Förs. 1983/84: 6

Framställning / redogörelse 1983/84:6

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förs. 1983/84: 6

Förslag
1983/84: 6

Riksdagens revisorers förslag angående statens anslag till Operan

1983-10-27
Till riksdagen
1 Inledning

Riksdagens revisorer har på förslag av kulturutskottet granskat statens
anslag till Kungl. Teatern AB, Operan. Som skäl för en granskning har
utskottet bl.a. pekat på den under tidigare år snabba ökningen av statsanslagen.
Denna ökning har blivit särskilt påtaglig eftersom riksdagen på
grund av avtals- och anslagstekniska skäl tvingats anvisa medel för verksamheten
även på en eller flera tilläggsbudgeter.

Vid granskningen av Operans anslagsutnyttjande visade det sig emellertid
att teaterns ekonomiska redovisning var så speciell att det fanns starka
skäl för att ägna en stor del av granskningsarbetet åt en genomgång av
teaterns redovisningsprinciper.

Revisorerna har funnit att Operans ekonomiska ställning varit väsentligt
bättre än vad som framgår av verksamhetsberättelsen för verksamhetsåret
1981/82. Med de korrigeringar som revisorerna anser bör göras i balansräkningen
av skuldposten Upplupna kostnader och förutbetalda intäkter från
drygt 87 milj. kr. till ca 12 milj. kr. fanns det uppenbarligen vid verksamhetsårets
utgång en dold reserv på ca 75 milj. kr. Den dolda reserven har
uppkommit genom att Operan inom ramen för riksdagens anslag lill teatern
tillgodogjort sig statsbidrag som varit större än de faktiska kostnaderna i
verksamheten. Bokföringsmässigt har reserven skapats genom en grovt
missvisande redovisning under flera års tid som inneburit att teatern använt
sig av ett kostnadsbegrepp som inte bara omfattat årets faktiska
kostnader utan även grovt beräknade framtida kostnader.

Som ett led i granskningen har upprättats en rapport med titeln Statens
anslag till Operan (1982/83:4). En sammanfattning av rapporten och över
rapporten inhämtade yttranden är som bilaga fogad till denna skrivelse.

I Riksdagen 1983184. 2 saini. Nr 6

Förs. 1983/84:6

2 Bakgrund

Operan är ett av staten helägt aktiebolag vars verksamhet årligen till
80-90 procent har finansierats genom statsbidrag. Teatern har haft redovisningsskyldighet
för sin verksamhet till kammarkollegiet utom för budgetåret
1982/83 då årsredovisningen skulle lämnas till utbildningsdepartementet.

Mellan budgetåren 1971/72 och 1982/83 har i enlighet med riksdagens
beslut det statliga bidraget till Operan ökat från 30,7 milj. kr. till 132,5 milj.
kr. Den snabba ökningen av statsbidragen — som i reala termer helt faller
på den första hälften av perioden - samt den omständliga anslagskonstruktionen
med reservationsanslag och en eller flera tilläggsbudgeter är de
främsta skälen till revisorernas beslut om granskning.

Parallellt med revisorernas granskning har statens kulturråd utfört en
bred studie av Operan av en mera allmän kulturpoiitisk karaktär. Kulturrådets
studie har publicerats i september månad 1983 och har överlämnats till
utbildningsdepartementet.

Den nuvarande anslagskonstruktionen för Operan med reservationsanslag
och en eller flera tilläggsbudgeter har tillämpats sedan budgetåret
1972/73. Fördelen med denna anslagsform är att teatern uppmuntras till
kostnadsmed vetande och ett ”företagsmässigt” tänkande i och med att
anslaget kan reserveras för kommande år. Mot denna del av anslagskonstruktionen
har det inte funnits skäl att erinra. Vid sidan om reservationsanslagen
har Operan ansett det vara nödvändigt med en eller flera tilläggsbudgeter
årligen för att kompensera sig för de under löpande budgetår
träffade nya löneavtalen. Såväl från Operans som från regeringens (utbildningsdepartementets)
och riksdagens sida kräver tilläggsbudgeterna merarbete
och extra resurser.

Enligt regleringsbrevet för Operan skall kammarkollegiet utbetala statsbidraget
till Operan ”efter rekvisition i mån av behov”. Hittills har dock
inte Operan (eller andra mottagare av motsvarande bidrag) regelmässigt
redogjort för sina behov i samband med medelsrekvisitionerna.

Att en viss skärpning av behovsprövningen är önskvärd får man stöd för
i budgetpropositionen 1982/83: 100, Bilaga I, finansplanen, där det anförs
att man syftar till att senarelägga utbetalningarna till den tidpunkt då
medlen faktiskt skall förbrukas för avsett ändamål. Därigenom kan statens
räntekostnader minska och en jämnare fördelning över året av statens
upplåningsbehov uppnås.

Operan har varje år tagit ut hela sitt statsbidrag. Även sådana år då
Operan rimligtvis borde ha haft insikt om att teatern inte behövt ta i
anspråk hela statsbidraget för teaterverksamheten, har teatern ändock
rekvirerat hela bidraget. De medel som sålunda ej behövts för teaterverksamheten
har placerats i räntebärande fordringar. Operan har redovisat de
outnyttjade statsbidragen (överskottet i verksamheten) under olika poster i

Förs. 1983/84:6

3

balansräkningen. Redovisningen har skett så att större delen av överskottet
dolts. 1 och med att medlen övergått till aktiebolaget Operan blir - till
skillnad från de fall då statsmyndigheterna reserverar medel - uppkommande
reserver inte synliga i riksredovisningen.

I Operans anslagsframställningar till regeringen för perioden 1980-1982
har man tagit upp de nya bidragskraven samt föregående års bidrag och
budget men däremot ej lämnat någon information om Operans faktiska
kostnader eller ekonomiska ställning, t.ex. vad gäller öppna och dolda
reserver. Eftersom verksamhetsberättelserna har kommit sent och dessutom
på senare år inte gett en rättvisande bild av teaterns ekonomiska
situation, har de anslagsbeviljande organen saknat adekvat underlag för att
ta ställning till medelsbehovet.

Den av Operan tillämpade redovisningen står på flera punkter i strid med
aktiebolagslagen och bokföringslagen. Sålunda har Operan under flera års
tid belastat resultaträkningarna med grovt beräknade kostnader som inte
tillhör det aktuella verksamhetsåret utan något framtida år. Detta förfarande
har minskat respektive års driftöverskott. För budgetåret 1981/82 blev
resultaträkningen felaktigt belastad med ca 20 milj. kr. En fiktiv skuld för
sådana felaktiga framtida kostnader har i balansräkningen tagits upp under
posten Upplupna kostnader och förutbetalda intäkter. Denna post uppgick
den 30 juni 1982 till drygt 87 milj. kr.

Vidare har Operan avskrivit inköpta anläggningstillgångar i sin helhet
under inköpsåret, beräknat avsättningen till resultatutjämningsfonden för
högt samt underlåtit att göra upp delårsrapporter enligt aktiebolagslagens
krav m.m.

Sammanfattningsvis är Operans ekonomiska ställning väsentligt bättre
än vad som framgår av verksamhetsberättelsen för verksamhetsåret
1981/82.

Samtidigt har Operan haft svårt att utnyttja de fonderade medlen för sin
teaterverksamhet på grund av regeringens bestämmelser i regleringsbreven
om maximering av de årliga lönekostnaderna. Medlen har i stället
utnyttjats i Operans utlåningsverksamhet.

De stora "dolda vinsterna” till trots har Operan i sina anslagsframställningar
gett intryck av en ekonomiskt pressad situation.

3 Revisorernas överväganden

3.1 Allmänt

Operan är i egenskap av ett statligt aktiebolag en fristående juridisk
person, vars verksamhet främst regleras av aktiebolagslagen. Ansvaret för
verksamheten ligger enligt aktiebolagslagen på bolagsstämman, styrelsen
och verkställande direktören. Regeringen utövar ägaransvaret genom att
representera statens aktier vid bolagsstämmorna.

Förs. 1983/84:6

4

Operan får statsbidrag för att utföra sin kulturverksamhet likaväl som
andra kulturorgan - med samma eller annan juridisk form för verksamheten.

Det är från dessa förutsättningar vi utgår i våra överväganden.

Allmänt kan konstateras att de sakförhållanden som beskrivs i granskningsrapporten
angående Operans uppbyggande av ekonomiska reserver,
teaterns kapitalförvaltning, redovisning, ekonomiska rapporter och budgeteringsprinciper
inte har motsagts vid remissbehandlingen. Operan instämmer
också i vår bedömning att de finansiella reserverna har blivit alltför
stora. Enligt våra beräkningar uppgår de sammanlagda reserverna till ca
100 milj. kr.

Däremot har Operastyrelsen en egen syn på innebörden av reserverna,
som varken vi eller remissmyndigheterna delar. Operan har sålunda svårt
att förstå hur teaterns fondering och goda finansförvaltning skulle kunna
stå i strid med en allmän besparingspolitik. Såväl kammarkollegiet som
riksrevisionsverket utgår emellertid i sina remissvar från att ”överfonderingen”
inom Operan skall återföras till staten.

Operan anser vidare att det inte är statsbidraget utan regeringens regleringsbrev
som styr teaterns utgiftsnivå, varför — från Operans utgångspunkter
- de alltför stora statsbidragen inte lett till några negativa konsekvenser
för vare sig bolaget, dess borgenärer eller för staten som aktieägare.
Teatern har härvid uppenbarligen förbisett att man enligt regleringsbreven
haft skyldighet gentemot regeringen att vid varje rekvisition av statsbidrag
bedöma om teatern haft behov av bidraget. Revisorerna gör vidare
den bedömningen att de alltför stora statsbidragen leder till en onödig och
oacceptabel ökning av det statliga budgetunderskottet. Revisorerna vill
också erinra om att det är på riksdagen det ankommer att — på grundval av
ett fullgott beslutsunderlag - besluta om de statliga medlens användning.

3.2 Operans anslagssystem

Den nuvarande anslagskonstruktionen för Operan med reservationsanslag
och en eller flera tilläggsbudgeter har tillämpats sedan budgetåret
1972/73. Fördelen med reservationsanslagsformen är att teatern uppmuntras
till kostnadsmedvetande och ett "företagsmässigt” tänkande i och med
att anslag kan reserveras för kommande år. Nackdelen är de upprepade
tilläggsbudgetbehandlingarna som ansetts vara nödvändiga för att kunna
kompensera teatern för de olika personalgruppernas nya löneavtal. Såväl
från Operans som från regeringens (utbildningsdepartementets) och riksdagens
sida kräver tilläggsbudgeterna extra arbete. Den nuvarande ordningen
har också medfört att statsmakterna har att ta ställning till Operans
ekonomi vid flera tillfallen under året, vilket kan verka splittrande.

Inte minst med hänsyn till att de årliga löneökningarna praktiskt taget
automatiskt leder till tilläggsanslag måste man fråga sig om det inte finns
något alternativt anslagssystem.

Förs. 1983/84:6

5

I revisionsrapporten redovisas ett från Operan under hand framlagt
förslag till ändring. Förslaget, som synes kunna godtas, innebär att all
budgetbehandling äger rum endast en gång om året. Vid denna årliga
behandling tar man dels upp bidraget för det kommande budgetåret, dels
som engångsbelopp ersättning för de löneökningar som inträffat sedan
föregående anslagsframställning lämnades in. Operan ger då in en enda
anslagsframställning per år till utbildningsdepartementet och statsmakterna
tar ställning till Operans verksamhet och ekonomi vid ett enda
tillfälle under året.

Kammarkollegiet och riksrevisionsverket delar revisorernas uppfattning
att systemet med reservationsanslag bör bibehållas och att budgetarbetet
bör koncentreras till ett tillfälle per år. Kammarkollegiet menar i likhet
med förslaget i revisionsrapporten att Operan bör få kompensation för nya
löneavtal vid närmast påföljande budgettillfälle. Detta förutsätter enligt
kollegiet att Operan kan hålla en sådan likviditet att kompensationen kan
ske efter ett år eller mer. Riksrevisionsverket anser dock att den årliga
budgetprövningen bör inkludera beräknade pris- och löneförändringar för
det kommande året. Bidraget tillsammans med biljettintäkter kommer då
att utgöra en bestämd ekonomisk ram för verksamheten.

Riksrevisionsverkets förslag innebär den fördelen att Operan inte automatiskt
skulle vara tillförsäkrad ersättning för löneökningar till följd av nya
avtal. A andra sidan kan man peka på att det både finns principiella och
praktiska problem med att i förväg försöka beräkna lönehöjningarnas
storlek. För låga beräkningar kan leda till svårigheter för operaverksamheten,
medan för höga beräkningar kan innebära en förlust för statskassan.
Löneförhandlingarna kan vidare förväntas bli styrda av uppfattningen om
tillgängliga medel. Revisorerna anser därför att systemet med att ge ersättning
av lönemerkostnaderna i efterskott är en säkrare metod.

Kulturrådet anser att förslaget om en samlad budgetberedning bör analyseras
ytterligare. Om en förändring skall ske, förefaller det rådet ändamålsenligt
att motsvarande system samtidigt införs för Dramaten, Riksteatern
och Rikskonserter.

En utredning om dessa kulturinstitutioners ekonomi och likviditet har
inte inrymts i revisorernas nu genomförda granskning. Revisorerna föreslår
därför att det nya systemet för anslagsgivning försöksvis prövas på
Operan under ett par år och att erfarenheterna från försöksverksamheten
får bli vägledande vid en motsvarande översyn vid de nämnda institutionerna.

