Förs. 1981/82:20 (Framställning / redogörelse 1981/82:20)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förs. 1981/82:20

Förslag
1981/82:20

Riksdagens revisorers förslag angående personalresurserna för
kontrollen av arbetsgivaravgifter och källskatt

1982-03-31

Till Riksdagen

1 Inledning

Riksdagens revisorer granskar f.n. organisationen för kontrollen av arbetsgivaravgifter.
Granskningen utgör ett led i den allmänna genomgång av
organisationen för debitering, uppbörd och indrivning av skatter och avgifter
som revisorerna arbetar med.

Granskningen har omfattat kontrollen vid de lokala skattemyndigheterna
(LSM) av arbetsgivarnas redovisning av skatter och avgifter. Med
anledning av vad som härvid kommit fram noterar revisorerna i denna
skrivelse att den förstärkning av kontrollen som beslutats ännu inte helt
genomförts på vissa håll och att den därför bör förbättras bl.a. genom att

— kvarstående vakanser i bemanningsplanen för LSM snarast fylls ut,

— de för kontrollen tillsatta tjänsterna endast används för avsedda uppgifter,
och att

— ett inrättande av särskilda rekryteringstjänster och åtgärder i syfte att
öka tjänsternas attraktivitet övervägs.

Granskningen har omfattat samtliga LSM i landet utom de i Stockholm,
Göteborg och Malmö och avsett personalresurserna såväl för kontrollen av
källskatteinbetalningar som inbetalningar av arbetsgivaravgifter då dessa
arbetsuppgifter sammanfaller vid myndigheterna.

Sammandrag av en i samband med granskningen upprättad rapport
(1981/82:1) Personalresurserna för kontrollen av arbetsgivaravgifter och av
de över rapporten avgivna remissyttrandena redovisas i bilaga till denna
skrivelse.

Ett annat led i revisorernas genomgång av kontrollen av arbetsgivaravgifterna
har varit revisorernas granskning av debiteringen och uppbörden
av preliminära arbetsgivaravgifter som föranlett skrivelse till riksdagen
den 13 november 1980 (Förs. 1980/81:7) med förslag om att det med förtur

— i förhållande till övrigt pågående utredningsarbete — skulle arbetas fram
en ny ordning för debitering och uppbörd av preliminära arbetsgivaravgifter
som bygger på källskatteredovisningen. Förslaget har hittills föranlett
att en statlig utredning, socialavgiftsutredningen (S 1981:04), fr.o.m. mitten
av år 1981 arbetar med bl.a. denna fråga.

Revisorernas särskilda intresse för debitering, kontroll, uppbörd och
1 Riksdagen 1981182. 2 sami. Nr 20

Förs. 1981/82:20

indrivning av arbetsgivaravgifter är bl.a. betingad av de stora och starkt
stigande restförda avgiftsbelopp som redovisats på senare år.

2 Genomförd granskning

2.1 Besluten om förstärkning av kontrollen

Som utgångspunkt för granskningen har tagits det beslut som riksdagen i
mars månad 1979 fattade om förstärkning av de lokala skattemyndigheternas
resurser när det gäller kontrollen av källskatt och arbetsgivaravgifter
(prop. 1978/79:100, bil. 18, CU 1978/79:24, rskr 1978/79:211).

Beslutet innebar att minst en, i vissa fall flera, handläggartjänster skulle
inrättas hos vaije LSM för att i huvudsak användas för kontrollen. Propositionen
utgår från riksdagens beslut vid samma riksmöte om ändring
i uppbördsförfarandet (prop. 1978/79:161, SkU 1978/79:50, rskr
1978/79:379). Genomförandet av en personalförstärkning kom i tiden att
sammanfalla med de personalförändringar, främst personalbesparingar,
som beslutats i anslutning till övriga ändringar i uppbördsförfarandet.

De nu gällande personalplanerna för LSM och uppbördsenheterna vid
länsstyrelserna fastställdes den 2 oktober 1980 av regeringen (kommundepartementet)
att gälla fr.o.m. den 1 november samma år. Beslutet grundades,
förutom på ovannämnda beslut om förstärkning av resurserna, på
ett av riksskatteverket (RSV) på regeringens uppdrag utarbetat förslag till
uppbyggnads- och avvecklingsplan för LSM och uppbördsenheterna.

RSV:s plan hade enligt uppdraget utformats med utgångspunkt i den
organisation och bemanning som redovisats i RS-projektets delrapport
(1978:1) Bemanning och inre organisation vid lokal skattemyndighet och
uppbördsmyndighet. Enligt uppdraget borde utökningen av handläggande
personal ske successivt i takt med minskningen av övrig personal. Utbyggnaden
borde vidare — om möjligt - vara slutförd under budgetåret 1982/83
och uppbyggnadsplanen redovisas så att utbyggnaden kunde påbörjas den
1 januari 1980. LSM i Stockholm, Göteborg och Malmö berördes inte av
planen.

Uppbyggnaden av handläggarresurserna på bl.a. LSM för till större
delen arbetsgivarkontroll sker sålunda.

Budgetår	Tjänster
1979/80	184 (härav skall 30 tjänster avse deklarationsgranskning)
1980/81	53
1981/82	59
1982/83	29
S:a.	325 tjänster

Förs. 1981/82:20

Bemanningsplanen bygger på bl.a. ett utökat ADB-stöd och att den nya
granskningsorganisationen (med total tjänstemannagranskning) är genomförd.
I planen har hänsyn tagits till det successiva genomförandet av
ADB-stöd m.m. genom beräkning av övergångsvisa resursbehov.

Regeringens beslut innebär för LSM totalt att personalbehovet på längre
sikt kommer att minska, bl.a. genom att myndigheternas stödjande funktioner
gentemot s.k. fritidsgranskare m.m. upphör och genom att nya
ADB-rutiner införs för uppbörd av direkt skatt. För kontrollen av källskatt
och arbetsgivaravgifter är det dock en förstärkning.

I regeringsbeslutet hänvisas vidare till ett den 24 juni 1980 träffat avtal
om lönegradsplacering av tjänsterna vid berörda myndigheter/enheter. Av
förhandlingsunderlaget för detta beslut framgår bl.a. att en avdelad organisatorisk
enhet för arbetsgivarkontrollen inrättas vid de LSM som tidigare
inte haft en sådan. Enheten benämns arbetsgivargrupp och utgör en del av
granskningsenheten.

Regeringen lämnar vidare i beslutet vissa föreskrifter om tillsättning av
tjänsterna. Länsstyrelserna bemyndigas sålunda att inom ramen för tillgängliga
medel tillsätta samtliga tjänster. Några särskilda medel anslogs
alltså inte för de ökade lönekostnader som blev följden av beslutet. Tjänsterna
är placerade i lönegraderna F8 - Fl 1.

I 1981 års budgetproposition (prop. 1980/81:100, bil. 18, CU 1980/81:24,
rskr 1980/81:193) meddelar föredragande departementschefen att medel för
budgetåret 1981/82 beräknats för kostnadstäckning för tillsättning av tjänsterna.
Han framhåller vidare bl.a. att en strävan bör vara att den nya
organisationen, med bl.a. de beräknade personalminskningarna, skall vara
fullt genomförd före utgången av budgetåret 1982/83. Framlagda förslag
antogs av riksdagen.

2.2 Revisorernas undersökningar

Under granskningen har bl.a. under våren 1981 länsstyrelserna genom
en enkät tillfrågats angående uppbyggnaden av kontrollen. Av de nyinrättade
närmare 300 handläggartjänstema hade enligt länsstyrelserna 189
placerats inom LSM:s arbetsgivargrupper/enheter. I mars-april 1981 var
44% av dem eller 84 tjänster tillsatta. Tillsättningsförfarandet pågick beträffande
ytterligare 69 tjänster. Förutom de 84 tillsatta tjänsterna hade
tillsättningsförfarandet beträffande ytterligare 6 tjänster avancerat så långt
att resultatet i princip var klart. Återstående 36 tjänster, motsvarande
närmare 20%, beräknades inte bli tillsatta under budgetåret 1980/81.

Fram till november månad 1981 har ett fåtal ytterligare tjänster tillsatts.
En kompletterande undersökning under mars månad 1982 visar att alltjämt
ett 20-tal tjänster är obesatta.

