Förs. 1982/83: 22 (Framställning / redogörelse 1982/83:22)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förs. 1982/83: 22

Förslag
1982/83:22

Riksdagens revisorers förslag angående riksdagen och
försvarsplaneringen

1983-05-05

Till riksdagen

1 Sammanfattning

Riksdagens revisorer föreslår att riksdagen ges ett ökat inflytande på
utvecklingen av totalförsvarssektorn genom

O att riksdagen ges ökade möjligheter att påverka den långsiktiga försvarsplaneringen,

O att riksdagens tid för att bereda försvarsbesluten ökas samt
O att riksdagen får utökat beslutsunderlag för avvägningar med konsekvenser
för den svenska försvarsindustrins inriktning och kapacitet.
Revisorerna bedömer att de föreslagna åtgärderna ger riksdagen bättre
möjligheter än tidigare att påverka utvecklingen inom totalförsvarssektorn.
Åtgärderna medför att beslutsunderlaget till riksdagen utökas inom
vissa områden samt att vissa detaljavvägningar som 1978 års försvarskommitté
utförde kan komma att överföras till regeringskansliet.

Förslagen grundar sig på granskningsrapporten Riksdagen och försvarsplaneringen
(1982/83:1) vilken som bilaga 1 är fogad till denna skrivelse.
Rapporten är inte remissbehandlad.

2 Genomförd granskning

2.1 Bakgrund

Riksdagen beslöt år 1970 att ett nytt planerings- och ekonomisystem
(FPE) för det militära försvaret och civilförsvaret skulle införas år 1972.
Systemet kompletteras och förbättras fortlöpande. År 1972 beslöt riksdagen
om en ökad parlamentarisk medverkan i planeringen, som i huvudsak
innebar att regeringen skall informera försvars- och utrikesutskotten om
viktiga moment i planeringsprocessen.

Beslutet om riksdagens roll i detta sammanhang fattades när planeringssystemet
nyligen införts. Någon erfarenhet av hur planeringen skulle fungera
fanns knappast. Sedan dess har riksdagen fattat ytterligare två försvarsbeslut,
varför erfarenhet erhållits för att pröva om den roll riksdagen
tilldelats i detta sammanhang är lämplig.

1 Riksdagen 1982183. 2 sami. Nr 22

Förs. 1982/83:22

Granskningen bygger på studier av samspelet mellan riksdag, regering
och försvarskommitté bl.a. under det senaste försvarsbeslutet. Synpunkter
på planerings- och beslutsprocessen har inhämtats genom intervjuer
med personer som deltagit i denna process.

2.2 Granskningsresultatet

1 det följande redovisas kortfattat granskningens resultat och förslag.
För en mer fullständig beskrivning hänvisas till den som bilaga I fogade
rapporten.

I rapporten anges att riksdagen kan påverka försvarsplaneringen främst

a) genom att agera i samband med den information som försvars- och
utrikesutskotten erhåller från försvarsdepartementet och berörda myndigheter,

b) genom riksdagens beredning av försvarsbesluten samt

c) genom riksdagsledamöters medverkan i försvarskommittén.

Informationen regeringen skall ge i enlighet med riksdagsbeslutet från

1972 har fungerat tillfredsställande. Under den senaste försvarsbeslutsperioden
gavs sådan information vid tretton tillfällen, huvudsakligen inriktad
på resultaten av perspektivplaneringens två faser. De berörda utskotten
tog inga initiativ med anledning av den erhållna informationen. Detta
system med information till utskotten ger insyn, men medför ingen medverkan
i planeringsbesluten. För detta krävs ställningstaganden från riksdagen
till motioner eller propositioner.

I rapporten redovisas tidsförhållandena vid riksdagens beredning av
1982 års försvarsbeslut. Genom att försvarskommittén gjorde avvägningarna
med anledning av myndigheternas programplaner kom regeringens
arbete med försvarsbeslutspropositionen att pågå mellan december 1981
och februari 1982. Försvarsbeslutspropositionen lades på riksdagens bord
den 10 mars. Försvarsdepartementets bilaga i budgetpropositionen var
tämligen innehållslös i avvaktan på den senare propositionen. Kammardebatten
ägde rum den 3-4 juni 1982.

Utskottet disponerade en egentlig beredningstid på ca sju veckor. Under
denna tid förekom sex uppvaktningar och 14 utskottsutfrågningar med
anledning av ärendebehandlingen. Yttranden erhölls från sex andra utskott.

Utskottet var i princip fullt upptaget med att bearbeta propositionen och
de inkomna motionerna under den tid som stod till förfogande. Någon tid
att mer i detalj utreda problemområden utanför propositionens förslag eller
att fördjupa sig i olika motionsförslag fanns inte. Den slutliga informationen
om flygplansfrågan delgavs utskottet den 6 maj, varför denna fråga
kom att dominera de sista arbetsdagarna före slutjusteringen.

1 rapporten tas också upp informationen till riksdagen om konsekvenser
för försvarsindustrin av de beslut riksdagen skall fatta. För närvarande är

Förs. 1982/83:22

det stor obalans i det beslutsunderlag som riksdagen erhåller om totalförsvarets
olika produktionsresurser.

Så t.ex. ges en mycket detaljerad information om konsekvenser av
beslut för försvarets fredsorganisation, medan konsekvenser för försvarsindustrin
endast redovisas i undantagsfall. Arbete har påbörjats med att få
fram bättre underlag om försvarsindustrin.

Vid 1982 års försvarsbeslut beslöt riksdagen om vissa riktlinjer för
försvarsindustripolitiken. De var av övergripande policykaraktär och behandlade
främst principerna för köp av försvarsmateriel.

I rapporten föreslås att riksdagen, såsom varande rikets högsta beslutande
organ, ges ett utökat inflytande på den långsiktiga utvecklingen av
totalförsvaret. Följande fyra åtgärder bör enligt rapporten vidtas.

1) Riksdagen ges utökad möjlighet att påverka vilka frågor som skall
utredas under nästa planeringsvarv. Detta föreslås gå till så, att försvarskommittén
till regeringen anmäler de frågor som den bedömer bör
lösas i en framtid och där kompletterande underlag behöver tas fram
inför nästa försvarsbeslut. Regeringen bearbetar och kompletterar denna
lista på kvarvarande problemområden och redovisar den under särskild
rubrik i försvarsbeslutspropositionen. Riksdagen får därigenom
möjlighet att bereda avsnittet i vanlig ordning med motioner, utskottsbehandling
och kammardebatt. Riksdagen kan därvid godkänna den
inriktning som regeringen föreslagit, ge regeringen sin syn på frågorna,
eller på eget initiativ föreslå andra problemområden.

2) Riksdagen ges tillfälle att under planeringens gång ta ställning till de
säkerhetspolitiska grunderna och andra övergripande frågor som styr
den fortsatta planeringen. Detta föreslås gå till så att regeringen i
proposition låter riksdagen ta del av bl.a. de säkerhetspolitiska övervägandena
i försvarskommitténs första delbetänkande samt andra frågor
av betydelse som kommit fram i försvarskommitténs inledande arbete
och i perspektivplaneringens första fas. Av propositionen bör också
framgå de huvudriktlinjer som regeringen ger för perspektivplaneringens
andra fas. Riksdagen skapar genom sitt ställningstagande till propositionen
en politisk grund för den mer konkreta försvarsplaneringen
som följer, samtidigt som man får möjlighet att lämna vissa påpekanden
om den fortsatta inriktningen innan planeringen låsts i detalj.

3) Riksdagen ges utökad tid för beredning av försvarsbeslutspropositionen
genom att regeringen lämnar denna till riksdagen samtidigt med budgetpropositionen
i böljan av januari.

4) Riksdagen ges bättre underlag för beslut med konsekvenser för den
svenska försvarsindustrin. Detta förbättrade underlag skulle kunna ges
följande utformning.

a) Riksdagen presenteras, i samband med försvarsbeslut, förslag till
landets försvarsindustriella policy. Av denna bör bl.a. framgå vilka
prioriteringar som, med hänsyn till totalförsvarets långsiktiga behov,

Förs. 1982/83:22

bör göras inom svensk försvarsindustri, dvs. vilka produktionsresurser
som bör bibehållas samt vilka teknikområden inom svensk industri som
med hänsyn till framtida försvarsbehov och med hänsyn till samhällets
tekniska utveckling bör utvecklas och stödjas.

b) Riksdagen presenteras, vid försvarsbeslut och vid andra tillfällen när
större avvägningsbeslut fattas, ett allsidigt underlag om konsekvenserna
för den svenska försvarsindustrin. Riksdagen ges därigenom möjlighet
att göra avvägningar mellan försvarseffekt och andra samhällsekonomiska
effekter samt mellan konsekvenser för olika produktionsresurser
som t.ex. fredsorganisation och försvarsindustri.

c) Riksdagen får genom proposition det slutliga inflytandet vid de största
anskaffningsbesluten. Vid övriga större försvarsmaterielanskaffningar
informerar regeringen försvarsutskottet innan beslut fattas, så att
riksdagen bereds möjlighet att ta initiativ om man bedömer detta påkallat.

3 Revisorernas överväganden

3.1 Riksdagens påverkan på inriktningen av den långsiktiga försvarsplaner
ingen

Under den femåriga planeringsprocess som föregår ett försvarsbeslut tas
successivt ställning till olika frågor. Alternativa lösningar utesluts allteftersom
processen fortskrider. I processens slutända presenteras riksdagen i
totalförsvarspropositionen ett förslag till framtida utformning av totalförsvaret.
I princip har riksdagen alltså att ta ställning till ett slutbud som
förhandlats fram inom departement och myndigheter. Vissa större frågor
har fått sin inriktning genom försvarskommitténs arbete.

Riksdagen får för närvarande insyn i denna process dels genom den
tidigare nämnda informationen till försvars- och utrikesutskotten, dels
genom de ledamöter som arbetar i försvarskommittén. Genom de riksdagsledamöter
som ingår i militärledningens rådgivande nämnd kan synpunkter
i viktiga avvägnings- och planeringsfrågor lämnas till överbefälhavaren och
försvarsgrenschefema.

Riksdagens medverkan i långsiktig samhällsplanering har diskuterats vid
flera tillfällen under 1970-talet. Riksdagen har härvid nöjt sig med insyn i
planeringsprocessen och överlåtit åt regeringen att leda planeringsarbetet.
Under senare år har riksdagen ökat kraven på information om de långsiktiga
ekonomiska konsekvenserna av regeringens förslag.

Mot bakgrunden av den beskrivning av ansvarsförhållanden och samspel
i planeringsprocessen som lämnats ovan finner revisorerna det angeläget
att riksdagen får ett utökat inflytande över totalförsvarets långsiktiga
utveckling.

1 rapporten har föreslagits att detta skall ske genom

Förs. 1982/83:22

a) att riksdagen i ökad utsträckning tar ställning till vilka frågor som skall
studeras under den kommande femåriga planeringsperioden samt

b) att riksdagen under planeringens gång genom proposition tar ställning
till grunderna för den fortsatta planeringen m.m.

Revisorerna tillstyrker förslaget om påverkan på vilka frågor som skall
studeras (a). Det bör kunna tillämpas vid 1987 års försvarsbeslut.

Revisorerna anser bl.a. med hänsyn till att nästa försvarskommitté ännu
inte är tillsatt, att det torde vara svårt att redan i detta planeringsvarv
rymma in en proposition om grunderna för den fortsatta planeringen m.m.
(b). Revisorerna föreslår därför att regeringen denna gång i en regeringsskrivelse
ger riksdagen till känna vad som framkommit i försvarskommitténs
inledande arbete, under perspektivplaneringens första fas samt huvudpunkterna
i anvisningarna för den fortsatta perspektivplaneringen. Enligt
revisorernas mening torde det vara lämpligt att ta ställning till om
riksdagen i kommande planeringsvarv skall ges detta underlag genom
proposition eller skrivelse, när erfarenhet av den ovan föreslagna skrivelsen
föreligger.

Revisorerna vill i detta sammanhang även framhålla värdet av att en och
samma försvarskommitté arbetar under hela planeringsprocessen.

3.2 Riksdagens tid att bereda de femåriga försvarsbesluten

I rapporten redovisas de nackdelar som uppstod genom att totalförsvarspropositionen
år 1982 lämnades till riksdagen först den 10 mars. Bl.a.
konstateras att beredningstiden i försvarsutskottet är så knapp att utskottet
endast undantagsvis kan fördjupa sig i intressanta frågor utanför propositionens
förslag.

Revisorerna vill erinra om att riksdagen vid flera tillfällen pekat på
olägenheterna av sent avlämnade propositioner. Revisorerna finner det
vidare otillfredsställande att riksdagens beredning av ett så omfattande
förslag som totalförsvarspropositionen begränsas av tidsbrist. Skall riksdagen
vara rikets högsta beslutande organ med förmåga att göra självständiga
överväganden, måste riksdagen ges den tid som behövs för att initiativ från
utskott och motionärer skall kunna bearbetas. Revisorerna anser mot
denna bakgrund att riksdagen skall ges utökad tid för beredning av de
femåriga försvarsbesluten. Försvarsbeslutspropositionen bör därför föreläggas
riksdagen i januari samtidigt med budgetpropositionen eller i nära
anslutning till denna.

