Förs. 1983/84: 24 (Framställning / redogörelse 1983/84:24)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förs. 1983/84: 24

Förslag
1983/84:24

Riksdagens revisorers förslag angående vissa åtgärder på beskattnings-
och indrivningsområdet

1984-04-26
Till riksdagen
1 Inledning

Riksdagens revisorer har på förslag av riksdagens dåvarande civilutskott
genomfört en granskning av exekutionsväsendet. Granskningen påbörjades
år 1981 och speciell uppmärksamhet har ägnats åt hur kronofogdemyndigheterna
(KFM) använder sina personalresurser vid handläggning
av allmänna mål (A-mål). Dessa mål omfattar statens fordringar på obetalda
skatter, allmänna avgifter, böter etc. Jämsides med denna granskning
har revisorerna sett på grunderna för KFM:s verksamhet samt KFM:s
organisation och olika funktioner inom verksamheten.

Som ett första led har granskningen omfattat de allmänna förutsättningarna
för KFM:s verksamhet och arbetsresultatet beträffande de allmänna
målen. År 1982 inkom omkring 1500000 sådana till KFM, ungefär lika
många avslutades och 1000000 kvarstod oavslutade vid årets utgång. Vid
granskningen studerades i vilken utsträckning medel levereras in genom
KFM:s åtgärder, betalningsförmågan eller betalningsvilligheten hos gäldenärerna
samt omfattningen av de fordringsbelopp som avskrivs eller
avkortas.1

Vidare har revisorerna granskat den nuvarande statistiska redovisningen
av indrivnings verksamheten.

Utöver A-mål handlägger KFM enskilda mål (E-mål) och s.k. särskilda
ärenden som omfattar exempelvis exekutiv försäljning av fast egendom.
Antalet inkomna E-mål - dvs. enskilda personers krav — har för 1982
beräknats vara 439000. Dessa mål tar en stor del av KFM:s resurser i
anspråk.

Den genomförda granskningen omfattar inte E-målen och de särskilda
ärendena. Granskningen är därför inte fullständig och några generella
slutsatser beträffande resursanvändningen inom KFM kan därför inte dras

1 Med avskrivning menas att en fordran avförs från kontinuerlig bevakning. Genom
avkortning avförs en fordran från verkställighet, t.ex. på grund av någon felaktighet
i underliggande beslut

1 Riksdagen 1983/84. 2 sami. Nr 24

Förs. 1983/84:24

av den hittills genomförda granskningen. För sådana ställningstaganden
behövs fördjupade analyser.

Vår granskning har visat att KFM:s verksamhet är beroende av förfarandet
hos och organisationen för de förvaltningsmyndigheter som ger KFM
uppdrag (uppdragsmyndigheter). Då dessa är föremål för kontinuerliga
förändringar framför revisorerna redan nu — innan en mer fördjupad
granskning av verksamheten inom exekutionsväsendet genomförs - vissa
allmänna synpunkter på några förfaranden hos och organisationen för de
viktigaste av uppdragsmyndigheterna.

Granskningen har redovisats i granskningsrapporten (1983/84:4) Kronofogdemyndigheternas
verksamhet och beskattningssystemen. En sammanfattning
av rapporten och av de över rapporten avgivna remissyttrandena
lämnas i bilaga till denna skrivelse.

1 rapporten framläggs följande förslag.

1. Principbeslut bör snarast möjligt fattas om en ny organisation på
samtliga nivåer för uttagande av skatter och avgifter.

Genomförande av

— personalförstärkningar vid de lokala skattemyndigheterna enligt socialavgiftsutredningens
(Ds S 1983:7) förslag1 och

— ny distriktsorganisation för kronofogdemyndigheterna enligt förslag av
riksskatteverket

bör anstå i avvaktan på principbeslutet.

2. Vid taxerings- och beslutsförfarandena i första instans bör preliminära
beslut kunna fattas och beslut som fattas på skönsmässiga grunder vara
bättre underbyggda.

Samtidigt förordas en integration av beslutsförfarandet och kontrollen
av inkomstskatt, arbetsgivaravgifter och mervärdeskatt i enlighet med ett
förslag av kommissionen mot ekonomisk brottslighet. Dessutom föreslås
att de nuvarande s.k. transfereringarna integreras med beskattningsförfarandet.

3. Den statistiska redovisningen av indrivningsverksamheten bör ses
över och reformeras.

4. Tekniska förbättringar vid uppbörd och indrivning av skatter och
avgifter bör genomföras såsom

- betalningspåminnelser för alla skatter och avgifter innan de överlämnas
för indrivning,

— tidigareläggande av avskrivningsåtgärder i fall där utsikterna att få ut
betalning kan bedömas som små,

- förenkling av bestämmelserna om avskrivning från aktiv bearbetning av
skatte- och avgiftsfordringar,

- direkt avkortning av skönstaxerade fordringar i fall där betalningsförmåga
saknas.

1 Sedermera prop. (1983/84:167) om nya regler för uppbörd av socialavgifter från
arbetsgivare m.m.

Förs. 1983/84:24

5. Särskilda medel bör anvisas för att göra det möjligt att i forskningssyfte
undersöka verkningarna av olika lösningar för uttagande av skatter
och avgifter, bl.a. i enlighet med en i rapporten skisserad modell byggd på
databas.

2 KFM:s roll i beskattningssystemet

När det gäller betalningen av skatter och allmänna avgifter som ej
erläggs i bestämd ordning svarar KFM som exekutiv myndighet för verkställigheten
av skatte- resp. avgiftsbesluten. KFM:s insatser är således det
sista ledet i en lång kedja av åtgärder som i princip böljar med att lokal
skattemyndighet debiterar de preliminära skatterna och avgifterna. Mot
denna bakgrund har vi granskat KFM:s ställning ur två synvinklar. För det
första har vi sett efter i vilken utsträckning KFM är beroende av de
förarbeten som andra myndigheter i kedjan utför, dvs. grunden för de
skilda beslut KFM har att verkställa. För det andra har vi undersökt det
slutliga ekonomiska resultat som beskattningen och avgiftsbeläggningen
ger och hur stor del av statens fordringar som slutligen inte inlevereras.

Vi har vid vår granskning utgått från restföringen av skatter och avgifter
under ett visst kalenderår för att få ett grepp om hur, var och i vilken
utsträckning betalning för skatte- och avgiftsfordringar genom KFM:s
åtgärder erhålls. Förhållandena hos KFM kalenderåret 1975 har tjänat som
utgångspunkt. Indrivningsåtgärderna för dessa skatter och avgifter avslutades
1980, och vid detta års slut har slutresultaten kunnat avläsas. Då det
gäller att totalt följa resultatet av en debitering har en beräkning för senare
år av tekniska skäl inte varit möjlig.

Totalt överlämnades under 1975 1,9 miljarder kronor (exkl. T-skatt) för
indrivning. Av detta belopp levererades 50% eller 976 milj. kr. in till
staten. 22 % avskrevs och 25 % avkortades av det belopp som totalt uppdebiterats
hos KFM. Den genomsnittliga indrivningsprocenten låg alltså på
omkring 50%.

Av de under perioden 1975-1980 totalt indrivna fordringarna drevs för
samtliga medelsslag i genomsnitt 84 % in redan det första året efter det att
restföring skett. Summan av ytterligare indrivna belopp har sedan kraftigt
avtagit.

Storleken av de för indrivning överlämnade fordringarna bör sättas i
relation till den totala debiteringen och inbetalningen av skatter och avgifter.
För jämförelsens skull har vi därför tagit fram uppgifter om det
beräknade skatteutfallet inkomståret 1977 i miljarder kronor. Resultatet
redovisas i nedanstående tablå.

Förs. 1983/84:24

Skatt/avgift	Debiterat	Restfört	Indrivet
A-skatt	71,7	0.2	0,1
Tillkommande skatt	1,0	0.1	0,1
B-skatt, prel.	10,8	0,4	0,3
Kvarstående skatt	4,3	1.2	0,5
Mervärdeskatt	37,4	0.5	0,2
Arbetsgivaravgifter	50,0	1,2	0,5
Summa Miljarder kronor	175,2	3,6	1,7
Procent	100%	2,1%	1.0%

Av tablån framgår att 3,6 miljarder kronor av debiterade skatter och
avgifter restförts samt att detta belopp motsvarar 2,1 % av totalt debiterade
skatter och avgifter. Av dessa 3,6 miljarder har 1,7 miljarder eller 1 % av
total debitering drivits in. Av det restförda beloppet utgör indrivet belopp
47%. Erfarenhetsmässigt kan vi som nämnts räkna med att indrivningen
totalt sett ger något bättre resultat. Uppemot 50% av restfört belopp kan
därför beräknas bli inbetalat.

3 På beskattningsområdet verksamma myndigheter

3.1 Nuvarande ordning

Med hänsyn till storleken av de belopp som årligen överlämnas till K.FM
för indrivning och till att något mer än 50% av dessa årliga belopp inte kan
förväntas ge annat i utbyte än merarbete för myndigheterna har vi funnit
anledning att närmare studera organisationen för och ansvarsfördelningen
inom beskattningsområdet. Härvid har vi koncentrerat oss dels på arbetsuppgifternas
fördelning mellan olika myndigheter, dels på förfarandet vid
taxeringen av inkomst- och förmögenhetsskatt i första instans.

En splittrad organisation råder för närvarande på beskattningsområdet.
Förhållandena återspeglas i nedanstående bild av organisationen.

Förs. 1983/84:24

RIKSLAG

L*9-

utaKottet

Justxtieutskot
tet

Kanstitutionsutsk.

ialfor~
tkr.utsk.

Sk atte—
utskottet

Finansutskottet -

Regering

Justitiedei»r>rter«-Jit
et

Social -

Clvil depamncntet -

Ri ks 1 ör säk rutgs*

Durs tol sverket

Riksskatteverket

Länsrätterna (24)
•tel lankcnrnunala
skatterätten

Länsstyrelserna (24)

Kyrkobok! oi ingslnsn-Ktöien*» -

Lokala skattemyndigheterna
(120)

K rono f ogckanyndi g[iietema
(81)

— Taxerings —

nämde ma (3300)

Denna bild bör kompletteras med uppgifter om att riksdagen för närvarande
prövar förslag från regeringen (prop. 1983/84:167) om nya regler för
uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare m.m. I propositionen föreslås
en överflyttning av administrationen av arbetsgivaravgifterna centralt från
riksförsäkringsverket (RFV) till riksskatteverket (RSV) och lokalt till de
lokala skattemyndigheterna. Därjämte föreslås en samordning av källskatteredovisningen
och uppbörden av arbetsgivaravgifterna.

Organisationsförslaget innebär en väsentlig förstärkning av personalen
vid de lokala skattemyndigheterna. Främst skall inrättas särskilda arbetsgivarenheter
hos samtliga lokala skattemyndigheter. Sådana enheter finns i
dag endast hos de största myndigheterna.

Vidare kan nämnas att regeringen för närvarande överväger ett förslag
från RSV om ändring av distriktsorganisationen för kronofogdemyndigheterna.
Förslaget får ses mot bakgrunden av de förändringar av arbetsförutsättningar
och arbetsförhållanden inom exekutionsväsendet som skett under
senare år.

RSV:s förslag innebär att antalet kronofogdedistrikt i riket minskas från
nuvarande 81 till 45. På alla orter som i dag är centralorter för KFM men
enligt förslaget går miste om denna status, skall lokalkontor inrättas.
Vidare skall på längre sikt 62 av övriga s.k. stationeringsorter dras in.

Förslaget innebär personalmässigt en neddragning med omkring 240
årsarbetskrafter.

RSV har anfört att omorganisationen innebär en väsentlig resursförstärkning
till förmån för de arbetsuppgifter som kvarstår inom KFM efter
det att datoriseringen i form av REX-systemet1 genomförts. Förstärkning -

'' Datasystem för rationalisering av exekutionsväsendet.

Förs. 1983/84:24

arna är huvudsakligen avsedda för att KFM bättre skall kunna utföra
konkurstillsynen och arbetet med utredningar m.m. i svåra indrivningsmål,
dvs. sådana mål i vilka ekonomisk brottslighet kan tänkas förekomma och
som därför medför tidskrävande ekonomiska utredningar. Verket anser
dock att bemanningsberäkningarna kräver en mera ingående analys än vad
som hittills kunnat utföras. Sedan ett principbeslut tagits om en omorganisation,
bör därför enligt verket utredningsarbetet fortsätta i syfte att få
fram en mera detaljerad plan för arbetsorganisationen.

Regeringen har vidare gett flera utredningar i uppdrag att behandla
organisatoriska problem.

Frågan om fördelningen av arbetsuppgifterna inom skatteområdet på
regional och lokal nivå utreds sålunda för närvarande av en särskilt tillkallad
utredningsman (B 1982:06, dir 1982:76). Denne skall också studera den
försöksverksamhet som påbörjats inom länsstyrelsen i Uppsala län med att
decentralisera viss del av skatteadministrationen från länsstyrelsen till de
lokala skattemyndigheterna i länet.

Utredningsarbetet skall ske i samarbete med skatteförenklingskommittén
(B 1982:03, dir 1982:24), och arbetet skall enligt regeringens beslut
redovisas i så god tid att det kan beaktas av skatteförenklingskommittén
vid dess överväganden angående fördelningen av material och granskningsresurser
på regional och lokal nivå.

Även i årets budgetproposition berörs frågor om organisationen av skatteväsendet.
Sålunda anför civilministern angående förhållandet mellan
länsstyrelsernas skatteavdelningar och den övriga länsstyrelsen följande
(prop. 1983/84:100, bil. 15).

Länsstyrelsens främsta uppgift bör vara att verka inom områden som rör
länets utveckling och framtid och ha ett samordnande ansvar för den
regionala statsförvaltningen. De uppgifter som skall åvila länsstyrelsen bör
i princip vara sådana där länsstyrelsen har en reell möjlighet till påverkan.
Uppgifterna bör även vara av sådan karaktär att behov av och möjligheter
till regional anpassning föreligger.

Detta synsätt medför enligt min mening att skatteförvaltningens organisatoriska
anknytning till länsstyrelsen kan prövas upphöra. Möjligheterna
för länsledningarna att påverka inriktningen av skatteavdelningarnas
(motsv.) verksamhet är av naturliga skäl starkt begränsade. Inte heller
torde finnas sådana behov av regionala avvägningar i beskattningsarbetet
att skatteorganisationen av den anledningen skulle knytas närmare den
övriga länsstyrelsen. Regeringen har därför gett statskontoret i uppdrag att
i samband med utredningen om en framtida länsförvaltning i Norrbottens
län undersöka lämpliga former för en från länsstyrelsen fristående skatteadministration.

Regeringens uppdrag till statskontoret är dagtecknat den 15 december
1983.

En överflyttning av arbetsuppgifter till lokala skattemyndigheten från
central nivå har ur mer allmän synvinkel prövats av riksdagen på senare

Förs. 1983/84:24

tid, nämligen under riksmötet 1982/83 i anledning av en motion
(1982/83:87) om införande av lokala samhällsmyndigheter. Motionen behandlades
av skatteutskottet (SkU 1982/83:30), som inhämtade yttrande av
dåvarande civilutskottet (CU 1982/83:3 y).

Skatteutskottet instämde i motionens syfte att skapa en förvaltningsorganisation
inom skatte-, socialförsäkrings- och registreringsområdet för de
skatte- och avgiftsskyldiga som kan ge mera service och fungera med
mindre krångel och byråkrati än det nuvarande systemet. Skatteutskottet
avstyrkte emellertid motionen då - såsom civilutskottet anfört - frågan
prövades inom regeringskansliet och man enligt skatteutskottet kunde
förutsätta att även det aktuella förslaget då skulle prövas. I enlighet med
skatteutskottets förslag avslog riksdagen motionen.

När det gäller kronofogdemyndigheternas anknytning till och samarbete
med beskattningsmyndigheterna finns det anledning att notera de ståndpunkter
som förts fram av två statliga utredningar som under våren avlämnat
sina betänkanden.

I skatteindrivningsutredningens betänkande (Ds Fi 1984:4) underströk
utredningen att indrivning är det sista ledet i en rad åtgärder som vidtas av
olika myndigheter i syfte att förverkliga det allmännas skatteanspråk. Det
är viktigt att alla dessa åtgärder integreras. Först då kan de bli riktigt
effektiva. För exekutionsväsendets del ställer detta krav på en nära samverkan
med debiterings- och uppbördsmyndigheterna. Dessa är i allmänhet
också uppdragsgivande myndigheter i förhållande till kronofogdemyndigheten.

Behovet av samverkan belyses av utredningen genom några exempel på
beröringspunkter mellan de uppdragsgivande myndigheterna och kronofogdemyndigheten
på följande sätt.

Under indrivningen förekommer flera löpande rutiner där de uppdragsgivande
myndigheterna är direkt inblandade. Här kan rutinerna vid ansökan
om indrivning och vid redovisning av influtna medel nämnas. Det är
naturligtvis av stor betydelse för de berörda myndigheterna att grundläggande
rutiner av det här slaget fungerar utan störningar och att uppkomna
problem kan få en smidig lösning.

En annan beröringspunkt är den fordran som indrivningsuppdraget
avser. I det sammanhanget bör problemet med felaktiga skattekrav uppmärksammas.
1 För att ett felaktigt krav skall kunna rättas till på ett för den
skattskyldige acceptabelt sätt fordras ofta en aktiv medverkan från både
den uppdragsgivande myndighetens och kronofogdemyndighetens sida.

Slutligen kan i det här sammanhanget nämnas att de uppdragsgivande
myndigheterna och kronofogdemyndigheten många gånger förfogar över
uppgifter - t.ex. om en persons ekonomiska förhållanden - som är av
betydelse för den andra myndighetens verksamhet. Detta gäller kanske
särskilt i fråga om den kategori av gäldenärer som restförs successivt och
med allt större belopp. Skönstaxeringarna bör särskilt uppmärksammas
här.

1 Se JO 1982: S 3.

Förs. 1983/84:24

Allra störst är behovet av samverkan mellan länsstyrelsen och kronofogdemyndigheten.
Detta, som kommer att ytterligare understrykas när socialavgiftsutredningens
förslag rörande samordnad uppbörd av källskatter
och socialavgifter har genomförts, hänger främst samman med att länsstyrelsen
är den helt dominerande uppdragsgivaren både om man ser till
antalet indrivningsuppdrag och de restförda beloppens storlek.

Kommissionen mot ekonomisk brottslighet understryker i sitt betänkande
Vidgat samarbete mellan myndigheterna på skatte- och avgiftsområdet
— förbättrad information till företag (Ds Ju 1984:4) att den nuvarande
skatte- och avgiftsorganisationen förutsätter ett ingående samarbete mellan
myndigheterna för att verksamheten skall fungera.