3.3 Utbetalning av statsbidrag

Enligt regeringens regleringsbrev till Operan för den granskade perioden
skall statsbidraget utbetalas av kammarkollegiet efter rekvisition i mån av
behov. Såsom kammarkollegiet anför har någon egentlig behovsprövning
av rekvisitionerna hittills inte förekommit frän kollegiets sida.
tl Riksdagen 1983184. 2 sami. Nr 6

Förs. 1983/84:6

6

Den budgethandbok som gäller fr.o.m. den 1 februari 1983 innebär
emellertid en avsevärd skärpning eftersom utbetalning inte bara förutsätter
rekvisitet ”i mån av behov”, utan också rekvisitet ”vederbörligen styrkta
kostnader”.

Liksom revisorerna finner kammarkollegiet att uttrycket ”i mån av
behov” innefattar hänsyn till bidragsmottagarens aktuella likviditet. Kollegiet
konstaterar dock att en bedömning av bidragsmottagarnas likviditet
kräver arbetsinsatser av den utbetalande myndigheten, som hittills legat
utanför kollegiets möjligheter. Därför har kollegiet tagit upp frågan om
arbetskraftsförstärkning för detta ändamål i sin anslagsframställning för
budgetåret 1984/85. Budgethandbokens krav på prövning av de kostnader
som ett anslag skall täcka ställer kollegiet inför samma problem som kravet
på prövning av bidragsmottagarens likviditet.

1 de fall där bidragsbehovet i huvudsak är tidsrelaterat är, enligt kollegiet,
månadsutbetalning för större anslag ett sätt att smidigt anpassa utbetalningstidpunkten
efter behovet. Därigenom kan statsmakternas önskemål
om sparsam kassahållning förverkligas.

Ett sådant utbetalningssystem tillämpar kollegiet sedan länge utan särskild
föreskrift och utan olägenhet i fråga om anslaget till hovstaten under
första huvudtiteln. Kollegiet ansluter sig mot denna bakgrund till revisorernas
förslag om månadsutbetalning av bidraget till Operan. Bidraget till
hyra, som är en stor post i Operans budget, bör emellertid betalas ut när
hyran förfaller till betalning, dvs. med nuvarande ordning årsvis i efterskott
i juni. Här kan enligt kollegiets uppfattning s.k. direktbetalning
komma i fråga: i stället för att rekvirera pengarna från kammarkollegiet
för vidare utbetalning kan bidragsmottagaren sända godkänd faktura till
kollegiet som betalar direkt till den slutliga betalningsmottagaren. Enligt
revisorernas uppfattning bör detta system prövas vad gäller Operans
hyresbetalningar.

Även riksrevisionsverket instämmer i revisorernas förslag om utbetalning
av statsbidraget i tolv delposter. Storleken av dessa poster bör grundas
på en likviditetsbudget som bolaget redovisar.

Kulturrådet kan däremot inte tillstyrka en förändring till utbetalning
månadsvis av statsbidraget för Operan, då detta skulle leda till onödig
stelhet och byråkrati vid planeringen av verksamhet och ekonomi.

Operan och Dramaten hävdar att eftersom ränteintäkterna på mottagna
bidrag ingår i teaterns budget, måste en förändring till månadsutbetalning
av statsbidraget kompenseras genom höjt bidrag.

Revisorernas inställning är att statsbidragen är avsedda att direkt användas
i kulturverksamheten. Avsikten är således inte att dela ut pengar så
frikostigt att kulturinstitutionerna får anledning att engagera sig i kapitalplaceringsverksamhet.
Ett sådant system skulle också leda till inkonsekvenla
och oavsiktliga inkomstskillnader mellan olika kulturinstitutioner
och år - såväl på grund av räntefluktuationer över tiden som att alla

Förs. 1983/84:6

7

institutioner inte är lika skickliga i kapitalplacering. Kulturverksamheten
bör inte vara beroende av vilken ränteavkastning som resp. institution kan
uppnå.

Därför menar revisorerna att - även om förslaget om månadsutbetalning
medför att kulturinstitutionernas statsbidrag bör öka något som kompensation
för de minskade ränteintäkterna — månadsutbetalning har två
stora fördelar framför kvartalsutbetalning. Dels senareläggs statens utbetalningar
vilket medför att räntan under mellantiden tillfaller staten. Dels
är det riksdagen som avgör bidragsnivån och inte slumpmässiga faktorer
som räntenivå och kapitalplaceringsskicklighet.1

Kammarkollegiet har gjort beräkningar som visar att statens räntevinst
vid en övergång från kvartalsutbetalning till månadsutbetalning vid nuvarande
ränteläge skulle uppgå till flera milj. kr. för de större bidragen. För
fyra stora bidrag om tillsammans 350 milj. kr. skulle räntebesparingen bli
ca 3 milj. kr. Riksdagens revisorer har kommit till samma resultat.

3.4 Operans likviditet

1 /granskningsrapporten hävdas att om inte ett bidrag har behövt tas i
anspråk ett visst år måste det vara kammarkollegiet som skall reservera
resterande medel till kommande år.

Enligt operastyrelsen kan de outnyttjade bidragsmedlen i princip stå
kvar som anslagsreservation i statens kassa. Dispositioner för en sådan
omfördelning har från Operans sida gjorts i och med budgetårsskiftet juli
1983.

Revisorerna anser det självklart att statsbidrag som ej utnyttjats för
avsett ändamål bör stå kvar lias statens kassa, inte minst med tanke pä att
det endast är då som beloppet redovisas i riksredovisningen.

Frågan om vilken likviditet Operan bör ha måste ses i ljuset av på vilka
sätt Operan kan ”fylla på” sin likviditet. Enligt revisorernas mening bör
man vara restriktiv med att låta självständiga rättssubjekt disponera icke
oundgängligen nödvändiga statliga medel. I linje därmed bör Operan lia en
mycket obetydlig egen likviditetsreserv.

Såväl kammarkollegiet som riksrevisionsverket för fram tanken pä att
Operan i stället bör ha en rörlig kredit. Avsikten är att Operan på detta sätt
skall kunna klara av de likviditetspåfrestningar som följer av under äret
inträffade löneavtal.

Riksgäldskontoret har under hand förklarat att det är möjligt att ge
Operan en rörlig kredit. Rörlig kredit är en mer följsam metod än ett
ständigt likviditetsöverskott.

'' Svårigheterna att i förskott bedöma räntorna visas av Operan, som i anslagsframställningen
för 1981/82 bedömde intäktsräntorna till 3,5 milj. kr. och fick ett faktiskt
utfall på 16.0 milj. kr.

Förs. 1983/84:6

8

Revisorerna förordar ett sådant förfarande. Formerna för en rörlig
kredit bör diskuteras vidare mellan Operan, riksgäldskontoret och kammarkollegiet.

3.5 Operans redovisning

Operans redovisningsprinciper — och dess konsekvenser i form av en
dold reserv på ca 75 milj. kr. — har i revisorernas rapport blivit föremål för
allvarlig kritik. Revisorernas kritiska uppfattning delas av alla remissinstanser
i den mån de ansett sig ha anledning att uttala sig, utom Operan.

Operan instämmer emellertid i att redovisningen bör göras tydligare.
Dock, påpekar man, har redovisningssystemet och de uppkomna medelsreservationerna
inte föranlett någon kritik från bolagets revisorer eller
aktieägaren staten. I det sistnämnda fallet sägs detta gälla såväl vid bolagsstämmorna
som vid de täta informella kontakterna mellan teaterns administrativa
ledning och det ansvariga departementet. Operastyrelsen understryker
vidare att den kritiserade ordningen inte lett till några materiellt
negativa konsekvenser vare sig för bolaget, dess borgenärer eller för staten
som aktieägare.

Operastyrelsen delar revisorernas uppfattning att fonderingen blivit alltför
stor. Skälen bakom fonderingen uppges vara ojämnhet och fördröjningar
i utgiftsflödet för t.ex. hyror. Dessutom har varningar för reellt sjunkande
anslag gett motiv för att bygga upp finansiella marginaler.

Styrelsen hävdar att teaterns goda finansiella likviditet kunnat avläsas ur
både öppna och mer opreciserade poster i balansräkningen och tillbakavisar
antydan i revisionsrapporten om att styrelsen skulle önskat dölja den
goda finansiella situationen.

Påståendet att Operans konsoliderade ställning varit fullt uppenbar genom
redovisningen i verksamhetsberättelsen kan revisorerna inte biträda.
Visserligen syns det att de egna intäkterna är större än vad som förutsatts i
budgetprognosen, men intäkternas redovisningsmässiga ”användning” till
grovt beräknade framtida kostnader enligt internt uppgjorda verifikationer
ligger helt utanför en normal redovisning. Det är därför rimligt om en
läsare av verksamhetsberättelsen utgår från att statsbidrag och andra intäkter
har gått åt för teaterverksamheten och inte — såsom varit fallet -delvis använts för att bygga upp dolda reserver. I balansräkningen har de
dolda reserverna år efter år ackumulerats under skuldposten ”Upplupna
kostnader och förutbetalda intäkter”.

Revisorernas punktvisa kritik av diverse egendomligheter i Operans
bokföringsmässiga redovisning har bemötts av Operans revisorer.

Beträffande belastningen av resultaträkningen med framtida kostnader
försvarar operarevisorerna denna redovisning med att förfarandet
ej strider mot vare sig villkoren för statsbidragen eller skattereglerna.

Denna åsikt kan vi omöjligen biträda. Operans statsbidrag är avsett att

Förs. 1983/84:6

9

täcka teaterverksamheten under ett visst budgetår - inte grovt beräknade
framtida kostnader.

Vad gäller reserveringarna för Operans framtida löne- och hyreskostnader
har dessa kostnader inget som helst samband med löpande års
intäkter. Därför kan. om skattskyldighet föreligger, ingen skattemässig
avdragsrätt föreligga för dessa kostnader.

Detta styrks av vad som anförs i bidragsskattekommitténs betänkande
Skatteregler om reservering för framtida utgifter, SOU 1983:47. Där föreslås
att skatterättslig avdragsrätt endast skall föreligga för sådana framtida
utgifter som beräknas uppkomma först efter beskattningsåret i fråga, om
de har ett sådant direkt samband med den före balansdagen bedrivna
verksamheten att utgiften enligt god redovisningssed skall periodiseras till
en kostnad redan innan den uppkommit.

Vidare strider Operans förfarande med bokföring av grovt beräknade
framtida kostnader helt klart mot bokföringslagen.

Vad beträffar de framtida hyreskostnaderna har byggnadsstyrelsen i sitt
yttrande lämnat en beskrivning av hyresförhållandena som helt motsäger
Operans uppfattning om att det behövs reserver för framtida hyreshöjningar.
Operan garderar sig dessutom dubbelt genom att i anslagsframställningen
för 1984/85 omtala att man avser att komma in med anhållan om
tilläggsanslag för ”avtalsenliga löneförändringar och eventuella hyresförändringar".

Byggnadsstyrelsen har för verksamhetsåret 1983/84 aviserat en hyra på

24,6 milj. kr. och för 1984/85 en hyra på 20,4 milj. kr., dvs. en minskning på
drygt 4 milj. kr. Trots detta säger man från Operans sida i sin anslagsframställning
för 1984/85: ”Med hänsyn till den betydande likviditet som uppnåtts
genom de här nämnda reserveringarna föreslås i denna anslagsframställning
ingen höjning av statsbidraget för hyreskostnader”.

Ett oförändrat statsbidrag för hyreskostnader kommer sålunda att ytterligare
bygga upp de reserver som Operan sagt sig vilja nedbringa.

Den omedelbara kostnadsbokföringen av inköpta anläggningstillgångar
försvarar operarevisorerna med att landets övriga
teatrar tillämpar denna metod. Detta påstående motsägs dock av Dramaten
som i sitt remissvar framhåller att teaterns anskaffningar av inventarier
med ett värde överstigande 500 kr. - utom rekvisita — registreras och
avskrivs under fem år. Uppenbarligen bör Operan i likhet med Dramaten
upprätta en avskrivningsplan för andra anläggningstillgångar än rekvisita.

Beträffande bristen hos Operan på korrekt inventarieförteckning,
hävdar operarevisorerna att de har måst avvakta med att kräva
bättring på grund av att Operan ej har personella resurser för detta arbete.
Detta kan dock knappast vara korrekt när det gäller instrumentsidan
eftersom en operatjänsteman redan år 1972 gjort upp en fullständig förteckning
över Operans egna instrument. Samma tjänsteman för också löpande
en noggrann förteckning över musikernas privata instrument, dvs. huvud -

Förs. 1983/84:6

10

delen av samtliga instrument. Denna rutin hänger samman med att Operan
enligt avtal svarar för alla försäkringar av musikernas privata instrument.

Även på den tekniska sidan krävs en inventarieförteckning.

Påståendet i granskningsrapporten om felaktigt beräknad r e s u 11 a t u t -jämningsfond bemöts av operarevisorerna med att felräkningen saknar
betydelse eftersom avsättningen görs från en skattefri inkomst. Vi anser i
likhet med riksskatteverket att det är önskvärt att Operans redovisning i
framtiden sker i enlighet med gällande civil- och skattelagstiftning.

Vår kritik av att Operan ej gjort upp delårsrapport i enlighet med
aktiebolagslagens krav besvarar operarevisorerna med att de ej ansett
underlåtenheten vara av sådan vikt att de måst påtala den. De framhåller
att aktieägaren inte efterlyst någon delårsrapport, men förutsätter att en
sådan i fortsättningen upprättas.

Kritiken av att statsanslaget är redovisat till 125.2 milj. kr. i stället för
riktiga 129,8 milj. kr. och utbetalda löner till 73 milj. kr. i stället för riktiga
65 milj. kr. i Operans verksamhetsberättelse för 1981/82 har operarevisorerna
inte bemött.

För vår del kvarstår uppfattningen att Operans bokföring, redovisning
och kontroll har skötts på ett klandervärt sätt. Vi förutsätter att staten—
ägaren vid nästa bolagsstämma drar konsekvenserna av de påtalade förhållandena.

