Förs. 1983/84:12 (Framställning / redogörelse 1983/84:12)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förs. 1983/84:12

Förslag
1983/84:12

Riksdagens revisorers förslag med anledning av granskning av
vissa kriminalvårdsanstalter

1983-12-15

Till riksdagen

1 Inledning

Riksdagens revisorer har under en av sina revisionsresor inom landet
kunnat notera vissa brister i den ekonomiska uppföljningen av verkstadsdriften
inom kriminalvården. Revisorerna beslutade då att närmare granska
denna verksamhet. Syftet med granskningen har varit att undersöka
kostnadsläget för vissa utvalda verksamheter vid kriminalvårdsverket.
Granskningen har företagits från i huvudsak rent ekonomiska synpunkter.
De kriminalvårdspolitiska aspekterna på verksamheten har beaktats i mera
begränsad omfattning.

Granskningen har omfattat totalt elva anstalter, fördelade över hela
landet, och har inkluderat såväl riksanstalter som lokalanstalter. Följande
anstalter har bildat underlag för granskningen:

Riksanstalter: Hall, Kumla, Norrtälje, Skogome, Tidaholm, Tillberga
och Norrköping.

Lokalanstalter: Umeå, Nyköping, Halmstad och Hageby.

Granskningen har huvudsakligen omfattat verkstadsdriften vid anstalterna,
men även jordbruksdriften vid ett par anstalter har översiktligt
analyserats. Dessutom har samarbetet mellan kriminalvårdsverket och
Stiftelsen Samhällsföretag närmare studerats. Kriminalvårdsverkets förvaltning
av bostadsfastigheter har också granskats.

Totalt har sålunda elva anstalter omfattats av granskningen, varför den
inte med säkerhet kan ge en heltäckande bild av hela verksamheten.
Genom att urvalet omfattar såväl stora som små anstalter, spridda över
hela landet, torde resultatet av granskningen och de slutsatser som redovisas
i rapporten dock ge en allmän bild av det aktuella läget inom verksamhetsgrenarna.

En sammanfattning av rapporten (1983/84:1) Jämförande studium av
driften vid några kriminalvårdsanstalter och över rapporten inhämtade
yttranden är som bilaga fogad till denna skrivelse.

I fråga om jordbruksdriften och förvaltningen av bostadsfastigheter har
revisorerna inte funnit anledning att framlägga några förslag.

1 Riksdagen 1983184. 2 sami. Nr 12

Förs. 1983/84:12

2 Revisorernas överväganden

2.1 Kostnader för kriminalvårdsanstalterna

De totala kostnaderna för driften av samtliga kriminalvårdsanstalter
inkl. allmänna häkten uppgick till 1098 milj. kr. för budgetåret 1981/82.
Kostnadsökningen på detta anslag i statsbudgeten (E2) har under de senaste
budgetåren redovisats till ca 100 milj. kr. årligen. Medelbeläggningen på
platserna vid kriminalvårdsanstalterna har i stort sett varit oförändrad med
ca 3 200 utnyttjade platser under åren 1979 och 1980, medan året 1981
utvisar en något förhöjd beläggning med ca 3 400 utnyttjade platser. För de
allmänna häktena har en ökad beläggning kunnat konstateras med en
medelbeläggning av 710 platser år 1979, 867 platser år 1980 och 928 platser
år 1981.

Vid de granskade riksanstalterna varierar dygnskostnaden per intagen
mellan 528 kr. och 1 266 kr. För lokalanstalterna konstateras att dygnskostnaden
per intagen varierar mellan 505 kr. och 746 kr. Beloppen avser
budgetåret 1981/82.

Kostnadsjämförelserna mellan anstalter med i stort sett samma vårdform
utvisar att det i några fall förekommer stora skillnader i dygnskostnaderna.
I huvudsak kan variationer i dygnskostnaden hänföras till kostnaderna
för personal och utspisning. Revisorerna har funnit att årskostnaden
för en intagen vid riksanstalten Hall är ca 293000 kr., medan motsvarande
årskostnad vid riksanstalten Norrköping uppgår till ca 450000 kr. Båda
anstalterna är slutna och har i stort sett samma vårdform för de intagna.
Upplysningsvis kan nämnas att årskostnaden per intagen vid anstalten
Kumla på motsvarande sätt har beräknats vara ca 270000 kr. Denna
påtagliga skillnad i kostnad per intagen finnér revisorerna skäl att notera.
Kriminalvårdsstyrelsen har som förklaring till den höga årskostnaden per
intagen vid anstalten i Norrköping angett, att denna anstalt är en liten
anläggning med särskild vårdform för klienter med långa strafftider.

Även beträffande de slutna lokalanstalterna föreligger relativt stora skillnader
i fråga om årskostnad per intagen.

Bland de tre slutna riksanstalter som enligt kriminalvårdsstyrelsen har
speciell vårdform jämfört med andra slutna riksanstalter intar Norrköpingsanstalten,
trots hög medelbeläggning av platserna, en särställning
från kostnadssynpunkt. De i rapporten konstaterade stora svängningarna i
kostnadsbeloppen mellan anstalterna föranleder revisorerna att sätta i
fråga hur pass stora kostnader som kan anses rimliga för små specialanstalter.
Det förefaller samtidigt naturligt att ställa frågan om större anstalter
kan erbjuda en motsvarande vårdform till lägre kostnad.

Revisorerna finnér vidare att kriminalvårdsaspekterna måste vara mycket
tungt vägande för att de skall kunna motivera så stora skillnader i
dygnskostnaden per intagen som här påvisats. Det är därför angeläget att
en översyn görs för att klarlägga om den kriminalpolitiska målsättningen

Förs. 1983/84:12

motiverar de redovisade kostnaderna för olika vårdformer och aktiviteter.
Syftet med översynen bör också vara att få fram förslag som i möjligaste
mån begränsar den noterade kostnadsuppgången vid kriminalvårdsanstalterna.