Vad beträffar den teoretiska kompetensen hos de tillsatta befattningsha -

Förs. 1981/82:20

varna1 var läget i mars månad 1981 att närmare 25% var långtidsutbildade,
dvs. hade akademisk utbildning. Hela 45% eller 39 befattningshavare hade
lägre utbildning än gymnasium. Det bör dock uppmärksammas att 30 av
dessa 39 genomgått eller påböijat den s.k. skatteutbildningen innan de
erhöll tjänsterna. För övrigt hade 16 av de 39 tjänst som landskanslist i
befordringsgång eller som handläggare i lönegrad F8 eller högre. Endast i
ett fåtal fall synes det ha förekommit att en tjänst tillsatts med personal
direkt från kontorskarriären.

Det kan vidare noteras att 64% av befattningshavarna helt genomgått
skatteutbildningen innan de erhöll de aktuella befattningarna.

Vid enkäten hade länsstyrelserna också angett de huvudsakliga orsakerna
till att tjänsterna ej blivit tillsatta eller utnyttjade för kontrollen.

Härvid har noterats att anledningen till att tjänster förblivit vakanta i
allmänhet inte har varit att penningmedel saknats. Den huvudsakliga anledningen
sägs i stället ha varit brist på kvalificerade sökande.

Av svaren framgår emellertid också att länsstyrelserna i hög grad styrt
de kvalificerade handläggarresurserna till arbetet med taxering i första
instans. Den senare verksamheten har således prioriterats högre än kontrollen
av arbetsgivarnas redovisning.

Det har till och med förekommit att tjänster över huvud taget inte
utannonserats, då man inte velat riskera att de resurser som redan inplanerats
för arbetet med 1981 års inkomsttaxering skulle rubbas. Inom vissa län
har man tillsatt tjänsterna men samtidigt beslutat att de befattningshavare
som erhållit dem i större eller mindre omfattning skulle delta i arbetet med
1981 års inkomsttaxering.

Att tjänsterna under budgetåret 1980/81 endast fatt inrättas inom ramen
för befintliga medel har varit en annan anledning till att tjänsterna inte
tillsatts, eftersom andra tjänster inte har kunnat dras in.

Ytterligare en anledning till att tjänster inte ledigförklarats och tillsatts
har varit att man ansett det meningslöst att ledigförklara vakanta tjänster
då det inte funnits några reserver av utbildad personal inom skatteavdelningar
och LSM. Ledigförklarande och tillsättning av tjänsterna skulle då
enbart ha medfört överflyttning av vakanserna till granskningsgrupperna,
vilket i sin tur skulle ha medfört en utläggning på fritidsgranskare av
deklarationer som redan varit överförda till tjänstemannagranskning. Ett
sådant förfaringssätt har inte ansetts önskvärt.

I flera av enkätsvaren uppges att länsstyrelserna och LSM saknar medel
för rekryteringstjänster för handläggare och att detta medfört brist på
kvalificerad personal. Inom det allmänna utbildningsväsendet finns det
vidare inte utbildnings vägar som lämpar sig för dem som önskar arbeta vid
skatteförvaltningen. Den interna utbildning som därför fordras som komplettering
sträcker sig över en tid av tre år.

1 Förutom de formellt tillsatta har här också räknats med sex befattningshavare för
vilka tillsättningsförfarandet påbörjats men ännu ej avslutats.

Förs. 1981/82:20

Vidare anförs att skatteförvaltningarna efter RS-reformens genomförande
successivt byggts ut med åtföljande rekryterings- och utbildningsbehov.

I rapporten redovisade resultat av undersökningen har verifierats vid
remissbehandlingen av rapporten.

3 Revisorernas överväganden

I anslutning till omorganisationen på uppbördsområdet tog riksdagen
ställning till kontrollen av inbetalningen av källskatt och arbetsgivaravgifter
och fördelningen av ansvaret i detta avseende mellan länsstyrelse och
LSM. I den av riksdagen godkända propositionen angående omorganisationen
(prop. 1978/79:161) föreslogs sålunda att länsstyrelserna även fortsättningsvis
skulle ha det övergripande ansvaret för avräkningen av inbetalad
skatt och för kontroll av arbetsgivarnas redovisning. Det ansågs också
ligga i sakens natur att länsstyrelsen skulle svara för den del av kontrollen
som kan utföras på maskinell väg. Vid behov av fördjupad kontroll skulle
dock LSM kopplas in. Beslutanderätten i fråga om arbetsgivares ansvar
för skatte- och avgiftsredovisningen ligger tills vidare kvar hos LSM.

I propositionen tas inte ställning till vilka resurser som behövs för
verksamheten. Det konstateras emellertid att det krävs en fältkontroll i
direkt anslutning till LSM:s befattning med de olika skatterna och avgifterna.
LSM bör sålunda företa revisioner i fråga om källskatt om impulser
härtill fas genom det maskinella avstämningsförfarandet eller på andra
sätt. LSM bör också i förekommande fall mer ingående kontrollera att
arbetsgivaravgift redovisas på rätt sätt. I övrigt hänvisas till det inom RSV
pågående utvecklingsarbetet beträffande fördelning och avvägning av kontrollinsatser.

Skatteutskottet påpekade i betänkande (SkU 1978/79:50) över propositionen
att vissa arbetsgivare systematiskt underlåter att betala in egna och
arbetstagares skatter, arbetsgivaravgifter och mervärdeskatt, och att det
ofta rör sig om uppseendeväckande stora belopp. Man pekade vidare på att
statsmakterna under senare år intensifierat sina ansträngningar att försvåra
skatteundandraganden och annan ekonomisk brottslighet, bl.a. genom
successiva förbättringar av lagstiftningen. Utskottet understryker att det
är givet att dessa och andra ansträngningar i kampen mot skatteundandraganden
delvis förlorar sin verkan om inte myndigheterna får tillräckliga
resurser för att fullgöra sin uppbördskontroll. Enligt utskottet borde denna
kontroll skyndsamt förbättras.

Som tidigare redovisats har personalresurserna för fullgörande av bl.a.
arbetsgivarkontrollen inom samtliga LSM utom de i Stockholm, Göteborg
och Malmö beräknats till närmare 300 handläggande befattningshavare. Av
dessa tjänster beräknas 189 vara placerade inom LSM:s arbetsgivargrupper/enheter.
Under budgetåret 1980/81 fick dessa tjänster, placerade i
tl Riksdagen 1981182. 2 sami. Nr 20

Förs. 1981/82:20

lönegraderna F8—Fil, tillsättas inom ramen för tillgängliga medel, medan
för budgetåret 1981/82 särskilda medel avsatts för tjänsterna.

Revisorernas granskning har visat att antalet obesatta tjänster på LSM:s
arbetsgivargrupper/enheter vid utgången av budgetåret 1980/81 kunde uppskattas
till 50 å 60 och att det i mitten av mars 1982 ännu fanns ett 20-tal
tjänster obesatta. Granskningen har vidare visat att av de befattningshavare
som tillsatts för arbetsgivarkontrollen flera använts för andra ändamål,
främst deltagande i 1981 års taxeringsarbete. Angivna förhållanden har i
stort sett verifierats av remissinstanserna.

I sina remissyttranden har flera av länsstyrelserna påpekat att det funnits
fullgoda skäl för deras handlande. Främst har angetts att bristen på
kvalificerade sökande gjort att befattningarna inte har kunnat tillsättas och
att det fortfarande är fråga om en anpassning av organisationen till de nya
uppgifterna.

Att befattningshavare använts för andra arbetsuppgifter såsom granskning
av deklarationer och andra uppgifter inom taxeringen vill länsstyrelserna
förklara med att de utsatts för press att inom utsatt tid fullgöra sina
uppgifter och att organisationen för arbetsgivarkontroll ännu inte varit
uppbyggd. I övrigt anmärker såväl RSV som länsstyrelserna att de är
besvärade av de allmänna krav som statsmakterna ställer på skattemyndigheterna
- ofta i form av uttalanden om att vissa arbetsuppgifter särskilt
skall prioriteras — utan att anvisningar ges om var resurser till dessa
insatser skall tas.

Man har vid remissbehandlingen också understrukit att förhållandet på
kontrollområdet bör ses i sitt sammanhang, dvs. utifrån den totala arbetsgivargranskning
som sker av länsstyrelsernas revisionsavdelningar och
LSM tillsammans.

Revisorerna är självfallet medvetna om att den nu genomförda undersökningen
skett under ett uppbyggnadsskede och att resultatet av genomförda
kontroller av arbetsgivarnas redovisning måste ses i ett större sammanhang.