Engångsproblemet hur statsmakterna skall förfara med de hittills ackumulerade
dolda reserverna inom Operan, vilka enligt en grov beräkning av
revisorerna uppgår till 75 milj. kr., har diskuterats av remissinstanserna.
Såväl kammarkollegiet som riksrevisionsverket anser att de oriktigt fonderade
medlen skall återföras till statsverket. För att undvika marknadsmässiga
förluster är kammarkollegiet berett att helt eller delvis ta emot
beloppet i form av de värdehandlingar där Operan f.n. har placerat kapital.
Kulturrådet anser för sin del att, efter avräkning av Operans eget behov av
reserver, förslagsvis 1/3 av medlen bör avsättas till regional verksamhet
inom musik/teater/dans och 2/3 till angelägna kulturinvesteringar.

Enligt vår mening bör de hittills dolda reserverna nu avvecklas. Nästa
balansräkning bör redovisa samtliga reserver öppet utan kamouflage av
skuldposten ”Upplupna kostnader och förutbetalda intäkter”. Operans
uppfattning att de fonderade statsbidragen skulle utgöras av ett förskott för
framtida kostnader (”förutbetalda intäkter”) kan revisorerna inte biträda.

Nästa steg i avvecklingen är att riksdagen — på förslag av regeringen -beslutar hur de oriktigt fonderade medlen skall återföras till statens kassa.

För att de oriktigt fonderade medlen skall bli exakt kända till sin storlek
krävs emellertid först att regeringen föranstaltar om en detaljrevision av
Operans redovisning.

Övriga synpunkter på Operans likviditet har redovisats i avsnitten 3.3
och 3.4.

Förs. 1983/84:6

11

3.6 Operans anslagsframställningar

Även Operans anslagsframställningar till regeringen lider enligt revisorernas
mening av stora brister i vad gäller redovisningen. Under den
undersökta perioden 1980-82 har Operans anslagsframställningar tagit upp
Operans bidragskrav samt föregående års budget och bidrag, men däremot
har de ej gett information om Operans faktiska kostnader eller ekonomiska
ställning. Eftersom verksamhetsberättelserna har kommit sent och dessutom
på senare år inte gett en adekvat bild av Operans ekonomiska
situation torde det ha varit svårt för statsmakterna att ta ställning till
Operans medelsbehov.

1 sitt remissyttrande har Operan medgett att revisorernas kritik av att
Operan inte ger en tillräckligt tydlig och heltäckande bild av Operans
ekonomi är riktig och relevant, särskilt när man betänker det intresse som
finns för anslagsframställningen också utanför regeringskansliet. Man anser
sig också i anslagsframställningen för verksamhetsåret 1984/85 ha lagt
sig vinn om att eftersträva större utförlighet och tydlighet.

Riksrevisionsverket och kulturrådet pekar i sina remissvar på nödvändigheten
av att Operans anslagsframställningar blir mera utförliga och
rättvisande.

I den av finansdepartementet och riksrevisionsverket 1983 utgivna budgethandboken
stadgas att alla som begär medel direkt hos regeringen (dvs.
även Operan) har att följa budgethandbokens krav. Dessa innebär bl.a. att
anslagsframställningen skall innehålla en anslagsöversikt, där även utfall
skall redovisas, samt en finansieringsöversikt där samtliga finansieringskällor
skall redovisas såväl i vad gäller budget som utfall. Därutöver skall
anslagsframställningen innehålla ett avsnitt ”Budgetförslag och ekonomisk
översikt”, vilket skall ge en heltäckande bild av myndighetens ekonomiska
förhållanden och resursbehov för budgetåret samt en sammanfattning
av investeringsverksamheten med bl.a. tillämpade avskrivningsprinciper.

Revisorerna har under hösten 1983 tagit del av Operans anslagsframställning
för 1984/85 men anser inte att den är klargörande för dem som
skall pröva framställningen. Fortfarande saknas så väsentlig information
som det ekonomiska utfallet på olika budgetposter samt en heltäckande
bild av Operans tillgångar, skulder, likviditet m.m.

För att nuvarande brister i beslutsunderlaget skall undanröjas är det
enligt revisorerna mest ändamålsenligt att Operan — även om teatern
endast tar emot bidrag - utformar sin anslagsframställning på ett sätt
som så långt möjligt följer budgethandbokens krav.

Förs. 1983/84:6

12

3.7 Skattskyldighetsfrågan

Bedömningen av bristerna i Operans redovisning påverkas av frågan om
teatern i något avseende varit skattskyldig för sin verksamhet.

Riksskatteverket återger i sitt remissvar anvisningarna till 19§ kommunalskattelagen.
enligt vilka statsbidrag som använts för att bestrida sådan
kostnad som är på en gång avdragsgill vid taxeringen utgör skattepliktig
intäkt..Verket anför vidare att det hittills inte har funnits någon möjlighet
att skattemässigt balansera ett statsbidrag som skall användas för ett visst
ändamål till ett följande räkenskapsår. Ett statsbidrag som inte har använts
för avsett ändamål skall således tas upp som skattepliktig intäkt oavsett
hur det under ett senare år kan komma att användas.

Enligt Operans remissvar kan operastyrelsen inte ha någon egen mening
i skattskyldighetsfrågan utan man har utgått ifrån att skattskyldighet inte
skulle föreligga eftersom skattemyndigheterna har godtagit teaterns deklarationer.
I övrigt hänvisar operastyrelsen till yttrandena från teaterns
revisorer och professorn i finansrätt vid Stockholms universitet. Lodin.

Enligt Operans revisorer är granskningsrapportens bedömning i skattefrågan
anmärkningsvärd, dels därför att regeringsrätten är Sveriges enda
slutliga domstol i skattefrågor, dels därför att ett inhämtat yttrande av
riksskatteverket i skattefrågan ej bilagts rapporten. Operarevisorernas
ståndpunkt i skattefrågan kan sammanfattas på följande sätt.

1. Det kan ej vara rimligt att staten på samma gång ger bidrag till och
beskattar ett helägt statligt bolag.

2. Skattemyndigheterna har under lång tid ansett att bolaget ej skall betala
skatt.

3. Anslaget har betraktats som aktieägartillskott vilket i sin helhet är
skattefri inkomst.

Den av Operan tillkallade sakkunnige, professor Lodin, anför att skattskyldigheten
har samband med två övergripande frågor. Den första frågan
gäller huruvida Operans verksamhet över huvud taget kan anses utgöra
skattepliktig rörelse. Den andra frågan gäller i vilken egenskap staten kan
anses tillskjuta sina bidrag — som aktieägare eller statsorgan.

Eftersom enligt professor Lodin det ekonomiska utfallet av operaverksamheten
synes vara i det närmaste betydelselöst, torde förvärvsverksamhet
i kommunalskattelagens mening inte kunna föreligga. Detta betyder
enligt professor Lodin att själva teaterverksamheten inte skulle vara skattepliktig.
Däremot föreligger skattskyldighet för inkomster av annat slag,
t.ex. ränteintäkter. Han drar också slutsatsen att eftersom aktieägaren
varje år godkänner underskotten och tillskjuter det felande beloppet är
bidraget att anse som ett icke skattepliktigt aktieägartillskott.

Självfallet ankommer det inte på riksdagens revisorer att avgöra huruvida
skattskyldighet förelegat i detta fall.

Revisorerna vill för sin del endast notera att de statsbidrag som lämnats

Förs. 1983/84:6

13

Operan - och andra kulturorgan - är ett generellt statligt kulturstöd som
inte har differentierats med hänsyn till vare sig ägare eller associationsform.

Vidare torde det genom bestämmelserna om bidrag ”i mån av behov”,
ha förutsatts att statsbidraget inte skulle medverka till ett överskott i
Operans verksamhet. Det är ett förhållande som borde ha föranlett såväl
Operans styrelse som teaterns revisorer att, t.ex. genom förhandsbesked
från riksskatteverket, bedöma skattskyldighetsfrågan då överskottet i
verksamheten kunde konstateras.

Skattskyldighetsfrågan bör prövas av berörd skattemyndighet.

3.8 Informationen om Operans ekonomi

Vid sitt ställningstagande till bidragen för Operans verksamhet har riksdagen
haft att grunda sina beslut på innehållet i regeringens propositioner
och den information som Operan tillhandahållit i anslagsframställningar
och verksamhetsberättelser (inkl. bokslut). Vid bedömningen av teaterns
redovisningshandlingar har det förhållandet att teaterns revisorer verifierat
redovisningen haft betydelse.

Den nu genomförda granskningen har visat att informationen om Operans
ekonomiska ställning varit så ofullständig att riksdagen, som ej har
möjlighet att gå in i Operans redovisningssystem, blivit vilseledd. Detta
förhållande är givetvis fullständigt oacceptabelt.

Bristerna i Operans information består främst i att årsresultatet felaktigt
belastats med framtida kostnader och att ett betydande eget kapital byggts
upp inom ramen för skuldposten ”Upplupna kostnader och förutbetalda
intäkter”.

Informationen i anslagsframställningarna är ofullständig i så målto att
man enbart kan utläsa Operans bidragskrav samt föregående års budget
och bidrag, däremot ej de faktiska kostnaderna, intäkterna eller ekonomiska
reserverna. 1 granskningsrapporten har framhållits att det torde ha
varit svårt för de anslagsbeviljande organen att ta ställning till Operans
medelsbehov.

Operans styrelse genmäler dock att den skriftliga informationen har
kompletterats genom kontinuerlig kontakt mellan regeringskansliets handläggare
och Operan. Rapportens antagande att regeringens kansli eventuellt
inte skulle känna till Operans ekonomi är grundlöst enligt styrelsen. De
uppkomna medelsreservationerna har inte heller, enligt styrelsen, föranlett
någon kritik från regeringens sida vare sig vid bolagsstämmorna eller vid
”de täta informella kontakterna” mellan teaterns administrativa ledning
och det ansvariga departementet.

För det första kan enligt revisorernas uppfattning Operans brister i den
skriftliga redovisningen inte på något sätt försvaras med att Operan reparerat
bristerna genom muntlig information till en trängre krets.
t2 Riksdagen 1983/84. 2 sami. Nr 6

Förs. 1983/84:6

14

För det andra är det ytterst anmärkningsvärt om Operan endast muntligen
redovisar den verkliga ekonomiska ställningen. Denna muntliga information
måste ha skilt sig avsevärt från den information som lämnats i
verksamhetsberättelser och anslagsframställningar.

Operastyrelsen uppger i sitt remissvar att utbildningsdepartementet informerats
om Operans egentliga ekonomiska ställning. Om nu utbildningsdepartementet
— såsom Operan gör gällande - fått fullständig kännedom
om Operans ekonomi, så borde denna information vidarebefordrats till det
beslutande organet, riksdagen.

3.9 Bolagsledning

I revisorernas rapport redovisas aktiebolagslagens bestämmelser beträffande
styrelsens och VD: s roll i ett aktiebolag.

Styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets
angelägenheter samt för att en tillfredsställande kontroll av bokföringen
och medelsförvaltningen organiseras.

Juridiskt sett gäller att styrelseledamöter har en sysslomannaställning,
dvs. de har uppdraget att sköta annans ekonomiska/rättsliga angelägenheter.
Detta innebär bl.a. att de har ansvar för att informera sig om ekonomi,
likviditet osv. Styrelseordföranden har ett större ansvar än styrelsen i
övrigt och skall bl.a. se till att styrelsen får den information den behöver.

Även styrelser i statliga aktiebolag bör alltså ägna tillräckligt med tid och
omsorg åt den ekonomiska förvaltningen. Naturligtvis bör man också
kunna förutsätta att åtminstone några inom styrelsen behärskar de lagar
och de bokföringsbegrepp som gäller för aktiebolag. (Samma krav bör för
övrigt gälla även de personer som utses att representera staten vid bolagsstämman
för statliga bolag).

I granskningsrapporten sätts i fråga om operastyrelsen genomgående har
haft full information om Operans ekonomiska ställning.

Operastyrelsen medger i sitt remissvar att styrelsen haft otillräcklig
kontroll över fondutvecklingen under hösten 1982. Granskningen visar
också att denna fondutveckling har kommit till stånd genom ekonomichefens
olika åtgärder. Ekonomichefen, som själv undertecknat internt uppgjorda
verifikationer över ”tillkommande bokslutsposter”1 avseende
framtida kostnader, har åstadkommit att statsbidraget felaktigt förefaller
ha förbrukats under de undersökta verksamhetsåren. Han har vidare haft
ansvaret för placeringspolitiken betr. Operans likviditetsöverskott, vilket
den 1 april 1983 uppgick till 127 milj. kr.

1 den driftrapport som styrelsen fick sig förelagd för tiden
1.7.1982-31.12.1982 jämförs budget med periodens utfall. Utfall ssiffrorna

'' Den 30 juni 1982 undertecknades sådana verifikationer avseende tillkommande
bokslutsposter för över 20 milj. kr.

Förs. 1983/84:6

15

förefaller ytterst exakt redovisade med kronor och ören. Under granskningen
intervjuade styrelseledamöter har också haft uppfattningen att denna
driftrapport är ett exakt beräknat kassamässigt utfall för perioden.
Driftrapporten visaratt periodens underskott uppgår till 1 114544:71 kr.

När revisorerna begärde att få ta del av halvårsrapporten för sista
halvåret 1982, erhölls en likartad driftrapport, vilken emellertid visade ett
överskott på 8019000 kr. för perioden.

Vid förfrågan hos ekonomichefen visade det sig att styrelsen hade erhållit
”ett beräknat utfall” (räknat i kronor och ören) och att revisorerna hade
erhållit en verklig kassamässig rapport (räknad i tkr).

Mot denna bakgrund anser revisorerna att operastyrelsen inte förefaller
ha samma övergripande information om ekonomin som ekonomichefen.