2.2 Verkstadsdriften

Inom kriminalvården bedrivs verkstadsdrift med ett relativt brett tillverkningssortiment.
Revisorernas granskning av verkstadsdriften vid de
utvalda anstalterna har gjorts uteslutande som en ekonomisk analys av
verksamheten. Därvid har syftet varit att få en bild av hur de i verkstadsdriften
nedlagda resurserna utnyttjas och vilket ekonomiskt resultat verksamheten
utvisar.

I granskningsrapporten har konstaterats att utnyttjandegraden av disponibla
arbetsplatser är mindre tillfredsställande.

Med de stora fasta kostnader som vanligtvis föreligger inom anstalternas
verkstäder, både i form av löner till anställd personal och maskininvesteTingar,
resulterar verkstadsdriften i ett betydande underskott. Vid de
granskade anstalterna uppgick underskottet för verkstadsdriften till ca 18
milj. kr. årligen under budgetåren 1980/81 - 1981/82. Verkstadsdriften inom
hela kriminalvårdsverket resulterade i årligt underskott i storleksordningen
63 resp. 61 milj. kr. under motsvarande period. Generellt kan sägas att
med några få undantag lämnar intäkterna av verksamheten endast ett ringa
bidrag till att täcka de fasta kostnaderna för verkstadsdriften.

Beträffande kostnaden per årsarbetare inom verkstadsdriften vid de
granskade anstalterna har kriminalvårdsstyrelsen anfört att begreppet årsarbetare
inte skulle vara användbart inom kriminalvårdens verkstadsdrift.
Antalet sysselsatta vore enligt styrelsens mening ett bättre mått på utnyttjandegraden
i verkstäderna.

Revisorerna vill framhålla att i rapporten använts den beräkningsgrund
för årsarbetare, nämligen 2 000 timmar per sysselsatt, som produktionsbyrån
inom kriminalvårdsstyrelsen själv använder i de interna bokslutsrapporterna.
För en bedömning hur disponibel kapacitet inom verkstadsdriften
verkligen utnyttjas finnér dock revisorerna att utnyttjandegraden bäst
uttrycks med begreppen årsarbetare alternativt sysselsatt vid ett normalt
nyttjande av hela platskapaciteten. Bedömningen av kapacitetsutnyttjandet
måste, oavsett benämningen på arbetskraften, relateras till i vilken
omfattning arbetsplatsen används, t. ex. 2 timmar per arbetsdag av möjliga
8 timmar.

Den rådande uppfattningen hos ledningen för kriminalvårdsstyrelsens
verkstadsdrift anges numera vara att kravet på viss lönsamhet inom verkstadsdriften
fått ge vika för kravet på sysselsättning för de intagna. Revisorerna
kan dela denna uppfattning men vill framhålla att kostnaderna för att
skapa sysselsättning för de intagna måste styra inriktningen av bl. a. verk11
Riksdagen 1983/84. 2 suml. Nr 12

Förs. 1983/84:12

stadsdriften. Speciellt måste den ändrade målsättningen enligt revisorernas
mening påverka den långfristiga planeringen av investeringarna.

Tidigare har riksrevisionsverket i en revisionsrapport (1978: 1141) påpekat,
att målsättningen för sysselsättningen av intagna vid kriminalvårdsanstalterna
bör närmare preciseras av kriminalvårdsstyrelsen om man har
sänkt ambitionen att driva en så långt möjligt konkurrenskraftig och självbärande
industriell verksamhet.

Den nuvarande verkstadsdriftens utformning strider enligt kriminalvårdsstyrelsens
mening inte mot den i lag angivna målsättningen vare sig
för verksamheten i sin helhet eller för arbetet på anstalt. Styrelsen anför i
sitt remissyttrande vidare.

En klar motsättning uppstår emellertid om verkstadsdriften analyseras
utifrån strikt företagsekonomiska betraktelsesätt. Denna motsättning torde
kunna åskådliggöras genom ett enkelt exempel. Om de intagna sysselsätts i
enkelt monteringsarbete (legoarbete), s.k. småindustriell verksamhet, tillgodoses
kravet på sysselsättning samtidigt som kostnaderna för verksamheten
torde bli obetydliga. Sysselsättning i industriell verksamhet innefattande
arbete i en större verkstad med komplicerade och kostnadskrävande
maskiner och dito materialhantering tillgodoser också kravet på sysselsättning
men leder erfarenhetsmässigt, som också konstaterats i rapporten, tili
relativt betydande kostnader per sysselsättningsplats. I det första fallet
kan sysselsättningen inrymmas inom den av lagstiftaren angivna övergripande
målsättningen endast i den mån den enklare sysselsättningen användes
för att bereda mycket otränad arbetskraft träning i enklare moment,
exempelvis att arbeta under en längre sammanhängande tid, att
passa arbetstider, att underordna sig en arbetsledare etc. I det senare fallet
ges den intagne därutöver träning i vistelse i modern industriell miljö med
alla de krav en sådan ställer, en miljö som det är mest troligt, och önskvärt,
att den intagne får tillfälle att sysselsätta sig i efter frigivningen. Den
träning han kan erhålla i kriminalvårdens mera avancerade verkstäder
innebär också att han vid frigivningen inte står främmande inför rutiner
och processer i den moderna industrin. Han får en vana vid maskiner och
tillverkningsmetoder som förhoppningsvis kan göra honom bättre beredd
för arbetsgivarens krav på en normal arbetsplats. Med hänsyn till den
ytterst mångskiftande grupp de intagna utgör, och därmed har synnerligen
skiftande behov, är det angeläget att kriminalvården förfogar över ett brett
spektrum av åtgärder. Utöver här nämnda exempel erfordras därför också
resurser för utbildning, såväl av teoretisk art som mera yrkesinriktad.

