Förslag 1996/97:RR7

Förslag till riksdagen

1996/97:RR7

Riksdagens revisorers förslag angående
ekonomiska konsekvensanalyser

1996/97

RR7

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av ekonomiska kon-
sekvensanalyser.

1 Revisorernas granskning

Bakgrunden till revisorernas granskning är ett förslag från riksdagens justi-
tieutskott. Utskottet föreslog att Riksdagens revisorer skulle granska frågan
om drifts- och samhällsekonomiska kalkylmodeller vid nybyggnad och av-
veckling av kriminalvårdens anläggningar.

Revisorernas granskning tog sin utgångspunkt i kriminalvårdens verksam-
het. Men frågan om hur ekonomiska konsekvensanalyser skall användas
inför förändringar av statlig verksamhet är av generellt intresse. Därför har
revisorerna valt att i föreliggande förslag ta upp mera principiella frågor. I
avsnitt 2 redovisas de överväganden som sammanhänger med den gransk-
ning som är genomförd inom kriminalvårdens verksamhetsområde. I avsnitt
3 redovisas revisorernas syn på ekonomiska konsekvensanalyser.

Granskningen av kriminalvården var bl.a. inriktad mot kvaliteten på de
beslutsunderlag som utarbetas inför beslut om byggande och nedläggning av
anstalter och häkten. Inom ramen för granskningen studerades även hur
ansvaret för beslutsunderlaget varit fördelat mellan Kriminalvårdsstyrelsen,
andra berörda myndigheter och regeringskansliet. Granskningen omfattade
också frågan om vilken insyn riksdagen haft i regeringens beslut om anstalter
och häkten.

Beslut om förändring eller omprövning av statligt finansierad verksamhet
skall självfallet baseras på relevant och korrekt information. Ekonomiska
konsekvensanalyser kan bidra till att förbättra och systematisera den till-
gängliga informationen inför beslut. Förekomsten av ekonomiska kon-
sekvensanalyser underlättar uppföljning och utvärdering och möjliggör även
ökad insyn i det offentliga beslutsfattandet.

Revisorernas förslag har redovisats i granskningsrapporten (1995/96:6)
Bygga nytt eller avveckla? Konsekvensanalyser inom kriminalvården. Rap-
porten återfinns som bilaga 1 till denna skrivelse. Granskningsrapporten har
remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren fogas till denna skri-
velse som bilaga 2.

1 Riksdagen 1996/97. 2 saml. RR7

Inom ramen för Riksdagens revisorers kanslis beredning av denna skrivel-
se genomfördes hösten 1996 ett seminarium på temat ekonomiska kon-
sekvensanalyser. Vid detta tillfälle deltog bl.a. företrädare för finansutskot-
tets kansli, Finansdepartementet, Riksrevisionsverket, Statskontoret och
forskningen. I anslutning till seminariet inkom professor Lars Hultkrantz,
Nationalekonomiska institutionen vid Uppsala universitet, med en skrivelse
(1996-09-03).

2 Revisorernas överväganden

2.1 Bedömning av platstillgång och platsbehov vid anstalter
och häkten

Granskningen

Revisorerna konstaterade att bedömningar av det framtida behovet av platser
inom anstalts- och häktesorganisationen baseras på dels lagstiftningen, dels
tidigare utveckling av antalet långtidsdömda och strafftidernas längd. När
organisation och prioriteringar inom polisen, domstolarna och åklagarna
förändras påverkas förutsättningarna för kriminalvårdens verksamhet. Det
påverkar Kriminalvårdsstyrelsens förslag att bygga eller lägga ned anstalter
och häkten. Om Brottsförebyggande rådet - som föreslagits - får ansvar för
att utarbeta en samlad resultatredovisning för rättsväsendet blir det även
möjligt för rådet att följa rättsfall från polisen till kriminalvården. Revisorer-
na föreslog att Brottsförebyggande rådet skulle få i uppdrag att ta fram upp-
gifter till grund för Kriminalvårdsstyrelsens bedömning av platstillgång och
platsbehov i anstalter och häkten.

Remissinstanserna

Expeditionschefen i Justitiedepartementet anger att uppgifter om brott,
misstänkta, dömda personer m.m. från olika led i rättsprocessen inte kan
kopplas samman eftersom uppgifterna inte definieras och statistikförs på ett
entydigt sätt vid myndigheterna inom rättsväsendet. Det går således inte att
följa ett anmält brott eller en misstänkt person genom rättsprocessen för att
se vad som händer vid andra myndigheter. Expeditionschefen i Justitiedepar-
tementet anser att en sådan redovisning kräver ett långsiktigt samordnings-
och utvecklingsarbete vid rättsväsendets myndigheter. Problemet får enligt
expeditionschefen inte sin lösning genom att Brottsförebyggande rådet ges
ansvaret för den samlade resultatredovisningen inom rättsväsendet.