Från allmän revisionssynpunkt finns det krav på systematiskt ordnade
kontroller av arbetsrutiner och processer. En form av kontroll är att en
persons åligganden kontrolleras av en annan person eller genom att en viss
arbetsuppgift anförtros åt två personer gemensamt. Inom Operan saknas
en sådan kontrollfunktion vad gäller vissa delar av det ekonomiska ansvaret.

Med hänsyn till de förutsättningar som riksdagens revisorer utgått ifrån i
sina överväganden — bl.a. att Operan är ett aktiebolag vars verksamhet
främst regleras av aktiebolagslagen — måste det konstateras att operastyrelsen
allvarligt har brustit i fråga om sitt ansvar för kontroll av bokföringen
och ekonomin.

Initiativ bör därför tas till en översyn av Operans organisation och
ekonomiadministration med avseende på beslutsbefogenheter, internkontroll
och informationsfrågor.

Det finns i detta sammanhang anledning att peka på att det inom Dramaten
sammanställs en ekonomisk månadsrapport, som ger styrelsen och
teaterledningen en bild av teaterns ekonomiska läge, såväl på intäkts- som
på utgiftssidan. Månadsrapporten, som även tillställs Dramatens revisorer,
visar på ett klart och tydligt sätt det faktiska läget i förhållande till en
periodiserad internbudget.

Även kulturrådet har i sin studie av Operan kommit fram till att operastyrelsen
bör ta initiativ till en ekonomisk ansvarsfördelning inom institutionen,
som stimulerar till ett ökat kostnadsmedvetande och budgetansvar
på olika nivåer. Detta förutsätter att personalen får erforderlig inblick i
institutionens ekonomi.

Operastyrelsen uppger i sitt remissvar att man ämnar föranstalta om en
utredning av arbets- och ansvarsfördelningen inom Operan.

Enligt aktiebolagslagen har ett aktiebolags VD ansvar för den löpande
förvaltningen av bolaget samt för att bokföringen fullgörs i överensstämmelse
med lagen. I Operans fall anser revisorerna att den föreslagna
ekonomiadministrativa utredningen särskilt måste gå igenom operachefens
roll och möjligheter att hålla sig informerad och ta ansvar även i ekonomiska
frågor.

Förs. 1983/84:6

16

Vi förutsätter att utredningen med biträde av utomstående konsult arbetar
skyndsamt så att resultat kan redovisas i anslagsframställningen för
verksamhetsåret 1985/86.

3.10 Revision

I granskningsrapporten har operarevisorerna kritiserats för att de i
1981/82 års revisionsberättelse har godtagit Operans redovisning, uttalat
att granskningen utförts enligt god revisionssed och att teaterns redovisning
varit uppgjord enligt aktiebolagslagen.

Operarevisorerna medger nu att vissa av invändningarna mot deras
revision är berättigade, dock inte i fråga om den tyngsta kritiken.

Operarevisorerna har hävdat att de ej har haft skyldighet att i revisionsberättelsen
lämna information utöver aktiebolagslagens krav. De anser att
sådan information inte behöver lämnas med mindre än att någon uttalat
önskemål därom och styrelsen godkänt informationen.

Vi vill dock påpeka att enligt 10 kap. 10§ i aktiebolagslagen kan bolagsrevisorer
även i övrigt i revisionsberättelsen meddela de upplysningar som
de önskar bringa till aktieägarnas kännedom. Huvudsaken är att de i sin
informationsgivning behandlar alla aktieägare lika. Enligt vår uppfattning
borde operarevisorerna utnyttjat denna möjlighet att hålla aktieägaren
informerad.

Riksdagens revisorer vidhåller att bolagsrevisionen inte utförts enligt
god revisionssed.

I likhet med riksrevisionsverket anser vi att Operans kommande bolagsstämma
måste ompröva revisionens uppgifter inom Operan. Prövningen
bör särskilt beakta riksdagens självklara behov av en revision som även tar
hänsyn till statens intresse av ett riktigt utnyttjande av statsbidragen.

Ett allmänt spörsmål gäller huruvida en ”statlig” revisor bör ha några
särskilda uppgifter vid revisionen av statliga företag med väsentliga årliga
statsbidrag. Trots att såväl kammarkollegiet som Operans egen statliga
revisor har haft ett revisionsansvar har insatserna i detta fall fallerat.
Kammarkollegiets förslag om en samordning mellan bidragsmottagarens
statliga revisor och den bidragsutbetalande myndigheten skulle kunna
innebära en ökning av den befintliga revisionens slagkraft. Vi föreslår för
vår del att frågan om den statliga revisorns ansvar lämpligen tas upp till
bedömning av regeringen.

4 Hemställan

Under hänvisning till vad som här anförts föreslår revisorerna

dels att ett nytt system för anslagsgivning försöksvis tillämpas för Operan,
innebärande att all tilläggsbudgetering slopas och ersätts med

Förs. 1983/84:6

17

en enda. sammanhållen budgetberedning per år och att statsbidraget
utbetalas månadsvis,

dels att erfarenheterna av denna försöksverksamhet får avgöra om samma
system för anslagsgivning skall införas även för Kungl. Dramatiska
teatern AB (Dramaten), Svenska Riksteatern och Stiftelsen
Institutet för rikskonserter.

dels att en grundlig redovisningsrevision av Operans räkenskaper för de
senaste fyra åren genomförs,

dels att ett belopp som motsvarar Operans dolda reserver, uppkomna
genom för höga statsbidrag och förräntningen av dessa, återförs till
staten,

dels att Operans organisation och ekonomiadministration med avseende
på beslutsbefogenheter, internkontroll och informationsfrågor
utreds.

Revisorerna hemställer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som föreslagits,

att riksdagen ger regeringen till känna vad revisorerna i övrigt framfört i
anledning av granskningen (se kursiverade partier på sid. 6. 7, 8, 10,
11, 16),

att riksdagen av regeringen begär en fortlöpande information — t.ex. i
samband med att budgetproposition avges — om de åtgärder avseende
Operan som framdeles vidtas i anledning av revisorernas granskning
och

att riksdagen beslutar att 75 milj. kr. av årets statsbidrag till Operan
skall hållas inne av kammarkollegiet i avvaktan på att den föreslagna
redovisningsrevisionen fastställer hur stora Operans dolda reserver
egentligen var den 30 juni'' 1983.

Kopior av denna skrivelse kommer att överlämnas till riksdagens justitieombudsmän,
riksskatteverket och skatteavdelningen vid länsstyrelsen i
Stockholms län för kännedom och för de åtgärder som det må ankomma på
dessa myndigheter att vidta.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. 1 beslutet har deltagit
revisorerna Sture Palm (s). Allan Åkerlind (m), Bertil Jonasson (c). Hagar
Normark (s). Ralf Lindström (s). Wiggo Komstedt (m), John Johnsson (s).
Kjell Nilsson (s), Birgitta Rydle (m), Stig Josefson (c), Wivi-Anne Radesjö
(s) och Margit Sandéhn (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Bo Willart och byrådirektören Susanne Gåje
(föredragande).

På riksdagens revisorers vägnar
STURE PALM

Susanne Gåje

Förs. 1983/84: 6 18

Bilaga I

RIKSDAGENS REVISORER

1983-10-27 Dnr 1981:31

Sammanfattning av rapport 1982/83:4 om statens anslag till Operan
och de remissyttranden som avgetts över den

1 Rapporten

1.1 Bakgrund

Operan är ett av staten helägt aktiebolag. Kungliga teatern AB, vars
verksamhet årligen till 80-90 procent har finansierats genom statsbidrag.
Teatern har haft redovisningsskyldighet för sin verksamhet till kammarkollegiet
utom för budgetåret 1982/83 då årsredovisningen skulle lämnas till
utbildningsdepartementet. (För budgetåret 1983/84 skall årsredovisning
lämnas till såväl kammarkollegiet som till utbildningsdepartementet.)

Mellan budgetåren 1971/72 och 1982/83 har enligt riksdagens beslut det
årliga statliga bidraget till Operan ökat från 30,7 milj. kr. till 132,5 milj. kr.1
Den snabba ökningen av statsbidragen - som helt faller på den första
hälften av perioden — samt den omständliga anslagskonstruktionen med
reservationsanslag och en eller flera tilläggsbudgeter är de främsta skälen
till revisorernas beslut om granskning.

Parallellt med revisorernas granskning har inom kulturrådet utförts en
bred studie av Operan. De båda studierna kompletterar varandra så till
vida att kulturrådets studie har en mera allmän kulturpolitisk karaktär
medan revisorernas granskning har koncentrerats till ekonomiska frågor
inom ramen för Operans anslagssystem och utnyttjande av anslagen. Kulturrådets
studie har kommit ut i september månad 1983 och har överlämnats
till utbildningsdepartementet.

Revisorernas granskningsarbete har syftat till att finna ändamålsenliga
former för statens bidragsgivning till Operan samt till att bringa ökad
klarhet i Operans ekonomiska ställning. Under granskningsarbetet har
framkommit vikten av att det för framtiden skapas garantier för att Operans
ekonomiska information förtydligas och anpassas till avnämarna, dvs.
förutom regering och riksdag, de kulturvårdande myndigheterna och den
intresserade allmänheten.

'' För budgetåret 1982/83 har Operan endast rekvirerat 100 milj. kr., varför 32.5 milj.
kr. kvarstår som reserverade medel.

Förs. 1983/84:6

19

1.2 Operan som statligt aktiebolag

Operan (Kungliga teatern AB) är en statlig kulturinstitution och ett
aktiebolag. För aktiebolag finns det speciell lagstiftning. Även sådana
aktiebolag som samtidigt är statliga kulturinstitutioner har således att följa
aktiebolagslagen med flera för aktiebolag gällande regelsystem. Aktiebolagsformen
förutsätter att bolagets angelägenheter handläggs av en styrelse
och en VD. Dessa ansvarar för såväl verksamheten som ekonomin och
måste utses därefter.

En tid efter det att Operan ombildades till ett av staten helägt aktiebolag
den 1 juli 1975, utfärdades en ny bolagsordning. Den nu gällande bolagsordningen
är daterad den 15 september 1981.

Enligt § 2 i bolagsordningen är Operans ändamål att driva teater samt
därmed förenlig verksamhet. Verksamheten skall syfta till att främja musikdramatisk
konst och danskonst och ej att bereda vinst. Uppkommer
vinst skall den enligt § 13 i bolagsordningen användas för det syfte som
anges i § 2 i bolagsordningen.

Stadgandet i § 2 att verksamheten syftar till att främja musikdramatisk
konst m.m. och ej att bereda vinst bör tolkas så att Operan har till uppgift
att utnyttja det statliga bidraget för produktion av musikdramatisk konst (i
en väl avvägd kombination av kvantitet och kvalitet). Under den förutsättningen
att den information som Operan förmedlar i anslagsframställningar
m.m. är riktig, måste riksdagens beslut om anslagsnivå kompletterat med
regeringens bestämmelser i regleringsbreven anses vara ett mått på den av
statsmakterna önskade produktionsnivån.

Beträffande de i 9 § i bolagsordningen nämnda två revisorerna stadgas
att en revisor med suppleant skall vara auktoriserad. Den andra revisorn
anses av hävd vara ”statlig" revisor.

Båda revisorerna har att följa aktiebolagslagen, bokförings- och skattelagarna.
Det finns inga särskilda föreskrifter om hur en ”statlig" revisor
skall företräda statens intressen. Det måste dock förutsättas att staten som
aktieägare har att bevaka att en sådan statlig revisor utses som har förutsättningar
att överblicka de statliga intressena i revisionsarbetet.

1.3 Operans anslagskonstruktion

Den nuvarande anslagskonstruktionen för Operan med reservationsanslag
och en eller flera tilläggsbudgeter har tillämpats sedan budgetåret
1972/73. Fördelen med reservationsanslagsformen är att teatern uppmuntras
till kostnadsmedvetande och ett ”företagsmässigt” tänkande i och med
att anslag kan reserveras för kommande år. Nackdelen är de upprepade
tilläggsbudgetbehandlingarna som ansetts vara nödvändiga för att kunna
kompensera teatern för de olika personalgruppernas nya löneavtal. Såväl
från Operans som från utbildningsdepartementets och riksdagens sida

Förs. 1983/84:6

20

kräver tilläggsbudgeterna arbete och andra resurser. Inte minst med hänsyn
till att löneökningarna praktiskt taget automatiskt leder till tilläggsanslag
måste man fråga sig om det inte finns någon alternativ anslagskonstruktion.

Det äldre systemet med förslagsanslag (tillämpat under perioden
1964/65-1971/72) hade fördelen att några tilläggsanslag inte blev aktuella
eftersom anslaget var förslagsvis beräknat och kunde överskridas, t.ex. på
grund av avtalsenliga ökningar av lönekostnaderna. En nackdel var dock
att vissa kostnader inte föll ut budgetårsvis, varför anslagsbelastningen
blev ojämn. En annan nackdel var enligt departementschefen (prop.
1972: I, bilaga 10) att teatern inte stimulerades att öka de egna inkomsterna
i syfte att i någon mån täcka de ökade kostnaderna.

Från Operans sida har framförts ett förslag till ändring av det nuvarande
bidragssystemet, vilket skulle ta bort den nuvarande nackdelen med flera
olika tilläggsbudgetbehandlingar. Förslaget innebär att all budgetbehandling
äger rum endast en gång om året. Vid denna årliga behandling tar man
dels upp bidraget för det kommande budgetåret dels som engångsbelopp
kompensationskraven för de löneökningar som inträffat sedan föregående
anslagsframställning lämnades in. Operan ger då in en enda anslagsframställning
per år till utbildningsdepartementet. Departement och riksdag tar
ställning till Operans verksamhet och ekonomi vid ett enda tillfälle under
året.

Förslaget verkar väl avpassat för Operans förhållanden. Förslaget skulle
ge departement och riksdag möjlighet till en mer samlad bedömning av
Operans ekonomiska situation. Dessutom minskar arbetet med formuleringar.
riksdagshantering och riksdagstryck.