Målsättningen för alla de åtgärder som erbjuds en intagen under arbetstid
kan enkelt sammanfattas i att han skall erhålla en sådan behandling att
han vid utträdet i samhället är kapabel att utföra en fullgod arbetsprestation
i en normal industriell miljö.

Vidare anför styrelsen att en allt större del av anstaltsklientelet numera
har ytterst ringa erfarenhet av arbetslivet och dess krav.

Kriminalvårdsstyrelsen framhåller även att man vid valet av sysselsättningsgrenar
inom den verkstadsindustriella sektorn inte heller är oberoende
av den öppna marknadens konjunkturer. För att motivera den intagne
för arbete i en modern verkstad är det angeläget att han finner arbetet

Förs. 1983/84:12

meningsfullt. Detta kan knappast uppnås med mindre än att han får medverka
i tillverkning av produkter som levereras till den öppna marknaden.
Detta förhållande innebär, anser styrelsen, att kriminalvården utöver de
övriga kraven också måste försöka skaffa sig tillfälle att få tillverka produkter
som är gångbara på marknaden. Det har under senare år, i ett
ansträngt kostnadsläge och med en kärv arbetsmarknad, ibland mött stora
svårigheter att finna produkter som kan tillverkas av de intagna, påpekar
styrelsen.

Det övergripande kravet på att bereda de intagna en sysselsättning som
innebär en träning och förberedelse för återinträde i samhället, sett mot
bakgrunden av en allt kärvare arbetsmarknad, leder rimligen enligt styrelsen
till att samhället måste acceptera relativt betydande kostnader för
främst den verkstadsindustriella sektorn av kriminalvårdsverksamheten.
Revisorerna har förståelse för denna inställning men förmodar att det torde
bli svårt att på ett ekonomiskt acceptabelt sätt anpassa kriminalvårdsverkets
verkstadsdrift till den snabba utvecklingen inom verkstadsindustrin.
Med den utveckling av arbetsmarknaden som kan förutses på området,
''kan det antas att endast ett fåtal av de långtidsdömda intagna kommer att
kunna placeras i den öppna arbetsmarknaden.

Revisorerna känner sig därför inte fullt övertygade om att de betydande
resurser som i vissa fall i form av dyrbar maskinpark läggs ned inom den
verkstadsindustriella sektorn till fullo kan försvaras från samhällsekonomisk
synpunkt. Arbetet inom verkstadsdriften torde huvudsakligen böra
bedrivas med ambitionen att tillhandahålla den intagne utbildning och
sysselsättning i industriell verksamhet med ett begränsat krav på högteknologisk
utrustning.

Revisorerna anser att en översyn av målet för kriminalvårdens verkstadsdrift
bör göras, särskilt i vad avser kostnadsstrukturen för verksamheten.
Vidare skulle enligt revisorernas mening en uppföljning av hur
insatserna inom verkstadsdriften påverkar den intagnes situation på arbetsmarknaden
efter frigivningen vara av värde för bedömningen av vilken
effekt som uppnåtts med verksamheten.

2.3 Kostnadsuppföljningen

1 rapporten konstateras att en avsevärt förbättrad kostnadsuppföljning
och kostnadsanalys krävs både på den lokala och den centrala nivån inom
kriminalvårdsverket. Det kärva ekonomiska läget i Sverige liksom de stora
kostnaderna för kriminalvården motiverar att en effektiv uppföljning görs
inom kriminalvårdsverket i effektivitets- och besparingssyfte. Under
granskningsarbetets gång har noterats att kriminalvårdsverket därför påbörjat
en något förbättrad uppföljning och rapportering av kostnaderna
inom olika verksamhetsgrenar. Revisorerna konstaterar detta med till -

Förs. 1983/84:12

fredsställelse och förutsätter att kriminalvårdsstyrelsen rapporterar till
revisorerna om effekten av det utökade uppföljnings- och rapportsystemet
vid lämplig tidpunkt.

2.4 Samarbete mellan kriminalvårdsverket och Stiftelsen Samhällsföretag

Verkstadsdriften vid kriminalvårdsverket och samhällsföretagsgruppen
företer enligt revisorernas uppfattning många likheter.

I frågor om maskinell utrustning, produktionsbetingelser, produktsortiment
och kundkategori förefaller det vara både möjligt och önskvärt att ett
närmare samarbete tillskapas.

I de fall en marknadsmässig verkstadsdrift fortsättningsvis bibehålls
inom kriminalvården bör sålunda enligt granskningsrapporten ett samarbete
med Samhällsföretag komma till stånd. Då kan bl.a. dubblering av
större investeringar i verkstadsdriften och intern konkurrens mellan verksamheterna
undvikas. Samarbetet torde i första hand kunna avse produktionsinriktning
och marknadsföring.

Både kriminalvårdsstyrelsen och Samhällsföretag har i sina remissvar
uppgett sig vara positivt inställda till ett ökat samarbete i lämpliga former
inom industriverksamheten.

Behovet av samarbete mellan kriminalvårdens och samhällsföretagsgruppens
verksamheter har alltsedan Stiftelsen Samhällsföretag bildades
påtalats från skilda håll. Ansatser till organiserat samarbete mellan dessa
två statliga organ har visserligen förekommit, men de har hittills varit av
begränsad omfattning. Ett ökat samarbete i fasta former bör enligt revisorernas
bedömning kunna leda till ett effektivare utnyttjande av de resurser
som staten anslår till dessa båda organ. Det bör ankomma på regeringen att
aktivt verka för sådant samarbete.