3.2 Rapporten och remissyttrandena

Även under vår granskning har framkommit omständigheter som pekar
på behovet av att effektivisera skatte- och indrivningsväsendet genom att
införa en samordnad organisation.

I granskningsrapporten uttalades därför att en lämplig organisation för
beskattningsområdet bör bestå av följande element, nämligen ett departement
med fullständigt ansvar för all verksamhet på skatte- och avgiftsområdet,
dvs. med ansvar för såväl taxering, debitering och uppbörd som
indrivning av skatter och avgifter och under detta departement skattemyndigheter
på central, regional och lokal nivå.

På regeringsnivån borde finansdepartementet ha huvudansvaret. På central
nivå skulle riksskatteverket svara för administrationen av skatterna
och avgifterna. Länsstyrelsernas nuvarande skatteavdelningar och de lokala
skattemyndigheterna bildar sedan tillsammans regionala skatteverk
med de lokala skattemyndigheterna som lokalt arbetande organ.

Remissmyndigheterna har i flertalet fall underlåtit att ta direkt ställning
till förslaget. De har dock nästan genomgående uttalat sig för en förstärkning
av lednings-, styrnings- och samordningsfunktionerna inom skatteoch
indrivningsväsendet. Fyra remissmyndigheter har oreserverat tillstyrkt
organisationsförslaget, medan två andra uttalat sig positivt för inrättande
av regionala skatteverk.

Riksskatteverket anser att man skall se hela förvaltningen som en sammanhållen
enhet - en koncern. Verket ställer sig därför bakom de i
rapporten framförda resonemangen om behovet av en enhetlig ledning av
och samlad organisation för hela beskattningsområdet.

Även länsstyrelsen i Malmöhus län anser det angeläget med en enhetlig
ledning för de olika leden i beskattningsprocesserna. I en sådan bör ingå
både taxerings-, debiterings-, uppbörds- och indrivningsfunktionerna.
Länsstyrelsen anser att tillgängliga resurser genom en sådan samordnad
verksamhet kommer att kunna utnyttjas effektivare. Föreningen Sveriges
Skattechefer pekar också på behovet av en samlad bild av förhållandena på
skatteområdet för att en effektiv organisation skall uppnås.

Förs. 1983/84:24

Landsorganisationen i Sverige (LO) är också av den uppfattningen att
den nuvarande organisationen för skatte- och avgiftsadministrationen är
mycket splittrad och dåligt samordnad.

Flertalet av de remissinstanser som inte tar definitiv ställning påpekar
att frågan blivit väckt för tidigt med hänsyn till de av regeringen initierade,
nu arbetande utredningarna på området. Man anser också att man i dag
saknar tillräckligt med bakgrundsmaterial för ett ställningstagande.

Förslaget om att flytta ut mervärdeskatteenhetema från länsstyrelsernas
skatteavdelningar till de lokala skattemyndigheterna avstyrks av flertalet
av de remissmyndigheter som uttalat sig.

Riksskatteverket anser att det är förenat med stora svårigheter att under
överskådlig tid skapa och upprätthålla den kompetens som erfordras för att
hantera mervärdebeskattningen på lokal skattemyndighet. Det skulle också
bli svårare att uppnå en likformig beskattning vid 120 lokala skattemyndigheter.
Arbetsvolymerna skulle även på många lokala skattemyndigheter
bli alltför små för att nödvändig kompetensutveckling skall kunna ske. Mot
en utflyttning talar också det starka samband som finns mellan å ena sidan
mervärdeskatt och å andra sidan granskning och kontroll av företagens
redovisning. De senare uppgifterna utförs för närvarande i huvudsak av
länsstyrelse. Hur organisationen skulle kunna utformas i ett längre perspektiv
och med en skattekontroll som inriktas mindre på enskilda fysiska
personer och mera på företag anser sig verket för närvarande inte kunna
överblicka.

Länsstyrelsen i Stockholms län anför likartade synpunkter.

Även förslaget om att flytta handhavandet av punktskatterna från riksskatteverket
till lokal skattemyndighet avvisas av flertalet av de remissmyndigheter
som yttrat sig i frågan. Däremot anser fyra instanser att
handhavandet av punktskatterna bör kunna flyttas till de regionala myndigheterna.

Kronofogdemyndigheternas sammanförande med de lokala skattemyndigheterna
avvisas av Föreningen Sveriges Kronofogdar, nästan samtliga
kronofogdar och SACO/SR. Lösningen tillstyrks av Föreningen Sveriges
Uppbördschefer. Länsstyrelserna i Malmöhus, Jönköpings samt Göteborgs-
och Bohus län förordar för sin del att kronofogdarnas verksamhet
nära anknyts till den regionala skatteförvaltningens verksamhet.

Kronofogdeföreningen, som kan anses vara representativ för de remissinstanser
som avstyrker förslaget, finner att det i och för sig är rimligt att
skatteväsendets struktur ses över, då den nuvarande organisationen är
splittrad. Med hänsyn till KFM:s speciella karaktär av ett organ för all
exekution får dock, enligt föreningen, en sådan organisationsöversyn inte
leda till att KFM sammanförs med skatteväsendet även om som nu RSV
bör vara centralmyndighet för administration av exekutionsväsendet. Föreningen
anser det däremot vara av stor vikt att samverkan bl.a. mot den
ekonomiska brottsligheten utvecklas myndigheterna emellan. Denna sam -

Förs. 1983/84:24

verkan måste dock för att bli fruktbar och inte leda till kompetenskollisioner
utgå från de olika myndigheternas skilda ansvarsområden. Något
lydnadsförhållande för KFM i förhållande till ett regionalt skatteverk eller
annan liknande myndighet får därför inte skapas.

Genomförandet av föreslagen ny distriktsindelning för kronofogdemyndigheterna
borde enligt granskningsrapporten anstå i avvaktan på att ett
principbeslut om ny organisation fattades.

I rapporten anmärktes vidare att bemanningsberäkningar som gjorts
inom RSV uppenbarligen byggt på den indrivningsstatistik som i dag
upprättas av verket. I denna ingår i stor utsträckning bland restförda mål
sådana mål som inte fordrar andra åtgärder än enkla krav från KFM:s sida.
En bedömning av den egentliga arbetsbelastningen enbart på grundval av
denna statistik kan därför vara i viss mån missvisande. Detta styrks också
enligt rapporten av inbetalningsresultatet för de påminnelser om obetald
skatt som numera utgår beträffande vissa skatter innan indrivning begärs.
Ytterligare utredningar om arbetsbelastningen fordras enligt rapporten för
att man skall kunna få en bättre uppfattning om personalbehoven på
området. Dessa framtida utredningar måste komma att påverka distriktsindelningen.

Detta har också bestyrkts vid remissbehandlingen. Flera av remissmyndigheterna
anser nämligen att omorganisationen bör anstå på grund av
bristerna i bakgrundsmaterialet.

3.3 Revisorernas synpunkter

Revisorernas granskning visar klart att det fordras en genomgripande
förändring av organisationen på beskattnings- och indrivningsområdet.
Den övervägande delen av remissinstanserna pekar också på behovet av
en starkare och mer sammanhållen verksamhet. Även regeringen har på
senare tid funnit ett sådant behov föreligga och har föranstaltat om utredningar
i syfte att nå sådana mål.

Enligt vår mening bör en organisation av det slag som föreslås i granskningsrapporten
införas. Kompletterande utredningar måste självfallet först
komma till stånd med huvuddragen i den föreslagna organisationen som
utgångspunkt. Därvid förutsätter vi att förslagen i propositionen
1983/84:167 om en samordning av uppbörden av källskatt och socialavgifter
från arbetsgivare i princip genomförs.

Vidare bör enligt vår mening kronofogdemyndigheterna organisatoriskt
ingå som en del av en regional/lokal skatteadministration. De invändningar
som rests mot en sådan lösning under hänvisning till att kronofogdemyndigheterna
är exekutiva organ och även har att verkställa enskilda anspråk
bör inte utgöra något hinder. Självfallet bör det i den nya organisationen
finnas tjänstemän — kronofogdar m.fl. — som självständigt ansvarar för de
exekutiva ärendena i samma ordning som hittills. Dock bör lokalt samordning,
organisatoriskt och lokalmässigt, genomföras.

Förs. 1983/84:24

Beträffande lokaliseringen av mervärdeskatteenheterna anser revisorerna
att pågående utredningsarbete angående fördelningen av arbetsuppgifterna
mellan regional och lokal nivå kan ge värdefull ledning för ett ställningstagande
i frågan. Resultatet av detta arbete bör därför avvaktas.

Punktskatterna bör enligt vår mening åtminstone föras ned till regional
nivå. Den organisation som i dag tillämpas har mera historisk än rationell
bakgrund.

Enligt revisorernas mening bör riksdagen begära att regeringen så snart
som möjligt lägger fram förslag om en principplan för organisationen på
beskattningsområdet. 1 förslaget bör de av revisorerna framförda synpunkterna
ha beaktats. I avvaktan på förslaget och ställningstaganden till detta
bör en ny organisation för kronofogdemyndigheterna ej genomföras.

4 Indrivningsstatistiken

Revisorerna har också granskat den indrivningsstatistik som årligen
publiceras av riksskatteverket (RSV). Detta arbete har bedrivits i nära
samarbete med RSV:s avdelning E.

Granskningen har främst avsett indrivningsstatistikens användning,
tolkning och brister. Det har härvid konstaterats att statistikens nuvarande
utformning lett till felaktiga tolkningar, som bl.a. medfört att statens fordringar
underskattats och att kronofogdemyndigheternas arbetsbörda
överskattats.

4.1 Granskningsrapporten och remissyttrandena

1 granskningsrapporten föreslogs att indrivningsstatistiken skulle förbättras.

Förslagen innebär i korthet att indrivningsstatistiken skall bli mera informativ
och överskådlig, mera rättvisande och lättare att tolka. Detta skall
uppnås genom införande av mera förklarande text och diagram samt färre
och mindre detaljerade tabeller. Rubrikerna till tabellerna och tabellernas
layout förbättras. Genom uteslutning av mindre intressanta tabeller och
begränsning av redovisningen avseende verksamheten vid KFM till uppgifter
för skatter och avgifter totalt sett bör, trots vissa tillägg, statistikrapportens
omfång kunna minskas från ca 450 sidor till ca 50 sidor.

Av de innehållsmässigt mera betydelsefulla förändringarna som föreslås
kan nämnas: (utförligare redovisning återfinns i bilagan s. 32 ff).

- Statens totala fordringar1 i restförda skatter och avgifter skall anges i
summatabeller under rubriken Oredovisat vid årets slut med särredovisning
för konkurser, anstånd, avskrivet och övrigt.

1 Utan avdrag för avskrivna belopp, dvs. från aktiv bearbetning avförda fordringar

Förs. 1983/84:24

- Under Oredovisat (vid årets slut) skall också anges antalet gäldenärer
med fördelning på fysiska och juridiska personer. Oredovisade belopp
fördelas också på beloppsmässigt mera betydande näringsgrenar och
yrkesgrupper, om REX-systemet tillåter.

- Indrivningsresultatet för olika år skall till skillnad mot nu kunna avläsas
i högst två årskontotabeller, nämligen dels för det aktuella redovisningsåret,
dels för det årskonto som visar indrivningens slutresultat (efter
preskriberat).

- Leveransprocenttalen skall i årskontotabellerna beräknas på debiterade
belopp eller på belopp att indriva. Redovisningen i procenttalstabellerna
begränsas till talen för det första året efter registreringsåret. Leveransprocenttal
efter ett år och sedan preskription inträtt skall illustreras i
diagram.

- Indelningen i medelsslag ändras så att restförd kvarstående skatt redovisas
i särskilda tabeller för A- och B-skattebetalare samt restförda arbetsgivaravgifter
i särskilda tabeller för preliminära avgifter och kvarstående
avgifter.

- Den geografiska fördelningen i indrivningsstatistikens tabeller skall för
skatter och avgifter totalt avse både KFM och län men i tabellerna per
medelsslag begränsas till fördelning på län.

- Utvecklingen av indrivningsverksamheten från tidigare år skall åskådliggöras
i diagram med debiterat, levererat och oredovisat vid årets slut i
löpande och fasta priser.

Förändringarna föreslås bli genomförda vid den tidpunkt då exekutionsväsendets
ADB-systern (REX) införs för återstående, ännu ej anslutna
kronofogdemyndigheter, dvs. tidigast fr.o.m. kalenderåret 1985.

Riksskatteverket bör liksom hittills få ansvaret för indrivningsstatistikens
framställning och i samråd med RRV och riksdagens revisorer ha
ansvaret för dess fortlöpande revidering. För sistnämnda verksamhet bedöms
RSV övergångsvis behöva ett visst resurstillskott. Övergången till
att basera statistiken helt på REX-systemet innebär å andra sidan viss resursbesparing.

Det övervägande antalet remissinstanser som yttrat sig har tillstyrkt
förslaget.

En del önskemål har framförts om ytterligare uppspaltning av statistiken.
Sålunda har föreslagits att influtna medel bör särredovisas efter
förstagångskrav, kvittning och andra exekutiva åtgärder. Vidare har framförts
att statistiken bör innehålla redovisning på riks- och länsnivå av
antalet gäldenärer efter gäldbelopp i storleksklasser, redovisat per medelsslag
och uppdelat på fysiska och juridiska personer.

Förs. 1983/84:24

4.2 Revisorernas synpunkter

Vi förordar att indrivningsstatistiken utformas i enlighet med vad som
föreslagits i granskningsrapporten. Vi delar också remissinstansernas uppfattning
att en ytterligare uppspaltning av statistiken kan vara av nytta för
arbetsplaneringen. Mera tveksamt är dock om dessa uppgifter bör belasta
publikationen Indrivningsstatistik. Som vi berört ovan bör denna hållas så
kort och lättillgänglig som möjligt. Vår bedömning i denna fråga blir därför
att ifrågavarande uppgifter bör tas fram i REX-systemet i särskild ordning
och distribueras till intresserade myndigheter.

5 Tekniska förbättringar vid uppbörd och indrivning av skatt

Vid granskning av kronofogdemyndigheternas verksamhet har vi kunnat
notera att vissa skatte- och avgiftsbeslut, som blivit överförda till KFM för
verkställighet, haft brister i såväl materiellt som formellt avseende. Dessa
brister har kunnat hänföras till handläggningen i första instans. Som exempel
på brister i materiellt avseende kan nämnas vissa skattepåföringar som
grundat sig på skönsmässiga överväganden.

5.1 Integration av beslutsförfarande och kontroll i första instans

Kommissionen mot ekonomisk brottslighet har i delbetänkandet (SOU
1983:75) Företagens uppgiftslämnande för beskattningsändamål funnit det
angeläget att närmare undersöka vad som kan göras för att ge skattekontrollen
i första instans en ändamålsenlig inriktning och åstadkomma att
tillgängliga kontrollresurser används på bästa sätt. Kommissionen har
funnit det vara naturligt att undersöka vilka möjligheter ADB-tekniken kan
erbjuda för att överflytta personella resurser från masskontroll till kontroll
av den mindre del av deklarationsmassan som kan förväntas innehålla
felaktigheter. För att åstadkomma en sådan fördelning av resurserna föreslår
kommissionen en övergång till ett klargöringsförfarande och en maskinell
urvalsprocess som närmare beskrivs i rapporten.

Kommissionen anför bl.a.

En förutsättning för urvalsprocessen är att de i deklarationerna lämnade
uppgifterna är sådana att de underlättar en identifiering av de presumtivt
mest illojala skattskyldiga. Det. är då av intresse att de uppgifter som
lämnas möjliggör jämförelser mellan företag i samma bransch, storlek och
region. Vidare skall uppgifterna ge incitament till kontroll av de uppgifter
som arbetsgivare lämnar till ledning för de anställdas taxeringar. Uppgifterna
bör även möjliggöra kontroll av underlaget för socialavgifter och en
överslagsmässig avstämning mellan inkomstdeklarationen och mervärdeskattedeklarationerna.
Vad som nu sagts är exempel på uppgiftskrav som
måste prioriteras framför sådana som styr kontrollen mot enskilda detalj -

Förs. 1983/84:24

bestämmelser, såsom reglerna om avdrag för representationskostnader
och om investeringsavdrag.

För att motsvara dessa krav måste uppgiftslämnandet ske på ett enhetligt
och likformigt sätt.

Vi har i tidigare avsnitt förordat en samordning av den skatteadministrativa
organisationen. När det gäller organisationen för själva förfarandet i
första instans bör även här en samordning ske. Därför förordar vi att en
integration av beslutsförfarandet och kontrollen för inkomstskatt, arbetsgivaravgifter
och mervärdeskatt i enlighet med de riktlinjer som kommissionen
anger genomförs.

5.2 Beslutsförfarandet i första instans

Det finns anledning att understryka vikten av att kontrollen i första
instans effektiviseras och så långt som möjligt automatiseras.

Vår granskning visar att den nuvarande tidspressen vid taxeringen bör
undanröjas. En lösning kan vara att taxeringsnämnderna medges rätt att
vid taxeringsårets utgång fatta preliminära taxeringsbeslut i oklara taxeringsfrågor
i avvaktan på erforderliga utredningar. Tveksamma fall i taxerings-
eller avgiftsmål bör vidare inte få avföras från vidare handläggning
genom tillämpning av skönstaxeringar eller motsvarande beslut som grundar
sig på gissningsvisa uppskattningar. Det är särskilt angeläget att de
ekonomiska förutsättningarna för betalning undersöks, så att samtidigt
som debiteringsbeslutet skall fattas uppbördsmyndigheten får besked om
den skattskyldiges förutsättningar att erlägga påförda skatter och avgifter.

5.3 Betalningspåminnelser före indrivning

Under år 1983 har länsstyrelserna som en nyhet böljat sända ut betalningspåminnelser
innan skatt överlämnas för indrivning. Enligt under hand
infordrade uppgifter angående de första påminnelseperioderna har beträffande
kvarskatt och preliminär B-skatt (de två medelsslag för vilka åtgärden
hittills vidtagits) förfarandet resulterat i att påminnelserna i 30-35 % av
antalet fall lett till betalning. När det gäller B-skatten har för vissa undersökta
län påminnelserna beloppsmässigt resulterat i att upp till 18-20% av
det totala kravet på betalning infriats. För kvarskattens del har inbetalningsviljan
varit sämre, 7%.

