Förs. 1981/82:22 (Framställning / redogörelse 1981/82:22)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förslag

1981/82:22

Förs. 1981/82:22

Skrivelse från talmanskonferensen med överlämnande av ett från
riksdagens utskottskommitté inkommet betänkande om riksdagens
utskott

Till riksdagen

Talmanskonferensen får härmed överlämna ett från riksdagens utskottskommitté
inkommet betänkande om riksdagens utskott.

Stockholm den 15 april 1982

På talmanskonferensens vägnar

INGEMUND BENGTSSON

1 Riksdagen 1981182. 2 sami. Nr 22

Förs. 1981/82:22

Innehållsförteckning

Till talmanskonferensen 3

Lagförslag 4

Sammanfattning 6

1 Direktiven 8

2 Tidigare utredningar rörande utskotten 9

3 Utredningsarbetet 10

4 Om utskotten i allmänhet 11

4.1 Utskottens funktion i den nuvarande riksdagen 12

4.2 Arbetsfördelningen mellan utskotten 13

4.3 Frågor om antalet utskott 15

4.4 Frågor om ärendefördelningen mellan utskotten 16

5 Utskotten — riksdagens beredningsorgan 19

5.1 Beredningstvånget 19

5.2 Beredningsarbetet i allmänhet 19

5.3 Förhållandet mellan utskotten, å ena sidan, samt riksdagsgrupper
och partigrupper, å den andra 21

6 Arbetsformerna i övrigt i utskotten 27

7 Finansutskottets ställning. Budgetarbetet 29

7.1 Allmänt om FiU:s ställning 29

7.2 Riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetregleringen
30

7.3 Sammanställning av statsbudgeten 31

8 Kommitténs bedömningar och förslag 33

8.1 Inledning 33

8.2 Utskottens antal 35

8.3 Ärendefördelningen mellan utskotten 38

8.4 Finansutskottets ställning 41

8.5 Utskottens arbetsformer m. m 44

8.6 Genomförande m. m 44

Särskilda yttranden 45

1. Av ledamöterna Britta Hammarbacken och Linnea Hörlén rörande
frågan om överflyttande av hälso- och sjukvårdsärenden till socialutskottet
45

2. Av ledamoten Israelsson angående ett litet partis möjligheter till
utskottsarbete 45

Bilagor 1 Skrivelse från finansutskottet till förvaltningsstyrelsen

(1980-06-23) 47

2 Skrivelse från socialutskottet till konstitutionsutskottet
(1980-05-27) 53

3 Skatteutskottets yttrande 1980/81:1 y 55

4 Riksdagens ekonomiska beslutsfattande 1971 — 1981 av
Bengt Metelius 59

Förs. 1981/82:22

Till Talmanskonferensen

Genom beslut den 27 november 1980 biföll talmanskonferensen en framställning
från förvaltningsstyrelsen att tillsätta en utredning om utskottsindelningen
och ärendefördelningen mellan utskotten. I utredningen skulle
enligt beslutet ingå förre justitieombudsmannen Karl-Erik Uhlin, ordförande,
presidenten i försäkringsöverdomstolen Leif Ekberg och regeringsrådet
Rolf Engblom samt en företrädare för vart och ett av de fem riksdagspartierna.

Talmanskonferensen beslöt den 17 december 1980 att i enlighet med partigruppernas
förslag till partiföreträdare i utredningen utse Per Olof Håkansson
(s), Bertil Lidgård (m), Britta Hammarbacken (c), Björn Molin
(fp) och Per Israelsson (vpk). På talmanskonferensens vägnar utsåg talmannen
den 24 juni 1981 Linnea Hörlén till ny ledamot i utredningen i
stället för Björn Molin, som hade begärt att bli befriad från sitt uppdrag.

Att såsom expert biträda utredningen förordnades den 25 maj 1981 f.d.
kanslichefen Bengt Metelius.

Hovrättsassessorn Ulf Widebäck har från den 1 april 1981 varit utredningens
sekreterare.

Utredningen har antagit namnet riksdagens utskottskommitté.

Kommittén får härmed överlämna betänkandet Riksdagens utskott.

Särskilda yttranden har avgivits dels av ledamöterna Britta Hammarbacken
och Linnea Hörlén gemensamt och dels av ledamoten Israelsson.

Kommittén har härmed slutfört sitt uppdrag.

Stockholm i april 1982
Karl-Erik Uhlin

Leif Ekberg Rolf Engblom Britta Hammarbacken

Per-Olof Håkansson Linnéa Hörlén Per Israelsson

Bertil Lidgård

/Ulf Widebäck

Förs. 1981/82:22

Lagförslag
Förslag till

lag om ändring i riksdagsordningens tilläggsbestämmelser

Riksdagen föreskriver beträffande riksdagsordningen att tilläggsbestämmelserna
4.6.3, 4.6.8, 4.6.9, 4.6.16 och 4.8.2 skall ha nedan angivna ly -

delse.

Nuvarande lydelse

Skatteutskottet skall, utöver sina
uppgifter enligt 5 § andra stycket,
bereda ärenden om taxering, uppbörd
och folkbokföring samt ärenden
om alkoholhaltiga varor.

Socialförsäkringsutskottet skall
bereda ärenden om allmän försäkring
och yrkesskadeförsäkring samt
studiesociala ärenden.

4.1

Socialutskottet skall bereda ärenden
om barna- och ungdomsvård,
åldringsvård, nykterhetsvård, socialhjälp,
stöd åt barnfamiljer, arbetarskydd,
arbetstid, semester,
hälso- och sjukvård, handikappvård
och rehabilitering samt sociala
ärenden i övrigt.

4.6

Civilutskottet skall bereda ärenden
om bostadspolitiken, hyresreglering,
bebyggelseplanläggning,
byggnadsväsendet, fysisk planering,
expropriation, fastighetsbildning,
lantmäteriväsendet, länsförvaltningen
med lokala skattemyndigheter
och exekutionsväsendet,
brandväsendet och rikets administrativa
indelning samt sådana
kommunfrågor som icke tillhör
konstitutionsutskottets beredning.

Föreslagen lydelse
3

Skatteutskottet skall, utöver sina
uppgifter enligt 5 § andra stycket,
bereda ärenden om taxering, uppbörd
och folkbokföring.

Socialförsäkringsutskottet skall
bereda ärenden om allmän försäkring,
arbetsskadeförsäkring, hälsooch
sjukvård samt studie sociala
ärenden.

Socialutskottet skall bereda ärenden
om socialtjänst, handikappvård
och rehabilitering, stöd åt
barnfamiljer samt sociala frågor i
övrigt i den mån ärendena icke tillhör
socialförsäkringsutskottets beredning.
Det skall även bereda
ärenden som gäller lagstiftning rörande
arbetsmiljön.

Förs. 1981/82:22

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4.8.2

Sammansatt utskott skall bestå
av jämnt antal ledamöter, lägst
aderton.

Vid sammanträde med sammansatt
utskott föres ordet av den av
utskottsordförandena som har varit
ledamot av riksdagen längst tid.
Om de har tillhört riksdagen lika
länge, har den äldre av dem företräde.

Denna lag träder i kraft den

Förs. 1981/82:22

Sammanfattning

Kommittén har haft till uppgift att utreda frågor om utskottsindelningen
och ärendefördelningen mellan utskotten. Ett av de främsta skälen härtill
torde ha varit att arbetsbelastningen mellan de olika utskotten har framstått
som ojämn.

Några huvudfrågor har kommit i förgrunden. Det gäller först antalet
utskott. Nära sammanhängande därmed är de frågor om användande av
sammansatta utskott och särskilda utskott. Ärendefördelningen mellan
utskotten har också beaktats. En fjärde huvudfråga avser finansutskottets
ställning — förhållandet mellan detta och övriga utskott. Kommittén har
avslutningsvis berört frågor om arbetsformerna inom utskotten, beslutsordning
m. m. Kommittén har däremot inte gått närmare in på frågan om
personalbehovet vid de olika utskotten, eftersom denna fråga nyligen har
behandlats i den s. k. översynskommitténs betänkande.

Kommitténs helhetsintryck av den nuvarande utskottsorganisationen är
att den i huvudsak fungerar tillfredsställande. Några brister framträder
dock tydligt. En sak är bristen på flexibilitet inom utskottsapparaten.
Oberoende av partitillhörighet slår man vakt om det utskott man tillhör.
Det s. k. revirtänkandet är utbrett.

Frågan om utskottens faktiska betydelse i det politiska arbetet i riksdagen
har intresserat kommittén. I det alldeles övervägande antalet ärenden
sker beredningsarbetet i utskotten och dess kanslier. För att göra bilden av
utskotten fullständig har kommittén erinrat om att själva sakberedningen i
vissa ärenden tillgår på ett annat sätt än eljest är vanligt. Till antalet är
dessa ärenden få men de är å andra sidan politiskt tunga och kontroversiella.
I allmänhet är det fråga om ärenden av ekonomisk natur men kan
naturligen gälla även andra ärenden.

Syftet med den av Bengt Metelius utarbetade översikten i bilaga 4 har
varit att visa hur det ekonomiska beslutsfattandet faktiskt har gått till i
riksdagen under 1970-talet. Enligt kommitténs mening ger denna översikt
en god och tämligen fullständig bild av den roll som utskotten, främst
finansutskottet, spelar när det gäller beredning av ekonomiska frågor av
mer övergripande betydelse.

Under utredningen har fråga uppkommit om det föreligger behov av att
ha så många som sexton utskott. Anledningen härtill är att några utskott
har visat sig ha påtagligt mindre arbetsbelastning än övriga. Detta gäller
lag-, utrikes-, försvars- och socialförsäkringsutskotten.

För lagutskottets del har ifrågasatts att överföra dess uppgifter till justitieutskottet.
Sistnämnda utskott skulle dock enligt kommitténs mening få
en alltför hård arbetsbelastning, varför kommittén har stannat för att inte
förorda någon ändring i lagutskottets ställning. Kommittén har i stället
sökt lösa problemet med lagutskottet genom att föreslå att vissa konsumenträttsliga
frågor som nu ankommer på näringsutskottet överförs till
lagutskottet.

Förs. 1981/82:22

För att avlasta det arbetstyngda näringsutskottet ytterligare har kommittén
också föreslagit en överflyttning av energifrågor från i första hand
näringsutskottet till civilutskottet.

Beträffande frågan om utrikes- och försvarsutskotten har vid en samlad
bedömning flera av kommitténs ledamöter uttalat sig till förmån för tanken
på en sammanslagning av de båda utskotten till ett utskott, varvid förutsattes
att internationella sekretariatet underställdes talmannen. Några ledamöter
har emellertid förklarat sig inte kunna biträda ett sådant förslag
under hänvisning bl. a. till att försvarsfrågor och biståndsfrågor är så
artskilda att de inte bör handläggas i samma utskott. I detta läge har
kommittén beslutat att inte lägga fram något förslag i dessa hänseenden.

I fråga om socialförsäkringsutskottet har pekats på möjligheten att överföra
dess ärenden till socialutskottet. Kommittén har emellertid funnit att
detta av praktiska skäl inte låter sig göra, eftersom socialutskottet redan
hör till de hårt arbetsbelastade utskotten. Kommittén har i stället i syfte att
avlasta socialutskottet förordat att den tunga ärendegruppen hälso- och
sjukvårdsfrågor överförs från socialutskottet till socialförsäkringsutskottet.

Beträffande socialutskottet skall vidare nämnas att kommittén har sökt
lösa den till kommittén hänskjutna frågan om vilket av skatte- och socialutskotten
som skall handlägga vissa alkoholpolitiska frågor. Kommittén
har i denna del som sin bestämda mening uttalat att de alkoholpolitiska
frågorna — bortsett från rena skattefrågor - hör hemma i socialutskottet
och har därför föreslagit att dessa frågor överförs tili socialutskottet.

I nära samband med frågan om antalet utskott står frågan om tillsättande
av sammansatta utskott och särskilda utskott. Sådana utskott har inte
förekommit efter utskottsreformen 1971. Kommittén har som sin mening
uttalat att det ur flera synpunkter vore av värde om dessa utskottsformer
kunde komma till användning. Det vore enligt kommitténs mening värdefullt
om t. ex. finans- och skatteutskotten kunde enas om att bereda särskilt
betydelsefulla ärenden i sammansatt utskott. För att underlätta användandet
av sammansatta utskott har kommittén föreslagit några särskilda regler
för sådana utskott.

Särskilda utskott är främst tänkta att tillsättas för att handlägga visst
ärende eller ärendekomplex. Kommittén har erinrat om att de också kan
tillsättas för att avlasta ett eller flera utskott som för tillfället har tung
arbetsbelastning.

Kommittén har kunnat konstatera att finansutskottet inte alltid har kunnat
ha ett samlat grepp om riksdagens budgetbehandling och att utskottet
under de senaste åren inte heller har haft möjligheter att samordna övriga
frågor av större ekonomisk betydelse - i första hand de ekonomiska s. k.
åtgärdspaketen. Kommittén har diskuterat frågan om finansutskottet kan
ges reella möjligheter att verka för samordningen i sådana angelägenheter.
Kommittén har därvid funnit att verkligt effektiva åtgärder i sådant syfte

Förs. 1981/82:22

skulle ge finansutskottet ställning av ett slags överutskott eller att åtgärderna
i vart fall av andra utskott skulle kunna uppfattas som ett utslag därav.
På grund härav har kommittén avstått från att lägga fram något förslag som
ändrar finansutskottets ställning gentemot de övriga utskotten.

Vad beträffar ett av finansutskottet framlagt förslag att inrätta ett särskilt
budgetkontor vid utskottet, har kommittén uttalat att det synes föreligga
skäl till viss personalförstärkning och att denna i så fall torde kunna
tillföras utskottets kansli utan att man inrättar ett särskilt budgetkontor.

I fråga om finansutskottets beredningsområde har kommittén rekommenderat
att ärenden rörande hov- och slottsstaten överförs till konstitutionsutskottet.

Kommittén har slutligen framhållit värdet av att åtgärder vidtages för att
de olika utskottens arbetsformer skall bli enhetligare.

De av kommittén framlagda förslagen avser ändringar i tilläggsbestämmelserna
till riksdagsordningen. Tilläggsbestämmelserna kan ändras genom
beslut som i vanlig lag. Om riksdagen antager de föreslagna ändringarna
under våren 1982 kan de nya bestämmelserna tillämpas redan av den
riksdag som utses vid 1982 års riksdagsval.

1 Direktiven

Till grund för talmanskonferensens beslut den 27 november 1980 att
tillsätta en utredning om utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan
utskotten låg som tidigare har nämnts en framställning från förvaltningsstyrelsen.

I förvaltningsstyrelsens framställning av den 22 oktober 1980 anfördes
bl. a. följande:

En särskild kommitté under ordförandeskap av riksdagsledamoten Per
Petersson har på förvaltningsstyrelsens uppdrag under våren 1980 gjort en
översyn av utskottens arbetssituation. Kommitténs uppdrag var avgränsat
till att analysera resursfrågorna utifrån nuvarande organisationsstruktur.
Kommittén föreslog vissa resursförstärkningar till utskotten.

Kommittén konstaterade emellertid också att från de synpunkter den
hade att beakta, det finns skäl att göra en förutsättningslös utredning om
antalet utskott och fördelningen av ärendena dem emellan. Utredningen
syftade då främst på att genom en ändrad ärendefördelning söka utjämna
arbetsbelastningen mellan olika utskott.

Ett antal remissinstanser - lagutskottet, arbetsmarknadsutskottet och
kammarkansliet - har kommenterat kommitténs bedömning och samtliga
tillstyrker att frågan tas upp till övervägande. Kammarkansliet ansåg för
sin del att en sådan utredning även bör innefatta en prövning av frågan om
inte det nuvarande finansutskottet - i enlighet med vad författningsutredningen
föreslog - bör ersättas av ett finansutskott och en finansdelegation.

Finansutskottet föreslog i sitt yttrande över kommitténs betänkande att
ett särskilt budgetkontor till skapas vid finansutskottet. Utskottet föreslog

Förs. 1981/82:22

också att frågan om inrättande av ett budgetkontor skulle bli föremål för
snara överläggningar i en särskild arbetsgrupp med företrädare för talmanskonferensen,
förvaltningskontoret och finansutskottet.

Förvaltningsstyrelsen beslöt vid sin behandling av kommittéförslaget
och yttrandena att förstärka personalresurserna vid utskottsorganisationen
fr o m hösten 1980. Vidare beslöt förvaltningsstyrelsen att bringa de
framförda synpunkterna på behovet av en vidare utredning till talmanskonferensens
kännedom samt att för sin del tillstyrka att en sådan utredning
kommer till stånd. Förvaltningsstyrelsen bedömde det lämpligt att frågan
om inrättande av ett budgetkontor vid finansutskottet övervägs inom ramen
för en sådan utredning.

I talmanskonferensens beslut sades att den av finansutskottet i skrivelse
till förvaltningsstyrelsen (bilaga 1) upptagna frågan om inrättande av ett
budgetkontor skulle prövas av utredningen.

Konstitutionsutskottet beslöt den 2 december 1980 att till utskottskommittén
överlämna socialutskottets skrivelse den 27 maj 1980 om beredning
av ärenden rörande alkoholpolitiken (bilaga 2) och skatteutskottets yttrande
SkU 1980/81 :y (bilaga 3) däröver. Kommittén har till följd härav tagit
upp frågan om ärendefördelningen mellan socialutskottet och skatteutskottet
i fråga om alkoholpolitiken till särskild prövning.

Utredningen skulle enligt direktiven bedrivas på sådant sätt att riksdagen
kan fatta beslut i ärendet före 1982 års riksdagsval.

2 Tidigare utredningar rörande utskotten

Frågor rörande utskotten har vid flera tillfällen varit föremål för utredning.
En översiktlig redogörelse för tidigare utredningar och förslag i dessa
frågor står att finna i grundlagberedningens betänkande (SOU 1969:62) Ny
utskottsorganisation (s. 37-45).

Grundlagberedningens nämnda betänkande låg som bekant till grund för
den omorganisation av utskottsväsendet som skedde genom beslut 1970
och 1971. I enlighet med grundlagberedningens förslag genomfördes då
den nu gällande utskottsindelningen, enligt vilken ärendena - i huvudsak i
linje med departementsindelningen - fördelas mellan de olika utskotten
efter deras tillhörighet till skilda sakområden, oavsett om ärendena avser
lagstiftning, utgiftsanslag eller annat.

Härefter har frågor rörande utskottsorganisationen utretts av två utredningar,
nämligen dels den av talmanskonferensen tillsatta utredningen
angående en allmän översyn av riksdagens arbetsformer - arbetsformsutredningen
— (ordförande dåvarande talmannen Henry Allard), dels den
av förvaltningsstyrelsen tillsatta kommittén för översyn av utskottens arbetssituation
(ordförande riksdagsledamoten Per Petersson).

Arbetsformsutredningen avgav två betänkanden. I sitt första betänkan -

Förs. 1981/82:22

de (Förs. 1975/76:15) Riksdagsarbetets planering konstaterade utredningen
att den nuvarande ordningen med 16 fackutskott i allt väsentligt hade
fungerat tillfredsställande. Enligt utredningen var det då inte påkallat att
ändra utskottsorganisationen i stort, t.ex. genom att öka antalet utskott
eller slå samman befintliga sådana. Vad gällde ärendefördelningen mellan
utskotten uttalade utredningen att utredningens översyn hade gett vid
handen att uppkommande gränsdragningsfrågor i allmänhet kunnat lösas i
samförstånd med de berörda utskotten. Utredningen fann inte anledning
att föreslå ändring av utskottens ämnesområden utom på ett par punkter av
detaljkaraktär. När det gällde den framtida utvecklingen framhöll utredningen
att man självfallet fick räkna med att behov kan uppkomma att tid
efter annan se över både utskottsorganisationen i stort och ärendefördelningen
mellan utskotten med hänsyn till ändrad departementsindelning
eller andra förhållanden. Utredningen föreslog slutligen att benämningen
på inrikesutskottet skulle ändras till arbetsmarknadsutskottet.

I enlighet med utredningens förslag ändrades tilläggsbestämmelserna i
riksdagsordningen såvitt avsåg några detaljer beträffande finans-, försvars-,
arbetsmarknads- och civilutskottens beredningsuppgifter. De ändrade
bestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 1976.

I arbetsformsutredningens slutrapport (Förs. 1978/79:15) behandlades
bl.a. frågan om sammansättningen av riksdagens utskott. Utredningen
uttalade att den inte kunde finna en helt tillfredsställande metod att säkerställa
önskemålet om sådan representation för samtliga partier som uppnått
den s. k. fyraprocentgränsen. Utredningen föreslog sålunda inte någon
ändring i reglerna om utseende och val av riksdagens utskott. I stället
lämnade utredningen en rekommendation i frågan till riksdagens partigrupper.

Kommittén för översyn av utskottens arbetssituation avlämnade sitt
betänkande i juni 1980. Kommitténs uppdrag var avgränsat till att analysera
resursfrågorna utifrån nuvarande organisationsstruktur. Kommittén föreslog
förstärkningar till utskotten. Sammanlagt innebar detta krav på fyra
och en halv föredragande, en byråassistent samt två kontorsassistenter.
Efter remissbehandling beslöt förvaltningsstyrelsen i enlighet med kommitténs
förslag.

Som tidigare har nämnts (under rubriken direktiven) initierade sistnämnda
kommitté tillsättandet av riksdagens utskottskommitté.

3 Utredningsarbetet

I talmanskonferensens beslut om kommitténs tillsättande förutsattes att
partirepresentanterna inte skulle behöva delta i det inledande arbetet med
kartläggning av utskottens arbetssituation m.m. I enlighet härmed har det
inledande arbetet bedrivits av en särskild arbetsgrupp som har bestått av

Förs. 1981/82:22

kommitténs ordförande, expert och sekreterare samt ledamöterna Ekberg
och Engblom. Kommittén har fortlöpande hållits underrättad om arbetets
bedrivande.

För att kunna lösa sina uppgifter har kommittén sökt att förutsättningslöst
bilda sig en uppfattning om utskottsarbetet och andra förhållanden
som påverkar beslutsprocessen i riksdagen. 1 detta syfte har kommitténs
ordförande haft informerande samtal med ordförandena, vice ordförandena
och kanslicheferna i de olika utskotten. Samtal har också ägt rum med
riksdagspartiernas gruppledare och riksdagsgruppernas kanslichefer. Vidare
har förutvarande talmannen Henry Allard, talmannen Ingemund
Bengtsson och förutvarande ordföranden i finansutskottet Sven Ekström
redogjort för sina synpunkter på och erfarenheter av utskottsorganisationen
och beslutsprocessen i övrigt i riksdagen. Företrädare för riksdagspersonalens
fackliga organisationer har informerats om kommittén och
dess verksamhet samt har beretts tillfälle att framföra synpunkter på de
frågor som kommittén har haft att behandla. Kontakter har också tagits
med företrädare för kammarkansliet och för statsrådsberedningen.

Kommitténs arbetsgrupp har särskilt studerat finansutskottets arbete
och i samband därmed som åskådningsexempel bl.a. följt hur regeringens
proposition 1981/82:30 om vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m. har
behandlats i riksdagen.

Kommittén har samrått med utredningen för översyn av riksdagens
förvaltningskontors organisation.

För de beskrivande delarna av betänkandet, kap. 4-7 svarar kommitténs
arbetsgrupp.

4 Om utskotten i allmänhet

Efter en inledande redogörelse för de bestämmelser som reglerar utskottsväsendetföljer
i detta kapitel ett avsnitt (4.1) om utskottens funktion
i den nuvarande riksdagen. Härefter redovisas i korthet arbetsfördelningen
mellan utskotten (4.2). Avsnitt 4.3 gäller frågor om antalet utskott. Kapitlet
avslutas med ett avsnitt (4.4) med frågor om ärendefördelningen mellan
utskotten.

Den utskottsorganisation som nu gäller infördes i samband med enkammarriksdagens
tillkomst i januari 1971. Utskottsväsendet regleras i regeringsformen
(RF) och riksdagsordningen (RO). 1 4 kap. RF, som handlar
om riksdagsarbetet, stadgas i 3 § andra stycket beträffande utskotten
endast att riksdagen inom sig skall välja utskott, däribland ett konstitutionsutskott
(KU), ett finansutskott (FiU) och ett skatteutskott (SkU) och
att propositioner och motioner före avgörandet i riksdagen enligt huvudregeln
skall beredas av utskott (det s.k. beredningstvånget). KU, FiU och
SkU nämns särskilt därför att de av RF har tilldelats även andra uppgifter

Förs. 1981/82:22

än beredningsuppgifter. KU har sålunda sin uppgift att granska statsrådens
tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (12 kap. 1 -3 §§ RF).
På FiU ankommer att, om budgetregleringen inte har slutförts före budgetårets
början, i den omfattning som behövs bestämma om anslag (9 kap. 4 §
RF). FiU och SkU kan, under tid riksmöte inte pågår, gemensamt fatta
vissa skattebeslut (8 kap. 6 § RF).

Utskottsindelningen och utskottens närmare beredningsuppgifter framgår
av bestämmelser i RO och i tilläggsbestämmelser till RO. I RO 4 kap. 2
§ stadgas att riksdagen för vatje valperiod skall tillsätta, förutom ett KU,
ett FiU och ett SkU, ytterligare minst tolv andra utskott. De nuvarande 16
utskotten finns uppräknade i tilläggsbestämmelsen 4.2.1. Dessa utskott är
s.k. ständiga utskott. Utöver KU, FiU och SkU finns f.n. som ständiga
utskott ett justitieutskott (JuU), ett lagutskott (LU), ett utrikesutskott
(UU), ett försvarsutskott (FöU), ett socialförsäkringsutskott (SfU), ett
socialutskott (SoU), ett kulturutskott (KrU), ett utbildningsutskott (UbU),
ett trafikutskott (TU), ett jordbruksutskott (JoU), ett näringsutskott (NU),
ett arbetsmarknadsutskott (AU) och ett civilutskott (CU).

Riksdagen har enligt 4 kap. 2 § andra stycket RO möjlighet att tillsätta
ytterligare utskott för valperioden. Detta stadgande torde främst vara
avsett för att kunna inrätta utskott för särskilt ärende. Om riksdagen
tillsätter ett sådant särskilt utskott skall den också ange utskottets huvudsakliga
uppgifter (tilläggsbestämmelsen 4.2.2). Ett s.k. sammansatt utskott
kan komma till stånd genom att ett utskott kommer överens med ett eller
flera utskott att de skall bereda ett ärende gemensamt genom deputerade (4
kap. 8 § RO). Varken särskilt eller sammansatt utskott har tillsatts efter
omorganisationen 1971.

Vaije utskott skall enligt 4 kap. 3 § RO bestå av udda antal ledamöter,
lägst femton. I tilläggsbestämmelsen 4.3.1 till RO sägs att vaije utskott
skall bestå av femton ledamöter. Om riksdagen inte beslutar annat skall
utskotten ha lika många suppleanter som ledamöter (7 kap. 8 § RO och
tilläggsbestämmelsen 7.8.2). Några bestämmelser om ledamotsantal i sammansatta
utskott finns inte.