Försvarskommitténs arbete styrs av regeringen. Revisorerna vill dock
peka på följande troliga konsekvenser av förslaget. Om försvarsbeslutspropositionen
lämnas i januari torde det knappast vara möjligt för kommittén
att hinna göra så detaljerade avvägningar som 1978 års försvarskommitté
utförde på grundval av myndigheternas programplaner. Denna avvägning
torde få göras i regeringskansliet. Försvarskommittén torde därför

Förs. 1982/83:22

i ett tidigare skede få avge ett principbetänkande som kan utgöra en grund
för regeringens anvisningar för programplanearbetet. Betänkandet kan
remitteras under den tid som myndigheternas programplanearbete pågår.

Försvarskommittén har utöver sin roll som utredningsorgan också varit
ett forum där politiska överenskommelser kunnat träffas i vissa försvarsfrågor.
Kommitténs ledamöter har vidare kunnat sprida information om
aktuella försvarsproblem till respektive riksdagsgrupp och därigenom förankra
vissa lösningar i partierna. Kommittén och dess ledamöter har också
på olika sätt bidragit till en förbättrad och utökad försvarsdebatt. Dessa
kommitténs funktioner skulle förloras om kommittén upplöstes efter att
principbetänkandet avlämnats.

Revisorerna bedömer det angeläget att kommitténs ovan angivna funktioner
bibehålls även efter det att principbetänkandet avlämnats. Kommittén
bör därför fortsätta sitt arbete med ett slutbetänkande som bl.a. innehåller
vissa kvarvarande politiskt betydelsefulla frågor. Kommittén ges
kontinuerlig information om de avvägningar m.m. som görs i programplanearbetet
i dessa frågor. Vidare ges kommittén information så att ledamöterna
kan informera partigrupper, delta i försvarsdebatten, förbereda motioner
m.m.

Den av revisorerna föreslagna ordningen framgår av tablån på s. 7.

3.3 Beslutsunderlag om konsekvenser för den svenska försvarsindustrin

I rapporten redovisas obalanser i det beslutsunderlag som riksdagen
erhåller om totalförsvarets olika produktionsresurser. Främst är det informationen
om konsekvenser av olika beslut för den svenska försvarsindustrins
inriktning och kapacitet som är ofullständig. Vidare konstateras att
arbete påbörjats för att få fram sådant beslutsunderlag.

Revisorerna delar rapportens syn på obalans i beslutsunderlaget. Med
hänsyn till försvarsindustrins betydelse, såväl för försvaret som för sysselsättningen
på vissa orter, bör riksdagen ges ett godtagbart underlag för
beslut även på detta område så snart metodiken att ta fram informationen
utvecklats. Den utformning av beslutsunderlaget som föreslås i rapporten
- med en försvarsindustriell policy, beslutsunderlag om konsekvenserna
för försvarsindustrin vid större avvägningsbeslut samt information till försvarsutskottet
- finnér revisorerna lämplig.

3.4 Försvarsdebatten

Revisorerna bedömer att förslagen skapar förutsättning för en utökad
försvarsdebatt i samhället under den femåriga försvarsbeslutsperioden.

Den nuvarande försvarsdebatten med anledning av försvarskommitténs
säkerhetspolitiska betänkande torde ha förutsättning att bli mer inträngande
och omfattande än för närvarande, eftersom den följs upp av den

Förs. 1982/83:22

REVISORERNAS FÖRSLAG TILL TIDSFÖRHÅLLANDEN M.M. VID
RIKSDAGENS BEHANDLING AV FÖRSVARSBESLUTSPROPOSIT10NEN

Anvisningar
för programplanering -

cipbe tänkande -

FK slutbetänkande -

FÖRSVARS KOFMITTÉN -

Fortsatt arbeta

ÖVERBEFÄLHAVAREN

Program planer -

CIVILFÖRSVARS STYRELSEN -

1/10

Ö/ERSTYRELSEN
FÖR EKONOMISKT
FÖRSVAR

Program pline arbete -

föreslagna regeringsskrivelsen (alternativt propositionen), med därtill hörande
riksdagsbehandling.

Även vid slutbehandlingen av försvarsbeslutet torde förutsättning finnas
för en utökad försvarsdebatt. Försvarskommitténs principbetänkande kan
lämpligtvis remissbehandlas parallellt med myndigheternas programplanearbete.
Försvarsdebatten ges då en principiell inriktning i ett inledande
skede för att konkretiseras när den mer detaljerade informationen erhålls i
programplaner och anslagsframställningar. Den längre beredningen i riksdagen
bidrar till en förlängd försvarsdebatt. Den med kvarstående speciella
frågor arbetande försvarskommittén torde också bidra till en kvalificerad
försvarsdebatt under denna period.

Förs. 1982/83:22

4 Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställer revisorerna

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna
föreslagit angående

a. riksdagens påverkan på försvarsplaneringen,

b. utökad tid för riksdagen för beredning av de femåriga försvarsbesluten
samt

c. riksdagens beslutsunderlag främst i vad gäller konsekvenser för
den berörda industrins inriktning och kapacitet.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Sture Palm (s), Allan Åkerlind (m), Bertil Jonasson (c), Hagar
Normark (s), Ralf Lindström (s), John Johnsson (s), Kjell Nilsson (s),
Birgitta Rydle (m), Stig Josefson (c), Margit Sandéhn (s), Stig Alftin (s) och
Olle Aulin (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Göran Hagbergh, byråchefen Rolf Jensen och avdelningsdirektören
Douglas Dérans (föredragande).

På riksdagens revisorers vägnar

STURE PALM

Douglas Dérans

Förs. 1982/83:22

Reservation

Allan Åkerlind, Birgitta Rydle och Olle Aulin (alla m) anser

dels att den mening på s. 5, avsnitt 3.2 i revisorernas överväganden, som
böljar ”Försvarsbeslutspropositionen bör” och slutar ”anslutning till denna”
bort ha följande lydelse:

Försvarsbeslutspropositionen bör därför föreläggas riksdagen samtidigt
med budgetpropositionen eller snarast därefter, dock senast den 15 februari.

dels att den mening på s. 6 i samma avsnitt som börjar ”Kommittén bör”
och slutar ”frågor” bort ha följande lydelse:

Kommittén bör därför fortsätta sitt arbete med vissa kvarvarande politiskt
betydelsefulla frågor och därefter avge ett slutbetänkande som bör
avse såväl säkerhetspolitikens inriktning som försvarets sammansättning,
materiel- och personalförsörjning samt utbildning.

tl Riksdagen 1982183.2 sami. Nr 22

Förs. 1982/83:22 11

RIKSDAGENS REVISORER Bilaga 1

1983-03-16 Dnr 1980:46

RIKSDAGEN OCH FÖRSVARSPLANERINGEN
Rapport 1982/83:1

Granskningen har utförts på andra utredningsenheten inom revisorernas
kansli av Douglas Dérans.

Förs. 1982/83:22

0 SAMMANFATTNING

År 1972 beslöt riksdagen om en ökad parlamentarisk medverkan i planeringen
som i huvudsak innebar att regeringen skall informera försvars- och
utrikesutskotten om viktiga moment i planeringsprocessen. Någon aktiv
påverkan på den löpande planeringen från riksdagens sida förutsätts inte.

Sedan detta beslut om riksdagens roll i planeringsprocessen togs, har
ytterligare två femåriga försvarsbeslut behandlats i riksdagen. Erfarenhet
har därvid erhållits för att pröva om riksdagens roll i detta sammanhang är
lämplig.

I denna rapport föreslås att riksdagen ges ett ökat inflytande på den
långsiktiga utvecklingen av försvarssektorn. De föreslagna åtgärderna är
O att riksdagen ges ökade möjligheter att påverka vilka frågor som skall
utredas inför kommande försvarsbeslut,

O att riksdagen ges möjlighet att under planeringens gång ta ställning till
de säkerhetspolitiska grunderna och andra övergripande frågor som
styr den fortsatta planeringen,

O att riksdagen ges utökad tid för beredning av försvarsbesluten samt
O att riksdagen ges bättre underlag för beslut med konsekvenser för
försvarsindustrin.

De ökade möjligheterna att påverka totalförsvarets långsiktiga utveckling
stärker riksdagens ställning som rikets högsta beslutande organ.

1 INLEDNING

1.1 Bakgrund

Det nya planerings- och ekonomisystemet för det militära försvaret och
civilförsvaret (FPE) motiverades av flera faktorer. De som var ansvariga
för totalförsvarets långsiktiga utveckling ställdes inför allt svårare problem.
Osäkerheten var stor om framtida politiska och operativa miljöer,
ekonomiska förutsättningar, samt om andra faktorer som på längre sikt
kunde komma att inverka på utformningen av säkerhetspolitik och försvarsresurser.
Den militärtekniska utvecklingen var snabb samtidigt som
framtagning av modem krigsmateriel krävde både längre tid och väsentligt
större ekonomiska resurser än tidigare. Allt fler beslut medförde verkningar
på lång sikt.

Överskådlighet och styrmöjligheter samt ökad effektivitet eftersträvades
vid utformningen av det nya planeringssystemet. I första hand skulle
systemet ge underlag för planeringen inom regeringskansliet och de cen -

Förs. 1982/83:22

trala myndigheterna. Förbättrad överblick och långsiktig inriktning skulle
underlätta bedömning av resursbehoven samt skapa möjlighet att nå högre
försvarseffekt med tilldelade resurser.

Genom det bredare underlag som riksdagen skulle komma att erhålla
genom systemet skulle riksdagens arbete mer än tidigare inriktas på de
stora, väsentliga försvarspolitiska problemen och resursavvägningarna.

1.2 Granskning av statens ekonomiadministrativa system

Revisorerna har sedan år 1979 granskat vissa delar av statens ekonomiadministrativa
system. Fyra granskningsrapporter har utarbetats inom
området och riksdagen har tagit ställning till de därav föranledda förslagen.
Den civila ekonomiadministrativa förvaltningen har behandlats i rapporterna
Programbudgetering hos civila myndigheter (GPM nr 1/1979, förs.
1979/80:4) och Det statliga redovisningssystemet (GPM nr 1980:3, förs.
1980/81:16) medan försvarets planerings- och ekonomisystem (FPE) har
behandlats i rapporterna Försvarets planerings- och ekonomisystem —
Produktionsledningssystemet (GPM 2/1979, förs. 1979/80:6) och Försvarets
planerings- och ekonomisystem - Planeringssystemet inom civilförsvaret
(GPM 1980:5, förs. 1980/81:17).

Denna granskningsserie avslutas med föreliggande rapport om riksdagen
och försvarsplaneringen.

1.3 Avgränsningar och syfte

Ursprungligen var den avslutande rapporten avsedd att behandla FPE
på nivåerna centrala försvarsmyndigheter — regeringen - riksdagen. Sedan
föregående försvarsbeslut har ett antal utredningar och utvärderingar
om systemets funktion utförts på annat håll. Härigenom kan betydande
avgränsningar av ämnet göras och dubbelarbete undvikas.

De här åsyftade utförda eller pågående arbetena är:

a) Överbefälhavaren (ÖB) har sedan hösten 1979 i olika etapper studerat
hur centrala försvarsmyndigheters ansvar och uppgifter skall anpassas till
den rollfördelning som förutsätts i FPE.

I utredningar i februari 1980 och 1981 har ÖB föreslagit betydande
justeringar av systemet. För närvarande remissbehandlas en utredning om
hur FPE skall utvecklas så att ett för ÖB fungerande koncernlednings- och
redovisningssystem erhålls.

b) I september 1982 lämnade försvarets forskningsanstalt (FOA) en
rapport om erfarenheterna av perspektivplaneringen inför försvarsbeslutet
år 1982. Rapporten byggde på intervjuer med personer som lämnat underlag
till, arbetat med eller tagit emot information från perspektivplanerna.

c) Inom försvarsdepartementet (FöD) har också gjorts en utvärdering av
perspektivplaneringen i förra försvarsbeslutet. Som underlag har använts
dels FOA rapport, dels departementets egna erfarenheter.

Förs. 1982/83:22

Resultatet av de ovan nämnda utvärderingarna och de åtgärder de resulterat
i presenteras närmare i kapitel 3.

I främst ÖB utredning har FPE på den centrala myndighetsnivån behandlats
utförligt. Även i FOA erfarenhetsrapport har myndigheternas
synpunkter på perspektivplanearbetet behandlats. Någon ytterligare
granskning av FPE på central myndighetsnivå har därför inte gjorts i denna
rapport.

Eftersom FOA och FöD utvärderat perspektivplanearbetet har inte heller
någon djupare belysning gjorts av detta arbete vare sig i myndigheterna,
FöD eller 1978 års försvarskommitté (FK 78).

Någon utvärdering av riksdagens arbete med försvarsbeslutet år 1982
(FB 82) är emellertid inte gjord, varför denna rapport huvudsakligen har
behandlat riksdagen och försvarsplaneringen och FPE: s lämplighet i detta
sammanhang. Härvid har även arbetet i FK 78 och FöD behandlats i
berörda delar.

1.4 Rapportens innehåll och uppläggning

Underlaget till promemorian har hämtats in genom studier av litteratur,
riksdagstryck, propositioner, utredningar m.m. samt genom studium av
försvarsutskottets (FöU) arbete med FB 82 våren 1982 och genom intervjuer
med berörda personer i riksdag, departement och FK 78.