Det tillämpade förfarandet har självfallet minskat tillströmningen av
skattemål hos KFM, främst KFM utanför REX-systemet, och gett KFM
utrymme för andra arbetsuppgifter. Därutöver har glömska skattebetalare
fått en mjukare påminnelse om sin betalningsskyldighet samtidigt som
eventuellt felaktiga krav rättats till.

Förs. 1983/84:24

Vid vår granskning har vi också kunnat konstatera att förstagångskraven
varit en av KFM:s mest verkningsfulla åtgärder.

Påminnelserna från länsstyrelserna har visat sig ha god effekt. Nu påbörjad
försöksverksamhet bör enligt revisorernas mening fortsätta och om
möjligt utvidgas till även andra medelsslag.

5.4 Tidigareläggning av avskrivningsåtgärder

Statistiska undersökningar har visat att KFM ofta får verkställa indrivning
i fall där det varit uppenbart att möjligheten att få in skatt är små. Ett
tecken på detta är att hindersbevis lämnats mycket kort tid efter det att
begäran om verkställighet ingetts. Detta föranleder ibland t.o.m. att avskrivning
sker tidigare än vad bestämmelserna medger. Verkställighet
enligt nuvarande system begärs vidare ofta i mål gällande gäldenär som
försatts i konkurs och där betalningsförmågan för tillfället varit obefintlig.

I vilket led i beskattningsproceduren som uppmärksamhet bör inriktas
på betalningsoförmågan är svårt att ange. Vi har emellertid försökt att få
ett grepp om i vilka mål sådan bristande betalningsförmåga föreligger att
begäran om verkställighet hos KFM kan anses verkningslös.

När det gäller skönstaxeringsmålen har vi sålunda kunnat notera att
verkställigheten ger ringa utdelning och oftast redovisas med hinder. Enskilda
kronofogdar har under hand också påtalat att skönstaxeringarna inte
sällan avsett ”luftbelopp".

En undersökning angående restförda skatter och avgifter hos socialhjälpstagare
i Stockholms kommun har vidare visat att en femtedel av de
socialhjälpstagare som var gäldenärer hos KFM åtminstone hade en skuld
som grundade sig på skönstaxering.

I undersökningen av skatte- och avgiftsbetalningen vid eftertaxeringar i
samband med skattemyndigheternas revisionsverksamhet har det framkommit
att vissa skattskyldiga redan vid eftertaxeringstillfället varit belastade
med oguldna skatte- och avgiftsfordringar.

Flera andra exempel kan säkerligen presenteras på fall där det redan på
ett tidigt stadium framgått att den skattskyldige varit på obestånd. I sådana
fall bör det åligga beskattningsmyndigheten att vid beslutstillfället rekommendera
avskrivning. Länsstyrelsen kan därefter utan att föra fordringen
vidare till KFM avskriva den från aktiv bearbetning.

5.5 Avskrivning från aktiv bearbetning

Beslutet om avskrivning från aktiv bearbetning av skatte- och avgiftsfordringar
fattas enligt uppbördslagen av länsstyrelse. Som underlag skall
länsstyrelsen ha ett bevis från KFM. Avskrivningsbeslutet skall fattas
senast inom två månader efter det att hindersbeviset har kommit in. Sedan
beslutet tagits, sänder länsstyrelsen ett besked härom till KFM.

Förs. 1983/84:24

Den administrativa gången är sålunda följande: 1. Först överlämnar
länsstyrelsen restlängden för verkställighet, 2. Uppkommer hinder för
detta tillställer KFM länsstyrelsen ett hindersbevis, 3. Med detta som
grund beslutar länsstyrelsen att fordringen skall avskrivas från vidare
bevakning, 4. Beslutet meddelas KFM. De s.k. REX-myndighetema tilllämpar
en enklare ordning.

Av vår statistik framgår att 22% av 1975 års fordringar — i kronor räknat
- skrevs av från vidare bevakning. En rationaliseringsvinst kan sålunda
göras genom en förenkling av det administrativa förfarandet vid utbytet av
handlingar mellan länsstyrelsen och KFM. Förslagsvis bör KFM behålla
sitt indrivningsuppdrag till dess fordringen är preskriberad. KFM bör i
sådana fall kunna avskriva fordringen från vidare bevakning och även
aktivera den om betalningsläget för gäldenären förändras innan preskription
inträder. Motsvarande förfarande tillämpas av vissa myndigheter som
i dag är anslutna till REX-systemet.

Att två myndigheter, länsstyrelse och KFM, får fatta beslut om avskrivning
kan inte utgöra något hinder. Länsstyrelsens kontroll av att KFM
genomför uppdragen kan fullgöras genom kontrollbesök hos KFM.

5.6 Omedelbar avkortning av fordringar

Såsom framgår av granskningen tillämpas skönstaxeringar i ganska stor
omfattning. Inte minst av rationella skäl bör besluten i dessa mål underbyggas
bättre. Från KFM:s synpunkt bör särskilt de ekonomiska förutsättningarna
för betalning undersökas, så att samtidigt som taxerings- eller
påföringsbeslut fattas, uppbördsmyndigheten ges besked om huruvida
möjligheter att få ut skatten finns. Är förutsättningarna för betalning inte
stora bör särskilda åtgärder för verkställighet undvikas.

5.7 Övrigt

Från ett par remissinstanser har framförts att belopp för vilka anstånd
med betalning beviljats inte bör restföras över huvud taget.

Det finns här anledning att erinra om vad föredragande statsråd anförde i
prop. 1978/79:161 om ändring i uppbördsförfarandet enligt uppbördslagen
(1953:272) m.m.

Han framförde där den uppfattningen att man så långt möjligt borde
undvika att i restlängden införa skattebelopp som på grund av anstånd
skall betalas först efter den tidpunkt som längden avser. I restlängd skulle i
princip bara tas med belopp i fråga om vilka betalningsförsummelser
föreligger vid längdens upprättande.

Vidare borde närmare föreskrifter om restlängdens upprättande och
förfarandet i fråga om registrering och bevakning av anstånd även i fortsättningen
kunna meddelas i administrativ ordning. I propositionen slogs

Förs. 1983/84:24

fast att restlängd borde upprättas i enlighet med vad som i propositionen
förordats. Den nya ordningen borde tillämpas så snart de tekniska förutsättningarna
förelåg. Det ankom på RSV att göra anmälan härom till
regeringen.

Revisorerna förutsätter att RSV snarast vidtar de åtgärder som behövs
för att restlängden inte skall belastas med anståndsärendena.

En del remissinstanser har föreslagit förbättringar av RRV:s arbetsstatistik.
Man har sålunda förordat att möjligheter till samkörningar mellan
REX-systemet och skattedatabasen införs.

Enligt vad RSV under hand meddelat arbetar man med att försöka få
fram möjligheter till samköming. En fömtsättning är dock att detta kan ske
till rimliga kostnader.

Länsstyrelsen i Stockholms län (uppbördsenheten) har tagit upp frågan
om en branschvis redovisning av gäldenärerna, vilket också föreslagits i
granskningsrapporten. Uppbördsenheten betonar vikten av att en sådan
redovisning kommer till stånd. Redovisningen är ett utmärkt instrument
för planering av indrivningsarbetet. Hittills gjorda iakttagelser visar att
KFM måste arbeta med olika metoder beroende på vilken bransch gäldenären
tillhör. Branschredovisningen kan också utnyttjas för branschvisa
aktioner. Branschkodningen är därför en angelägen fråga, som bör tillmätas
större betydelse inom skatteförvaltningen.

Revisorerna delar denna uppfattning. Branschkodning bör ingå som ett
obligatoriskt moment i taxeringsnämndernas verksamhet. Vidare bör
kronofogdemyndigheterna få i uppdrag att i görligaste mån åsätta branschkod
på de äldre ärenden som saknar sådan. Det är här inte meningen att
KFM skall göra en genomgång av alla ärenden, utan det torde räcka med
att branschkod åsätts i den takt man under arbetets gång uppmärksammar
att koden saknas.

Några remissinstanser, bl.a. länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohus län,
har förordat införande av differentierad restavgift som ytterligare incitament
för gäldenären att betala efter påminnelsen.

Förslaget har tidigare varit uppe till diskussion, senast i skatteindrivningsutredningens
betänkande Restavgift på skatt m.m. (Ds Fi 1981:12).
Utredningen gjorde då den bedömningen att den ökade effektivitet som
skulle uppnås genom en differentiering inte är tillräcklig för att motivera de
administrativa svårigheter en sådan konstruktion skulle föra med sig.

Efter det att betänkandet avgavs har emellertid KFM fått tillgång till
ADB - det s.k. REX-systemet som numera är fullt utbyggt. Därmed har
förutsättningarna att administrativt kunna hantera en differentierad restavgift
radikalt förbättrats.

Systemet skulle exempelvis kunna innebära att endast halv restavgift
utgår om betalning skett efter påminnelse, men före restföring hos KFM.

Det kan dock vara förenat med vissa komplikationer. Man måste t.ex.
lösa ev. problem med att hantera de fall där gäldenären endast betalar en
del av skulden efter påminnelse och/eller de fall där skatt skall återbetalas.
2 Riksdagen 1983/84. 2 sami. Nr 24

Förs. 1983/84:24

Vi är därför inte beredda att nu avge något konkret förslag i frågan, men
finnér tanken med differentierad restavgift så intressant att vi förordar att
frågan skyndsamt utreds.

5.8 Revisorernas synpunkter

Mot de under punkterna 5.1-5.6 förordade åtgärderna har i princip inga
erinringar rests vid remissbehandlingen. Från ett par länsstyrelsers sida
har påpekats att omfattningen av skönstaxeringar genom det s.k. RS-systemets
genomförande i första instans avsevärt minskat. Därtill har framhållits
att taxeringsnämnderna får erforderligt stöd av de lokala skattemyndigheterna
och kronofogdemyndigheterna.

Enligt revisorernas mening bör de redovisade förslagen genomföras.

Även de under remissbehandlingen framförda förslagen angående restföringen
av anstånd och åsättande av branschkoder bör genomföras. Frågan
om differentierad restavgift bör som vi nyss föreslagit skyndsamt
utredas.

6 Forskning om de materiella beskattningsreglerna

I rapporten konstateras att det föreligger ett stort behov av forskning
rörande beskattningssystemens effekter. Det finns anledning att undersöka
på vilket sätt beskattningssystemens effekter kan analyseras. Vilka olika
kategorier av skattskyldiga som utnyttjar beskattningssystemens regler
och under vilka förutsättningar och omständigheter skatt betalas, bör
härvid vara en central frågeställning. Andra typer av undersökningar kan
också komma i fråga.

När det gäller skatteavdragens budgeteffekter (tax-expenditures) kan
det vara fråga om att klarlägga det inkomstbortfall som uppkommer då
avdrag medges från bruttoinkomst, underskottsavdrag får åtnjutas, vissa
inkomster är befriade från beskattning, en särskild skattereduktion ges,
särskild skattesats tillämpas eller nedsättning av slutlig skatt medges. För
att mäta sådana effekter krävs kunskap om skattesystemets samlade resultat.
Varje variation i systemet bör kunna betraktas som en separat och
enskild enhet. Därefter kan variablerna ökas till att omfatta hela systemet
och olika handlingsalternativ i skilda beskattningssituationer.

För att kunna utföra erforderliga undersökningar föreslås i rapporten att
en ny omfattande databas byggs upp. Där lämnas också förslag om hur en
sådan skulle kunna utformas.

De remissinstanser som yttrat sig i frågan har genomgående varit positiva
till en ökad forskning på området. Beträffande förslaget till utformningen
av databasen har de dock genomgående ställt sig tvekande.

Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), som hänvisar till ett av juri -

Förs. 1983/84:24

diska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet avgivet yttrande, betonar
vikten av utökad forskning och av att ett betydligt bättre statistiskt
underlag tas fram för forskningsändamål. Beträffande den föreslagna databasen
anför nämnden.

Det är således lätt att fastslå att det föreligger klara behov av mer
djupgående information än vad som i dag finns tillgängligt. Däremot är det
tveksamt hur en mer användbar databas skall läggas upp. I detta hänseende
återfinns ingen analys i rapporten. Om man avser en totaldatabas vill
fakultetsnämnden för sin del anmäla betänkligheter. I totaldatabaser där en
mängd olika uppgifter kombineras uppstår ofta integritetsproblem, även
om uppgifterna är avidentifierade. Det finns vidare sedan länge en omfattande
litteratur som visar de administrativa problem som är förknippade
med att hålla databasen inte bara aktuell utan även användbar.

Med hänsyn till den tveksamhet som framförts under remissbehandlingen
begränsar vi oss till att föreslå att frågan om hur en forskningsdatabas
bör utformas — ev. genom komplettering av redan befintliga register -skyndsamt utreds.

7 Sammanfattning

Revisorerna anser att

1 Regeringen skyndsamt bör ta fram underlag till grund för ett principbeslut
om en ny organisation på alla nivåer för uttagande av skatter och
avgifter i enlighet med de riktlinjer som revisorerna förordat,

2 Omorganisation av kronofogdemyndigheterna bör anstå i avvaktan på
principbeslut enligt punkt 1,

3 Indrivningsstatistiken skall förenklas och förtydligas samt publiceras
på ett mer överskådligt sätt i enlighet med revisorernas förslag,

4 De förordade tekniska förbättringarna beträffande uppbörd och indrivning
som föreslås i avsnitt 5 bör genomföras,

5 Utredning bör ske om inrättande och utformning av en forskningsdatabas
enligt revisorernas förslag.

8 Hemställan

Revisorerna hemställer att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna i denna skrivelse föreslagit.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Sture Palm (s), Allan Åkerlind (m), Bertil Jonasson (c), Hagar
Normark (s), Ralf Lindström (s), John Johnsson (s), Kjell Nilsson (s),
Birgitta Rydle (m), Stig Josefson (c), Wivi-Anne Radesjö (s), Stig Alftin (s)
och Olle Aulin (m).

Förs. 1983/84:24

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Bo Willart och förste byråsekreteraren NilsFredrik
Carlsson (föredragande).

På riksdagens revisorers vägnar
Sture Palm

Nils-F. Carlsson

Reservation

Allan Åkerlind, Birgitta Rydle och Olle Aulin (samtliga m) anser.

Vid utformningen av skrivelsen beträffande förslaget till principer för en
ny organisation på beskattningsområdet har revisorernas majoritet förutsatt
att förslagen i propositionen 1983/84: 167 om en samordning av uppbörden
av källskatt och socialavgifter från arbetsgivare i princip genomförs.

Enligt vår mening borde riksdagens beslut med anledning av denna
proposition avvaktats innan revisorerna i denna del tar ställning till en ny
organisation. Allmänt kan sägas att systemen för källskatt och socialförsäkring
är svåra att överblicka. Såsom anges i skrivelsen (sid. 9) har
flertalet av de remissinstanser som inte tar definitiv ställning till förslagen
påpekat att frågan blivit för tidigt väckt med hänsyn till de av regeringen
initierade, nu arbetande utredningarna på området. Man anser också att
man i dag saknar tillräckligt med bakgrundsmaterial för ett ställningstagande.

Remissinstanserna har också som anges under 2.1 (sid. 37) nästan genomgående
anfört att frågan om en ny organisation på samtliga nivåer för
uttagande av skatter och avgifter bör anstå till dess pågående utredningar
som berör dessa förhållanden är slutförda. Vi anser dessa uttalande välgrundade.
Vi instämmer i önskemålet om en effektivare organisation på
beskattnings- och indrivningsområdet, men det kan mot ovan angivna
förhållanden diskuteras enskildheter i det förslag som föreligger och hur
pass välunderbyggda dessa är.

När det gäller den föreslagna samordningen av kronofogdemyndigheterna
med den regionala/lokala skatteadministrationen så kan vi inte biträda
detta förslag. Främst med hänvisning till att KFM är exekutiva organ
och även har att verkställa enskilda anspråk.

Frågan måste innan beslut fattas bli föremål för en grundligare utredning.

Förs. 1983/84:24

RIKSDAGENS REVISORER Bilaga

1984-04-07 Dnr 1980:54

1982:29

1982:44

Sammanfattning av rapport 1983/84:4 om kronofogdemyndigheternas
verksamhet och beskattningssystemen och de remissyttranden
som avgetts över den

1 RAPPORTEN

1.1 Bakgrund

Riksdagens revisorer har på förslag av riksdagens dåvarande civilutskott
granskat exekutionsväsendet, främst frågan hur kronofogdemyndigheterna
(KFM) använder sina personalresurser för handläggning av allmänna mål
(A-mål), dvs. mål som avser statens fordringar på obetalda skatter, allmänna
avgifter, böter etc. KFM:s verksamhet har härvid studerats från ett
vidare perspektiv i enlighet med revisorernas uppgifter. Detta innebär att
se på frågor i stort som berör grunderna för det administrativa arbetets
organisation och funktioner.

Som ett första led i granskningen har de allmänna förutsättningarna för
KFM:s verksamhet undersökts liksom arbetsresultatet i stort i vad avser
allmänna mål. Omkring 1500000 sådana mål inkom till KFM under år
1982, ungefär lika många avslutades och 1 100000 kvarstod oavslutade vid
årets utgång. Härvid har studerats i vilken utsträckning betalning erhålls
genom KFM:s åtgärder, betalningsförmågan eller betalningsvilligheten hos
olika slag av gäldenärer och storleken av de fordringsbelopp som avskrivs
från vidare indrivningsåtgärder eller avkortas (dvs. avförs från verkställighet
på grund av felaktighet i underliggande beslut) m.m. Granskningen
har redovisats i delrapporten Exekutionsväsendet.

Den nuvarande statistiska redovisningen av indrivningsverksamheten
har granskats i delrapporten lndrivningsstatistiken.

Verksamheten vid kronofogdemyndigheterna är i stor utsträckning beroende
av de uppdrag som överlämnas för verkställighet. Skatter, avgifter,
böter m.m. beslutas utan att KFM medverkar. Betalas de inte i rätt tid,
överförs fordringarna till KFM för indrivning. Det är således först när det
ordinarie systemet inte visar sig fungera på sätt som förutsatts, som KFM
kommer in i bilden. KFM:s möjligheter att bevaka statens rätt har därför
ett direkt samband med bl.a. besluten om taxering/debitering och det
därvid tillgängliga beslutsunderlaget samt hur uppbörd av skatter och
avgifter genomförs. KFM har själva att bestämma graden av sina insatser.

Förs. 1983/84:24

Rapporten behandlar inte KFM:s handläggning av enskilda mål (E-mål)
och särskilda ärenden, men konstaterar att antalet inkomna E-mål tar en
stor del av KFM:s resurser i anspråk. För 1982 beräknas antalet E-mål
uppgå till 439000. För att kunna dra generella slutsatser om resursanvändningen
inom KFM behövs fördjupade analyser såvitt avser dessa ärendegrupper.