Utskott skall avge betänkande i ärende som har hänvisats till utskottet
och som inte har återkallats (4 kap. 8 § RO). Mellan utskotten förekommer
samarbete i olika former. Ett utskott kan t.ex., med eller utan eget yttrande,
överflytta ett ärende till annat utskott om det mottagande utskottet
samtycker (4 kap. 8 § RO). Den vanligaste formen av samarbete mellan
utskotten är att inhämta yttrande från annat utskott som berörs av en fråga
eller har speciell sakkunskap. Däijämte förekommer naturligtvis samarbete
av informell karaktär mellan utskotten eller mellan dess kanslier.

4.1 Utskottens funktion i den nuvarande riksdagen

Riksdagsärendena bereds sedan lång tid tillbaka av utskott. Därvidlag
innebar 1971 års reform inte någon ändring. Tidigare indelades utskotten

Förs. 1981/82:22

efter statsrättsliga funktioner. Utskotten var då s.k. funktionsutskott. Vid
omorganisationen bildades, som tidigare har berörts, i stället fackutskott.
Detta innebär i princip att ärenden inom ett och samma ämnesområde skall
beredas av samma utskott, oavsett om det gäller lagärenden eller anslagsärenden.
Fackutskottsprincipen är dock inte helt genomförd. Det nytillkomna
FiU är dels ett allmänt budgetutskott men kan också sägas vara ett
ekonomiskt fackutskott.

Utskotten är, med tidigare nämnda undantag, enbart beredningsorgan.
Riksdagens beslut fattas i kammaren och efter offentlig debatt. Utskottssammanträdena
äger rum inom stängda dörrar.

Utskotten är sidoordnade. Den ordning vari utskotten brukar uppräknas
är endast tillkommen av praktiska skäl, t. ex. för att ange i vilken ordning
utskotten skall väljas (tilläggsbestämmelsen 4.2.1). Det finns sålunda inte
något utskott som kan betraktas som ”överutskott”. Överutskottsproblematiken
behandlas i kapitlet om FiU:s ställning (7). En helt annan sak är
att utskotten i skilda avseenden kan anses ha olika ”tyngd”. Även denna
fråga tas upp senare.

Utskottens funktion i riksdagen kan inte ses enbart mot bakgrunden av
de författningsbestämmelser som reglerar utskotts väsendet. Bilden av utskottens
funktion blir fullständigare om utskotten sätts in i sitt sammanhang
i hela den politiska process som föregår ett riksdagsbeslut. I avsnitt

5.3 söker kommittén beskriva utskottens betydelse härvidlag.

4.2 Arbetsfördelningen mellan utskotten

Kommittén har funnit det vanskligt att närmare bedöma hur ett utskotts
arbetsbörda fördelar sig mellan utskottets ledamöter och dess kansli. När
här nedan talas om ett utskotts arbetsbelastning avses därför — om inte
annat sägs — den sammanlagda arbetsbelastningen hos utskottets ledamöter
och dess kansli. Allmänt sett synes det något lättare att mäta
belastningen hos utskottskanslierna än hos ledamöterna. Enligt kommitténs
mening kan man i princip utgå från att den arbetsbelastning som
föreligger hos kanslierna slår igenom också hos ledamöterna.

Den tidigare omnämnda kommittén för översyn av utskottens arbetssituation
- här kallad översynskommittén - redovisade i sitt betänkande
ett relativt omfattande statistiskt material för att belysa utskottens arbetssituation.
I betänkandet betonades dock att materialet borde behandlas
med viss försiktighet och att arbetsbelastningen i utskotten knappast låter
sig fångas av uppgifter av typen antal motioner, propositioner och betänkanden
som har mottagits/avgivits under en period. Översynskommittén
uttalade vidare att uppgifter om antal sidor under rubriken ”Utskottet” i
betänkanden liksom uppgifter om personalutnyttjandet (inlåning, utlåning,
övertid etc.) måhända kunde ge en mera träffsäker illustration i kvantitativa
termer. De kvalitativa aspekterna kunde enligt översynskommitténs
mening inte alls belysas med tillgängliga metoder.

Förs. 1981/82:22

Översyn skommittén konstaterade bl. a. att flertalet utskott hade haft en
ökande ärendetillströmning under 1970-talet och att antalet sidor under
beteckningen ”Utskottet” hade ökat mycket kraftigt i många utskott. Man
kunde också konstatera att arbetsbelastningen i utskotten varierade både
under året och under mandatperioden samt att utskotten normalt hade två
intensiva arbetsperioder på året, en på senhösten (ca två månader) och en
på våren (ca fyra månader). Det slogs också fast att arbetsbelastningen
mellan utskotten varierade.

Utskottskommittén har studerat det material som har redovisats i översynskommitténs
betänkande samt genom samtal med utskottsledamöter
och tjänstemän vid utskotten sökt bilda sig en egen uppfattning om utskottens
faktiska arbetsbelastning och om hur denna fördelar sig på olika
utskott. Det kan först fastslås att arbetsbelastningen i viss utsträckning
fortfarande är ojämnt fördelad mellan utskotten. Detta är ett förhållande
som kan sägas vara mer eller mindre inbyggt i organisationen. Själva
utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan utskotten medverkar
härtill.

Utan att gå närmare in på detaljer kan konstateras att ojämnheterna i
arbetsfördelningen i mycket också har sin grund i de olika arbetssätt som
av tradition har utbildats inom utskotten. Det kan t.ex. nämnas att sammanträdestidernas
längd varierar mycket mellan olika utskott. Detta kan
ha samband med hur de olika partigrupperna förbereder sig inför utskottssammanträdena,
dvs. vid försammanträden och andra sammankomster
utanför själva utskottet. En annan faktor som har betydelse i detta sammanhang
är t. ex. att föredragningar inför utskotten kan ske på olika sätt.
En föredragning av t.ex. en invecklad rättsfråga av teknisk karaktär kräver
en omsorgsfull och omfattande föredragning som tar tid både att förbereda
och framföra. Däremot behöver t. ex. en föredragning i en anslagsfråga där
den politiska bedömningen har gjorts i förväg inte ta lika lång tid. Exemplen
kan mångfaldigas. På grund av de olika traditioner beträffande arbetssätt
m.m. som har utbildats hos de olika utskotten föreligger således
svårigheter att på ett objektivt sätt jämföra utskottens arbetsbelastning.

Det synes vara en allmänt utbredd uppfattning bland dem som kommittén
har tillfrågat om utskottens arbetsbelastning att det främst är — utan
inbördes ordning - FiU, SkU, SoU, NU och AU som är de verkligt
arbetstyngda utskotten, medan LU, UU, FöU och SfU tidvis kan ha
mindre arbetsbelastning. Denna uppfattning synes i huvudsak överensstämma
med den bild det av översynskommittén redovisade materialet
förmedlar. För att belysa frågan om utskottens nuvarande arbetsbelastning
återges här några synpunkter — på i första hand kansliernas arbete - som
har förmedlats av utskottens kanslichefer.

De flesta kanslicheferna har anfört att deras kanslier har stor arbetsbörda
och att denna har ökat under senare år. Det har bl. a. nämnts att nya
ärendeområden har tillkommit. Som exempel härpå kan nämnas miljöfrågor
och frågor om livsmedelslagstiftning m. m. hos JoU.

Förs. 1981/82:22

I likhet med tidigare år är det främst under vårmånaderna som kanslipersonalen
kan få sätta till kvällar och helger för att hinna med utskottsarbetet.
Man försöker alltjämt att jämna ut arbetsbördan tidsmässigt genom att
i görligaste mån flytta över ärenden från våren till hösten. Härvidlag kan
nämnas att allt flera propositioner numera avges till hösten.

Möjligheten att överflytta ärenden till hösten står naturligtvis inte till
buds när det gäller tidsbundna ärenden som t.ex. behandlingen av statsbudgeten.
I detta sammanhang kan nämnas att FiU:s kansli anser sig utsatt
för tidspress eftersom de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken
och för budgetregleringen måste utarbetas redan i februari eller början
av mars för att de övriga utskotten skall kunna komma i gång med sitt
arbete. Tidspressen för kansliet har angetts vara om möjligt än hårdare när
det gäller beredningen av regeringens reviderade budgetförslag som överlämnas
i slutet av april och som skall behandlas av riksdagen före vårsessionens
slut. De i RO utsatta tidsfristerna är enligt FiU:s kanslichef alltför
snävt beräknade, särskilt med beaktande av att regeringen brukar komma
med tilläggspropositionen i sista stund. Den ökade arbetsbelastningen hos
kanslierna förklaras också med att ärendenas beredning fr.o.m. jämviktsriksdagen
anses ha blivit mer tidsödande, eftersom den politiska tyngdpunkten
enligt mångas mening har kommit att förskjutas från regeringen
till riksdagen. Detta har ansetts medföra att utskottsarbetet blir omständligare.

Det har också anförts att möjligheterna till övertidsuttag har minskat
betydligt i takt med förändringarna inom den arbetsrättsliga lagstiftningen
och det modernare synsätt härvidlag som samtidigt har vuxit fram.

Några kanslichefer har framhållit att omfattande propositioner - som
t. ex. socialtjänstpropositionen hos SoU och s. k. paketförslag - tidvis kan
medföra mycket tungt arbete för kanslierna.

De olika kansliernas arbetsbörda varierar inte bara under ett riksmöte
utan också mellan riksmötena. Det kan t.ex. nämnas att SfU under åren
1971-1976 hade en tung arbetsbelastning p.g.a. att man då behandlade
flera stora reform frågor. Därefter har utskottet i huvudsak haft normal
eller t. o. m. periodvis låg arbetsbelastning över arbetsåret som helhet. Vid
lägre arbetsbelastning i SfU brukar både kanslichefen och föredraganden
hjälpa till hos andra utskott.

Fastän många kanslier har en tung arbetsbörda, anser man sig i huvudsak
klara av arbetet tillfredsställande. Detta beror enligt uppgift till en del
på att man har tvingats att anpassa ambitionsnivån efter tillgängliga resurser.
Något uttryckligt krav på personalförstärkning har inte uttryckts
vid samtalen med kanslicheferna.

4.3 Frågor om antalet utskott

Utskottsindelningen regleras som tidigare har berörts i huvudsak i tillläggsbestämmelserna
till RO. Tilläggsbestämmelsernakan ändras genom

Förs. 1981/82:22

beslut som i vanlig lag. Därigenom ges möjlighet att vid behov snabbt
kunna ändra bestämmelserna. Eftersom utskottsindelningen i viss utsträckning
grundas på departementsindelningen kan en ändring i sistnämnda
indelning medföra behov av ändrad utskottsindelning. Det kan i
detta sammanhang nämnas att sedan utskottsreformen trädde i kraft 1971
flera ändringar har skett i departementsindelningen,men att den enda ändring
som under denna tid har skett i utskottsindelningen är att benämningen
på inrikesutskottet 1976 ändrades till arbetsmarknadsutskottet.

Grundlagberedningen framhöll att det sammanlagda antalet utskottsplatser,
som eftersträvas, påverkar utskottsorganisationens utbyggnad.
Nuvarande organisation med 16 utskott med vardera 15 ordinarie platser
innebär att det finns 240 ordinarie utskottsplatser att fördela bland 349
riksdagsledamöter. Plats för ytterligare ledamöter kan beredas genom utökning
av antalet utskott eller av antal ledamöter i utskotten. Beträffande
frågan om antalet ledamöter i utskotten ansåg grundlagberedningen att 15
ledamöter var lämpligt för att utskotten skulle kunna arbeta i smidiga och
effektiva former. Den tänkbara övre gränsen angavs till ungefär 20 (SOU
1969:62 s. 69 och 70). Det bör också framhållas att antalet utskott har
samband med antalet ledamöter i kammaren, Det ankommer dock inte på
kommittén att utreda hur många ledamöter kammaren skall ha.

Vid de samtal som kommitténs ordförande har haft med företrädare för
de olika utskotten och med andra i riksdagsarbetet insatta personer har
framförts konkreta förslag till ändringar i utskottsindelningen. Det har
därvid bl.a. hävdats att UU och FöU har en i förhållande till vissa andra
utskott relativt måttlig arbetsbelastning och att det därför och med tanke
på deras inbördes beröringspunkter kunde vara lämpligt att slå samman
dessa två utskott till ett. Det har vidare gjorts gällande att SfU och SoU har
intresseområden som till stor del griper in i varandra och att det med
hänsyn härtill och då SfU under senare år inte har haft lika stor arbetsbelastning
som under tidigare år kunde vara lämpligt med en sammanslagning
av dessa båda utskott. Det har också förts på tal att en stor del av LU:s
beredningsuppgifter skulle kunna överföras till resp. fackutskott och att
eventuellt kvarvarande ärenden av verkligt central civilrättslig karaktär
skulle kunna beredas av JuU. Slutligen har tanken på att inrätta ett särskilt
energiutskott framförts. Det skall inte förtigas att de nämnda förslagen till
sammanslagningar av utskott i första hand har kommit från andra än
representanter för de berörda utskotten.

4.4 Frågor om ärendefördelningen mellan utskotten
Som tidigare har nämnts har KU, FiU och SkU tilldelats vissa särskilda
uppgifter av RF. Utöver dessa uppgifter stadgas i RO att KU skall bereda
ärenden som rör grundlagarna och riksdagsordningen, att FiU skall bereda
ärenden om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetregleringen
samt ärenden som rör riksbankens verksamhet, samt att

Förs. 1981/82:22

SkU skall bereda ärenden om statliga och kommunala skatter. Riksdagen
föreskriver efter vilka grunder övriga ärenden skall fördelas mellan utskotten.
Huvudregeln är därvid att ärenden som hör till ett ämnesområde
hänförs till samma utskott (4 kap. 6 § första stycket RO).

I tilläggsbestämmelserna till RO finns grunderna för fördelningen av
ärenden mellan utskotten närmare angivna för varje utskott. Eftersom det
har ansetts önskvärt att ärendefördelningen mellan utskotten är noggrant
och utförligt definierad måste fördelningen vid behov kunna ändras
snabbt. Detta är skälet till att utskottens beredningsuppgifter i huvudsak
har intagits i tilläggsbestämmelserna till RO.

Riksdagen kan avvika från de fastställda grunderna liksom från de i 5
kap. 4 § RO angivna centrala beredningsuppgifterna för FiU och SkU om
det i särskilt fall är påkallat av hänsyn till sambandet mellan olika ärenden,
ett ärendes särskilda beskaffenhet eller arbetsförhållandena (4 kap. 6 §
andra stycket RO).

Arbetsformsutredningen uttalade, som inledningsvis har nämnts, i sitt
första betänkande 1976 att gränsdragningsfrågor i allmänhet hade kunnat
lösas i samförstånd med de berörda utskotten. Utredningen föreslog endast
några detaljändringar. I sin slutrapport 1979 återkom arbetsformsutredningen
till frågan om ärendefördelningen mellan utskotten men föreslog
inte någon ändring.

Fastän de bestämmelser som reglerar ärendefördelningen mellan utskotten
som sagts är relativt detaljerade uppkommer ibland olika meningar om
hur bestämmelserna skall tillämpas. Kommittén har i sitt arbete sökt
kartlägga gränsdragningsproblem och beröringspunkter i övrigt mellan utskotten.
Det bör redan här sägas att uppkomna problem i de flesta fall löses
smidigt och praktiskt vid den fördelning av ärenden som sker hos kammarkansliet.
När tveksamheter uppkommer tillfrågas kanslicheferna och fördelningsfrågan
brukar då .ösas i samförstånd.

Här nedan anges några av de fördelningsproblem som har uppkommit
vid tillämpningen av nu gällande bestämmelser.

Ett problem som har kommit i blickpunkten under senare år är handläggningen
av de s.k. åtgärdspaketen, nu senast aktuellt genom regeringens
proposition 1981/82:30 om Vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m. m. Frågan
om åtgärdspaketens behandling belyser de kompetensfördelningsproblem
som uppstår mellan FiU och övriga utskott — i första hand SkU - till
följd av FiU:s centrala uppgift att bereda ärenden om allmänna riktlinjer
för den ekonomiska politiken och för budgetregleringen. I kapitlet om
finansutskottets ställning går kommittén närmare in på frågan om de olika
utskottens uppgifter i samband med budgetberedning och handläggning av
åtgärdspaket.

Frågan om ärendefördelningen mellan SoU och SkU beträffande alkoholpolitiken
har som nämnts överlämnats till kommittén. Enligt tilläggsbestämmelsen
4.6.3 skall SkU bereda bl.a. ärenden om alkoholhaltiga

2 Riksdagen 1981/82. 2 sami. Nr 22

Förs. 1981/82:22

varor. I tilläggsbestämmelsen 4.6.9 stadgas att SoU skall bereda ärenden
om nykterhetsvård, ärenden tillhörande vissa andra preciserade områden
samt ”sociala ärenden i övrigt”. I samband med 1977 års alkoholpolitiska
reform, då lagstiftningen rörande tillverkning och försäljning av alkoholvaror
överfördes från budgetdepartementet till socialdepartementet, diskuterade
riksdagen hur fördelningen av de alkoholpolitiska ärendena skulle
ske mellan utskotten. Man kom därvid fram till att fördelningen av
frågor om tillverkning och försäjning av alkohol skulle ske på samma sätt
som tidigare, dvs. att alla anslagsfrågor skulle behandlas av SkU och
övriga frågor ligga på SoU. Denna fördelningsprincip fungerade bra fram
till 1980 då det uppstod ett antal gränsdragningsproblem i fråga om motioner
som avsåg alkoholpolitiken. I avbidan på resultatet av kommitténs
utredning fördelas de alkoholpolitiska frågorna i enlighet med den tidigare
överenskommelsen.

Uppdelningen av massmediefrågor på olika utskott har medfört vissa
problem. KU skall enligt tilläggsbestämmelsen 4.6.1 såvitt här är i fråga
bereda ärenden om presstöd, lagstiftning om radio, television och film
liksom andra ärenden som angår yttrandefrihet och opinionsbildning (och
religionsfrihet) medan KrU skall bereda ärenden om radio och television i
den mån de inte tillhör KU:s beredning (tilläggsbestämmelsen 4.6.10).

Vidare har regionalpolitiska och arbetsmarknadspolitiska frågor som på
departementsplanet handläggs i industridepartementet vållat vissa problem
vid fördelning av ärenden mellan NU och AU. Särskilt kan här
nämnas utpräglat regionalpolitiska frågor, som t.ex. beträffande de regionala
utvecklingsbolagen.

Ett problem som också kan nämnas är fördelningen av energifrågor
mellan CU och NU. Dessa frågor, som kan förekomma inom flera av de i
tilläggsbestämmelserna angivna ämnesområdena fördelas dock numera på
ett praktiskt och smidigt sätt.

Biståndsfrågor medför också vissa gränsdragningsproblem. Beroende på
var handläggningen av sådana ärenden sker från början — i utrikes- eller i
handelsdepartementet — hänvisas de till UU, som enligt tilläggsbestämmelsen
4.6.6 bl.a. skall bereda frågor om bistånd till annat lands utveckling
i den mån det inte hör till annat utskotts beredning eller till NU, som har en
mera allmän beskrivning av sitt beredningsområde.

Inom några av fackutskotten har man den åsikten att vissa lagstiftningsfrågor
som nu bereds i LU med fördel kan överföras till andra utskott. Som
exempel kan nämnas att det har hävdats att CU bör få handlägga de
bostadspolitiska frågor, som finns inom ramen för fastighetsrätten och
hyresrättslagstiftningen.

Utöver här nämnda gränsdragningsproblem finns många ärendegrupper
och större ärendeområden som i och för sig inte medför svårigheter att
fördela enligt gällande bestämmelser men som utan olägenhet skulle kunna
beredas av annat utskott med näraliggande beredningsuppgifter i syfte att

Förs. 1981/82:22

uppnå en enhetligare ärendesammansättning inom ett utskott eller för att
utjämna arbetsbelastningen mellan utskotten. Dessa ärenden och ärendeområden
redovisas inte särskilt i detta sammanhang utan behandlas i
samband med kommitténs överväganden rörande ändringar i ärendefördelningen.

5 Utskotten — riksdagens beredningsorgan

Riksdagsärenden avgörs genom beslut i kammaren men tyngdpunkten i
det formella riksdagsarbetet anses ligga hos utskotten, vilkas betänkanden
utgör grundvalen för riksdagens beslut. I avsnitt 5.1 redogörs för det s.k.
beredningstvånget. Därpå följande avsnitt (5.2) behandlar beredningsarbetet
i allmänhet. Kapitlet avslutas med ett avsnitt (5.3), vari kommittén
söker beskriva förhållandet mellan utskotten, å ena sidan, samt riksdagsgrupper
och partigrupper, å den andra.

5.1 Beredningstvånget

I 4 kap. 3 § andra stycket RF fastslås den för svenskt riksdagsskick
karakteristiska grundsatsen att ärenden som väcks av regeringen eller av
riksdagsledamot (propositioner och motioner) måste, om inte annat är
bestämt i RF, beredas i utskott före avgörande i kammaren. Genom bestämmelse
i 4 kap. 1 § första stycket RO utvidgas beredningstvånget till att
gälla också förslag och redogörelse från riksdagsorgan samt av talmannen
upptagna ansökningar om hävande av riksdagsledamots immunitet.

Från beredningstvånget stadgas vissa undantag. Yrkande om misstroendeförklaring
(12 kap. 4 § RF), yrkande om folkomröstning om vilande
grundlagsförslag (8 kap. 15 § tredje stycket RO) och förslag från talmannen
till ny statsminister (6 kap. 2 § RF) skall sålunda inte beredas i utskott.
Vidare skall procedurfrågor, val inom riksdagen, interpellationer och frågor
till statsråd beredas i utskott endast om det är särskilt angivet, eftersom
det i dessa fall inte anses vara fråga om ärenden.

Beredningstvånget kompletteras av den i 4 kap. 8 § RO intagna bestämmelsen
om behandlingstvång. Enligt denna bestämmelse skall utskott avge
betänkande i ärende som har hänvisats till utskottet, om ärendet inte har
återkallats. Ett utskotts skyldighet att avge betänkande kan dock hävas om
det kommer överens med annat utskott om att det senare skall överta
ärendet eller om det beslutas att beredningen skall ske i sammansatt
utskott.

5.2 Beredningsarbetet i allmänhet

I RO:s fjärde kapitel, som handlar om ärendenas beredning, anges de
formella reglerna för ärendenas beredning i stort. Inom utskotten har
utbildats delvis olika traditioner rörande tillvägagångssättet för beredningen
inom de av RO fastslagna ramarna.

Förs. 1981/82:22

Som tidigare har nämnts kan ett ärende beredas i s.k. sammansatt
utskott. Något sådant utskott har inte tillsatts efter utskottsreformen 1971.
Gemensamma sammanträden mellan utskotten synes heller inte äga rum i
någon större omfattning. Såvitt kommittén har erfarit är det endast försvars-
och utrikesutskotten som har haft gemensamma informationssammanträden.

Om utskott begär det skall statlig myndighet lämna upplysningar och
avge yttranden till utskottet (4 kap. 10 § RO). I många frågor begärs sådana
yttranden. Utskotten inhämtar också i stor utsträckning yttranden från
kommunala myndigheter samt privata organisationer och sammanslutningar.
Det ligger i sakens natur att det i första hand är de motioner som inte är
följdmotioner som sänds på remiss. Propositionerna är ju oftast redan väl
förberedda och ibland grundade på utredningar som i sin tur har remissbehandlats.

Det är vanligt förekommande att utskotten,i stället för att insamla formliga
yttranden, på informell väg genom sina kansliers försorg inhämtar
fakta från tjänstemän och sakkunniga i berörda myndigheter och organisationer.
Därigenom kan den formella och ofta tidsödande remissverksamheten
i stor utsträckning undvikas.

Utskotten brukar också imhämta yttranden från varandra. Detta förfarande
är inte reglerat i RO. Remissförfarandet mellan utskotten kommer
ofta till användning när ett ärende berör även annat utskott än det vartill
ärendet har hänvisats. Vid beredning av s.k. åtgärdspaket har remissförfarandet
framstått som ett alternativ eller ett kompelement till att splittra
”paketet” på flera utskott.

Om särskilda skäl föreligger kan ett utskott medge att även annan än
ledamot, suppleant och tjänsteman i utskottet får vara närvarande vid
utskottets sammanträden. Vid beredning av viktigare propositioner kommer
ofta företrädare för vederbörande departement, vanligen statssekreteraren
och hans närmaste medarbetare, till ett utskott för att redogöra för
propositionen. Detär också vanligt att andra sakkunniga eller representanter
för organisationer inbjuds till utskottet. Det är dock inte fråga om att de
utomstående deltar i utskottets överläggningar.

Förutom den nämnda formen av s.k. hearings förekommer att organisationer
och enskilda uppvaktar utskotten. Sådana uppvaktningar tas dock
vanligen inte emot av hela utskottet, utan av någon eller några representanter
för utskottet.

Som ett led i beredningen förekommer ibland studieresor. Utskotten kan
t.ex. förlägga en studieresa med allmänt syfte så att den också kommer att
belysa ett särskilt ärende som är under beredning eller väntas komma
under beredning.

I samband med ett ärendes föredragning och därvid förekommande
diskussion fattas ett beslut om utskottets hemställan. I en del utskott är
detta beslut preliminärt och det slutliga beslutet fattas efter bordläggning

Förs. 1981/82:22

vid ett senare sammanträde. I andra utskott tas ett beslut av mera definitiv
karaktär, som sedan justeras vid nästa sammanträde. De olika variationerna
i beslutsförfarandet kommer att beskrivas närmare i nästa kapitel (kap.
6).

Sedan utskott har avlämnat betänkande till kammaren kan ärendet återförvisas
till utskottet för ytterligare beredning om minst en tredjedel av de
röstande ansluter sig till ett yrkande härom (4 kap. 9 § första stycket RO).
Kammaren kan också hänvisa ett ärende till annat utskott för ytterligare
beredning (4 kap. 9 § andra stycket RO). Såvitt känt har hänvisning till
annat utskott för ytterligare beredning hittills inte förekommit.

5.3 Förhållandet mellan utskotten, å ena sidan, samt riksdagsgrupper och
partigrupper, å den andra

Kommittén har sökt bilda sig en uppfattning om förhållandet mellan
utskotten och de politiska organen inom och utom riksdagen och har då
närmast undersökt i vilka slags ärenden och på vilket sätt den politiska och
informella behandlingen sker. I första hand och med tonvikt på riksdagsgruppernas
verksamhet har kommittén granskat de förhållanden som nu
råder. Tillbakablickar förekommer dock. Det får i detta sammanhang inte
förglömmas att dagens situation är betingad av det rådande politiska och
parlamentariska läget. Kommittén går i ett senare kapitel närmare in på
frågan om och i vad mån en ändrad parlamentarisk situation kan komma
att påverka utskottens arbete och den ärendeberedning som äger rum
utanför utskotten.

Till en böljan måste slås fast att det ligger i sakens natur att man i de
politiska organen (partigrupper, riksdagsgrupper, förtroenderåd/styrelse
etc.) inte diskuterar och tar ställning till samtliga utskottsärenden innan
dessa avgörs i utskotten. Det stora flertalet ärenden anmäls förmodligen i
de politiska organen först när de redan har passerat utskotten. När det
gäller riksdagsgruppernas intresse för utskottsärendena kan man i huvudsak
dela in dessa i tre grupper.