Inledningsvis har i rapportens kapitel 2—4 redovisats hur FPE är avsett
att fungera, vilka erfarenheter och förslag till förändringar som redovisats i
de ovan nämnda utvärderingarna samt riksdagens tänkta roll i försvarsplaneringen.
I kapitel 5 har belysts riksdagens arbete med försvarsbeslutet
våren 1982 och i det följande kapitlet har bl.a. informationen till riksdagen
om konsekvenserna för försvarsindustrin behandlats. I kapitel 7 har överväganden
och förslag redovisats.

2 FÖRSVARETS PLANERINGSSYSTEM

Som redovisats i inledningskapitlet skall försvarets planerings- och
ekonomisystem (FPE) ge ökad överskådlighet, bättre styrmöjligheter och
ökad effektivitet. I det följande ges en kortfattad beskrivning av systemet
och dess huvudkomponenter.

2.1 Grunden för försvarsplaneringen

För att erhålla ett konkret underlag att utgå ifrån i planeringen görs
antaganden om möjliga framtida hotnivåer, samhällets utveckling m.m. De
därur härledda sambanden ger underlag för ställningstagande till inriktningen
av vår framtida säkerhetspolitik. Mål för försvarets utveckling på

Förs. 1982/83:22

lång och kort sikt kan sedan anges. Målen härleds därigenom ur de tänkta
framtida miljöer i vilka vårt försvar skall kunna verka. De övergripande
målen utnyttjas i sin tur som grund för utarbetande av mål för olika
funktioner och skilda nivåer.

Långsiktiga bedömningar av politisk, operativ, militärteknisk och ekonomisk
utveckling är förenade med avsevärd osäkerhet. Osäkerheten möts
bl.a. genom flexibilitet, t.ex. genom att skapa försvarssammansättningar
som ger balanserad försvarseffekt i ett antal olika angreppsfall.

Organisatorisk handlingsfrihet är väsentlig men ofta dyr. Möjligheterna
att utveckla alternativa vapensystem är begränsade. Forskning samt studie-
och utredningsarbete är därför betydelsefullt. Resultat- och kostnadsuppföljning
av pågående verksamhet är viktiga informationskällor. Möjligheten
att tillämpa olika operativa principer för försvarets förande är en
annan form av handlingsfrihet.

2.2 Planeringssystemets huvudkomponenter

Planeringssystemet är sammansatt av flera systemkomponenter sammanhållna
inom ramen för en enhetlig modell. De viktigaste av dessa
systemkomponenter redovisas nedan.

Många beslut inom totalförsvaret får konsekvenser på mycket lång sikt.
I de ovan berörda säkerhetspolitiska studierna och studierna av det svenska
samhällets utveckling studeras därför den långsiktiga säkerhetspolitiska
utvecklingen i vår omvärld och hur denna påverkar vårt totalförsvar och
dess uppgifter. Dessa studier syftar främst till att redovisa alternativa
framtida miljöer och situationer i vilka svensk säkerhetspolitik kan komma
att verka. Därvid skall särskilt uppmärksammas utvecklingar vilka kan
leda till kriser som påverkar Sverige. Ett av resultaten av dessa studier är
de s.k. angreppsfallen som är en del av underlaget för perspektivplaneringen.

Perspektivplanering genomförs vart femte år och syftar till att ge underlag
för långsiktiga beslut. Som utgångspunkt för denna utredningsverksamhet
används bl.a. studier av samhällsutvecklingen, resultaten av de säkerhetspolitiska
studierna, studier av vapenutveckling, befintlig organisation
m.m. Strävan är att ha ett så långt framskrivet perspektiv att handlingsfrihet
att göra strukturella förändringar föreligger.

Inför försvarsbeslutet år 1982 genomfördes perspektivplaneringen i två
faser. Den första syftade till att utforma olika tänkbara försvarsstrukturer.
Den andra fasen syftade till att med utgångspunkt i valda försvarsstrukturer
ta fram alternativa handlingsvägar för den närmaste femårsperioden.
Härvid beskrevs de åtgärder och beslut som måste vidtas under perioden.
Handlingsvägarna utformas mot bakgrunden av de ekonomiska realiteterna
och kraven på effekt i en nära framtid men med inriktning mot en
eller flera av de i fas 1 utarbetade strukturerna.

Förs. 1982/83:22

Överbefälhavaren och civilförsvarsstyrelsen utarbetar perspektivplaner
medan överstyrelsen för ekonomiskt försvar genomför perspektivstudier
med något lägre ambitionsnivå och kortare tidsperspektiv.

Med bl.a. de resultat som framkommit vid perspektivplaneringen som
underlag utfärdar regeringen anvisningar för myndigheternas programplanering.
Denna planering genomförs årligen och skall konkretisera de
åtgärder som måste genomföras de närmaste fem åren för att krigs- och
fredsorganisationen skall utvecklas på avsett sätt.

Programplanerna skall utformas så att de ger uttryck åt statsmakternas
ställningstagande beträffande den långsiktiga inriktningen, avvägningen av
effekten över tiden, krav på handlingsfrihet m.m.

Programplanema ligger till grund för utarbetande av genomförandeplaner
av olika slag för utbildningsverksamhet, materielanskaffning, organisationsförändringar
m.m. Programplanens första år ger underlag för
anslagsframställningarna till regeringen.

För att man skall erhålla beslutsunderlag i frågor bl.a. om särskilt resurskrävande
och komplicerade tekniska system upprättas inom det militära
försvaret systemplaner. Inom ramen för dessa beräknas och analyseras
bl.a. behov av personal, materiel, anläggningar m.fl. resurser som kommer
att ingå i systemet.

Även i övrigt görs mycket omfattande studier av tekniska system, taktisk
utveckling, alternativa organisationer m.m.

2.3 Försvarsbesluten

Riksdagen beslutar vart femte år om försvarets utformning under den
kommande femårsperioden. Dessa s.k .försvarsbeslut förbereds av en av
regeringen tillsatt försvarskommitté (tidigare försvarsutredningar). Kommittén
avger bl.a. förslag till försvarsbeslut i vilka anges inriktningen av
försvarsplaneringen samt en ekonomisk planeringsram för femårsperioden.

Försvarskommittén hämtar bl.a. underlag från perspektiv- och programplaneringen,
men också genom av kommittén initierade utredningar.

Mellan regeringen och försvarskommittén sker ett löpande informationsutbyte
genom bl.a. delbetänkanden. kompletteringsdirektiv och informella
informationer. Kommitténs sekretariat innehåller tjänstemän från försvarsdepartementet.

Senaste försvarsbeslutet (FB 82) togs av riksdagen våren 1982. Av
tablån på följande sida framgår hur huvudkomponenterna i FPE utnyttjades
i detta förberedelsearbete, liksom samspelet mellan regeringen, 1978
års försvarskommitté (FK 78) och myndigheterna.

+2 Riksdagen 1(JN2lfU. 2 sand. Nr 22

FÖRSVARSBESLUT AR 1982 (FB 82) - TIDSFÖRHÅLLANDEN

1977

1978

1979

1980

1981

1982

BESLUTS NIVÅ -

Kikscfags behandling -

RIKSDAGEN

FB 82

Information

Direktiv till

Anvisningar för
perspektivplan. 10/11
fas 1

28/6

Anvisningar
för programplanering -

Slut betänkande -

FÖRSVARS KOMMITTÉN -

Bet

1978 års försvarstal»!tté;¥:!:[:Bet

Bet,

Cfs

per plan -

Perspektivplan

fas 2

ÖB perspektiv plan fas

ÖVERBEF ÄLHAVAREN

CIV1LFÖRSVARS STYRELSEN -

''-j

Förs. 1982/83:22

3 UTREDNINGAR M. M. SOM BERÖR FPE

Sedan FPE infördes den 1 juli 1972 har systemet kompletterats och
justerats. En ledningsgrupp inom försvarsdepartementet ledde åren 1971
till 1977 arbetet med att samordna och utveckla systemet. Gruppen avslutade
sitt arbete med att i juni 1977 presentera en situations- och erfarenhetsbeskrivning
av FPE (Ds Fö 1977:5) som begärts av riksdagen (FöU
1975/76:32).

Försvarsmaktens ledningsutredning (FLU) redovisade hösten 1976 i sitt
betänkande Försvarsmaktens centrala ledning (SOU 1976:64) överväganden
och förslag om det militära försvarets centrala ledningsorganisation
samt den principiella uppgiftsfördelningen mellan central och högre regional
nivå. Då ledningsförhållandena såväl påverkar som påverkas av FPE
gjorde FLU även en granskning av systemet och dess tillämpning.

Ledningsgruppens och FLU:s erfarenheter och förslag behandlades i
proposition 1977/78:63. Genom riksdagsbeslut våren 1978 (FöU 1977/78:9,
rskr 1977/78:174) beslöts om betydande principiella förändringar av FPE.
De ovan nämnda förslagen och förändringarna redovisas under p. 3.1
nedan.

Som en följd av bl.a. ovan nämnda beslut men också som en vidareutveckling
av systemet har på myndighetsnivån flera utredningar presenterats.
Däribland kan redovisas utredningar om roll- och ansvarsfördelningen
mellan de centrala försvarsmyndigheterna samt utredning om utformning
av ett överbefälhavarens koncernledningssystem. Dessa utredningar
redovisas under p. 3.2 nedan.

Slutligen redovisas under p. 3.3 de erfarenheter som erhållits av perspektivplanearbetet
dels genom en intervjuundersökning som försvarets
forskningsanstalt (FOA) genomfört, dels genom en utvärdering som genomförts
i försvarsdepartementet.

Redan år 1972 kompletterades FPE genom beslut om riksdagens roll i
systemet. Denna del av FPE behandlas närmare i kapitel 4.

3.1 Erfarenheter och förslag i samband med behandlingen av FLU

1 den ovan nämnda propositionen 1977/78:63 behandlades erfarenheter
och förslag som redovisats av FLU och försvarsdepartementets ledningsgrupp
samt överbefälhavaren och chefen för civilförsvarsstyrelsen. Försvarsministern
föreslog därvid ett antal förändringar i FPE som syftade till
att skapa en bättre överensstämmelse mellan FPE ledningsprinciper och
försvarets fredstida ansvarsfördelning och organisation. Överbefälhavaren
föreslogs få ett ökat samordningsansvar.

De förslag i propositionen som berörde FPE redovisas kortfattat nedan.
O När FPE infördes inom försvarsmakten kom äldre kvarvarande bestämmelser
inte alltid att överensstämma med de nya reglerna. Detta gällde

Förs. 1982/83:22

t.ex. myndigheternas instruktioner. Då försvarsministern ansåg det
nödvändigt att FPE skulle komma att fungera som ett samlat ledningssystem
för all fredstida verksamhet inom försvaret fann han det angeläget
att myndigheternas instruktioner m.m. anpassades till det nya ledningssystemets
principer.

O Ett hinder att samla ledningen för förbandsproduktionen i enlighet med
FPE intentioner var det militära förvaltningsbegreppet. Detta innebar
att försvarsmaktens centrala förvaltningsmyndigheter skulle meddela
föreskrifter av olika slag till lokala myndigheter. Föreskrifterna kunde i
många fall styra eller begränsa den verksamhet vid lokala myndigheter
som enligt FPE skulle ledas av försvarsgrenscheferna.

I syfte att samla styrningen av all fredstida verksamhet inom försvarsdepartementets
verksamhetsområde inom ramen för FPE och att
renodla ledningsansvaret föreslog försvarsministern i propositionen att
detta särskilda förvaltningsbegrepp skulle utgå. Fackmyndigheternas
föreskrifter skulle därefter endast få utfärdas med program- och produktionsmyndigheternas
samtycke.

O För att få en bättre samordning av den långsiktiga planeringen föreslogs
att överbefälhavarens roll som övergripande programsamordnare skulle
stärkas. Försvarsgrenscheferna skulle även i fortsättningen svara för
att ta fram krigsförbanden, men inriktningen i stort av planeringen
skulle anges av överbefälhavaren. Enbart en programplan för hela det
militära försvaret, upprättad av överbefälhavaren, skulle sändas in till
regeringen.

O I detta sammanhang behandlades även anskaffningen av försvarsmateriel.
Försvarsministern ansåg att en bättre samordning gentemot försvarsindustrin
borde komma till stånd och att en bättre samverkan
mellan huvudavdelningarna i försvarets materielverk vore önskvärd.

O Enligt försvarsministern var de grundläggande principerna i FPE om
målstyrning och decentralisering av beslutsbefogenheter lämpliga. Han
ansåg dock att de måste utföras på enklare sätt än för närvarande och
att en koncentration till de väsentligaste frågorna måste ske.

För att ytterligare kunna decentralisera beslutsbefogenheter, fann
försvarsministern det nödvändigt att arbetet med målstyrning och analysverksamhet
prioriterades. Intresset för dessa delar av FPE borde
också ökas.

Försvarsutskottet betonade i sitt betänkande (FöU 1977/78:9) behovet
av förenklingar i FPE. Vidare ansåg utskottet att myndigheternas instruktioner
skulle anpassas till FPE och att detta borde betraktas som ett samlat
ledningssystem för all fredstida verksamhet inom det militära försvaret.
Utskottet tillstyrkte även att överbefälhavarens roll som övergripande
programsamordnare skulle stärkas och hade inte i övrigt något att invända
mot försvarsministerns förslag.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan (rskr
1977/78:174).