I rapporten behandlas mer översiktligt KFM:s verksamhet och KFM:s
roll vid beskattningen. Därefter tas upp vissa allmänna synpunkter på
förhållandena inom beskattningsområdet i vad avser organisationen i stort,
förfarandet i första instans vid taxering till inkomst- och förmögenhetsskatt
samt de materiella beskattningsreglerna. Sedan behandlas vissa specifika
frågor rörande den statistiska redovisningen av indrivningsverksamheten
och vissa tänkbara tekniska förbättringar vid uppbörden och indrivningen
av skatter och avgifter.

1.2 KFM:s roll i beskattningssystemet

När det gäller betalningen till staten av skatter och allmänna avgifter
svarar KFM för det sista ledet i en lång kedja av åtgärder som i princip
börjar med att lokal skattemyndighet debiterar de preliminära skatterna
och avgifterna. Mot denna bakgrund måste — med beaktande av den rad
positiva effekter som finns i systemen — KFM:s ställning bedömas ur två
synvinklar. För det första är KFM beroende av det förarbete som de andra
myndigheterna i kedjan utför och som utgör grunden för de skilda beslut
KFM har att verkställa. För det andra måste bedömningen ske utifrån det
slutliga ekonomiska resultat som beskattningen och avgiftsbeläggningen
ger och hur stor del av statens fordringar som man i sista ledet inte kan få
utdelning för.

Eftersom skatte- och avgiftssystemet i sig innesluts i en tidscykel omfattande
för de direkta skatterna inkomstår, taxeringsår och kvarskatteår och
för övriga skatter och avgifter motsvarande tidsgrupperingar, går det inte
att studera verkan av en skattetransaktion som genomförs viss period
förrän flera år senare. Detta försvårar avsevärt möjligheterna att studera
det nuvarande skattesystemets effekter. Till denna tidscykel tillkommer
fem år av indrivningsarbete hos KFM. Först efter sju år kan man, t.ex. när
det gäller inkomstskatt, bedöma slutresultatet (utfallet) av ett särskilt
inkomstår. Dessutom kan man inte göra en undersökning med utgångspunkt
i taxeringen eller påföringen av viss skatt eller avgift utan får gå ut
från den del av dessa skatter och avgifter som restförs (uppdebiteras) hos
KFM.

Rapporten utgår vid granskningen från förhållandena hos KFM kalenderåret
1975. Indrivningsåtgärderna för dessa skatter och avgifter avslutades
1980, och först vid detta års slut har slutresultaten kunnat avläsas.

Förs. 1983/84:24

Totalt överlämnades under 1975 1.9 miljarder kronor (exkl. T- skatt) för
indrivning. Av detta belopp kunde 50% eller 976 milj. kr. levereras in till
staten. 22% avskrevs och 25% avkortades av totalt hos KFM uppdebiterat
belopp. Den genomsnittliga indrivningsprocenten låg alltså på omkring
50%.

I genomsnitt 84% av de under perioden 1975-1980 totalt inbetalade
fordringarna drevs in redan det första året efter det att restföring skett.
Summan av ytterligare indrivna belopp har sedan avtagit kraftigt.

Med hänsyn till storleken av de belopp som årligen överlämnas till KFM
för indrivning och till att något mer än 50% av dessa årliga belopp inte kan
förväntas ge annat i utbyte än merarbete för myndigheterna har det funnits
anledning att närmare studera organisationen för och ansvarsfördelningen
inom beskattningsområdet.

1.3 Organisation av på beskattningsområdet verksamma myndigheter

Av beskrivningen i delrapporten Taxering/debitering, uppbörd och indrivning
av skatter och avgifter framgår den splittrade organisation som
råder på beskattningsområdet. I rapporten har återgetts nedanstående bild
av organisationen.

Utcj utskottet -

Justit ieut
skot tet

Konstitu tionsutsk.

Social föriökr.
utsk.

Skatte utskottet -

Finans utskottet -

Kocjenmj

Justitiedot-irtcniuntet -

Civi 1-

Riksförsäkrinysverket

I*insstyrelsens

Riksskatteverket

Domstolsverket

Länsrätterna (24)
del lankcmnunala
skatterätten

Liinsstyrelsema (24)

Kyrkobok!or ii*ismst*
«k t öi om u.i

lokala skatt» myndiqhetcma
(120)

Krunofc/jduiiyndiyheterna
(81)

Taxeringsnämnderna
13300)

1.3.1 Förslag om förändringar, pågående utredningar m.m.

Regeringen prövar f.n. förslag från socialavgiftsutredningen (S 1981:04)
om överflyttning av administrationen av arbetsgivaravgifterna centralt från
riksförsäkringsverket (RFV) till riksskatteverket (RSV) och lokalt till de

Förs. 1983/84:24

lokala skattemyndigheterna. Förslaget om den nya organisationen läggs
fram i anslutning till att man föreslår en samordning av källskatteredovisningen
och uppbörden av arbetsgivaravgifterna.

Organisationsförslaget innebär en väsentlig förstärkning av personalen
vid de lokala skattemyndigheterna. Nettobehovet av arbetskraft för det
nya förfarandet beräknas totalt - sedan hänsyn tagits till att arbetskraftsbehovet
inom riksförsäkringsverket (verkets avgiftsbyrå) minskar — uppgå
till något över 200 årsarbetskrafter, av vilka flertalet skall placeras på de
lokala skattemyndigheterna.

Regeringen har för närvarande på sitt bord även förslag som föranletts
av en översyn av kronofogdemyndigheternas organisation. Översynen har
aktualiserats av RSV, det s.k. KÖP-projektet.

Förslaget innebär att riket indelas i 45 kronofogdedistrikt mot i dag 81
distrikt. På alla de orter som i dag är centralort för KFM men enligt
förslaget går miste om denna status, skall det inrättas lokalkontor. Däremot
skall på längre sikt av övriga s.k. stationeringsorter 62 stycken dras
in. Omkring 240 årsarbetskrafter beräknas försvinna.

RSV har anfört i sitt förslag att omorganisationen innebär en rätt väsentlig
resursförstärkning tili förmån för de arbetsuppgifter som kvarstår inom
KFM efter det att datoriseringen i form av REX-systemet genomförts.
Förstärkningarna är huvudsakligen avsedda för att funktionera tillsyn i
konkurs och arbetet med utredning m.m. i svåra indrivningsmål, dvs.
sådana mål i vilka ekonomisk brottslighet kan tänkas förekomma och som
därför medför tidskrävande ekonomiska utredningar, skall kunna utföras
bättre. Verket anser dock att bemanningsberäkningarna kräver en mera
ingående analys än vad som hittills kunnat utföras. Sedan ett principbeslut
tagits om en omorganisation, bör därför enligt verket utredningsarbetet
fortsätta i syfte att få fram en mera i detalj utarbetad arbetsorganisation.

De bemanningsberäkningar som gjorts inom RSV bygger uppenbarligen
på den indrivningsstatistik sorn i dag upprättas av verket. 1 denna statistik
ingår bland restförda mål i stor utsträckning sådana mål som inte fordrar
andra åtgärder än enkla krav från KFM:s sida. En bedömning av den
egentliga arbetsbelastningen enbart på grundval av denna statistik blir
därför missvisande.

Ytterligare utredningar om arbetsbelastningen fordras uppenbarligen för
att man skall kunna få en bättre uppfattning om personalbehoven på
området. Det kan också sättas i fråga om inte dessa framtida utredningar
måste komma att få påverka distriktsindelningen.

Frågan om en ny distriktsindelning för KFM och de lokala skattemyndigheternas
nya arbetsuppgifter bör emellertid också ses i ett större sammanhang.
Med den utveckling som skett på skatte- och avgiftsområdet på
senare tid och den aktivitet som utvecklats för att få de olika beskattningssystemen
effektivare och säkrare kan nämligen starka krav resas på en
mera enhetlig ledning på såväl regeringsplanet som på lägre nivåer.

Förs. 1983/84:24

Frågan om fördelningen av arbetsuppgifterna inom skatteområdet på
regional och lokal nivå utreds för närvarande av en av regeringen tillkallad
utredningsman (B 1982:06, dir 1982:76). Denne skall också studera den
försöksverksamhet som påbörjats inom länsstyrelsen i Uppsala län med att
decentralisera viss del av skatteadministrationen från länsstyrelsen till de
lokala skattemyndigheterna i länet genom överflyttning av arbetsuppgifter
och tjänster.

Utredningsarbetet skall ske i samarbete med skatteförenklingskommittén
(B 1982:03, dir 1982:24) och arbetet skall enligt regeringens beslut
redovisas i så god tid att det kan beaktas av skatteförenklingskommittén
vid dess överväganden angående fördelningen av material och granskningsresurser
på regional och lokal nivå.

En överflyttning av arbetsuppgifter till lokal skattemyndighet från central
nivå har prövats av riksdagen på senare tid, nämligen under riksmötet
1982/83. I motion (1982/83:87) föreslogs inrättandet av lokala samhällsmyndigheter.
Skatteutskottet instämde i motionens syfte att minska byråkratin
och öka servicen inom skatteadministrationen men avstyrkte motionsyrkandet
med hänsyn till pågående utredningar inom regeringskansliet.
I enlighet med skatteutskottets förslag avslog riksdagen motionen.

På uppdrag av expertgruppen (B 1981:03) för studier i offentlig ekonomi
(ESO) har en arbetsgrupp undersökt kostnaderna för administrationen av
skatter och avgifter för budgetåret 1981/82.1 en rapport (Ds Fi 1983:32) till
expertgruppen i december 1983 har arbetsgruppen redovisat att statens
kostnader för de myndigheter som medverkar i administrationen för
nämnda budgetår har uppgått till närmare 2,9 miljarder kronor.

I sin rapport påpekar arbetsgruppen att det är särskilt angeläget att
uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat på skatte- och
avgiftsområdet sker i ändamålsenliga former på grund av den stora finansiella
betydelse området har och den omfattande administrationen. Resultatanalys
har här blivit särskilt viktigt genom de satsningar som skett i
ökade personalresurser och investeringar i ADB-system men också på
grund av pågående försök att förenkla regelsystemet och effektivisera
skattekontrollen påpekar gruppen.

Arbetsgruppen noterar vidare att man mot bakgrunden av de förändringar
som nu sker på skatteområdet bör överväga att införa en mer ändamålsenlig
budgetering och uppföljning av skatte- och avgiftsadministrationens
kostnader som ett led i resultatredovisningen på detta område. I första
hand gäller detta den regionala och lokala skatteförvaltningen.

Även kommissionen (Ju 1982:05) mot ekonomisk brottslighet har i sitt
delbetänkande (SOU 1983:75) Företagens uppgiftslämnande för beskattningsändamål
berört organisationsfrågan. Kommissionen noterar att med
kommissionens förslag i nämnda betänkande om ändrad uppgiftsskyldighet
och skatteförenklingskommitténs kommande förslag om förenklad
löntagardeklaration ändras förutsättningarna för organisationen på områ -

Förs. 1983/84:24

det. En ändrad organisation för skatteförvaltningen är därför en naturlig
följd av utredningsförslagen anser man. Den är också nödvändig om man
fullt ut skall kunna tillgodogöra sig de förbättringar som ligger i förslagen.
Särskilt noteras att i en ny organisation så bör befogenheter och styrfunktioner
vara klart definierade och så utformade att en övergripande planering,
ledning och samordning av verksamheten kan ske.

I budgetpropositionen (1982/83:100, bilaga 9) betonar finansministern
behovet av en samordning av de regler som styr skatteväsendets verksamhet
samt av resursprioritering och resursavvägning. Han återkommer till
detta behov i budgetpropositionen (1983/84, bilaga 9) för budgetåret
1984/85. Vidare anför han att regeringen givit statskontoret i uppdrag att i
samband med utredningen om en framtida länsförvaltning i Norrbottens
län göra en specialstudie av lämpliga former för en fristående skatteadministration
i detta län.

1.3.2 Överväganden och förslag

I en lämplig organisation för beskattningsområdet bör ingå endast ett
departement med fullständigt ansvar för all verksamhet på skatte- och
avgiftsområdet, dvs. med ansvar för såväl taxering, debitering och uppbörd
som indrivning av skatter och avgifter, och med underställda myndigheter
på central, regional och lokal nivå.

På regeringsnivån bör finansdepartementet ha huvudansvaret. På central
nivå svarar riksskatteverket för administrationen av skatter och avgifter.
Länsstyrelsernas nuvarande skatteavdelningar (exkl. mervärdeskatteenheterna)
och de lokala skattemyndigheterna bildar tillsammans regionala
skatteverk med de lokala skattemyndigheterna som lokalt arbetande
organ. Mervärdeskatteenheterna vid länsstyrelsernas skatteavdelningar
och den handläggning av punktskatterna, som nu ligger hos riksskatteverket,
bör flyttas över till de lokala skattemyndigheterna. Samtidigt bör
kronofogdemyndigheterna organisatoriskt sammanföras med de lokala
skattemyndigheterna.

Principbeslut bör snarast fattas om ny organisation för uttagande av
skatter och avgifter på alla nivåer. Därvid bör vad som ovan anförts
beaktas.

1.4 Förfarandet i första instans vid taxering till inkomst- och förmögenhetsskatt Vid

granskningen av kronofogdemyndigheternas verksamhet har noterats
att vissa skatte- och avgiftsbeslut, som blivit överförda till KFM för
verkställighet, haft brister i såväl materiellt som formellt avseende. Dessa
brister har kunnat hänföras till förfarandet i första instans. Som exempel
på brister i materiellt avseende kan nämnas vissa skattepåföringar som
grundat sig på skönsmässiga överväganden.

Förs. 1983/84:24

Förfarandet vid taxeringen i första instans är för närvarande föremål för
utredning av såväl skatteförenklingskommittén som kommissionen mot
ekonomisk brottslighet. Det finns därför inte anledning att här närmare gå
in på olika lösningar av de problem som finns på detta område.

När det gäller kommissionens förslag i delbetänkandet (SOU 1983:75)
Företagens uppgiftslämnande för beskattningsändamål finns det dock anledning
att notera att kommissionen funnit det angeläget att närmare undersöka
vad som kan göras för att ge skattekontrollen i första instans en
ändamålsenlig inriktning och åstadkomma att tillgängliga kontrollresurser
används på bästa sätt. Det har därvid enligt kommissionen varit naturligt
att undersöka vilka möjligheter ADB-tekniken kan erbjuda för att överflytta
personella resurser från masskontroll till kontroll av den mindre del
av deklarationsmassan som kan förväntas innehålla felaktigheter. För att
åstadkomma en sådan fördelning av resurserna föreslår kommissionen en
övergång till ett klargöringsförfarande och en maskinell urvalsprocess som
närmare beskrivs i rapporten.

1.4.1 Överväganden

I tidigare avsnitt har redogjorts för möjligheterna att samordna den
skatteadministrativa organisationen. Fullföljs resonemangen när det gäller
organisationen för själva förfarandet i första instans är det naturligt att
integrera beslutsförfarandet och kontrollen för inkomstskatt, arbetsgivaravgift
och mervärdeskatt i enlighet med de riktlinjer som kommissionen
anger. Många tecken tyder på att avsevärda fördelar uppnås om också
delar av de nuvarande s.k. transfereringarna integreras med beskattningsförfarandet.
Flera av de uppgifter som beskattningsmyndigheterna hanterar
inom vart och ett av de olika skatteslagen hör intimt ihop. Olika typer
av förmåner som räknas in under transfereringarna kan därvid integreras
med skattebeslutet antingen i form av ett avräkningssystem som direkt
baseras på lämnade uppgifter i deklarationen eller i form av bidrag enligt
nu gällande principer.

Uppenbara fördelar torde kunna uppnås om en taxering och debitering
kunde göras vid en och samma tidpunkt och därvid också avse andra av
den skattskyldiges kontakter med skatteadministrationen, dvs. samtliga
skatter och avgifter och andra skyldigheter och förmåner.

Inom de nuvarande systemen med inkomstskatt, arbetsgivaravgift och
mervärdeskatt finns det också flera tecken som tyder på att olika myndigheter
samtidigt handlägger frågor av samma art beträffande samma skatteeller
avgiftsskyldige. Om två eller flera myndigheter har problem när det
gäller att få information om en och samma skatte- och avgiftsskyldig. bör
enbart en myndighet ha ansvaret för att informationen kommer myndigheterna
tillhanda. På så sätt undviks onödigt dubbelarbete och uppgifterna
som lämnas kan därvid ligga till grund för kontroll på ett helt annat sätt än
det nuvarande splittrade systemet möjliggör.

Förs. 1983/84:24 28

Systemet kan utformas enligt de riktlinjer som anges i figuren nedan.

Inkomstskatt

Art> tsgivaravqifter

öervSrdeskatt

Ansökan/Anré lan
Bostadsbidrag
FTJrsäk r ingskassa
Bidragsförskott
Föra1drapenning
etc

Det finns anledning att understryka vikten av att kontrollen i första
instans effektiviseras och så långt som möjligt automatiseras. Den nuvarande
tidspressen vid taxeringen bör undanröjas, t.ex. genom att vid
taxeringsårets utgång preliminära taxeringsbeslut kan fattas för oklara
taxeringsfrågor i avvaktan på erforderliga utredningar. Dessutom bör tveksamma
fall i taxerings- eller avgiftsmål inte få avföras från vidare handläggning
genom tillämpning av skönstaxeringar eller motsvarande beslut som
grundar sig på mer eller mindre kloka gissningsvisa uppskattningar. Det
kan för övrigt sättas i fråga om inte varje beslut på skönsmässiga grunder
bör åtföljas av en samtidig utredning angående den skattskyldiges förutsättningar
att erlägga påförda skatter och avgifter.

1.5 Forskning om de materiella beskattningsreglerna

Även om granskningen inte har avsett de materiella skattereglerna har
uppmärksammats att även skattesystemens konstruktion i materiellt avseende
kan inverka på indrivningsresultaten.

1.5.1 Överväganden

När ett skattesystem som vårt är uppbyggt med huvudregler, från vilka
många undantag görs, försvåras den praktiska tillämpningen. Först och
främst ställs de skattskyldiga inför svårigheter eftersom de har svårt att
tillägna sig innehållet i bestämmelserna. För taxeringsmyndigheterna, som
har till uppgift att kontrollera de åberopade undantagen och då särskilt om
förutsättningar för ett tillgodogörande av dem föreligger, vållar lagstiftningens
komplexitet också bekymmer. I sistnämnda fall kan det närmast
vara en fråga om skattekontrollen kan bli ändamålsenlig.