Riksåklagaren tillstyrker revisorernas förslag att Brottsförebyggande rådet
skall få i uppdrag att ta fram uppgifter för Kriminalvårdsstyrelsens bedöm-
ning av platstillgång och platsbehov.

1996/97:RR7

Revisorerna

Revisorerna inser att det är mycket svårt att bedöma det framtida behovet av
platser vid landets anstalter och häkten. Revisorerna förutsätter att Kriminal-
vårdsstyrelsen ger frågan hög prioritet. Som framgår ovan menar expedi-
tionschefen i Justitiedepartementet att svårigheterna att bedöma platstillgång
och platsbehov inte enbart löses genom organisationsförändringar. Reviso-
rerna menar ändå att ett samlat ansvar för resultatredovisningen inom rätts-
väsendet på sikt kan bidra till ökad tillförlitlighet i bedömningar av platstill-
gång och platsbehov vid anstalter och häkten.

2.2 Beslutsunderlagens kvalitet

Granskningen

Revisorerna menade att det var både svårt och resurskrävande att utarbeta
beslutsunderlag i form av genomarbetade ekonomiska konsekvensanalyser.
Dessutom är denna typ av beslutsunderlag alltid baserat på mer eller mindre
osäkra uppskattningar av intäkter och kostnader. Det måste kompletteras med
annat underlag. Revisorerna ansåg dock att väl genomförda ekonomiska
konsekvensanalyser behövs för att minska osäkerheten i en bestämd be-
slutssituation.

Revisorerna ansåg att Justitiedepartementet bör kräva att myndigheter in-
om rättsväsendet redovisar ekonomiska konsekvensanalyser vid förestående
organisationsförändringar. Regeringsbeslut som avser förändringar av an-
stalts- eller häktesorganisationen och som förväntas påverka andra delar av
rättsväsendet eller andra departementsområden borde regelmässigt baseras på
ekonomiska konsekvensanalyser innehållande statsfinansiella konsekvenser
och samhällsekonomiska effekter.

Revisorerna föreslog att regeringen skulle genomföra en utvärdering av
resursanvändningen inom kriminalvården. Denna utvärdering borde innefatta
en granskning av på vilka grunder intagna respektive häktade placeras vid
landets anstalter och häkten.

Remissinstanserna

Expeditionschefen i Justitiedepartementet konstaterar att de frågor om eko-
nomiska konsekvensanalyser som Riksdagens revisorer belyser i sin rapport
är generella, även om granskningen endast gäller kriminalvårdens organisa-
tionsförändringar. Med anledning av detta och frågornas ekonomiska karak-
tär har yttrandet beretts tillsammans med Finansdepartementet.

Finansdepartementet anser inte att häktet i Östersund är ett projekt av en
sådan storlek att det påkallar en särskild samhällsekonomisk kalkyl. För en
myndighet som Kriminalvårdsstyrelsen, vars mellanhavanden med andra
berörda organ inte alltid är föremål för marknadsvärdering, bör det viktigaste
kravet vara att konsekvenser för övriga berörda myndigheter beaktas.

Finansdepartementet konstaterar att revisorernas kalkyl grundar sig på ett
referensaltemativ som innebär att häktet finns kvar. Departementet anser inte
att detta är det relevanta jämförelsealtemativet. Staten har av statsfinansiella

1996/97:RR7

och samhällsekonomiska skäl ålagt kriminalvården att minska sina utgifter
med ett visst belopp. Om detta inte sker genom en nedläggning i Östersund
måste det ske genom en nedläggning någon annanstans eller genom rationa-
liseringar och indragningar av annat slag. Huruvida en nedläggning i Öster-
sund i sig är samhällsekonomiskt lönsam är därför enligt Finansdepartemen-
tet inte relevant i sammanhanget.

Finansdepartementet ifrågasätter revisorernas utökade kalkyl i ett antal av-
seenden. Departementet menar bl.a. att revisorernas bedömning av nedlägg-
ningen av häktet i Östersund görs utifrån ett underlag som presenterats av
Östersunds kommun. Med all sannolikhet överskattar kommunen enligt
Finansdepartementet på flera punkter de kostnader som uppkommer som
följd av nedläggningen. Departementet ifrågasätter även revisorernas korri-
gering för arbetslöshetseffekter.

Finansdepartementet drar slutsatsen att revisorernas samhällsekonomiska
kalkyl, eventuellt bortsett från en försumbar post avseende trafikeffekter, inte
är relevant beslutsinformation. Det som är relevant - också i ett samhälls-
ekonomiskt perspektiv - är kalkylen avseende kriminalvården och övriga
berörda myndigheter.

Kriminalvårdsstyrelsen konstaterar att revisorerna i sin fallstudie avseende
nedläggningen av häktet i Östersund, trots omfattande och mycket långtgå-
ende analyser, inte kunde dra någon entydig slutsats om huruvida regering-
ens beslut att stänga häktet i Östersund var statsfinansiellt och samhällseko-
nomiskt motiverat. Detta förhållande pekar enligt styrelsen på analysarbetets
stora komplexitet och beslutsunderlagets osäkerhet.