Förs. 1982/83:22

3.2 Anpassning av ansvar, uppgifter och organisation till den rollfördelning
som förutsätts i FPE

Som tidigare omtalats innebar riksdagsbeslutet våren 1978 bl.a. att FPE
skall vara ett samlat ledningsinstrument för all fredstida verksamhet inom
försvarsmakten samt att överbefälhavarens roll som övergripande programsamordnare
skall stärkas. Detta ställde krav på en anpassning av olika
centrala myndigheters ansvar och uppgifter till den rollfördelning som FPE
förutsätter samt därav följande organisationsändringar. Vidare måste överbefälhavarens
lednings- och analysmöjligheter förbättras.

Som en följd av riksdagsbeslutet startades inom försvarsmakten en
studie som bl.a. skulle lämna förslag till hur överbefälhavarens övergripande
och samordnande roll skall utövas samt hur detta påverkar ansvarsförhållanden
och arbetssätt mellan ÖB, försvarsgrenschefer och centrala
myndigheter. Studien resulterade i förslag bl.a. vad gällde:

— ÖB styrande och samordnande roll som främst skall utövas
genom direktiv och anvisningar för arbetet med program- och perspektivplaner,
årlig planering och budgetering samt genom de gemensamma
dokumenten för denna planering som ÖB utarbetar. Vidare skall ÖB
svara för övergripande resultatuppföljning och analys.

— fack- och produktionsrollen, där ansvarsfördelningen preciserades
bl.a. genom att myndigheternas formella befogenheter att utfärda
föreskrifter och anvisningar definierades. Vidare preciserades program-,
produktions- och fackuppgifterna för vissa centrala försvarsmyndigheter.
Huvudtanken är att ge de för förbandsproduktionen ansvariga
programmyndigheterna ett fullständigt ekonomiskt ansvar för den egna
verksamheten, vilket uppnås genom att fackmyndigheternas föreskrifter
och anvisningar fortsättningsvis utfärdas i samråd med berörda programmyndigheter.
I de fall konflikt uppstår mellan fackmyndigheten
och programmyndigheten om hur verksamhet skall bedrivas föreslogs
att frågan skall underställas ÖB för bedömning.

De ovan föreslagna anpassningarna av ansvarsförhållandena kommer att
framgå av de nya samlade instruktioner för totalförsvarets myndigheter
som nu utarbetas inom försvarsdepartementet.

Elt annat uttryck för anpassningen av rollerna är den nya organisation
som de centrala staberna har fått. Bl.a. har i denna försvarsstaben organiserats
i två stabsdelar, båda direkt underställda ÖB. Den ena delen —
Planeringsledningen - är avsedd för ÖB koncernledning.

För all ÖB bättre skall kunna utöva en verksam koncernledning i fred
krävs vissa förbättringar av uppdragssystemet och av såväl program- och
produktions- som ekonomisk redovisning. En utredning som syftar till en
sadan förbättring pågår för närvarande.

Förs. 1982/83:22

3.3 Erfarenheter av perspektivplanearbetet

Försvarets forskningsanstalt (FOA) har genomfört en intervjuundersökning
om erfarenheter av den genomförda perspektivplaneverksamheten
inför försvarsbeslutet år 1982 (FOA rapport C 102I4-M5).

I allmänhet förklarade de intervjuade sig vara relativt nöjda med denna
planeringsomgång. Synpunkter kom dock fram som föranledde författarna
att föreslå vissa förändringar i perspektivplaneringen inför nästa försvarsbeslut.
Bl.a. föreslås:

- att skillnader i tidsperspektivet mellan fas I och 2 skall minskas,

- att fas 1 skall ha en starkare koncentration på problemformulering och
utveckling av försvarets miljö,

- att fas I mer översiktligt skall behandla fler alternativa lösningar medan
fas 2 skall ge några fa mer genomarbetade handlingsvägar,

- att fas 1 skall vara mer inriktad på försvarsmaktens effekt och fas 2 på
alternativa produktionssätt,

- att krigsförloppsstudier bryts ut ur perspektivplanearbetet och bedrivs
kontinuerligt av en särskild grupp.

Genom dessa förändringar skall bl.a. en bättre värderingsprocess skapas
med färre låsningar och till fördel för alternativt tänkande och nyskapande.

Även inom försvarsdepartementet har viss utvärdering gjorts av perspektivplanearbetet
inför 1982 års försvarsbeslut. I likhet med FOA drog
man slutsatsen att försvaret behöver en långsiktig planering och att perspektivplaneringen
fungerat väl. Man konstaterade dock bl.a.:

- att något politiskt ställningstagande inte togs mellan fas I och 2 med
arbetet i fas 1 som grund,

- att den tänkta kreativiteten under fas 1 inte uppnåtts,

- att underlaget för fas 1 är ganska stabilt varför en total genomlysning
inför varje försvarsbeslut knappast är nödvändig,

- att studierna bör koncentreras på speciellt intressanta frågor där politiska
beslut krävs.

Mot denna bakgrund har i FöD diskuterats att avkorta perspektivplaneringens
fas 1 inför försvarsbeslutet år 1987 (FB 87) och där endast komplettera
och uppdatera tidigare underlag. Genom en tidig inventering av vilka
beslut som måste fattas i FB 87 avser man vidare att fokusera arbetet till de
viktigaste problemen.

4 RIKSDAGENS ROLL I FÖRSVARSPLANERINGEN

Ett av motiven att införa försvarets planeringssystem var att skapa
bättre underlag för regeringens och riksdagens bedömningar av försvarets
resursbehov och effektivitet. När riksdagen behandlade frågan om att föra
in systemet (prop. 1970:97) begärde ledamoten Hans Lindblad (motion

Förs. 1982/83:22

1:1261) att riksdagen av regeringen skulle begära en utredning om riksdagens
och parlamentarikernas roll i det nya planeringssystemet. Statsutskottet,
som då behandlade frågan, instämde i sitt betänkande (1970:203) i
denna begäran.

Regeringen uppdrog i januari 1971 åt 1970 års försvarsutredning att
överväga riksdagens roll i försvarets planerings- och budgetsystem.

4.1 1970 års försvarsutredning

1970 års försvarsutredning lämnade i maj 1972 betänkandet (SOU
1972:48) Riksdagen och försvarsplaneringen.

Bl.a. mot bakgrunden av den syn på riksdagens ställning i vårt statsskick
som grundlagutredningen gav uttryck för (SOU 1972: 15). ansåg utredningen
att den allmänna politiska viljeinriktningen i landet föreföll vara att
riksdagen skulle ges ökade möjligheter att delta i försvarets långsiktiga
planeringsprocess.

1970 års försvarsutredning ansåg

- att riksdagens deltagande i planeringsprocessen främst var önskvärd i
vissa tidiga moment under processen, nämligen när anvisningar ges för
miljöstudier m.m., när anvisningar ges för perspektivplaneringen och
när anvisningar ges för programplaneringen,

- att detta deltagande i princip skulle ske genom insyn i planeringen och
inte genom medverkan i planeringsbesluten, varigenom ett antal ledamöter
skulle bli väl insatta i planeringsfrågorna,

- att det parlamentariska deltagandet i planeringsarbetet skulle ske inom
ramen för redan existerande riksdagsorgan, i första hand utrikes- och
försvarsutskotten samt

- att utskottens deltagande i huvudsak skulle ske genom att de hålls
underrättade bl.a. om innehållet i samt de bedömningar, överväganden
och ställningstaganden som ligger bakom de ovan nämnda anvisningarna.

1970 års försvarsutredning såg vissa svårigheter att fortsättningsvis infoga
parlamentariska försvarsutredningar i den nya planeringsprocessen,
särskilt om de gavs tidskrävande arbetsuppgifter. Utredningen uteslöt
dock inte att försvarsutredningar kunde komma att behövas även i framtiden,
t.ex. för att relativt fristående från pågående planeringsarbete behandla
viktiga allmänt övergripande frågor.

I proposition 1972:103 om Riksdagen och försvarsplaneringen anslöt sig
departementschefen i princip till vad utredningen förordat.

4.2 Riksdagsbehandlingen år 1972

1 försvarsutskottets betänkande (FöU 1972: 23) konstaterade utskottet
bl.a. att utgångspunkten för frågan om riksdagens och parlamentarikernas

Förs. 1982/83:22

roll i försvarsplaneringen måste vara riksdagens ställning och ansvar över
huvud taget och försvarsplaneringens allmänna betydelse. Utskottet ansåg
vad gällde riksdagens konstitutionella ställning och ansvar att grundlagberedningens
syn skulle beaktas, vilket innebär att riksdagen är det centrala
statsorganet, som — om systematisk långtidsplanering äger rum - inte kan
begränsa sin horisont till ettårsbudgeten och alltså bör ha samma planeringshorisont
som regeringen och myndigheterna.

Mot bl.a. denna bakgrund konstaterade försvarsutskottet att det är
viktigt att ett parlamentariskt deltagande i försvarsplaneringen äger rum.
Utskottet betonade dock att ett systematiskt parlamentariskt deltagande i
försvarsplaneringen, som innefattar någon form av godkännande men inte
ingår i riksdagens ordinarie beslutsprocess, skulle kunna skapa svårigheter.
Viktiga problem och planeringsresultat med konsekvenser på lång sikt
borde därför underställas riksdagen genom proposition. Utskottet ansåg
sålunda att det skulle vara värdefullt med en kvalificerad insyn i försvarsproblematiken
om detta inte förutsatte ställningstaganden från riksdagsledamöternas
sida. Av denna anledning ansåg utskottet det lämpligt - som
föreslagits i propositionen - att ledamöterna i försvars- och utrikesutskotten
gavs denna insyn genom orienteringar.

Försvarsutskottet underströk i detta sammanhang att detta insynsförfarande
inte medförde någon ändring i utskottens rätt att själva inhämta
information samt att underlåtenhet från ett utskotts sida att, med anledning
av lämnad information, i riksdagen väcka en fråga genom initiativ inte
innebar något ställningstagande av utskottet eller dess ledamöter.

Utrikesutskottet, som yttrade sig (UU 1972:2y) sig till försvarsutskottet
i frågan, fann det också värdefullt att riksdagen på detta sätt fick insyn i
försvarsplaneringen. Utskottet erinrade samtidigt om att riksdagen tidigare
understrukit önskvärdheten av ökad säkerhetspolitisk information till riksdagen
och allmänheten. Förslagen föranledde inte heller någon erinran
från konstitutionsutskottet (KU 1972: ly).

Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr
1972:309).

Sammanfattningsvis innebar detta riksdagens ställningstagande till en
ökad parlamentarisk medverkan i försvarsplaneringen att försvars- och
utrikesutskotten vid vissa tillfallen orienteras om viktiga moment i planeringsprocessen.
Någon ändring av befogenhetsfördelningen på försvarets
område mellan riksdag och regering innebar det inte. Riksdagen skall alltså
liksom tidigare ta ställning till säkerhetspolitikens inriktning, till riktlinjer
för försvaret på lång och medellång sikt, till resursramar för försvaret och
till medelsanvisning för visst ändamål, medan regeringen bl.a. skall leda
och inrikta studier, utredningar och planering samt lämna förslag till beslut
av riksdagen.

Förs. 1982/83:22

4.3 Vissa synpunkter i den allmänna debatten

Frågan om riksdagens roll i försvarsplaneringen och planeringsfrågor i
övrigt har debatterats bl.a. i Dagens Nyheter och Expressen.

I samband med att propositionen om ny grundlag behandlades skrev
nuvarande departementsrådet i försvarsdepartementet Ingvar Ehrling och
sekreteraren Carl Edeblad år 1974 en artikel i Dagens Nyheter benämnd
"Riksdagen offside". De påpekade att grundlagberedningen bl.a. framhållit
att riksdagen borde prioritera om sin verksamhet och ägna sig åt de
långsiktiga, reellt styrande besluten. De konstaterar dock att denna i deras
tycke realistiska syn inte följts upp. De menar att de långsiktiga besluten i
stället koncentrerats till regeringen, där ett fåtal politiker och tjänstemän
avgör vilka alternativ som skall utredas och vilka mål och handlingslinjer
som skall väljas. I stället borde — anser de — hela riksdagen ha möjlighet
att, på ett tidigt stadium i planeringsprocessen, påverka beslut med styrande
effekt. Vad gäller försvarssektorn ifrågasätter de om de svårigheter som
försvårar mer aktiv medverkan av riksdagen i försvarsbesluten kan accepteras.
De säger bl.a.

Formella frågor kan inte få utgöra hinder för riksdagens aktiva medverkan
i planeringen. Om inte riksdagsbeslut i nuvarande form anses lämpligt
med hänsyn till planeringens karaktär, måste andra former för beslut tas
fram för att säkra riksdagens avgörande inflytande.

Författarna menar avslutningsvis att starka skäl talar för att formerna för
riksdagens medverkan i planeringen omprövas.

Något senare tog statsvetaren Anders Mellbourn upp motsvarande fråga
i en artikel med rubriken ”Rädda riksdagen!”, i vilken han hävdar att det
finns risk för att riksdagen förlorar sitt inflytande över de viktigaste instrumenten
för resursstyrningen i samhället, nämligen budgeten och långtidsplaneringen.
Anledningen är, enligt författaren, att riksdagen under planeringens
inledningskede nöjer sig med insyn och därför får inflytande på
utvecklingen först i ett mycket sent skede i processen.

Då inriktningen av samhällsutvecklingen i stor utsträckning kommer att
ligga i departement och utredningar och genom att det blir i dessa organ
man i planeringsprocessen väljer mellan olika alternativa utvecklingsvägar,
menar författaren att risk finns att riksdagen utvecklas till ett passivt
voteringsinstrument.