»k larat ion

Hut ligt beslut Ar 2

5rel un inär källskatt
>relinunär B-skatt /
ärligt tabell /deklaration
/

Kon troiluooglft

Ilut ligt beslut Ar 2

>rel uninira avgifter i
% pA utbetald lön

Slutl. beslut år 3

Av rakning

Avräkning

Preliminär källskatt
Preliminär B-skatt
enligt tabell/deklaration -

Kontrolluppgift

Preliminära beslut/
skatt

Preliminära avgifter i
fast % på utbetald Lön

Preliminära beslut enligt
deklaration och preliminär
skatt

Utgående bidrag antingen
i form av utbetalning
ellef i form
av ska 11 <vi vräkning

Förs. 1983/84:24

Det finns naturligtvis en rad faktorer som förklarar varför vi har hamnat i
denna situation. Olika delreformer inom skatteområdet har fogats till varandra
vilket innebär svårigheter att överblicka systemet som helhet. Dessutom
söker man att uppnå olika mål med enskilda delreformer som inte
sällan för vissa skattskyldiga till och med kan få motsatta effekter.

Mot bakgrunden av dessa påståenden finns det anledning att undersöka
på vilket sätt beskattningssystemens effekter kan analyseras. Vilka olika
kategorier av skattskyldiga som utnyttjar beskattningssystemens regler
och under vilka förutsättningar och omständigheter skatt betalas, bör
härvid vara en central frågeställning. Andra typer av undersökningar kan
också komma ifråga.

När det gäller skatteavdragens budgeteffekter (tax-expenditures) kan
det vara fråga om att klarlägga det inkomstbortfall som uppkommer då
avdrag medges från bruttoinkomst, underskottsavdrag får åtnjutas, vissa
inkomster är befriade från beskattning, en särskild skattereduktion ges,
särskild skattesats tillämpas eller nedsättning av slutlig skatt medges. För
att mäta sådana effekter krävs kunskap om skattesystemets samlade effekter.
Varje variation i systemet bör kunna frigöras som en separat och
enskild enhet. Därifrån kan sedan variablerna ökas till att omfatta hela
systemet och olika handlingsalternativ i skilda beskattningssituationer.

Tid till annan görs undersökningar hur olika beskattningssystem verkar.
Detta görs främst i samband med att frågor om införande av nya system
eller om ändringar i gamla utreds. Från riksrevisionsverket och riksskatteverkets
sida görs också vissa punktvisa insatser i sådant syfte. Det kan
emellertid sättas ifråga om det inte bör finnas en kontinuerlig möjlighet till
sådana undersökningar.

Detta kan uppnås om det skapas en databas som bygger på det material
som kommissionen mot ekonomisk brottslighet i sitt ovannämnda betänkande
(SOU 1983:75) föreslår skall ställas samman hos lokal skattemyndighet.
Databasen bör självfallet innehålla avidentifierat material men skall
kunna ge möjlighet att komma verkligheten så nära som möjligt vid provkörningar
av tänkbara skatteändringar eller skatteförslag.

Databasen bör innehålla skattskyldigas inkomst- och beskattningsförhållanden
fördelade efter inkomst- och näringsförhållanden. Den får bilda
grunden vid undersökningar om hur skatter och avgifter verkligen fördelar
sig bland de skattskyldiga. Den kan också ligga till grund för undersökningar
om hur administrationen av skatter och avgifter bäst kan genomföras
samt användas för bedömning av utfallet av de åtgärder i form av anvisningar
och tillämpningsföreskrifter som planeras från myndighetshåll.

Vad som bör eftersträvas är att med hjälp av datamediet snabbt kunna få
empiriska erfarenheter av olika lösningar för bedömning av vilka val av
framtida åtgärder som bör göras.

Exempel på en sådan metod för undersökningar med en databas som
grund lämnas i den modell som skisserats på nästa sida.

Förs. 1983/84:24

Självfallet måste den skisserade modellen för undersökningar utvecklas i
olika avseenden. Exempel på sådana särskilda undersökningar är branschanalyser.
Genom undersökningar om förvärvskällor, associationsformer
samt förädlingsvärdeundersökningar, varuinköpsundersökningar, företagsekonomiska
och nationalekonomiska tväranalyser, beteendevetenskapliga
undersökningar, undersökningar av tax-expenditures och liknande
granskningar kan område för område systematiskt kartläggas.

Som skäl för införande av nu skisserade undersökningsmetoder kan
vidare nämnas att den hittillsvarande forskningen om t.ex. de samhällsekonomiska
verkningarna av våra skatteavdrag är bristfälliga. Vi vet inte vilka
effekter dessa har på statsbudgeten, och eftersom det inte finns tillgängliga
ekonomiska analyser vet vi inte heller hur många medborgare som vid
förändringar i skattesystemet kommer att ändra sitt beteende för att kunna
åtnjuta avdrag eller avstå från dem. I budgetarbetet sker en noggrann
kontroll av de offentliga utgifterna, medan skattereglernas konstruktion
när det gäller att visa hur de påverkar inkomstsidan inte är föremål för
samma intresse. Med nu skisserat förfarande skulle man kunna beräkna
bortfallet av intäkter och det är också möjligt att därvid bedöma om värdet
av ett skatteavdrag står i rimlig proportion till kostnaderna härför. Härvid
kan studeras vilka effekter en ytterligare skatteskärpning får i administrativt
hänseende. Man kan också såväl ur den skattsskyldiges synvinkel som
från skatteadministrationens sida bedöma hur resurserna tas i anspråk.

Vidare tyder mycket på att de problem som i dag gör sig gällande
beträffande den s.k. svarta marknaden och annat skatteundandragande är
knutet till vissa branscher. Förutsättningarna för sådana undandraganden
kan också undersökas bransch för bransch. Men framför allt bör anledningarna,
dvs. orsakerna till att vissa områden upplevs som problemfyllda,
bli föremål för undersökning. Samtidigt kan de bakomliggande orsakssammanhangen
kartläggas systematiskt.

Tanken bakom databasen (informationsbanken) är sålunda att såväl små
som stora och övergripande frågor om beskattningssystemens effekter
skall kunna besvaras.

Den skall utgöra ett medel varigenom förbättrade kunskaper och ökad
effektivitet i våra skattesystem kan uppnås. Möjligtvis bör den inrättas i
samband med att medel satsas för målinriktad forskning på området.
Information som tas fram i detta sammanhang skall sålunda inte ligga till
grund för beskattning i sak.

1.5.2 Förslag

Särskilda medel bör anvisas för att i forskningssyfte undersöka verkningarna
av olika lösningar för uttagande av skatter och avgifter.

Förs. 1983/84:24

Särskilda undersökningar
av bristande deklarationsmaterial

Särskilda undersökningar
av skönstaxerade pga underH
låten deklaration j

Särskilda undersökningar
av skönstaxerade pga_ brist
i deklarationen

Säskilda undersökningar
av icke registrerade personer -

Särskilda undersökningar
av mantalssknvningsadresser -

Särskilda undersökningar(
om konsumtion

Särskilda undersökningar |
om bidragssystemet [

Särskilda undersökningar j
av aktieinnehav i

Särskilda undersökningar
av fast egemiom^

Det sammanlagda antalet registrerade
fysiska och juridiska
personerna i riket

Fysiska personer över 66 Ar

Fysiska personer med lön huvudsakligen
från stat eller kommun -

Fysiska personer med lön huvudsakligen
från det privata näringslivet -

Fysiska personer med lön fran
såväl stat och kommun som från
det privata näringslivet

f ''I	f
	Särskilda undersökningar av obligationsinnehav
1
	Särskilda undersökningar av inkomstskikten
i
	Särskilda undersökningar om avdragsmöj1igheterna
1
	Särskilda undersökningar av kontokorten
1
	Särskilda undersökningar om arbetslösheten
1
	Särskilda undersökningar ] om förvärvskällorna
1
	Särskilda undersökningar ] om sjukfrånvaro
1
I Särskilda undersökningar I av kapitalvaruinköp

\| Beteendeveténskapliga \| undersökningar
	i
I Sociologiska undersökningar

j Rimlighetsanalyser

1 SAMTLIGA JURIDISKA PERSONER

I Särskilda undersökningar av 1
I företagsformerna

| Särskilda undersökningar av
* speciella branschprobletn

1 Särskilda undersökningar av ‘

! konkurser 1

Särskilda undersökningar om ^
ackerdsuppqfcrelser ■“

BRANSCHINDELNING

I Inkomstslagsundersök;

1 Särskilda undersökningar om
1 konsol ider ingsreglerna j

! Särskilda undersökningar av*
i seende vinstfördelning .

l Särskilda undersökningar om
I multinationell företaqssamhet "

i Särskilda undersökningar om j
i utlandstransaktioner j"

| Särskilda undersökningar om ''m
\ skatteuttaget i

Branschindelning med hänsyn
tagen till associationsfor ii

Juridiska

personer

aktiebola

Ekonomiska

föreningar

Inkomst, avi Inkomst av Inkomst av
tjänst tillfällig jordbruksförvärvs-
;fastignet
verksamhet

Inkomst av Inkomst av Inkomst av
rörelse kapital annan
j i fastighet

Ska t te unda nd ra gand-» under sokn ingari

Käll skatt -

1 Arbetsivaravi
f ter

,Punktskatt

Mervärde1 Inkomst
skatt och för imögenhets

i skått

övriga skatter
och !
avgifter j''

SärskiIda mervärdeskatteundersökr.
ingar

Varuinköpsundersokningar
Förädlingsvärdesunder sokn:

1Särskilda undersökningar avföre•
tags- och nationalekonomiska be- i

■ rakningar ;

j Särskilda undersökningar avseende!

I skatteadministrationens hand lä gg-j
"| ningsrutiner vid taxering, debi- I
tering och uppbörd av skatt jj

j Sär sk 11 da under sokn ingar avse- i
•4 ende processföremålet och omfatt !

nirger, i skatteprocessen i

i Särskilda undersökningar i vilken
^ utsträckning och omfattning

■ naturaprestationer kan utr.yttjas i

Särskilda undersökningar av
skillnaderna mellan utgifts- och
inkomstsidan 1

j Särskilda undersökningar av hur 1

1 skatte-, avdrags-, utgifts- och j
i avgiftssystemen påverkar varandra

| Särskilda undersökningar av hur 1
" subventioner påverkar näringsI
livet och konkurrenskraften

Förs. 1983/84:24

1.6 Indrivningsstatistiken

Uppgifter ur indrivningsstatistiken har — i linje med de ursprungliga
syftena - använts som mått på statens fordringar i form av restförda
skatter och avgifter samt som mått på KFM:s arbetsbörda och effektivitet.
Statens restförda fordringar anser man sig då kunna utläsa ur uppgifterna
om belopp att indriva och oredovisat vid årets slut, belopp som också
betraktas som mått på KFM:s arbetsbörda. KFM:s effektivitet försöker
man bedöma från uppgifter om levererade belopp och leveransprocenttal.

Indrivningsstatistiken har använts av riksdagen, regeringen med kansli,
riksskatteverket, riksrevisionsverket och andra centrala myndigheter, men
även av länsstyrelserna och KFM för information, resursfördelning, uppföljning
och kontroll av indrivningsarbetet. Uppgifterna har ofta återgetts i
massmedierna som mått på storleken av och förändringarna i statens
fordringar, som mått på storleken av KFM:s arbetsbörda och som bild av
gäldenärssituationen.

Indrivningsstatistikens nuvarande utformning har emellertid lett till felaktiga
tolkningar som har medfört att statens totala restförda fordringar i
en del sammanhang underskattats, medan KFM:s aktuella arbetsbörda
överskattats.

1.6.1 Förslag

Till följd av granskningen har lagts fram förslag till förändringar av
indrivningsstatistiken som i stora drag innebär följande.

Indrivningsstatistiken bör i princip omfatta indrivningen av alla medelsslag
på statsbudgetens inkomstsida. De medelsslag som hittills har särredovisats
bör särredovisas även i fortsättningen. Därutöver bör även andra
medelsslag som beloppsmässigt är av större betydelse särredovisas. Tabellen
för kvarstående skatt bör sålunda delas upp i två tabeller, en avseende
A-skattebetalare och en för B-skattebetalare. Vidare bör restförda arbetsgivaravgifter
i form av preliminära och kvarstående avgifter redovisas i
skilda tabeller.

Hur gäldenärerna fördelar sig på fysiska och juridiska personer bör
också framgå av statistiken liksom de oredovisade beloppens fördelning på
viktigare näringsgrenar och yrkeskategorier.

Den geografiska redovisningen av indrivningsverksamheten bör begränsas.
Uppgifter om KFM bör återges endast i tabellerna för skatter och
avgifter, totalt, medan den mera detaljerade redovisningen i övrigt begränsas
till länsnivå.

I övrigt bör det inledande avsnittet i publikationen Indrivningsstatistik
göras mera utförligt och informativt, så att det blir lättare för statistikkonsumenterna
att tillägna sig statistiken. Nya tabeller och diagram införs i
syfte att göra innehållet mera lättförståeligt. Antalet tabellsidor bör vidare

Förs. 1983/84:24

minskas avsevärt. Rubrikerna till tabellerna och deras layout bör förbättras.

Mera konkret föreslås följande förändringar med utgångspunkt i den
nuvarande publikationens uppställningar:

Innehåll

1. Statens totala fordringar i restförda skatter och avgifter utan avdrag
för avskrivningar anges i summatabellerna under rubriken Oredovisat. För
fordringarna återges läget per redovisningsårets början och slut. Lägesbeskrivningen
vid slutet av året kompletteras med en särredovisning för
belopp avseende fordringar som ingår i konkurser, sådana för vilka anstånd
med betalning lämnats, sådana som är avskrivna från aktiv bevakning
samt övrigt (direkt bearbetningsbara fordringar).

2. Under Oredovisade belopp vid årets slut skall också anges antalet
gäldenärer med fördelning på fysiska och juridiska personer. Oredovisade
belopp fördelas också på beloppsmässigt mera betydande näringsgrenar
och yrkesgrupper (om REX-systemet ger förutsättningar för detta).

3. Resultatet av indrivningen för olika år skall till skillnad mot nu kunna
avläsas i högst två årskontotabeller, nämligen dels i årskontotabell för det
aktuella redovisningsåret, dels i årskontotabell utvisande indrivningens
slutresultat. Detta innebär att tre årskontotabeller slopas för varje medelsslag
(summa 18 tabeller).

4. Leveransprocenttalen skall i årskontotabellerna beräknas på debiterade
belopp eller på belopp att indriva. De nuvarande procenttalstabellerna
om vardera fem sidor med redovisning av det ackumulerade indrivningsresultatet
per län minskas till en sida genom att redovisningen begränsas till
det ur prognossynpunkt säkraste året, nämligen året efter registreringsåret.
I övrigt redovisas i diagram leveransprocenttal för ett år efter registreringsåret
och det år preskription har inträtt. Länen rangordnas efter
indrivningsresultat.

5. Indelningen i medelsslag ändras så att restförd kvarstående skatt
fördelas på olika tabeller för A- och B-skattebetalare och redovisningen för
arbetsgivaravgifter uppdelas i två tabeller, en för preliminära avgifter och
en för kvarstående avgifter.

6. I geografiskt avseende utformas statistiken så att totaltabellerna för
indrivning av skatter och avgifter skall avse både läget hos KFM och
länen, medan tabellerna för de olika medelsslagen skall ha län som lägsta
redovisningsnivå.

7. Utvecklingen av indrivningen över flera år åskådliggörs genom diagram
med belopp för vad som respektive år debiterats, levererats och vad
som står kvar oredovisat vid årets slut, beloppen angivna i både löpande
och fasta priser.

3 Riksdagen 1983/84. 2 sand. Nr 24

Förs. 1983/84:24

Form

8. Alla belopp i tabellerna anges med tusental kronor med mellanslag
mellan tresiffergrupper i stället för som nu med kr. och utan mellanslag.

9. Uppgifterna för vaije KFM/län i tabellerna anges på en råd, både
belopp och procenttal, vilket blir möjligt genom slopande av krontalen och
KFM-sifferkoderna.

10. De särskilda bilagetabeller som nu finns för REX-KFM utgår i
samband med att REX införs för alla KFM.

Genom de nämnda förändringarna beräknas Indrivningsstatistikens omfång
kunna minskas från nuvarande ca 450 sidor till ca 50 sidor, dvs. till ca
10 % av dess nuvarande omfång, men med ett ökat informationsvärde som
resultat.

RSV bör liksom hittills få ansvaret för indrivningsstatistikens framställning
och i samråd med RRV och riksdagens revisorer ha ansvaret för dess
fortlöpande revidering. För sistnämnda verksamhet bedöms RSV övergångsvis
behöva ett visst resurstillskott. Övergången till att basera statistiken
helt på REX-systemet innebär å andra sidan viss resursbesparing.

1.7 Tekniska förbättringar vid uppbörd och indrivning av skatt

Utifrån granskningen av KFM:s verksamhet har noterats vissa åtgärder
som kan vidtas inom beskattningssystemen för att underlätta och förbättra
KFM:s möjligheter till effektivare skatteindrivning utan att alla på beskattningsområdet
pågående utredningar behöver avvaktas.

1.7.1 Betalningspåminnelser

Under år 1983 har länsstyrelserna som en nyhet börjat sända ut betalningspåminnelser
innan skatt överlämnas för indrivning. Enligt under hand
infordrade uppgifter angående de första påminnelseperioderna har beträffande
antalet mål angående kvarskatt och preliminär B-skatt (de två medelsslag
för vilka åtgärden hittills vidtagits) förfarandet resulterat i att
mellan 30-35% av påminnelserna lett till betalning. Beloppsmässigt har
för vissa undersökta län påminnelserna, när det gäller B-skatten, resulterat
i att upp till 18-20% av det totala kravet på betalning infriats. För kvarskattens
del har inbetalningsviljan varit sämre, 7%.

Vid granskningen har också kunnat konstateras att förstagångskraven
varit en av KFM:s mest verkningsfulla åtgärder.

Påminnelserna från länsstyrelserna har visat sig ha god effekt. Nu påbörjad
försöksverksamhet bör fortsätta och utvidgas till även andra medelsslag.