Kriminalvårdsstyrelsen anser inte att en analys av alternativa besparingar,
genom en minskning av platsantalet och en rationalisering av verksamheten
vid häktena i Östersund och Härnösand, är relevant. De fasta kostnadernas
andel av de totala kostnaderna är enligt styrelsen hög i de platsintervall som
här är aktuella. Därmed är rationaliseringsmöjligheterna begränsade.

Kriminalvårdsstyrelsen anser att regeringen i samband med årsredovis-
ningen ges en allsidig beskrivning av hur kriminalvården använder sina
resurser. Styrelsen har dock inget att erinra mot att regeringen därutöver i
form av en särskild återrapportering eller dylikt begär en redovisning av på
vilka grunder intagna respektive häktade placeras vid landets anstalter och
häkten.

Revisorerna

Regeringen beslöt våren 1995 att lägga ned sju anstalter och två häkten.
Revisorerna konstaterade att häktet i Östersund var det enda av regeringens
beslut om nedläggning som föregicks av någon form av ekonomisk kon-
sekvensanalys. Det framgick inte av tillgänglig dokumentation vilka andra
anstalter eller häkten regeringen vid tillfället för beslutet hade övervägt att
lägga ned. Inte heller fanns det någon dokumenterad redovisning av bespa-
ringsmöjligheter genom rationalisering av befintlig verksamhet.

Revisorernas granskning av beslutet att lägga ned häktet i Östersund syfta-
de till att undersöka det underlag som låg till grund för regeringens beslut att
stänga häktet. Företrädare för Justitiedepartementet hävdade att nedläggning-

1996/97:RR7

en av häktet var såväl kriminalvårdsekonomiskt och statsfinansiellt som
samhällsekonomiskt motiverad. Revisorerna ifrågasatte om tillgängligt un-
derlag var av tillräckligt god kvalitet för att kunna ligga till grund för ett
sådant ställningstagande.

Huruvida alla effekter som revisorerna inkluderade i de utvidgade beräk-
ningarna är av en sådan storlek att de bör medräknas kan diskuteras. Reviso-
rerna beaktar i sin samhällsekonomiska kalkyl - utöver real resursförbruk-
ning för rättsväsendet - effekter för uppsagd personal, intagna och anhöriga
samt trafikeffekter och regionalpolitiska effekter. På vilka grunder Justitie-
departementet anser att de negativa regionalpolitiska effekterna är irrelevanta
i sammanhanget framgår inte av remissvaret. Exemplet Östersund visar att ett
beslut som baseras på ett bristfälligt kalkylunderlag kan framstå som eko-
nomiskt motiverat trots att det är statsfinansiellt och samhällsekonomiskt
tveksamt.

För ekonomiska konsekvensanalyser är valet av jämförelsealtemativ cen-
tralt. I en ideal beslutssituation skall alternativa åtgärder rangordnas sinse-
mellan. En sådan rangordning kan ske med avseende på utfallet för berörd
myndighet, staten som helhet samt berörda i samhället i övrigt.

Revisorerna utgick i sin granskning i huvudsak från den dokumentation
som fanns i Justitiedepartementet. Tillgänglig dokumentation gjorde det
möjligt för revisorerna att jämföra fortsatt drift vid häktet i Östersund med en
flyttning av häktets verksamhet till Härnösand respektive att jämföra en
rationaliserad drift vid häktet i Östersund med en flyttning av häktets verk-
samhet till Härnösand. Granskningen innebar att beslutsunderlaget - hypote-
tiskt - förbättrades, däremot inte att något perfekt underlag utarbetades.

Revisorerna anser att justeringar av personalbesparingar med hänsyn till
alternativ sysselsättning bör prövas från fall till fall. Beträffande häktet i
Östersund har revisorernas korrigeringar för arbetslöshetseffekter baserats på
den förväntade sysselsättningssituationen för de personer som faktiskt berörs
av nedläggningsbeslutet. Därvid har kontakter bl.a. tagits med länsarbets-
nämnden i Östersund.

Beräkningar av den typ revisorerna genomfört är alltid behäftade med osä-
kerhet. Denna osäkerhet bottnar bl.a. i att val av jämförelsealtemativ, identi-
fiering av konsekvenser och effekter samt kvantifiering och värdering av
dessa konsekvenser och effekter kan göras på många olika sätt. Ett vederta-
get sätt att hantera osäkerheten i beräkningarna är att använda känslighets-
analyser. Revisorerna har genomfört sådana analyser. Även vid beaktande av
denna osäkerhet skiljer sig det av revisorerna redovisade beslutsunderlaget i
väsentliga avseenden från det som Kriminalvårdsstyrelsen föreläde regering-
en för beslut.