Våren 1975 skrev riksdagsledamoten Hans Lindblad en artikel i Expressen
med rubriken ”Vern är det som beslutar om försvaret?”. Lindblad
ansåg att riksdagen inte deltar i de viktiga urval bland alternativa lösningar
till försvarsutformning som studerats under planeringens tidigare skede.
Riksdagen får alltså bara ett alternativ att ta ställning till. Lindblad avslutar
sin artikel på följande sätt.

Förs. 1982/83:22

Är detta gången ter sig talet om en debatt inför 1977 års försvarsbeslut i
riksdagen tämligen meningslöst. Riksdagen kommer ju bara att ha en enda
ekonomisk nivå att ta ställning till, dvs. den som myndigheterna fått
direktiv om att utarbeta i detalj. Den långsiktiga inriktningen är alltså redan
beslutad ett helt år innan riksdagen får frågan till behandling.

Riksdagens försvarsutskott och utrikesutskott kommer att informeras
om regeringens beslut, men de har ingen möjlighet att ingripa. Frågan är
vad den i höstas tillsatta försvarsutredningen har för roll. Den ska våren
1976 ge synpunkter på den långsiktiga inriktningen - men beslutet fattas
av regeringen, inte av riksdagen.

Ett planeringssystem som ser ut på det sättet är orimligt både för allmän
debatt och för riksdagen.

Ingvar Ehrling, då chef för planerings- och budgetsekretariatet i försvarsdepartementet,
svarade på Hans Lindblads artikel och pekar på det
parlamentariska deltagandet i planeringsprocessen som införts genom den
år 1974 tillsatta försvarsutredningen. Denna skulle bl.a. medverka i avvägningar
i tidigt skede av planeringsarbetet. Ingvar Ehrling menar att det
parlamentariska inflytandet ökat genom denna åtgärd i förhållande till vad
som förutsattes av 1970 års försvarsutredning. Han avslutar dock sitt svar
på följande sätt.

Men det är förvånande att Hans Lindblad, som är specialist i dessa
frågor, inte tidigare har uppfattat konsekvenserna av den handläggningsordning
som förra försvarsutredningen föreslog på grundval av hans egen
motion. Det är ett sent men välkommet uppvaknande.

Sammanfattningsvis kan konstateras att författarna är oroade över den
maktförskjutning som skett från riksdagen till regeringen genom den alltmer
omfattande långtidsplaneringen. Riksdagens passivitet i denna fråga,
anser de, minskar dess möjligheter att påverka samhällsutvecklingen inom
bl.a. försvarssektom. Med hänsyn till riksdagens roll som det centrala
statsorganet anser de en sådan utveckling olycklig.

4.4 Riksdagens fortsatta behandling av dess roll i planeringssammanhang

Riksdagen har vid flera senare tillfällen behandlat frågan om parlamentarisk
medverkan i det statliga planeringsarbetet.

Konstitutionsutskottet behandlade redan i ett betänkande år 1971 (KU
1971:50) två motioner, i vilka begärdes att en parlamentarisk utredning
skulle belysa hur den parlamentariska medverkan i planeringsarbetet skulle
ske. Utskottet avslog kravet bl.a. med hänvisning till redan arbetande
försvarsutredning, grundlagberedning och budgetutredning som skulle behandla
frågan. Utskottet anförde dock att frågekomplexet som sådant är av
största betydelse för en levande demokrati.

Grundlagberedningen (SOU 1972: 15) diskuterade frågan, men var, i

Förs. 1982/83:22

avvaktan på bl.a. planeringssystemens slutliga utformning, sparsam med
uttalanden om riksdagens roll. Beredningen konstaterade dock (s. 115), att
man inte helt torde kunna undvika beslut under planeringsprocessens gång
som får styrande effekt för framtiden. Därför är frågan viktig om på vilket
stadium eller på vilka stadier riksdagen bör komma in i bilden.

I propositionen med förslag till ny författningsreform och ny riksdagsordning
m.m. (prop. 1973:90) anförde föredragande statsrådet följande (s.
222).

Ett utbyggt system för planering kan införas endast successivt och under
hänsynstagande till föreliggande olikheter mellan skilda sektorer av den
statliga verksamheten. Planeringsarbetet bör ledas av regeringen. Men det
är givet att studier på flerårssikt är av utomordentligt intresse också för
riksdagens del. Då det gäller att ta ställning till formerna för riksdagens
deltagande i planeringsprocessen, måste man beakta planeringens karaktär.
Först och främst bör naturligtvis riksdagen få del av information som
utgör resultat av studierna och som kan vara av betydelse för beslut som
riksdagen skall fatta. De av beredningen i 3 kap. 2 § RO föreslagna bestämmelserna
syftar till att trygga en sådan information. I övrigt bör riksdagens
medverkan i det väsentliga få formen av insyn i planeringsarbetet. Enligt
riktlinjer, som statsmakterna godtog 1972, har det parlamentariska deltagandet
i försvarsplaneringen huvudsakligen karaktär av insyn i viktiga
planeringsmoment. Ett insynsförfarande kan emellertid åstadkommas
inom ramen för riksdagens nuvarande arbetsformer och kräver inte några
särskilda föreskrifter i RF eller RO.

Bestämmelserna i 3 kap. 2 § RO handlar om att framtida kostnader skall
anges för ett förslag när det har längre räckvidd än vad som framgår av
anslaget, samt att långsiktig plan som ligger till grund för anslag bör
redovisas för riksdagen. I övrigt föreslogs endast att riksdagen får insyn i
planeringen i likhet med vad som gäller inom försvarssektorn.

Budgetutredningen (SOU 1973:43) förordade en successiv övergång till
programbudgetering på statsmaktsnivå. Regering och riksdag följde emellertid
inte detta förslag (prop. 1976/77:130, FiU 1977/78:1) bl.a. med
hänsyn till svårigheten att mäta resultaten. Föredragande statsråd betonade
dock i propositionen att det var angeläget att myndigheterna i möjligaste
mån analyserar de långsiktiga konsekvenserna av dagens beslut. Syftet
med planeringen skulle dock inte vara att göra upp bindande planer utan
att skapa handlingsfrihet för alternativa utvecklingsmöjligheter. Riksdagen
instämde i att långtidsplaneringen inte borde leda till några bindande
planer.

Beträffande frågan om riksdagens inflytande och myndigheternas ställning
anförde finansutskottet följande.

Utskottet är... inte övertygat om att riksdagens inflytande över och
påverkan på den statliga verksamhetens inriktning och utformning generellt
sett skulle öka om riksdagens beslut i huvudsak avsåg de långsiktiga

Förs. 1982/83:22

målen för verksamheterna. Sådana beslut blir lätt mycket allmänt hållna
och oprecisa. Om man då ger de verkställande organen full frihet att välja
medel att uppnå de av riksdagen fastställda målen skulle riksdagens inflytande
rent av kunna minska.

Frågan om riksdagens medverkan i planeringsverksamheten togs även
upp av utredningen om riksdagens arbetsformer, som anslöt sig till uppfattningen
att denna medverkan borde ha karaktären av insyn (Förs.
1978/79:15 s. 12).

I konstitutionsutskottets granskning år 1980/81 (KU 1980/81:25) uppmärksammade
utskottet frågan i vad mån bestämmelserna i den ovan
nämnda paragrafen 3 kap. 2 § RO tillämpats. KU konstaterade stora brister
i redovisningen av framtida ekonomiska konsekvenser i de förslag som
presenterades riksdagen. Utskottet fann därför anledning erinra om dessa
bestämmelser.

Med anledning av motion 1980/81:1123 behandlade KU ånyo frågan i
november 1981 (KU 1981/82:10 p. 10). I motionen begärdes en skärpning
av reglerna i 3 kap. 2 § RO så att även framtida kostnader för riktlinjepropositioner
skall redovisas för riksdagen. Finansutskottet, som yttrade sig i
frågan, tillstyrkte liksom konstitutionsutskottet den föreslagna skärpningen.
Riksdagen beslutade i enlighet med betänkandet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att frågan om riksdagens förhållande
till den allt mer omfattande långsiktiga planeringen i statsförvaltningen
diskuterats i riksdagen vid ett flertal tillfällen under det senaste decenniet.
En fråga som därvid knappast har fått något svar är huruvida denna
utveckling förbättrat riksdagens möjligheter till reellt inflytande över samhällsutvecklingen
genom bättre beslutsunderlag, eller om riksdagens påverkansmöjligheter
reducerats genom ökad uppbundenhet och genom att
de reella inriktningsbesluten fattas under planeringens gång av andra instanser
än riksdagen. Hitintills har riksdagen nöjt sig med insyn i planeringen.
Riksdagen har dock under senare år funnit anledning att såväl
skärpa som erinra om kraven på redovisning av långsiktiga ekonomiska
konsekvenser av de förslag som presenteras i riksdagen.

5 RIKSDAGENS ARBETE MED 1982 ÅRS FÖRSVARSBESLUT

Som framgått av förra kapitlet kan riksdagen för närvarande påverka
försvarsbeslutet dels vid de informationer som regeringen skall ge främst
försvars- och utrikesutskotten under planeringsarbetets gång, dels vid
riksdagens beredning av regeringens proposition i frågan. Vidare finns ett
parlamentariskt inslag i försvarskommitténs arbete genom att riksdagsledamöter
ingår i kommittén.

Förs. 1982/83:22

5.1 Riksdagsledamöternas deltagande i försvarskommittén

1978 års försvarskommitté (FK 78) tillsattes våren 1978 och arbetade
fram till och med hösten 1981, dvs. i nästan fyra år. Kommittén var
parlamentariskt sammansatt.

FK 78 arbetade inledningsvis med att bedöma omväridsutvecklingen,
den svenska samhällsutvecklingen, möjliga hot mot Sverige och inriktningen
av vår säkerhetspolitik. Efter en tid fick man del av underlaget från
perspektivplaneringens första fas. Med detta och det tidigare arbetet som
grund levererade man en rapport som i princip låg till grund för regeringens
anvisningar för perspektivplaneringens andra fas. FK 78 behandlade därefter
totalförsvarets inriktning. Under denna period fick kommittén information
från myndigheterna om planeringsarbetets fas 2. Kommittén lämnade
sedan en rapport om hela totalförsvaret, utom vissa delar som man på
grund av avsaknad av underlag måste lämna utanför (fredsorganisation,
flygplan m.m.), vilken bl.a. utgjorde underlag för programplaneringen.
Kommitténs slutbetänkande, som behandlade hela totalförsvaret, utgjorde
underlag för proposition om riksdagens första verkliga totalförsvarsbeslut.

Det nya med FK 78 arbete var att man inte satte till en mängd separata
kommittéer för att se på delproblem. Särskilda utredningar har tidigare
använts men det kan vara svårt att i sådana utredningar bibehålla tillräcklig
respekt för försvarets mål och de resurser som står till förfogande. I FK 78
försökte man hålla ihop arbetet. Detta bedrevs delvis i undergrupper, som
levererade in underlag till kommittén. Arbetet inom FK 78 under denna
senare period var mycket intensivt. Resultatet blev ett koordinerat totalförsvarsbeslut.

FK 78 försökte bl.a. genom remisser av delrapporterna att förankra sina
förslag.

Arbetsmetodiken krävde stora insatser från kommitténs ledamöter och
sammanlagt hade kommittén mer än 120 sammanträdesdagar. Främst i
slutskedet var det ett mycket tungt arbete för ledamöterna att ingå i
kommittén. Några ledamöter var tidvis tjänstlediga från riksdagsarbetet
för att arbeta i FK 78.

Försvarskommittén är formellt sett ett regeringens utredningsorgan,
vars förslag bereds i regeringskansliet och sedermera föreläggs riksdagen
som proposition. En parlamentarisk insyn och möjlighet till påverkan ges
emellertid genom att riksdagsledamöter blir ledamöter i kommittén. Av de
totalt sjutton ledamöter som arbetat i FK 78 var fjorton riksdagsledamöter.
Av dessa var tolv knutna till försvars- eller utrikesutskottet.

Det dominerande inslaget av riksdagsledamöter i försvarskommittén ger
bl.a. möjlighet till en viss politisk kontroll över planeringsarbetet genom
att kommittén successivt hålls underrättad om hur arbetet fortskrider.
Därigenom skapas möjlighet för ledamöterna,

— att initiera utredningar som ur partipolitisk synpunkt är intressanta och

som annars inte skulle belysts i arbetet.

Förs. 1982/83:22

— att hålla de politiska partierna underrättade om utvecklingen i betydelsefulla
försvarsfrågor samt

— att grundligt sätta sig in i försvarsfrågorna, vilket ger möjlighet att aktivt
delta i försvarsdebatten. Denna debatt kan även stimuleras och breddas
genom underlag initierat och framtaget av kommittén.

Genom den partipolitiska representationen i kommittén finns vidare
förutsättningar för de politiska partierna att komma överens i vissa frågor
redan under utredningsarbetets gång.

Eftersom de flesta ledamöterna i försvarskommittén tas från försvarsoch
utrikesutskotten samlas där en betydande personlig kunskap om säkerhets-
och försvarsfrågorna. Detta är naturligtvis av betydelse när utskotten
sedermera skall bereda regeringens försvarsproposition. Samtidigt
uppstår också en viss jävssituation, genom att de utskottsledamöter som
ingått i försvarskommittén känner sig bundna av de lösningar och överenskommelser
som arbetats fram i kommittén, vilket kan medföra en viss
begränsning i utskottens frihet att bereda ärendet.