De politiskt okontroversiella frågorna får antagas vara den till antalet
största ärendegruppen. Dessa frågor har riksdagsgruperna av naturliga
skäl inte behov av att ta del av före utskottsbehandlingen. I sådana frågor
bereds ärendena helt inom utskotten och som ovan har berörts torde de
inte anmälas i de politiska organen förrän efter utskottsbehandlingen.

En annan ärendegrupp kan sägas utgöras av frågor vari riksdagsgrupperna
av hävd inte söker påverka de enskilda ledamöterna i deras ställningstaganden,
fastän det kan vara fråga om kontroversiella ämnen, som
t. ex. rörande alkohol, jakt, boxning, interna riksdagsfrågor (t. ex. om
riksdagshuset) m.m. I sådana frågor sker beredningen helt i utskottens
regi.

Den i detta sammanhang intressantaste gruppen utgörs av politiskt kontroversiella
frågor (i första hand åsyftas de stora ekonomiska s. k. åtgärds -

Förs. 1981/82:22

paketen) som partigrupperna helt naturligt måste ha ett grepp om redan på
ett tidigt stadium. Partilinjen föreligger i sådana fall när det gäller ett
regeringsparti redan i proposition. När det gäller partier som inte är företrädda
i regeringen framkommer partilinjen i partimotion eller liknande.I
vart fall bestäms partilinjen vid gruppmöte (eller förtroenderåds- eller
styrelsemöte). I utskottet röstar man sedermera vanligen i enlighet med
vad som tidigare har bestämts. Givetvis bidrar också i dessa fall utskottens
tjänstemän med föredragning av ärendet samt med formulering av klämmar
och motiveringar. Man får i detta sammanhang inte bortse från att
utskottssammanträdet kan bli ett forum för eventuella kompromisser mellan
olika ståndpunkter. Sammanträdet i utskottet kan vara det första
tillfället till en reell konfrontation mellan partierna i den speciella frågan.
Möjligheterna till en kompromiss är betingade av hur vida fullmakter
ledamöterna har givits av respektive riksdagsgrupper. I de verkligt stora
frågorna kan förutsättas att partiledningarna har haft kontakter med varandra
före utskottssammanträdet. Några kända exempel härpå anges i
slutet av detta kapitel. Även om det beträffande kontroversiella politiska
frågor kan sägas att det i verkligheten ofta är riksdagsgrupperna som har
dikterat utgången i utskotten har utskottsledamöterna också här sin betydelse.
Ledamöterna i de ifrågavarande utskotten är nämligen mestadels de
som i partigruppen, förtroenderådet/styrelsen, eller i den särskilda kommittén
för ämnesområdet har varit de tongivande i frågan och således de
som har drivit fram det ställningstagande som redovisas i utskottet.

Kommittén har inte närmare undersökt hur stora andelar av utskottsärendena
var och en av de här angivna ärendegruppema representerar.

Förfarandet inom de olika riksdagsgrupperna är i viss utsträckning formellt
reglerat genom interna stadgar eller arbetsordningar. Här följer kortfattade
redogörelser för de fem riksdagspartiernas handläggning av i första
hand politiskt kontroversiella frågor. Framställningen bygger främst på
muntliga uppgifter från representanter för riksdagsgrupperna och deras
kanslier. För en fylligare redogörelse för specialiseringen och samordningen
inom de politiska partiernas riksdagsgrupper hänvisas till betänkandet
(SOU 1970:16) Riksdagsgrupperna. Regeringsbildningen, som alltjämt
äger viss aktualitet.

De fyra största riksdagsgrupperna är organiserade efter i huvudsak
samma mönster. Gruppernas ledande organ är presidierna (gruppledningen)
och förtroenderåden (hos socialdemokraterna gruppstyrelsen). Riksdagsgrupperna
har ordinarie sammanträde en gång i veckan (på tisdagar)
under riksmötet. Presidierna består av ordföranden (partiledaren) och
gruppledaren samt två eller tre ställföreträdare för dessa. Ordföranden och
gruppledaren brukar deltaga i de partiledarkonferenser som äger rum vaije
vecka under riksmötet. Förtroenderåden (och gruppstyrelsen) är riksdagsgruppens
styrelse och har i huvudsak beredande och verkställande uppgifter.
Förtroenderåden består enligt resp. arbetsordning av presidierna

Förs. 1981/82:22

samt hos moderata samlingspartiet och folkparpartiet ytterligare 7 ledamöter
hos centerpartiet högst 15 ledamöter och hos socialdemokraterna 13
ledamöter. Också förtroenderåden sammanträder en gång i veckan, regelmässigt
strax före riksdagsgruppernas sammankomster.

Vaije riksdagsgrupp är indelad i utskottsgrupper, som består av partiernas
ordinarie ledamöter och suppleanter i resp. utskott. Utskottsgrupperna
samlas regelmässigt var för sig inför utskottssammanträdena till s. k. försammanträden,
varvid en genomgång av utskottsärendena sker. En utskottsgrupp
bevakar på olika sätt de ärenden som hör till utskottet och tar
politiska initiativ. De borgerliga partiernas utskottsgrupper brukar regelmässigt
ha gemensamma sammanträden inför utskottssammanträdena.
Denna ordning bröts inte vid moderata samlingspartiets utträde ur regeringen
Fälldin II.

Beträffande samarbetet mellan de borgerliga partierna kan här nämnas
att man under trepartiregeringens tid hade som en allmän riktlinje att
motioner med anslagskrav skulle undvikas liksom motioner som stod i
strid med regeringsförklaringen eller budgetpropositionen i den mån denna
utgick från regeringsförklaringen. När oenighet, som inte kunde lösas,
uppstod kom det till stånd överläggningar mellan de tre partiledningarna.

Inom de borgerliga riksdagsgrupperna har man - redan från tiden före
utskottsreformen 1971 - sina ledamöter fördelade på kommittéer i huvudsak
i enlighet med fackutskottsprincipen. Kommittéerna består av ledamöter
och suppleanter (och även andra intresserade) i utskott med näraliggande
beredningsområden. Sålunda behandlar en lagkommitté frågor som
hör till KU:s, JuU:s eller LU:s områden. En finans- (och skatte-)kommitté
sysslar med frågor som faller under FiU:s och SkU:s områden. På liknande
sätt är övriga kommittéer sammansatta för att täcka beredningsområden
som har ett naturligt samband. Den socialdemokratiska riksdagsgruppen
har inte inrättat kommittéer för olika ämnesområden. Ett skäl härför torde
vara att redan socialdemokraternas utskottsgrupper består av så många
ledamöter att det skulle te sig ganska oformligt med kommittéer sammansatta
efter samma mönster som hos de borgerliga partigrupperna. Samordningen
mellan de olika utskottens representanter har inom den socialdemokratiska
gruppen i stället ordnats på annat sätt, varom mera i det följande.

Vaije riksdagsgrupp har till sin hjälp en kansliorganisation med en kanslichef
i spetsen. Gruppkanslierna är olika stora. Ett oppositionsparti får ett
relativt sett något större anslag för kansliverksamheten än parti som är i
regeringsställning. I övrigt utgår anslag i förhållande till mandat i riksdagen.
Av naturliga skäl har många som tjänstgör i gruppkanslierna erfarenhet
från departementsarbete.

Enligt arbetsordningen för moderata samlingspartiets riksdagsgrupp
ansvarar tjänstgörande utskottsledamot bl. a. för att samråd äger rum med
presidiet, gruppkansliet eller riksdagsgruppen inför särskilt betydelsefulla
avgöranden (§ 7 punkt 4). I praktiken går det ofta så till att en utskottsleda -

Förs. 1981/82:22

mot i första hand vänder sig till riksdagsgruppens kanslichef när en sådan
fråga aktualiseras i ett utskott. Om så behövs för kanslichefen frågan
vidare till någon i partiledningen eller, mera sällan, till förtroenderådet.
Enligt § 1 mom. 4 arbetsordningen må även principiellt viktiga kommande
utskottsärenden upptagas vid riksdagsgruppens ordinarie sammanträden.
Det är emellertid sällsynt att en sådan fråga tas upp i hela riksdagsgruppen.
Detta beror mestadels på tidsfaktorn.

När en proposition har lagts går man hos moderaterna först igenom
denna i den speciella kommittén för ämnesområdet och ser om propositionen
skall föranleda någon motion — partimotion, gruppmotion eller enskild
motion. Utskottsledamot ansvarar för att partimotioner bevakas och inte
överges utan samråd med presidiet (arbetsordningen § 7 punkt 4). Partimotioner
är alltså i princip kompromisslösa. När fråga är om enskilda motioner
kan utskottsledamöterna agera litet friare. Det anses dock att den som
vill gå ifrån en enskild motion först bör åtminstone försöka att tala därom
med motionären. S. k. gruppmotion, som har sin uppkomst i utskottsgrupp,
intar en mellanställning, så till vida att de som ingår i utskottsgruppen
redan har bundit sig för motionen.

Av stadgarna för centerpartiets riksdagsgrupp framgår bl. a. att vissa
motioner bör anmälas i riksdagsgruppen innan de avlämnas. Detta gäller 1)
partimotioner, 2) motioner som kan bedömas ha avsevärt ekonomiska eller
politiska konsekvenser, 3) motioner som berör samma område där partimotion
har avlämnats och 4) motioner som har undertecknats av fem eller
flera av gruppens medlemmar (§ 12).

När centerpartiet är i regeringsställning brukar viktigare ärenden som
t. ex. finans- och skattefrågor genom samordningskansliets försorg föredras
i riksdagsgruppens finans- och skattekommitté redan innan de har
framlagts i proposition.

I arbetsordningen för folkpartiets riksdagsgrupp sägs bl. a. att de statsråd
som ingår i riksdagsgruppen bör tillse att denna i god tid informeras om
kommande propositioner och andra regeringsförslag av betydelse och att
informationen i brådskande fall kan ske till förtroenderådet och berörda
utskottsrepresentanter (§25). Innan motioner, interpellationer och enkla
frågor väcks skall de enligt arbetsordningen (§ 29) anmälas till kanslichefen
och presidiets eller, i viktigare frågor, förtroenderådets synpunkter inhämtas.
Om möjligt bör samråd ske med partiets representanter i resp. utskott.

Folkpartiets riksdagsgrupp har givit gruppledaren, förste vice gruppledaren
och andre vice gruppledaren ansvar för bevakningen och kontakten
med sex resp. fem utskott var. Om det uppstår problem i något utskott
skall ifrågavarande utskottsgruppordförande ta kontakt med sin kontaktman
i riksdagsgruppens ledning. Det händer att partiets representanter i ett
utskott yrkar bordläggning av ett ärende för att få tillfälle att höra förtroenderådets
uppfattning i saken. I förtroenderådet bestämmer man om frågan
skall gå vidare till riksdagsgruppen eller avgöras i rådet. I förtroenderådet

Förs. 1981/82:22

föredras ärendet av resp. utskottsledamot. Överläggningarna i förtroenderådet
eller riksdagsgruppen leder fram till en rekommendation till utskottsledamöterna
hur de lämpligen bör förfara i ärendet vid den fortsatta utskottsbehandlingen.
Det kan nämnas att folkpartiets statsråd eller representanter
för dem i förekommande fall brukar närvara vid förtroenderådets
sammanträden.

Det har blivit en fast etablerad rutin att alla propositioner (när folkpartiet
deltar i regeringsarbetet) skall anmälas i förtroenderådet innan de beslutas
av regeringen. Förtroenderådet får därigenom genomgående information
om — och när det gäller viktigare propositioner - föredragning av propositionerna
i ett så tidigt skede att man fortfarande kan påverka propositionens
innehåll. Dessa kontakter med förtroenderådet sker genom samordningsgruppen
i kanslihuset.

I arbetsordningen för den socialdemokratiska riksdagsgruppen uttalas
särskilt att gruppens medlemmar skall vinnlägga sig om inbördes sammanhållning
i riksdagsarbetet och om största möjliga enighet i framträdandet
(ur arbetsordningen § 10). Ett utslag härav är att en utskottsledamot anses
behöva ha en fullmakt från gruppen när han agerar i en fråga av betydelse.

Inom den socialdemokratiska riksdagsgruppen ändrade man efter regeringsskiftet
1976 på rutinerna för bevakningen av propositioner och motioner
på så sätt att dessa uppgifter i första hand skulle ankomma på utskottsgruppema.
Det var alltså fråga om en decentralisering av uppgifterna till
utskottsgrupperna. En proposition granskas numera således först i vederbörande
utskottsgrupp. Om det blir tal om att med anledning av propositionen
komma med en partimotion redovisar utskottsgruppens ordförande sin
grupps förslag till riksdagsgruppens styrelse. Denna tar då ställning till om
det skall bli någon motion och vilken karaktär den skall ha; partimotion,
utskottsgruppsmotion eller enskild. Motionen utformas sedan i utskottsgruppen
med hjälp av resp. utredningssekreterare och i samråd med gruppledningen
(ordf., gruppledaren, l:e och 2:e vice gruppledare). För det fall
att styrelsens och utskottsgruppens uppfattningar om motionen inte sammanfaller
försöker man att kompromissa sig fram. Om detta inte går kan
frågan hänskjutas till hela riksdagsgruppen. Alla partimotioner föreläggs
gruppen för beslut. Utskottsgruppsmotioner beslutas av gruppstyrelsen.
Enskilda motioner behandlas normalt endast av gruppledningen. När det
gäller stora frågor kan partiets verkställande utskott (VU) komma att
sammankallas. I riktigt stora och betydelsefulla frågor är det kanske VU
som tar det första beslutet.

Efter regeringsskiftet 1976 då socialdemokraterna alltså inte längre hade
”tillgång till kanslihuset” fick de ett ökat behov av samordning i riksdagen.
Då införde man inom den socialdemokratiska riksdagsgruppen regelbundna
sammanträden, de s.k. torsdagssammanträdena, med deltagande
av samtliga socialdemokratiska utskottsordföranden och vice ordföranden
under ordförandeskap av gruppledaren. Vid torsdagssammanträdena ges

Förs. 1981/82:22

allmän information bl.a. om vad som sker i utskotten. Då tar man också
upp eventuella kompromissförslag som har uppkommit i utskotten. Större
frågor går vidare till gruppstyrelsen. Enligt mångas uppfattning kan torsdagssammanträdena
för socialdemokraterna i viss mån sägas motsvara de
tidigare statssekreterarmötena på departementsplanet.

Det kan i detta sammanhang nämnas att socialdemokraterna i sin uppföljning
av vad som sker i utskotten för en slags avräkningsnota över de
anslag som deras ledamöter i de olika utskotten föreslår. På detta sätt
försöker man att fortlöpande kontrollera att man håller sig inom sina ramar
och vet därigenom också vilka inkomstförstärkningar de föreslagna utgifterna
kräver. Någon gång efter mars månad är det svårt att hålla exakt
kontroll på avräkningen och man kan efter denna tid inte tala om någon
verklig ”skuggbudget”.

Vänsterpartiet kommunisternas (vpk:s) riksdagsgrupp består under innevarande
mandatperiod av 20 ledamöter. Förtroenderådet består av ordföranden,
vice ordföranden jämte tre övriga ledamöter. I förtroenderådet
ingår dessutom gruppsekreteraren. Gruppen och förtroenderådet sammanträder
vardera en gång i veckan (tisdagar) och vid behov vid ytterligare
tillfällen under pågående riksmöte.

Inom vpk:s riksdagsgrupp har man inrättat sig efter den nu rådande
situationen att partiet inte är representerat i utskotten. För att så effektivt
som möjligt kunna bevaka frågor inom de olika ämnesområdena har man
inrättat s.k. skuggutskott. Detta innebär att arbetsgrupper om 4-5 ledamöter
sysslar med olika ämnesområden. En arbetsgrupp bevakar ärenden
som bereds i FiU eller SkU, en annan grupp sysslar med frågor som
behandlas i AU eller NU etc. Genom att partiet inte har så många riksdagsledamöter
är det nödvändigt för ledamöterna att dubblera i viss utsträckning
i de olika arbetsgrupperna. Detta medför å andra sidan att man slipper
en del samordningsproblem.

Uppgörelser i de riktigt stora och viktiga ekonomiska frågorna kan som
bekant också komma till stånd utanför riksdagsgrupperna (och riksdagshuset)
för att sedan redovisas och beredas i ett utskott. Här skall erinras om
den s.k. Haga I-uppgörelsen 1974 då den dåvarande socialdemokratiska
regeringen hade överläggningar på Haga slott rörande frågor som togs upp
först med partema på arbetsmarknaden och därefter med partiledarna.
Slutresultatet blev som bekant att regeringen och folkpartiet enades och att
uppgörelsen i sin helhet togs in i FiU:s betänkande över kompletteringspropositionen.

Vid den s. k. Haga Il-uppgörelsen året därefter som hade nära samband
med FiU:s behandling av finansplanen deltog också ledamöter av FiU i
överläggningarna. Från början deltog representanter för samtliga riksdagspartier
i diskussionerna. Uppgörelsen träffades slutligen mellan socialdemokraterna,
centerpartiet och folkpartiet och togs in i FiU:s betänkande.

Förs. 1981/82:22

I regeringens proposition 1981/82:30 om vissa ekonomisk- politiska åtgärder,
m.m. föreslog regeringen riksdagen att godkänna i propositionen
förordade allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken. Vidare framlade
regeringen i propositionen förslag till vissa ekonomisk-politiska åtgärder
inom flertalet av departementens verksamhetsområden. Riksdagsbehandlingen
av denna proposition visar på ett illustrativt sätt att beredningen
av ett politiskt kontroversiellt ärende inte sker endast inom utskottens
väggar. I förevarande ärende uttalade FiU i en presskommuniké att de
borgerliga partierna i riksdagen hade träffat en uppgörelse av visst angivet
innehåll. Propositionens handläggning i riksdagen har också intresse för
frågan om FiU:s ställning, särskilt gentemot SkU, varför handläggningen
av propositionen också kommer att beröras senare i detta betänkande.

6 Arbetsformerna i övrigt i utskotten

Utformningen av föredragningarna inför utskotten och av utskottsbetänkandena,
särskilt utskottets hemställan, den s.k. klämmen, följer inte
något enhetligt mönster. De olika utskotten har i detta avseende skapat
olika praxis, som i vissa fall kan medföra problem i den praktiska tillämpningen.
I detta kapitel redogörs för några omständigheter som är av intresse
härvidlag.

På grund av arbetsbelastningen är föredragningarna i de flesta utskotten
mycket korta och behandlar ofta endast de politiska s.k. skärningspunkterna.
Sålunda föredras en proposition vanligtvis mera ingående endast i
de delar som har föranlett motioner. De ofta korta föredragningarna får
också ses mot bakgrunden av att utskottsledamöterna vanligtvis kan ärendena
från tidigare genomgångar i resp. riksdagsgrupp, utskottsgrupp eller
annat politiskt organ. I detta sammanhang kan nämnas att det är mycket
ovanligt att utskottens tjänstemän föredrar ärenden i partiernas utskottsgrupper
eller på annat sätt deltar i den beredning som sker utom utskott.

Representanter för utskott där korta föredragningar ofta förekommer
har särskilt framhållit att den korta sammanträdestidenpå intet sätt kan tas
till intäkt för att utskotten har för få ärenden att sysselsätta sig med.

Med hänsyn främst till ämnets karaktär och utskottsledamöternas tidigare
eventuella befattning med ett ärende kan föredragningarna utformas
på många olika sätt. Föredragningarna anpassas sålunda efter situationen.
Önskemålet om korta föredragningar kan inte tillgodoses i alla lägen. Som
tidigare har nämnts anses t.ex. beredningen av en invecklad rättsfråga av
teknisk natur (i t.ex. justitieutskottet eller lagutskottet) ofta kräva en
ingående och omfattande föredragning, som tar tid att förbereda. Om det
däremot gäller en anslagsfråga, vari man tidigare har tagit ställning före
utskottssammanträdet, kan föredragningen hållas kort och innehålla endast
korta och koncisa analyser av frågorna, som ibland kan vara av
övervägande politisk natur.

Förs. 1981/82:22

I de flesta utskotten utgår man från att inför föredragning utsända
handlingar ärinlästa av ledamöterna.

Det finns inte några givna regler för hur ett utskottsbetänkande skall
utformas i formellt hänseende. Som inledningsvis nämnts har det i utskotten
utbildats olika praxis för betänkandenas utformning. Skiljaktigheterna
är många och ibland kan det vara svårt för den oinvigde att rätt förstå
nyanserna.

Som exempel när det gäller formulering av klämmarna kan nämnas att
”avslå” i stället ibland uttrycks med ”inte föranleda någon åtgärd” som
anses vara en något mjukare avslagsvariant. Något oklara är också formuleringar
som motionen skall ”anses behandlad” eller ”besvarad med vad
utskottet har anfört”. I ”besvarandet” anses ligga ett välvilligt avstyrkande,
dvs. oftast att utskottet redovisar att en motionärs intressen håller
på att tillgodoses på annat sätt.

Intresse för enhetligare formulering av utskottsbetänkandena finns inom
riksdagen men har ännu inte resulterat i t. ex. någon handbok för betänkandeskrivning.
I riksdagens anvisningar för motionsskrivning finns dock
vissa råd som kan vara användbara också när det gäller formuleringen av
betänkandeklämmar. Vidare kan nämnas att man från kammarkansliet
sporadiskt brukar skicka ut cirkulär när det har inträffat något av intresse
att rapportera. Cirkulären faller dock i glömska efter någon tid. I detta
sammanhang kan erinras om att frågan om riksdagsutskottens betänkanden
tidigare har behandlats av Olof Berger i Svensk Juristtidning (1973 s.
715-718).

Formuleringsfrågorna har en klar praktisk betydelse med hänsyn till
kravet att det av betänkandet tydligt bör framgå vad utskottet har menat.
Det bör i detta sammanhang också observeras att betänkandena ingår som
en del av riksdagstrycket och att en framtida eventuell datorisering av
riksdagsregistret kan ställa krav på enhetliga formuleringar, s.k. nomenklatur,
på detta område.

När det gäller utskottsbetänkandenas klämmar bör också nämnas att det
har stor praktisk betydelse att de är tekniskt riktigt utformade, så att de
kan ”bockas av” i den statliga bokföringen. På grund av den brådska som
brukar prägla arbetet med att färdigställa betänkandena inträffar det förklarligt
nog ibland felskrivningar som inte har endast språklig betydelse.
Som exempel kan nämnas att ett anslag beträffande t. ex. utbildning på
andra språk än svenska får en helt annan saklig innebörd om det av misstag
råkar stå annat i stället för andra. Sådana och liknande felaktigheter
inträffar men brukar oftast upptäckas på något senare stadium i hanteringen
inom riksdagen. Det tar dock tid och medför kostnader att rätta till
dessa fel.

Beslutsordningen i utskotten kan variera något. I en del utskott fattar
man först beslut om utskottets hemställan (den s.k. klämmen). Detta
beslut är av definitiv karaktär. Sedan förslag till betänkandet i dess helhet

Förs. 1981/82:22

har utformats, dvs. med motivering m. m., fattas det formella beslutet vid
ett senare justeringssammanträde.

I andra utskott tillämpas vanligen den ordningen att man först fattar ett
mera preliminärt beslut om utskottets hemställan. Efter bordläggning fattas
det definitiva beslutet (med motivering m. m.), som justeras.

Den väsentligaste skillnaden mellan de två olika förfaringssätten är
således att man i de förstnämnda utskotten först tar definitiv ställning till
saken och att justeringssammanträdet avser själva utformningen av betänkandet
i övrigt, medan man i den andra gruppen av utskott väntar med det
slutliga ställningstagandet till ”justeringssammanträdet”. Också vad beträffar
kansliernas beredningsarbete och när det gäller reservationer m. m.
finns olikheter mellan de båda systemen. Dessa olikheter behandlas dock
inte här.

De här beskrivna beslutsordningarna har utvecklats i praxis. Utöver
bestämmelserna i 4 kap. 14 § RO om omröstning inom utskott finns inte
några föreskrifter som reglerar utskottens beslutsordning.

För ett närmare studium av beslutsordningen i utskotten hänvisas till en
redogörelse av Olof Berger i Svensk Juristtidning 1972 s. 489-492.

7 Finansutskottets ställning. Budgetarbetet

I detta kapitel ges en översiktlig beskrivning av FiU:s huvudsakliga
uppgifter och utskottets ställning i förhållande till övriga utskott. Härvid
berörs också FiU:s och andra utskotts beroende av riksdagsgruppernas
agerande i dessa frågor.

7.1 Allmänt ont FiU:s ställning

Till en början kan sägas att FiU inte konstruerades som ett nytt statsutskott.
Vid genomförandet av utskottsreformen 1971 avvisade man tanken
på att FiU skulle fungera som ett överutskott för de övriga budgetberedande
utskotten. FiU skall alltså ses som jämställt med andra utskott och
som ett ekonomiskt fackutskott.

Redan vid FiU:s start i början av 1971 uppstod en viss spänning i
förhållande till övriga utskott med anledning av att man från FiU:s sida
tillskrev de andra utskotten och bad att få ta del av manuskript eller
korrektur till betänkanden i budgetfrågor. Syftet därmed var att FiU skulle
fa lättare att följa riksdagens arbete med statsbudgeten. Emellertid uppfattades
det på sina håll som ett försök av FiU att etablera sig som överutskott.

Det skall i detta sammanhang poängteras att talet om FiU som överutskott
endast har avsett FiU:s roll beträffande finanspolitiken (dvs. i huvudsak
den statliga budgetens inverkan på den svenska ekonomin) och inte
valuta- och kreditpolitiken, beträffande vilka de formella besluten fattas av
riksbanksfullmäktige.

Förs. 1981/82:22

Givetvis sker en kommunikation mellan FiU och övriga utskott dels i
formell väg genom att yttranden inhämtas i frågor som berör FiU och annat
utskott, dels genom att resp. kanslier helt informellt rådgör med varandra i
sådana frågor. För FiU:s del har yttranden begärts från resp lämnats till i
första hand NU och SkU.

Som har framgått av tidigare redogörelse i betänkandet (kap. 5.3) spelar
riksdagsgrupper och partigrupper en viss roll vid beslutsprocessen i stora
och viktiga ekonomiska frågor. Detta innebär bl.a. att en utskottsledamot
inte gärna lägger fram en motion med anslagsyrkande som skulle spräcka
tidigare inom hans riksdagsgrupp antagna ekonomiska ramar utan att först
ha konfererat med riksdagsgruppen. Härigenom sker i viss mån en samordning
av budgetbehandlingen.

7.2 Riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetregleringen

FiU har som en central uppgift att bereda ärenden om allmänna riktlinjer
för den ekonomiska politiken och för budgetregleringen. Utskottet skall
därvid ta ställning till regeringens bedömningar av det allmänna ekonomiska
läget. Det är här alltså till största delen fråga om att utifrån aktuella
bedömningar av det allmänna ekonomiska läget och framtidsutsikterna ta
ställning till hur statsinkomsterna och statsutgifterna påverkas. Det skall
här uppmärksammas att de beräkningar och bedömningar som har gjorts i
regeringens propositioner inte alltid är helt aktuella när ifrågavarande
proposition behandlas i riksdagen. De förändringar som sker efter propositionens
avlämnande måste således beaktas under ärendets beredning i
utskotten.