3 Hemställan

Revisorerna hemställer att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna förordat angående

1. försök till begränsning av kostnaderna för driften av kriminalvårdsanstalterna,

2. målet för kriminalvårdens arbetsdrift och

3. ökat samarbete mellan kriminalvårdsverket och Stiftelsen Samhällsföretag.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. 1 beslutet har deltagit
revisorerna Sture Palm (s), Allan Åkerlind (m). Bertil Jonasson (c), Hagar
Normark (s), Ralf Lindström (s), Wiggo Komstedt (m), John Johnsson (s),
Kjell Nilsson (s). Birgitta Rydle (m). Stig Josefson (c). Margit Sandéhn (s)
och Stig Alftin (s).

Förs. 1983/84:12

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Bo Willart och revisionsdirektören Percy Björklund
(föredragande).

På riksdagens revisorers vägnar
STURE PALM

Percy Björklund

Förs. 1983/84:12

Bilaga

RIKSDAGENS REVISORER

1983-12-15 Dnr 1981:33

Sammanfattning av rapport 1983/84:1 om jämförande studium av
driften vid några kriminalvårdsanstalter och de remissyttranden som
avgetts över den

1 Rapporten

1.1 Granskningens syfte och omfattning

Riksdagens revisorer har från i huvudsak rent ekonomiska synpunkter
granskat verkstads- och jordbruksdriften vid kriminalvårdsverket. Syftet
med granskningen har varit att undersöka kostnadsbilden för vissa verksamheter
och har huvudsakligen koncentrerats till verkstadsdriften vid de
utvalda anstalterna, men även jordbruksdriften vid ett par anstalter har
översiktligt analyserats.

Granskningen har omfattat totalt elva anstalter, fördelade över hela
landet och inkluderar såväl riksanstalter som lokalanstalter. Följande anstalter
har bildat underlag för granskningen:

Riksanstalter: Hall, Kumla, Norrtälje, Skogome, Tidaholm, Tillberga
och Norrköping.

Lokalanstalter: Umeå, Nyköping. Halmstad och Hageby.

1.2 Kostnader för kriminalvårdsanstalterna

Kostnaderna för driften vid samtliga kriminalvårdsanstalter (inkl. allmänna
häkten) redovisas på anslaget E2 i statsbudgeten. För budgetåren
1979/80 - 1981/82 har följande utfall noterats på detta anslag.

1979/80 896783000 kr.

1980/81 997 526000 ”

1981/82 1098660000 "

Antalet medelbelagda platser vid anstalterna har för kalenderåren varit
följande:

1979 3 238 platser

1980 3 227 ”

1981 3391 ”

Härtill kommer antalet medelbelagda platser vid de allmänna häktena
för samma kalenderår.

1979 710 platser

1980 867 "

1981 928 "

Förs. 1983/84:12

För alt erhålla en helhetsbild av kostnadsläget vid de granskade anstalterna
har lämnats en redovisning av dygnskostnad och årskostnad per
intagen vid anstalterna. Den totala kostnaden för driften av anstalterna
varierar mycket kraftigt mellan anstalterna framför allt beroende på vårdformen
vid resp. anstalt.

För riksanstalternas del varierar dygnskostnaden per intagen mellan 528
kr. och 1266 kr. för budgetåret 1981/82. Något lägre dygnskostnad per
intagen kan konstateras vid lokalanstalterna med 505 kr. resp. 746 kr. för
samma period.

Dygnskostnaden per intagen vid de utvalda anstalterna uppgick till följande
belopp för budgetåret 1981/82 (s=sluten och ö=öppen anstalt).

Riksanstalter Kostnad

Norrtälje (s) 528 kr.

Tidaholm (s) 561

Hall (inkl. häktet) (s) 836 "

Tillberga (ö) 483 ”

Skogome (s) 668 ”

Norrköping (s) I 266 ”

Lokalanstalter

Umeå(s) 532 ”

Nyköping (s) 674 ”

Halmstad (s) 746 ”

Hageby (s) 505 ”

Kostnadsjämförelser mellan anstalter med samma vårdform utvisar, att i
några fall förekommer påfallande stora skillnader i dygnskostnaden, vilka
kunnat hänföras till i huvudsak personalbemanning och utspisningskostnader.
I rapporten sätts i fråga om de stora skillnaderna vid de utvalda
anstalterna kan sakligt motiveras. Att årskostnaden per intagen vid slutna
anstalter med samma vårdform kan variera från 293000 kr. till 450000 kr.
är ägnat att förvåna. Till denna årskostnad skall ytterligare läggas kostnaden
för de intagnas sysselsättning inom arbetsdriften, något som varierar
mycket mellan såväl anstalterna som verksamhetsgrenarna.

1.3 Verkstadsdriften

Omfattningen av och kostnaderna för verkstadsdriften framgår av kriminalvårdsstyrelsens
anslagsframställningar, från vilka följande uppgifter
hämtats. Arbete i tillverkningsverkstäder bedrivs vid 22 mekaniska verkstäder,
24 träverkstäder och 65 allmänna verkstäder vid anstalter och
häkten. Budgetåret 1981/82 utgjorde antalet sysselsättningstimmar vid dessa
verkstäder ca 2 340000.

Kostnaderna för verkstadsdriften har under budgetåret 1981/82 varit ca
141 milj. kr., medan intäkterna uppgått till ca 80 milj. kr. Från verkstads -

Förs. 1983/84:12

driften har utgått ca 14 milj. kr. i arbetsersättning till de intagna under den
aktuella perioden. Verkstadsdriften utvisar ett stigande underskott fram
till budgetåret 1981/82. då ett mindre trendbrott skett i den negativa resultatutvecklingen
för verksamheten som helhet. Sålunda har verkstadsdriften
resulterat i ett årligt underskott av ca 55 milj. kr., 58 milj. kr.. 63 milj.
kr. och 61 milj. kr. för verksamhetsåren 1978/79-1981/82.