2.3 Kapitalkostnader

Granskningen

Revisorerna ansåg att regeringen bör granska om en omplacering av lån
avseende anstalter och häkten till den privata kapitalmarknaden är statsfi-
nansiellt motiverad. Revisorerna ansåg också att regeringen för riksdagen bör

1996/97:RR7

redovisa de ekonomiska motiven för att använda marknadsanpassade av-
kastningskrav på icke-konkurrensutsatt myndighetsverksamhet.

Remissinstanserna

Kriminalvårdsstyrelsen delar revisorernas uppfattning att de statsfinansiella
och samhällsekonomiska vinsterna av att förvalta anstalter och häkten i bolag
är oklara och ofullständigt belysta. Styrelsen anser att det i synnerhet gäller
då strikt marknadsekonomiska principer används för hyressättning av lokaler
som i själva verket saknar marknad. Genom Vasakronans monopolställning
saknar kriminalvården i princip alternativa hyresmöjligheter.

Statskontoret delar revisorernas bedömning att förekomsten av konkurrens
spelar en större roll än verksamhetsformen i sig för att åstadkomma en ef-
fektiv resursanvändning. Statskontoret instämmer i uppfattningen att det
finns ett behov av uppföljningar och utvärderingar av bolagiseringar av
statlig verksamhet som genomförts under senare år.

Vasakronan AB konstaterar att det är i det närmaste omöjligt att hitta en
alternativ användning för en anstalt, förutom vad gäller vissa lokalanstalter. I
vissa fall kan en alternativ användning av ett häkte finnas. Kostnaderna för
en konvertering av häkteslokaler till generella kontorslokaler är dock enligt
bolaget mycket höga. Vasakronan anser att denna risk måste återspeglas i
hyressättningen, om inte garantier genom t.ex. långa avtalstider kan skapas
för restvärdesrisken.

Vasakronan uppfattar att revisorerna i sin rapport utgår ifrån att marknaden
för anstalter och häkten i princip endast omfattar en säljare och en köpare,
vilket historiskt kanske är ett riktigt påstående. Vasakronan anser dock att
framtida anstalter och häkten mycket väl kan komma att finansieras, byggas
och ägas av privata finansiärer, något som också kan vara önskvärt ur kon-
kurrenssynpunkt. Det finns enligt bolaget både svenska och internationella
erfarenheter av ett sådant förhållande. Därför är det enligt bolaget självklart
att marknadsanpassade hyreskrav skall gälla, alldeles oavsett om Vasakronan
eller någon annan privat fastighetsägare äger anläggningen. Vasakronan
anser att det är lika självklart att lokalbrukaren måste bära hela kostnaden för
den specialanpassning som skett. Anläggningen måste därför skrivas av
under hyrestiden, alternativt får lokalbrukaren bära konverteringskostnaden.
Enligt Vasakronan saknar det i sammanhanget betydelse om verksamheten är
konkurrensutsatt eller inte.

Vasakronan konstaterar att revisorerna ifrågasätter om det är statsfinansi-
ellt motiverat att Vasakronans lån från Riksgäldskontoret omplaceras till den
privata kapitalmarknaden. Omplaceringen sker i enlighet med det avtal som
tecknats med staten i samband med övertagandet av fastigheterna. Vasakro-
nan konstaterar att konsekvensen av den omplacering av lånen från Riks-
gäldskontoret som genomförts per den 12 april 1995 har resulterat i en lägre
upplåningskostnad. Omplaceringen har skett till en kostnad som understiger
kostnader för upplåning i Riksgäldskontoret med ca 0,20 procentenheter.

1996/97:RR7

trakt så att delar av dessa investeringskostnader lämpas över på det statliga
fastighetsbolaget och ytterst på statskassan. Avseende frågor om hyressätt-
ning och finansiering av byggnader inom kriminalvården delar institutionen
revisorernas bedömning att det finns oklara punkter i dagens system.

Revisorerna

Revisorerna konstaterar att den alternativa användningen av nuvarande an-
stalts- och häktesbestånd är starkt begränsad. Med vissa få undantag känne-
tecknas för närvarande anstalter och häkten av att det finns en ägare
(Vasakronan) och en hyresgäst (kriminalvården). Även om anstalter och
häkten kan finansieras, byggas och ägas av privata finansiärer, kommer gra-
den av konkurrens åtminstone under de närmaste åren enligt revisorernas
bedömning att vara begränsad. Frågan om hur effektivt Vasakronan utövar
sitt fastighetsägaransvar är därför angelägen.

En väsentlig del av den hyra som debiteras kriminalvården utgörs av kapi-
talkostnader, som består av kostnaden för eget respektive lånat kapital. Kost-
naden för eget kapital bestäms utifrån det avkastningskrav som ägaren - i
detta fall staten - fastställt för verksamheten. Den av staten fastställda av-
kastningen på eget kapital efter skatt motsvarar ”riskfri” ränta (t.ex. 5-årig
statsobligation) plus ett tillägg.