Å andra sidan får man inte bortse från det förhållandet att riksdagen
förutsatt att det skall finnas en grundorganisation för kontrollen av arbetsgivarnas
redovisning. Det är därför av vikt att denna så snabbt som möjligt
kommer till stånd. Skatteutskottet har tydligt angett behovet av en fungerande
organisation. Regeringen har i regleringsbrevet för 1981/82 (kommundepartementet)
också betonat angelägenheten av att LSM:s arbete
med uppbördsärenden och arbetsgivarkontroll intensifieras. Därutöver
finns det anledning att framhålla att arbetsgivarna under budgetåret
1980/81 svarade för en total uppbörd av A-skatt, kvarstående skatt och
arbetsgivaravgifter på något över 170 miljarder kronor.

En väl fungerande grundorganisation för arbetsgivarkontrollen kommer
för övrigt uppenbarligen att vara ett utomordentligt gott stöd och ett
expertorgan att ha till hands för länsstyrelsernas revisionsavdelningar vid
deras integrerade revisioner.

Förs. 1981/82:20

Ett par remissinstanser har även satt i fråga om inte arbetsgivarkontrollens
ställning organisatoriskt bör stärkas genom att det hos alla LSM
inrättas en särskild, fristående arbetsgivarenhet. Revisorerna anser att det
finns skäl att överväga en sådan åtgärd men vill tills vidare avvakta
utvecklingen och lägger därför inte fram något förslag i ärendet.

Vissa remissinstanser har tagit upp frågan om huvudmannaskapet för
den totala skatte- och avgiftskontrollen sett ur arbetsgivarkontrollens synvinkel.
Revisorerna har i anslutning härtill tagit del av riksrevisionsverkets
(RRV:s) rapport Skattemyndigheterna och deras revisionsverksamhet och
RSV:s yttrande till RRV i anledning av rapporten. Revisorerna har dock
inte funnit skäl att f.n. ta närmare ställning i frågan.

I granskningsrapporten har satts i fråga om det inte från centralt håll
(vederbörande departement) bör utfärdas konkreta riktlinjer för hur personalresurserna
skall användas från rationell synpunkt, t.ex. genom uppställande
av vissa minimikrav på utförda revisioner angående redovisningen
av källskatt och arbetsgivaravgifter. Mot dessa krav kan sedan RSV följa
upp användningen av resurserna. Förslaget är närmast föranlett av det
förhållandet att utsatta fatalietider vid den årliga taxeringen medfört att
personalresurser förts över från arbetsgivarkontrollen till taxeringsarbetet.
Det senare skulle motverkas om det även fanns krav på omfattningen av
genomförda revisioner avseende arbetsgivarnas redovisning. Under hand
har inhämtats att sådana krav på revisionsverksamheten i dag sätts upp vid
vissa länsstyrelser. Förslaget har avstyrkts av de remissinstanser som
yttrat sig, RSV och länsstyrelserna i Malmöhus och Värmlands län. Revisorerna
anser dock att det finns skäl att överväga ett sådant system men
vill f.n. inte lägga fram något förslag härom.

I rapporten har i övrigt följande förslag för erhållande av en effektivare
arbetsgivarkontroll lagts fram, nämligen att utbildningen av nyanställda
handläggare intensifieras samt att frågorna om inrättande av särskilda
rekryteringstjänster och åtgärder i syfte att öka tjänsternas attraktivitet
övervägs.

Samtliga förslag - utom förslaget om en intensifierad utbildning - har i
det närmaste genomgående tillstyrkts av remissinstanserna.

Såvitt gäller förslaget om en intensifierad utbildning har RSV anfört att
sådana åtgärder ryms inom nu gällande regler. Med anledning härav vill
revisorerna endast understryka vikten av att det så snabbt som möjligt
utbildas kvalificerade befattningshavare för arbetsgivarkontrollen. Revisorerna
vill samtidigt notera att det ligger inom länsstyrelsernas möjligheter
att vid de årliga L-ATF-förhandlingarna lönemässigt tillgodose LSM:s
behov av kvalificerade befattningshavare på detta område.

Revisorerna förordar sammanfattningsvis att

— kvarstående vakanser i bemanningsplanen för LSM snarast fylls ut,

— de för kontrollen av källskatt och arbetsgivaravgifter tillsatta tjänsterna
endast används för avsedda uppgifter,

Förs. 1981/82:20

— utbildningen av nyanställda handläggare intensifieras,

— frågan om inrättande av särskilda rekryteringstjänster övervägs och

— åtgärder vidtas i syfte att öka tjänsternas attraktivitet.

4 Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställer revisorerna att riksdagen för
sin del ger regeringen till känna vad revisorerna i skrivelsen förordat.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Ingegerd Troedsson (m), Sture Palm (s), Hugo Bengtsson (s),
Rolf Sellgren (fp), Hagar Normark (s), Allan Åkerlind (m), Ralf Lindström
(s), Ivan Svanström (c), John Johnsson (s), Kjell Nilsson (s), Birgitta Rydle
(m) och Maj Pehrsson (c).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Göran Hagbergh och byråchefen Bo Willart (föredragande).

På riksdagens revisorers vägnar
INGEGERD TROEDSSON

Bo Willart

Förs. 1981/82:20

Bilaga

RIKSDAGENS REVISORER

1982-03-31

Sammanfattning av rapport (1981/82:1) om personalresurserna för
kontrollen av arbetsgivaravgifter och över rapporten avgivna remissyttranden 1

Rapporten

1.1 Bakgrund och syfte

Som ett led i riksdagens revisorers granskning av organisationen för
kontroll av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter har en undersökning
gjorts angående de lokala skattemyndigheternas (LSM:s) personalresurser
för kontrollen av bl.a. arbetsgivaravgifterna. Granskningen har även avsett
personalresurserna för kontroll av källskatteinbetalningar, eftersom dessa
arbetsuppgifter sammanfaller vid LSM.

Som utgångspunkt för granskningen har tagits det beslut som riksdagen i
mars månad 1979 fattade om förstärkning av LSM:s resurser när det gäller
kontrollen av källskatt och arbetsgivaravgifter (prop. 1978/79:100, bil. 18;
CU 1978/79:24, rskr 211). Beslutet innebar att minst en, i vissa fall flera
handläggartjänster skulle inrättas hos varje LSM för att i huvudsak användas
på detta område.

Vid granskningen har undersökts om den beslutade förstärkningen kommit
till stånd och om den fått avsedd effekt. Bl.a. har genom en skriftlig
enkät samtliga länsstyrelser tillfrågats hur de avsedda personalförstärkningarna
genomförts.

1.2 Statsmakternas beslut om organisationen på uppbördsområdet

I propositionen 1978/79:161 om ändring i uppbördsförfarandet enligt
uppbördslagen (1953:272) m.m. redovisar regeringen förslag till ändringar i
uppbördsförfarandet, i huvudsak grundade på rapporter från RS-projektet1.

Vad beträffar källskattekontrollen tar föredragande departementschefen
ställning till bl.a. arbetsfördelningen mellan länsstyrelse och LSM. Han
anser att länsstyrelserna även fortsättningsvis bör ha det övergripande
ansvaret för avräkningen av inbetalad skatt och för kontroll av arbetsgivar ''

Gemensamt utredningsarbete av statskontoret och riksskatteverket angående vissa
frågor rörande taxeringen i första instans.

Förs. 1981/82:20

nas redovisning. Det ligger också i sakens natur att länsstyrelsen svarar för
den del av kontrollen sorn kan utföras på maskinell väg. Vid behov av
fördjupad kontroll skall dock LSM kopplas in. Han anser vidare att beslutanderätten
i fråga om arbetsgivares ansvar för skatte- och avgiftsredovisningen
tills vidare bör ligga kvar hos LSM.

I propositionen tas inte ställning till erforderliga resurser för verksamheten.
Departementschefen konstaterar emellertid att det krävs en faltkontroll
i direkt anslutning till LSM:s befattning med de olika skatterna och
avgifterna. LSM bör sålunda företa revisioner i fråga om källskatt om
impulser härtill fås genom det maskinella avstämningsförfarandet eller på
andra sätt. LSM bör också i förekommande fall mer ingående kontrollera
att arbetsgivaravgift redovisas på rätt sätt. I övrigt hänvisas till det inom
riksskatteverket (RSV) pågående utvecklingsarbetet beträffande fördelning
och avvägning av kontrollinsatser. Det anses ännu inte möjligt att
ange i vilken utsträckning taxeringsrevisioner eller annan granskning i
samband med taxeringsarbetet också kan tillgodose behovet av kontroll
beträffande källskatt m.m.