Vid de granskade anstalterna omfattar verkstadsdriften mekanisk industri,
träindustri, tvätterier, tekoindustri och övrig småindustri. Totalt lämnar
dessa verksamheter årliga underskott för budgetåret 1981/82 uppgående
till 17,4 milj. kr. Vissa grenar av den granskade verkstadsdriften
harge» överskott (tvätterierna), medan andra grenar av verksamheten gett
betydande underskott (träindustrin och den mekaniska industrin). Det
största underskottet per årsarbetare uppvisar den mekaniska industrin
med ett årsunderskott på ca 100000 per intagen för budgetåret 1981/82.
Medelbeläggningen av arbetsplatserna varierar i höggrad mellan anstalterna.
I några fall måste kapacitetsutnyttjandet i verkstäderna från driftsynpunkt
betecknas som otillfredsställande med hänsyn till att detta förhållande
förelegat under en lång tidsperiod.

Inom produktionsbyrån har hittills utförts analyser av driftresultatet för
verkstäderna i en mycket begränsad omfattning. Avsevärt större insatser
från den centrala driftledningen erfordras enligt revisorernas mening för en
effektiv uppföljning av verkstadsdriften speciellt vid anstalter där kostnadsläget
för verksamheten är otillfredsställande.

Det har vidare kunnat konstateras att lagerredovisningen vid tillverkningsverkstäderna
inte tycks fungera på ett tillfredsställande sätt vid alla
anstalter.

1.4 Jordbruksdriften

Jordbruksdriften inom kriminalvårdsverket har belastat arbetsdriften
med ett underskott på ca 17 milj. kr. årligen under de senaste budgetåren.
De olika verksamhetsgrenarna inom jordbruksdriften (vari också innefattas
skogsbruk och skogsarbete) redovisar mycket varierande ekonomiskt
resultat. De största bidragen till att täcka verksamhetens fasta kostnader
lämnas av växtodling, mjölkproduktion och skogsarbete, medan köttdjursuppfödning.
handelsträdgårdsverksamhet och hönseri inte ens kunnat täcka
sina rörliga kostnader. Då sysselsättningseffekten uttryckt i årsarbeten
för de intagna dessutom är synnerligen begränsad för de sist nämnda
verksamhetsgrenarna kan dessas berättigande i organisationen möjligen
sättas i fråga.

För budgetåret 1981/82 uppgick underskottet på jordbruksdriften (exkl.
skogsbruk och skogsarbete) till ca 95000 kr. per intagen.

Skogsbruk och skogsarbete lämnade däremot ett bidrag till täckning av
de fasta kostnaderna på ca 6000 kr. per intagen för samma budgetår.

Förs. 1983/84:12

Antalet årsarbetande intagna detta år var ungefär av samma omfattning,
nämligen 178 st. på jordbruk och 185 st. på skogsbruk/ skogsarbete.

1.5 Kostnadsuppföljning

De stora kostnaderna för kriminalvården, vilka tenderar att stiga brant,
motiverar en avsevärt förbättrad kostnadsuppföljning och kostnadsanalys
både på den lokala och den centrala nivån inom kriminalvårdsverket.
Under vårt granskningsarbete har från verkets sida påbörjats utredningar
om såväl personal- som bespisningskostnaderna vid anstalterna. Med hänsyn
härtill och att ett arbete innefattande aktivering av intäkts- och kostnadsanalyser
påbörjats inom produktionsbyrån, finns det för närvarande
inte skäl att föreslå ytterligare åtgärder inom detta område. En rapport bör
avges till revisorerna vid en senare tidpunkt om resultaten av de pågående
aktiviteterna för att förbättra kostnadsläget och kostnadskontrollen.

1.6 Samarbete mellan kriminalvårdsverket och Stiftelsen Samhällsföretag

Förutsättningarna för ett samarbete mellan kriminalvårdens tillverkningsverkstäder
och Stiftelsen Samhällsföretag behandlas i rapporten.
Därvid konstateras att det i fråga om maskinell utrustning, produktionsbetingelser,
produktsortiment och kundkategori förefaller vara både möjligt
och önskvärt med ett närmare samarbete, sett från statens synpunkt.
Speciellt vad avser produktutveckling och försäljning borde kriminalvårdsverkets
verkstadsdrift kunna utnyttja de kraftigt förstärkta resurser som
med statliga medel tillskapats inom dessa sektorer av samhällsföretagsgruppen.

Det är enligt revisorernas mening angeläget att förutsättningarna för ett
närmare samarbete mellan kriminalvårdsverket och Samhällsföretag avseende
i första hand produktval och försäljning snarast kartläggs.

1.7 Förvaltning av bostadsfastigheter

Vid genomgången av kriminalvårdsverkets anslagsframställningar har
verkets förvaltning av bostadsfastigheter ansetts böra belysas.

Kriminalvårdsverket äger och förvaltar i egen regi dels fastigheter för
anstaltsvård. dels fastigheter för bostadsändamål.

Alltsedan systemet med tjänstebostäder för personalen ersatts med normalt
uthyrningsförfarande har kriminalvårdsstyrelsen bedrivit en relativt
omfattande uthyrningsverksamhet av bostäder till privatpersoner. Lägenhetsbeståndet
i bostadsfastigheterna omfattar ca 400 lägenheter, som hyrs
ut till tjänstemän och enskilda personer enligt uppgift i verkets anslagsframställning
för budgetåret 1983/84.

Verksamheten med uthyrning av bostäder till privatpersoner utgör en

Förs. 1983/84:12

inte ringa del av kriminalvårdsstyrelsens fastighetsförvaltning och hör
knappast ihop med myndighetens kriminalvårdsuppgift.