Vasakronan AB startade sin verksamhet i oktober 1993. Vasakronans fas-
tighetsinnehav omfattar bl.a. kriminalvårdsanläggningar, s.k. specialfastighe-
ter. Att denna ordning är ekonomiskt fördelaktig för staten är enligt reviso-
rernas bedömning inte självklart.

En särskild utredare fick enligt regeringens beslut den 29 februari 1996
(dir. 1996:21) i uppdrag att göra en utvärdering av ombildningen av Bygg-
nadsstyrelsen, m.m. Utredningen skall bl.a. inriktas på statsfinansiella effek-
ter samt marknadseffekter och hyressättningsprinciper. En slutrapport skall
redovisas före utgången av juni 1997. Revisorerna utgår ifrån att utredningen
kommer att studera de ekonomiska motiven för att förvalta specialfastigheter
- kriminalvårdsanläggningar - i bolag. Det är även angeläget att utredningen
belyser på vilka grunder Vasakronan debiterar kriminalvården kapitalkostna-
der och därmed hur specialinvesteringar i fastigheter påverkar den hyres-
kostnad som debiteras. Revisorerna förutsätter att den tillsatta utredningen
också kommer att behandla frågan om grunderna för statens avkastningskrav
på Vasakronans verksamhet avseende anstalter och häkten.

Enligt Vasakronan har statens upplåningskostnad för anstalter och häkten
minskat som resultat av en omplacering av lån från Riksgäldskontoret till den
privata kapitalmarknaden. Det innebär således att lån i Riksgäldskontoret
inte alltid är mest förmånliga för staten. En tänkbar förklaring till att det blir
dyrare för Vasakronan att låna i Riksgäldskontoret än på den privata kapi-
talmarknaden kan vara nivån på de kreditriskavgifter som Riksgäldskontoret
debiterar låntagarna.

Revisorerna föreslår att regeringen för riksdagen redovisar hur kostnaderna
för lån i Riksgäldskontoret förhåller sig till kostnaderna hos andra långivare
och på vilka grunder Riksgäldskontoret fastställer låntagarnas lånevillkor.

1996/97:RR7

2.4 Riksdagens uppföljning och utvärdering av regeringens
beslut

Granskningen

Revisorerna ansåg att det underlag som ligger till grund för regeringens
beslut att förändra anstalts- eller häktesorganisationen bör innehålla kalkyler
som omfattar konsekvenser för berörd myndighet och för staten respektive
samhällsekonomin. Underlaget bör enligt revisorerna även innehålla en
redovisning av vilka synpunkter som framförts av olika organisations- och
myndighetsföreträdare samt en redovisning av vilket beslut regeringen fattat.
Revisorerna föreslog en årlig redogörelse till riksdagen för erfarenheter av de
genomförda förändringarna av anstalts- och häktesorganisationen, bl.a. inne-
hållande efterkalkyler.

Remissinstanserna

Riksåklagaren anser att revisorernas förslag är rimligt, medan Kriminal-
vårdsstyrelsen poängterar betydelsen av att materialet är enkelt, lättillgäng-
ligt och sammanhållet. Enhetlighet måste enligt styrelsen uppnås och samma
riktlinjer gälla för hela statsförvaltningen. Styrelsen anser att en klart ökad
arbetsbelastning med åtföljande behov av kompetensutveckling blir en följd
av revisorernas förslag.

Enligt Kriminalvårdsstyrelsen kan genomförda förändringar i anstalts- och
häktesorganisationen samt kriminalvårdens erfarenheter av dessa regelmäs-
sigt redovisas i Kriminalvårdsstyrelsens årsredovisningar. Om regeringen
föreläggs att till riksdagen redovisa efterkalkyler av genomförda förändringar
i anstalts- och häktesorganisationen är det enligt styrelsen naturligt att krimi-
nalvårdens underlag redovisas för regeringen i årsredovisningen.

Revisorerna

Revisorerna anser att genomförda förändringar i anstalts- och häktesorgani-
sationen samt kriminalvårdens erfarenheter av dessa regelmässigt bör redovi-
sas i Kriminalvårdsstyrelsens årsredovisningar. En sådan erfarenhetsåter-
koppling bör även innefatta en redovisning av genomförda efterkalkyler.
Härigenom får riksdagens ledamöter möjlighet att följa upp de beslut som
fattats av regeringen.

3 Revisorernas syn på ekonomiska konsekvens-
analyser

Remissinstanserna

Finansdepartementet tolkar revisorernas påstående att beslutsunderlaget för
Östersundshäktet borde ha utökats med kalkylposter som rör staten i övrigt
samt hela samhällsekonomin som att samhällsekonomiska kalkyler därmed
kan ses som ett tillägg till de företagsekonomiska kalkylerna, som i detta fall
avgränsats till kriminalvården. Finansdepartementet menar att revisorerna då

1996/97:RR7

har bortsett från det samband som redan finns mellan samhällsekonomiska
och statsfinansiella analyser. När regeringen fattar beslut om statsfinansiella
åtgärder baseras besluten enligt departementet på samhällsekonomiska över-
väganden. Makroekonomiska analyser är en utgångspunkt för budgetarbetet.
Analyserna leder inte sällan till beslut om förstärkningar av statsfinanserna i
syfte att nå samhällsekonomiska intäkter. Enligt Finansdepartementet kan
man därmed säga att samhällsekonomiska avvägningar ligger inbyggda i de
kalkyler kriminalvården gör för att klara sina besparingskrav.