Skatteutskottet påpekar i sitt betänkande (SkU 1978/79:50) över propositionen
att vissa arbetsgivare systematiskt underlåter att betala in egna
och arbetstagares skatter, arbetsgivaravgifter och mervärdeskatt, och att
det ofta rör sig om uppseendeväckande stora belopp. Det har också blivit
vanligt att arbetstagare betecknar sig som egna företagare i avsikt att bl.a.
kringgå uppbördsreglerna, undvika arbetsgivaravgifter och uppnå andra ej
avsedda fördelar. Man pekar vidare på att statsmakterna under senare år
intensifierat sina ansträngningar att försvåra skatteundandraganden och
annan ekonomisk brottslighet, bl.a. genom successiva förbättringar av
lagstiftningen. Utskottet understryker att det är givet att dessa och andra
ansträngningar i kampen mot skatteundandraganden delvis förlorar sin
verkan om inte berörda myndigheter får tillräckliga resurser för att fullgöra
sin uppbördskontroll. Enligt utskottet bör denna kontroll skyndsamt förbättras.
Vilka personalförstärkningar som behövs och var de bör sättas in
bör bedömas mot bakgrunden av de erfarenheter som vinns av den nya
taxeringsorganisationen och resultatet av det arbete som RSV svarar för.

Genom beslut den 2 oktober 1980 fastställde regeringen (kommundepartementet)
nya personalplaner för LSM och uppbördsenheterna vid länsstyrelserna
med giltighet fr.o.m. den 1 november 1980. Beslutet grundades
dels på riksdagens beslut om förstärkning av LSM:s resurser för kontrollen
av källskatt och arbetsgivaravgifter i anledning av 1979 års budgetproposition,
dels på ett av RSV på regeringens uppdrag utarbetat förslag till
uppbyggnads- och avvecklingsplan för LSM och uppbördsenheterna.

Förs. 1981/82:20

personal ske successivt i takt med minskningen av övrig personal. Uppbyggnaden
borde vidare - om möjligt - vara slutförd under budgetåret
1982/83 och uppbyggnadsplanen redovisas så att utbyggnaden kunde påbörjas
den 1 januari 1980. LSM i Stockholm, Göteborg och Malmö berördes
inte av planen.

I RSV:s förslag utgår man från skillnaden mellan bemanningen på resp.
myndighet den 1 juli 1979 och den bemanning som föreslagits i delrapporten
1978:1. Sammantaget innebär planen för LSM:s del ett tillskott av 325
handläggartjänster och 141 biträdestjänster. Avvecklingsplanen omfattar
823 årsarbetskrafter, varav 156 biträdestjänster och 74 landskanslisttjänster
på personalplan samt medel motsvarande 593 årsarbetskrafter. Under
den prognosperiod planen omfattar, budgetåren 1979/80-1982/83, avser
avvecklingen 570 årsarbetskrafter.

Uppbyggnaden av handläggarresurserna sker sålunda.

Budgetår	Tjänster
1979/80	184 (varav 30 för deklarationsgranskning)
1980/81	53
1981/82	59
1982/83	29
S:a	325 tjänster

I anslutning till planen noteras att bemanningen bygger på bl.a. ett
utökat ADB-stöd och att den nya granskningsorganisationen (med total
tjänstemannagranskning) är genomförd. I planen har hänsyn tagits till det
successiva genomförandet av ADB-stöd m.m. genom beräkning av övergångsvisa
resursbehov.

Regeringens beslut innebär, totalt sett, att personalbehovet hos LSM på
sikt kommer att minska, bl.a. genom att myndigheternas stödjande funktioner
gentemot s.k. fritidsgranskare m.m. upphör och genom att nya
ADB-rutiner införs för uppbörd av direkt skatt. För kontrollen av källskatt
och arbetsgivaravgifter beslutas dock en förstärkning. Sålunda utökas den
handläggande personalen hos LSM med närmare 300 tjänster. I regeringsbeslutet
hänvisas vidare till ett den 24 juni 1980 träffat avtal om lönegradsplacering
av tjänsterna vid berörda myndigheter/enheter. Av förhandlingsunderlaget
för detta beslut framgår bl.a. att en avdelad organisatorisk
enhet för arbetsgivarkontrollen inrättas vid de LSM som tidigare inte haft
en sådan. Enheten benämns arbetsgivargrupp och utgör en del av granskningsenheten.

Regeringen lämnar vidare i beslutet vissa föreskrifter om tillsättning av
tjänsterna. Länsstyrelserna bemyndigas att inom ramen för tillgängliga
medel tillsätta samtliga tjänster. Några särskilda medel anslås således inte
för de ökade lönekostnader som blir följden av beslutet.

I 1981 års budgetproposition (prop. 1980/81:100, bil. 18, CU 1980/81:24,
rskr 1980/81:193) meddelar föredragande departementschefen beträffande

Förs. 1981/82:20

avtalet om lönegradsplaceringen av vissa tjänster hos bl.a. LSM att medel
för budgetåret 1981/82 beräknats för kostnadstäckning för avtalet. Han
framhåller vidare bl.a. att en strävan bör vara att den nya organisationen,
med bl.a. de beräknade personalminskningarna, skall vara fullt genomförd
före utgången av budgetåret 1982/83.

I propositionen berörs samtidigt den fortsatta utbyggnaden av den s.k.
RS-organisationen för taxering i första instans. Enligt tidigare fastställda
planer återstod 160 tjänster för att organisationen vid LSM skulle vara fullt
utbyggd. RSV hade också tillstyrkt en utbyggnad under budgetåret 1981/82
med 144 tjänster. Departementschefen hänvisar dock till regeringens omnämnda
beslut den 2 oktober 1980 om en kraftig förstärkning av den
handläggande personalen hos LSM med ca 300 tjänster för arbetsgivarkontrollen
m.m. och att rekryteringen av denna personal i stor utsträckning
väntades ske under budgetåret 1981/82. Enligt departementschefens mening
skulle det inte vara lämpligt att öka rekryteringsbehovet utöver dessa
300 med en samtidig utbyggnad av RS-organisationen. Han hänvisar vidare
till att LSM dessutom till stor del har löntagargranskning att utföra inom
taxeringsområdet för vilken s.k. fritidsgranskare bör kunna anlitas i samma
omfattning som hittills. Någon utbyggnad av RS-organisationen föreslås
således inte under budgetåret 1981/82.

Propositionens förslag bifölls vid riksdagsbehandlingen.

1.3 Tillsättning av tjänsterna för arbetsgivarkontrollen

Genom en enkät i mars månad 1981 till länsstyrelserna har försök gjorts
att kartlägga dels i vilken mån den beslutade resursförstärkningen till
arbetsgivarkontrollen vid LSM - med undantag för LSM i Stockholm,
Göteborg och Malmö - kommit till stånd, dels huruvida de erhållna
resurserna verkligen använts för det avsedda ändamålet, dvs. kontroll av
arbetsgivares redovisning av källskatt och arbetsgivaravgifter. Det skall
understrykas att den totala personalförstärkningen inte enbart har avsett
det direkta kontrollarbetet utan också gällt viss administrativ verksamhet
såsom serviceverksamhet m.m. Förstärkningen har dock inte avsett
granskning av deklarationer och andra taxeringsuppgifter.

I allmänhet har enkätsvaren varit kortfattade. Uppgifter har sålunda
lämnats huvudsakligen om de inrättade tjänsterna och tillsättningen av
dem. Kommentarer därutöver är sparsamma. Svaren är dock tillräckligt
entydiga för att visa den rådande situationen inom kontrollområdet.

Av de nyinrättade handläggartjänsterna, som tidigare totalt angetts till
300, har enligt länsstyrelserna 189 placerats inom LSM:s arbetsgivargrupper/enheter.
I mars-april 1981 var 44% av dem eller 84 tjänster tillsatta.
Tillsättningsförfarandet pågick beträffande ytterligare 69 tjänster. Förutom
de 84 tillsatta tjänsterna hade tillsättningsförfarandet beträffande ytterligare
sex tjänster avancerat så långt att resultatet i princip var klart. Åter -

Förs. 1981/82:20

stående 36 tjänster, motsvarande närmare 20%, beräknades inte bli tillsatta
under budgetåret 1980/81. Fram till november månad 1981 hade ett fatal
ytterligare tjänster tillsatts. Läget var sålunda i november månad 1981
tämligen oförändrat.

Tjänsterna är placerade i lönegraderna F8—Fl 1.