Efter EK 78 arbete har diskuterats i vilken utsträckning kommittén skall
delta i olika detaljavvägningar. Som argument mot att kommittén tränger
för djupt i detaljer har bl.a. förts fram den tunga arbetsbördan. Att ledamöter
tvingas ta ledigt från riksdagsarbetet för arbete i kommittén resulterar
ju i att sambandet mellan det parlamentariska arbetet och kommittén
och det politiska arbetet i övrigt förloras. Detta strider mot tankarna med
parlamentariskt inslag i utredningar. Arbetsbördan skulle kunna reduceras
om kommittén överlät detaljavvägningarna till regeringen och koncentrerade
sig på större inriktnings- och avvägningsfrågor samt frågor av i huvudsak
politisk natur. Det ovan nämnda jävsförhållandet skulle också minska.

Ett annat problem som kan uppstå om kommittén engagerar sig för
mycket i olika detaljer är att ledamöterna riskerar att förlora sin ställning
som initiativtagare och inriktare. De närmar sig i stället expertrollen utan
att ha den detaljkunskap som krävs. De kan i denna roll bli helt beroende
av sina informatörer.

Sammanfattningsvis kan konstateras att man är överens om att parlamentariskt
tillsatta försvarskommittéer behövs även i framtiden. Bl.a. med
hänsyn till den tunga arbetsbördan diskuteras dock om kommande kommittéer
i större utsträckning skall fokusera arbetet på vissa valda problemområden
samt principiella inriktnings- och avvägningsfrågor och överlåta
detaljavvägningarna till regeringen.

5.2 Regeringens information till försvars- och utrikesutskotten

Regeringen skall, i enlighet med riksdagsbeslutet år 1972, informera
riksdagen om viktiga moment i planeringsprocessen. Information riktar sig
främst till försvars- och utrikesutskotten.

Sedan detta beslut togs har riksdagen fattat försvarsbesluten år 1977 och

Förs. 1982/83:22

1982. Under denna period har genomförts ett fyrtiotal informationer av den
karaktär som förutsattes i riksdagsbeslutet. Viss information av detta slag
har naturligtvis även givits i samband med av utskottet initierade hearings
m.m. inom närstående ämnesområden. Informatörer har varit företrädare
för berörda departement och myndigheter.

Under den senaste försvarsbeslutsperioden gavs tretton sådana informationer
huvudsakligen inriktade på resultaten av perspektivplaneringens två
faser. Informationstillfällenas fördelning halvårsvis under perioden samt
de huvudsakliga ämnesområdena framgår av följande bild.

Information till riksdagen om försvarsplaneringen

Antal

informations tillfällen -

1982

1981

1980

1979

1978

Anvisningar
för programplaneringen -

Resultat av perspektivplaneringens
fas 2

Anvisningar
för perspektivplaneringens

.fas-J

Resultat
av perspektivplaneringens

fas 1

De berörda utskotten fann ingen anledning att ta några initiativ med
anledning av den erhållna informationen.

5.3 Riksdagens beredning av FB 82

När 1978 års försvarskommitté (FK 78) tillsattes var avsikten att ett
slutbetänkande med i huvudsak principiellt innehåll skulle presenteras i så
god tid att regeringen skulle kunna lämna försvarsbeslutspropositionen till
riksdagen i samband med budgetpropositionen i januari 1982. Genom den
politiska situation som uppstått under senare delen av kommitténs arbete
fick FK 78 även åta sig att göra detaljavvägningar med anledning av
programplanerna för åren 1982—1987. Eftersom dessa programplaner
överlämnats till regeringen i september kom försvarskommittén att arbeta
med slutavvägningarna hösten 1981.

FK 78 slutbetänkande - Totalförsvaret 1982/1987 (Ds Fö 1981:14) -lämnades i november 1981. Samtidigt lämnade den särskilda arbetsgrupp
inom kommittén som arbetat med fredsorganisationsutvecklingen sin slutrapport
(Ds Fö 1981:13).

Förs. 1982/83:22

Regeringen kunde mot denna bakgrund inte leverera försvarsbeslutspropositionen
till riksdagen i januari. Arbetet i regeringskansliet pågick till
februari 1982 och regeringens proposition om säkerhetspolitiken samt totalförsvarets
fortsatta utveckling (prop. 1981/82:102) låg på riksdagens
bord den 10 mars.

Försvarshuvudtiteln i budgetpropositionen (prop. 1981/82:100 Bilaga 7)
blev i avvaktan påförsvarsbeslutspropositionen tämligen innehållslös. Någon
djupare beredning av försvarsanslagen kunde knappast göras av departementet
eftersom inriktningsbesluten inte var fattade. Huvudparten av
de tyngre anslagen beräknades enbart.

Tidsförhållandena i riksdagen

Riksdagen fattade försvarsbeslutet den 4 juni 1982. Tiden från den 10
mars fram till denna tidpunkt fördelade sig på motionstid, utskottsbehandling,
kammarbehandling m.m. enligt följande bild.

MOTIONSTID

BEREDNING I UTSKOTT

APRIL

SLUT- BORD JUSTE-

TWCK- LÄGG- FB
RING LOV NING 82
▼

▼
KAM-
MAR-
BE-
HAND-
L ING

Debatten i kammaren pågick den 3 och 4 juni.

För riksdagen medförde den sena behandlingen av ärendet vissa olägenheter
av vilka bl.a. följande kan nämnas:

— Behandlingen i kammaren måste ske i juni kort före det kammaren
skulle avsluta sitt arbete. Under denna tid är arbetsbelastningen traditionellt
synnerligen hög. Riksdagen har av denna anledning vid ett flertal
tillfällen begärt en bättre spridning av propositionsavlämnandet under
året, så att en koncentration till den senaste tidpunkten, den 10 mars,
undviks.

— Motioner angående totalförsvaret avlämnades dels under den allmänna
motionstiden med anledning av proposition 100, dels i samband med
totalförsvarspropositionen. Härigenom uppkom en viss upprepning i
motionerna samtidigt som det totala antalet motioner i frågan ökade
betydligt.

— Genom den förskjutna behandlingen av totalförsvaret försvåras en avvägning
mellan denna samhällssektor och andra delar av samhället där
den ekonomiska informätionen i allt väsentligt ges i budgetpropositionen.

Förs. 1982/83:22

Försvarsutskottets beredning av FB 82

Före den 10 mars erhöll FöU, som i samråd med andra utskott hade att
bereda frågan om försvarsbeslutet, under hand viss information om försvarsbeslutspropositionens
innehåll och disposition. En översiktlig planering
av utskottets arbete kunde därför göras innan propositionen låg på
riksdagens bord. Någon detaljerad planering eller slutgiltig arbetsfördelning
inom kansliet kunde dock inte göras förrän efter motionstidens utgång.

Från dagen för motionstidens utgång (24 mars) till slutjusteringen av
utskottets betänkande (18 maj) hölls 16 sammanträden som pågick sammanlagt
omkring 45 timmar. Under denna tid förekom sex uppvaktningar
och 14 utskottsutfrågningar (hearings) med anledning av ärendebehandlingen.
Yttranden erhölls från sex andra utskott.

Försvarsutskottets kansli, förstärkt med en specialföredragande, var
fullt engagerat med att utarbeta underlag för överläggningarna och den
slutliga betänkandetexten. Något utrymme att mer i detalj utreda problemområden
utanför propositionens förslag eller att tränga på djupet i olika
motionsförslag fanns inte. En särskild fråga, som kunde förberedas före
motionstidens utgång, gavs dock en fylligare behandling än propositionen
motiverade, och riksdagen beslutade om ett särskilt tillkännagivande i
frågan.

Flygplansfrågan kom att dominera de sista arbetsdagarna under beredningsperioden,
vilket berodde på att förhandlingarna mellan Industrigruppen
JAS och försvarets materielverk avslutades den 30 april 1982. Information
gavs i ärendet till utskottet från berörda parter.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den tid som utskottet har på sig
för att bereda försvarsbeslutspropositionen inte räcker för att ge utskottet
handlingsfrihet att i någon större utsträckning inhämta kompletterande
information. Det är också osäkert om tiden, utom i enstaka fall, medger
någon fördjupad analys av den inhämtade informationen.

6 RIKSDAGEN OCH KONSEKVENSERNA FÖR FÖRSVARSINDUSTRIN 6.

1 Bakgrund

Försvarsindustrin är en av de resurser som behövs för att underhålla och
utveckla totalförsvaret. Denna industri förser försvaret med huvuddelen
av dess materiel medan utbildningsanstalter och skolor förser försvaret
med personal som skall utnyttja materielen. Utbildningsanstalterna ingår i
försvarets organisation medan försvarsindustrin till sin huvuddel ingår i
privatägda företag.

Sedan länge redovisas dessa två resursskapande delar av vårt totalförsvar
olika inför riksdagen.

Förs. 1982/83:22

Utbildningsorganisationen och den personal och de anläggningar som
finns i den ges ett mycket stort utrymme i planeringsprocessen och i
försvarspropositionen. Förändringar på detta område utreds detaljerat och
konsekvenser för såväl organisationen som samhället i övrigt ges en utförlig
redovisning. Frågorna upptar en mycket stor del av den politiska
debatten.

Vad gäller den andra stora produktionsresursen - försvarsindustrin -är behandlingen varierande. Försvarets behov av materiel redovisas liksom
de medel som behövs för anskaffningarna. Konsekvenserna för försvarsindustrin
av olika inriktningsbeslut och olika medelstilldelningar behandlas
dock med få undantag endast i korta övergripande termer. De
samhällsekonomiska effekterna påpekas endast undantagsvis. 1 vissa fall,
som t.ex. i flygplansfrågan, har dock konsekvenserna för den tillverkande
industrin redovisats och spelat roll i den politiska debatten.

Denna stora obalans i redovisningen till riksdagen av konsekvenserna
för olika produktionsresurser kan skapa problem. Vid politiska avvägningar
mellan olika åtgärder inom totalförsvaret kan obalansen i informationen
leda till samhällskonsekvenser som inte varit avsedda.

Det ovan antydda problemet kan exemplifieras med den beslutssituation
som gällde vid senaste försvarsbeslutet. Överbefälhavaren hade efter studier
föreslagit att fredsorganisationen skulle såväl rationaliseras ytterligare
som minskas med ett antal enheter. Härigenom skulle en bättre försvarsekonomisk
balans skapas mellan freds- och krigsorganisationen och en
totalt högre försvarseffekt uppnås inom given ekonomisk ram.

På politisk nivå i försvarsdepartementet samt i riksdagen gick man dock
inte med på överbefälhavarens förslag i alla delar. Anledningen var främst
sysselsättningsskäl. I dessa beslut vägde man sannolikt in att försvarets
effekt inte skulle bli den maximala men att denna förlust skulle vägas upp
av de arbetstillfällen som skulle bli kvar på utsatta orter. Man bytte alltså
försvarseffekt mot arbetstillfällen. Man saknade dock information om
vilka effekter på försvarsindustrin ett sådant beslut innebar. Eftersom de
frigjorda pengarna skulle använts till att köpa mer materiel så medförde
kanske beslutet att försvarsindustrier, som tillverkar den materiel som
genom beslutet måste utgå, får minska sin arbetsstyrka. Den verkliga
innebörden av beslutet kanske var att man fick lägre försvarseffekt med
bibehållna arbetstillfällen på utbildningsorten, men färre arbetstillfällen i
någon ort med försvarsindustri. Något underlag för att göra avvägningen,
var det mindre antalet arbetstillfällen skulle tas ut eller om arbetsmarknadseffekten
motsvarade den sänkta försvarseffekten, gavs dock inte.

6.2 Försvarskommitténs behandling av försvarsindustrikonsekvenser

Den obalans i informationen om konsekvenserna för olika totalförsvarsresurser
som redovisats ovan är inget nytt problem. Försvarskommittén

Förs. 1982/83:22

försökte göra en analys på området men den blev tämligen kortfattad.
Anledningen var främst att myndigheterna - främst FMV - har ofullständigt
underlag på detta område och att metoderna att få fram sådant underlag,
som är användbart i politisk beslutsfattning, är tämligen outvecklade.
FMV har dock påböljat utvecklingsarbete i syfte att kunna ta fram denna
information i framtiden.

FK 78 formulerade, mot bakgrund av vad som sagts ovan, inget förslag
till agerande i försvarsindustrifrågor. Kommittén redovisade dock i sitt
delbetänkande om säkerhetspolitiken och totalförsvaret (Ds Fö 1981:1)
följande syn på inriktning och behov av åtgärder.

Det är därför viktigt att klarlägga vilka utvecklings- och produk tionsområden

som bör behållas inom landet. Det är nödvändigt att härvid
välja sådana anskaffningsförfaranden och sådan inriktning av vår försvarsindustri
att beroendeförhållanden undviks som i krissituationer skulle kunna
utnyttjas för påtryckningar. Under alla förhållanden måste inom landet
finnas kompetens att utvärdera utländska system, utforma egen taktik,
utbilda personal och sköta underhållet. Dessutom måste kompetens finnas
att utveckla sådana system som andra länder omger med särskild sekretess.