Förs. 1983/84:24

1.7.2 Tidigareläggning av avskrivningsåtgärder

När det gäller frågan om tidigareläggning av avskrivningsåtgärder visar
statistiska undersökningar att KFM ofta får uppdrag att verkställa indrivning
i mål för vilka det för beslutsfattarna borde ha varit uppenbart att
möjligheten att få betalning skulle bli små. Sålunda har det visat sig att
hindersbevis lämnas mycket kort tid efter det att begäran om verkställighet
ingetts. Detta föranleder ibland t.o.m. att avskrivning sker tidigare än vad
bestämmelserna föreskriver. Vidare har under hand erfarits att konkursförvaltare
anser att verkställighet enligt nuvarande system ofta begärs i
mål gällande gäldenärer som försatts i konkurs och där betalningsförmågan
för tillfället varit obefintlig.

När det gäller skönstaxeringsmålen har noterats att verkställigheten ger
ringa utdelning och oftast redovisas med hinder. Enskilda kronofogdar har
under hand också påtalat att skönstaxeringarna inte sällan avser ”luftbelopp”.

En undersökning angående restförda skatter och avgifter hos socialhjälpstagare
i Stockholms kommun visar vidare att en femtedel av de
socialhjälpstagare som var gäldenärer hos KFM åtminstone hade en skuld
som grundade sig på skönstaxering.

I undersökningen av skatte- och avgiftsbetalningen vid eftertaxeringar i
samband med skattemyndigheternas revisionsverksamhet visar det sig
också att vissa skattskyldiga redan vid eftertaxeringstillfället var belastade
med oguldna skatte- och avgiftsfordringar.

Flera andra exempel kan säkerligen presenteras på fall där det redan på
ett tidigt stadium borde ha varit klart att den skattskyldige varit på obestånd.
I sådana fall bör det åligga beskattningsmyndigheten att vid beslutstillfället
notera förhållandet och rekommendera avskrivning. Länsstyrelsen
kan därefter utan att föra fordringen vidare till KFM avskriva den från
aktiv bearbetning.

1.7.3 Vissa administrativa rutiner

Den administrativa gången är vid avskrivning från aktiv bearbetning
följande: 1. Först överlämnar länsstyrelse restlängden för verkställighet,

2. Uppkommmer hinder för detta tillställer KFM länsstyrelsen ett hindersbevis,
3. Med detta som grund beslutar länsstyrelsen att fordringen skall
avskrivas från vidare bevakning, 4. Beslutet meddelas KFM. De s.k.
REX-myndigheterna tillämpar en enklare ordning.

Av 1975 års fordringar — i kronor räknat — skrevs 22% av från vidare
bevakning. En rationaliseringsvinst kan sålunda göras genom en förenkling
av det administrativa förfarandet vid utbytet av handlingar mellan länsstyrelsen
och KFM. Förslagsvis bör KFM behålla sitt indrivningsuppdrag till
dess fordringen är preskriberad. KFM bör då efter egen bedömning kunna
avskriva fordringen från vidare bevakning och även aktivera den om
betalningsläget för gäldenären förändras. Motsvarande förfarande tillämpas
av vissa myndigheter som i dag är anslutna till REX-systemet.

Förs. 1983/84:24

1.7.4 Avkortning

En viss del av de mål som enbart föranleder avkortning återfinns bland
skönstaxeringsmålen. Vid en begränsad undersökning av länsrättens i
Stockholms län prövning av mål som grundat sig på en skönstaxering
framkom att för granskat tidsavsnitt upp till 75 % av dessa mål inte stått sig
vid prövning i länsrätten. I den mån restföring av dessa skatter och avgifter
skett, har målen således föranlett KFM att satsa resurser för indrivning av
fordringar som haft sin grund i dåligt underbyggda beslut. Hur stor andel
dessa mål utgör av det totala antalet skönstaxeringsmål finns det inga
uppgifter om.

En stor del av de skönstaxerade har för övrigt så dålig ekonomisk
bakgrund att det kan sättas ifråga om det finns anledning att ens påföra
skatt.

Av granskningen framgår vidare att skönstaxeringar tillämpas i ganska
stor omfattning. Även rationella skäl motiverar därför att besluten i dessa
mål underbyggs bättre. Från KFM:s synpunkt sett är det särskilt angeläget
att de ekonomiska förutsättningarna för betalning undersöks, så att samtidigt
som debiteringsbesiutet skall fattas, uppbördsmyndigheten får besked
om huruvida möjligheter att få ut skatten finns.

1.7.5 Förslag

— Betalningspåminnelser bör i större omfattning än nu sändas ut innan
fordringar restförs hos KFM.

— Länsstyrelsen bör redan på grund av upplysningar från beskattningsmyndigheten
kunna besluta om avskrivning och därefter underlåta att
föra över fordringar till KFM.

— KFM bör efter egen bedömning kunna besluta om avskrivning av fordringar.

— Beslut om skönstaxering bör underbyggas bättre. Därvid bör de ekonomiska
förutsättningarna för betalning utredas.

2 REMISSYTTRANDENA

Yttranden över rapporten 1983/84:4 Kronofogdemyndigheternas verksamhet
om beskattningssystemen har efter remiss avgetts av riksskatteverket
(RSV), riksförsäkringsverket (RFV), länsstyrelserna i Stockholms,
Jönköpings, Malmöhus, Göteborgs- och Bohus samt Värmlands län, riksrevisionsverket
(RRV), statistiska centralbyrån (SCB), universitets- och
högskoleämbetet (UHÄ), tjänstemännens centralorganisation (TCO), cen -

Förs. 1983/84:24

tralorganisationen SACO/SR. landsorganisationen i Sverige (LO), Föreningen
Sveriges Kronofogdar, Fögderichefsföreningen och Taxeringsordförandenas
Riksförbund. Vederbörande länsstyrelse har bifogat yttranden
från lokala skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter inom länet.
Vidare har utan särskild anmaning yttranden inkommit från kronofogdarna
i Göteborg och Landskrona. Föreningen Sveriges Skattechefer samt Föreningen
Sveriges Uppbördschefer.

2.1 Allmänt

I nästan samtliga remissyttranden diskuteras med intresse de principiella
frågorna angående sambanden mellan de myndigheter som handhar debitering
och uppbörd av skatter och avgifter och de som har till uppgift att
genom exekutiva åtgärder verkställa skatte- och avgiftsbesluten. Frågan
om en ny organisation på samtliga nivåer för uttagande av skatter och
avgifter anser man dock nästan genomgående böra få anstå till dess pågående
utredningar som berör dessa förhållanden är slutförda. Här avses
bl.a. det av regeringen till statskontoret den 15 december 1983 givna
uppdraget att med utgångspunkt i en studie i Norrbottens län undersöka
lämpliga former för en från länsstyrelsen fristående skatteförvaltning. Detta
gäller även ett principbeslut härom.

Riksskatteverket (RSV) noterar att verket i olika sammanhang framfört
uppfattningen att lednings-, styrnings,-och samordningsfunktionerna inom
skatte- och indrivningsväsendet behöver förstärkas och att hela förvaltningen
bör ses som en sammanhållen enhet — en koncern. RSV ställer sig
således bakom de i rapporten framförda synpunkterna om behovet av en
enhetlig ledning av och samlad organisation för hela beskattningsområdet.
Verket anför vidare:

En organisationsförändring i här berört avseende kan behöva anpassas
till de ändringar i taxeringsförfarandet m.m. som skatteförenklingskommittén
och kommissionen mot ekonomisk brottslighet har föreslagit eller
väntas föreslå. RSV vill här understryka det angelägna i att förenklingar
faktiskt kommer till stånd. Detta är en förutsättning för att den av statsmakterna
angivna inriktningen att koncentrera resurserna på komplicerade
och svårkontrollerade deklarationer skall kunna realiseras.

Länsstyrelsen i Malmöhus län understryker det positiva i att införa ett
visst mått av ekonomiskt resultattänkande i samband med bl.a. taxering,
revision och indrivning. Länsstyrelsen vill emellertid framhålla att dessa
tankegångar inte får överskugga principen om en likformig och rättvis
taxering. Principen bör gälla samtliga led i beskattningsprocessen. Dessutom
finns i de olika leden av skattesystemen ej mätbara faktorer, exempelvis
den allmänpreventiva effekten, påpekar länsstyrelsen.

När det gäller organisationen finner länsstyrelsen det angeläget med en
enhetlig ledning för de olika leden i beskattningsprocesserna. I en sådan

Förs. 1983/84:24

organisation bör enligt länsstyrelsen ingå både taxerings-, debiterings-,
uppbörds- och indrivningsfunktionema. Genom en sådan samordnad verksamhet
kommer resurserna att kunna utnyttjas effektivare framhåller man.
En del av de i rapporten redovisade problemen kommer också då att kunna
lösas, bl.a. kommer antalet felaktiga skönstaxeringar att kunna minska.
Det är även viktigt att en skattskyldig bara skall behöva vända sig till en
myndighet med sina skattefrågor.

För att man skall kunna ta ställning till hur en lämplig organisatorisk
uppbyggnad av skatteförvaltningen bör se ut bör man enligt länsstyrelsens
mening göra en mer ingående översyn. Enligt länsstyrelsen bör redan nu
indrivningsfunktionen knytas närmare övriga beskattningsfunktioner. Indrivningen
bör utgöra en naturlig del av den ordinarie uppbörden av
skatter och avgifter. Det bör dock övervägas om vissa av kronofogdemyndigheternas
arbetsuppgifter, t.ex. hanteringen av enskilda mål och tillsynsfunktionen,
kan ingå i den föreslagna organisationen eller om dessa uppgifter
måste skötas av en fristående myndighet.

I princip bör man dock enligt länsstyrelsen avvakta de organisationsutredningar
som pågår.

Länsstyrelsen i Stockholms län beklagar att rapporten till stora delar
bygger på 1977 års restföring (1975 års taxering). Mera aktuellt material
skulle ha kunnat ge en mera rättvis bild av hur en fullt utbyggd RS-organisation
påverkat de exekutiva myndigheternas arbete anser länsstyrelsen.

Länsstyrelsen finner dock att det i rapporten lämnas en intressant redovisning
av kronofogdemyndigheternas arbetsförhållanden och deras användning
av personalresurserna samt det resultat indrivningen i allmänna
mål ger. Rapporten belyser även kronofogdemyndigheternas nära anknytning
till och beroende av den övriga skatteförvaltningen. Länsstyrelsen
konstaterar också, att den nuvarande utformningen av riksskatteverkets
indrivningsstatistik lett till en överskattriing av kronofogdemyndigheternas
arbetsbörda. För att man skall få en total bild av denna bör enligt länsstyrelsens
mening en motsvarande utredning göras även beträffande kronofogdarnas
arbete med enskilda mål.

Även om rapporten inte är heltäckande ger den enligt länsstyrelsen den
första, breda analysen av hur kronofogdemyndigheterna utnyttjar sina
resurser. Rapporten kan jämföras med den utredning som gjorts inom
riksskatteverket beträffande kontrollområdet. (Plan- projektet, RSV Rapport
1983:2).

Länsstyrelsen (uppbördsenheten) delar vidare revisorernas uppfattning
om att kronofogdemyndigheterna i stor utsträckning är beroende av kvaliteten
på de uppdrag, som överlämnas för verkställighet. Det finns alltså ett
direkt samband mellan indrivningen och hur taxering, debitering och uppbörd
av skatter och avgifter genomförs. Länsstyrelsen noterar att uppbördsenheten
vid sin inventering hos KFM regelmässigt kan göra sådana
iakttagelser. Som exempel nämns att uppbördsenheten vid en inventering i

Förs. 1983/84:24

början av detta år uppmärksammat flera belysande fall, bl.a. ett som gällde
restförd T-skatt på ca fem miljoner på ett 5 OOO-kronorsbolag som redan
avregistrerats. Restföringen grundades på en dom i länsrätten. Det restförda
beloppet måste man avskriva omedelbart då gäldenären inte längre
existerade.

Enligt länsstyrelsen är det självfallet skattemyndigheternas skyldighet
att se till att de indrivningsuppdrag som lämnas över är både materiellt och
tekniskt korrekta. Det är också helt riktigt, framhåller man, att brister i det
restförda materialet medför ett onödigt resursbortfall — kanske till och
med medverkar till en viss osäkerhet vid kronofogdemyndigheternas bedömning
om exekutiva åtgärder skall vidtas eller inte. Åtgärder mot en
gäldenär med flera restförda poster bland vilka någon eller några grundar
sig på skönsmässiga uppskattningar blir ofta vilande i avvaktan på eventuellt
besvär och anstånd. En sådan osäkerhet är inte bra. Kronofogdemyndigheterna
måste i princip kunna utgå ifrån att alla uppdebiterade belopp
skall drivas in, framhåller länsstyrelsen.

Länsstyrelsen i Malmöhus län understryker för sin del att en effektivisering
av taxeringsmyndigheternas och kronofogdemyndigheternas arbete
förutsätter en klar formulering av verksamheternas mål. För närvarande
finns en mängd olika, ibland sinsemellan motstridiga mål på beskattningsområdet.
Statsmakterna har sina mål med skattepolitiken: det kan gälla
ekonomisk brottslighet, sysselsättning, konjunkturer, jämställdhet eller
statsfinanser. Skatteförfattningarna, som i sina grunddrag är oförändrade
sedan 1928, innehåller vissa allmänna mål, medan myndigheterna som
skall tillämpa dem har ytterligare mål. För den enskilda tjänstemannen kan
det vara svårt att urskilja och prioritera de olika målen varför tjänstemannens
handlande lätt styrs mot det alternativ som ger den högsta taxeringen.
Därvid förutsätter man också att det innebär det största tillskottet till
statskassan. Riksskatteverkets metoder för resultatredovisning, sättet att
offentliggöra det och inflytandet på resursfördelningen ger även stöd för
tankar i den riktningen, anser länsstyrelsen, som fortsätter:

Det är sålunda nödvändigt att statsmakterna bättre definierar målen för
skattemyndigheternas verksamhet. Det går inte att med de resurser som
rimligen kan ställas till myndigheternas förfogande samtidigt ta in pengar
till statsverket, bekämpa ekonomisk brottslighet, informera, ta hänsyn till
sysselsättningen samt ägna sig åt det väsentliga skatteundandragandet.

Föreningen Sveriges Skattechefer pekar också på behovet av en samlad
bild av förhållandena på skatteområdet för att en effektiv organisation skall
uppnås på alla områden. Föreningen anför:

En av de mest påfallande anledningarna till att de ständiga utredningarna
rörande översyn av distriktsindelning m.m. inom exekutionsväsendet blivit
resultatlösa och endast skapat oro hos berörd personal med åtföljande
effektivitetsförluster torde nämligen vara, att man inom utredningarna inte

Förs. 1983/84:24

fått direktiv om - eller själv insett — att man måste koppla samman en
sådan undersökning med en förutsättningslös översyn av kronofogdemyndigheternas
och övriga involverade myndigheters ställning i en på alla
nivåer samordnad organisation av beskattningsväsendet. Synpunkter i
denna fråga har för övrigt framförts av skattechefernas representant i
Kronofogdemyndighetsutredningen, se SOU 1977:42 sid 153-154.

Beträffande indrivningsverksamheten är det också viktigt att det göres
en djupgående analys av hur KFM använder sina resurser, dvs. en probleminventering
med förslag till åtgärder liknande RSV:s s.k. Planprojekt,
RSV Rapport 1983:1.

Landsorganisationen i Sverige (LO) är också av den uppfattningen att
den nuvarande organisationen för skatte- och avgiftsadministrationen är
mycket splittrad och dåligt samordnad. LO anför:

Ansvaret för skatte- och avgiftsfrågorna ankommer i ett eller annat
avseende på 4-5 departement samt ett trettiotal olika underordnade myndigheter.
Denna anmärkningsvärda brist på enhetlighet och samordning
skapar enligt LO:s mening betydande problem för statsmakterna, skatteadministrationen
och inte minst de skatteskyldiga. Det är högst troligt att
väsentliga vinster ur administrativ synpunkt kan uppnås genom en mera
samordnad organisationsstruktur. LO kan därför instämma i utredningens
bedömning att uttalade behov föreligger för att åstadkomma en mera
enhetlig organisation för skatte- och avgiftsadministrationen.

Innan konkreta och definitiva organisationsförslag kan framläggas fordras
det enligt LO emellertid en kompletterande och grundlig kartläggning
av eventuella organisationsförslags förväntade ekonomiska, administrativa
och övriga effekter. Ett första steg mot en enhetlig organisationsstruktur
bör dock ske genom det principbeslut som utredningen föreslår.

I princip samma skäl som kan motivera en organisationsförändring kan
också vara argument för en större integrering av beslutsförfarandet och
kontrollen för olika skatte- och avgiftsslag. Men även i denna fråga tarvas
ytterligare utredning innan konkreta förslag kan presenteras, anser LO.

2.2 Organisationsförslaget

Samtliga remissinstanser anser att tidpunkten för riksdagen att för närvarande
fatta ett principiellt beslut om organisationen på beskattningsområdet
inte är lämplig med hänsyn till dels att vi i dag inte har tillräckligt gott
beslutsunderlag och dels att resultatet av de utredningar som nyligen
tillsatts av regeringen och berör organisationen bör avvaktas. Å andra
sidan betonar flertalet remissinstanser behovet av en samordning och av
en kraftfull ledning för arbetet inom beskattningsområdet.

Föreningen Sveriges Skattechefer framhåller att föreningen tidigare i
andra sammanhang gett uttryck för den i rapporten poängterade betydelsen
av att det finns en enhetlig ledning med totalansvar för taxering,

Förs. 1983/84:24

debitering, uppbörd och indrivning vid utnyttjande av tillgängliga resurser.
Aven länsstyrelsen i Värmlands län anför motsvarande synpunkter.

Föreningen Sveriges Skattechefer anför i organisationsfrågan vidare.

På central myndighetsnivå bör liksom nu RSV ha ansvaret. Uppgifterna
bör i huvudsak bestå i ledning och samordning då det gäller den operativa
verksamheten. RSV:s roll ifråga om rättstillämpning och processföring bör
utredas närmare och framför allt dess avgränsning i förhållande till övriga
skatteförvaltningen och skattedomstolarna.

Vad sedan gäller organisationen på regional och lokal nivå menar föreningen
att det är riktigt att verksamheten med indrivning av skatter och
avgifter organisatoriskt knyts fastare till den övriga skatteförvaltningen.

Fördelningen av arbetsuppgifterna mellan regional och lokal nivå bör
också utredas närmare, likaså frågan om strukturen på lokal nivå. I den
senare frågan är det viktigt att vaije enhet (lokalkontor/myndighet) får en
lämpligt avvägd storlek. Därvid bör beaktas både behovet av närhet till
den allmänhet som skall betjänas och kravet på en bemanning som garanterar
full kompetens inom aktuella sakområden.