Här skall som bakgrund till ett senare resonemang om FiU:s ställning
bland utskotten endast i korthet redogöras för FiU:s arbete med att utforma
de allmänna riktlinjerna för fackutskottens budgetarbete. För en närmare
beskrivning av riksdagens handläggning av regeringens budgetpropositioner,
kompletteringspropositioner och s. k. ekonomiska åtgärdspaket
hänvisas till Bengt Metelius promemoria om riksdagens ekonomiska beslutsfattande
1971-1981 (bilaga 4).

FiU:s samordnande funktion kommer främst till synes genom att utskottet
granskar budetgetpropositionen, dvs. regeringens proposition med förslag
till statsbudget för det närmast följande budgetåret som enligt huvudregeln
(3 kap. 2 § RO) skall avlämnas senast den 10 januari. I bilagorna 1
och 2 till propositionen redovisas regeringens finansplan och utgiftsprogram.
I sitt betänkande över dessa bilagor föreslår utskottet allmänna
riktlinjer för de övriga utskottens budgetarbete. Betänkandet ligger till
grund för den s.k. finansdebatten. Riksdagen fastställer härefter vilka
riktlinjer som skall gälla.

FiU:s betänkande över finansplanen borde enligt grundlagberedningen
fa en allmän och principiell karaktär och inte innehålla bindande ramar för
vare sig de totala utgifterna, för utgifterna för de enskilda fackutskotten
eller för beskattningen (SOU 1969:62 s. 59).

Förs. 1981/82:22

I FiU:s uppgift ligger också att bereda den s.k. kompletteringspropositionen,
dvs. regeringens förslag till slutlig reglering av statsbudgeten. Denna
proposition skall om hinder inte möter avlämnas före utgången av april
månad (3 kap. 2 § RO). Det bör i detta sammanhang nämnas att kompletteringspropositionen
numera är mycket omfattande.

Andra propositioner angående anslag för det närmast följande budgetåret
skall avlämnas senast den 10 mars, om inte regeringen finner synnerliga
skäl att avlämna propositionen senare (3 kap. 2 § RO).

FiU:s skyldighet att bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den
ekonomiska politiken och för budgetregleringen har tidsmässigt medfört
stora problem, framför allt för utskottets kansli. Man försöker inom FiU
att lägga upp beredning av finansplan och budgetplan så att arbetet är klart
till den 1 mars. Ibland måste justering ske redan i mitten av februari.
Beredningsarbetet, inklusive hearings och annat, sker alltså strax efter det
att budgetpropositionen har lagts och man inväntar inte motionstidens
utgång. Tidspressen är också hård när det gäller beredningen av regeringens
reviderade finansplan och reviderade budgetförslag som överlämnas i
slutet av april och som skall behandlas av riksdagen före riksmötets avslutande.
Man kan säga att det för utskottskansliets del i praktiken pågår ett
ständigt budgetarbete från februari till och med utgången av juni.

7.3 Sammanställning av statsbudgeten

Utöver det bedömningsmässiga arbetet med statsbudgeten har FiU som
nämnts också att utifrån de olika riksdagsbesluten till följd av fackutskottens
betänkanden sammanställa statsbudgeten. Detta är ett arbete av mera
formell karaktär. Det skall här observeras att statsbudgeten inte längre
fastställs av riksdagen. FiU överlämnar endast sin sammanställning till
riksdagen som i sin tur överlämnar sammanställningen till regeringen.

Arbetet med att sammanställa statsbudgeten böljar i och med att budgetpropositionen
läggs fram i januari. På anmodan av kammarkansliet gör
FiU:s kansli en genomgång av hela budgetpropositionen med bilagor och
proposition nr 101 med tilläggsbudget II bl. a. för fördelningen av ärenden
mellan utskotten (kammarens remittering). Härigenom får man hos FiU:s
kansli en viss överblick över det kommande budgetarbetet.

I budgetpropositionen är vaije anslagsbelopp specificerat. Ett stort antal
anslag är dock endast preliminärt beräknade. Närmare preciseringar görs
senare i särskilda propositioner. Utskottets kansli måste därför göra en
genomgång av alla propositioner och förslag. De begärda anslagen stäms
av och förs in i det s.k. tabellverket. Därvid kontrolleras anslagsrubriker,
anslagstyper och budgetår. Ökningar och minskningar i förhållande till det
ursprungliga beräknade anslaget beräknas.

Efter det att resp. utskott har berett ärendena tar utskotten ställning till
förslagen. FiU:s kansli går igenom varje utskottsbetänkande så snart det
bordlagts i kammaren. Anslagsbelopp, rubrik och anslagstyp kontrolleras.

Förs. 1981/82:22

Även betänkandenummer noteras. Också reservationer till betänkandena
måste granskas för den händelse dessa skulle bifallas i kammaren. Från en
del utskott skickas (utan anmaning från FiU) korrektur på anslagsbetänkanden
till finansutskottet för kontroll före bordläggning.

När riksdagen har fattat beslut i ärendet gör FiU:s kansli en genomgång
av kammarens protokollsutdrag (PU) över behandlade ärenden. Kammarbeslutet,
datum och PU-nummer på resp. utskottsbetänkande förs in i
sammanställningen. En avstämning görs mot det kompletterade tabellverket.
Ökningar och minskningar beräknas i förhållande till av utskotten
tillstyrkta anslag.

Under vårens lopp görs avstämningar som grund för fortlöpande rapportering
till utskottet beträffande budgetarbetets förlopp. Dessa avstämningar
är följande.

1. av regeringen begärda ökningar och minskningar i förhållande till
budgetpropositionen

2. av utskotten tillstyrkta ökningar och minskningar i i förhållande till
regeringens förslag.

3. av riksdagen beslutade ökningar och minskningar i förhållande till av
utskotten framlagda förslag.

Kompletteringspropositionen stäms av mot det kompletterade tabellverket
i vad avser inträffade förändringar i budgeten sedan budgetpropositionen.

På basis av förda anteckningar sammanställs under maj månad en statsbudget.
Slutresultatet föreläggs riksdagen i betänkande angående statsbudget
för nästkommande budgetår. Tilläggsbudget II och III sammanställs
och föreläggs riksdagen i ett betänkande. Även i fråga om propositionerna
101 och 125 (TB II och TB III) görs en avstämning av redovisningen av
särpropositioner med tilläggsbudgetäskanden.

Under juni månad sammanställs och trycks specifikationen (bilaga till
betänkandet om statsbudgeten) till statsbudgeten (926 anslag 1979/80) där
nya anslag förs in under littera och nummer efter överläggningar med resp.
departement.

En särskild komplikation i arbetet utgörs av det faktum att riksdagen
numera i och för sig kan behandla samma fråga flera gånger under ett
riksmöte. Av kammaren tagna beslut kan alltså ändras flera gånger under
våren. Dessutom kan delar av samma anslag behandlas av olika utskott vid
olika tidpunkter.

Beträffande tilläggsbudget I, II och III gås propositionerna igenom.
Denna genomgång utgör underlag för kammarens remittering av bilagorna
till olika utskott. I övrigt måste egen sammanställning göras, vari särpropositioner
införs. Genomgång av korrektur på tilläggsbudgetpropositionerna
görs för budgetdepartementets räkning. Även här åligger det kansliet att
placera in anslagen under littera och nummer i förhållande till gällande
statsbudget och tidigare tilläggsbudgetar.

Förs. 1981/82:22

Under hösten sammanställs riksdagens beslut om anslag på tilläggsbudget
I.

I arbetet med att sammanställa budgeten är man beroende av att beslut
föreligger i samtliga anslagsfrågor. Detta är dock sällan fallet vid den
tidpunkt då budgeten måste börja ställas samman. I många fall får man då
bygga på utskottsbetänkanden eller underhandsbesked från andra utskottskanslier.
Då kan det å andra sidan inträffa att ändringar görs av
anslagsbelopp efter att den första budgetsammanräkningen gjorts i FiU.
Dessa ändringar mot slutet av sessionen sker under stor tidspress.

I många fall upptäcks formella eller andra fel i utskottsbetänkanden vid
FiU:s löpande granskning. Detta föranleder då ändringstryck som bör
föreligga innan det aktuella betänkandet behandlas i kammaren.

8 Kommitténs bedömningar och förslag

8.1 Inledning

Kommittén har sett som sin främsta uppgift att undersöka huruvida
riksdagens nuvarande utskottsorganisation — inom av konstitutionen
givna ramar - på ett ändamålsenligt sätt fullgör sina uppgifter som riksdagens
beredningsorgan.

Några huvudfrågor har därvid kommit i förgrunden. Det gäller först
antalet utskott. Nära sammanhängande därmed är frågor om användande
av sammansatta utskott och särskilda utskott. Ärendefördelningen mellan
utskotten har beaktats av kommittén. En fjärde huvudfråga avser finansutskottets
ställning - förhållandet mellan detta utskott och övriga utskott.

Kommittén har avslutningsvis också berört frågor om arbetsformerna
inom utskotten, beslutsordning m.m. Frågan om eventuella kostnader för
att genomföra kommnténs förslag har också berörts.

De olika spörsmålen kommer i det följande att behandlas i den ordning
som nu nämnts.

Kommittén vill dock komma med några allmänna reflektioner vad gäller
den nuvarande utskottsorganisationen.

Kommitténs helhetsintryck av utskottsorganisationen är att den i huvudsak
fungerar tillfredsställande. De olägenheter och brister som kommittén
ändock anser sig ha funnit kan sägas vara av två helt skilda slag. Det första
hänför sig till olägenheter som är förenade med det utskottssystem som har
inskrivits i konstitutionen med sins emellan helt självständiga utskott utan
något organ för en samlad budgetbehandling. Det andra slaget av olägenheter
och brister hänför sig till det givna utskottssystemets förverkligande i
praktiken.

Ytterligare vissa allmänna iakttagelser kan redovisas.

Den första gäller bristen på flexibilitet inom utskottsapparaten. Oberoende
av partitillhörighet slår man vakt om det utskott man tillhör. Man
3 Riksdagen 1981182. 2 sami. Nr 22

Förs. 1981/82:22

bevakar noga att utskottets befogenheter inte träds för nära. Det synes
föreligga en obenägenhet att godtaga förändringar i t.ex. ärendefördelning
och vad gäller arbetsformer och beslutsformer som kan ha utvecklat sig
inom ett utskott. Man kan även bland ledamöterna själva höra att det
föreligger ett revirtänkande.

Det finns säkerligen flera orsaker till denna brist på flexibilitet. Här skall
bara nämnas några. En orsak får nog ses i obenägenheten hos riksdagsledamöterna
— och kanske också hos partierna — att ändra utskottsplacering.
Man har vidare pekat på de stela formella kontakterna mellan utskotten
— kontakter som till övervägande del består i att man avger yttranden
till varandra. I detta sammanhang kan det vara värt att betänka att det inte
någon enda gång under 1970-talet har tillsatts sammansatt utskott eller
särskilt utskott. Slutligen bör inte förbises att den tjänstemannaapparat
som kommit att knytas till de olika utskotten kan bidraga till stelheten i
systemet.

Det är naturligen vanskligt att med någon grad av säkerhet bedöma
vilken betydelse denna stelhet har för riksdagsarbetet i stort och för de
enskilda ledamöterna. Att en ledamot stannar länge i samma utskott har
den fördelen att ledamoten med tiden blir synnerligen väl förtrogen med
frågor som detta utskott har att behandla. För utskott med i frågorna väl
insatta ledamöter uppkommer t. ex. tidsvinster vid ärendenas beredning.
Specialiseringen hos riksdagsledamöterna innebär å andra sidan risker för
mindre allmänorientering i de politiska frågorna, vilket knappast kan vara
av godo. Frågan om den bristande flexibiliteten har tagits upp vid flera av
de hearings företrädare för kommittén har haft. Kommittén delar uppfattningen
att här föreligger en svaghet i det nuvarande utskottssystemet.
Kommittén avser att längre fram återkomma till frågan för att se om något
kan göras för att motverka denna svaghet.

Att riksdagen fått egna tjänstemän för att biträda med bredningen av
ärendena i utskotten innebär betydande fördelar om man jämför med
förhållandena i den gamla riksdagen då man i stor utsträckning måste låna
arbetskraft från verk och departement. Antalet fast anställda tjänstemän
har bl. a. beroende på ansvällningen av ärenden blivit tämligen stort. Av
olika skäl är omsättningen bland dessa tjänstemän mycket liten. Det har
vid samtal uttalats farhågor för att dessa och andra och därmed sammanhängande
förhållanden kan leda till allt för stort tjänstemannainflytande
inom utskotten.

Som tidigare har framhållits sker i det alldeles övervägande antalet
ärenden beredningsarbetet i utskotten och dess kanslier. Utskottsbilden
skulle emellertid inte bli fullständig om man inte erinrade om det för alla
riksdagsledamöter välkända förhållandet att i vissa ärenden själva sakberedningen
tillgår på ett annat sätt än eljest är vanligt. Till antalet är dessa
ärenden få men de är å andra sidan politiskt tunga och kontroversiella. I
allmänhet är det fråga om ärenden av ekonomisk natur men kan naturligtvis
gälla även andra ärenden.

Förs. 1981/82:22

Syftet med den av Bengt Metelius utarbetade översikten i bilaga 4 har
varit att visa hur det ekonomiska beslutsfattandet faktiskt gått till i riksdagen
under 1970-talet. Översikten gör naturligen inte anspråk på att vara
uttömmande. Den torde ändå ge en god och tämligen full- ständig bild av
den roll som utskotten, främst finansutskottet, spelar när det gäller beredningen
av ekonomiska frågor av mer övergripande betydelse. Några ytterligare
kommentarer här torde inte vara erforderliga. Kommittén övergår
till de angivna olika frågorna.

8.2 Utskottens antal

Riksdagen har som bekant 16 ständiga utskott. Därtill kommer möjligheten
att tillsätta sammansatta utskott och särskilda utskott. Under utredningen
har uppkommit fråga om behov föreligger av så många utskott.
Anledningen härtill är att några utskott har påtagligt mindre arbetsbelastning
än övriga. De utskott som härvid nämnts är lag-, utrikes-, försvarsoch
socialförsäkringsutskotten. Det är, som kommittén tidigare har berört,
svårt att objektivt bedöma hur arbetsbelastningen fördelar sig på de olika
utskotten. I detta avseende hänvisas till det relativt omfattande material
som har redovisats i den tidigare nämnda översynskommitténs betänkande.
Kommittén har grundat sina bedömningar angående arbetsbelastningen
på det angivna materialet och på egna iakttagelser som har gjorts under
kommittéarbetet.

För lagutskottets del har ifrågasatts ett överförande av dess arbetsuppgifter
till justitieutskottet. Beträffande utrikes- och försvarsutskotten har
angivits möjligheten av en sammanslagning till ett utskott. I fråga om
socialförsäkringsutskottet har pekats på möjligheten att överföra dess
ärenden till socialutskottet.

Lagutskottets arbetsbörda måste anses tämligen begränsad jämförd
med andra utskotts. Å andra sidan är de ärenden som ankommer på
lagutskottet ibland tunga och tidskrävande som då det är fråga om större
och kanske tekniskt invecklade lagförslag. Det synes därför knappast
möjligt att överföra lagutskottets ärenden till justitieutskottet utan att det
senare får en allt för hård belastning. Problemet med lagutskottet synes i
stället, som senare skall beröras, böra lösas så att vissa lagstiftningsärenden
som ankommer på näringsutskottet överförs till lagutskottet. Lagutskottet
skiljer sig från övriga utskott genom att det praktiskt taget inte har
några anslagsfrågor att behandla. Önskemål har uttalats om att någon
ärendegrupp innefattande sådana frågor skulle överföras till lagutskottet.
Kommittén har emellertid för sin del inte funnit någon lämplig sådan
ärendegrupp. Kommittén har stannat för att inte förorda någon ändring i
lagutskottets ställning.

Socialförsäkringsutskottet har för närvarande en måttlig arbetsbörda.
Så var inte fallet i början av 1970-talet, när utskottet var
ansträngt i samband med de reformer som hörde samman med den all -

Förs. 1981/82:22

männa försäkringen. En ökning av arbetsbördan kan naturligtvis återkomma
om av olika skäl mer omfattande förändringar måste göras i försäkringssystemet.
Huruvida så blir fallet kan emellertid inte nu förutses.

Som nämnts har med hänsyn till den nuvarande situationen tanken
uppkommit på ett överförande av socialförsäkringsutskottets arbetsuppgifter
till socialutskottet. En sådan åtgärd torde emellertid av praktiska skäl
inte låta sig göra. Socialutskottet hör till de hårt belastade utskotten i
riksdagen och det finns ingen anledning att tro att denna situation kommer
att nämnvärt förändras under överskådlig tid. I själva verket är läget det att
det med fog kan ifrågasättas om inte detta utskotts arbetsbörda bör lättas
genom att en eller flera ärendegrupper flyttas över till annat utskott,
lämpligen socialförsäkringsutskottet. Om dessa ärendegrupper är av någon
tyngd kommer socialförsäkringsutskottets arbetsbörda bli jämförbar med
flera andra utskotts arbetsbelastning. Vidare åtgärder vad gäller socialförsäkringsutskottet
är då inte erforderliga. Kommittén återkommer senare
till frågan om vilka ärendegrupper som lämpligen bör avlyftas från socialutskottet.

Utrikes- och försvarsutskotten har båda måttlig arbetsbelastning.

I fråga om försvarsutskottet är att beakta några omständigheter. Enskilda
ledamöter av utskottet och kanslichefen lägger sig vinn om att besöka
olika militära förband, vilket säkerligen är värdefullt ur flera synpunkter
men utan tvekan också är tidskrävande. Vad gäller arbetsbördan sådan
den kommer till uttryck i samlat utskottsarbete är att beakta att utskottets
arbetsbörda ökar påtagligt de år — hittills vart femte år — då utskottet har
att ta ställning till nytt försvarsprogram.

Utrikesutskottets huvudsakliga arbetsuppgifter avser biståndsfrågor.
Det har ifrågasatts om det är motiverat att ha ett utskott för sådana frågor
och om inte sammanläggning av försvars- och utrikesutskotten borde ske.
Från utrikesutskottets sida har anförts några omständigheter som talar för
ett bibehållande av utskottet. Sålunda har hänvisats till att de flesta parlamenten
i västvärlden har fristående utrikesutskott och att det därför har ett
värde i sig att även den svenska riksdagen håller sig med ett dylikt utskott.
Härtill kan bl. a. invändas att i det norska stortinget handläggs utrikesfrågoma
i utrikes- och konstitutionsutskottet. Det har vidare påpekats att
utrikesutskottet som kanslichef och föredragande i övrigt behöver ha tillgång
till diplomatiskt skolad personal.

Vid en samlad bedömning av frågan om utrikes- och försvarsutskotten
har flera ledamöter av kommittén uttalat sig till förmån för tanken på en
sammanslagning av de båda utskotten till ett utskott, varvid har förutsatts
att internationella sekretariatet skulle underställas talmannen. Några ledamöter
har emellertid förklarat sig inte kunna biträda ett sådant förslag
under hänvisning bl. a. till att försvarsfrågor och biståndsfrågor är så
artskilda att de inte bör handläggas i samma utskott.

Förs. 1981/82:22

I detta läge har kommittén beslutat att inte framlägga något förslag i
dessa hänseenden.

I nära samband med frågan om antalet utskott står frågan om tillsättande
av sammansatta och särskilda utskott.

Som förut sagts har under 1970-talet inte någon gång förekommit vare
sig sammansatt utskott eller särskilt utskott.

Vad först angår sammansatta utskott, vilka inte tillsätts av kammaren
utan av berörda utskott, har som en anledning till att dylika utskott inte har
kommit till stånd åberopats att det inte finns några regler om hur ordförande
i sådant utskott skall utses. Ett annat skäl kan vara att det antagits att
sådant utskott skall liksom de ständiga utskotten ha 15 ledamöter.

Enligt kommitténs mening är det ur flera synpunkter av värde om denna
utskottsform kunde komma till användning. Kommittén anser att det vore
värdefullt om t. ex. finans- och skatteutskotten, som i många frågor måste
samarbeta, kunde enas om att bereda särskilt betydelsefulla ärenden i
sammansatt utskott. Möjligheter till samarbete i sammansatt utskott torde
också finnas mellan flera andra utskott.

För att så långt möjligt undanröja de svårigheter som åberopats vad
angår sammansatta utskott föreslår kommittén några särskilda regler för
sådana utskott i tilläggsbestämmelserna till RO. Sålunda förordar kommittén
beträffande ordförandeskapet en regel motsvarande den som finns i

4.11.3 tilläggsbestämmelserna vad gäller gemensamt sammanträde med
finans- och skatteutskotten enligt 8 kap. 6 § regeringsformen, dvs. att ordet
föres av den utskottsordförande som har varit ledamot av riksdagen längst.
Om de har tillhört riksdagen lika länge har den äldste av dem företräde.
Vad gäller antalet ledamöter föreslår kommittén att sammansatt utskott
skall ha jämnt antal ledamöter och att antalet skall vara minst 18.

Hur den senare regeln kommer att verka i praktiken är givetvis vanskligt
att säga. Kommittén räknar med att det är föga sannolikt att fler än två
utskott går samman i ett utskott. En utökning av antalet ledamöter gör det
emellertid möjligt för ett litet parti med kanske endast en eller två platser i
vardera ständiga utskotten att bli representerat även i det sammansatta
utskottet utan att majoritetsförhållandena ändras. Att antalet är jämnt
bidrar härtill. Sedan nu antalet riksdagsledamöter fastställts till ett ojämnt
tal torde inte heller i ett sådant utskott uppstå någon risk för jämviktssituation.

Särskilda utskott tillsätts av kammaren och även i övrigt gäller för
sådana utskott samma bestämmelser som för ständiga utskott. Särskilda
utskott är främst tänkta att tillsättas för att handlägga visst ärende eller
ärendekomplex. De särskilda utskotten kan också tillsättas för att avlasta
ett (eller flera) utskott som för tillfället har tung arbetsbelastning. Det är
inte alldeles lätt att bedöma vad anledningarna kan ha varit till att denna
utskottsform inte har använts efter utskottsreformen 1971. Ett skäl kan
vara att man inte kunnat enas om hur ett sådant utskott skall sammansät -

Förs. 1981/82:22

tas. Om ett sådant utskott skall handlägga tunga frågor är det naturligen
önskvärt att utskottet består av erfarna riksdagsledamöter. Dessa är å
andra sidan ledamöter i något ständigt utskott. Enligt kommitténs mening
är detta dock knappast något avgörande skäl mot denna utskottsform.
Tvärtom synes det vara förenat med vissa fördelar. Om ordinarie ledamöter
i två eller flera utskott för längre eller kortare tid under ett riksmöte
utsågs till ledamöter i särskilt utskott och således tjänstgjorde på annat håll
än i det ordinarie utskottet, skulle detta bidraga till att motverka den
nuvarande stelheten i utskottssystemet. Det skulle också öka möjligheterna
för utskottssuppleantema att mer stadigvarande få ägna sig åt arbetet
inom visst utskott. Ett annat skäl till att något särskilt utskott inte tillsatts
kan ha varit att det inte har förekommit något ärende som lämpat sig för
behandling i särskilt utskott.

Kommittén vill här erinra om att riksdagen inom en tämligen snar
framtid kommer att ställas inför ett frågekomplex av både omfattande och
invecklad natur. Kommittén syftar på det eller de regeringsförslag som är
att vänta på dataområdet. Datafrågorna är ju till sin natur invecklade och
berör mycket skilda delar av samhällslivet, integritetsfrågor, näringsfrågor,
sysselsättningsfrågor för att nämna några. Enligt kommitténs uppfattning
är frågor av detta slag utmärkt väl lämpade att handläggas i ett särskilt
utskott. Något motsvarande kan väl också åtminstone i en framtid gälla
energifrågorna, om man inte för dessa ärenden föredrar att inrätta ständigt
utskott.

Sammanfattningsvis förordar kommittén att de möjligheter konstitutionen
ger att inrätta sammansatta och särskilda utskott utnyttjas. Kommittén
är av den meningen att detta skulle bidraga både till att öka effektivitet
i utskottsarbete och till att minska ”revirtänkandet” hos de ständiga
utskotten. Utskott av det slag som här avhandlats behöver naturligen
liksom andra kanslipersonal. Kommittén är övertygad om att sådana problem
med god vilja kan lösas på det praktiska planet och går därför inte
närmare in på dessa frågor.

8.3 Arendefördelningen mellan utskotten

Fördelningen av ärenden mellan utskotten överensstämmer i huvudsak
med departementsindelningen. I några hänseenden sker dock en uppdelning
så att vissa ärendegrupper från ett departement fördelas mellan två
eller flera utskott. Som exempel kan nämnas att propositioner från utbildningsdepartementet
går till utbildnings- och kulturutskotten. Propositioner
från justitiedepartementet kan gå till konstitutions-, justitie- eller lagutskottet.
En fullständig överensstämmelse mellan utskottens arbetsområden
och departmenetsindelningen är svår att åstadkomma, eftersom det
inte sällan sker förändringar i departementsindelningen och att motsvarande
förändringar i utskottsapparaten av praktiska skäl inte gärna kan ske.

Företrädare för kommittén har haft samtal med rättschefen i statsråds -

Förs. 1981/82:22

beredningen för att efterhöra om man från regeringskansliets sida hade
några synpunkter på utskottsorganisationen, särskilt då vad gäller ärendefördelningen
mellan utskotten. En av rättschefen gjord underhandsförfrågan
bland departementens rättschefer gav vid handen att den nuvarande
ärendefördelningen mellan utskotten i huvudsak var ändamålsenlig sett ur
departementssynpunkt och att kontakterna mellan department och utskott
fungerade väl i allt väsentligt.

Oaktat ärendefördelningen mellan utskotten sålunda får anses i stort sett
väl avvägd uppkommer naturligen då och då gränsdragningsproblem. Detta
torde vara väl känt för dem som deltar i utskottsarbete och det finns
knappast anledning att gå in på någon exemplifiering. Det har emellertid
också för kommittén framhållits såväl av företrädare för utskotten som av
kanslichefer att dessa problem i allmänhet har kunnat lösas vid förhandlingar
mellan utskottspresidier eller kanslichefer eller på annat sätt.

Enligt kommitténs mening måste dock några ändringar göras i den
nuvarande ärendefördelningen. Till en del hänger detta samman med den
alltför stora arbetsbördan hos ett par utskott.

Främst bör därvid nämnas näringsutskottet. Både genom översynsutredningens
arbete och kommitténs egna iakttagelser står klart att dess
arbetsbörda är för stor. Tanken har därför framförts att överföra energifrågorna
från näringsutskottet till civilutskottet som å sin sida förklarat sig
berett att åtaga sig ansvaret för beredningen av dessa frågor. Kommittén
ansluter sig till detta förslag. Kommittén är medveten om att detta kanske
endast är en kortsiktig lösning. Det förefaller sannolikt att energifrågorna
senare under 1980-talet får sådan tyngd och omfattning att det blir nödvändigt
att för dessa frågor inrätta eget utskott. Kommittén anser sig inte ha
underlag för en bedömning av detta spörsmål men har velat erinra om
saken.