Med ledning av direktiv från regeringen den 4 mars 1982 har kriminalvårdsstyrelsen
under senare delen av år 1982 upprättat en avvecklingsplan
för uthyrningslägenheterna. Enligt uppgift omfattar denna plan en avveckling
av 131 bostadslägenheter under en tioårsperiod utöver de bostadslägenheter
som tidigare avyttrats. Ca 240 bostadslägenheter skulle enligt
denna plan fortfarande disponeras av kriminalvårdsstyrelsen för uthyrning
till privatpersoner. Skälet härtill anges vara att de kvarvarande fastigheterna
är belägna alltför nära kriminalvårdsanstalterna för att kunna avyttras.
Även framdeles kommer alltså ett betydande antal hyreslägenheter att ingå
i kriminalvårdsstyrelsens fastighetsförvaltning.

1.8 Överväganden

I rapporten konstaterar revisorerna att den nu genomförda granskningen
utvisar att både beträffande kriminalvårdsverkets kostnader för anstalts-''
driften som helhet och för verkstadsdriften bör ett förbättrat kostnadsmedvetande
och en avsevärt vidgad kostnadsuppföljning eftersträvas. Påfallande
stora skillnader i dygnskostnad per intagen har konstaterats mellan
anstalter med likartad vårdform.

Beträffande verkstadsdriften anför revisorerna att analyser av driftresultaten
vid de utvalda anstalterna påvisar att ett bättre utnyttjande av tillgängliga
resurser inom verkstäderna krävs för att uppnå en acceptabel
kostnad för de olika verksamhetsgrenarna. Likaså bör förutsättningarna
för ett närmare samarbete med Stiftelsen Samhällsföretag prövas i första
hand avseende produktutveckling och marknadsföring.

Målsättningen för den nuvarande verkstadsdriften inom kriminalvården
bör enligt revisorernas mening klarare fastställas av kriminalvårdsstyrelsen.
Om sysselsättningsaspekten för de intagna blir alltmer dominerande
bör kostnaderna för alternativa former av industriell sysselsättning noga
undersökas vid planeringen av arbetsdriften.

Revisorerna finner vidare att inom jordbruksdriften kan vissa delar av
verksamheten sättas i fråga från kostnadssynpunkt.

Beträffande kriminalvårdsverkets förvaltning av bostadsfastigheter föreslår
revisorerna slutligen, att byggnadsstyrelsen och kriminalvårdsstyrelsen
tillsammans utreder om det är ändamålsenligt att detta bostadsbestånd
även framdeles skall förvaltas av verket.

Förs. 1983/84:12

2 Remissyttranden

Yttranden över rapporten 1983/84: 1 Jämförande studium av driften vid
några kriminalvårdsanstalter, har efter remiss lämnats av kriminalvårdsstyrelsen
och byggnadsstyrelsen.

Stiftelsen Samhällsföretag, som har beretts tillfälle att yttra sig över
rapporten, har även avgivit yttrande.

2.1 Driftkostnader för de granskade anstalterna

I rapporten redovisas den totala dygnskostnaden per intagen vid dels
några riksanstalter, dels några lokalanstalter. Därvid konstateras att påtagliga
skillnader föreligger mellan anstalter tillhörande samma grupp. Detta
förhållande gäller speciellt personalkostnaderna vid anstalterna.

Kriminalvårdsstyrelsen påpekar, att vad beträffar riksanstalterna Norrköping
och Hall förklaras de höga dygnskostnaderna med att dessa anstalter
har avdelningar med särskild vårdform som s.k. specialavdelning,
isoleringsavdelning, psykiatrisk avdelning och kroppssjukavdelning. Vissa
av dessa avdelningar kräver synnerligen hög personaltäthet.

Av riksanstalterna uppges endast tre stycken ha sådana speciella avdelningar.
Dessutom ingår en häktesavdelning i Hallanstalten. Enligt kriminalvårdsstyrelsens
mening kan av de granskade anstalterna inte Norrköping
och Hall anses ha med övriga riksanstalter jämförbara vårdformer,
oaktat de samtliga officiellt benämnes slutna riksanstalter.

Bland de granskade lokalanstalterna finns anstalterna i Nyköping och
Halmstad. Båda tillhör enligt styrelsens uppgift landets fåtaliga kvarvarande
anstalter från mitten av förra seklet. Deras bemanning uppges ha
historiska betingelser och vara beroende av det ålderdomliga och synnerligen
opraktiska byggnadssättet. Styrelsen anser därför att en närmare analys
av kostnader för dessa bägge anstalter inte är särskilt relevant. Båda
anstalterna skall inom kort ersättas av moderna anstalter.

2.2 Verkstadsdriften

Kriminalvårdsstyrelsen anför att målsättningen för sysselsättningen
av de i n t agn a på anstalt är att "intagen skall beredas lämpligt
arbete som såvitt möjligt främjar utsikterna för honom att efter frigivningen
inordna sig i arbetslivet”. Detta mål är enligt styrelsens mening svårt att
uppnå om verkstadsdriften inom kriminalvården skall bedömas utifrån
strikt företagsekonomiska betraktelsesätt.

Sysselsättning för de intagna kan i industriell form bedrivas såväl i
småindustriell form som i större verkstäder med komplicerade och kostnadskrävande
maskiner.

Vidare anför styrelsen att i det senare fallet ges den intagne träning i

Förs. 1983/84:12

vistelse i modern industriell miljö med alla de krav en sådan ställer. Det är
enligt styrelsens uppfattning mest troligt och önskvärt att det är en sådan
miljö som den intagne får tillfälle att sysselsätta sig i efter frigivningen. Mot
bakgrunden av en allt kärvare arbetsmarknad finner styrelsen det vara
rimligt att samhället måste acceptera relativt betydande kostnader för
främst den verkstadsindustriella sektorn inom kriminalvårdsverksamheten.