Vad beträffar den teoretiska kompetensen hos de tillsatta befattningshavarna1
visar enkäten att närmare 25% var långtidsutbildade, dvs. hade
akademisk utbildning. Hela 45% eller 39 befattningshavare hade lägre
utbildning än gymnasium. Det bör dock uppmärksammas att 30 av dessa 39
genomgått eller påbörjat den s.k. skatteutbildningen innan de erhöll tjänsterna.
16 av de 39 innehade för övrigt tjänst som landskanslist i befordringsgång
eller som handläggare i lönegrad F8 eller högre. Endast i ett fåtal
fall synes det ha förekommit att en tjänst tillsatts med personal direkt från
kontorskarriären.

Det kan vidare noteras att 64% av befattningshavarna helt genomgått
skatteutbildningen innan de erhöll de aktuella befattningarna.

Som anledning till att tjänster förblivit vakanta har i allmänhet inte
angetts att penningmedel saknats. Den huvudsakliga anledningen sägs i
stället vara brist på kvalificerade sökande. Av svaren framgår emellertid
också att länsstyrelserna i hög grad styrt de kvalificerade handläggarresurserna
till arbetet med taxering i första instans. Den senare verksamheten
har således prioriterats högre än kontrollen av arbetsgivarnas källskatteoch
avgiftsredovisning. Det har förekommit att tjänster över huvud taget
inte utannonserats, då man inte velat riskera att de resurser som redan
inplanerats för arbetet med 1981 års inkomsttaxering skulle rubbas. Inom
vissa län har man visserligen tillsatt tjänsterna men samtidigt beslutat att
de befattningshavare som erhållit dem i större eller mindre omfattning
skulle delta i arbetet med 1981 års inkomsttaxering.

Att tjänsterna under budgetåret 1980/81 endast fått inrättas inom ramen
för befintliga medel har också varit en anledning till att tjänsterna inte
tillsatts eftersom inga andra tjänster har kunnat dras in.

En annan anledning till att tjänster inte ledigförklarats och tillsatts har
varit att man ansett det meningslöst att ledigförklara vakanta tjänster i Fe 9
då det inte funnits några reserver av utbildad personal inom skatteavdelning
och LSM. Ledigförklarande och tillsättning av tjänsterna skulle då
enbart ha medfört överflyttning av vakanserna till granskningsgrupp, vilket
i sin tur skulle ha medfört en utläggning på fritidsgranskare av deklarationer
som redan varit överförda till tjänstemannagranskning. Ett sådant
förfaringssätt har inte ansetts önskvärt.

1 Förutom de formellt tillsatta har här också räknats med sex för vilka tillsättningsförfarandet
påbörjats men ännu ej avslutats.

Förs. 1981/82:20

vidare inte utbildningsvägar som lämpar sig för anställning vid skatteförvaltningen,
och den interna utbildning som därför fordras som komplettering
sträcker sig över en tid av tre år.

Vidare anförs att skatteförvaltningarna efter RS-reformens genomförande
successivt byggts ut med åtföljande rekryterings- och utbildningsbehov.
Då såsom nämnts någon anslagstilldelning för rekryteringstjänster hos
LSM inte finns, har nyanställning på rekryteringsbasis inte kunnat ske i
tillräcklig omfattning. Utbildade landskanslister har därför inte funnits till
samtliga handläggartjänster. För nyrekryteringen av landskanslister har
man tvingats använda medel som erhållits genom att handläggartjänster
inom skatteorganisationen hållits vakanta.

1.4 Synpunkter och förslag

Vid granskningen har genom enkäten till länsstyrelserna undersökts hur
personalresurserna utnyttjas. Även om enkätundersökningen varit begränsad
till sitt innehåll och genomfördes vid en tidpunkt när tillsättningsförfarandet
ännu inte var helt avslutat inom samtliga län, anses den dock ge
en tillräckligt klar bild av läget på området. Generellt visar enkäten att i
vissa avseenden förhållandena inte synes vara helt tillfredsställande. Fortsättningsvis
tas följande frågor upp, nämligen de ej tillsatta tjänsterna,
behovet av utbildning, användningen av tilldelade personalresurser för
andra ändamål och bristen på rekryteringstjänster.

1.4.1 Ej tillsatta tjänster

Minst 36 av de nyinrättade tjänsterna för arbetsgivarkontroll beräknas
ha varit obesatta under budgetåret 1980/81. Med hänsyn till att tillsättningsförfarandet
ännu pågick beträffande ytterligare 69 tjänster då enkäten
gjordes, beräknas det verkliga antalet obesatta tjänster vid budgetårets
utgång ha varit högre, uppskattningsvis mellan 50 och 60 eller omkring 25—
30% av det totala antalet tjänster. Vid en underhandsundersökning under
hösten 1981 har det också visat sig att endast ett fåtal ytterligare tjänster
tillsatts.

Den viktigaste frågan på kort sikt är därför hur man skall få dels samtliga
tjänster besatta, dels så fort som möjligt kunna ge de nyanställda den
kompetens som erfordras för kontrollarbetet inom källskatte- och avgiftsområdet.

Enligt enkätsvaren är medelsbrist inte den vanligaste orsaken till de
uteblivna tillsättningarna. Man hänvisar från länsstyrelsernas sida i stället
till brist på kvalificerad personal. Det finns dock ett klart samband mellan
dessa båda företeelser. Eftersom löneanslagen inte medger inrättande av
s.k. rekryteringstjänster, har det uppenbarligen inte funnits utbildad personal
att tillgå när vakanta handläggartjänster uppkommit. Man kan också
utläsa av enkätsvaren att det funnits en medveten strävan från länsstyrel -

Förs. 1981/82:20

sernas sida att vid besluten om nya tjänster prioritera arbetet med taxeringen
i första instans. På sina håll har detta lett till att de nu aktuella tjänsterna
över huvud taget inte har ledigförklarats.

Den arbetssituation som råder inom taxeringsorganisationen är besvärande.
Det anses därför i och för sig inte finnas anledning att utan närmare
undersökningar kritisera de gjorda prioriteringarna även om tillgodoseendet
av behovet av arbetskraft för taxeringsarbetet på bekostnad av övriga
arbetsuppgifter på sina håll kan tyckas ha varit mindre väl motiverat.

Det anses som högst angeläget att man på länsstyrelsehåll fortsättningsvis
vidtar alla tänkbara åtgärder för att få kontrollorganisationen utbyggd
och satt i funktion. Ett minimikrav härvidlag bör vara att de inrättade
tjänsterna ledigförklaras. Skulle medel saknas, får en omfördelning av
resurserna inom länsstyrelseorganisationen göras.

1.4.2 Utbildningsfrågor

Oavsett vilken grundutbildning den nyanställda handläggande personalen
har fordrar arbetet inom skatteförvaltningen att de nyanställda ges en
intern utbildning i skattefrågor. Denna utbildning varvas i dag med praktiskt
arbete hos länsstyrelse och LSM och sträcker sig över en tid upp till
tre år. Därutöver finns tillgång till vidareutbildningar inom olika specialområden
efter några års arbetserfarenhet.

Med hänsyn till de speciella förhållanden som nu råder inom vissa län på
källskatte- och avgiftskontrollområdet anses det dessutom finnas anledning
att allvarligt överväga en modifiering av utbildningen, så att den så
snabbt som möjligt ger nyrekryterad personal tillräcklig kompetens för att
delta i kontrollarbetet. Detta kan i princip ske på två sätt. Det ena sättet är
att bryta ut de delar av utbildningen som bedöms nödvändiga för arbetet
med kontrollen av källskatt och arbetsgivaravgifter och genomföra dessa
med förtur.

De återstående delarna av utbildningen får då komma i ett senare skede.
Utbildningen får dock i sådant fall inte reduceras, vare sig i omfattning
eller i kvalitet. Avsikten får endast vara att få utbildningen anpassad till det
aktuella arbetsområdets primära behov.

Det andra sättet är att genomföra den nuvarande utbildningen tidsmässigt
så att ”omloppstiden” om två till tre år förkortas.

En tidsmässig komprimering av den totala utbildningen anses vara att
föredra. En sådan åtgärd får dock inte helt utesluta principen med varvad
utbildning och praktik. Praktiken bör emellertid här koncentreras till arbetet
med kontroll av källskatt och arbetsgivaravgifter.