6.3 Försvarsbeslutspropositionen

Fler utredningar utöver FK 78 hade ungefär samtidigt behandlat försvarsindustrifrågor.
Inom regeringskansliet utarbetade en arbetsgrupp i
januari 1982 förslag till framtida svensk försvarsindustripolitik, bl.a. med
dessa utredningsresultat som grund. Rapporten utgjorde underlag för avsnitt
1.6 Försvarsindustrin i försvarsbeslutspropositionen (prop.
1981/82:102).

I propositionen konstaterades bl.a.

- att försvarsmyndighetema så vitt möjligt bör beakta försvarsindustriella
aspekter i sin planering för att förbättra förutsättningarna för svensk
försvarsindustri,

- att en prioritering måste göras av olika försvarsindustrigrenar i främst
säkerhetspolitiskt och försvarspolitiskt perspektiv,

— att angelägna strukturförändringar inom försvarsindustrin måste avvägas
mot de industri-, sysselsättnings- och regionalpolitiska målen,

— att nödvändiga strukturförändringar måste ske under socialt acceptabla
former,

- att export av krigsmateriel kan hjälpa till att bevara angelägen produktion,
men att försvarsmaktens planering av materielinköp inte får grundas
på förutsättningen att vi skall exportera vissa kvantiteter krigsmateriel,

— att Sverige skall värna om en fri världshandel trots tendenser till ökad
protektionism samt

Förs. 1982/83:22

— att GATT: s upphandlingskod inte fullt ut är tillämplig på krigsmateriel
men att det är förenligt med våra intressen att handla i kodens anda,
vilket innebär att internationell konkurrens i största möjliga utsträckning
bör eftersträvas.

Mot denna bakgrund föreslogs i propositionen att FMV även i fortsättningen
endast bör iaktta rent affärsmässiga aspekter vid utvärderingen av
lämnade anbud, varvid det bud bör antas som med beaktande av samtliga
affärsmässigt betingade grunder är att anse som förmånligast. Man anförde

— att statsmakterna vid större upphandlingar bör anlägga ett vidare samhällsekonomiskt
perspektiv, såsom industripolitiska, regionalpolitiska
och sysselsättningspolitiska aspekter,

— att försvarsutgifterna inte är beräknade att inrymma merkostnader till
följd av sådana hänsyn,

— att det kan vara motiverat för regerigen att medge att order läggs i
Sverige om merkostnaden är ringa,

— att industrin bör stimuleras att använda svenska underleverantörer samt

— att Sverige normalt inte skall ställa upp formella krav på kompensationsaffärer
vid större köp från utlandet men att det bör övervägas om och
hur svensk industri skall ges tillfälle att delta.

I propositionen gavs också en övergripande presentation av utvecklingen
inom några försvarsindustriella sektorer och skisserades en önskvärd
inriktning av dem.

Riksdagen godkände de i propositionen angivna riktlinjerna för försvarsindustripolitiken.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det råder en stor obalans i
regeringens redovisning till riksdagen av konsekvenserna av olika åtgärder
för fredsorganisationen respektive försvarsindustrin. Båda producerar de
resurser som behövs för försvarets uppbyggnad och bibehållande. Genom
obalansen i informationen finns risk att politiska avvägningsbeslut på
området får icke önskvärda effekter.

Det är svårt att arbeta fram användbart underlag för politiska beslut
inom detta område. Underlaget hos myndigheterna är ofullständigt och
metodiken att ta fram beslutsunderlag är ännu outvecklad. Arbete för att
förbättra denna situation har dock påböljats hos FMV. Som ett resultat
härav torde överbefälhavarens planering och grundsyn i försvarsindustriella
frågor kunna utvecklas.

I samband med 1982 års försvarsbeslut beslöt riksdagen om vissa riktlinjer
för försvarsindustripolitiken. De var av övergripande policykaraktär
och behandlade främst principerna för köp av försvarsmateriel.

Förs. 1982/83:22

7 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

Riksdagens roll i försvarsplaneringen lades fast genom beslut år 1972
(FöU 1972:23). Propositionen Riksdagen och försvarsplaneringen (prop.
1972:103), som låg till grund för beslutet, byggde på förslag av 1970 års
försvarsutredning. Som tidigare redovisats avsågs den parlamentariska
medverkan i besluten huvudsakligen bestå i att regeringen skulle informera
försvars- och utrikesutskotten om viktiga moment i planeringsprocessen.

Beslutet om riksdagens roll fattades när planeringssystemet nyligen
införts. Någon erfarenhet av hur planeringen skulle fungera fanns knappast.
Sedan dess har riksdagen fattat ytterligare två försvarsbeslut, varför
erfarenhet erhållits för att pröva om riksdagens roll i detta sammanhang är
lämplig.

I tidigare kapitel har redovisats att den parlamentariska påverkan på
planeringen främst skett genom den ovan nämnda informationen till riksdagen,
genom riksdagens beredning av försvarsbeslutet och genom riksdagsledamöters
medverkan i försvarskommittén. Informationen har fungerat
som avsett var men har inte resulterat i några initiativ från utskotten. I
beredningen av försvarsbesluten har riksdagen haft kort tid till sitt förfogande,
vilket medfört att någon handlingsfrihet att genomföra alternativa
studier eller att utreda avvikande meningar inte funnits. Det är otillfredsställande
att riksdagens handlingsfrihet kringskärs av en begränsad beredningstid.
De riksdagsledamöter som arbetat i försvarskommittén har
aktivt medverkat i utformningen av de slutliga förslag som förelagts riksdagen.
De har successivt deltagit i beslut under planeringsarbetets gång.
Försvarskommittén är dock inte riksdagens organ. Den förbereder på
regeringens uppdrag dess förslag till försvarsbeslut, vilket riksdagen senare
skall ta ställning till.

I det följande föreslås att riksdagens möjligheter att påverka totalförsvarets
utveckling stärks. Detta sker dels genom att riksdagen regelmässigt
tar ställning till vissa grundläggande frågor eller ger vissa inriktningsanvisningar
i ett tidigt skede av planeringen, dels genom att tiden för att bereda
försvarsbeslutet utökas. Vidare föreslås att riksdagen skall få utökat beslutsunderlag
för avvägningar som får konsekvenser för försvarsindustrin.

I princip har riksdagen delegerat frågor om den långsiktiga planeringen
av samhället till regeringen. Genom att införa några nya moment i det
redan nu fungerande och vedertagna planeringssystemet skulle dock en
utökad påverkansmöjlighet för riksdagen kunna skapas inom försvarssektom
utan att den grundläggande ansvarsfördelningen bryts upp och utan
några större förändringar i planeringssystemet.

De aviserade förändringarna redovisas under p. 7.1 till 7.4 nedan.

Förs. 1982/83:22

7.1 Riksdagens påverkan på planeringen i nästkommande försvarsbeslut

Planeringsprocessen kan i princip liknas vid en lång förhandlingsprocess
där man successivt förhandlar sig fram till ett slutligt förslag som föreläggs
riksdagen. Om riksdagen skall få något inflytande på försvarets utveckling
måste man kunna påverka vilka frågor man skall förhandla om samt
grunderna för hur förhandlingen skall bedrivas. I båda fallen förutsätter en
reell påverkan att riksdagen kommer in i så tidigt skede att det fortfarande
finns större frågor än detaljer kvar att påverka.

När försvarskommittén avlämnat sitt slutbetänkande kvarstår ett betydande
antal frågor som fortfarande är oklara eller osäkra. Anledningarna
kan vara många som t.ex. bristande underlag och tidsbrist. Det intressanta
är dock att kommittén har frågor aktuella som bör lösas i en framtid och
där kompletterande underlag behöver tas fram t.ex. till ett kommande
försvarsbeslut.

Även under riksdagens beredning av försvarsbeslutet diskuteras ett
antal frågor i vilka man saknar underlag för att fatta beslut. Riksdagen har
givit regeringen till känna vissa frågor där ytterligare utredning begärs.

En uppsamling av såväl riksdagens som försvarskommitténs ”oklara
frågor” samt en beredning av dessa i samband med försvarsbeslutet skulle
ge riksdagen en betydande möjlighet att påverka vilka frågor som skall
behandlas i ett kommande planeringsvarv.

Denna uppsamling av ”oklara” frågor bör införas som en stabil del av
planeringsprocessen och skulle kunna få följande utformning.

- Försvarskommittén får, i sina anvisningar, i uppdrag att redovisa kvarvarande
problemområden som bör studeras och utredas i nästa planeringsvarv.
Redovisningen till regeringen kan ske i ett särskilt kapitel i
slutbetänkandet eller på annat sätt.

- Regeringen bearbetar och kompletterar denna lista på viktiga kvarvarande
problem som bör utredas inför nästa försvarsbeslut och redovisar
dessa frågor under särskild rubrik i försvarsbeslutspropositionen. Något
krav på att listan skall vara komplett bör dock inte finnas.

- Riksdagen bereder avsnittet i vanlig ordning med motioner, utskottsbehandling
och kammardebatt, och godkänner den inriktning som regeringen
föreslagit eller ger regeringen till känna sin syn på frågorna.
Riksdagen får härigenom möjlighet att påverka vilka frågor som skall tas
upp i nästa planeringsvarv dels genom att på eget initiativ föreslå problemområden,
dels genom att lägga synpunkter på de av regeringen
föreslagna områdena.

Hur regeringen sedan tar sig an dessa frågor i planeringsprocessen inför
nästa försvarsbeslut är dess ensak.

Förs. 1982/83:22

7.2 Riksdagens ställningstagande till grunderna för pågående planering

Skall riksdagen kunna påverka den långsiktiga utvecklingen av totalförsvaret
måste man också få ta ställning till inriktningen av det mer konkreta
planeringsarbetet.

Planeringen inleds med en idéskapande period under perspektivplaneringens
fas 1. Under nu påbörjad planeringscykel är avsikten att koncentrera
sig på vissa stora problemområden under denna period. Resultaten av
denna fas har hittills redovisats till regeringen när ca två år av planeringscykeln
gått. Ungefär samtidigt med att resultaten av fas 1 redovisats har
försvarskommittén avlämnat sitt delbetänkande om säkerhetspolitiken
m.m. Dessa båda beslutsunderlag har legat till grund för regeringens inriktning
av det fortsatta mer konkreta planeringsarbetet i perspektivplaneringens
fas 2. Något politiskt ställningstagande till dem har dock inte tagits vid
denna tidpunkt. I propositionen om försvarsbeslutet flera år senare finns
ett säkerhetspolitiskt avsnitt som riksdagen tar ställning till. Det är dock
knappast möjligt för riksdagen att i ett så sent skede låta ett avvikande
säkerhetspolitiskt bedömande påverka propositionens övriga delar om försvarets
långsiktiga utveckling. Underlag för sådana förändringar finns inte
och kan inte tas fram under den korta beredningstid som riksdagen då
disponerar.

För att ge riksdagen påverkansmöjligheter under planeringens gång bör
regeringen i proposition låta riksdagen ta del av förutsättningarna för den
fortsatta försvarsplaneringen. Denna proposition bör behandla såväl säkerhetspolitiken
som andra frågor av betydelse som kommit fram i försvarskommitténs
inledande arbete och perspektivplaneringens fas 1. Regeringen
bör också i propositionen ange de huvudriktlinjer som ingår i
anvisningarna för perspektivplaneringens andra fas.

Riksdagen skapar genom sitt ställningstagande till propositionen en politisk
grund för den mer konkreta försvarsplaneringen som följer, samtidigt
som man får möjlighet att lämna vissa påpekanden om den fortsatta inriktningen
innan planeringen låsts i detalj.

Den ovan föreslagna ordningen framgår av tablån på följande sida.

Denna tidigareläggning av riksdagens behandling av de säkerhetspolitiska
frågorna m.m. torde inte medföra att försvarskommittén fortsättningsvis
kan avstå från att följa den säkerhetspolitiska utvecklingen. Frågan
kan dock ges en betydligt mindre framträdande plats i den avslutande
behandlingen av försvarsbeslutet.

Sammanfattningsvis skulle konsekvenserna av den ovan föreslagna ordningen
kunna bli,

- att riksdagen får ett reellt inflytande i ett tidigt skede av försvarsplaneringen
genom beredningen av propositionen och de motioner som den

föranleder,

Förs. 1982/83:22

- att regeringen och berörda planeringsmyndigheter och utredningar får
ett politiskt ställningstagande som grund för det fortsatta planeringsarbetet
samt

— att riksdagen får ta ställning till de säkerhetspolitiska frågorna fristående
från de rena försvarsfrågorna.

FÖRSLAG TILL TIDSFÖRHÅLLANDEN M.M. VID RIKSDAGENS BEHANDLING
AV PROPOSITION OM SÄKERHETSPOLITIK M.M.

BESLUTS NIVA -

RIKSDAGEN

•>ba

Di rekti v ti 11
fors vars kommi ttén

REGERINGEN

:änkande

ÖVERBEF ÄLHAVAREN

ningar 1
för per-j
spekti v-1

planeringens
I

1VERSTYRELSEN
FÖR EKONOMISKT
FÖRSVAR

Perspektivplanearbete

fas 2

7.3 Utökad tid för riksdagen att bereda försvarsbeslut

Som redovisats i avsnitt 5 sker riksdagens beredning av försvarsbeslut
under kort tid med hänsyn tagen till det mycket omfattande underlaget. År
1982 kom propositionen den 10 mars och riksdagen fattade beslut i början
av juni. Tiden fördelade sig i grova drag sålunda.