När det gäller hur en samordning av kronofogdemyndigheternas verksamhet
med den övriga verksamheten på skatteområdet skall utformas är
meningarna delade. Flera remissinstanser påpekar att man inte kan ta
ställning i denna fråga utan att samtidigt bedöma kronofogdemyndigheternas
arbete med de enskilda målen (E-målen) och de särskilda ärendena.
Särskilt från kronofogdemyndigheternas håll understryker man vikten av
att myndigheterna får behålla sin självständiga ställning med hänsyn till
kravet från de enskilda borgenärerna att känna rättssäkerhet och myndigheternas
funktion som exekutiva myndigheter. Detta betonas även starkt
från Centralorganisationen (SACO/SR).

Länsstyrelsen i Värmlands län preciserar i sitt yttrande sin syn på
kronofogdemyndigheternas rättsliga behörighet och anför.

I flera avsnitt av rapporten beskrivs KFM som den myndighet som
företräder statens borgenärsintresse och alltså självständigt bestämmer
graden av sina insatser. Av uppbördslagen framgår emellertid att de väsentliga
borgenärsfunktionerna ligger hos länsstyrelsen. Sålunda är det
enligt 62§ UL länsstyrelsen som - efter anmälan av KFM - beslutar om
skattskyldig skall sökas i konkurs. (Länsstyrelsen har dock delegationsrätt
till KFM). Vidare tar länsstyrelsen — ej KFM - ställning till ackordserbjudanden
och till begäran om betalningsanstånd (49§ UL). Länsstyrelsen
beslutar också om en gäld skall undanröjas (avkortning), undantas från
fortsatt indrivningsarbete (avskrivning) eller åter uppdebiteras samt om en
fordran skall riktas mot ställföreträdare för juridisk person. KFM:s roll är i
stället att verkställa borgenärens beslut. För att KFM skall kunna få mera
självständighet i sitt handlande krävs därför ganska långtgående materiella
förändringar i uppbördssystemet. Någon fullständig utredning av konsekvenserna
av sådana ändringar har inte presenterats i rapporten.

4 Riksdagen 1983/84. 2 sami. Nr 24

Förs. 1983/84:24

Föreningen Sveriges Kronofogdar betonar å sin sida att det är av vikt att
KFM som hittills får behålla sin nuvarande självständiga ställning på grund
av KFM:s mångsidiga arbetsuppgifter. Föreningen anför i detta sammanhang
följande.

Inför exekutionsväsendets förstatligande den 1 januari 1965 uttalades i
förarbetena (prop. 1964:100 s. 334): "Även om kronofogdarna organisatoriskt
blir fristående från domstolsväsendet är därmed ej sagt att de inte
skall anses höra till rättsväsendet eller att talan mot dess beslut skall föras
hos administrativ myndighet”.

Utredningen angående centralorgan inom exekutionsväsendet (UCE,
civildepartementet 1971:2) framhöll att "verksamheten hos KFM är särpräglad
och har få likheter med annan samhällsverksamhet. I de allmänna
målen kan den sägas utgöra en fortsättning av taxering och uppbörd. De
enskilda målen kan sägas vara en direkt fortsättning på civilprocessen".

Efter ett drygt tjugoårigt utredningsarbete ersattes 1877 års utsökningslag
den 1 januari 1982 av den nya utsökningsbalken (UB). Denna nya
lagstiftning har blivit tillämplig för såväl A- som E-mål (se härom prop
1980/81:8 s 94). Lagstiftningen visade här en klar viljeinriktning att samla
all exekution hos en och samma myndighet, vilket innebar att överexekutors
arbetsuppgifter vad gäller den exekutiva fastighetsförsäljningen överfördes
från länsstyrelsen till KFM. Vad gäller klagan över KFM:s beslut
renodlades besvärsvägen så, att hovrätterna och i sista hand Högsta Domstolen
blev överinstanser. Detta innebar ett klart ställningstagande för
KFM:s ställning som en myndighet av judiciell karaktär. Riksdagens lagutskott
anslöt sig enhälligt i sitt betänkande 1980/81:23 s 8 f till propositionen
vad gäller utsökningsbalkens organisatoriska konsekvenser, vilket också
blev riksdagens beslut.

Föreningen finnér att det i och för sig är rimligt att skatteväsendets
struktur ses över, då den nuvarande organisationen är splittrad. Med
hänsyn till KFM:s speciella karaktär av ett organ för all exekution får.
enligt föreningen, en sådan organisationsöversyn inte leda till att KFM
sammanförs med skatteväsendet även om som nu RSV bör vara centralmyndighet
för administration av exekutionsväsendet. Föreningen anser
det däremot vara av stor vikt att samverkan bl.a. mot den ekonomiska
brottsligheten utvecklas myndigheterna emellan. Denna samverkan måste
dock för att bli fruktbar och inte leda till kompetenskollisioner utgå från de
olika myndigheternas skilda ansvarsområden. Något lydnadsförhållande
för KFM i förhållande till ett regionalt skatteverk eller annan liknande
myndighet får därför inte skapas, uttalar föreningen.

Föreningen Sveriges Uppbördschefer anser det naturligt att den exekutiva
verksamheten knyts till skatteförvaltningen i övrigt. Länsstyrelsen är
redan i dag den dominerande borgenären på skattesidan, framhåller man.
Föreningen anför vidare.

Bifaller riksdagen den proposition som förbereds, innehållande förslag
om att debitering och uppbörd av arbetsgivaravgifter skall föras över till
skattemyndigheterna kommer länsstyrelsen att få borgenärsansvaret för

Förs. 1983/84:24

praktiskt taget alla de statens och kommunernas inkomster, som härrör
från skatt- och avgiftsskyldiga, som kan blir föremål för indrivning. Huruvida
kronofogdemyndigheterna organisatoriskt skall sammanföras med de
debiterande myndigheterna, lokala skattemyndigheterna, eller med uppbördsmyndigheterna
vill föreningen inte ta ställning till i dag, utan avvaktar
pågående utredningar om skatteförvaltningens framtida organisation.
Erfarenheten har emellertid visat, att resurser som sätts in var för sig inom
respektive sektor i skattesystemet inte uppnår den effektivitet som förmodligen
skulle kunna bli fallet i en integrerad skatteförvaltning.

Mot ett inordnande av exekutionsväsendet i skatteförvaltningen kan
anföras, att kronofogdemyndigheterna också hanterar de så kallade enskilda
målen. Med hänsyn till att ett stort antal enskilda mål härrör från statlig
och kommunal verksamhet borde hinder inte föreligga mot en sådan organisationsreform
som det här är fråga om.

Fögderichefsföreningen anser att indrivningsresultatet måhända kan
förbättras med en ändrad organisationsform genom att en del av KFM:s
verksamhet överföres till lokal skattemyndighet (LSM). Föreningen finner
det dock mera väsentligt att till LSM föra över dels frågor som innefattar
preliminära skatter och avgifter, inklusive mervärdeskatten. Man erhåller
härigenom en mera tydlig organisationsform med LSM på lokal nivå,
länsstyrelsernas skatteavdelning på regional nivå samt riksskatteverket
och finansdepartementet på central nivå. En sådan organisationsförändring
ger LSM betydligt större slagkraft vid granskning och revision samtidigt
som allmänheten får en tydlig och vidgad kontaktyta för välbehövlig
information och service, understryker föreningen.

Förslaget om överförandet av mervärdeskatteenheternas arbetsuppgifter
till de lokala skattemyndigheterna har rönt ett blandat mottagande.

Bland dem som är positiva till förslaget kan nämnas Fögderichefsföreningen
som anför följande som skäl för en decentralisering.

Erfarenheten har visat att mervärdeskatten inte blivit självreglerande
och självkontrollerande på det sätt som lagstiftaren förutsatt. F.n. sker
momskontrollen på länsstyrelsen, dvs. på regional nivå. Mervärdeskattens
konstruktion som flerledsskatt har tillkommit för att få en konkurrensneutral
konsumtionsskatt, vilket innebär ett stort antal skattskyldiga. Dessa
skattskyldiga bedriver rörelse eller jordbruk. För att undvika anhopning av
skulder för mervärdeskatt bör kontrollen effektiviseras och göras löpande
utan att avvakta inkomstdeklaration. Kontrollen bör samordnas på lokal
nivå med skatter och avgifter, vilket förutsätter att frågorna handläggs av
en och samma myndighet. Allmänheten får samtidigt fördelen att kunna
erhålla service på det lokala planet. Föreningen finner starka skäl tala för
att mervärdeskattefrågorna överföres till LSM.

Riksskatteverket (RSV) och länsstyrelsen i Stockholms län bland andra
är negativa till den föreslagna åtgärden. Enligt RSV:s uppfattning är det
förenat med stora svårigheter att under överskådlig tid skapa och upprätthålla
den kompetens som erfordras för att hantera mervärdebeskattningen
på lokal skattemyndighet. Det skulle också bli svårare att uppnå en likfor -

Förs. 1983/84:24

mig beskattning vid 120 lokala skattemyndigheter. Arbetsvolymerna skulle
även på många lokala skattemyndigheter bli alltför små för att nödvändig
kompetensutveckling skall kunna ske. Mot en utflyttning talar också det
starka samband som finns mellan å ena sidan mervärdeskatt och å andra
sidan granskning och kontroll av företagens redovisning. De senare uppgifterna
utförs för närvarande i huvudsak av länsstyrelse. Hur organisationen
skulle kunna utformas i ett längre perspektiv och med en skattekontroll
som inriktas mindre på enskilda fysiska personer och mera på företag
anser sig verket för närvarande inte kunna överblicka.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att en decentralisering av verksamheten
till de lokala skattemyndigheterna kommer att medföra

— försvårad ledningsfunktion,

— väsentligt försämrad service till allmänheten,

— större byråkrati,

— olikartade bedömningar i materiella- och andra beskattningsfrågor,

— sänkt kunskapsnivå på alla nivåer,

— väsentligt försämrade möjligheter till effektiv kontroll,

— skattebortfall för staten på grund av försämrad kontroll och

— att effekterna av den genomförda organisationsförändringen omintetgörs.

Statsmakternas krav på ett fortsatt rationellt bedrivande av mervärdebeskattningen
kan enligt länsstyrelsen endast tillgodoses genom en samlad
organisation och en enhetlig ledning för de olika delfunktionerna. Den
sistnämnda kan endast uppnås, om dessa funktioner - liksom nu är fallet

— ingår i en organisatorisk enhet - länsstyrelsernas mervärdeskatteenhet.
Även när det gäller utflyttningen från riksskatteverket av punktskatterna

är uppfattningarna delade.

Riksskatteverket anser för sin del att förslaget om överflyttning av
punktskatterna till de nuvarande 120 lokala skattemyndigheterna är orealistiskt.
Nackdelarna överväger kraftigt de få fördelarna. Genom att beskattningsfunktionerna
- sammanlagt ca 50 personer - hållits samman
inom en myndighet har man kunnat tillgodogöra sig den samlade erfarenheten
och kompetensen som finns inom resp. skatteområde såväl i fråga
om skattebeslut som föreskrifter och anvisningar samt service till allmänheten.
Vidare har möjliggjorts ett tillgodoseende av kravet på en likformig
beskattning.

Verket noterar vidare att vägtrafikskatten inte omnämns i sammanhanget.

Föreningen Sveriges Uppbördschefer delar denna uppfattning. Man påpekar
att det här är fråga om flera olika skatter som var för sig berör ett
relativt fåtal skattskyldiga. Att splittra upp beskattningsfunktionen på ett
stort antal myndigheter kommer att bli orationellt. Beskattningsfunktion
och uppbördsfunktion bör därför ligga på den regionala myndigheten enligt
föreningen.

Fögderichefsföreningen anför för sin del följande.

Förs. 1983/84:24

Inom punktskatteområdet finns oftast endast ett fatal skatt- eller avgiftsskyldiga.
Uppbörd och kontroll är vid sådant förhållande ganska enkel.
I det praktiska arbetet vid LSM ställs dock ofta frågor rörande reklamskatten,
där antalet skattskyldiga är relativt stort och fördelat över
samtliga fögderier. De materiella reglerna liksom Riksskatteverkets anvisningar
inom området är tämligen greppbara. Ur kontroll- och servicesynpunkt
kan en överföring av reklamskatten till LSM vara motiverad. Förutsatt
att en kompletterande utredning ger stöd härför föreslår föreningen att
reklamskattefrågorna överförs till LSM. men att punktskatterna i övrigt
kvarligger hos Riksskatteverket.

Länsstyrelsen i Värmlands län förordar för sin del en överflyttning av
punktskatterna från riksskatteverket till de regionala myndigheterna.
Länsstyrelsen noterar att det är fråga om mycket speciella beskattningsfrågor
ofta med låg frekvens i vart fall på de mindre LSM. Att splittra dessa
ärenden på lokala myndigheter synes inte vara rationellt. Däremot talar
flera omständigheter för att sådana skatter läggs ut på de regionala myndigheterna.
Härigenom kan RSV renodlas till att bli ett organ utan direkt
beskattningsfunktion. Berörda rörelseidkare får färre kontaktmyndigheter
i skattefrågor (ett ytterligare led i denna riktning är den föreslagna samordningen
mellan källskatte- och avgiftsuppbörd). Kontrollaktiviteten skulle
underlättas, om endast den regionala skattemyndigheten berördes.

2.3 Förfarandet i första instans vid taxering till inkomst- och förmögenhetsskatt Under

denna rubrik har i rappporten också berörts frågan om en integration
av de nuvarande s.k. transfereringarna med beskattningsförfarandet.

Endast ett par av remissinstanserna har berört denna fråga i sina svar.
Grundtonen i dessa är negativa.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det är svårt att på grundval av
den kortfattade beskrivning som gjorts av förslaget bilda sig en uppfattning
om detta. Om ställning skall kunna tas till ett sådant förslag bör frågan
utredas ytterligare. Dessutom är frågan beroende av hur den framtida
skatteförvaltningen organiseras. Länsstyrelsen ser dock stora problem
med att integrera de s.k. transfereringarna med beskattningssystemet, om
det därmed avses att skatteförvaltningen skall besluta i och administrera
dessa frågor.

Länsstyrelsen i Jönköpings län betonar att ett genomförande av förslaget
förutsätter stora förändringar i den materiella skatte- och avgifts- och
sociallagstiftningen. Det är omöjligt att ta klar ställning till frågan utan att
samtliga konsekvenser utreds och redovisas. Att man skall kunna uppnå
vissa fördelar genom en total integrering är uppenbart såsom bättre beslutsunderlag,
rättvisare totalt utfall av skatteuttag och bidrag m.m. Men
att dessutom vissa nackdelar kan vara förenade med en sådan lösning är

Förs. 1983/84:24

lika uppenbart. Som exempel nämns uppkomsten av antingen stora myndigheter
med stora centrala dataregister eller flera mindre med komplicerade
datakommunikationssystem. Länsstyrelsen är inte beredd att nu ta
ställning till dessa frågor.

I avsnittet har också berörts vissa brister i materiellt eller formellt
hänseende som påverkar indrivningsresultaten.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att betydelsen av dessa brister
överbetonats. Länsstyrelsen anför.

De siffror, som nämns på sid 3 och 4 i rapporten, avser - av i och för sig
förklarliga skäl — ärenden som överlämnades för indrivning 1975 och 1977.
Taxeringsperioden var då kort (avslutades redan den sista juni), granskningen
i särskilda nämnder skedde till stor del på fritid, datastödet var
obefintligt, ledningsfunktionen inom dåvarande taxeringsassistentorganisationen
var underdimensionerad, fördjupad kontroll i form av TN-revisioner
och taxeringsbesök existerade inte och skönstaxeringar föredrogs
vid TN:s sista sammanträde för perioden, vilket då var praxis. Därefter har
bl.a. RS-reformen med den utvidgade tjänstemannagranskningen och förstärkningar
av mervärdeskatte- och arbetsgivarkontrollen tillkommit. Vidare
har betalningssäkringslagen blivit ett effektivt instrument för att på ett
tidigt stadium säkra beloppsmässigt betydande skatte- och avgiftsfordringar,
som eljest sannolikt skulle blivit mycket svåra eller omöjliga att driva
in.

När det gäller att tillämpa skönsmässiga påföringar är meningarna delade.
Från uppbörds- och indrivningshåll är man positiv till förslaget och
påpekar vikten av att alla beslut som överlämnas för verkställighet är
korrekta och sakligt grundade. När det gäller beslut som grundas på
skönsmässiga bedömningar påtalas från dessa håll genomgående att brister
i kvalitativt avseende ofta förekommer. På taxeringshåll är man mer tveksam.

Enligt länsstyrelsen i Stockholms län (taxeringsavdelningen) är förslaget
om att de skönsmässiga besluten skall åtföljas av utredning angående den
skattskyldiges förutsättningar att erlägga påförda skatter och avgifter
äventyrligt. Beskattningsbesluten skall givetvis vara så väl underbyggda
som möjligt anser länsstyrelsen, men de får principiellt sett inte påverkas
av betalningsviljan eller -förmågan. Eljest torde rättsosäkerhet uppstå
anser man.

Taxeringsavdelningen framhåller vidare att man har en ständig strävan
att bereda taxeringnämnderna ett så bra beslutsunderlag som möjligt i
skönstaxeringsfallen. Som ett led i detta arbete har olika former av utväxling
av information myndigheter emellan varit nödvändig. Flertalet myndigheter
använder olika former av ADB-media i sitt dagliga arbete. Det är
därför naturligt att - med hänsyn till den informationsmängd som är
erforderlig i detta sammanhang - söka olika former av samordning ADBvägen.
Framställningar om ADB-mässig samköming av uppgifter från
social-, sjukvårds- och kriminalmyndigheter har dock avvisats med hänvis -

Förs. 1983/84:24

ningar till att den enskildes integritet skulle trädas för när. I den mån
resurserna medgett det har i stället manuellt utbyte av information genomförts.
Självklart har detta inte varit ett tillfredsställande förfarande utan ett
slöseri med resurser. Integritetsfrågorna har så hårt skjutits fram i debatten
att utnyttjandet av ADB-hjälpmedel f.n. helt omöjliggör samarbete myndigheterna
emellan anför man.

Antalet skönstaxeringar i Stockholms län har minskat under senare år
anför länsstyrelsen vidare. De har inom länet haft följande utveckling
taxeringsåren 1981-1983:

1981 37 171

1982 32 118

1983 16 634

Som en jämförelse nämns att antalet skönstaxeringar år 1975 var ca
60000.

Inför 1984 års taxering planerar taxeringsavdelningen att i samråd med
KFM genomföra ytterligare åtgärder för att nedbringa antalet fall där
skönstaxering måste tillgripas.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anför för sin del följande.