Riksskatteverket bör ges i uppdrag att, i samråd med länsstyrelserna,
planlägga utbildningen och se till att den kommer till stånd i tillräcklig
omfattning. Då antalet deltagare är begränsat, torde utbildningen få samordnas
med utbildningen av övriga handläggare.

Förs. 1981/82:20

1.4.3 Användning av anslagna resurser för annat ändamål

Av enkätsvaren har framgått att några länsstyrelser har använt de nyinrättade
kontrolltjänsterna i större eller mindre grad för taxeringsarbete, i
vart fall vid 1981 års taxering. Ett sådant förfarande innebär ofrånkomligen
att granskningen av arbetsgivares källskatter och avgifter eftersätts. Att
döma av enkätsvaren menar flera länsstyrelser att det är fråga om tillfälliga
dispositioner som i första hand avsett 1981 års taxering.

I rapporten framhålls att det är svårt att utan en fördjupad utredning ta
ställning till det befogade i att prioritera taxeringsarbetet på detta sätt. Med
hänsyn till de stora förändringar i olika avseenden som genomförts och
fortfarande genomförs inom skatteförvaltningen är det över huvud taget
mycket svårt att göra bedömningar av resursanvändning o.d. Har inte
särskilda metoder och mått för angivande av ambitionsnivåer m.m. fastställts,
bör enligt rapporten de av regering och riksdag direkt anvisade
resurserna för taxering resp. för källskatte- och avgiftskontroll användas
för sina resp. ändamål. Länsstyrelserna och LSM skall således kunna gå ut
ifrån att den resurstilldelning som skett även får ses som ett uttryck för
statsmakternas uppfattning om önskvärd ambitionsnivå.

I rapporten framhålls vidare att det i en tid med knappa resurser och hög
arbetsbelastning då prioriteringar måste göras mellan olika arbetsuppgifter
är nödvändigt att myndigheterna ges någon form av konkret vägledning i
sitt prioriteringsarbete. Regeringen har i regleringsbrevet för budgetåret
1981/82 betonat angelägenheten av att arbetet med uppbördsärenden och
arbetsgivarkontroll intensifieras. Mot bakgrund av vad som framkommit i
enkätsvaren synes det inte ha varit tillräckligt med enbart sådana uttalanden.
En konkret bedömning av åtgärderna i form av uppföljning av resursanvändningen
måste därför tillgripas. Lämpligast anses vara att ge riksskatteverket
i uppdrag att göra sådana efterkontroller. Vidare förordas att
man från centralt håll (vederbörande departement) utfärdar konkreta riktlinjer
för hur personalresurserna bör användas från rationell synpunkt,
t.ex. genom uppställande av vissa minimikrav på utförda revisioner angående
redovisningen av källskatt och arbetsgivaravgifter. Mot dessa krav
kan sedan riksskatteverket göra sina kontroller.

1.4.4 Rekryteringstjänster

Av enkätsammanställningen har framgått att flera länsstyrelser påtalat
bristen på rekryteringstjänster inom skatteförvaltningen. Denna brist
uppges vara anledningen till att man på många håll saknat kompetent
personal för de nu aktuella tjänsterna. Bilden är dock inte helt entydig.
Sålunda har vissa länsstyrelser haft en sådan framförhållning i rekryteringen
att man haft färdigutbildad eller delvis utbildad personal att tillgå inom
länet när tjänsterna utlysts. Det har då rört sig om s.k. landskanslister i
reglerad befordringsgång eller i ett fåtal fall om internrekryterad personal
från kontorskarriären.

Förs. 1981/82:20

Tidigare har man inom länsstyrelserna och LSM haft ett antal tjänster
som landskanslist i reglerad befordringsgång. Dessa tjänster har fungerat
som rekryteringstjänster, dvs. nyanställda handläggare har placerats som
landskanslister under sin utbildning och i avvaktan på att tjänster skulle bli
lediga. Utöver de landskanslisttjänster som funnits i personalplanerna har
myndigheterna dessutom ofta inom ramen för tillgängliga medel inrättat
extra landskanslisttjänster för att tillgodose det rekryteringsbehov som
kunnat förutses. 1 de nya personalplaner som hösten 1980 fastställdes för
LSM har landskanslisttjänsterna fallit bort. De landskanslisttjänster som
ursprungligen fanns placerade inom länsstyrelsernas skatteavdelningar
försvann tidigare i samband med genomförd omorganisation.

Detta innebär att länens skatteförvaltningar nu helt saknar rekryteringstjänster
och är hänvisade till att söka lösa rekryteringsfrågorna inom ramen
för anvisade anslag. I rapporten ifrågasätts om det inte finns skäl att
överväga återinrättande av särskilda rekryteringstjänster inom skatteförvaltningen.
Då behovet av tjänster antalsmässigt kan tänkas variera mellan
länen bör dock en kartläggning först göras av personalomsättning m.m.
inom olika myndigheter. Som skäl för inrättandet av tjänsterna anförs bl.a.
följande.

Från anställningstillfället tills den tidpunkt nås när en nyanställd handläggare
kan sägas vara utbildad för sitt arbete går det ett par år. Detta
förhållande innebär naturligtvis problem för myndigheterna, inte minst när
man som i förevarande fall skall inrätta tjänster på ett område där man
genom snabba insatser önskar komma till rätta med missförhållanden.
Motsvarande problem uppkommer självfallet när vakanser uppstår genom
att befättningshavare går över till annat arbete, högre tjänst eller till annan
arbetsgivare, exempelvis inom den privata sektorn. Personalomsättningen
är enligt vad som erfarits högst i storstadsregionerna, där den kvalificerade
utbildning som skatteförvaltningens handläggare erhåller värderas högt av
exempelvis revisionsbyråer och privata företags ekonomiavdelningar.

För LSM:s del tillkommer dessutom den avtappning av personal till
länsstyrelsen som delvis är en följd av den bättre lönesättning som gäller
där.

Vidare noteras att möjligheterna att rekrytera kvalificerad personal till
de aktuella tjänsterna också är beroende av tjänsternas attraktivitet lönemässigt.

1.4.5 Förslag
Sammanfattningsvis föreslås att

- kvarstående vakanser i bemanningsplanen så fort som möjligt fylls ut,

- utbildningen av nyanställda handläggare intensifieras,

- de för kontrollen av källskatt och arbetsgivaravgifter erhållna tjänsterna
används för avsedda uppgifter,

Förs. 1981/82:20

— minimikrav på utförda revisioner angående redovisningen av källskatt

och arbetsgivaravgifter uppställs,

— frågan om inrättande av särskilda rekryteringstjänster övervägs och

— åtgärder i syfte att öka tjänsternas attraktivitet övervägs.

2 Remissyttrandena

Över den i anledning av granskningen upprättade rapporten har yttranden
avgetts av riksskatteverket, arbetsgivarverket, länsstyrelsernas organisationsnämnd
(LON), länsstyrelserna i Stockholms, Jönköpings, Kronobergs,
Malmöhus, Värmlands, Kopparbergs och Norrbottens län,
Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen i Sverige
(LO), Centralorganisationen SACO/SR och Tjänstemännens Centralorganisation
(TCO) genom TCO:s Statstjänstemannasektion (TCO-S).

Remissinstanserna har genomgående vitsordat den allmänna bild av
förhållandena rörande personalresurserna för kontrollen av arbetsgivaravgifter
som lämnats i rapporten. Förslagen till åtgärder för att åstadkomma
förbättringar har också i allt väsentligt biträtts vid remissbehandlingen. Till
förslaget om en komprimerad utbildning av nya befattningshavare för
kontrollen har dock flera remissinstanser ställt sig tveksamma eller rent
negativa.

2.1 Allmänna synpunkter

Flera av remissmyndigheterna har berört statsmakternas samlade krav
på skattemyndigheternas insatser och de svårigheter som sammanhänger
med ökade krav och begränsade personalresurser.

Riksskatteverket framhåller i sitt yttrande att statsmakterna under de
senaste åren genom bl.a. uttalanden i budgetpropositioner har ställt krav
på ökade insatser inom område efter område såsom taxering, arbetsgivarkontroll,
mervärdeskattekontroll etc. Under budgetåret 1982/83 avser satsningen
bl.a. kvalificerad revision. Vaije sådan satsning kräver i regel
ökade personalresurser. Detta kan ske antingen genom internrekrytering
av redan utbildad och för arbetsuppgiften kvalificerad personal eller också
genom externrekrytering, varvid en kompletterande utbildning måste ges
de nyanställda. Denna utbildning är såväl resurs- som tidskrävande. Dessa
satsningar har dessutom medfört att snart sagt vaije område inom skatteförvaltningen
har förklarats vara ett område som är prioriterat. Det vore
därför enligt verket från skatteförvaltningens synpunkt önskvärt om statsmakterna
— i samband med att nya satsningar tillkännages — ville informera
om på vilka områdens bekostnad satsningen skall ske.