Förs. 1982/83:22

Veckor

Motionstid
Arbete i utskott
Slutarbete med betänkande
Kammarbehandling

Utskottets egentliga beredningstid var alltså ca sju veckor. Denna tid
räcker inte för utskottet att i någon större utsträckning inhämta kompletterande
information eller, utom i enstaka fall, att utföra någon fördjupad
analys av den inhämtade informationen.

Om syftet är att riksdagen skall vara rikets högsta beslutande organ med
förmåga att göra självständiga överväganden, och inte bara formellt godkänna
regeringens propositioner, måste riksdagen ges den tid som behövs
för att initiativ från utskott och motionärer skall kunna bearbetas.

Eftersom försvarsbeslutspropositionen också innehåller regeringens förslag
till försvarets anslag för nästkommande år, medför det sena överlämnadet
av propositionen att budgetbehandlingen i riksdagen av försvarets
anslag kommer att släpa efter. Avvägningen av försvarsanslagen mot anslagen
till andra samhällssektorer försvåras.

För att dels ge riksdagen tid till en reell beredning av propositionen om
försvarets långsiktiga inriktning, dels skapa möjligheter för avvägningar
mellan anslagen till olika samhällssektorer bör försvarsbeslutspropositionen
föreläggas riksdagen i början av januari samtidigt med budgetpropositionen
eller som en del därav.

Ett avlämnande av försvarsbeslutspropositionen i januari medför förändringar
i arbetet för såväl riksdag som regering och försvarskommitté
jämfört med 1982 års försvarsbeslut. Sådana tänkbara förändringar skulle
kunna vara följande:
förförsvarskommittén

- att den tidigare avlämningstiden för propositionen för med sig att kommittén
måste lämna sitt slutbetänkande innan myndigheterna lämnar
sina programplaner, för att regeringen skall få tid för propositionsarbetet,

- att kommittén inte får information från de senaste programplanerna
under arbetet med sitt slutbetänkande torde medföra att kommittén mer
tvingas att koncentrera sig på principiella och övergripande frågor och
överlämna detaljavvägningama till regeringen,

- att kommitténs mer principiella slutbetänkande lämpligtvis borde lämnas
till regeringen innan anvisningarna för programplaneringen ges och
alltså utgöra grunden för dessa,

- att kommitténs arbetsbelastning reduceras genom att detaljavväganden
inte längre behöver göras,

- att kommitténs roll som ”samregerandeorgan” minskas,

- att kommitténs slutbetänkande kan remissbehandlas.

Förs. 1982/83:22

för regeringen

- att regeringen får ökat ansvar genom att de detaljerade avvägningar som
tidigare gjorts av försvarskommittén nu måste göras av regeringen med
kommitténs slutbetänkande, eventuella remisssynpunkter, aktuella programplaner
och anslagsframställningar som grund,

- att arbetet med försvarspropositionen på ett naturligt sätt samordnas
med regeringens budgetarbete i övrigt,

förriksdagen och dess ledamöter

- att riksdagens utskott får fördubblad tid för beredning av försvarsbeslutet,
vilket medför ökat utrymme för fördjupade studier av förslag i
motioner, egna initiativ från utskottet och politiska avvägningar samt

- att regeringens större ansvar för detaljinnehållet i propositionen ger
ledamöterna som ingått i försvarskommittén en friare ställning i utskotts-
och riksdagsbehandlingen.

Den föreslagna ordningen framgår av följande tablå.

FÖRSLAG TILL TIDSFÖRHÅLLANDEN M.M. VID RIKSDAGENS BEHANDLING
AV FÖRSVARSBESUUTSPR0P0SIT10NEN

BESLUTS NIVÅ -

RIKSDAGEN

Information

Ev. remiss av
FK betänkande

Proposi

REGERINGEN

Reglerings brev -

V''—

FK slutbetänkan -

Anvisningar
för programplanering -

Program planer -

ÖVERBEFÄLHAVAREN

CIVILFÖRSVARS STYRELSEN -

ÖVERSTYRELSEN
FÖR EKONOMISKT
FÖRSVAR

Förs. 1982/83:22

Försvarskommittén har utöver sin roll som rent utredningsorgan också
varit ett forum där politiska överenskommelser kunnat träffas i vissa
försvarsfrågor. Kommitténs ledamöter har vidare kunnat sprida information
om aktuella försvarsproblem till respektive riksdagsgrupp och därigenom
förankra vissa lösningar i partierna. Slutligen har kommittén och dess
ledamöter på olika sätt bidragit till en förbättrad och utökad försvarsdebatt.

Ett sätt att bibehålla dessa kommitténs funktioner, efter att slutbetänkandet
avlämnats, skulle kunna vara att ge den i uppdrag att fortsätta sitt
arbete med vissa kvarvarande speciella frågor. Under denna tid ges kommittén
den information om detaljavvägningar m.m. som behövs för att
ledamöterna skall kunna informera partigrupper, delta i försvarsdebatten,
skriva motioner m.m.

7.4 Riksdagens information om konsekvenser för försvarsindustrin

Som påpekats i kapitel 6 råder obalans i redovisningen till riksdagen om
konsekvenserna av beslut för olika produktionsresurser. Främst saknas
beslutsunderlag för avvägningar som får konsekvenser för försvarsindustrin.
Myndigheterna har hittills saknat metoder att ta fram sådant beslutsunderlag
men för närvarande pågår arbete för att förbättra situationen. Ett
steg på vägen att skapa en svensk försvarsindustripolicy har tagits genom
försvarsbeslutet år 1982.

Med hänsyn till att försvarsindustrin är en inte obetydlig del av vår
verkstadsindustri med många anställda samt med hänsyn till den uppmärksamhet
som försvarsmaterieltillverkningen och exporten röner i den allmänna
debatten bör riksdagen ha ett förbättrat beslutsunderlag i dessa
frågor. Strävan bör vara att åtminstone översiktligt kunna bedöma konsekvenserna
för industrin av större förändringsbeslut inom totalförsvaret
samt att kunna göra samhällsekonomiska avvägningar mellan försvarets
olika produktionsresurser.

Det är viktigt att beslut som berör försvarsindustrin fattas mot bakgrunden
av totalförsvarets långsiktiga behov av resurser på området samt i linje
med samhällets strävan i övrigt att bygga upp viss teknisk kompetens m.m.
En försvarsindustrien policy bör därför finnas som grund för större beslut
inom området.

Av det ovan sagda följer att riksdagen i ökad utsträckning bör få medverka
i beslut som berör försvarsindustrin. Denna utökade medverkan skulle
kunna ges följande utformning:

— Riksdagen tar, i samband med försvarsbeslut, ställning till landets försvarsindustriella
policy. Utöver vad som beslutades i 1982 års försvarsbeslut,
bör denna även innehålla vilka prioriteringar som. med hänsyn
till totalförsvarets långsiktiga behov, bör göras inom svensk försvarsindustri,
dvs. vilka produktionsresurser som i första, andra, tredje osv.

Förs. 1982/83:22

hand bör bibehållas. Vidare bör ställning tas till vilka teknikområden
inom svensk industri som man med hänsyn till framtida försvarsbehov
och med hänsyn till samhällets tekniska utveckling bör utveckla och
stödja.

- Riksdagen presenteras, vid försvarsbeslut och vid andra tillfällen när
större avvägningsbeslut fattas, ett allsidigt underlag om konsekvenserna
för försvarsindustrin. Riksdagen ges därigenom möjlighet att göra
avvägningar mellan försvarseffekt och andra samhällsekonomiska effekter,
men också att göra avvägningar mellan konsekvenser för olika
produktionsresurser som t.ex. fredsorganisation och försvarsindustri.

— Riksdagen får i likhet med vad som förevarit vid beslutet om nytt
svenskt flygplan genom proposition det slutliga inflytandet vid de största
anskaffningsbesluten. Vid övriga större försvarsmaterielanskaffningar
informerar regeringen försvarsutskottet innan beslut fattas, så att
riksdagen bereds möjlighet att ta initiativ om man bedömer detta påkallat.

7.5 Sammanfattning

Såsom rikets högsta beslutande organ bör riksdagen ges ett ökat inflytande
på den långsiktiga utvecklingen av försvarssektorn. De i detta kapitel
föreslagna fyra åtgärderna syftar till att stärka riksdagens roll i försvarsplaneringen.
Åtgärderna är:

1 Riksdagen ges ökade möjligheter att påverka vilka frågor som skall
utredas inför kommande försvarsbeslut.

2 Riksdagen ges möjlighet att under planeringens gång ta ställning till de
säkerpolitiska grunderna och andra övergripandefrågor som styr den
fortatta planeringen.

3 Riksdagen ges utökad tid för beredning av försvarsbesluten.

4 Riksdagen ges bättre underlag för beslut med konsekvenser för försvarsindustrin.

De tre första förslagen påverkar själva planeringscykeln som framgår av
tablån på följande sida (jämförelse kan göras med tidsförhållandena inför
FB 82 som framgår av motsvarande tablå i avsnitt 2.3).

Förslagen torde medföra vissa konsekvenser för försvarsdebatten under
försvarsbeslutsperioden. Den remiss som nu görs på försvarskommitténs
säkerhetspolitiska delbetänkande ersätts av en riksdagsbehandling med
huvudsaklig inriktning på säkerhets- och försvarspolitik. Eftersom riksdagsbehandlingen
föregås av såväl proposition i ämnet som försvarskommitténs
säkerhetspolitiska betänkande torde debatten i frågan ha förutsättning
att bli längre och mer omfattande än för närvarande.

Även vid slutbehandlingen av försvarsbeslutet torde förutsättning finnas
för en längre försvarsdebatt som koncentreras på försvarsfrågorna. Försvarskommitténs
slutbetänkande kan lämpligtvis remissbehandlas paral -

FÖRSLAG TILL TIDSFÖRHÅLLANDEN M.M. I FRAMTIDA FÖRSVARSBESLUT

BESLUTS NIVÅ— -

Anvisningar
från riksdagsvid
försvarsbeslut -

Information

RIKSDAGEN

Direktiv till
förs varakommittén -

REGERINGEN

iipa?i

Anv. för
programplanering -

Ev. tillägga''
direktiv
till FK

FÖRSVARS KCfWTTÉN -

Ev, fortsatt:-aröete •:

FK delbetänkande ■

FK slutbetänkande

Anv. för|
perspek-.
tiv- I

plane- i
ringena .
faa 2 I

Perapektivplan

faa 1

ÖVERBEFÄLHAVAREN

CIVILFÖRSVARSSTYRELSEN O/ERSTYRELSEN

FÖR EKONOMISKT
FÖRSVAR

1/9

Program-:

faa

Förs. 1982/83:22

lellt med myndigheternas programplanearbete. Försvarsdebatten ges då en
principiell inriktning i ett inledande skede för att konkretiseras när den mer
detaljerade informationen erhålls i programplaner och anslagsframställningar.
Den längre beredningen i riksdagen bidrar också till en förlängd
försvarsdebatt.

Förs. 1982/83:22 46

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Sida

Revisorernas förslag

1 Sammanfattning 1

2 Genomförd granskning 1

2.1 Bakgrund 1

2.2 Granskningsresultatet 2

3 Revisorernas överväganden 4

3.1 Riksdagens påverkan på inriktningen av försvarsplaneringen . 4

3.2 Riksdagens tid att bereda de femåriga försvarsbesluten 5

3.3 Beslutsunderlag om konsekvenser för den svenska försvarsindustrin
6

3.4 Försvarsdebatten 6

4 Hemställan 8

Reservation 9

Rapporten (Bilaga 1) 11

0 Sammanfattning 12

1 Inledning 12

1.1 Bakgrund 12

1.2 Granskning av statens ekonomiadministrativa system 13

1.3 Avgränsningar och syfte 13

1.4 Rapportens innehåll och uppläggning 14

2 Försvarets planeringssystem 14

2.1 Grunden för försvarsplaneringen 14

2.2 Planeringssystemets huvudkomponenter 15

2.3 Försvarsbesluten 16

3 Utredningar m.m. som berör FPE 18

3.1 Erfarenheter och förslag i samband med behandlingen av

FLU 18

3.2 Anpassning av ansvar, uppgifter och organisation till den rollfördelning
som förutsätts sätts i FPE 20

3.3 Erfarenheter av perspektivplanearbetet 21

4 Riksdagens roll i försvarsplaneringen 2!

4.1 1970 års försvarsutredning 22

4.2 Riksdagsbehandlingen år 1972 22

4.3 Vissa synpunkter i den allmänna debatten 24

4.4 Riksdagens fortsatta behandling av dess roll i planeringssammanhang
25

5 Riksdagens arbete med 1982 års försvarsbeslut 27

5.1 Riksdagsledamöternas deltagande i försvarskommittén 28

5.2 Regeringens information till försvars- och utrikesutskotten .. 29

5.3 Riksdagens beredning av FB 82 30

6 Riksdagen och konsekvenserna för försvarsindustrin 32

6.1 Bakgrund 32

6.2 Försvarskommitténs behandling av försvarsindustrikonsekvenser
33

6.3 Försvarsbeslutspropositionen 34

7 Överväganden och förslag 36

7.1 Riksdagens påverkan på planeringen i nästkommande försvarsbeslut
37

7.2 Riksdagens ställningstagande till grunderna för pågående planering
38

Förs. 1982/83:22 47

7.3 Utökad tid för riksdagen att bereda försvarsbeslut 39

7.4 Riksdagens information om konsekvenser försvarsindustrin .. 42

7.5 Sammanfattning 43

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1983