En annan aspekt på reservationsanslagsformen är att det är kammarkollegiet
som disponerar över reservationsanslaget (enligt regleringsbrevet för
Operan). Det är då uppenbart att Operan inte kan disponera över samma
anslag. För att inte bli missledd av språkbruket kan det vara lämpligt att
benämna de av Operan rekvirerade medlen för bidra); och inte ansia);.

Enligt regleringsbrevet för Operan skall medlen utbetalas till Operan
efter rekvisition i mån av behov. Om hela anslaget inte har behövt tas i
anspråk ett visst år måste det vara kammarkollegiet som reserverar resterande
medel till kommande år. På detta sätt kan medel som budgeterats för
Operan men ej gått åt enkelt sparas till de nästkommande åren. Om medlen
ändå har rekvirerats av Operan och det sedermera visar sig att de ej
kommer att gå åt under budgetåret finns naturligtvis den möjligheten att
Operan åläggs att återbetala medlen (utöver ett visst belopp) till kammarkollegiet
mot slutet av budgetåret. Att Operan behöver ett mindre rörelsekapital
är givet och kommer inte att beröras i detta sammanhang.

En konsekvens av kammarkollegiets ökade roll som kassaförvaltare är
att de av Operan icke-rekvirerade bidragen blir synliga i riksredovisningen.
(Så länge Operan är kassaförvaltare och redovisar dem i sin balansräkning
som Anslagsreservation är de osynliga i riksredovisningen).

Förs. 1983/84:6

21

Enligt uppgift från utbildningsdepartementet skall Operan under budgetåret
1983/84 erhålla grundanslaget utbetalt vid tre tillfällen per år och
fr.o.m. följande budgetår vid fyra tillfällen per år. Syftet är att Operan inte
skall ha större likviditet än vad verksamheten kräver. Mot bakgrund av att
Operan redan tidigare rekvirerat medel ca 4 gånger/år förefaller dock
nyordningen inte innebära så stor skillnad.

I Operans fall anser revisorerna att 12 utbetalningstillfällen är motiverade.
eftersom det är fråga om ett stort bidrag där räntevinsten för staten av
flera och senarelagda utbetalningstillfällen blir betydande.

1.4 Operans anslagsframställning

Operans anslagsframställningar under perioden 1980-1982 har givetvis
tagit upp Operans bidragskrav och föregående års bidrag men däremot har
de ej gett information om Operans ekonomiska ställning. Eftersom verksamhetsberättelserna
har kommit sent och dessutom på senare år inte givit
en adekvat bild av Operans ekonomiska situation torde det ha varit svårt
för anslagsbeviljande organ att ta ställning till Operans medelsbehov.

I den av finansdepartementet och riksrevisionsverket 1983 utgivna budgethandboken
stadgas att alla som begär medel direkt hos regeringen (dvs.
även Operan) har att följa budgethandbokens krav. Dessa innebär bl.a. att
anslagsframställningen skall innehålla en anslagsöversikt, där även utfall
skall redovisas, samt en finansieringsöversikt där samtliga finansieringskällor
skall redovisas såväl vad gäller budget som utfall. Därutöver skall
anslagsframställningen innehålla ett avsnitt "Budgetförslag och ekonomisk
översikt”, vilket skall ge en heltäckande bild av myndighetens ekonomiska
förhållanden och resursbehov för budgetåret samt en sammanfattning
av investeringsverksamheten med bl.a. tillämpade avskrivningsprinciper.

1.5 Operans redovisning

Vid granskningen av Operans anslagsutnyttjande visade sig teaterns
redovisning vara så speciell att en stor del av granskningsarbetet har måst
ägnas åt en genomgång av Operans redovisningsprinciper. Den kritik som
framförs baseras på att Operans redovisning står i strid med aktiebolagslagen
och bokföringslagen. Redovisningen är missvisande på flera sätt.

- Operan har under flera år belastat resultaträkningarna med grovt beräknade
kostnader som inte tillhör det aktuella verksamhetsåret utan något
framtida år. Detta förfarande har minskat respektive års driftöverskott.
För budgetåret 1981/82 blev resultaträkningen felaktigt belastad med ca
20 milj.kr.

- Dessa framtida kostnader har tagits upp i balansräkningen under posten
Upplupna kostnader och förutbetalda intäkter, som uppgår till drygt 87

Förs. 1983/84:6

22

miij. kr. Om man rensar bort de upptagna framtida lönekostnaderna,
hyreskostnaderna etc., där en regelrätt skuld inte kan anses föreligga,
återstår ca 12 milj. kr. enligt vårt försök till korrigering. Enligt Operans
eget försök till korrigering skulle Operan ha en faktisk skuld på ca 27
milj. kr.

- Inköpta anläggningstillgångar har kostnad sbokförts (avskrivits i sin helhet
vid inköpet), även då detta inte är tillåtet.

-För verksamhetsåret 1981/82 är resultatutjämningsfonden för högt beräknad
med ca 2,4 milj. kr.

- Resultaträkningen i verksamhetsberättelsen för 1981/82 innehåller missvisande
information i och med att statsanslaget redovisas till 125,2 milj.
kr. trots att Operan rekvirerat 129,8 milj. kr. av kammarkollegiet.

- Enligt verksamhetsberättelsen för 1981/82 har 72,9 milj. kr. utbetalats i
löner till de anställda utom VD. Det riktiga beloppet är 64,6 milj. kr.

- Utnyttjandet av en balansräkningspost benämnd ”Anslagsreservation”
är en anomali eftersom aktiebolag inte får några anslag.

- Delårsrapport enligt aktiebolagslagens krav görs ej upp.

Sammanfattningsvis är Operans ekonomiska ställning väsentligt bättre
än vad som framgår av verksamhetsberättelsen för verksamhetsåret
1981/82. Någon exakt korrigering av balansräkningen har inte kunnat upprättas,
eftersom en sådan förutsätter en genomgång faktura för faktura
m.m. Tabell I kan ses som en grov uppskattning av det faktiska läget.

Med de korrigeringar som gjorts av skuldposten Upplupna kostnader
och förutbetalda intäkter från drygt 87 milj. kr. till ca 12 milj. kr. finns
uppenbarligen en hittills dold reserv på ca 75 milj. kr. Den dolda reserven
har uppkommit genom en grovt missvisande redovisning under flera års
tid. Den stora ”dolda” reserven stämmer illa överens med det intryck av
en ekonomiskt pressad situation som ges i Operans anslagsframställningar.

Det faktum att Operan haft svårt att utnyttja de fonderade medlen för sin
teaterverksamhet på grund av regleringsbrevens maximering av de årliga
lönekostnaderna minskar inte vår kritik av Operans fonduppbyggnad. Det
är riksdagen som har att besluta om de statliga medlens användning.

Även kommunalskattelagen har berörts. Enligt anvisningarna till 19 §
kommunalskattelagen är statsbidrag, som utgår till näringsidkare för hans
näringsverksamhet, inte skattepliktig inkomst, om bidraget använts för att
bestrida en kostnad för vilken rätt till avdrag inte föreligger vare sig direkt
såsom omkostnad eller i form av årliga värdeminskningsavdrag. Har bidraget
använts för att bestrida en sådan kostnad i verksamheten som är på en
gång avdragsgill vid taxeringen, utgör bidraget skattepliktig intäkt.

Rent principiellt gäller att ett statsbidrag är skattepliktigt om det har
utgått för att täcka en avdragsgill kostnad.

Riksskatteverket (dåvarande skattedirektör Olle Roos) gör därför i ett
skriftligt uttalande ställt till revisorernas kansli den bedömningen att Operans
reserveringar inte torde kunna accepteras skatterättsligt.

Förs. 1983/84:6

Tabell 1 Operans balansräkning

23

	Operans bok-slut i verk-samhetsber. per 1982-06-30	Korrigerat bok-slut enl. vår beräkning per 1982-06-30 (tkr.)
BALANSRÄKNING Tillgångar Omsättningstillgångar Kassa, bank och postgiro	31 054 116:03	31054
Reversfordringar	55000000: -	55000
Upplupna räntor	2 283627:83	2 284
Deponerade materialhyror	1: -
Övriga fordringar	550 238:56	550
	88 887 983:42	88 888
Anläggningstillgångar Reversfordringar	31000000:-	31 000
	119 887983:42	119 888
Skulder och eget kapital Kortfristiga skulder Leverantörer	2 144 108:14	2 144
Källskatt	3 872 716:54	3 873
Upplupna kostnader och förutbetalda intäkter	87 280423:85	11984
Övriga kortfristiga skulder	1943 340:26	1 943
Anslagsreservation	9 573 323:33	87 284
	104813912:12	107 228
Obeskattade reserver
Resultatutjämningsfond	15014071:30	12 600
Eget kapital Aktiekapital (50 st å 1000: -)	50000: -	50
Reservfond	10000: -	10
	119887 983:42	119 888

1.6 Ansvarsfrågor

1 bolagsordningen för Operan anges att styrelsen skall bestå av lägst fyra
och högst sju ledamöter. Ledamöterna utses av regeringen för en tid av
högst tre år. Styrelsen utser utom eller inom sig en verkställande direktör.

I aktiebolagslagen 6 § specificeras styrelsens och VD: s uppgifter:

"Styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets
angelägenheter. Finnes verkställande direktör, skall han handha den
löpande förvaltningen enligt riktlinjer och anvisningar som styrelsen meddelar.
— Styrelsen skall tillse att organisationen beträffande bokföringen
och medelsförvaltningen även innefattar en tillfredsställande kontroll.
Verkställande direktör skall sörja för att bolagets bokföring fullgöres i
överensstämmelse med lag och att medelsförvaltningen skötes på ett betryggande
sätt."

Denna paragraf anger att styrelsen svarar för bolagets verksamhet men
att ansvaret för den löpande verksamheten skall delegeras till VD. Styrelsen
har också ansvaret för kontroll av bokföring och ekonomi - detta
ansvar kan inte överlåtas på bolagsrevisorn.

Förs. 1983/84:6

24

Anslagsframställningens utformning och innehåll är ett exempel på styrelseärende
inom Operan. Om operastyrelsen hade varit helt informerad
om Operans ekonomiska ställning, vad gäller fonderingar, hade man sannolikt
inte målat upp en så ekonomiskt pressad situation som i anslagsframställningen
från den I september 1982 eller begärt tilläggsanslag under
hösten 1982.

Med tanke på vad som har konstaterats i fråga om felaktigheter i Operans
redovisning torde det vara helt klart att operastyrelsen har brustit i sitt
ansvar för kontrollen av bokföringen och ekonomin.

En stor del av det ekonomiska ansvaret på tjänstemannaplanet är samlat
till en person inom Operan, dvs. till ekonomichefen. Det är ekonomichefen
som haft ansvaret för placeringspolitiken betr. Operans likviditetsöverskott.
bl.a. reversfordringarna och bankcertifikaten som den 1 april 1983
uppgick till 127 milj. kr. Det är ekonomichefen som den 30 juni undertecknar
verifikationer med tillkommande bokslutsposter för skuld till personalen,
semesterlöneskuld, RFV-skuld, hyresskuld etc.

Inom Operan saknas sålunda en kontrollfunktion vad gäller vissa delar
av det ekonomiska ansvaret. Initiativ bör därför tas till en översyn av det
ekonomi-administrativa systemet och beslutsordningen inom Operan. Med
hänsyn till aktiebolagslagens krav på att VD skall svara för den löpande
verksamheten måste även operachefens roll och möjligheter att hålla sig
informerad i ekonomiska frågor gås igenom.

Trots de konstaterade felaktigheterna i 1981/82 års redovisning har revisorerna
i revisionsberättelsen uttalat att granskningen utförts enligt god
revisionssed och att Operans redovisning är uppgjord enligt aktiebolagslagen.
Inte heller granskningen av de senaste årens styrelseprotokoll ger vid
handen att revisorerna vänt sig till styrelsen med synpunkter på redovisningen.
Muntligen har de dock delgivit ekonomichefen och kamrern viss
tveksamhet inför redovisningen.

Sammanfattningsvis kan konstateras att bolagsrevisorerna trots viss
kännedom om att Operans ekonomiska läge avviker från den bild som
anslagsframställningar och verksamhetsberättelser ger ändå inte informerat
aktieägarna, staten eller Operans styrelse.

1.7 Överväganden

Sammanfattningsvis förordas att

- en ny anslagskonstruktion för Operan införs, innebärande att all tilläggsbudgetbehandling
slopas och ersätts med en enda sammanhållen budgetberedning
per år och att statsbidraget utbetalas månadsvis,

- en grundlig revision av Operans räkenskaper för de senaste fyra åren
genomförs,

- Operans organisation avseende beslutsbefogenheter, internkontroll och
informationsfrågor utreds samt

- nästa bolagsstämma drar konsekvenserna av de nu redovisade förhållandena.

Förs. 1983/84:6

25

2 Remissyttranden

Yttranden över rapporten 1982/83:4 Statens anslag till Operan har efter
remiss lämnats av statens kulturråd och kammarkollegiet samt av riksskatteverket
i vad avser skattskyldighetsfrågor och riksrevisionsverket i vad
avser budget- och revisionsfrågor. Därutöver har byggnadsstyrelsen yttrat
sig över Operans hyresförhållanden.

Operan, Kungliga Teatern AB, har liksom Kungliga Dramatiska Teatern
AB beretts tillfälle att yttra sig. Till Operans yttrande har fogats dels ett
särskilt yttrande från bolagets revisorer, dels ett yttrande från professorn i
finansrätt vid Stockholms universitet, professor Sven-Olof Lodin.