Genomförandet av den föreslagna överflyttningen av energifrågor från i
första hand näringsutskottet till civilutskottet kräver ett tillägg till civilutskottets
i tilläggsbestämmelsen 4.6.16 angivna beredningsområde med innebörd
att utskottet även skall bereda energifrågor i den mån de inte tillhör
annat utskotts beredning. Begreppet energifrågor är - i likhet med t. ex.
”miljöfrågor” — inte helt entydigt utan snarare något oklart till sin omfattning.
Kommittén utgår dock från att berörda utskott i samförstånd kan lösa
eventuellt uppkommande fördelningsproblem.

Kommittén har uppmärksammats på att vissa propositioner på konsumenträttens
område handläggs i näringsutskottet och inte i lagutskottet.
Kommittén har för sin del inte funnit några bärande skäl för den nuvarande
ordningen. Kommittén föreslår därför att dessa ärenden överförs till lagutskottet
som ju har tillgänglig arbetskapacitet. Detta gäller bl. a. frågor om
avtalsvillkorslagen, marknadsföringslagen samt lagstiftning om inkassoverksamheten.
Frågor om konsumentköplagen, konsumentkreditlagen,
hemförsäljningslagen och den blivande konsumenttjänstlagen handläggs

Förs. 1981/82:22

däremot redan hos lagutskottet. Den här föreslagna överflyttningen av
ärenden från näringsutskottet till lagutskottet kan enligt kommitténs mening
företas utan ändring av grunderna för ärendefördelningen för dessa
utskott, eftersom de ifrågavarande lagstiftningsområdena torde gå in under
lagutskottets beredningsuppgifter såsom de är angivna i tilläggsbestämmelsen
4.6.5 till RO.

Ett annat utskott med mycket stor arbetsbelastning är socialutskottet.
Om man vill söka råda bot på detta förhållande ligger det närmast till hands
att överflytta någon mer betydande och avgränsad ärendegrupp till annat
utskott. Med dessa utgångspunkter finner kommittén skäl föreligga att
avlasta socialutskottet på så sätt att hälso- och sjukvårdsärenden (som är
angivna i tilläggsbestämmelsen 4.6.9 avseende socialutskottet) och som
utgör en tung ärendegrupp överflyttas till det närstående socialförsäkringsutskottet.
Dessa ärenden har nära samband med sistnämnda utskotts centrala
beredningsområde, den allmänna socialförsäkringen. Det kan visserligen
hävdas att en uppdelning på olika utskott av de allmänna sociala
frågorna och hälso- och sjukvårdsfrågorna skulle stå i mindre god överensstämmelse
med den princip om integrering på den sociala sektorn som låg
bakom sammanslagningen av medicinalstyrelsen och dåvarande socialstyrelsen.
Kommittén har dock beaktat att det även på andra ställen inom
utskottsorganisationen finns ärendegrupper, som av likartade skäl borde
handläggas i ett utskott men utan påtagliga nackdelar har varit uppdelade
mellan flera utskott. I detta sammanhang kan nämnas att de allmänna
sociala frågorna och hälso- och sjukvårdsfrågorna handläggs av olika statsråd.

Genom överflyttningen av hälso- och sjukvårdsfrågorna till socialförsäkringsutskottet
går det enligt kommitténs mening att behålla ärenden
som avser arbetarskydd, arbetstid och semester hos socialutskottet. Detta
skulle vara en fördel för det arbetstyngda arbetsmrknadsutskottet, som
bl. a. handlägger vissa omfattande anslagsfrågor på arbetsmiljöområdet.

Överflyttningen av hälso- och sjukvårdsärenden från socialutskottet till
socialförsäkringsutskottet kräver som ovan har berörts ändring i tilläggsbestämmelserna
avseende dessa båda utskott. I samband därmed föreslår
kommittén också redaktionella ändringar till följd av att begreppet socialhjälp
med anledning av socialtjänstlagens införande inte bör användas och
att begreppen arbetarskydd och yrkesskadeförsäkring inte längre gäller.

Som förut nämnts har till kommittén hänskjutits den mellan skatte- och
socialutskotten uppkomna frågan om vilket av utskotten som skall handlägga
alkoholpolitiska frågor.

Kommittén kan fatta sig kort på denna punkt. Enligt kommitténs bestämda
uppfattning hör de alkoholpoiitiska frågorna - bortsett från rena
skattefrågor - hemma i socialutskottet. Genom att som föreslagits en tung
ärendegrupp avförs från socialutskottet torde tillräckligt utrymme finnas
hos detta utskott för att överta de alkoholpolitiska ärendena.

Förs. 1981/82:22

I formellt hänseende krävs härför enligt kommitténs mening endast att
orden ”ärenden om alkoholhaltiga varor” stryks i tilläggsbestämmelsen
4.6.3 som avser skatteutskottet. Någon häremot svarande ändring i tillläggsbestämmelsen
4.6.9, avseende socialutskottet, behöver inte göras
eftersom detta utskott enligt bestämmelsen har att bereda ”sociala ärenden
i övrigt”. Frågor om beskattning av alkoholhaltiga drycker ligger kvar
hos skatteutskottet till följd av den i tilläggsbestämmelsen intagna hänvisningen
till 4 kap. 5 § andra stycket RO, som rymmer det allmänna stadgandet
att utskottet skall bereda ärenden om statliga och kommunala skatter.

Från finansutskottets sida har man i skrivelsen som inkom till kommittén
den 11 februari 1982 bl. a. uppmärksammat kommittén på två ärendeområden
som enligt utskottets uppfattning bör flyttas. Det gäller dels
frågor om kredit- och fondväsendet samt det affärsmässiga försäkringsväsendet
som utskottet vill ha överfört från näringsutskottet till finansutskottet,
dels frågor om hov- och slottsstaten som utskottet anser böra handläggas
av konstitutionsutskottet eller kulturutskottet i stället för som nu av
finansutskottet.

Frågan om att överföra ärenden beträffande kredit- och fondväsendet till
finansutskottet är enligt kommitténs mening så komplicerad att den kräver
ytterligare utredning. Med tanke härpå och den snäva tidsplan som kommittén
har att arbeta efter hinner kommittén inte studera denna fråga i
erforderlig utsträckning.

8.4 Finansutskottets ställning

Det har nu gått mer än tio år sedan den nya utskottsorganisationen
infördes. Finansutskottet har, som tidigare nämnts, under denna tid i
enlighet med de intentioner som kom till uttryck vid dess inrättande
fungerat som ett med andra jämställt utskott och således inte som ett
överutskott bland övriga budgetberedande utskott. Detta har medfört att
finansutskottet inte alltid har kunnat ha ett samlat grepp om riksdagens
budgetbehandling och under de senaste åren har utskottet inte heller haft
möjligheter att samordna övriga frågor av större ekonomisk betydelse. När
det gäller de ekonomiska s. k. åtgärdspaketen har detta främst berott på
det numera tillämpade förfarandet att dela upp ett åtgärdspaket på flera
utskott i stället för att som tidigare hänvisa hela frågekomplexet till finansutskottet,
som därefter kunde remittera olika delar av paketet till berörda
utskott.

Som närmare framgår av redogörelsen i bilaga 4 till detta betänkande har
det under den nuvarande utskottsorganisationens tid vid flera tillfallen
inträffat att samordningen mellan utskotten har varit bristfällig och att det
på grund därav har förelegat risk för att riksdagen skulle komma att fatta
mot varandra stridande beslut. Det bör dock framhållas att dessa fall har
inträffat under inverkan av speciella omständigheter och att de måste ses
som undantagsfall.

Förs. 1981/82:22

Mot bakgrunden härav och det förhållandet att finansutskottet som
berörts har ganska begränsade möjligheter till ett avgörande inflytande på
budgetregleringen och övriga ekonomiska ärenden av större vikt, t. ex. de
s. k. åtgärdspaketen, har kommittén diskuterat frågan om finansutskottet
kan ges reella möjligheter att verka för samordningen i sådana angelägenheter.

Ett sätt att ge finansutskottet en verklig ställning av samordningsorgan i
ekonomiska frågor vore att inrätta utskottet som ett slags överutskott, dvs.
som ett organ med ungefär samma funktion som budgetdepartementet har i
kanslihuset. Vid bedömningen av denna fråga har kommittén inte kunnat
bortse från att nästan samtliga av de företrädare för övriga utskott, vars
mening kommittén har inhämtat, har uttalat starka betänkligheter mot att
finansutskottet skulle ges befogenheter som medförde att utskottet skulle
kunna fungera på detta sätt. Dessa betänkligheter grundar sig uppenbarligen
på att man anser att inrättandet av något som kan ses som ett översutskott
strider mot den tanke som låg bakom den nya utskottsorganisationen
med sinsemellan jämställda utskott. Kommittén har därför avstått från att
lägga fram förslag med denna innebörd.

Kommittén har också diskuterat finansutskottets möjligheter att lösa
samverkansuppgifterna utan att ha ställning av överutskott. I fråga om
budgetbehandlingen skulle finansutskottet enligt kommitténs mening kunna
verka effektivare för samordningen om utskottet t. ex. finge del av
övriga utskotts manuskript eller korrektur till betänkanden i budgetfrågor.
Som tidigare har berörts (avsnitt 7.1) kan emellertid också ett sådant
förfarande uppfattas som att finansutskottet får för stort inflytande i budgetfrågor.
Kommittén vill därför inte förorda en sådan ordning. Till frågan
om utskottens rapportering av redan framlagda betänkanden återkommer
kommittén här nedan.

När det gäller samordning av de ekonomiska åtgärdspaketens beredning
kan, som tidigare har antytts, en återgång till det tidigare tillämpade
systemet att hänvisa hela paketet till finansutskottet - som därefter inhämtar
yttranden från andra utskott - uppenbarligen medföra att finansutskottet
får en bättre överblick av sådana frågor. Kommittén finner det
emellertid vanskligt att generellt rekommendera ett sådant system.

Kommittén föreslår i detta sammanhang att utskotten utnyttjar de möjligheter
som finns att bereda t. ex. ekonomiska åtgärdspaket genom deputerande
i sammansatta utskott. Det är t. ex. viktigt att förslag till större
skatteförändringar samordnas med övriga ekonomisk-politiska åtgärder.
Detta kan ske i ett sammansatt utskott bestående av deputerande från
finans- och skatteutskotten. Även i andra fall och mellan andra utskott
kan, som kommittén tidigare har framhållit, sammansatt utskott vara en
lämplig samarbetsform mellan utskott. För att underlätta detta har kommittén
som tidigare har nämnts också föreslagit en särskild tilläggsbestämmelse
till RO.

Förs. 1981/82:22

Även om det nu gällande utskottssystemet har medfört vissa olägenheter
när det gäller samordningen av budgetbehandlingen och övriga ekonomiska
frågor har emellertid riksdagen i allt väsentligt fungerat väl också i
sådana frågor. Detta får enligt kommitténs uppfattning till stor del tillskrivas
de olika partiernas riksdagsgrupper.

Riksdagsgrupperna och deras organ har alltså — som också har framgått
av redogörelsen i avsnitt 5.3 — betydelse vid beredningen av främst stora
och viktiga ekonomiska frågor. Det förtjänar härvid för tydlighetens skull
att upprepas att den formella beredningen sker i utskotten och att resp.
utskottsledamöter också i sådana frågor ofta har ett avgörande inflytande
vid behandlingen i riksdagsgrupperna.

Under den tid som den nya utskottsorganisationen har funnits har vi haft
regeringsbildningar som har byggt både på starka och på svaga parlamentariska
underlag. Härvid är den s.k. jämvikts- eller lottriksdagen inte att
förglömma. Det ligger i sakens natur att regeringspartiet/partierna kan ha
svårt att hålla samman finanspolitiken i riksdagen om det parlamentariska
underlaget är svagt och att en regering som kan stödja sig på en klar
majoritet i riksdagen vanligtvis inte har några svårigheter att få igenom sina
propositioner. Förenklat uttryckt förhåller det sig så att frågor som är
politiskt förankrade i riksdagsgrupperna också går igenom i utskotten och
sedermera i kammaren. Detta kan ses som en följd av att vårt parlament
bygger på de politiska partierna och att fungerande politiska partier utgör
grunden för parlamentarismen.

Vad slutligen beträffar det av finansutskottet framförda förslaget att
inrätta ett särskilt budgetkontor vid utskottet för att handha de uppgifter
som hänger samman med samordningen av den löpande bearbetningen av
budgetförslag och reviderat budgetförslag samt med upprättande av statsbudgeten
(se bilaga 1) gör kommittén följande bedömning.

Det samordningsarbete som här avses är som har framgått av den
tidigare beskrivningen av mera teknisk och formell karaktär och handhas
huvudsakligen av finansutskottets kanslipersonal. Såvitt kommittén har
kunnat se har detta arbete fungerat väl trots tidspress och därav föranledd
arbetsanhopning i slutskedet. Här må f.ö. inskjutas att en viss tidspress
och arbetsanhopning är något som på grund av riksdagsarbetets speciella
natur tyvärr ofrånkomligen förekommer i de flesta utskott och utskottskanslier
under budgetarbetet. Genom att göra övriga utskott och dess
kanslipersonal mera bekanta med finansutskottets nu ifråga- varande arbetsuppgifter
bör man kunna nå ökad förståelse för de svårigheter som är
förenade med att lösa uppgifterna.

Därav bör följa att t.ex. en snabbare avrapportering av utskottsbesluten
till finansutskottet kan komma till stånd. Information om här berörda
frågor kan lämpligen ske t.ex. i samband med sådant seminarium i budgetteknik
som har hållits (senast i januari 1982) med medverkan av personal
från finansutskottets kansli och från budgetdepartementet och till vilket

Förs. 1981/82:22

övrig kanslipersonal och andra berörda personer var inbjudna. Detta borde
underlätta arbetet i finansutskottets kansli. Inom en inte alltför avlägsen
framtid torde dessutom uppgifter till riksdagstrycket komma att registreras
i ett datorsystem. Även detta bör medföra att arbetet med att samordna
och sammanställa statsbudgeten underlättas. Enligt kommitténs uppfattning
synes det föreligga skäl till viss personalförstärkning. Denna kan
tillföras utskottets kansli utan att man inrättar ett särskilt budgetkontor.

8.5 Utskottens arbetsformer m.m.

Som tidigare nämnts har det i utskotten utbildats olika praxis när det
gäller t.ex. föredragningar, betänkanden och beslutsordning. Kommittén
har under sitt utredningsarbete kunnat konstatera att förhållandevis stor
del av de personer som verkar inom utskotten inte kan sägas ha närmare
kännedom om hur arbetet bedrivs i andra utskott. Detta gäller kanske
främst ledamöterna.

Enligt kommitténs uppfattning torde kunskaper om hur andra utskott
arbetar kunna bidraga till ökad förståelse för dessa utskotts speciella
problem och på sikt även medföra att de olika utskottens arbetsformer blir
enhetligare.

I detta sammanhang vill kommittén framhålla värdet av den informations-
och kursverksamhet som bedrivs inom riksdagen. Denna verksamhet
bör enligt kommitténs mening understödjas.

En särskild fråga som bör uppmärksammas i detta sammanhang är den
framtida nyttan av den inom riksdagen pågående försöksverksamheten på
ADB-området. Det är kommitténs förhoppning att denna verksamhet skall
medföra likformighet när det gäller t.ex. hemställan i motioner och betänkanden.
Införandet av en nomenklatur på detta område skulle enligt kommitténs
mening också göra det lättare att ta del av innehållet i motioner och
betänkanden.

Frågan om personalbehovet vid de olika utskotten har utretts av kommittén
för översyn av utskottens arbetssituation, som avlämnade sitt betänkande
i juni 1980. Utskottskommittén har därför inte gått närmare in på
personalfrågorna. Kommittén vill dock i detta sammanhang, i likhet med
översynskommittén, uttala att utskottskanslierna bör ha en basorganisation
som klarar den normala arbetsbördan utan ett orimligt övertidsuttag,
och att behovet av resursförstärkningar utöver detta bör lösas på annat
sättän genom att inrätta ytterligare fasta helårstjänster vid ett särskilt
utskott.

8.6 Genomförande m.m.

De av kommittén i detta betänkande framlagda förslagen avser ändringar
i tilläggsbestämmelserna till RO. Tilläggsbestämmelserna kan som tidigare
har nämnts ändras genom beslut som i vanlig lag. Om riksdagen antar de
föreslagna ändringarna under våren 1982 torde de nya bestämmelserna

Förs. 1981/82:22

kunna tillämpas av den riksdag som utses vid 1982 års riksdagsval. Kommittén
har också givit en del rekommendationer som inte kräver lagändring
för att kunna tillämpas.

Särskilda yttranden

1. Av ledamöterna Britta Hammarbacken och Linnea Hörlén rörande
frågan om överflyttande av ärenden från socialutskottet.

Kommittén har konstaterat att socialutskottet har en arbetsbelastning
som gör det motiverat att flytta något arbetskrävande ärendeområde till
annat utskott. Man har därför föreslagit att överföra hälso- och sjukvårdsfrågorna
till socialförsäkringsutskottet.

Då vi anser att en sådan förändring skulle vara till nackdel för den
integrering på det sociala området som i andra sammanhang eftersträvats,
vill vi uttala vår otillfredsställelse med denna lösning.

Andra modeller vore tänkbara, t. ex. att överföra alla arbetssociala
frågor till arbetsmarknadsutskottet. Enbart en sådan åtgärd skulle emellertid
inte ge den utjämning i utskottens arbetsbelastning som kommittén har
önskat. Vi inskränker oss därför till att på detta sätt ge uttryck för vår
uppfattning.

2. Av ledamoten Per Israelsson angående ett litet partis möjligheter till
utskottsarbete.

Kommittén har behandlat funktionen hos riksdagens utskott. Antal utskott
och ärendefördelning m.m. har också behandlats. Partigruppernas
arbete i riksdagen har särskilt framhållits. Kontakten mellan partigrupperna
och utskotten har betonats som viktig. Mot denna bakgrund vill jag
framhålla de särskilda problem som reser sig i riksdagsarbetet för ett litet
parti. Med ett litet antal ledamöter måste ett stort antal ärenden bevakas.
Vad gäller vänsterpartiet kommunisterna (vpk) så har detta parti hittills
under enkammarriksdagen haft fler ledamöter än antalet riksdagsutskott.
Möjligheten till representation i samtliga riksdagsutskott med olika personer
har sålunda funnits. Vpk:s grundläggande inställning är den att det
parti som fått minst fyra procent av rösterna i ett riksdagsval och blivit
representerat i riksdagen också skall bli representerat i utskotten. Under
enkammarriksdagens sex första år har partiet också haft sådan representation.
Det är först efter 1976 års riksdagsval, då det funnits en majoritet av
de borgerliga partierna tillsammans, som det inte gått att få en godtagbar
uppgörelse om representation i utskotten för vpk. Partiet har ställts utanför
de viktiga beredningsorgan som riksdagsutskotten är. Det har varit till
förfång för vpk:s riksdagsarbete och det har varit till förfång för arbetet i
riksdagens kammare.

Förs. 1981/82:22

Riksdagens konstitutionsutskott (KU 1976/77:36) anför bl.a:

”Erfarenheterna av arbetet i riksdagsutskotten efter enkammarreformen
visar att den beredning i utskotten som riksdagsärendena underkastas har
utomordentligt stor betydelse inte minst ur informationssynpunkt för de
enskilda riksdagsledamöterna.”...”Mot angiven bakgrund är det självfallet
av stort intresse för alla de i riksdagen representerade partierna att delta
i utskottsarbetet. Även från allmän synpunkt får det anses mindre tillfredsställande
att den nuvarande ordningen för val till utskott kan leda till att
parti helt ställs utanför utskottsarbetet.”

Den 18 april 1979 behandlade riksdagen konstitutionsutskottets betänkande
KU 1978/79:29 om riksdagens arbetsformer. Beträffande sammansättningen
av riksdagens utskott föreslog utskottet följande rekommendation
till riksdagens partigrupper, som bifölls av riksdagen:

”Vid de överläggningar som regelmässigt äger rum mellan partierna om
utskottens sammansättning bör eftersträvas proportionell fördelning av det
totala antalet utskottsplatser i enlighet med partiernas styrkeförhållanden i
riksdagen. Utredningen utgår därvid ifrån att även i fortsättningen kommer
att tillämpas den ordningen som sedan länge varit bruklig att utskottsvalen
företas med gemensamma listor för vaije utskott.

Vid upprättande av de gemensamma listorna bör sålunda nyss angiven
princip vara vägledande. Om inte enighet skulle uppnås beträffande frågan
om i vilka utskott parti skall bli representerat när partier med den förordade
metoden inte erhåller platser i samtliga utskott får det ankomma på
valberedningen att föreslå riksdagen en lösning av den frågan. Valberedningen
kan även finna anledning att i vissa fall modifiera metoden för att
åstadkomma likartade majoritetsförhållanden i samtliga utskott.

Motsvarande ordning bör i princip tillämpas vid utseende av suppleanter
för de ordinarie ledamöterna.”

Jag vill i detta sammanhang betona att det är otillfredsställande att
frågan om vpk:s representation i riksdagens utskott inte kunnat lösas
under de två senaste mandatperioderna. Jag anser för min del att argumentet
att regeringspartierna skall tillförsäkras majoritet i utskotten inte väger
särskilt tungt. Majoritet för regeringspartierna har bara funnits under de
perioder det varit en borgerlig trepartiregering. Vi har både före och efter
1976 haft minoritetsregeringar men utskottsarbetet och arbetet i kammaren
har fungerat ändå. Jag anser därför att det är hög tid att de principer som
konstitutionsutskottet uttalat och som godkänts av riksdagens majoritet
kommer i praktisk tillämpning. Sker inte så måste riksdagsordningen ändras
så att den proportionella rätten till utskottsrepresentation blir tvingande.

Det torde vara helt uppenbart att arbetsbelastningen på varje ledamot
inom en mindre rikdagsgrupp är väsentligt större än i en större riksdagsgrupp.
Försvåras informationen genom att den mindre partigruppen utestängs
från representation i utskotten blir arbetsuppgifterna för ledamöterna
i den mindre riksdagsgruppen än mer betungande. Därför måste
frågan om utskottsrepresentationen snarast få en varaktig lösning.

Förs. 1981/82:22

Bilaga I

RIKSDAGEN

FINANSUTSKOTTET 1980-06-23

Till Riksdagens förvaltnings styrelse

Yttrande över företagen översyn av utskottens arbetssituation*

Finansutskottet har beretts tillfälle att avge yttrande i anledning av den
översyn av utskottens arbetssituation som utförts av en särskild kommitté.
Kommittén har i enlighet med sina direktiv utrett behovet av resursförstärkningar
för utskotten utifrån de ansökningar härom som anmäldes
hösten 1979, baserade framför allt på den arbetssituation som förelåg våren
1979. De förslag kommittén lämnar om nya tjänster m. m. gäller för nuvarande
organisation. Enligt kommitténs mening finns skäl att göra en förutsättningslös
utredning av mer övergripande frågor. Kommittén hänvisar i
sammanhanget också till konstitutionsutskottets arbetsgrupp för riksdagsarbetets
planering.

Finansutskottet tar i det följande upp de punkter i förslaget som rör
finansutskottet. Utskottet anser det emellertid nödvändigt att i sammanhanget
aktualisera finansutskottets arbetssituation över huvud taget och
vidare även vissa frågor som rör riksdagens handläggning av budgetärenden.

Frågan huruvida kommitténs förslag är anpassade till gällande budgetläge
har utskottet inte ansett det ankomma på utskottet att uttala en
mening i detta sammanhang.

Finansutskottets arbetssituation

Genom beslut av riksdagens förvaltningsstyrelse i december månad 1979
tillfördes finansutskottet en andra tjänst som föredragande. Den har tillsatts
under våren. Det finns anledning framhålla att behovet av den tjänsten
inte baserades på erfarenheter under våren 1979 utan på det mycket
ansträngda arbetsläget sedan lång tid tillbaka. Krav om en ytterligare
föredragande fördes fram redan år 1977 och upprepades år 1978 innan det
ledde fram till den nya tjänsten år 1979. Utskottet vill också understryka
att dessa önskemål, som förts fram under en följd av år, varit ett absolut
minimibehov för att fullgöra de i grundlagen ålagda uppgifterna, varvid
yrkandena anpassats till vad som ansetts realistiskt att uppnå. Inte heller
efter den resursförstärkning som skett (och som nu föreslås) motsvarar
* I detta yttrande angivna bilagor har inte medtagits här.

Förs. 1981/82:22

personalorganisationen i utskottet de behov som erfordras för att enligt
kommitténs definitioner medge en tillfredsställande beredning av ärendena,
kraftigt minska behovet av övertid och möjliggöra för de anställda att
få arbetstillfredsställelse och personlig utveckling. För att uppnå det erfordras
ytterligare personalförstärkning i utskottet. Utskottet vill i sammanhanget
bl. a. hänvisa till att kanslipersonalen under perioden 21 april—
11 juni, dvs. sedan kansliet blivit fulltaligt, likväl måst övertidstjänstgöra
sammanlagt mer än 440 timmar och att därutöver extra skrivhjälp och
fyllnadstidstjänstgöring tagits i anspråk med mer än 225 timmar. I betydande
utsträckning har det varit nattarbete. Liksom under år 1979 har utskottets
personal därmed kommit att tjänstgöra i en utsträckning som är oförsvarligt
från arbetarskyddssynpunkt.

Finansutskottet begärde i höstas att en halvtidstjänst som kontorsassistent
skulle inrättas vid utskottet, en permanentning av den situation som
varit rådande sedan ett par år tillbaka. Kommittén föreslår nu att detta
önskemål tillgodoses under förutsättning att civilutskottet också får utnyttja
denna resurs. Finansutskottet kan inte acceptera kommitténs förslag
härvidlag. Som framgår av bifogade redovisning har den person som
tjänstgjort i utskottet med maskinskrivning, anslagsmotläsning, m. m. arbetat
i genomsnitt 271/2 tim/vecka hela våren, dvs. ungefär 2/3 av full
arbetstid. Under perioder har det varit fråga om fulltidsarbete. Någon
resurs att ställa till förfogande om det inrättas en halvtidstjänst finns därför
inte. Skall utlåning enligt kommitténs tanke ske. måste det ske utifrån en
inrättad heltidstjänst. En nära till hands liggande lösning synes vara att
också civilutskottet tilldelas ytterligare en halv kontorsassistenttjänst i
likhet med vad som synes ske vid andra utskott med två föredragande. I
sammanhanget bör beaktas att den tjänst som kontorsassistent för vaktmästargöromål
som finns gemensamt för finans- och civilutskotten de två
senaste åren i realiteten måst dubbleras under den mest ansträngda tiden
på våren. Detta förhållande understryker ytterligare att de biträdes- och
assistentresurser som föreslås för finansutskottet och civilutskottet blir
helt otillräckliga med kommitténs förslag, i realiteten en minskning trots
utvidgningen på föredragandesidan.

Vad gäller ytterligare behov av assistentpersonal och personal med
föredragandeuppgifter vid finansutskottet berörs dessa frågor i det följande.

Budgetarbetet i riksdagen. Erforderliga förändringar

Enligt regeringsformen har finansutskottet vissa särskilda uppgifter när
det gäller riksdagens budgetarbete. I RF 9 kap. 4 § stadgas att finansutskottet,
när riksmöte inte pågår, bestämmer om anslag i den utsträckning som

Förs. 1981/82:22

behövs om budgetregleringen inte kunnat avslutas före budgetperiodens
början. I RF 8 kap. 6 § stadgas att finans- och skatteutskotten, på förslag av
regeringen, vid gemensamt sammanträde kan fatta beslut om indirekta
skatter när riksmöte ej pågår.