Taxeringar skall emellertid enligt IS taxeringslagen åsättas i överensstämmelse
med skatteförfattningarna och i möjligaste måtto vara likformiga
och rättvisa. Har någon underlåtit att lämna deklaration eller lämnat
en bristfällig sådan skall inkomsten uppskattas till ett efter omständigheterna
skäligt belopp enligt 21 § taxeringslagen. Bestämmelserna i taxeringslagen
om att taxering skall åsättas och hur detta skall ske är tvingande. Det
manöverutrymme, som finns för taxeringsmyndigheterna är knutet till
beloppets storlek - skäligt belopp - och inte till personens betalningsförmåga.

Om en möjlighet att underlåta taxering skulle uppfattas som rättvis och
likformig av allmänheten torde vara tveksamt. Redan i dag är möjligheterna
stora att undgå betalning av skatt genom att konsumera inkomsterna
och se till att utmätningsbara tillgångar saknas. Detta förutsätter dock att
möjligheter till skatteavdrag och införsel saknas. Om det öppnades möjlighet
att undgå taxering på angiven grund skulle sannolikt incitamentet för
att göra sig "fattig” bli ännu större än i dag.

Även länsstyrelsen i Stockholms län (taxeringsavdelningen) berör denna
fråga och anför.

Revisorernas förslag att taxeringsmyndigheten skall pröva den skönstaxerades
betalningsförmåga är förknippat med komplikationer. Skattskyldigheten
inträder i inkomstbeskattningen vid samma tillfälle som inkomsten
förvärvas. Inkomstskatten hänför sig således till en viss tidsperiod.
beskattningsåret. Den faktiska betalningsförmågan vid taxeringstillfället
är med andra ord helt betydelselös för beslutet. Avdelningen vill därför
betona att taxering är en länk i beskattningskedjan. och grundar sig på sina
omständigheter. Uppbörd och indrivning är en helt annan länk - ehuru i
samma kedja - och grundar sig på andra omständigheter. I den mån man
behåller de grundläggande beskattningsprinciperna kan således inte det
skönsmässiga beslutet avgöras på möjligheten att driva in skatten som
uppkommer.

Förs. 1983/84:24

Tjänstemännens centralorganisation (TCO) anser att förbättringar behövs
och spelar stor roll för många delar av beskattnings- och kontrollprocessen.
För att man inom nuvarande resursram ska kunna genomföra
avgörande förändringar krävs avsevärt ändrade förutsättningar för deklarationskontrollen.
Sådana förslag har förts fram av kommissionen mot
ekonomisk brottslighet och skall kombineras med förväntade förslag från
skatteförenklingskommittén. Det är vidare nödvändigt att få till stånd ett
sådant informationssamarbete mellan skatteförvaltning och kronofogdemyndighet
att felaktiga skönstaxeringar undviks. Detta kan ske genom
särskilda utbildningsinsatser både vid skatteförvaltning och vid KFM med
syfte att ge större kunskaper om skattesystemets totala verkningssätt.
Informationsproblemet kan inte lösas genom formella organisationsförändringar
utan endast genom en attitydförändring från alla berörda myndigheter.
KFM:s personal har genom personlig kännedom om gäldenärerna
särskilda förutsättningar att medverka till att ofullkomligheter och felaktigheter
i skattesystemet minskas anser förbundet.

I detta sammanhang kan det också finnas skäl att beröra skatterevisionerna
när det gäller skattskyldiga som redan finns noterade för skulden hos
kronofogdarna.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att det när det gäller kampen mot
den ekonomiska brottsligheten torde vara uppenbart att den måste bedrivas
även mot personer som redan är restförda hos KFM, är betalningsovilliga
eller socialhjälpstagare. Erfarenheterna från olika kontrollaktioner
visar för övrigt att det inte är helt ovanligt att en socialhjälpstagare eller
förtidspensionär har haft betydande skattepliktiga inkomster som ej deklarerats.

Ett typiskt område är grå eller svart arbetskraft i olika entreprenadsammanhang
där s.k. mellanmän fungerar som förmedlare av arbetskraft tili
större företag som inte vill anställa aktuell personal. Dessa mellanmän,
som även kan vara aktiebolag eller handelsbolag, leds formellt inte sällan
av socialhjälpstagare, förtidspensionärer eller skatteimmuna personer.

I detta sammanhang hänvisar länsstyrelsen till justitieutskottets betänkande
1980/81:21 (s. 62 -63) där det sägs: Den ekonomiska brottslighetens
utbredning leder till en rad skadeverkningar för samhället. Mest betänkligt
är kanske att de ekonomiska brotten sätter stora medborgargruppers lojalitet
mot regelsystemet på främst skatterättens och det ekonomiska livets
område i övrigt på svåra prov.

Länsstyrelsen i Stockholms län (skatteavdelningen) understryker den
preventiva effekten av revisionerna. Avdelningen framhåller att företagare
ofta underskattar de krav det allmänna har på dem på skatteområdets olika
delar, såsom skyldighet att föra räkenskaper eller anteckningar, att innehålla
och redovisa skatt för anställda, att erlägga arbetsgivaravgifter, att
redovisa mervärdeskatt m.m. De är vidare inte så sällan okunniga om vad
underlåtenhet i sådana avseenden kan få för följder. Ofta får denna bris -

Förs. 1983/84:24

tande kunskap — eventuellt i förening med otillräcklig ekonomisk planering
och överdriven optimism — ytterst allvarliga konsekvenser för företagaren.
För det allmänna leder detta till skatteförluster. Att i detta sammanhang
via revision på ett tidigt stadium i skeendet styra in företagaren på
”den smala vägen” fyller en mycket stor samhällsnytta trots att det rent
statistiska resultatet är magert anser avdelningen.

Avdelningen medger att rutinmässig uppbördsuppföljning saknas. Förklaringen
till detta har primärt varit att det slutliga uppbördsresultatet
framkommer så lång tid efter det att revisionerna genomförts att det inte är
till vägledning för inriktningen av revisionsverksamheten, metodval etc.
Däremot finns i riksskatteverkets kontrollavdelnings utredningsrapport
”Effektivare revision” från 1975 ett kapitel ”Uppbördsresultatet av revisionsverksamheten”.
Häri redovisas och kommenteras relativt utförligt en
undersökning av taxeringsrevisioner slutförda under 1970 i AB och S län
samt under 1971 i D och G län.

Utvecklingen på ADB-området förbättrar nu avsevärt möjligheterna till
en rutinmässig uppföljning av uppbördsresultatet anför avdelningen vidare.
Den vill i detta sammanhang också nämna att restföringsuppgifter
regelmässigt fordras in och kontakter etableras med fältpersonalen på
KFM inför tilltänkta revisioner.

När det gäller frågan att införa preliminära beslut på den direkta beskattningens
område har endast ett par remissinstanser yttrat sig. Någon direkt
tillstyrkan av förslaget har därvid inte lämnats..

2.4 De materiella beskattningsreglerna

Under denna rubrik har frågor om förbättrad forskning med hjälp av en
särskild databas för utrönande av verkningarna av skatte- och avgiftssystemen
på olika kategorier skattskyldiga behandlats.

Remissmyndigheterna har visat intresse för förslaget men har inte gett
sitt oreserverade stöd för det.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser för sin del att det vore värdefullt
om samhället inom ramen för rimliga kostnader ges möjlighet till undersökningar
av det slag, som skisseras. Länsstyrelsen anser dock, att frågan om
informationsbank bör utredas ytterligare, innan beslut fattas. Bl.a. bör
man undersöka, om det är möjligt att genom vissa stickprovsvisa undersökningar
uppnå samma resultat. Länsstyrelsen hänvisar till det system,
som statistiska centralbyrån (SCB) tillämpar för att beräkna taxeringsutfallet.

Riksrevisionsverket (RRV) anser inte att frågan om ADB-stöd i skattekontrollen
har något givet samband med frågan om behov av analyser av
skatters och transfereringars effekter, såsom antyds i rapporten. Enligt
verkets mening är det heller inte möjligt att i praktiken uppnå det nämnda
syftet med en sådan databas. För att analysera beskattningssystemens

Förs. 1983/84:24

effekter måste skilda metoder användas. I vissa fall olika beskattningsreglers
effekter på mikro- och makronivå. I andra fall måste effekter
utifrån ett statistiskt urval av uppgifter beräknas. Det kostar mycket att
bygga upp nya eller komplettera existerande dataregister för att kunna
göra totalundersökningar av den typ som rapporten skisserar.

Detta måste beaktas vid valet mellan totalundersökningar och stickprovsundersökningar.
I praktiken kan även informationskvaliteten ibland
vara högre i stickprovsundersökningar än i totalundersökningar.

I rapporten omnämns inte de resurser som redan nu finns och det arbete
som pågår inom området. Som exempel kan nämnas att det finns inkomstoch
förmögenhetsstatistik baserad på RSV:s registerinformation och deklarationer.
Beräkning av hushållens disponibla inkomster sker årligen
inom statistiska centralbyrån utifrån ett urval deklarationer. Beräkningen
av budgeteffekter sker kontinuerligt inom ramen för RRV:s taxeringsstatistiska
undersökning.

Under senare år har flera initiativ tagits och arbete genomförts för att
beräkna de samlade effekterna på hushållsnivå av de offentliga överföringarna.
RRV har i sin förvaltningsrevision både beskrivit och deltagit i
detta arbete. Denna revision har dokumenterats bl.a. i revisionsrapporten
”Samlade effekter av skatter, avdrag, bidrag och avgifter” (Dnr 1982:155).
Det sker också på flera andra håll ett viktigt utvecklingsarbete som bör
beaktas vid förslag till nya insatser.

Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) har överlämnat ett yttrande
av juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet. UHÄ instämmer
i vad nämnden i sitt yttrande anfört.

Fakultetsnämnden uttalar sammanfattningsvis att den instämmer i rapportens
uttalande om behovet av bättre databaser för analys av skatte- och
bidragssystemets verkningar. Frågan kräver dock enligt nämnden djupgående
analys av behov och användningsområden liksom av databasens
lämpliga omfattning och uppbyggnad, inte minst ur integritets- och administrationssynvinkel.

Det föreligger enligt nämnden behov av mer forskning rörande olika
skatters effekter såväl ur statsfinansiell synvinkel som ur fördelnings- och
allokeringssynvinkel. Härför krävs ett bättre statistiskt underlag än vad
som i dag finns. Vårt skattesystems effekter är också otillräckligt utredda
anser nämnden. Som exempel nämns att när utgiftsskattekommittén enligt
sitt uppdrag skulle utreda en utgiftsskatts fördelningspolitiska effekter,
måste arbetet inledas med en undersökning av hur vår nuvarande inkomstskatt
verkar fördelningspolitiskt, då detta inte var tillfredsställande utrett.
Statistiskt underlag saknas vidare för mer djupgående analyser.

En stor skattedatabas skulle därför enligt nämnden kunna fylla en viktig
funktion både för forskning och statsmakternas egen utredningsverksamhet.

Förs. 1983/84:24

Nämnden anför vidare.

Det är således lätt att fastslå att det föreligger klara behov av mer
djupgående information än vad som i dag finns tillgängligt. Däremot är det
tveksamt hur en mer användbar databas skall läggas upp. I detta hänseende
återfinns ingen analys i rapporten. Om man avser en totaldatabas vill
fakultetsnämnden för sin del anmäla betänkligheter. I totaldatabaser där en
mängd olika uppgifter kombineras uppstår ofta integritetsproblem, även
om uppgifterna är avidentifierade. Det finns vidare sedan länge en omfattande
litteratur som visar de administrativa problem som omfattande databanker
ger upphov till och de stora problem som är förknippade med att
hålla databasen inte bara aktuell utan även användbar.

Det synes därför mer fruktbart att satsa på databaser av urvalstyp. Inom
såväl RRV som SCB har man byggt upp databaser på skatteområdet
grundade på urvalsundersökningar och typhushåll. SCB:s s.k. HINK-material
är dessutom kompletterat med uppgifter rörande vissa bidrag m.m.
Inom SCB finns dessutom flera s.k. modellbefolkningar och även en tidsseriedatabas
är under uppbyggnad. Dessa databaser är visserligen små
men kan förmodligen byggas ut. Rapporten synes inte ha inventerat existerande
databaser eller vilka möjligheter till utbyggnad av dessa som föreligger.
Erfarenheter kan också hämtas från det modellarbete, som bedrivs på
Statistisk Sentralbyrå i Oslo, just med syftet att kunna användas för analys
av simulerade förändringar av skattesystemet. Det mest avancerade svenska
projektet synes vara det s.k. HUS-projektet, som är under uppbyggnad
inom IUI.

2.5 Indrivningsstatistiken

Så gott som alla remissinstanser som yttrat sig i denna fråga har tillstyrkt
förslaget. Flera har understrukit att den nuvarande statistiska redovisningen
i många avseenden är missvisande.

Länsstyrelserna i Stockholms, Göteborgs och Bohus, Malmöhus och
Jönköpings län har framställt önskemål om att man i indrivningsstatistiken
särredovisar även influtna medel efterförstagångskrav, kvittning och andra
exekutiva åtgärder. Föreningen Sveriges Uppbördschefer har formulerat
liknande önskemål så, att belopp som influtit genom maskinellt framställda
krav och belopp som influtit genom kvittning bör särredovisas.

I anslutning härtill återges vad kronofogdemyndigheten i Göteborg anfört
om innehållet i begreppet ”första krav” i rapporten. Sålunda anser
kronofogden att det under detta begrepp inte bara faller enkel och automatiserad
betalning. Man anför.

Revisorerna påstår i sin undersökning, att största delen av de belopp
som KFM redovisar härrör från första krav. Detta är en sanning med
modifikation och kräver förtydligande av begreppet första krav. För det
första är beteckningen första krav missvisande eftersom den statistikrubriken
innesluter renodlade optiskt läsbara krav. Sådana utgörs av ”rena
första krav”, krav efter anstånd och uppskov samt alla krav som dirigeras
av KFM genom särskild REX-kod ”XAVI” (i anledning av gäldenärskontakt).

Förs. 1983/84:24

I de belopp sorn inflyter under titeln första krav ligger alltså en hel del
betalningar som härrör från förhandlingar och uppgörelser med gäldenärerna,
där uppskov meddelas under visst skede av indrivningen. När sedan
indrivningen igångsätts på nytt och krav tillställs gäldenären registreras
betalningen som första kravs betalning. Sådana betalningar ligger det betydligt
mer arbete bakom än de automatiska och enkla krediteringar som
följer på ett ”rent” första krav. Registrering och arbetsinsats överensstämmer
ej i sådana fall och kan föranleda missuppfattningar. En annan missuppfattning,
som bör förklaras, är den som gäller betalning av skatt i
bolagsmål. Här sker en intensiv indrivningsperiod redan under det första
restföringsåret och en stor del av betalningarna från företagen inryms
under begreppet första krav. Detta beror på den inarbetade rutin och
policy som har utvecklats i Göteborg beträffande företagen. Omgående
efter kravtidens utgång utsätts sådana mål till förrättning eller anmanas
företaget att betala enligt 4§ konkurslagen. Genom den offensiva indrivningen,
som har utbildats här, är de flesta företagare väl medvetna om att
exekutiva åtgärder omgående följer om s.k. frivillig betalning inte sker
efter första kravet. Här avses restföringar av ATP. moms och källskatter
som alla är prioriterade skatteskulder vid indrivningen. Att tala om enkel
och automatiserad betalning i dessa fall är missvisande.

Föreningen Sveriges Kronofogdar och kronofogdemyndigheten i Uddevalla
anser att det i statistiken bör finnas särredovisning av avskrivna
belopp och belopp som är föremål för konkurs och ackord. Belopp som är
föremål för anstånd bör vidare ej restföras.

Kronofogdemyndigheten i Huddinge har i detta sammanhang anfört att
även arbetsstatistiken behöver förbättras. I detta syfte bör tillskapas bättre
möjligheter för målinriktade ADB-bearbetningar inom REX och samkörningar
mot centrala skatteregistret. Länsstyrelsen i Stockholms län förordar
också generella program för samköming av REX och skattedatabasen.

Statistiska Centralbyrån (SCB) anför bl.a. följande.

För att man skall kunna bedöma indrivningsresultaten i relation till
gjorda insatser vid KFM bör statistiken även innehålla redovisning på riksoch
länsnivå av antalet gäldenärer efter gäldbelopp i storleksklasser. Redovisningen
i detta avseende bör enligt SCB:s mening ske per medelsslag och
med uppdelning på fysiska och juridiska personer.

Länsstyrelsen i Stockholms län (uppbördsenheten) tar upp frågan om en
branschvis redovisning av gäldenärerna. Uppbördsenheten betonar vikten
av att en sådan redovisning kommer till stånd. Redovisningen är ett utmärkt
instrument för planering av indrivningsarbetet. Hittills gjorda iakttagelser
visar, att KFM måste arbeta med olika metoder beroende på vilken
bransch gäldenären tillhör. Branschredovisningen kan också utnyttjas för
branschvisa aktioner. Branschkodningen är därför en angelägen fråga, som
bör tillmätas större betydelse inom skatteförvaltningen anser enheten.

Förs. 1983/84:24

2.6 Tekniska förbättringar vid uppbörd och indrivning av skatt

I rapporten föreslås bl.a. utvidgning av påminnelseförfarandet för betalning
av skatt innan indrivning begärs, viss tidigareläggning av avskrivningsåtgärder,
förenklingar vid avskrivning från aktiv bearbetning av
skatte- och avgiftsfordringar samt förbättrat beslutsunderlag vid skönsmässiga
påföringar av skatter och avgifter.

Dessa förslag har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran.

En del remissinstanser, bl.a. länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohus län
reser invändningar mot att länsstyrelsen inte skall pröva alla avskrivningsbeslut.
Man anför att hanteringen av avskrivningar kan ha betydelse för
beskattningen exempelvis i fråga om rätten till förlustavdrag. Länsstyrelsen
tillstyrker att påminnelseförfarandet bör byggas ut och anför att en
differentiering av restavgiften skulle kunna ge ytterligare incitament för
gäldenärer att betala redan vid påminnelse.

Länsstyrelsen i Stockholms län (uppbördsenheten) framför i anslutning
till resonemang runt frågan om påminnelser tanken på att begränsa restföringen
av mindre belopp (t.ex. upp till 3 000 kr.) och i stället undersöka om
de kan tas ut i samband med den ordinarie källskatteuppbörden.

Frågan om bättre beslutsunderlag vid skönsmässiga beslut har berörts
under avsnitt 2.3

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1984