2.1 Allmänt

Allmänt kan konstateras att de sakförhållanden som beskrivs i revisorernas
rapport angående Operans uppbyggnad av ekonomiska reserver, Operans
kapitalförvaltning, redovisning, ekonomiska rapporter och budgeteringsprinciper
inte motsägs av remissmyndigheterna. Operan instämmer
också i revisorernas bedömning att de finansiella reserverna på sammanlagt
ca 100 milj. kr. blivit alltför stora.

Däremot har Operans styrelse en egen syn på innebörden av reserverna,
som inte delas av vare sig riksdagens revisorer eller övriga remissmyndigheter.
Enligt operastyrelsen är det svårt att förstå hur bolagets fondering
och goda finansförvaltning skulle kunna stå i strid med en allmän besparingspolitik.
1 motsats härtill utgår såväl kammarkollegiet som kulturrådet i
sina remissvar från att ”överfonderingen” inom Operan överförs till staten
och blir föremål för regeringsbeslut.

Operan anser vidare att det inte är statsbidraget utan regeringens regleringsbrev,
som styr teaterns utgiftsnivå, varför - från Operans utgångspunkter
— de alltför stora statsbidragen inte lett till några negativa konsekvenser
för vare sig bolaget, dess borgenärer eller för staten som aktieägare.

Operans försvar för ”överfonderingen” är att de bidragsbeviljande myndigheterna
godkänt Operans konsolideringspolitik därigenom att inte ens
de öppna reserverna på ca 25 milj. kr. föranlett någon fråga från statens
representant vid bolagsstämman eller vid kulturutskottets behandling. I
motsats till rapportens antagande hävdar vidare Operan att utbildningsdepartementet
känt till och utan kritik godtagit de uppkomna medelsreservationerna.

Revisorernas kritik mot Operan för att bolagets information om dess
ekonomiska ställning varit så bristfällig att statsbidrag beviljats på ett
ofullständigt beslutsunderlag tillbakavisas av Operan. Inför budgetåret
1984/85 har man dock vinnlagt sig om en mera utförlig och tydlig anslagsframställning
— enligt remissvaret därför att anslagsframställningen röner
intresse även utanför regeringskansliet.

Förs. 1983/84:6

26

Även i frågan om huruvida Operan har att erlägga skatt för den del av
statsbidraget som ej utnyttjats i teaterverksamheten divergerar remisssvaren.
Operastyrelsen anser sig inte kunna ha någon egen mening men har
utgått ifrån att skattskyldighet inte skulle föreligga eftersom skattemyndigheterna
har godtagit teaterns deklarationer. Operans revisorer är av samma
mening på de grunderna att det skulle vara orimligt att staten på samma
gång ger bidrag till och beskattar ett helägt statligt bolag samt att de
betraktat statsbidraget som aktieägartillskott. Enligt det av Operan bilagda
yttrandet från professor Lodin torde skatteplikt för teaterverksamheten —
till skillnad från finansverksamheten - inte föreligga, eftersom begreppet
rörelse inte skulle täcka Operans teaterverksamhet. Skälet är, enligt professor
Lodin, att det ekonomiska utfallet av teaterverksamheten är betydelselöst.
Dessutom anser han att bidraget är ett aktieägartillskott.

Enligt riksskatteverket innebär 19 § kommunalskattelagen att ett statsbidrag
till näringsverksamhet vilket inte har använts för avsett ändamål skall
tas upp som skattepliktig intäkt oavsett hur bidraget senare används.

Två av remissinstanserna har ifrågasatt Operans associationsform, nämligen
riksrevisionsverket och kulturrådet.

Riksrevisionsverket vill inte förorda någon förändring, främst av det
skälet att lagstiftningen för aktiebolag innebär klara regler avseende ansvar
och ekonomisk förvaltning. Vidare anser verket att det med hänsyn till den
konstnärliga friheten kan vara en fördel om verksamheten bedrivs i aktiebolagsform.
Kulturrådet anser att trots att man ofta förordat aktiebolagsformen
för Operan på grund av de strikta reglerna i ekonomiskt hänseende,
har dessa nu visat sig vara otillräckliga. Eftersom aktiebolagsformen är
avsedd för företag som syftar till vinst är det, enligt rådet, olämpligt att för
Operan strikt tillämpa hela filosofin bakom aktiebolagslagen. Lagen måste
dock följas enligt rådet. Vidare anser rådet att det är viktigt att regeringen
fullföljer arbetet med att utreda kulturinstitutionernas organisationsform.

Beträffande revisorernas förslag angående en ny anslagskonstruktion för
Operan instämmer de flesta remissmyndigheterna.

Kammarkollegiet och riksrevisionsverket instämmer i revisorernas förslag
att reservationsanslag skall bibehållas för Operan och att budgetarbetet
koncentreras till ett tillfälle per år i syfte att undvika tilläggsbudgetbehandling.
Även förslaget att statsbidraget skall utbetalas i tolv delposter
tillstyrks. Båda remissinstanserna föreslår att Operan får en rörlig kredit
för att kunna möta ett tillfälligt likviditetsbehov. Kulturrådet menar att
Dramaten, Riksteatern och Rikskonserter bör ha samma anslagskonstruktion
som Operan och att förslaget om ny anslagskonstruktion därför bör
analyseras ytterligare. Månadsvis utbetalning av statsbidraget tillstyrks ej.
Operan delar revisorernas uppfattning att reservationsanslag är att föredra
och att tilläggsanslag bör undvikas. Dramaten föredrar att behålla det
nuvarande regelsystemet men vill ej motsätta sig den i rapporten föreslagna
ordningen.

Förs. 1983/84:6

27

Revisorernas förslag om en grundlig revision av Operans räkenskaper
för de senaste fyra åren tillstyrks av kulturrådet och kammarkollegiet.

1 revisorernas förslag om en utredning av Operans organisation i ekonomi-administrativa
frågor instämmer såväl Operan som kulturrådet och
kammarkollegiet.

Revisorernas uppfattning att nästa bolagsstämma mäste dra konsekvenserna
av de i rapporten redovisade förhållandena motsägs inte av remissmyndigheterna.

2.2 Operans anslagssystem

Revisorernas förslag till anslagssystem innebär en koncentrerad budgetbehandling
för Operan med ett bibehållande av reservationsanslagsformen.
Huruvida även Dramaten (vars anslag behandlas gemensamt med
Operans). Riksteatern och Rikskonserter bör ha en koncentrerad budgetbehandling
måste enligt revisorerna övervägas i särskild ordning.

1 Operans fall anser revisorerna att tolv delutbetalningar av statsbidraget
är motiverade, eftersom det är fråga om ett stort bidrag där räntevinsten
för staten av fler och senarelagda utbetalningstillfällen blir betydande.

Kammarkollegiet ansluter sig till förslaget om anslagskonstruktion och
påpekar att detta förutsätter att Operan har en sådan likviditet att kompensationskravet
för löneökningar kan ersättas efter ett år eller mer. Enligt
kollegiet bör man dock inte bygga på förutsättningen att Operan kan
finansiera lönemerkostnader genom en hög egen likviditet. I stället bör ett
beslut finnas att Operan får en rörlig kredit i riksgäldskontoret.

Kammarkollegiet tar vidare upp formerna för kollegiets verksamhet med
bidragsutbetalning. Någon egentlig behovsprövning i samband med bidragsmottagarnas
rekvisitioner av statsmedel har tidigare inte förekommit.
Den budgethandbok som gäller fr.o.m. den 1 februari 1983 innebär emellertid
en avsevärd skärpning eftersom utbetalning endast får ske ”i mån av
behov”, och efter ”vederbörligen styrkta kostnader”.

Liksom revisorerna finner kollegiet att uttrycket ”i mån av behov”
innefattar hänsyn till bidragsmottagarens aktuella likviditet. Kollegiet konstaterar
dock att en bedömning av bidragsmottagarnas likviditet kräver
arbetsinsatser av den utbetalande myndigheten, som hittills legat utanför
kollegiets möjligheter. Därför har kollegiet tagit upp frågan om arbetskraftsförstärkning
för detta ändamål i sin anslagsframställning för budgetåret
1984/85. Budgethandbokens krav på prövning av de kostnader som ett
anslag skall täcka ställer enligt remissvaret kollegiet inför samma problem
som kravet på prövning av bidragsmottagarens likviditet.

Där bidragsbehovet i huvudsak är tidsrelaterat är, enligt kollegiet, månadsutbetalning
för större anslag ett sätt att smidigt anpassa utbetalningstidpunkten
efter behovet. Därigenom kan statsmakternas önskemål om
sparsam kassahållning förverkligas.

Förs. 1983/84:6

28

Ett sådant utbetalningssystem tillämpar kollegiet sedan länge utan särskild
föreskrift och utan olägenhet i fråga om anslaget till hovstaten under
första huvudtiteln. Kollegiet ansluter sig mot denna bakgrund till förslaget
om månadsutbetalning av bidraget till Operan. Bidraget till hyra, som är en
stor post i Operans budget, bör emellertid betalas ut då hyran förfaller till
betalning, dvs. med nuvarande ordning årsvis i efterskott i juni. Här kan
s.k. direktbetalning komma i fråga, vilket förfarande skisseras i kollegiets
anslagsframställning. 1 stället för att rekvirera pengarna från kammarkollegiet
för vidare utbetalning kan bidragsmottagaren sända godkänd faktura
till kollegiet som betalar direkt till den slutlige betalningsmottagaren.

Riksrevisionsverket anför att anslagssystemet bör förändras, att systemet
med reservationsanslag bör bibehållas och att budgetarbetet bör koncentreras
till ett tillfälle per år. Vid budgetprövningen bör även de beräknade
pris- och löneförändringarna beaktas. Härigenom bortfaller enligt verket
behovet av tilläggsanslag. Anslaget tillsammans med biljettintäkter får
utgöra den ekonomiska ramen för verksamheten. För att möta tillfälliga
likviditetsbehov kan en rörlig kredit böra medges.

Riksrevisionsverket instämmer i förslaget om utbetalning av bidraget i
tolv delposter. Storleken av dessa poster bör grundas på en likviditetsbudget
som bolaget redovisar.

Statens kulturråd anser att förslaget om anslagskonstruktion och samlad
budgetberedning bör analyseras närmare. Om en förändring skall ske
förefaller det rådet ändamålsenligt att motsvarande konstruktion samtidigt
införs för Dramaten, Riksteatern och Rikskonserter.

Kulturrådet kan däremot inte tillstyrka en förändring till utbetalning
månadsvis av statsbidraget för Operan, då detta skulle leda till onödig
stelhet och byråkrati i planering av verksamhet och ekonomi. Operan bör
behandlas på samma sätt som övriga institutioner.

Operan delar revisorernas uppfattning att reservationsanslag som konstruktion
är att föredra och att försök bör göras att finna former för att
undvika tilläggsanslag.

Enligt operastyrelsens mening är det emellertid svårt att förstå vad som
skulle vinnas i effektivitet och ekonomisk styrka om likviditetsreserven
kvarstår hos kammarkollegiet i stället för hos Operan. Ur operaverksamhetens
och därmed ägarens synvinkel har det enligt styrelsen varit en
fördel att medlen förvaltats så skickligt att en betydande räntevinst uppstått.
Om denna bortfaller — t.ex. på grund av månadsutbetalning av
bidraget — måste antingen statsanslaget öka i motsvarande omfattning
eller också måste Operan skära ned sin verksamhet.

Enligt operastyrelsen kan reserverna — såsom beskrivs i revisionsrapporten
- i princip stå kvar som anslagsreservation i statens kassa. Dispositioner
för en sådan omfördelning har gjorts i och med budgetårsskiftet juli
1983.

Från Dramatiska Teaterns sida framförs att det aldrig varit särskilt

Förs. 1983/84:6

29

betungande att gå in med en ansökan om anslag på tilläggsbudget en å två
gånger om året. Teatern vill dock inte motsätta sig den av revisorerna
föreslagna anslagskonstruktionen. En förutsättning är dock att medel ställs
till förfogande på ett sådant sätt att likviditetssvårigheter inte uppstår.
Dramatens eget förslag innebär att den i regleringsbrevet maximerade
lönesumman i fortsättningen blir förslagsvis betecknad.

Teatern framhåller att aktiebolagen Operan och Dramaten har ställning
som Sveriges nationalscener, med samma ägare, staten, och med i huvudsak
likalydande bolagsordningar. Anslagstilldelningen sker nu på samma
sätt. Det kunde därför vara förståeligt att en förändring avseende det ena
företaget rörande t.ex. anslagskonstruktionen automatiskt även får gälla
det andra. Någon sådan automatik bör emellertid enligt Dramatens mening
inte utan vidare tillämpas. Vartdera företaget bör i stället bedömas efter
sina egna förutsättningar med avseende på konstnärligt uppdrag, storlek,
ekonomi etc.

Om statsmakterna vill minska Operans ränteinkomster genom att betala
ut statsbidraget månadsvis, bör enligt Dramaten en sådan åtgärd inte utan
vidare tillämpas även på Dramaten, som i ekonomiskt hänseende vida
skiljer sig från Operan. Eftersom ränteintäkterna ingår i teaterns budget
och alltså tas i anspråk för teaterns verksamhet, måste en förändring
kompenseras med en motsvarande ökning av statsbidraget.

Revisorernas förslag att kammarkollegiet i fortsättningen skall fungera
som kassaförvaltare förefaller Dramaten otympligt. Den administrativa
omgång som det skulle innebära att månatligen bevisa behovet av en viss
summa av statsbidraget, kommer enligt Dramaten att medföra ett avsevärt
administrativt merarbete för teatern.

2.3 Operans anslagsframställning

I revisorernas rapport diskuteras skillnader mellan anslag och bidrag och
konstateras att Operans bidragsframställning måste förtydligas för att så
långt som möjligt stå i överensstämmelse med budgethandbokens krav.
Fonderingarna till trots har Operans anslagsframställningar givit intryck av
att Operan haft en ekonomiskt pressad situation.