Verket anför vidare att det är ett berättigat krav från statsmakternas sida
att de resurser som tilldelas skatteförvaltningen används för avsett ända -

Förs. 1981/82:20

mål och så att full effekt nås så snabbt som möjligt inom resp. område. Då
resultatet av myndigheternas ansträngningar härvidlag skall bedömas är
det emellertid viktigt att man inte enbart betraktar ett isolerat område utan
ser till den samlade kravbilden på myndigheterna och till de förutsättningar
myndigheterna har att leva upp till dessa krav.

Av länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON) framförs likartade synpunkter.
LON finner det sålunda vanskligt att ta ställning till förslag som
avser endast en del av en verksamhet som består av flera av varandra
beroende led och där konsekvenserna för övriga led inte går att överblicka
utan kompletterande utredningar. LON anser sig dock i princip kunna ta
ställning till de i rapporten framförda förslagen och biträder alla utom
förslaget om inrättande av rekryteringstjänster.

TCO-S understryker också de problem som sammanhänger med de
totala resurser som finns avsatta för arbetsgivarkontrollen och arbetssituationen
i samband med taxeringsarbetet inom skatteförvaltningen.

Förbundet anför i sitt yttrande följande.

Det är ingen tvekan om att man försätter myndigheterna i en praktiskt
taget omöjlig prioriteringssituation om man begär både att taxeringsarbetet
ska fungera enligt RS-reformens målsättningar och att det ska kunna finnas
en nämnvärd kontroll inom källskatte- och arbetsgivaravgiftsområdet. Det
är således inte rimligt att — med oförändrade resurser och med oförändrad
mängd arbetsuppgifter - endast genom uttalanden om prioriteringar vänta
sig att myndigheterna ska kunna utföra arbetsuppgifterna inom dessa områden.
Denna problematik förstärks i och med att regeringen gett riksskatteverket
i uppdrag att upprätta länsvisa avvecklingsplaner för fritidstaxeringen.

Det finns enligt TCO-S anledning att överväga de totala resurser som
finns avsatta för källskatte- och arbetsgivaravgiftskontroll. Det är säkerligen
så framhåller förbundet att en förstärkning inom området skulle vara
direkt lönsam från statsfinansiella utgångspunkter.

Förbundet framhåller vidare att både bedömningen av de totala resurserna
för kontrollverksamheten och avvägningen mellan olika arbetsuppgifter
inom skatteförvaltningen kräver ett samlat och mer komplett beslutsunderlag
och därefter en samlad politisk bedömning av mål och medel för
skattekontrollen. En sådan bedömning bör omfatta kontrollen inom såväl
samtliga lokala skattemyndigheter som länsstyrelsernas skatteavdelningar
och riksskatteverket. Riksdagen bör därför uppdra åt regeringen att göra
en översyn, främst vad avser källskatte- och arbetsgivarkontrollen.

Likartade synpunkter har också förts fram i yttrandena från nästan
samtliga länsstyrelser.

Förs. 1981/82:20

2.2 Den nuvarande arbetsgivarkontrollen

Remissinstanserna är genomgående ense om att den nuvarande arbetsgivarkontrollen
inte fyller måttet och att det måste vara ett krav på att
anvisade resurser används för avsett ändamål.

RSV understryker sålunda i sitt yttrande att kontrollen från skattemyndigheternas
sida av arbetsgivarnas redovisning av källskatt och arbetsgivaravgifter
f.n. sker i otillräcklig omfattning. Detta utgör enligt verket ett
allvarligt problem mot bakgrunden av att det till synes är allt fler arbetsgivare
som systematiskt underlåter att betala in egna och arbetstagares
skatter och avgifter. Det rör sig härvid också ofta om mycket stora belopp
som undanhålls statskassan.

Enligt RSV.s uppfattning är det därför synnerligen angeläget att få till
stånd en breddad och fördjupad arbetsgivarkontroll. Målsättningen bör
därvid vara att i så stor utsträckning som möjligt sätta in kontrollen mot
löpande inkomstår/beskattningsår för att därigenom tidsmässigt ligga
”nära pengarna”. Härvid skapas goda förutsättningar för att statsverket
tillförs undanhållna skatte- och avgiftsbelopp.

Med anledning härav är det, framhåller RSV vidare, mycket angeläget
att den förstärkning av de lokala skattemyndigheternas personalresurser
för kontroll av källskatt och arbetsgivaravgifter som riksdagen beslutade
om i mars månad 1979 också kommer till stånd och att resurserna används
för avsett ändamål.

RSV fortsätter. Som påtalats i olika sammanhang är det den offensiva
kontrollverksamheten som ofta får stå tillbaka för verksamhet som styrs av
fatalietider. Under den tid som nu är aktuell har de lokala skattemyndigheterna
emellertid varit synnerligen hårt ansträngda med bestyret att handlägga
den allmänna fastighetstaxeringen. Eftersom man inte erhållit full
resurstäckning för denna torde detta förhållande ha påverkat den offensiva
verksamheten.

Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) delar den i rapporten framförda
uppfattningen att redovisade förhållanden inte är tillfredsställande. Det är
väl känt att skatte- och avgiftsfusket inom vissa branscher är omfattande.
För de seriöst arbetande företagen medför detta fusk stora problem på
grund av den konkurrenssnedvridning det leder till. SAF understryker att
föreningen vid flera tillfällen framhållit behovet av kraftfulla kontrollinsatser
inriktade på det grova skatte- och avgiftsundandragandet.

2.3 Utfyllande av kvarstående vakanser

Samtliga remissinstanser understryker det i rapporten framförda kravet
på att kvarstående vakanser så fort som möjligt fylls ut. De i rapporten
omnämnda bristerna på kompetent personal verifieras av uttalanden i
remissvaren.

Förs. 1981/82:20

Länsstyrelsen i Värmlands län sorn alltjämt har så gott som samtliga
tjänster vakanta, bl.a. på grund av att det inte funnits några reserver av
utbildad personal inom skatteavdelningen och LSM, anför i denna fråga
följande.

Länsstyrelsen anser att innehavaren av en viss tjänst normalt skall
handlägga de arbetsuppgifter, som tjänsten är avsedd för. Vidare bör inte
tjänsten tillsättas förrän den tilltänkte innehavaren erhållit den för arbetsuppgifterna
lämpliga utbildningen. För de flesta handläggartjänsterna inom
skatteförvaltningen krävs enligt länsstyrelsens mening goda kunskaper på
taxeringsområdet. Dessa bör förvärvas dels genom teoretisk utbildning,
dels genom praktiskt deltagande i det årliga taxeringsarbetet.

Länsstyrelsen i Malmöhus län, som anser sig ha sin arbetsgivarkontroll
uppbyggd om denna mäts med utgångspunkt i tillsättning av och vakanser
bland handläggartjänsterna, framhåller att i den mån vakansläget skulle
vara ett tecken på att länsstyrelserna inte lägger den vikt vid arbetsgivarkontrollen
som denna bör ha, så är det länsstyrelsens bestämda uppfattning
att de hinder i uppbyggnaden som redovisats verkligen varit hinder
och att de vakanser som funnits inte kräver någon annan förklaring.
Utvecklingen i länet bekräftar detta.

Länsstyrelsen fortsätter

Det är naturligtvis så att varken den absoluta eller relativa omfattningen
av arbetsgivarkontrollen kan mätas enbart i antal tillsatta handläggartjänster.
Utredningsmannen konstaterar också att en väsentlig fråga är hur
resursen används, inom eller utom den direkta arbetsgivarkontrollen. Han
konstaterar att resurser inom kontrollen används för andra arbetsuppgifter.
Han avstår från att närmare behandla det omvända förhållandet, att
resurser som på papperet inte är omedelbart avsedda för arbetsgivarkontroll
används därför. Länsstyrelsen erinrar om den källskatte- och avgiftskontroll
som sker inom ramen för de integrerade revisioner, som utförs
främst av länsstyrelsepersonal. Mera konkret kan hänvisas till den kontroll
inom entreprenadbranschen som inom länet pågått sedan 1974 (sedermera
inom ramen för aktionen Entreprenad 76) och i stor utsträckning avsett
arbetsgivaravgifter och källskatter.