Enligt bestämmelserna i riksdagsordningen 4 kap. 5 § skall finansutskottet
bl. a. bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken
och för budgetregleringen. Som närmare utvecklas i RO 4 kap. 6§ skall
finansutskottet bereda budgettekniska ärenden, granska beräkningen av
statens inkomster samt sammanställa statsbudgeten.

De uppgifter som sålunda åligger finansutskottet vad gäller statsbudgeten
är mycket omfattande. Som närmare utvecklades redan i bifogade PM
daterad 1977-10-17 har dessa åligganden tidvis fullgjorts mycket ofullständigt.
På senare år har det emellertid blivit helt nödvändigt att ägna avsevärd
tid åt budgetfrågor av såväl övergripande som mer detaljmässig art.
För en närmare redovisning av budgetarbetet i finansutskottet får utskottet
hänvisa till den bilaga som åtföljde utskottets framställning till förvaltningsstyrelsen
i höstas (1979-10-23). Det bör härvid uppmärksammas att
budgetfrågor tas upp inte endast i det regeringens budgetförslag som överlämnas
till riksdagen i januari månad utan även i det reviderade budgetförslag
som överlämnas vid slutet av april månad och som skall behandlas av
riksdagen före vårsessionens slut.

I vår har utskottet sålunda behövt företa omfattande omarbetningar i det
reviderade budgetförslag som lades fram för riksdagen, både vad gäller
statsbudgetens inkomster som dess utgifter (se FiU:s betänkanden 1979/
80:40, 46, 47 och 50).

De på senare år tilltagande svårigheterna för finansutskottet att i ett
sammanhang hinna med en tillfredsställande behandling av riktlinjerna för
den ekonomiska politiken, riktlinjerna för budgetpolitiken, budgetregleringen
och de budgettekniska frågorna har givetvis samband med att dessa
frågor under sei ire år kommit i centrum för riksdagens arbete på ett helt
annat sätt än tidigare. Problemen går emellertid tillbaka på den organisation
och de resurser som anvisades riksdagens budgetsamordnande funktioner
i den nya riksdagen 1970. Samtidigt som budgetbesluten i den nya
ordningen lades ut på vart och ett av de nya utskotten avskaffades statsutskottet
med dess budgetsamordnande roll och vidare den särskilda budgetdelegationen
för samordningsuppgifter. De motsvarande resurser som tillfördes
finansutskottet inskränkte sig till en förste byråsekreterare, som
bl. a. skulle fullgöra de uppgifter som hänger samman med att ställa samman
statsbudgeten.

I början av den nya riksdagens tillvaro, med föga av parlamentarisk
dramatik, kunde systemet fungera. I takt med att det parlamentariska läget
blivit mer komplicerat har emellertid statsbudgeten som ekonomisk-politiskt
instrument och därvid budgetregleringen och de budgettekniska frå -

4 Riksdagen 1981/82. 2 sami. Nr 22

Förs. 1981/82:22

goma blivit mycket mer framträdande. De situationer där omfattande
ekonomisk-politiska bedömningar behövt göras samtidigt med att skattepolitiska
och andra budgetpolitiska beslut tas har blivit ofta förekommande.
Härtill kommer att nya budgettekniska principer efter hand kommit att
tillämpas, bl. a. på så sätt att riksdagen numera ofta behandlar ett anslag
vid flera skilda tillfällen under budgetprocessen.

Behovet av organisatoriska förändringar vad gäller riksdagens budgetbehandling
— och därmed behovet av resursförstärkningar inom utskottsorganisationen
framöver — måste ses i ljuset av vad som kan väntas när det
gäller förändringar i riksdagens arbete. Som mycket klart framgår av årets
reviderade budgetförslag och av finansutskottets betänkande över detta
(FiU 1979/80:40) kommer utrymmet för nya reformer under kommande år
att vara ytterst begränsat. I stället kommer behovet av besparingar i
statsbudgeten och förändringar i gällande program och system att vara det
allt överskuggande problemet. De riktlinjer för budgetpolitikens inriktning
som antagits av riksdagen innebär att budgetunderskottet årligen skall
begränsas med ett belopp uppgående till 1 % av bruttonationalprodukten
(ca 5 miljarder kr.) utöver att det underskott som beräkningsmässigt framträder
i långtidsbudgeten inte får ökas. Detta torde leda till att riksdagen
med böljan redan i höst kommer att underställas förslag om besparingar i
statsbudgeten av genomgripande art, följt av förslag om sådana åtgärder i
budgetförslag och reviderat budgetförslag vaije år framöver. Enligt utskottets
bedömning torde denna inriktning av riksdagsarbetet komma att på ett
genomgripande sätt förskjuta tyngdpunkten i riksdagens arbete. Det torde
därvid bli nödvändigt att riksdagen på ett helt annat sätt än hittills samordnar
sitt budgetarbete. Som anförts i det av riksdagen nyligen antagna
betänkandet FiU 1979/80:40 finns det anledning att överväga i vilka former
riksdagen lämpligen skall behandla förslag som läggs fram för riksdagens
beslut och som är av övergripande karaktär (s. 59) Dessa frågor torde få
tas upp till övervägande omedelbart vid riksmötets början i höst.

I detta sammanhang vill utskottet uppmärksamma talmanskonferensen
och konstitutionsutskottet på de bestämmelser som reglerar riksdagens
behandling av kompletteringspropositionen. Enligt dessa skall regeringen
förelägga riksdagen kompletteringspropositionen före april månads utgång.
Samtidigt förutsätts riksdagen enligt huvudregeln kunna avsluta sitt
arbete före maj månads utgång. Dessa bestämmelser synes vara illa anpassade
till varandra. De torde ha kommit att dröja kvar i författningarna från
den tid då kompletteringspropositionen normalt innehöll föga nytt utöver
budgetförslaget. Numera är emellertid kompletteringspropositionen ett
mycket omfattande dokument med nya ekonomisk-politiska bedömningar
och nya bedömningar av såväl teknisk som politisk art av budgetens
utgifter och inkomster, vidare ofta helt nya frågor som bl. a. erfordrar
yttranden från andra berörda utskott än finansutskottet. Även om finansutskottet
- som nu sker - påböljar behandlingen omedelbart när propositio -

Förs. 1981/82:22

nen har lagts och långt innan motionstiden gått ut finns det ingen möjlighet
att klara behandlingen på ett tillfredsställande sätt i sådan tid att riksdagen
skall kunna behandla ett tryckt betänkande före omkring 10 juni. Vid de
tillfallen detta varit möjligt på senare år har särskilda förhandlingar förts
med regeringskansliet om att tidigarelägga kompletteringspropositionen
några dagar jämfört med föreliggande planer och vidare har finansutskottet
och dess kansli måst koncentrera sitt arbete oerhört. Erfarenheterna av
årets arbete tyder emellertid på att gränsen för det möjliga nu är nådd.
Trots att ärendet behandlades i riksdagen först den 11 juni blev behandlingstiden
i utskottet oerhört koncenterad med mycket korta lästider för
utsänt material och mycket kort reservationstid. Arbetssituationen i utskottets
kansli blev oacceptabel.

I perspektivet av att kompletteringspropositionen blir alltmer omfattande
och ökade krav därmed ställs på utskottets och riksdagens behandling
av denna måste enligt utskottets mening gällande bestämmelser nu ses
över. Finansutskottet kommer att i särskild skrivelse till talmanskonferensen
ta upp denna fråga.

Det är enligt utskottets mening uppenbart att de redan i utgångsläget för
små resurser för samordnande budgetarbete som finansutskottet förfogar
över inte kommer att räcka till det nya läget med helt andra krav på
sammanhållet budgetarbete i riksdagen. De resursförstärkningar som nu
föreslås av kommittén torde endast i ringa mån kunna utnyttjas för att
möta de i det föregående redovisade behoven. De tre nya tjänsterna i
utskottsorganisationen knyts till tre specifika utskott, varvid bl. a. rekryteringen
av personal torde få en inriktning som i första hand motsvarar de
önskemål vederbörande utskott har.

De möjligheter till ett avsevärt utvidgat samarbete med riksdagens revisorer
som kunnat komma i fråga för finansutskottets del - bl. a. därför att
revisionens personalrekrytering och arbetsinriktning ligger relativt nära
finansutskottets arbetsområde - synes heller inte finnas med hänsyn till
att den resursförstärkning som föreslås ske vid revisionen samtidigt specialdestineras
till social- och utbildningsutskotten.

Enligt utskottets mening måste mot den redovisade bakgrunden nu den
organisatoriska ändringen vidtas att ett särskilt budgetkontor vid finansutskottet
upprättas för de uppgifter som hänger samman med samordningen
av den löpande bearbetningen av budgetförslag och reviderat budgetförslag
och med upprättande av statsbudgeten. Kontoret bör under kanslichefen
bestå av en budgethandläggare, en byrådirektör och en kontorsassistent,
varvid den nuvarande tjänsten som förste byråsekreterare omvandlas
till en byrådirektörstjänst och två tjänster som budgethandläggare resp.
kontorsassistent nyinrättas. De uppgifter som ankommer på budgetkontoret
bör föreskrivas i en särskild arbetsordning. Den närmare fördelningen
av arbetsuppgifterna mellan personalen vid budgetkontoret och personalen
i övrigt vid finansutskottet bör regleras av utskottet.

Förs. 1981/82:22

Utskottet föreslår att frågan om inrättande av ett budgetkontor av
skisserat slag blir föremål för snara överläggningar i en särskild arbetsgrupp
med företrädare för talmanskonferensen, förvaltningskontoret och
finansutskottet.

På finansutskottets vägnar

ERIC ENLUND

Förs. 1981/82:22

Bilaga 2

SOCIALUTSKOTTET
Till konstitutionsutskottet

I denna skrivelse tar socialutskottet upp frågan om en omprövning av de
grunder för beredningen av ärenden rörande alkoholpolitiken som nu gäller
enligt tilläggsbestämmelserna till riksdagsordningen.

Bakgrunden till framställningen är följande.

År 1977 tog riksdagen ställning till propositionen 1976/77:108 om alkoholpolitiken
(SkU 1976/77:40, rskr 1976/77:231). Propositionen godtogs i
allt väsentligt av riksdagen. I propositionen presenterades ett samlat alkoholpolitiskt
program. Propositionen innehöll förslag till socialpolitiska insatser
av skilda slag i syfte att söka undanröja orsakerna till alkoholmissbruk
och motverka ett bruk av alkohol som leder till skador. I samma syfte
föreslogs att åtgärder skulle vidtas med inriktning på en begränsning av
den totala alkoholkonsumtionen. Socialstyrelsen tilldelades det centrala
ansvaret för samhällets alkoholpolitik. Till styrelsen knöts en nämnd för
alkoholfrågor. Riksskatteverkets dittillsvarande uppgifter på alkoholområdet
överfördes till socialstyrelsen.

Som en följd av riksdagsbeslutet rörande alkoholpolitiken gjordes bl. a.
vissa ändringar i departementsförordningen (1963:214). Enligt förordningens
nuvarande lydelse (se i här aktuella delar SFS 1979:1206) ankommer
lagstiftning i frågor rörande nykterhetsvård samt lagstiftning om tillverkning
och försäljning av drycker och andra varor, som innehåller alkohol,
på socialdepartementet. Då det gäller förvaltningsärenden handlägger socialdepartementet
ärenden om tillverkning och försäljning av angivna slag
av varor i den mån ärendena inte ankommer på annat departement. Budgetdepartementet
handlägger ärenden rörande bl. a. dels helt eller delvis
statsägda bolag för tillverkning av samt parti- och detaljhandel med drycker,
dels etablering av butiker för försäljning av spritdrycker, vin- och
starköl (systembutiker).

Enligt tilläggsbestämmelsen 4.6.3 till riksdagsordningen skall skatteutskottet
bereda bl. a. ärenden om alkoholhaltiga varor. I tilläggsbestämmelsen
4.6.9 stadgas att socialutskottet skall bereda ärenden om nykterhetsvård,
ärenden tillhörande vissa andra preciserade områden samt ”sociala
ärenden i övrigt”. De sålunda redovisade tilläggsbestämmelserna har inte
ändrats sedan de trädde i kraft år 1971.

Vid fördelningen mellan utskotten av motioner som väckts under den
allmänna motionstiden 1980 uppstod ett antal gränsdragningsproblem i
fråga om motioner som avsåg alkoholpolitiken. Skatteutskottet har i betänkandet
1979/80:44 (s. 6) framhållit att gränsdragningen mellan de båda
utskottens kompetensområden inte varit helt problemfri. I betänkandet har

Förs. 1981/82:22

skatteutskottet berört frågor som till viss del redan behandlats av socialutskottet
i betänkandet SoU 1979/80:31.

Socialutskottet anser det vara av vikt att de alkoholpolitiska ärendena
bereds i riksdagen på ett sådant sätt att det blir möjligt för riksdagen att ta
ställning till en så långt möjligt samlad bedömning av ärendena. Med
hänsyn till det ovan anförda bör enligt socialutskottets mening ärendena
beredas inom socialutskottet utom i de fall ärendena avser beskattningen
av alkoholhaltiga drycker. På grund av det anförda bör frågan om en
ändring av de aktuella tilläggsbestämmelserna till riksdagsordningen närmare
övervägas.

Då det gäller frågan om det är nödvändigt med en ändring av de angivna
tilläggsbestämmelserna för att nå en sådan samlad bedömning av de alkoholpolitiska
ärendena som i enlighet med vad ovan anförts är önskvärd kan
invändas att det med stöd av 4 kap. 6 § andra stycket riksdagsordningen är
möjligt att avvika från de grunder för fördelningen av ärenden som fastställts
i tilläggsbestämmelserna. Utskottet anser emellertid att det inte är
tillfredsställande att beredningen av en viktig ärendegrupp i praktiken i
väsentlig utsträckning skall ske i annat utskott än vad som följer av de av
riksdagen fastställda huvudgrunderna för ärendefördelningen.

Även om det inte ankommer på socialutskottet att ta ställning till hur en
ändring av tilläggsbestämmelserna bör göras, vill utskottet peka på den
lösningen att orden ”ärenden om alkoholhaltiga varor” stryks i tilläggsbestämmelsen
4.6.3, som avser skatteutskottet. Någon häremot korresponderande
ändring i tilläggsbestämmelsen 4.6.9 behövs inte eftersom socialutskottet
enligt bestämmelsen har att bereda ”sociala ärenden i övrigt”.

Stockholm den 27 maj 1980
På socialutskottets vägnar
GÖRAN KARLSSON

Närvarande: Göran Karlsson (s)*, Gabriel Romanus (fp), Karl Leuchovius
(m), Rune Gustavsson (c), Evert Svensson (s)*, Anna-Greta Skantz (s),
Mårten Wemer (m), John Johnsson (s), Erik Larsson (c), Ivar Nordberg
(s), Blenda Littmarck (m), Kjell Nilsson (s), Ulla Tillander (c), Kersti
Swartz (fp) och Anita Persson (s).

* Ej närvarande vid justeringen av skrivelsen.

Förs. 1981/82:22

Bilaga 3

Skatteutskottets yttrande
1980/81:1 y

över skrivelse från socialutskottet om ärendefördelningen mellan
socialutskottet och skatteutskottet i fråga om alkoholpolitiken

Till konstitutionsutskottet

Med anledning av socialutskottets skrivelse den 23 maj 1980 till konstitutionsutskottet
beträffande omprövning av de grunder för beredning av
ärenden rörande alkoholpolitiken som gäller enligt riksdagsordningen får
skatteutskottet anföra följande.

Socialutskottet hävdar i sin skrivelse att det bör bereda alla alkoholpolitiska
frågor utom beskattningsfrågorna för att riksdagen så långt som
möjligt skall få en samlad bedömning av ärendena. Vidare hänvisar socialutskottet
till att lagstiftningen rörande tillverkning och försäljning av alkoholvaror
överfördes från budgetdepartementet till socialdepartementet vid
i977 års alkoholpolitiska reform, då också riksskatteverkets uppgifter på
alkoholområdet överfördes till socialstyrelsen. Till stöd för sitt ändringsförslag
åberopar socialutskottet också att skatteutskottet framhållit att
gränsdragningen mellan de båda utskottens kompetensområden inte varit
helt problemfri i fråga om de motioner som väcktes under den allmänna
motionstiden 1980, vilket bl.a. ledde till att skatteutskottet i betänkandet
SkU 1979/80:44 berörde en del frågor som socialutskottet redan behandlat
i betänkandet SoU 1979/80: 31.

Skatteutskottet vill först konstatera att de fördelningsproblem i fråga om
motionsyrkandena som uppstod under våren 1980 främst berodde på att
vissa motioner i strid mot såväl riksdagsordningens ordalydelse som tidigare
tillämpad praxis kom att remitteras till socialutskottet i stället för till
skatteutskottet. Vid överläggningar mellan utskottens presidier motsatte
sig socialutskottets företrädare att motionerna överlämnades till skatteutskottet.
De problem som uppkom hade enligt skatteutskottets mening
således inte sin grund i några oklarheter i riksdagsordningen.

I huvudfrågan om vilket utskott som skall bereda ärenden rörande
alkohollagstiftningen vill skatteutskottet först erinra om att denna lagstiftning
främst omfattar tre områden, nämligen tillverkning, beskattning och
försäljning av alkoholvaror. Alltsedan beskattning av brännvin infördes i
slutet av 1500-talet och fram till motbokssystemets avveckling var de
grundläggnade tillverknings- och beskattningsbestämmelserna sammankopplade
i samma författningar. Detta förhållande bör inte ses enbart som
en historisk kuriositet utan som ett uttryck för att begränsningarna i
tillverkningsrätten hade ett klart fiskalt syfte. Att ett sådant syfte självfallet
också motiverat tillkomsten av det statliga tillverknings- och partihandelsbolaget
- AB Vin- och spritcentralen - torde vara uppenbart. Det

Förs. 1981/82:22

finns under sådana förutsättningar inte anledning att låta beskattnings- och
tillverkningsfrågor behandlas av olika utskott. Åtgärder mot hembränning,
villkoren för hemtillverkning av öl och vin, reglerna för försäljning av
teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat är frågor som enligt skatteutskottets
mening främst har betydelse för skatteutfallet. Därför bör den lagstiftning
som reglerar sådana frågor inte skiljas från beskattningslagstiftningen
utan handläggas av skatteutskottet. Man kan här göra en jämförelse mellan
folkbokföringsreglerna och tillverknings- och försäljningslagstiftningen på
alkoholområdet. Folkbokföringen är i sig inte av fiskal natur, men frågor
härom behandlas av skatteutskottet med hänsyn till att folkbokföringen
måste anses vara av grundläggande betydelse för beskattningen av enskilda
personer. På motsvarande sätt utgör på alkoholområdet tillverkningslagstiftningen
liksom försäljningslagstiftningen ett villkor för att beskattningsåtgärderna
skall kunna genomföras. Det kan visserligen göras gällande
att vissa delar av försäljningslagstiftningen främst har sociala syften. Å
andra sidan har dessa regler en från alkoholpolitisk synpunkt begränsad
räckvidd, och en uppdelning av försäljningslagstiftningen på två utskott
skulle därför skapa onödiga gränsdragningsproblem och försvåra för riksdagen
att få en samlad översikt över frågorna. De grundläggnade förutsättningarna
för den svenska alkoholbeskattningen är de statliga monopolbolagen,
vilkas verksamhet i huvudsak sorterar under budgetdepartementet.
Frågor om avtalen mellan staten och bolagen handläggs av detta departement,
som också reglerar den från alkoholpolitisk synpunkt ömtåliga frågan
om inrättande av nya försäljningsställen. Mot den angivna bakgrunden
kan skatteutskottet inte dela socialutskottets uppfattning att en konsekvent
tillämpning av departementsindelningsprincipen skulle bidra till en
mera överskådlig och sammanhållen riksdagsbehandling av alkoholfrågorna.

Fördelningen av ärendena mellan departementen har givetvis i viss
omfattning varit en riktpunkt vid bestämmandet av utskottens kompetensområden.
Med hänsyn till att utskottens ämnesområden är fastlagda i en
lag som står grundlagarna nära, medan departementsförordningen kan
ändras när som helst utan riksdagens hörande, synes det skatteutskottet
uppenbart att riksdagsordningens bestämmelser inte bör ändras utan starkt
bärande skäl. Några sådana skäl kan skatteutskottet inte finna att socialutskottet
åberopat. De ändringar av departementsindelningen som gjorts
beträffande alkoholfrågorna kan självfallet bli föremål för förnyade överväganden.
Skulle utvecklingen leda till att alkoholhanteringen kommer att
kräva mera omfattande administrativa insatser än vad som nu är fallet är
det enligt skatteutskottets mening inte uteslutet att sådana uppgifter kan
anses mindre väl förenliga med socialstyrelsens allmänna projektledande
funktion på det sociala området och att därvid också socialdepartementets
befattning med dessa frågor alltså kan komma att omprövas. Skatteutskottet
kan inte finna det motiverat att varje ämnesområde där sociala problem

Förs. 1981/82:22

kan uppkomma skulle hänföras till socialutskottet. Praktiskt taget alla
åtgärder som statsmakterna vidtar leder till sociala konsekvenser i någon
form utan att frågorna därför nödvändigtvis måste behandlas av socialutskottet.
Från sociala utgångspunkter skulle man lika gärna kunna hävda
att, eftersom trafikolycksfallen i mycket hög grad belastar samhällets
sjukvårds- och rehabiliteringsresurser, trafiklagstiftningen bör behandlas
av socialutskottet i stället för av trafikutskottet. Såvitt skatteutskottet kan
finna bör socialutskottets kompetensområde i vad avser alkoholfrågor
begränsas till att i första hand avse samhällets åtgärder för alkoholistvården
och anslagsfrågor i övrigt avseende information och administration på
alkoholområdet, i den mån frågorna inte ankommer på annat utskott.

Sammanfattningsvis finnér skatteutskottet att beskattningsfrågorna i
förening med frågor om de statliga monopolbolagen får anses vara av så
grundläggnade betydelse för den svenska alkoholpolitiken att en enhetlig
riksdagsbehandling av alkoholfrågorna bäst främjas av att nuvarande kompetensfördelning
mellan skatteutskottet och socialutskottet bibehålls. Man
slipper då åtskilliga gränsdragningsproblem samtidigt som det bör vara
möjligt att, där så anses önskvärt, genom samråd mellan utskotten få
alkoholpolitiken diskuterad i riksdagen i ett sammanhang.

Skatteutskottet hemställer att socialutskottets framställning inte föranleder
någon konstitutionsutskottets åtgärd.

Stockholm den 8 oktober 1980

På skatteutskottets vägnar
ERIK WÄRNBERG

Närvarande: Erik Wärnberg (s), Knut Wachtmeister (m), Stig Josefson
(c), Valter Kristenson (s), Rune Carlstein (s), förste vice talmannen Ingegerd
Troedsson (m). Olle Westberg i Hofors (s). Hagar Normark (s),
Ingemar Hallenius (c), Bo Forslund (s), Wilhelm Gustafsson (fp), Egon
Jacobsson (s), Rolf Anderson (c)* och Ewy Möller (m).

* Ej närvarande vid yttrandets justering.

Avvikande mening

av Wilhelm Gustafsson (fp):

Det torde vara svårt att finna en lösning där gränsdragningsproblem
mellan skatteutskottet och socialutskottet helt kan undvikas i vad gäller
alkoholpolitiska frågor. Uppgiften gäller närmast att finna en sådan fördelning
av ärendena att gränsdragningsproblemens omfattning blir så liten
som möjligt.

Förs. 1981/82:22

För min del anser jag att övervägande skäl talar mot den av skatteutskottets
majoritet förordade ståndpunkten att en enhetlig riksdagsbehandling
av alkoholfrågorna bäst främjas av att nuvarande kompetensfördelning
mellan skatteutskottet och socialutskottet bibehålls. Denna ordning innebär
att socialutskottets kompetensområde i vad avser alkoholfrågor begränsas
till att i första hand avse alkoholistvård och anslagsfrågor i övrigt
avseende information och administration på alkoholområdet, i den mån
frågorna inte ankommer på annat utskott.

Riksdagsbehandlingen av alkoholfrågorna under våren 1980 hängde inte
endast samman med hur motionerna kom att fördelas utan också med den
förändring av alkoholpolitiken och dess organisation som tog sin början
med 1977 års alkoholpolitiska reform. Riksskatteverkets uppgifter på alkoholområdet
överfördes då till socialstyrelsen. Likaså överfördes lagstiftningen
rörande tillverkning och försäljning av alkoholvaror från budgetdepartementet
till socialdepartementet.

Riksdagens alkoholpolitiska beslut våren 1980, som bl. a. innebar tillsättandet
av den s. k. samordningsgruppen med direktiv att företa en ganska
genomgripande omprövning av samhällets alkoholpolitiska strategi, måste
anses innebära att riksdagen i stor enighet uttalade sig för en mer aktiv
framtida politik i syfte att pressa ned alkoholkonsumtionen. Hur denna
politik kommer att utformas är i dag omöjligt att överblicka. Det är rimligt
att anta att beskattningen av alkohol visserligen fortfarande kommer att
vara ett viktigt instrument för att begränsa alkoholförbrukningen, men att
beskattningsåtgärderna i ökande utsträckning kommer att kompletteras
med en rad andra konsumtionsdämpande åtgärder, sociala insatser, förändrad
informationsverksamhet osv.

Denna förutsedda aktivering av politiken mot alkoholskadorna försvagar
argumenten för att alkoholpolitikens principfrågor även framgent skall
behandlas i skatteutskottet.

Mot denna bakgrund vill jag för min del tillstyrka en omprövning av
kompetensfördelningen mellan utskotten i alkoholfrågor i huvudsaklig
överensstämmelse med vad som anförts i socialutskottets skrivelse av den
23 maj 1980.

Förs. 1981/82:22 59

Bilaga 4

Riksdagens ekonomiska beslutsfattande 1971—1981

av Bengt Metelius

Innehåll

1 Inledning 60

2 Avgränsning av den ekonomiska politiken 60

3 De konjunkturpolitiska medlen 61

4 Riksdagens roll i beslutsprocessen 61

5 Finansutskottet — ett fackutskott för den ekonomiska politiken .. 62

6 Olika beslutsmodeller för den ekonomiska politiken 65

6.1 Budgetpropositionerna 65

6.2 Kompletteringspropositionerna 67

6.3 Åtgärdspaketen 70

7 Avslutande synpunkter 73

7.1 Det parlamentariska läget 74

7.2 Partiernas riksdagsgrupper och deras kanslier 74

7.3 Kammarens remittering 74

7.4 Två skilda synsätt 75

7.5 Vaga eller preciserade riktlinjer 76

7.6 Tidsfaktorn 77

7.7 Hur man gör i andra parlament 77

Förs. 1981/82:22

1 Inledning

I anslutning till arbetet inom den utredning rörande riksdagens utskott
och ärendefördelningen dem emellan som talmanskonferensen tillsatte den
27 november 1980 har det ansetts vara av intresse att få en översiktlig
analys av hur riksdagen sedan författningsreformen i bötjan av 1970talet
hanterat regeringens och oppositionspartiernas förslag rörande den ekonomiska
politiken.

En sådan analys är motiverad av flera skäl.