Kammarkollegiet anför att man muntligen informerat budgetdepartementet
om den stora diskrepansen mellan Operans budgeterade och realiserade
ränteintäkter (för år 1980/81 3500000 kr. resp. 13244000 kr). Eftersom
kollegiet inte får del av anslagsframställningen och inte deltar i budgetarbetet,
har det funnits små möjligheter för kollegiet att påverka förhållandet.

Riksrevisionsverket instämmer i revisorernas mening att Operan måste
ge en utförlig information om sin ekonomiska ställning i samband med det
årliga budgetarbetet.

Kulturrådet pekar på alt det är nödvändigt att en korrekt statsbidrags -

Förs. 1983/84:6

30

nivå för Operan räknas fram. Vid bedömningen av anslagsbehovet är det
också nödvändigt att diskutera Operans behov av rörelsekapital (reserv)
och dess storlek i förhållande till den totala omslutningen. Rådet förutsätter
att Operans anslagsframställning för 1984/85 ger en korrekt grund för
departementets budgetarbete.

Enligt Operan är revisorernas kritik att Operan inte ger en tillräckligt
tydlig och heltäckande bild av sin ekonomi riktig och relevant, när man
betänker det intresse som finns för anslagsframställningen också utanför
regeringskansliet.

Styrelsen har därför i anslagsframställningen för verksamhetsåret
1984/85 lagt sig vinn om att eftersträva större utförlighet och tydlighet. När
det gäller informationen till regeringskansliet vill styrelsen dock erinra om
att den skriftliga framställningen genom kontinuerlig kontakt med de statliga
handläggarna kompletteras i detaljer som utvidgar informationen betydligt.
Revisorernas antagande att regeringens kansli eventuellt inte
skulle känna till Operans ekonomi är sålunda grundlöst.

Operan avvisar bestämt revisorernas implicita kritik att styrelsens anslagsäskanden
varit vilseledande. Beskrivningarna av effekterna av oförändrade
eller minskade anslag har varit helt adekvata enligt operastyrelsen.
Statsmakternas styrning av Operan sker via propositioner, betänkanden
och regleringsbrev och inte via det årliga statsbidraget. Därför kan
Operans produktionsresurser vara starkt begränsade samtidigt som Operans
finansiella ställning är stark.

Revisorernas rapport ger enligt operastyrelsen uppfattningen att det har
varit felaktigt av styrelsen att äska nya höjda statsbidrag på den nivå som
skett när man kunnat klara sig på en lägre nivå med ianspråktagande av
reserverna.

Styrelsen menar att man i så fall avvecklar den reserv som gör det
möjligt att undvika tilläggsanslag under följande budgetår samt att man får
en utomordentligt ojämn utveckling av anslagsnivån. En sådan anslagspolitik
skulle komplicera budgetarbetet både för regering och riksdag. Styrelsen
räknar med att regeringen kommer att ge sina önskemål i detta avseende
till känna.

Dramaten framför att uppläggningen och utformningen av anslagsframställningarna
tillmäts stor vikt vid teatern. Anslagsframställningen sägs
utgöra en viktig kommunikation med ägaren och uppdragsgivaren, staten.

I den kan teatern ge uttryck för sin policy och ange sina mål och sin
inriktning för den fortsatta verksamheten. Teatern vill därför bevara friheten
att utforma sin framställning på det sätt som den kulturpolitiska och
ekonomiska situationen ger anledning till.

Förs. 1983/84:6

31

2.4 Operans redovisning

Operans redovisningsprinciper - och dess konsekvenser i form av en
dold reserv på ca 75 milj. kr. — har i revisorernas rapport blivit föremål för
allvarlig kritik. Remissinstanserna — utom Operan — delar revisorernas
kritiska uppfattning i den mån de uttalar sig alls.

Kammarkollegiet anför att Operan i enlighet med föreskrifterna i regleringsbreven
t.o.m. budgetåret 1981/82 tillställt kollegiet sina verksamhetsberättelser
med bl.a. balansräkning och resultaträkning. Räkenskaperna
har varit granskade enligt vad som framgått av den i verksamhetsberättelsen
intagna revisionsberättelsen. Kollegiets möjligheter att i efterhand gå
in i redovisningen har bedömts som ytterst ringa.

Kollegiet ifrågasätter om inte det belopp som felaktigt blivit fonderat —
enligt revisionsrapporten ca 75 milj. kr. — skall återbetalas till kammarkollegiet.
Det bör i så fall ankomma på regeringen att besluta i vilken utsträckning
beloppet skall tillgodoföras Operans anslag. I den mån belopp som
skall levereras in inte disponeras i likvida medel, är kollegiet berett att helt
eller delvis ta emot beloppet i form av de värdehandlingar där Operan f.n.
har placerat kapital. Någon omedelbar realisation är således inte nödvändig,
utan avvecklingen kan ske i den takt och på det sätt som kollegiet
bedömer som marknadsmässigt mest fördelaktigt.

Riksrevisionsverket konstaterar att det av revisorernas rapport framgår
att Operan har en stor dold reserv, vilken inte torde ha beaktats vid
anslagstilldelningen. Detta förhållande bör enligt verket regleras genom att
medlen återförs till statsverket. Bl.a. bör övervägas att staten övertar vissa
reversfordringar.

Kulturrådet instämmer i allt väsentligt i revisorernas kritik mot Operans
ekonomiska förvaltning. Enligt rådet bör Operans styrelse upprätta en
samlad plan för vilka åtgärder som kommer att vidtas med anledning av
förslagen i revisorernas resp. i rådets egen operautredning.

Statsmakterna bör enligt kulturrådet fatta särskilda beslut om de medel
som sparats inom Operan utan att det varit statsmakternas avsikt. Operan
har givetvis ett behov att disponera en reserv som kulturrådet uppskattningsvis
beräknar till ca 10% av Operans ordinarie årsanslag. Frågan om
motsvarande reserv inom Dramaten och Riksteatern bör övervägas i annat
sammanhang. Resten av de inom Operan inbesparade medlen bör föras
över till andra kulturändamål: förslagsvis 1/3 bör avsättas till regional
verksamhet inom musik/teater och dans och 2/3 bör avsättas till angelägna
investeringsändamål inom kulturområdet. Kulturrådet är berett att åta sig
fördelningen av samtliga dessa medel, varav förde som riktas till investeringsändamål
enligt närmare bestämmelser som meddelas av regeringen.

Operan instämmer i att redovisningssystemet bör göras tydligare. Dock.
påpekar operastyrelsen, har redovisningssystemet och de uppkomna medelsreservationerna
inte föranlett någon kritik från bolagets revisorer eller

Förs. 1983/84:6

32

aktieägaren staten och detta sägs gälla såväl vid bolagsstämmorna som vid
de täta informella kontakterna mellan teaterns administrativa ledning och
det ansvariga departementet. Operastyrelsen understryker att den kritiserade
ordningen inte lett till några materiellt negativa konsekvenser vare sig
för bolaget, dess borgenärer eller för staten som aktieägare.

Operastyrelsen delar revisorernas uppfattning att fonderingen blivit alltför
stor. Skälen bakom fonderingen uppges vara ojämnhet och fördröjningar
i utgiftsflödet för t.ex. hyror. Därjämte har varningar för reellt
sjunkande anslag gett motiv för att bygga upp finansiella marginaler.

På grund av operastyrelsens uppfattning att ojämna hyror skulle vara ett
skäl för att bygga upp ekonomiska reserver begärde revisorerna ett yttrande
i den frågan av byggnadsstyrelsen.

I byggnadsstyrelsens yttrande citeras först Operans anslagsframställning: ”Oregelbundna

aviseringar och debiteringar från byggnadsstyrelsen beträffande
aktuella hyror inte minst ovissheten vad gäller ombyggnadsetapperna
för operahuset har resulterat i en uppsamling av hyresmedel som
1982-06-30 uppgick till 12.67 milj. Den slutliga hyressättningen sker i
efterskott varför en regleringsfondering är väl motiverad. Exempelvis kan
nämnas att för 1983/84 och 1984/85 aviserades 1982 en hyreskostnad på

24,5 milj. 1983 då ny avisering erhölls var motsvarande belopp 17.4 respektive
20,4 milj. Vad slutet blir vet ännu ingen”.

Därefter redogör byggnadsstyrelsen för hyresförhållandena. Styrelsen
lämnar varje år i maj månad uppgifter om lokalhyran till brukarna. Denna
lokalhyresuppgift innehåller två väsentliga upplysningar, nämligen information
om den hyra som byggnadsstyrelsen debiterar för innevarande
budgetår och information om den hyra som brukaren skall lägga till grund
för sin anslagsframställning i september.

Dessa lokalhyresuppgifter finns arkiverade i byggnadsstyrelsens lokalregister.
För budgetåren 1980/81 till 1984/85 kan av dessa när det gäller
teaterns lokalhyror utläsas följande:

bå	aviserat (tkr)	debiterat (tkr)
80/81	13 142	13 305
81/82	15488	15481
82/83	16165	17014
83/84	24626	—
84/85	20373	—

Det mest slående med dessa uppgifter är enligt byggnadsstyrelsen stabiliteten.
Operan har i stort sett haft samma lokaler under den här granskade
perioden.

Operastyrelsen hänvisar beträffande den redovisningstekniska kritiken
till det bilagda yttrandet från teaterns revisorer men medgeratt vissa inslag
i redovisningssystemet kan kritiseras. Enligt styrelsen medger teaterns

Förs. 1983/84:6

33

revisorer att bättre former för redovisningen med annan rubriksättning bör
sökas i fortsättningen. Samtidigt hävdar styrelsen att teaterns goda finansiella
likviditet kunnat avläsas ur både öppna och mer opreciserade poster i
balansräkningen. Styrelsen tillbakavisar riksdagsrevisorernas antydan om
att styrelsen skulle önskat dölja den goda finansiella situation som på
senare tid förelegat.

Operans revisorer hävdar att de redovisningsprinciper som nu kritiserats
i princip har tillämpats fortlöpande och ej föranlett anmärkningar från vare
sig styrelse, revisorer, aktieägare eller andra. Både öppna och ”dolda”
reserver har funnits länge, ehuru de var mindre tidigare år. Att reserver
kunnat bildas i ökande omfattning under de senaste åren har, enligt Operans
revisorer, vid den tillämpade anslagstekniken, i betydande grad berott
på det höga ränteläget och ett aktivt utnyttjande härav från ekonomiledningens
sida.

Beträffande riksdagens revisorers kritik att en samlad, uppdaterad inventarieförteckning
ej upprättats inom Operan har Operans revisorer
påtalat denna brist men måst avvakta på grund av att Operan ej har
personella resurser för att utföra det omfattande arbetet.

Riksdagens revisorers kritik att resultatutjämningsfonden är
felaktigt beräknad till 15,0 milj. kr. i stället för ca 12,6 milj. kr. besvarar
operans revisorer med att detta saknar betydelse eftersom avsättningen
görs från en skattefri inkomst. 1 enlighet härmed bör enligt operarevisorerna
rubriken i balansräkningen ”Obeskattade reserver, Resultatutjämningsfond”
ersättas med rubriken ”Resultatutjämningsfond”.

Riksdagsrevisorernas kritik att operan ej gjort upp delårsrapport i
enlighet med aktiebolagslagens krav besvarar operarevisorerna med att de
ej ansett underlåtenheten vara av sådan vikt att de måst påtala den. De
framhåller att aktieägaren inte efterlyst någon delårsrapport, men förutsätter
att en sådan i fortsättningen upprättas.

Beträffande kritiken att inköpta anläggningstillgångar kostnadsbokförts
(avskrivits i sin helhet vid inköpet) även då detta inte är
tillåtet, svarar operarevisorerna med citat från Göteborgs stadsteaters
inlaga till skattemyndigheterna att ”direkt avskrivning av alla inventarier
tillämpas av landets övriga stadsteatrar och statliga teatrar”.

Riksdagens revisorers allvarligaste kritik gäller Operans uppbyggande
av dolda reserver under balansräkningsposten ”Upplupna kostnader
och förutbetalda intäkter”, en post som totalt uppgår till 87,3 milj. kr.
Fonduppbyggnaden har redovisningstekniskt åstadkommits genom att
Operan årligen belastat verksamheten med framtida kostnader enligt
internt uppgjorda verifikationer.

Operarevisorerna försvarar denna redovisning med att ett dylikt förfaringssätt
i princip tillämpats även under tidigare år. Fram t. o. m.
1980-06-30 redovisades de dolda reserverna under posten ”Leverantörer”.
Detta system ansågs emellertid otydligt eller rentav missvisande, medan

Förs. 1983/84:6

34

det nya enligt operarevisorerna tydligt skulle visa att det finns vissa betydande
reserver (förutbetalda intäkter).

Operarevisorerna konstaterar att riksdagens revisorer har beräknat den
verkliga ”bokföringsmässiga” skulden till ca 12 milj. kr. medan Operans
ekonomichef Tillius kommit fram till ca 27 milj. kr. De anser att vissa
poster, t.ex. hyresskulden, är mycket svårbedömbara och att det skulle
föra för långt att i remissvaret gå in på vilken bedömning som är riklig.

Oavsett vilken bedömning som görs av den verkliga ”bokföringsmässiga”
skuldens storlek, står det dock enligt operarevisorerna klart, att betydande
avsättningar finns för kommande, under räkenskapsåret ännu ej
inträffade kostnader. Förfaringssättet strider enligt såväl styrelsens som
revisorernas åsikt ej mot vare sig villkoren för statsbidragen eller skattereglerna.

Operarevisorerna anser emellertid nu att man t.ex. i en not borde ha
förtydligat posten ”Upplupna kostnader och förutbetalda intäkter” genom
att närmare kommentera den.

En annan möjlighet, enligt operarevisorerna, hade varit att som revisionsrapporten
är inne på, föra upp hela reserven till anslagsreservation
eller annan öppen reserv. Att Operan stannat vid den gjorda redovisningen
sammanhänger med att man av kontinuitetsskäl ej velat ändra principerna.
Operarevisorerna förnekar bestämt att den tillämpade rubriceringen varit
avsedd att dölja den goda ekonomiska ställningen.