Finansdepartementet anser att alla relevanta kostnader och intäkter bör be-
aktas i samband med ekonomiska beslut. Man kan dock utgå från att före-
tagsekonomiska överväganden i en decentraliserad marknadsekonomi åt-
minstone approximativt avspeglar relevanta samhällsekonomiska förhållan-
den. Enligt Finansdepartementet är det företrädesvis vid större projekt, som
har direkt prispåverkande effekter eller är förknippade med mer omfattande
externa effekter, som det är motiverat att utöka eller komplettera beslutsun-
derlaget med en särskild samhällsekonomisk kalkyl. I dessa fall avspeglar
inte marknadspriser till fullo de samhällsekonomiska konsekvenserna.

Finansdepartementet anser att det är både svårt och resurskrävande att ut-
arbeta utökade samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Även i detta avse-
ende finns en kostnads- och intäktssida som måste baseras på mer eller
mindre osäkra uppskattningar. Kravet på underlagets innehåll och omfattning
måste ställas i relation till de konsekvenser beslutet kan förväntas få.

Enligt Finansdepartementet bör det ideala beslutsunderlaget bestå av en
lista på alternativa åtgärder. Det alternativ bör väljas som ger den erforderli-
ga besparingen till minsta möjliga förfång för kriminalvården och för andra
berörda myndigheter. Det handlar enligt Finansdepartementet om att inom
kriminalvården ta bort den eller de minst lönsamma verksamheterna för att
reducera utgifterna och därmed bidra till en samhällsekonomisk intäkt i form
av förbättrade statsfinanser och stabilare samhällsekonomi.

Finansdepartementet menar att det är en vanlig missuppfattning att man i
en samhällsekonomisk kalkyl bör korrigera för arbetslöshetseffekter. En
sådan korrigering baseras på antagandet att de faktiska lönekostnaderna inte
avspeglar arbetskraftens altemativanvändning. Det är enligt departementet
inte samhällsekonomiskt rimligt att anta att fullt arbetsför arbetskraft saknar
alternativ användning. Enligt Finansdepartementet är det förvisso sannolikt
att en nedläggning av ett häkte eller en anstalt för en del medför en arbets-
löshetsperiod, men sådana är ofrånkomliga i en föränderlig ekonomi. För att
mildra konsekvenserna för den enskilde har samhället ett skyddsnät i form av
a-kassa och arbetsmarknadspolitik. För detta betalar medborgarna via skatter
och avgifter. I princip är därmed kostnader för dessa arbetslöshetsperioder
redan inkluderade i befintliga arbetskraftskostnader. Enligt Finansdeparte-
mentet är det först om en nedläggning leder till påtagligt högre arbetslös-
hetsrisker för landet som helhet, och därmed behov av högre skatter och
högre a-kassaavgifter, som det kan vara motiverat att beakta arbetslöshets-
konsekvenser i kalkylen.

Domstolsverket anser att förslag till förändringar av en statlig myndighets
organisation m.m. - inklusive beslut om lokaliseringen av dess regionala
eller lokala organ - bör grundas på ett i relation till förslagets betydelse så

1996/97:RR7

fullständigt och genomarbetat beslutsunderlag som möjligt. Enligt Dom-
stolsverkets mening kan det i enstaka fall vara lämpligt att låta en ekonomisk
konsekvensanalys ingå i beslutsunderlaget. Verket anser att sådana analyser
endast bör utarbetas i de fall ett förestående beslut på objektiva grunder kan
antas medföra beaktansvärda negativa statsfinansiella konsekvenser eller
samhällsekonomiska effekter. Vidare anser verket att det bör ankomma på
det organ som skall fatta det slutliga beslutet om en viss förändring - i regel
regeringen - att besluta att en ekonomisk konsekvensanalys skall ingå i be-
slutsunderlaget. Om en analys skall genomföras torde det i vissa fall vara en
fördel om någon av stabsmyndigheterna ges i uppdrag att genomföra en
sådan analys. Domstolsverket finner det synnerligen angeläget att de eko-
nomiska konsekvensanalyser som skall ingå i regeringens beslutsunderlag
genomförs enligt vedertagna principer och enligt en fastställd modell. Den
korta tid som i regel står till buds för utredning m.m. understryker enligt
verket behovet av en enkel modell för analysen.

Den viktigaste frågan är enligt Domstolsverket emellertid vilken betydelse
konsekvensanalysen bör tillmätas. Ett förslag till ändring av t.ex. en myndig-
hets organisation, vilken otvetydigt innebär en besparing för myndigheten,
bör endast kunna kullkastas av en ekonomisk konsekvensanalys i de fall en
sådan klart visar att ändringen i hög grad är statsfinansiellt och samhällseko-
nomiskt olönsam.