N yttjandegraden hos de granskade verkstäderna konstateras
i rapporten vara relativt låg. Kriminalvårdsstyrelsen påtalar att det
normtal på 2 000 tim/år som vid granskningen använts för begreppet
årsarbetare dels skulle vara för högt (normalt I 650 tim för årsarbetare i
civil industri) dels vara mindre lämpligt inom kriminalvårdsverkets verkstadsdrift.
En bättre fördelningsgrund för årskostnaden torde enligt styrelsens
mening vara verkligt antal sysselsatta, i sina egna beräkningar har
styrelsen kunnat konstatera att en intagen genomsnittligt endast tillbringar
ca 29 tim/vecka i verkstadsarbete. En fördelning av årskostnaden för
verkstadsdriften per intagen enligt styrelsens beräkningsmetod medför att
hänsyn tas till att en i viss verksamhet inplacerad intagen ”låser" arbetsplatsen
för hel arbetstid, oavsett om den intagne inte fullgör disponibel
arbetstid.

Personaldimensioneringen vid verkstäderna påverkas påtagligt av att
arbetsledarna, utöver sina arbetsledande uppgifter, har att på arbetsplatsen
utöva tillsyn och bevakning av de intagna.

Med beaktande av vad sålunda anförts angående personaldimensioneringen
instämmer kriminalvårdsstyrelsen i revisorernas synpunkter på
kostnadsläget för verkstadsdriften. Särskilt gäller detta de höga kostnaderna
per sysselsatt intagen vid vissa av de granskade anstalterna. Styrelsen
framhåller att de största verkstäderna inom kriminalvården uppfördes
under 1950- och 1960-talen. Vid denna tid förelåg helt andra förutsättningar
än de som i dag är styrande för verksamheten. En allt större del av
anstaltsklientelet har numera ytterst ringa erfarenhet av arbetslivet och
dess krav. Ett sådant klientel kan inte i någon större omfattning placeras i
vanligt industriellt arbete inom kriminalvården.

Styrelsen anser att förändringen av klientelet torde vara den troligaste
förklaringen till det på vissa anstalter relativt låga utnyttjandet av befintlig
verkstadskapacitet. Sedan flera år pågår därför enligt styrelsen ett arbete
med omstrukturering av den industriella verksamheten i riktning mot att
vara mer anpassat till klientelets behov. Med hänsyn till de enligt styrelsens
egen bedömning betydande driftkostnaderna för stora delar av kriminalvårdens
sysselsättningsverksamhet torde insatser för påskyndande av
omstruktureringen snabbt komma att visa sig lönsamma.

Förs. 1983/84:12

2.3 Kostnadsuppföljning

Kriminalvårdsstyrelsens redovisningssystem för verkstads- och jordbruksdriften
är enligt kriminalvårdsstyrelsen föremål för översyn i avsikt
att bl. a. göra informationen mer lättillgänglig, öka möjligheterna till kostnadsuppföljning
och förbättra hanteringen av förrådsinformationen.

Beträffande möjligheterna att använda kostnadsanalyser och jämförande
kostnadsstatistik som ett instrument för effektivitetsbedömning mellan
olika verksamheter inom verkstadsdriften anför styrelsen att den inte
funnit någon praktiskt tillämpbar modell som möjliggör en sådan bedömning
av de varuproducerande verksamheterna med samtidigt beaktande av
vårdaspekterna. 1 fråga om produktval för verkstadsdriften upplyser styrelsen,
att i många fall har de ekonomiska faktorerna fått ge vika för andra
kriminalvårdskriterier.

Av styrelsens yttrande framgår att kostnadsuppföljning och analys av
verkstadsdriften i första hand bör inriktas på de rörliga driftkostnaderna.
Dessa kostnader anser man sig kunna påverka i viss omfattning. De fasta
kostnaderna för verkstadsdriften uppges däremot vara mycket svåra att
påverka annat än på mycket lång sikt. Styrelsen anser därför att de i
rapporten utförda kostnadsanalyserna, där även de fasta kostnaderna inkluderats
vid underskottsberäkningen, inte ger någon riktig bild av verksamhetens
ekonomiska utfall.

Samtidigt uttalar dock styrelsen att i den långsiktiga planeringen är det
viktigt att varje verksamhetsform analyseras och dimensioneras så att
resurserna fördelas och utnyttjas med utgångspunkt från de intagnas behov
samt pågående förändringar i sysselsättningsutbudet.

Inom produktionsbyrån vid kriminalvårdsstyrelsen prövas för närvarande
ett förslag att ge information på ett lättillgängligt sätt om intäkter och
kostnader för verkstadsdriften till arbetsledningen vid anstalterna.

2.4 Jordbruksdriften

Styrelsen konstaterar att jordbruksdriften har vissa verksamheter som
visar låg beläggning av arbetsplatserna med högre driftkostnader per arbetsplats
som följd. Undersökningar uppges för närvarande pågå bl. a. om
åkerarealen på Halls jordbruk kan minskas och om hönseriet på Hinseberg
eventuellt kan läggas ned.

Även inom jordbruksdriften har i vissa fall vårdaspekterna getts större
tyngd än de rent ekonomiska vid styrelsens bedömning.

2.5 Samarbete mellan kriminalvårdsverket och Stiftelsen Samhällsförelag

Kriminalvårdsstyrelsen framhåller att dess produktionsbyrå även innan
Stiftelsen Samhällsföretags tillkomst har medverkat till att samarbetsgrup -

Förs. 1983/84:12

per bildats dar företrädare för dåvarande s. k. skyddade verkstäder ingick.
Efter samhällsföretagsgruppens bildande har kriminalvårdsstyrelsen haft
vissa kontakter med dess centrala ledning. Främst har detta gällt viss
samordning av marknadsföringen och prispolitiken. Under senaste året har
nya kontaktvägar på det regionala området öppnats med verkstäder inom
samhällsföretagsgruppen.