Beträffande de i revisionsrapporten behandlade redovisningsfrågorna
anför Dramaten att teaterns egna anskaffningar av inventarier med ett
värde överstigande 500 kr. — utom rekvisita — registreras och skrivs av
under fem år, dvs. med 20% av anskaffningsvärdet årligen.

Riksdagens revisorers förslag om en grundlig revision av Operans räkenskaper
för de senaste fyra åren tillstyrks av kammarkollegiet och statens
kulturråd, de enda remissorgan som yttrat sig direkt över förslaget.

2.5 Skattskyldighetsfrägan

Remissinstansernas syn på hur pass allvarliga redovisningsfelen är, har
samband med frågan om huruvida Operan har att erlägga skatt för den del
av statsbidraget som ej utnyttjats i teaterverksamheten.

Riksskatteverket återger anvisningarna till I9§ kommunalskattelagen,
enligt vilka statsbidrag som använts för att bestrida sådan kostnad som är
på en gång avdragsgill vid taxeringen utgör skattepliktig intäkt. Verket
anför att det hittills inte har funnits någon möjlighet att skattemässigt
balansera ett statsbidrag som skall användas för ett visst ändamål till ett
följande räkenskapsår. En sådan möjlighet har emellertid införts fr.o.m.
den 1 juni 1983. Ett statsbidrag som inte har använts för avsett ändamål
skall således tas upp som skattepliktig intäkt oavsett hur det under ett
senare år kan ha kommit att användas. Om ett statsbidrag återbetalas är

Förs. 1983/84:6

35

detta avdragsgillt, under förutsättning att det har tagits upp som intäkt.

Den omständigheten att resultatutjämningsfonden är för högt beräknad
ett år leder enligt riksskatteverket till att skatteuttaget det året blir för lågt.
Avsättningen skall återföras till beskattning nästföljande beskattningsår.
Den felaktiga avsättningen leder därför till en felaktig periodisering.

Operans reserveringar för framtida kostnader är enligt verket inte avdragsgilla
vid taxeringen. Operans kostnadsbokföring av anläggningstillgångar
har däremot ingen betydelse i beskattningshänseende. Verket konstaterar
endast att det är önskvärt att Operans redovisning i framtiden sker
i enlighet med gällande civil- och skattelagstiftning.

Enligt Operans remissvar kan operastyrelsen inte ha någon egen mening
i skattskyldighetsfrågan utan man har utgått ifrån att skattskyldighet inte
skulle föreligga eftersom skattemyndigheterna godtagit teaterns deklarationer.
I övrigt hänvisar operastyrelsen till de bilagda yttrandena från
operarevisorerna och professor Lodin.

Enligt operarevisorerna är revisionsrapportens bedömning i skattefrågan
anmärkningsvärd, dels därför att regeringsrätten är Sveriges enda
slutliga domstol i skattefrågor, dels därför att riksskatteverkets yttrande i
skattefrågan ej bilagts revisionsrapporten. Operarevisorerna ställer sig
över huvud taget frågande till att verket ansett sig kunna göra ett uttalande
utan ett uppdrag av operastyrelsen. Operarevisorernas ståndpunkt i skattefrågan
sammanfattas på följande sätt:

1. Det kan ej vara rimligt att staten på samma gång ger bidrag till och
beskattar ett helägt statligt bolag.

2. Skattemyndigheterna har under lång tid ansett att bolaget ej skall betala
skatt. 1

3. Anslaget har betraktats som aktieägartillskott vilket i sin helhet är
skattefri inkomst.

Operarevisorerna tillbakavisar revisionsrapportens påstående om att de
ej tillräckligt prövat frågan om skattskyldighet för Operan.

Den av Operan tillkallade professor Lodin anför att skattskyldigheten
har samband med två övergripande frågor. Den första frågan gäller huruvida
Operans verksamhet över huvud taget kan anses utgöra skattepliktig
rörelse. Den andra frågan gäller i vilken egenskap staten kan anses tillskjuta
sina bidrag - som aktieägare eller statsorgan.

Enligt professor Lodin kan bolagets skattedeklaration med inkomst av
rörelse ej vara avgörande för bedömningen av om rörelse föreligger eller
ej. För att rörelse skall föreligga i skatterättslig mening skall det vara fråga
om en självständig, yrkesmässigt bedriven förvärvsverksamhet. Eftersom
enligt professor Lodin det ekonomiska utfallet av operaverksamheten synes
vara i det närmaste betydelselöst, torde förvärvsverksamhet i kommunalskattelagens
mening inte kunna föreligga.

Detta betyder enligt professor Lodin att själva teaterverksamheten inte

Förs. 1983/84:6

36

skulle vara skattepliktig. Däremot föreligger skattskyldighet för inkomster
av annat slag, t.ex. ränteintäkter.

Professor Lodin tar också upp frågan huruvida statsbidraget till Operan
kan anses vara bidrag från staten i egenskap av aktieägare eller i egenskap
av statsorgan. Han drar slutsatsen att eftersom aktieägaren varje år godkänner
underskotten och tillskjuter det felande beloppet är bidraget att
anse som ett icke skattepliktigt aktieägartillskott.

2.6 Informations- och ansvarsfrågor

2.6.1 Information om Operans ekonomi

Riksdagens revisorer har kritiserat Operans ekonomiska information i
anslagsframställningar''Och verksamhetsberättelser för att vara bristfällig
och vilseledande.

Beträffande anslagsframställningen medger Operan att dess information
inte är tydlig och heltäckande men avvisar påståendet att framställningen
skulle ha varit vilseledande. Beträffande verksamhetsberättelsen anser
Operan att för såväl bolagsstämman som kulturutskottet i riksdagen måste
skillnaden mellan prognos och utfall av de egna intäkterna ha varit fullt
uppenbar och därmed den successiva likviditetstillväxten.

Operan anför dessutom att den skriftliga informationen kompletterats
genom kontinuerlig kontakt mellan teatern och utbildningsdepartementet.
Revisionsrapportens antagande att departementet eventuellt inte skulle
känna till Operans ekonomi är sålunda, enligt Operan, grundlöst.

Operastyrelsen tillbakavisar att man skulle önskat dölja Operans konsoliderade
finansiella ställning.

Operans revisorer anser det självklart att bolagsledningen för aktieägaren
framlagt bolagets verkliga ekonomiska ställning på grund av det
förhållandet att bolaget till största delen finansieras av statsmedel. Beträffande
tanken att operarevisorerna själva skulle informera aktieägaren om
att Operans ekonomiska läge avviker från den bild som anslagsframställningar
och verksamhetsberättelser ger, slår revisorerna ifrån sig. Operarevisorerna
hänvisar till sin tystnadsplikt samt till att de ej anser att de har
skyldighet eller ens rättighet att informera utöver verksamhetsberättelse
och revisionsberättelse annat än vid uttalat önskemål från någons sida och
med styrelsens godkännande. Något sådant önskemål har ej förelegat
enligt operarevisorerna.

Ett naturligt forum för lämnande av information kunde vara de årliga
bolagsstämmorna. Ej heller här har någon fråga ställts av aktieägaren.
Operarevisorerna har tolkat de uteblivna frågorna på så sätt att aktieägaren
fått information på annat sätt, dvs. av styrelsen och ekonomiledningen.
Detta, skriver operarevisorerna, bekräftas av styrelsen.

Förs. 1983/84:6

37

2.6.2 Bolagsrevision

Riksdagens revisorer har kritiserat operarevisorema därför att de i
1981/82 års revisionsberättelse har uttalat att granskningen utförts enligt
god revisionssed och att Operans redovisning är uppgjord enligt aktiebolagslagen.

Mot bakgrunden av det aktuella fallet gör kammarkollegiet några allmänna
reflexioner över kollegiets granskningsskyldighet.

Enligt förordningen om revision vid revisionskontor skall det revisionskontor
som granskar sådan myndighet som tecknar utbetalningsbesked
beträffande statsbidrag granska bidragsmottagarens redovisning. Detta betyder
att kammarkollegiets revisionskontor skall granska Operans redovisning
av statsbidragen. Några närmare bestämmelser om redovisningsskyldighetens
omfattning och granskningens innebörd finns inte. utan här
måste, enligt kammarkollegiet, en praxis följas som torde innebära hänsyn
till bl.a. statsbidragets andel i finansieringen av bidragsmottagarens verksamhet
och övrig granskning av verksamheten.

I Operans fall har verksamheten reviderats av en auktoriserad revisor
och en annan revisor med kvalificerad ekonomisk bakgrund. Granskningen
av Operans redovisning har därför i kollegiet begränsats till avstämning
av att utbetalat statsbidrag tagits upp rätt i resultaträkningen och att
fördelningen på olika poster i fastställd stat har efterlevts. Erinringar har
vid några tillfällen förts fram i dessa hänseenden.

Kollegiet framhåller att granskningen av redovisningen för statsbidrag
behöver stärkas. Särskilt vill kollegiet betona behovet av samordning
mellan den revision som utförs av bidragsmottagarens statligt utsedda
revisorer och den granskning av redovisningen som görs av den bidragsutbetalande
myndigheten. Även samarbete med den enhet inom kollegiet
som sköter utbetalningen av statsbidragen är önskvärt. Slutligen har kollegiet
i detta sammanhang pekat på önskvärdheten av samarbete mellan
revisionskontoren och de organ som bestämmer medelstilldelningen.

Riksrevisionsverket anser, med hänsyn till att operaverksamheten till
80-90 procent finansieras av statsbidrag, att det är väsentligt att det klart
framgår att detta bidrag använts enligt bestämmelserna i regleringsbrevet
och enligt statsmakternas intentioner i övrigt. Bolagets revisorer bör därför
åläggas att i sin revision särskilt granska att de villkor som gäller för
statsbidraget är uppfyllda. Föreskrift härom bör kunna meddelas genom
instruktion som fastställs av bolagsstämman.

Operastyrelsen, som tagit del av operarevisorernas yttrande, finner att
riksdagens revisorers kritik mot operarevisorerna i allt väsentligt saknar
grund.

Operarevisorerna själva anser att bortsett från ett antal invändningar av
formell karaktär mot tillämpad redovisning m.m. — några med visst fog, de
tyngsta enligt deras uppfattning helt utan fog — synes tyngdpunkten i
kritiken ligga i att de medverkat till att Operan fått för stora statsbidrag

Förs. 1983/84:6

38

genom att väsentlig information om teaterns ekonomiska läge saknats vid
budgetbehandlingen. Om den finansiella konsolideringen av Operan inte
varit avsedd, måste, enligt operarevisorerna, slutsatsen bli att budgetteknik
och beslutsunderlag lidit av brister, som det är önskvärt att såvitt
möjligt eliminera.

Operarevisorerna understryker att den av riksdagen eventuellt inte helt
planerade tillväxten av finansiella resurser för Operan under den senaste
tiden, såvitt de kan bedöma, vare sig använts för en icke-planerad tillväxt
av verksamhetens omfattning eller tillfallit något icke-statligt intresse.

2.6.3 Bolagsledning

Enligt revisionsrapporten torde det vara helt klart att operastyrelsen
brustit i sitt ansvar för kontrollen av bokföringen och ekonomin. I rapporten
hävdas att VD: s möjligheter att hålla sig informerad i ekonomiska
frågor måste gås igenom samt att det ekonomiska ansvaret inom Operan är
alltför centraliserat till ekonomichefen.

Operastyrelsen medger att den hösten 1982 inte var medveten om hur
snabbt Operans likviditet hade ökat och att tilläggsanslag därför begärdes
"i onödan”. 1 övrigt tar styrelsen på sig det ansvar som aktiebolagslagen
lägger på den men anför att det inte är orimligt att bedöma bokföringstekniken
som acceptabel när anmärkning mot densamma inte framförts från
bolagsrevisorerna, skattemyndigheterna eller regeringsrepresentanter på
bolagsstämman.

Operans revisorer anför att operans administration i stort sett fungerar
bra, även om ekonomichefens arbetsbelastning är lite väl stor. Operarevisorerna
framhåller att det är viktigt med intern kontroll, men det är också
viktigt att hålla kostnaderna inom rimliga gränser, vilket nu är fallet hos
Operan.

Riksdagens revisorers förslag att Operans organisation avseende beslutsbefogenheter.
internkontroll och informationsfrågor utreds tillstyrks
av kammarkollegiet och kulturrådet. Operastyrelsen säger sig ämna föranstalta
om en grundlig genomgång i fråga om olika rutiner samt ordningen
för arbets- och ansvarsfördelning inom Operan. Operarevisorerna anför att
de är medvetna om att styrelsen planerar en organisationsöversyn, där
även den nya VD: s tillträde år 1984 skall beaktas.

Riksdagens revisorers mening att nästa bolagsstämma drar konsekvenserna
av de nu redovisade förhållandena delas av kulturrådet och motsägs
inte av övriga remissmyndigheter. Som tidigare nämnts delar emellertid
inte Operan riksdagens revisorers kritiska inställning mot operarevisorerna.

Förs. 1983/84:6

39

Innehåll

Sida

1 Inledning 1

2 Bakgrund 2

3 Revisorernas överväganden 3

3.1 Allmänt 3

3.2 Operans anslagssystem 4

3.3 Utbetalning av statsbidrag 5

3.4 Operans likviditet 7

3.5 Operans redovisning 8

3.6 Operans anslagsframställningar 11

3.7 Skattskyldighetsfrågan 12

3.8 Informationen om Operans ekonomi 13

3.9 Bolagsledning 14

3.10 Revision 16

4 Hemställan 16

Bilaga I: Sammanfattning av rapport 1982/83:4 om statens anslag till Operan
och de remissyttranden som avgetts över den.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1983