Domstolsverket anser att det inte så sällan är ett av statsmakterna beslutat
besparingskrav som är det allt överskuggande skälet till förslag om föränd-
ringar i en myndighets organisation. Verket förutsätter att sådana beslut
fattas med utgångspunkt i ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen anser att det är självklart att rege-
ringsbeslut som avser förändringar av anstalts- eller häktesorganisationen,
och som förväntas påverka andra delar av rättsområdet, regelmässigt skall
baseras på ekonomiska konsekvensanalyser där såväl statsfinansiella kon-
sekvenser som samhällsekonomiska effekter beaktas. Enligt Riksåklagaren är
det dock väsentligt att osäkerheten och felkällorna i de analyser som görs
framhålls.

Kriminalvårdsstyrelsen frågar sig hur långt den enskilda myndighetens an-
svar skall sträcka sig vad avser ekonomiska konsekvenser av ett förslag i ett
statsfinansiellt och samhällsekonomiskt perspektiv. Enligt styrelsen kan
vidsträckta och långtgående ekonomiska konsekvensanalyser inte åläggas de
enskilda myndigheterna. Varje myndighets ansvar måste inskränka sig till att
redovisa konsekvenserna för den egna myndigheten. Ansvaret för ett even-
tuellt inhämtande av en samlad statsfinansiell och samhällsekonomisk analys
bör åligga regeringen. Enligt Kriminalvårdsstyrelsens bedömning förutsätter
den av revisorerna förordade analysmodellen inte bara en ökad resursinsats
och krav på kompetensutveckling hos berörda organ, utan även en tyngre och
mer omfattande beslutshantering.

Statskontoret anser i likhet med revisorerna att regeringsbeslut som avser
förändringar i anstalts- eller häktesorganisationen och som förväntas få ef-
fekter på andra delar av rättsväsendet eller andra departementsområden re-
gelmässigt bör baseras på konsekvensanalyser där både statsfinansiella och
samhällsekonomiska effekter beaktas. Statskontoret anser att statsfinansiella

1996/97:RR7

och samhällsekonomiska konsekvensanalyser alltid bör ingå i underlaget för
beslut om förändringar i det offentliga åtagandet, där beslutet bedöms ge
sådana effekter; detta för att förbättra förutsättningarna för både samhälls-
ekonomiskt och statsfinansiellt motiverade beslut. Statskontoret poängterar
att samhällsekonomiska bedömningar av ett förslag skapar ett bättre underlag
för beslut, men att ett sådant underlag inte kan ersätta beslutsfattarnas sam-
manvägda bedömning av redovisade fakta. Vilket beslut som fattas är enligt
Statskontoret ytterst en politisk fråga.

Statskontoret anser inte att det saknas kompetens eller modeller för att ut-
arbeta ekonomiska konsekvensanalyser. Problemet är i stället att beslutsfat-
tarna inte i tillräcklig utsträckning efterfrågar sådant beslutsunderlag.

Riksrevisionsverket anser att revisorernas rapport är väl genomförd och att
de förslag och synpunkter som förs fram ligger i linje med en strävan mot
effektivare och mer ändamålsenlig verksamhet. Verket understryker vikten
av revisorernas förslag om såväl förkalkyler som efterkalkyler, eftersom
sådana kalkyler underlättar uppföljning och utvärdering. Vidare anser verket
att revisorernas granskning visar på behovet av att särskilt de vidare statsfi-
nansiella konsekvenserna av olika statliga åtgärder, inklusive olika bespa-
ringar, belyses innan beslut fattas. Ansvaret för att sådana analyser görs
åvilar enligt Riksrevisionsverket den beslutande nivån. I de fall beslut fattas
av myndigheterna bör det ingå i myndigheternas ansvar att försäkra sig om
att analysen görs.

Kungl. Tekniska högskolan, institutionen för fastigheter och byggande,
delar revisorernas bedömning att det är viktigt att departementet har ett bra
beslutsunderlag som både omfattar konsekvenser för myndigheten, konse-
kvenser för statsbudgeten som helhet och samhällsekonomiska effekter.

Länsstyrelsen i Jämtlands län och Östersunds kommun delar revisorernas
bedömning avseende nedläggningen av häktet i Östersund. Länsstyrelsen
menar att det är regeringen som skall ta det fulla samhällsekonomiska ansva-
ret och som skall säkerställa att en samordning sker mellan berörda sektors-
organ. Bra beslutsunderlag är enligt kommunens uppfattning inte enbart
nödvändiga för regeringens beslut. Det borde utgå direktiv till alla statliga
myndigheter och organisationer att beskriva statsfinansiella konsekvenser
och samhällsekonomiska effekter av förslag till förändringar av deras re-
spektive verksamheter.