Styrelsen uppger sig ha intresse av att konkreta samverkansformer
utvecklas till gagn för båda parter. Om detta skall gälla marknadsföring och
produktutveckling, samordning av tillverkningsresurser eller annat får närmare
utredningar visa.

Sa mini lliföre Ulf’ konstaterar att kontakter angående samarbete har förekommit
mellan Samhällsföretag och kriminalvårdsstyrelsen. Organiserad
samverkan förekommer även mellan regionala företag i samhällsföretagsgruppen
och enskilda kriminalvårdsanstalter, om än i begränsad omfattning.

Enligt Samhällsföretags bedömning skulle syftena för ett ökat samarbete
närmast vara att:

- trygga tillgången på arbetsuppgifter för kriminalvårdens verkstadsdrift,

- undanröja eller begränsa internkonkurrens och

- minska statens sammanlagda kostnader för arbetsdriften och för samhällsföretagsgruppen.

Beträffande tillgången på arbete framhåller Samhällsföretag att inom
gruppen finns ett icke obetydligt utrymme för ökad produktion med nuvarande
resurser, trots kraftiga försäljningsökningar. Svårigheter föreligger
dock att på kort sikt anskaffa lämplig produktion.

Samhällsföretag delar revisorernas allmänna bedömning att målmedvetna
insatser i produktutveckling och för marknadsföring/försäljning är
nödvändiga för att på sikt trygga tillgången på lämpliga arbeten.

Mot denna bakgrund är Samhällsföretag positivt till ett samarbete med
kriminalvårdens arbetsdrift, som innebär att bägge organisationerna kan
undvika att satsa produktutvecklingsresurser på likartade produkter. Däremot
anser sig samhällsföretagsgruppen med nuvarande resurser sakna
möjlighet till samarbete som skulle innebära ett ökat ansvar att bidra till
utveckling av sådana produkter som skall tillverkas inom kriminalvårdens
arbetsdrift.

Vad gäller frågan om konkurrensen mellan de två organisationerna anförs
i yttrandet att Samhällsföretag är positivt till ett ökat samarbete i
lämpliga former i marknadsföring/försäljning. Ur företagsgruppens synvinkel
är ett viktigt motiv härför att begränsa riskerna för osund konkurrens
till förfång för bägge organisationerna och därmed för staten som huvudman
för bägge verksamheterna.

Enligt Samhällsföretags bedömning bör lämpliga frivilliga former för ett

Förs. 1983/84:12

sådant samarbete bäst kunna utvecklas genom överläggningar mellan berörda
organisationer.

Samhällsföretag bedömer, att ett utvidgat samarbete mellan samhällsföretagsgruppen
och kriminalvårdens arbetsdrift kan bidra till att begränsa
statens kostnader för verksamheterna. Genom en medveten arbetsfördelning
i utvecklingen av olika produkter och ett utökat samarbete i marknadsföring/försäljning
av likartade eller kompletterande produkter bör ett
bättre utnyttjande av tillgängliga resurser kunna uppnås samtidigt som
direkt negativa effekter av inbördes konkurrens undviks.

Samarbete inom nuvarande resurs- och organisationsramar kan enligt
styrelsens mening bäst förverkligas i direkta kontakter mellan Samhällsföretag
och kriminalvårdsstyrelsen.

Samhällsföretagsgruppens organisation är för närvarande föremål för
översyn inom regeringskansliet. Samarbetsfrågan bör därför enligt Samhällsföretag
inte slutligt prövas, förrän frågan om en eventuell omorganisation
av gruppen klarnar.

2.6 Förvaltning av bostadsfastigheter

Kriminalvårdsstyrelsen meddelar att man med anledning av riksdagens
revisorers rapport har haft överläggningar med byggnadsstyrelsen om vilken
myndighet som bör ansvara för förvaltningen av den del av bostadsfastigheterna
som ej kan avyttras. Mot bakgrund av kriminalvårdsverkets
speciella krav på såväl hyresgäster som andra säkerhetsåtgärder har byggnadsstyrelsen
därvid förklarat att man ej önskar överta skötseln av kriminalvårdens
bostadsbestånd.

Kriminalvårdsstyrelsen föreslår därför att den del av kriminalvårdsverkets
fastigheter, som ej kommer att avvecklas, även fortsättningsvis skall
förvaltas av verket.

Byggnadsstyrelsen anför att av kriminalvårdsverkets bostadsbestånd
kommer ca 240 bostadslägenheter bl.a. av säkerhetsskäl inte att kunna
säljas, då de ligger nära eller inne i kriminalvårdsanstalterna. För avveckling
av dessa bostäder återstår rivning, ändrad användning eller fortsatt
uthyrning för bostadsändamål.

Byggnadsstyrelsen håller för närvarande på att avveckla sitt eget bostadsbestånd.
Enligt verkets avvecklingsplan bör detta kunna ske inom en
tioårsperiod. Om förvaltningsansvaret för kriminalvårdsstyrelsens bostäder
skulle övergå till byggnadsstyrelsen, kan då den situationen uppstå, att
byggnadsstyrelsen i framtiden alltjämt förvaltar bostäder men på mark och
i anslutning till anläggningar som i övrigt förvaltas av kriminalvårdsstyrelsen.
Byggnadsstyrelsen delar kriminalvårdsstyrelsens uppfattning att en
sådan överflyttning av förvaltningsansvaret inte torde medföra några fördelar.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1983