2.4 Användande av personalresurserna för avsedda uppgifter

I rapporten framförda synpunkter på användningen av tilldelade personalresurser
tillstyrks genomgående av remissinstanserna.

Länsstyrelsen i Norrbottens län anför i denna fråga följande.

Länets lokala skattemyndigheter utgörs i flertalet fall av förhållandevis
små myndigheter, där känsligheten för bemanningsförändringar blir stor.
Sjukdom eller annan inte förutsedd frånvaro redan för en eller två anställda
kan medföra att uppgjorda arbetsplaner förrycks. Enhets- eller fögderichef,
som har det övergripande ansvaret för enhetens/myndighetens verk -

Förs. 1981/82:20

samhet kan därför vara nödgad att under viss tid disponera om personalresurserna
så att alla arbetsuppgifter blir avklarade inom föreskrivna tider.
”Vattentäta skott" kan inte förekomma mellan olika arbetsgrupper hos en
liten myndighet och nyanställd arbetskraft måste också alltid t)avsett
grupptillhörighet kunna få erforderlig handledning och metodstöd av äldre
och mer erfaren personal.

SACO/SR anser för sin del att det med kännedom om arbetssituationen
hos skattemyndigheterna inte bör inge förvåning att det av enkätsvaren
framgår att den förstärkning som varit avsedd för källskatte- och avgiftskontrollen
på många håll behandlats som en tillgänglig reserv för utförande
av andra arbetsuppgifter, t.ex. deklarationsgranskning. Deklarationerna
måste granskas och skattsedlarna skall skickas ut i rätt tid, och för att klara
av detta tillgrips alla tillgängliga resurser. Det är i och för sig ingen nyhet
inom administrationen, att i vart fall den offensiva kontrollen får vika för
arbetsuppgifter som bedöms vara viktigare.

2.5 Minimikrav på utförda revisioner

Endast tre remissmyndigheter har yttrat sig i frågan och båda avstyrker
förslaget.

RSV framhåller för sin del.

I rapporten anser man det inte tillräckligt med enbart allmänna uttalanden
om behovet av insatser utan föreslår att ytterligare riktlinjer lämnas
från centralt håll, såsom t.ex. uppställande av minimikrav på utförda
revisioner. RSV finnér det knappast realistiskt att ställa så detaljerade
krav. Enligt RSV:s mening borde en mera framkomlig väg vara att söka
precisera målen för verksamheten, utveckla effektivare metoder och rutiner
för arbetet samt att tilldela myndigheterna resurser i paritet med
önskade insatser inom uppgiften i fråga.

2.6 Utbildningen av nyanställda handläggare

Den i rapporten förordade mer komprimerade utbildningen av nya befattningshavare
har mött delat intresse. Flera remissinstanser har berört
förslaget utan att ta direkt ställning till det. De som är tveksamma till
förslaget eller ställer sig helt avvisande till det har i större utsträckning
utvecklat sin talan.

Riksskatteverket framhåller att länen redan nu har möjlighet att anpassa
utbildningen till de speciella förhållanden som råder inom vaije län och att
det således redan nu finns möjlighet att förlägga viss del av det praktiska
arbetet till kontrollen av källskatt och arbetsgivaravgifter.

Länsstyrelsen i Norrbottens län understryker starkt att alla handläggare
skall ges samma allsidiga och gedigna utbildning i en följd. Länsstyrelsen
anför.

Förs. 1981/82:20

Den som ska utföra skisserad typ av förebyggande kontroll måste ha
sådana kunskaper att han kan överblicka hela kedjan från källskatteavdrag
till inkomsttaxering. Han måste dessutom kunna förstå olika bokföringssystem
och vara en bra revisor.

Tidigare bedriven skatteutbildning av handläggare har varit fördelad på
tre utbildningsblock omfattande nästan 2,5 år eller 5 terminer. (Teoretiska
delar ca 7 månader, praktiska avsnitt inkl. semester ca 20 månader). Denna
utbildningsform anses ha gett ett gott resultat.

Under de två senaste utbildningsomgångarna har länsstyrelsen av ekonomiska
skäl komprimerat utbildningen i tiden så att större delar av den
teoretiska utbildningen skett i en följd varefter praktisk tillämpning vidtagit.
Länsstyrelsen är nu tveksam till om detta innebär en ändamålsenlig
utveckling av personalen. Den varvade utbildningen ger en stabilare kunskapsgrund.

2.7 Inrättande av särskilda rekryteringstjänster

Detta förslag tillstyrks genomgående av remissmyndigheterna.

2.8 Åtgärder för att öka tjänsternas attraktivitet

Förslaget tillstyrks av samtliga remissinstanser som yttrat sig.

Arbetsgivarverket framhåller att eventuella löneförbättringar för här avsedd
personal bör ske genom lokala L-ATF-förhandlingar. Verket anför.

Lönen för de här avsedda tjänsterna har efter förhandlingsuppdrag från
regeringen ursprungligen bestämts i centralt avtal 1980-06-24 om lönegradsplacering
av bl.a. ifrågavarande tjänster. Lönesättningen av tjänsterna
anpassades därvid på gängse sätt till lönegradsplacering för andra
tjänster inom statsförvaltningen, varvid från SAV:s sida särskilt beaktades
då gällande lönenivåer för likartade tjänster inom de lokala skattemyndigheterna.

Fråga om ändring av de i centralt avtal bestämda avlöningsförmånerna
för tjänster av här ifrågavarande slag regleras fr.o.m. 1978-07-01 av avtalet
om lokala förhandlingar m.m. inom ATF-området (L-ATF). Vid sådana
förhandlingar har den lokala arbetsgivaren möjligheter att särskilt prioritera
områden inom myndigheten, där han anser behov föreligga av löneförbättringar.
Dessa lokala förhandlingar förs i fråga om de lokala skattemyndigheterna
av länsstyrelserna.

SAV har studerat de från länsstyrelserna hittills inkomna 13 L-ATF-avtal
som avser tiden 1981-07-01 — 1982-06-30. Inom dessa länsstyrelsers områden
faller 70 av de 117 lokala skattemyndigheterna. Av de 114 vid dessa
lokala skattemyndigheter inrättade tjänsterna för här ifrågavarande uppgifter
har i de lokala förhandlingarna endast 13 uppflyttats i lönegrad. 5 av
dessa har lyfts från Fil till F12.

Av vad som sagts i föregående stycke framgår att det från berörda
länsstyrelsers sida inte synes ha förelegat något mera allmänt intresse av
att genom lönehöjningar öka tjänsternas attraktivitet.

Förs. 1981/82:20

2.9 Övriga frågor

RSV tar vidare upp bemanning och arbetssituation inom granskningsorganisationen.

Verket anför.

Organisationen av taxeringsarbetet i första instans har genom beslut av
statsmakterna successivt förändrats från hösten 1975. För den nya organisationen
har statsmakterna beslutat om bemanningsresurser, som beräknats
utifrån de under år 1975 gällande förhållandena. Det är sålunda det
regelverk och de deklarationsvolymer, som fanns vid denna tidpunkt, som
avgjort den nuvarande personalramen.

Det framräknade behovet av tjänster löneinplacerades efter centrala
AB-förhandlingar. Tjänsterna skulle successivt tillföras organisationen genom
statsmakternas årliga beslut i budgetprocessen. Så har också skett
t.o.m. år 1980. Emellertid saknas av den beslutade bemanningen ännu 160
tjänster, som avsetts för granskningsorganisationen vid de lokala skattemyndigheterna.
Det är enligt RSV:s mening synnerligen angeläget att de
ursprungliga bemanningsbesluten verkställs för att i någon mån lindra
nuvarande prekära arbetsläge inom taxeringsorganisationen.

Antalet deklarationer totalt för hela riket är nu ca 12% högre eller ca
800000 fler. Volymökningen är mycket skiftande länen emellan, i vissa fall
uppgår den till ca 35 %. En stor del av denna ökning hänför sig till det mera
svårgranskade deklarationsmaterialet. Till följd härav föreligger en klar
underbemanning av de resurser, som är avsedda att bereda deklarationsmaterialet
åt taxeringsnämnderna.

RSV berör också regelsystemet för socialavgifter. Enligt verkets mening
skulle en förändring av regelsystemet för socialavgifterna i riktning mot en
samordning av skatte- och avgiftsreglerna väsentligt underlätta möjligheterna
att nå större effektivitet i arbetsgivarkontrollen och dessutom förenkla
administrationen avsevärt.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1982