För det första medförde den nya författningen flera betydelsefulla institutionella
förändringar som påverkade arbetet i riksdagen - treårig valperiod,
enkammarriksdag och radikalt omstöpt utskottsorganisation. För det
andra gav det snabbt föränderliga parlamentariska läget med omväxlande
majoritets- och minoritetsregeringar och jämviktsriksdag upphov till olika
konstellationer vid fattandet av beslut om den ekonomiska politiken. För
det tredje — och det är centralt i detta sammanhang — prövades under
denna tid en rad olika formella eller informella modeller för detta beslutsfattande.
Dessa handlings- eller rättare sagt förhandlingsmodeller hade
konsekvenser för ärendenas fördelning mellan olika utskott liksom också
för samarbetet mellan utskotten.

Innan dessa frågor tas upp bör emellertid först sägas några ord om vad
som skall innefattas i den ekonomiska politiken och om var och hur beslut
härom bereds och fattas.

2 Avgränsning av den ekonomiska politiken

I det följande skall framställningen i första hand begränsas till den del av
den ekonomiska politiken som syftar till att åstadkomma en balanserad
ekonomisk utveckling dvs. det som vanligen betecknas som stabiliseringseller
konjunkturpolitik. De allmänna målen för denna politik brukar anges
med termerna full sysselsättning, stabil prisnivå och balans i utlandstransaktionema.

I praktiken är det ofta svårt, för att inte säga omöjligt att dra en skarp
skiljelinje mellan vad som är konjunkturpolitik och vad som är mera
långsiktig strukturpolitik eller en politik avsedd att påverka fördelningen
av inkomster och förmögenheter. En och samma åtgärd kan till exempel ha
såväl konjunkturpolitiska som närings- och skattepolitiska konsekvenser.
Den bör därför ses och bedömas ur alla dessa tre aspekter.

Förs. 1981/82:22

3 De konjunkturpolitiska medlen

För att stabilisera konjunkturen förfogar statsmakterna över en rad
ekonomisk/politiska medel. Förenklat kan dessa sammanfattas under tre
huvudrubriker.

Valutapolitik

Kreditpolitik

Finanspolitik

I den valutapolitiska arsenalen ingår i första hand växelkursförändringar
och valutareglering. Variationer i valutareserven liksom den statliga upplåningen
utomlands kan också räknas hit. En aktiv växelkurspolitik utgör en
första försvarslinje mot utifrån kommande konjunkturstörningar. Men
växelkursförändringar kan också användas som medel för att anpassa den
svenska kostnadsnivån till förhållandena på världsmarknaden. På grund av
den svenska ekonomins starka utlandsberoende - vi säljer cirka 30 % av
vår totala produktion till utlandet - är valutapolitiken en viktig komponent
i konjunkturpolitiken.

Kreditpolitikens traditionella medel är höjning eller sänkning av räntan
och riksbankens styrning av likviditet och utlåning på kreditmarknaden.
De senaste årens stora budgetunderskott har också gjort statens upplåning
inom landet till en viktig ingrediens i kreditpolitiken.

Finanspolitiken slutligen, vars samlade effekt enklast kan definieras som
den statliga budgetens inverkan på den svenska ekonomin, har ökat i
betydelse i takt med den offentliga sektorns expansion. De totala utgifterna
i statsbudgeten för 1981/82 uppgår till 234 miljarder kr., att jämföra med en
bruttonationalprodukt under samma tid på kanske 600 miljarder kr.

4 Riksdagens roll i beslutsprocessen

I den nya regeringsformens första paragraf slås fast att ”ali offentlig
makt i Sverige utgår från folket”. Riksdagens uppgift beskrivs på följande
sätt i 1 kap. 4 § RF.

Riksdagen är folkets främsta företrädare. Riksdagen stiftar lag, beslutar
om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas.
Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning

Den nu citerade grundlagsparagrafen syftar på de formella beslut riksdagen
fattar. Läst efter bokstaven kan den ge ett överdrivet intryck av
riksdagens betydelse i den ekonomiska beslutsprocessen.

Särskilt gäller detta under perioder då regeringen har en betryggande
majoritet i kammaren. De reella besluten fattas då i allt väsentligt i kanslihuset.
Vad beträffar finanspolitiken, d.v.s. skatte- och anslagsbesluten,

Förs. 1981/82:22

röstas dessa sedan igenom i kammaren med som regel endast obetydliga
förändringar.

Ifråga om valutapolitiken och kreditpolitiken fattas de formella besluten
av riksbanksfullmäktige. Beträffande statens upplåning fattas de av riksgäldsfullmäktige.
Både riksbanken och riksgäldskontoret är myndigheter
under riksdagen. Med majoritet i riksdagen kan regeringen också se till att
den får majoritet i de två fullmäktigeinstitutionerna. På så sätt underlättas
en samordning av valuta- och kreditpolitiken med regeringens intentioner.
Initiativet till åtgärder på dessa två viktiga områden kommer ofta från
riksbanken.

Om regeringen — som nu och under riksmötet 1978/79 - är en minoritetsregering
utan egen majoritet i kammaren förskjuts det reella beslutsfattandet,
särskilt i kontroversiella frågor, till riksdagen, där oppositionspartierna
får mer att säga till om. Förhandlingar och kompromissuppgörelser
mellan de olika riksdagspartierna blir då ett vanligt inslag i det politiska
livet. Aktuella exempel är centerpartiets uppgörelse med socialdemokraterna
om skatteskalor och avdrag vid inkomstbeskattningen i april 1979
och mittenpartiemas uppgörelse med moderaterna om mervärdeskattesänkning
och besparingar hösten 1981. Under jämviktsriksdagen 1974-1976
träffades bland annat en uppgörelse om temporär sänkning av mervärdeskatten
m.m. och de s.k. Hagaöverenskommelserna. I samtliga nu nämnda
fall rörde det sig om ett paket av åtgärder på skilda sakområden. De reella
besluten fattades i och med partiernas uppgörelse. Formellt följdes de
sedan upp genom förslag till riksdagen, antingen i form av utskottsinitiativ
eller propositioner från regeringen.

Ett utmärkande drag för de förhandlingar som nu nämnts är att de i allt
väsentligt förts vid sidan av de formella utskottssammanträdena. Ibland
har det som i Haga I varit fråga om en renodlad partiledarförhandling.
Ibland har partiernas utskottsrepresentanter fört förhandlingarna, men då i
nära kontakt med sina partiledningar. Enskilda riksdagsledamöter, som ej
deltagit i förhandlingarna, har i regel haft mycket små möjligheter att
påverka deras resultat. Utskottsberedning och omröstning i kammaren har
praktiskt taget utan undantag skett efter partilinjer.

5 Finansutskottet — ett fackutskott för den ekonomiska politiken

Som redan nämnts stöptes riksdagens utskottsorganisation om radikalt i
samband med den partiella grundlagsreformen 1971. Tidigare hade lagfrågor
behandlats för sig i de tre lagutskotten, medan huvuddelen av alla
anslagsfrågor berettsav statsutskottet som var uppdelat på fem avdelningar.
Nu sammanfördes lagstiftning och anslag för olika ämnesområden till
ett antal fackutskott, ett näringsutskott, ett socialutskott, ett utbildningsutskott
o.s.v. Bevillningsutskottet bibehölls men döptes om till skatteutskot -

Förs. 1981/82:22

tet. Ett nytt utskott, finansutskottet, inrättades vars huvuduppgift enligt 4
kap § 5 RO angavs vara att ”bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den
ekonomiska politiken och för budgetregleringen samt ärenden som rör
riksbankens verksamhet”.

Av förarbetena till grundlagsreformen framgår att finansutskottets beredningsområde
skulle omfatta såväl utformningen av den ekonomiska
politiken i stort som samordningen av budgetarbetet i riksdagen. Tre citat
får belysa detta.

I grundlagberedningens betänkande Ny utskottsorganisation, SOU
1969:62, sägs på s. 102-3.

Finansutskottet skall i första hand svara för samordningen av riksdgens
budgetarbete. Utskottets centrala uppgifter som samordningsorgan har
diskuterats i den allmänna motiveringen (10). Det är därvid främst fråga
om allmänna riktlinjer för statsregleringen, dvs. för finanspolitiken. Som
beredningen har framhållit i den allmänna motiveringen bör emellertid
finansutskottet i sina utlåtanden över finansplanerna och i andra betänkanden
kunna gå in även på den ekonomiska politiken i vidare mening, såsom
avvägningen mellan finans- och penningpolitiska medel. Det synes därför
vara lämpligt att i lagtexten uttrycka finansutskottets samordningsuppgift
så, att utskottet skall bereda frågor om allmänna riktlinjer för den ekonomiska
politiken och statsregleringen.

Den statliga penning- och lånepolitiken ligger till stora delar i händerna
på riksbanken och riksgäldskontoret. Med tanke därpå finns det skäl att
låta finansutskottet överta bankoutskottets nuvarande befogenheter beträffande
dessa två verk. Detta bör kunna uttryckas så att finansutskottet
skall bereda frågor som rör riksbankens eller riksgäldskontorets verksamhet.
Riksdagen torde utan särskild föreskrift kunna uppdra åt finansutskottet
att utfärda föreskrifter om riksbankens och riksgäldskontorets förvaltning
(jfr 41 § 1 mom. RO). Även budgetfrågorna om riksbanken och
riksgäldskontoret bör remitteras till finansutskottet.

Angående finansutskottets uppgifter inom penning- och valutapolitiken
kan i övrigt anföras följande. Ärenden som gäller metoderna för styrning
av kreditmarknaden i konjunktur- eller fördelningspolitiskt syfte bör remitteras
till finansutskottet. Hit hör den kreditpolitiska beredskapslagstiftningen
(för närvarande likviditets- och kassakvotslagen, placeringskvotslagen
och ränteregleringslagen). Däremot torde den allmänna banklagstiftningen
snarast böra hänföras till annat uttskott (väl närmast näringsutskottet,
se bilaga 3), likaså reglementet för allmänna pensionsfonden. Sedeloch
myntlagstiftningen bör remitteras till finansutskottet, likaså valutaförfattningarna.

Justitieminister Geijer anförde i Kungl. Maj:ts proposition 1970:40 s. 22.

Jag tror vidare att det finns anledning att räkna med att inrättandet av ett
finansutskott som centralt beredningsorgan på finanspolitikens område
kan leda till klarare linjer och bättre överblick i budgetarbetet inom riksdagen.
Det kan diskuteras om inte finansutskottet borde ges en starkare
ställning i syfte att säkra att de huvudlinjer för finanspolitiken, som riksda -

Förs. 1981/82:22

gen binder sig för, följs vid beredningen av statsbudgeten i övriga utskott.
Redan den sammansättning med ledande politiker från de olika partierna,
som finansutskotttet kan väntas få, torde emellertid utgöra en garanti för
den nödvändiga samordningen mellan budgetberedningen i de enskilda
utskotten och finanspolitiken i stort. Jag anser därför att man bör kunna
avvakta erfarenheterna av det nya systemet innan man på nytt överväger
frågan om en starkare ställning för finansutskottet i förhållande till övriga
utskott.

I konstitutionsutskottets utlåtande 1970:27 framhålls på s. 6.

En viktig punkt i förslaget är att ett finansutskott skall inrättas med
uppgift främst att avge utlåtande över finansplanen samt verka för samordning
av riksdagens budgetarbete. Som framhållits både av grundlagberedningen
och av departementschefen kan man göra olika bedömningar av hur
dessa frågor bör lösas och hur den föreslagna ordningen kommer att
fungera. Utskottet ansluter sig till förslaget om ett finansutskott med med
de angivna uppgifterna: tanken på ett överordnat utskott av den typ, som
författningsutredningen avsåg, bör sålunda avvisas.

Riksdagen följde konstitutionsutskottet och därmed slogs fast att finansutskottet
inte skulle vara ett ”överutskott” utan ett fackutskott för den
ekonomiska politiken och budgetregleringen.

Riksdagen är den institution som fattar de formella slutgiltiga besluten
om statens skatter och utgifter. För att bereda dessa frågor krävs, särskilt
när det gäller finanspolitiken och budgetregleringen, ett nära samarbete
mellan finansutskottet och övriga utskott. I praktiken har detta samarbete
utformats på flera olika sätt. De skall beskrivas närmare i följande avsnitt.

I fråga om konjunkturpolitikens två övriga huvudområden - valutapolitiken
och kreditpolitiken inklusive statsupplåningen — är beröringspunkterna
mellan finansutskottet och andra utskott få. Riksdagens beredning av
dessa frågor är därför koncentrerad till finansutskottet. Den operativa
handläggningen är, som tidigare framhållits, delegerad till riksbanks- och
riksgäld sfullmäktige. Före viktigare beslut sker samråd med regeringen.

Riksdagens befattning med valuta- och kreditpolitiken inskränkte sig i
början av den här behandlade perioden i huvudsak till allmänna uttalanden
om hur denna politik borde skötas och till den årliga efterhandsgranskningen
av riksbankens och riksgäldskontorets verksamhet. Under senare
delen av perioden fördubblades räntenivån i Sverige. Samtidigt devalverades
kronan i flera omgångar. Kredit- och valutapolitiken kom därmed
mera i förgrunden för riksdagens intresse. Ansvaret för den löpande skötseln
av denna politik låg emellertid kvar hos fullmäktige i riksbanken.

Förs. 1981/82:22

6 Olika beslutsmodeller för den ekonomiska politiken

Som redan framhållits har flera olika modeller tilllämpats vid riksdagens
hantering av den ekonomiska politiken. Detta gäller såväl den rent formella
beslutsprocessen som de delar av det informella beslutsfattandet
som varit knutna till riksdagen.

I det följande skall först behandlas handläggningen av budgetpropositionerna,
därefter hanteringen av kompletteringspropositionerna och slutligen
behandlingen av de åtgärdspaket på det ekonomiska området som
föreslagits riksdagen vid olika tillfällen. I början av 1970-talet avsåg dessa
åtgärdspaket att stimulera konjunkturen. Mot slutet av 70-talet blev det i
stället fråga om besparingsåtgärder.

Som allmän bakgrund ges här några huvuddata rörande det parlamentariska
läget.

Resultat av riksdagsvalen (mandatfördelning)

	Sept. 70 Sept. 73	Sept. 76	Sept. 79
Socialdemokrater	163	156	152	154
Moderata samlingspartiet	41	51	55	73
Centerpartiet	71	90	86	64
Folkpartiet	58	34	39	38
Vänsterpartiet kommunisterna	17	19	17	20
Summa	350	350	349	349
därav för de borgerliga partierna	170	175	180	175
Regeringstider
PALME (s)	14 okt.	1969-20 sept. 1976
FÄLLDIN I (c, m, fp)	8 okt.	1976- 5 okt.	1978
ULLSTEN (fp)	18 okt.	1978-12 okt.	1979
FÄLLDIN II (c, m, fp)	12 okt.	1979— 5 maj	1981
FÄLLDIN III (c, fp)	6 maj	1981 —

6.1 Budgetpropositionerna

Här har den formella handläggningen legat fast under hela perioden och
följt de av grundlagberedningen skisserade linjerna (Jfr. SOU 1969:62 s. 58
f). Finansplanen med bilagor har remitterats till finansutskottet. Budgetpropositionens
övriga bilagor med förslag till anslag m.m. för olika ämnesområden
har delats upp på olika utskott — även finansutskottet- i enlighet
med riksdagsordningens bestämmelser om ärendefördelning. Finansutskottet
har sedan kring månadsskiftet februari/mars avgivit sitt betänkande
om finansplanens förslagtill allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken
och budgetregleringen. Riksdagens debatt och beslut härom är bl.a.
avsett att ge allmänna riktlinjer för utskottens fortsatta beredning av budgeten.
Men beslutet är också riktat till regeringen och i åtskilliga fall också
till fullmäktige i riksbanken.

1 flertalet fall var finansplanernas riktlinjer för den ekonomiska politiken
5 Riksdagen 1981182. 2 sami. Nr 22

Förs. 1981/82:22

och budgetregleringen tämligen allmänt formulerade. Endast i undantagsfall
var det fråga om kvantitativt preciserade mål och medel för den
ekonomiska politiken. Detsamma gällde som regel också finansutskottets
betänkanden och därmed riksdagens beslut i ärendet. Några viktiga undantag
från jämviktsriksdagens tid bör dock noteras.

I februari 1974 hade kammaren förutom finansplanen också remitterat
en rad olika förslag om stimulansåtgärder från oppositionens och regeringens
sida (prop. 1974:25) till finansutskottet. Detta inhämtade i sin tur
yttranden från övriga berörda utskott, däribland skatte-, socialförsäkringsoch
socialutskotten. En huvudfråga var om mervärdeskatten skulle sänkas
eller ej. Då man om möjligt ville undvika lottning härom, bildades en
informell förhandlingsgrupp, bestående av socialdemokraternas och de
båda mittenpartiernas ledande företrädare i finansutskottet. Efter en seg
förhandling, där nära kontakt hölls med respektive partiledningar, kom de
tre förhandlarna fram till en kompromiss som bl.a. innebar att mervärdeskatten
sänktes med 3 procentenheter under 51/2 månad.

Genom kompromissen hade det skapats majoritet för förslagen, såväl i
utskottet som i riksdagen. Formellt fördes sedan erforderliga lagförslag
och övriga åtgärder fram som ett initiativ av finansutskottet i dess betänkande
över finansplanen (FiU 1974:1). Den 13 mars beslöt riksdagen i
enlighet med utskottets förslag.

Ett annat undantag utgjorde riksdagens behandling av Haga II-överenskommelsen
den 4 mars 1975. Även denna träffades mellan socialdemokraterna,
centern och folkpartiet.

Uppgörelsen innebar att viktiga delar av finanspolitiken för 1976 lades
fast. Sänkta skatteskalor för den statliga inkomstskatten byttes mot en rad
i detalj preciserade höjningar av indirekta skatter och socialförsäkringsavgifter.
I anslutning till uppgörelsen hade regeringen kommit överens med
kommunförbunden om en begränsning av kommunalskatterna för 1976 och
1977. Vidare hade löntagarorganisationerna vid överläggningar med regeringen
förklarat sig beredda att beakta de höjda socialförsäkringsavgifterna
i avtalsförhandlingarna för 1976.

Förutom partiledarna och deras sekundanter deltog ledamöter av finansutskottet
i förhandlingarna.

Haga II kan bäst karakteriseras som ett både omfattande och komplicerat
inkomstpolitiskt paket. Det presenterades i en kommuniké som finansutskottet
med stöd av sin initiativrätt tog in i sin helhet i betänkandet
över 1975 års finansplan (FiU 1975:1). Den 13 mars godkände riksdagen
Haga Il-uppgörelsen. Denna följdes sedan upp genom att regeringen under
resten av 1975 års riksmöte föreläde riksdagen propositioner med förslag
till erforderliga lagändringar m. m. (Se bl.a. SkU 1975:25, SfU 1975:17 och
SoU 1975:5)

Riksdagsbehandlingen av 1976 års finansplan blev komplicerad. Kammaren
hade här som vanligt remitterat förslagen om allmänna riktlinjer för

Förs. 1981/82:22

den ekonomiska politiken och budgetregleringen till finansutskottet. Vidare
skulle utskottet bl.a. bereda motionsförslag om de tre första AP-fondernas
placeringar i s.k. mellanhandsinstitut, typ Industrikredit och Företagskredit.
Förslag om att fjärde AP-fonden skulle få ytterligare 500 mkr
för aktieköp remitterades till näringsutskottet. Förslag om investeringsavdrag
och investeringsbidrag sändes till skatteutskottet. Eftersom frågorna
uppenbarligen hängde samman förutsattes ett nära samarbete mellan de tre
beredande utskotten. I praktiken visade sig detta inte vara så lätt att
åstadkomma. En betydande risk förelåg därför för att riksdagen vid lottning
skulle komma att fatta motstridiga beslut. Detta undveks genom ett
”gentlemens’agreement” mellan Fälldin, Ahlmark och Palme, som gick ut
på att den part som förlorat lotten i den inledande omröstningen om
finansutskottets förslag till riktlinjer sedan lade ner sina röster vid voteringen
om närings- och skatteutskottens betänkanden.

6.2 Kompletteringspropositionerna

I kompletteringspropositionen presenterar regeringen en reviderad finansplan
och sitt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för nästkommande
budgetår. Den föreslår också att riksdagen skall godkänna vad
ekonomiministern anfört om de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska
politiken och vad budgetministern sagt om de allmänna riktlinjerna för
budgetregleringen. Vidare ingår vanligen förslag till ett — som regel starkt
begränsat — antal ekonomisk/politiska åtgärder.

Remitteringspraxis har under enkammarriksdagen varierat en del när det
gällt kompletteringspropositionen. Merparten av propositionen och dess
bilagor och följdmotioner har dock remitterats till finansutskottet. Ett
undantag har utgjort det vaije år återkommande förslaget om den s.k.
uttagsprocenten för den statliga inkomstskatten. Kammaren har genomgående
hänvisat detta ärende till skatteutskottet trots att grundlagberedningen
hävdade att det bör handläggas av finansutskottet. (Se SOU
1969:62, s. 104)

Riksdagens ställningstagande till kompletteringspropositionen våren
1974 kom att sammankopplas med Haga I- uppgörelsen mellan socialdemokraterna
och folkpartiet. Kommunikén om uppgörelsen, som var resultatet
av en förhandling på partiledarnivå, togs också denna gång in i
finansutskottets betänkande (FiU 1974:25 s. 15 ff.) och godkändes av
riksdagen. I samband med sin beredning av ärendet inhämtade utskottet
yttranden från skatteutskottet och utrikesutskottet.

Samma förfarande tillämpades i fråga om kompletteringspropositionen
våren 1975. Efter överläggning mellan talmannen och partiledarna bestämdes
att samtliga motioner, som väckts med anledning av propositionen
skulle remitteras till finansutskottet, som i sin tur skulle bereda de sex
utskott som berördes av förslagen i motionerna tillfälle att yttra sig.

Förs. 1981/82:22

Denna gång blev det inte någon uppgörelse över blockgränserna. De
borgerligapartiernas representanter i finansutskottet enades — efter en
kort och intensiv förhandling utanför utskottet men med kontakter bakåt
med respektive partiledningar - om ett gemensamt ställningstagande. (Se
FiU 1975:25) Socialdemokraterna och vänsterpartiet kommunisternas representant
i utskottet reserverade sig på en rad punkter. På sju av dessa
blev det sedan lottning i kammaren. Regeringen förlorade fyra av lottningarna,
däribland den om de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska
politiken och sänkning av arbetsgivaravgiften i det inre stödområdet från 4
till 2%.

Genom att vänsterpartiet kommunisterna gick samman med de borgerliga
partierna när det gällde ett snabbare genomförande av en tidigare
beslutad höjning av barnbidraget med 300 kr. per år förlorade regeringen
omröstningen i denna fråga.

Man skulle ha kunnat tro att riksdagens beslut om den ekonomiska
politiken skulle ha lett till nyval. Så skedde ej. I kammardebatten om den
ekonomiska politiken togs nyvalsfrågan upp av partiledarna, men ställdes
ej på sin spets. (Se prot. 1975:97, s. 90, 93 och 120) Rent formellt sett fick
vi alltså den smått paradoxala situationen att den socialdemokratiska regeringen
i fortsättningen hade att följa de allmänna riktlinjer för den ekonomiska
politiken, som de borgerliga oppositionspartierna formulerat. Detta
varade till i december 1975, då det — överraskande nog - uppstod praktiskt
taget full enighet i riksdagen mellan socialdemokraterna och de tre
borgerliga partierna beträffande ”inriktningen av den ekonomiska politiken”.
(Se FiU 1975/76:16)

Enigheten bestod inte länge; 1976 var ju valår. Vid den ovan (s. 66)
berörda omröstningen om detta års finansplan, som ägde rum den 11 mars,
vann de borgerliga partierna lottningen om ”allmänna riktlinjer för den
ekonomiska politiken i övrigt och budgetregleringen”.

Pendeln slog sedan tillbaka och den socialdemokratiska reservationen
vann vid riktlinjelottningen i anslutning till kompletteringspropositionen i
juni. Formellt gällde dessa riktlinjer även för regeringen Fälldin I till dess
de utplånades genom ett nytt riksdagsbeslut i mars 1977.

Vidare kan beträffande kompletteringspropositionen 1976 noteras att
kammarbehandlingen av finans- och skatteutskottensbetänkanden (FiU
1975/76:40 och SkU 1975/76:67) samordnades enligt ”gentlemens’ agreemenf''-modellen.
Eftersom socialdemokraterna vann lottningen om de
allmänna riktlinjerna, avstod den borgerliga oppositionen från att rösta för
sin reservation i skatteutskottets betänkande.

Kompletteringspropositionen 1977 var den första besparingspropositionen
under 70-talet. Den borgerliga trepartiregeringen lade där fram en
rad förslag, som tillsammantagna skulle minska statsutgifterna med ca 700
mkr jämfört med det ursprungliga budgetförslaget för 1977/78. Riksdagen
gick denna gång in för en sammanhållen behandling av förslagen och de

Förs. 1981/82:22

följdmotioner som väcktes. Hela ärendet — sånär som på uttagsprocenten
för inkomstskatten som gick till skatteutskottet - hänvisades till finansutskottet.
Detta inhämtade i sin tur yttranden från 12 andra utskott, som
berördes av förslagen. Samtliga förslag till riksdagens ställningstaganden i
ärendet fördes fram i finansutskottets betänkande (FiU 1976/77:30), som
också redovisade yttrandena från de övriga utskotten.

Beträffande hanteringen av de följande kompletteringspropositionerna
kan bl.a. konstateras.

I kompletteringspropositionen våren 1978 ingick en särskild bilaga, där
regeringen lade fram ett antal förslag för att främja sysselsättningen. Bilagan
remitterades till arbetsmarknadsutskottet, vars betänkande i ärendet
AU 1977/78:41, behandlades av kammaren tillsammans med FiU
1977/78:40 och SkU 1977/78:56 och 57.

Våren 1979 drev moderaterna en egen linje i finansutskottet när det
gällde de allmänna riktlinjerna för budgetregleringen. Följden blev att
socialdemokraterna kom att stå för majoritetsskrivningen härom i finansutskottets
betänkande (1978/79:40). Mot denna reserverade sig moderaterna.
Centern stödde regeringen Ullsten och skrev en gemensam reservation
med folkpartiet. Vid den slutliga omröstningen i kammaren röstade emellertid
moderaterna med mittenpartierna. Om de inte gjort detta, kunde
riksdagen ha hamnat i motstridiga beslut beträffande de allmänna riktlinjerna
för den ekonomiska politiken resp. budgetregleringen.

Våren 1980 presenterade regeringen Fälldin II på sedvanligt sätt en
kompletteringsproposition (nr 151). Sedan konflikterna på arbetsmarknaden
lösts lade regeringen därefter fram en proposition (nr 181) om insatser
- bl.a. i form av lättnader i inkomstbeskattningen - för att underlätta nya
löneavtal. Förslagen i de två propositionerna remitterades dels till finansutskottet,
dels till skatteutskottet. Finansutskottet inhämtade yttranden
från arbetsmarknadsutskottet och jordbruksutskottet. Skatteutskottet beredde
å sin sida finansutskottet tillfälle att yttra sig beträffande skatteförslagen.
Kammarbehandlingen var samordnad till den 11 juni.

Medan kompletteringspropositionen 1981 behandlades i riksdagen lämnade
moderata samlingspartiet regeringen. Motionstiden hade då ännu inte
gått ut. Moderaterna kunde därför motionera om egna riktlinjer och marginalskattesänkning
redan 1982. Det senare förslaget hänvisades till skatteutskottet.
I propositionen fanns en särskild bilaga om arbetsmarknadspolitiska
insatser på en dryg miljard kr., vilken liksom 1978 hänvisades till
arbetsmarknadsutskottet.

Arbetsmarknadsinsatserna togs upp i kammaren med andra arbetsmarknadspolitiska
frågor. Veckan därpå behandlades finans- och skatteutskottens
betänkanden samtidigt. I finansutskottets betänkande hade då moderaternas
och mittenpartiernas representanter enats om skrivningen beträffande
de allmänna riktlinjerna. Endast på en punkt - beträffande skattepolitiken
- framförde moderaterna reservationsvis ett förslag till tillägg till
skrivningen.

Förs. 1981/82:22

6.3 Åtgärdspaketen

En innovation i riksdagen som infördes under 1970-talet var de ekonomisk/politiska
åtgärdspaketen. De innebar att regeringen eller oppositionspartierna
- utan samband med den ordinarie budgeten eller kompletteringspropositionen
- lade fram ett knippe förslag till åtgärder på olika
områden avsedda att påverka den allmänna ekonomiska utvecklingen. I
böljan av 70-talet var det som redan nämnts fråga om stimulanspaket,
senare om sparpaket. Vid hanteringenav dessa paket tillämpades flera
olika modeller såväl när det gällde den formella riksdagsbehandlingen som
det politiska agerandet vid sidan därav.

Till en böljan verkade det som en fast praxis var på väg att etableras.
När de första stimulanspaketen lades fram vid böljan av höstsessionen

1971 hade partierna olika uppfattning om hur de formellt borde hanteras.
Talmannen och partiledarna kom då överens om en kompromiss. Den gick
ut på att samtliga förslag till stimulansåtgärder skulle remitteras till finansutskottet,
som i sin tur skulle inhämta yttranden från övriga berörda
utskott. Härigenom hoppades man få en samlad beredning av förslagens
konjunkturpolitiska konsekvenser, samtidigt som även andra aspekter beaktades.
Samma handläggning tillämpades för stimulanspaketen hösten

1972 och hösten 1973.

Denna begynnande praxis bröts hösten 1975. Regeringen lade då fram en
rad förslag till sysselsättningsfrämjande åtgärder i form av en traditionell
tilläggsbudget utan någon allmän del med en riktlinjehemställan. Härigenom
hoppades man undvika att förslagen remitterades till finansutskottet,
som hade borgerlig majoritet. Finansutskottets ordförande protesterade
och regeringen beslöt då att utöver tilläggsbudgeten (prop. 1975/76:25) i en
särskild proposition (nr 65) föreslå riksdagen att ”godkänna den inriktning
av den ekonomiska politiken som förordats i propositionen”. Den senare
propositionen, som hänvisades till finansutskottet, gav oppositionspartierna
möjlighet att motionsvis föra fram krav på alternativa stimulanspaket.
Denna möjlighet utnyttjades endast i begränsad omfattning. I stället uppstod,
som tidigare nämnts, ett betydande mått av enighet om den ekonomiska
politikens inriktning.

I april 1977 devalverades den svenska kronan med 6 % gentemot bl.a.
D-marken. Samtidigt signalerade regeringen Fälldin I förslag till vissa
stabiliseringspolitiska åtgärder, bl.a. höjning av mervärdeskatten från 15
till 17 % och införande av en investeringsavgift på 15 % på oprioriterade
byggnadsarbeten. När propositionen (1976/77:144) om dessa åtgärder kom
remitterades den till skatteutskottet, som inhämtade yttrande från finansutskottet.
Samma modell alltså som vid de tidigare beskrivna ”höstpaketen”,
dock med den skillnaden att det nu var skatteutskottet och inte
finansutskottet som stod för betänkandet i ärendet.

En enkel och elegant form av utskottssamarbete tillämpades på hösten

Förs. 1981/82:22

samma år vid beredningen av propositionerna 1977/78:45, 49, 52 och 54.
Den första av dessa, som behandlade inriktningen av den ekonomiska
politiken, hänvisades till finansutskottet. De tre övriga, som innehöll därmed
sammanhängande skatteförslag — bl.a. inflationsskyddade inkomstskatteskalor
och nedsatt arbetsgivaravgift - hänvisades till skatteutskottet.
Genom att finansutskottet justerade sitt betänkande en vecka före
skatteutskottet kunde det senare i sina betänkanden åberopa vad finansutskottet
anfört om den ekonomiska politikens inriktning. I kammaren behandlades
sedan samtliga betänkanden samma dag. Samordningen av riksdagsbehandlingen
underlättades denna gång av att regeringen Fälldin I
hade en betryggande majoritet i riksdagen.

Hösten 1978 tillämpades en hybrid mellan yttrandemodellen och den
nyss beskrivna formen av tidsmässig samordning av utskottsbetänkanden.
Vid riksmötets böljan hade såväl socialdemokraterna som vänsterpartiet
kommunisterna motionerat om en rad åtgärder syftande till att öka sysselsättningen.
Dessa remitterades i sin helhet till finansutskottet som omedelbart
beslöt att inhämta yttranden från de åtta utskott som berördes av
förslagen. En månad senare lade regeringen Ullsten fram en proposition
(1978/79:50) med sina förslag till stimulansåtgärder. I anledning av propositionen
motionerade sedan också moderaterna och centern om stimulansåtgärder.

När det gällde remittering av propositionen och följdmotionerna till den
— som bl. a. innehöll förslag om inflationsskydd och sänkta marginalskatter
för 1979 samt om höjda barnbidrag — gick kammaren ifrån yttrandemodellen.
I stället delades propositionen och motionerna upp mellan fem
olika utskott. Finansutskottet fick den allmänna delen, skatteutskottet
skatteförslagen, socialutskottet förslaget om höjda barnbidrag o.s.v. Samtidigt
kom de berörda utskottens presidier överens om en tidsplan enligt
vilken finansutskottet skulle justera sitt betänkande om inriktningen av
den ekonomiska politiken och de förslag till sysselsättningspolitiska åtgärder,
som fortfarande låg kvar hos det, några dagar före de andra utskottens
betänkanden. På det sättet skulle dessa kunna åberopa finansutskottets
förslag till riksdagens ställningstaganden.

Nu gick det emellertid inte riktigt så. I finansutskottet enades de borgerliga
partiernas representanter om att föreslå en total stimulans på 2,5
miljarder kr. per helår, varav 2 miljarder på skattesidan. När sedan partierna
i skatteutskottet skulle ta ställning till de konkreta skatteförslagen,
drev centern (som hela tiden hävdat att man borde vara försiktig med att
stimulera konsumtionen) där igenom en begränsning av skattesänkningarna
till 1,4 miljarder kr. När de båda utskottens betänkanden behandlades
i kammaren den 15 december beslöt riksdagen först att som sin
mening ge regeringen till känna vad finansutskottet anfört beträffande den
totala ramen för stimulansåtgärderna. Därefter beslöt den att anta de
lagförslag som ingick i skatteutskottets betänkande. Dessa innebar att
stimulansen i verkligheten blev 600 mkr. mindre.

Förs. 1981/82:22

Det kan som Axel Hadenius framhåller i en utförlig och initierad skildring
av förloppet i ”Spelet om skatten” (Norstedts 1981 s. 131) knappast
råda någon tvekan om att besluten var motstridiga. Att så blev fallet
sammanhängde med att den definitiva uppgörelsen mellan de tre borgerliga
partierna i skattefrågorna inte kom till stånd förrän efter det att finansutskottet
avslutat sin beredning av frågan om totalramen för stimulansåtgärderna.

Ett par exempel på fall där partiernas uppgörelser i skattefrågor förhandlats
fram så snabbt att de kunnat beaktas och konfirmeras redan i finansutskottets
yttranden till skatteutskottet bör också nämnas.

I mars 1979 lade regeringen Ullsten fram en proposition (1978/79:160)
om fortsatta marginalskattesänkningar. Skatteutskottet beredde finansutskottet
tillfälle till yttrande över propositionen och vissa i anslutning därtill
framförda motionsyrkanden. Partiernas förhandlingar i frågan ledde denna
gång till att centern och socialdemokraterna enades om att rösta för avslag
på regeringens förslag och i stället hemställa om ett nytt förslag till nästa
riksmöte. Hur detta förslag borde se ut beskrevs i stora drag i finansutskottets
yttrande (FiU 1978/79:1 y). Uppgörelsen följdes sedan upp i skatteutskottets
betänkande (SkU 1978/79:55). För en utförligare skildring hänvisas
till Hadenius, a.a., s. 134-175.

Ett annat fall inträffade hösten 1981. I anslutning till devalveringen av
den svenska kronan med 10 % lade regeringen Fälldin III då fram ett
ekonomiskt åtgärdspaket (prop. 1981/82:30) som bl.a. innehöll förslag om
en sänkning av mervärdeskatten med 3,5 procentenheter och nedskärning
av statsutgifterna med sammanlagt ca 4 miljarder kr. per helår räknat.
Kammaren remitterade riktlinjeavsnittet i propositionen till finansutskottet.
Skatteförslagen hänvisades till skatteutskottet, som beredde finansutskottet
tillfälle att yttra sig däröver. Besparingsförslagen spreds ut på en
rad utskott.

Såväl socialdemokraterna som moderata samlingspartiet yrkade i sina
följdmotioner avslag på mervärdeskattesänkningen. Moderaterna yrkade i
stället på en sänkning av inkomstskatten. Regeringen saknade därmed i
utgångsläget majoritet för sitt förslag.

I detta läge inleddes förhandlingar mellan de borgerliga partierna. Dessa
fördes vid sidan av de formella utskottssammanträdena av en förhandlingsgrupp
bestående av tre borgerliga ledamöter av skatteutskottet och tre
borgerliga ledamöter av finansutskottet. I praktiken fungerade förhandlingsgruppen,
vars medlemmar hade täta kontakter med sina respektive
partiledningar, som ett sammansatt utskott.

Den 30 oktober enades man om åtgärdspaketets utformning, vilket bl.a.
innebar att momssänkningen begränsades till 2 procentenheter. Uppgörelsen,
som publicerades i en presskommuniké från finansutskottet, blev
sedan bestämmande för utskottsmajoritetens yttrande till skatteutskottet.
Kompromissen på skattesidan följdes sedan upp av den borgerliga majori -

Förs. 1981/82:22

teten i skatteutskottet i dess betänkande (SkU 1981/82:8), sorn godtogs av
riksdagen med en rösts övervikt.

Ett exempel på bristfällig samordning av riksdagsbehandlingen av ett
åtgärdspaket erbjöd det urtima riksmötet kring månadsskiftet augusti/september
1980. Regeringen Fälldin II lade då fram ett ekonomiskt åtstramningspaket
i två propositioner (U1 och U2). Denna gång var det bl.a. fråga
om höjd mervärdeskatt och höjda skatter på sprit och tobak men även om
höjda barnbidrag. Socialdemokraterna gick emot samtliga regeringsförslag
— utom skattehöjningarna på sprit och tobak — och ville i stället införa
importdepositioner m. m.

Skatteförslagen remitterades till skatteutskottet. Övriga åtgärdsförslag
hänvisades till finansutskottet, som inhämtade yttranden från berörda
utskott. Något yttrande från finansutskottet till skatteutskottet förekom ej.
Skatteutskottet justerade sitt betänkande före finansutskottet utan att avvakta
dess ställningstagande till riktlinjerna för den ekonomiska politiken
och övriga föreslagna åtgärder.

Med den uppläggning utskottsbehandlingen fått kom de två sakligt tyngsta
åtstramningsförslagen, regeringens mervärdeskatteförslag och socialdemokraternas
importdepositioner, ej att ställas mot varandra vid voteringen
i kammaren. Inte heller skedde någon koppling mellan dessa förslag
och riktlinjeklämmen i finansutskottets betänkande. I kammaren hade
regeringspartierna endast en rösts övervikt. Det var därför en viss risk för
att riksdagen skulle kunna bifalla både höjd mervärdeskatt och importdepositioner.
Eller ingendera delen. Så blev emellertid ej fallet. Riksdagen
biföll på samtliga punkter regeringens förslag.

Till sist några ord om ytterligare en modell, som använts vid hanteringen
av åtgärdspaket. Den tillämpades vid beredningen av regeringen Fälldin
II:s sparproposition hösten 1980 (prop. 1980/81:20). Efter överläggningar
mellan talmannen och ordförandena i de femton utskott som berördes av
förslagen enades man - efter att olika alternativ presenterats — om att
tillämpa ungefär samma förfarande som vid behandlingen av budgetpropositionen.
Detta innebar att riksdagen först på basis av ett betänkande från
finansutskottet fattade ett principbeslut rörande omfattningen och inriktningen
av de föreslagna besparingarna. Därefter behandlade övriga utskott
— och även finansutskottet — de besparingsförslag som hänvisats till dem.
Slutligen redovisade finansutskottet i ytterligare ett betänkande resultaten
av utskottsbehandlingen av de olika sparförslagen och jämförde dem med
de uppställda sparmålen. För finansutskottets del medförde tillämpningen
av ”budgetmodellen” stark tidspress och ökad arbetsbörda.

7 Avslutande synpunkter

Som framgått av föregående avsnitt har enkammarriksdagens hantering
av det ekonomisk-politiska beslutsfattandet varierat betydligt från fall till
fall. Här skall likväl göras ett försök att fånga några huvuddrag i skeendet.

Förs. 1981/82:22

7.1 Det parlamentariska läget har av naturliga skäl haft stor betydelse.
Har regeringen en klar majoritet i riksdagen ligger den politiska maktens
tyngdpunkt i kanslihuset. Det är där de reella politiska besluten fattas.
Råder jämvikt eller nära jämvikt mellan regering och opposition förskjuts
maktens tyngdpunkt mot riksdagen. Detta gäller än mer vid minoritetsregering.

Den här skildrade tidsperioden erbjuder, som framgick av tablån s. 65,
en provkarta på olika parlamentariska situationer. Majoritetsregering jämviktsriksdag
eller nära jämviktsriksdag och minoritetsregering har avlöst
varandra.

När regeringen haft majoritet har riksdagen praktiskt taget genomgående
accepterat dess förslag när det gällt viktiga ekonomisk/politiska beslut.

Under jämviktsriksdagen och perioderna med minoritetsregering var det
annorlunda.Oppositionspartiernas inflytande på politiken ökade. Vi fick
en rad kompromissuppgörelser mellan olika partikonstellationer. Dessa
uppgörelser förhandlades fram utanför utskottens formella sammanträden.
Det politiska livet bröt sig egna fåror vid sidan av författningens riksdagsorganisation.
Formellt bekräftades sedan uppgörelserna efter sedvanlig
utskottsbehandling genom beslut av riksdagen.

7.2 Partiernas riksdagsgrupper och deras kanslier har fatt ett ökat inflytande
på beredning och beslut i frågor som rör den ekonomiska politiken.
Till en del sammanhänger detta med den tidigare berörda maktförskjutningen
från regering till riksdag. En förutsättning har vidare varit den
utbyggnad som skett av gruppernas kanslier. Denna har - inte oväntat -varit särskilt markant hos oppositionspartierna. När socialdemokraterna
var i regeringsställning hade deras gruppkansli 7 anställda (exklusive ledamöternas
kontorsservice). För närvarande har man inklusive utredningsavdelningen
35 anställda.

Den berednings- och beslutsorganisation som byggts upp inom de olika
riksdagsgrupperna och som närmare beskrivits i avsnitt 5.3 av huvudbetänkandet
spelar en viktig roll vid samordningen av partiernas agerande i
olika utskott.

För oppositionspartiernas del är det oftast inom riksdagsgruppen eller
inom partiledningen som det reella ställningstagandet till viktiga frågor
sker. Partiets utskottsrepresentanter har sedan följt upp detta ståndpunktstagande
i respektive utskott.

Regeringspartiernas riksdagsgrupper har under senare år i allmänhet
informerats om innehållet i viktigare propositioner innan dessa lagts fram
för riksdagen.

7.3 Kammarens re mit tering bildar utgångspunkt för den formella riksdagsbehandlingen
av propositioner och motioner.

När det gäller budgetpropositionerna har praxis legat fast. I stort sett har

Förs. 1981/82:22

man följt grundlagberedningens intentioner. De två första bilagorna till
budgetpropositionen (Finansplanen och Budgetförslaget) har hänvisats till
finansutskottet. Övriga bilagor med detaljerade anslagsförslag för olika
departement har remitterats till berörda utskott (däribland också finansutskottet).
Kring månadsskiftet februari/mars har riksdagen beslutat om
allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetregleringen.
Till grund för detta beslut har legat finansutskottet betänkande
rörande finansplan och budgetförslag. Därefter har riksdagen successivt
tagit ställning till de olika anslagsförslagen. Dessa beslut har sedan vid
riksmötets slut sammanställts i finansutskottets betänkande rörande statsbudgeten.

När det gäller kompletteringspropositionen och andra ekonomisk/politiska
åtgärdspaket har remitteringspraxis däremot växlat.

Vanligast har varit att hela paketet hänvisats till finansutskottet, som
sedan i sin tur inhämtat yttranden från andra berörda utskott. Under tiden
1971-81 inhämtade finansutskottet totalt 129 yttranden från andra utskott
— de allra flesta i samband med åtgärdspaket. Under samma tid avgav
finansutskottet 32 yttranden till andra utskott, varav 12 till skatteutskottet.

Från och med hösten 1979 har kammaren — som framgått av avsnitten

6.2 och 6.3 ovan — i ökad utsträckning gått in för att sprida ut förslagen i
ekonomiska åtgärdspaket direkt på olika utskott. Ibland har dessa inhämtat
yttranden från varandra, ibland ej. I vissa fall har ingen samordning
skett vid den formella utskottsberedningen. Man har i stället förlitat sig på
att samordning av partiernas agerande i olika utskott skulle komma till
stånd genom riksdagsgruppernas försorg. Erfarenheten har visat att man
inte alltid kan räkna med detta. Risk föreligger då att riksdagen fattar
motstridiga beslut på basis av utskottsbetänkanden som ej koordinerats
tillräckligt. Denna risk ökar, när regeringen ej har majoritet i kammaren.

7.4 Två skilda synsätt ligger bakom de två typer av remittering som
kammaren tillämpat ifråga om ekonomiska åtgärdspaket. Ett försök att
renodla dessa synsätt skall göras i det följande. Men först en statsrättslig
utvikning.

Vad kammaren remitterar till utskotten är ”ärenden”. Ett ärende brukar
i detta sammanhang definieras som ”en sakfråga, som väcks i behörig
ordning och som riksdagen har att avgöra” (Holmberg, Stjernquist
”Grundlagarna”, Norstedts 1980 s. 165). I RO 4.6 sägs bl.a. ”Riksdagen
föreskriver efter vilka grunder övriga ärenden skall fördelas mellan utskott.
Därvid skall iakttagas att ärenden som hör till ett ämnesområde
hänföres till samma utskott”. Beträffande remittering av propositioner
gäller stadgandet i RO 4:7 ”Annat ärende än budgetpropositionen får delas
mellan två eller flera utskott endast om särskilda skäl föranleder det”. I
RO 3:9 fastslås vidare ”1 en och samma motion får inte sammanföras
förslag i skilda ämnen”.

Förs. 1981/82:22

En grundläggande fråga blir då vad som skall menas med ärende, när det
gäller ett ekonomiskt åtgärdspaket.

De som förordar en utspridd utskottsbehandling av paketen anser att
vaije delförslag i ett paket är ett ärende för sig. Det utskott som fått
delförslaget hänvisat tilli sig är suveränt i sin beredning och avgör om det
vill inhämta yttrande från något annat utskott. Vaije delförslag förs fram
direkt till kammaren. Den samordning, som kan behövas, svarar partigrupperna
för. Finansutskottets uppgift kan i huvudsak inskränkas till att
bereda de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som paketet
innehåller. I förlängningen av detta betraktelsesätt ligger att vaije ledamot
i kammaren har en oförytterlig rätt att rösta ja eller nej på vaije enskilt
förslag i paketen.

De som vill ha en mer sammanhållen behandling av de ekonomiska
paketförslagen ser saken på ett helt annat sätt. För dem utgör hela paketförslaget,
vare sig det kommer från regeringen eller oppositionen, ett
ärende. De anser att den ekonomiska politiken måste ses som en helhet.
Vill man t.ex. stimulera ekonomin kan det ske med hjälp av åtgärder på en
rad olika områden. Räntan kan sänkas, växelkursen ändras, barnbidrag
höjas, skatter reduceras o.s.v. Vad riksdagen behöver som beslutsunderlag
i ett sådant fall är en självständig och aktuell bedömning av det ekonomiska
läget och en vägning av de olika föreslagna stimulansåtgärderna mot
varandra. Detta underlättas formellt, men också reellt om åtgärdspaketen
remitteras till ett utskott som i sin tur i lämpliga former samarbetar med
andra utskott vid ärendets beredning.

Genom att ett åtgärdspaket från regeringen betraktas som ett ärende,
vidgas oppositionens möjligheter att motionsvis framföra förslag till alternativa
åtgärder. Stadgandet i RO 3:9 verkar då inte så restriktivt som när
åtgärdspaketet delas upp på olika utskott.

Drar man ut konsekvenserna av den sammanhållna behandlingen till
kammarens votering ter det sig logiskt att där ställa olika åtgärdspaket i sin
helhet mot varandra. Härigenom elimineras den risk för motstridiga beslut
som kan uppkomma när kammaren röstar punktvis om de olika delförslagen
i ett paket.

De två nu beskrivna synsätten är svåra, för att inte säga omöjliga att
förena. De har legat i botten på de konflikter som ibland uppstått vid
handläggningen av åtgärdspaket. Som tidigare noterats var den formella
riksdagsbehandlingen av ekonomiska åtgärdspaket mer sammanhållen
fram till hösten 1979. Yttrandemodellen eller tidsmässig samordning av
utskottsbetänkandena dominerade bilden. Därefter har anhängarna av en
utspridd utskottsbehandling fått mer att säga till om beträffande paketens
hantering.

7.5 Vaga eller preciserade riktlinjer. De riktlinjebetänkanden som finansutskottet
avgivit och riksdagen beslutat om har som framgått av

Förs. 1981/82:22

avsnitt 6 varierat starkt ifråga om sin utformning.Ibland har de, som
grundlagberedningen (SOU 1969:62, s. 59) tänkte sig, haft en allmän och
principiell karaktär och inte innehållit bindande ramar för utgifterna eller
för beskattningen. Detta var bl.a. fallet med de betänkanden som låg till
grund för de riktlinjebeslut som lottades fram under senare delen av
jämviktsriksdagen.

I andra fall har betänkandena och besluten innehållit exakta kvantitativa
preciseringar av en rad olika åtgärder. I vissa fall har finansutskottet då
lagt fram erforderliga lag- och anslagsförslag i sitt riktlinjebetänkande. I
vissa fall har riksdagens riktlinjebeslut följts upp genom att andra berörda
utskott senare lagt förslag om lagändringar och anslag. Så skedde bl.a. i
samband med de två Hagaöverenskommelserna.

7.6 Tidsfaktorn har stundom betydelse för åtgärdspaketens hantering.
Så har ibland hänt när den formella utskottsbehandlingen löpt parallellt
med reella förhandlingar mellan partiernas representanter utanför utskottsrummen.
Om två utskott då är engagerade i ärendets beredning, det ena
med yttrande, det andra med betänkande, kan själva tidpunkten för den
reella politiska uppgörelsen bli avgörande för i vilket utskott den redovisas.
Förhandlingsuppgörelser där skatter ingått, erbjuder exempel härpå.
Ibland har dessa uppgörelser kommit så snabbt att de deltagande partierna
kunnat ta in dem i finansutskottets yttrande till skatteutskottet. Vid ett
annat tillfälle - i december 1978 - kristalliserades den definitiva uppgörelsen
ut så sent att det blev i skatteutskottets betänkande som den redovisades.
(Se s. 71.)

7.7 Hur man gör i andra parlament är också av intresse. Här skall till
sist i all korthet nämnas något om förhållandena i Förenta staterna, Västtyskland
och Frankrike.

I USA beslöt kongressen 1974 att komplettera den existerande utskottsorganisationen
med två nya budgetutskott - ett i representanthuset och ett
i senaten. Som motvikt till presidentens budgetkontor (Office of Management
and Budget) och ekonomiska rådgivare (Council of Economic Advisers)
inrättade vidare kongressen sitt eget budgetkontor (Congressional
Budget Office).

På förslag av budgetutskotten fattar kongressen i början av varje session
beslut om preliminära mål för utgifter - fördelade på 16 olika områden -,
totala statsinkomster och budgetsaldo. Detta beslut tjänar sedan till ledning
för övriga utskotts beredning av budgetens utgifter och inkomster.
Under sessionen följer budgetkontoret och budgetutskottenupp hur kongressens
budgetbeslut överensstämmer med det ursprungliga beslutet.
Före sessionens slut fattar kongressen sedan beslut om definitiva bindande
”tak” för olika utgiftskategorier och om ett ”golv” för skatteinkomsterna.

I den västtyska förbundsdagen, vars utskottsorganisation i stora drag

Förs. 1981/82:22

påminner om den svenska, hänvisas budgetens hela utgiftssida till ett
utskott (Haushaltausschuss). Om övriga utskott så önskar, kan de yttra sig
till hushållningsutskottet, som i så fall skall ta in deras yttrande i sitt
betänkande. Det slutliga beslutet om budgetlagen tar förbundsdagen i ett
sammanhang, vanligen efter flera dagars debatt.

I den franska nationalförsamlingen stöptes utskottsorganisationen om
radikalt i samband med 1958 års författning. De tidigare inemot 20 permanenta
utskotten ersattes av 6 stora utskott (med ca 60 eller 120 ledamöter
vardera). Ett av dessa är finansutskottet (Commission des finances, de
1’économie générale et du plan). Utskottets kompetens omfattar statens
utgifter och inkomster, kredit- och valutapolitiken m.m. Även i Frankrike
har det årliga budgetförslaget formen av en lag. Första delen innehåller de
skattelagar som skall gälla nästa år. Andra delen innehåller regeringens
olika anslagsförslag. Beredningeni finansutskottet av skatteförslagen och
den allmänna budgetbalansen leds av en generalrapportör. Budgetens utgiftssida
delas sedan upp mellan 55 specialrapportörer som utses bland
utskottets ledamöter. De övriga utskotten utser i sin tur rådgivande rapportörer
för de olika utgiftsavsnitten. Samma system tillämpas i senaten.
Rapportörerna har hjälp i sitt arbete av sina personliga assistenter och
respektive utskottskanslier. Finansutskottet för fram hela budgetlagförslaget
till nationalförsamlingen. Detta sker successivt under senare delen av
höstsessionen.

Av betydelse för budgetbehandlingen är slutligen den (i Frankrike) berömda
fyrtionde paragrafen i 1958 års konstitution. Där stadgas att motioner
ej tas emot om de innebär att statens inkomster minskar eller om de
leder till en ny eller ökad statsutgift.

NorsteDts Tryckeri, Stockholm 1982