Revisorerna

Revisorernas granskning syftade bl.a. till att studera kvaliteten på den infor-
mation som ligger till grund för regeringens beslut vid förestående föränd-
ringar av anstalts- och häktesorganisationen. Med kvalitet avsågs bl.a. i vil-
ken omfattning ekonomiska konsekvensanalyser var en del av beslutsunder-
laget liksom omfattning och innehåll i eventuella kalkyler. Granskningen
genomfördes i form av fallstudier där framför allt fallstudien avseende rege-
ringens beslut att stänga häktet i Östersund våren 1995 kom att ligga till
grund för revisorernas överväganden.

Revisorerna konstaterade att det är unikt att ekonomiska konsekvensanaly-
ser över huvud taget redovisas inför förestående beslut att förändra anstalts-

1996/97:RR7

och häktesorganisationen. Sådana fanns dock avseende häktet i Östersund,
och revisorerna valde då att granska det underlag som låg till grund för rege-
ringens beslut att stänga häktet. Revisorerna ifrågasatte om nedläggningen av
häktet var såväl kriminalvårdsekonomiskt och statsfinansiellt som samhälls-
ekonomiskt motiverad.

Granskningen avsåg kriminalvården, men som bl.a. påpekats av expedi-
tionschefen i Justitiedepartementet och Statskontoret är frågan om ekono-
miska konsekvensanalyser av generellt intresse vid förestående förändringar
av statligt finansierad verksamhet. I det följande utvecklar revisorerna sin
syn på användningen av ekonomiska konsekvensanalyser i statsförvaltning-
en.

• Utgångspunkt för revisorernas ställningstaganden

Ekonomiska analyser kan aktualiseras vid förestående förändringar av verk-
samhets- eller politikområden. Då en ekonomisk analys genomförs är valet
av metod avhängigt av den fråga som skall besvaras. Revisorerna anser att
ekonomiska konsekvensanalyser är ett värdefullt hjälpmedel inför beslut där
olika handlingsalternativ övervägs. Vid ekonomiska analyser av t.ex. hela
politikområden aktualiseras andra ansatser och metoder. Vid utvärderingar
av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder har t.ex. ofta ekonometriska ansat-
ser använts.

Att utarbeta ekonomiska konsekvensanalyser kan vara förenat med både
svårigheter och krav på resurser. Sådana analyser innebär dock att beslutsun-
derlaget blir bättre.

Revisorerna utgår från att regeringens förslag om statsfinansiella åtgärder
är baserade på makroekonomiska överväganden med samhällsekonomins
bästa i åtanke. Sådana överväganden bör utgöra en självklar utgångspunkt
för budgetarbetet.

Finansdepartementet framför den principiella ståndpunkten att samhälls-
ekonomiska avvägningar därmed ligger inbyggda i de kalkyler som t.ex.
kriminalvården gör för att klara sina besparingskrav. En sådan ståndpunkt
tyder enligt professor Lars Hultkrantz vid Uppsala universitet på bristande
förståelse för behovet av fortlöpande kalkylering. Ny information tillkommer
successivt i en planeringsprocess. Det finns därför ett behov av att genomfö-
ra beräkningar på flera planeringsnivåer. Det är inte möjligt att samla in all
relevant kunskap på central nivå. Dessutom är precisionen i de styrmedel
som en central instans kan använda för att påverka ramarna för de beslut som
lägre nivåer skall fatta otillräcklig. Den centrala instansen kan inte ge så
strikta förutsättningar att lägre planeringsnivåer i sina kalkyler kan nöja sig
med de företagsekonomiska (statsfinansiella) aspekterna och bortse från
övriga delar av det samhällsekonomiska kalkylproblemet.

Revisorerna anser att det i en specifik beslutssituation är viktigt att jämföra
olika alternativ med avseende på deras olika effekter. Alternativa åtgärder för
att realisera t.ex. ett givet besparingskrav inom kriminalvården kan ge upp-
hov till både statsfinansiella konsekvenser och samhällsekonomiska effekter
av olika karaktär och omfattning.

Den nya budgetprocessen i riksdagen innebär att riksdagen skall besluta
om ekonomiska ramar för olika utgiftsområden samt om fördelningen på

1996/97:RR7

anslag inom respektive utgiftsområde. Enligt revisorerna bör ekonomiska
konsekvensanalyser kunna aktualiseras i olika beslutssituationer avseende ett
eller flera verksamhetsområden (t.ex. kriminalvården och polisen). Det kan
gälla fördelningen av ökade resurser (t.ex. i form av investeringar) eller av ett
minskat resursutrymme (t.ex. i form av ett besparingskrav). Ekonomiska
konsekvensanalyser kan även fylla en funktion i beslutssituationer som avser
förändringar av en verksamhet inom ett givet resursutrymme. Även i sam-
band med omprövning av statligt finansierad verksamhet, tex. avseende
inriktning och omfattning av ett politikområde, kan ekonomiska kon-
sekvensanalyser enligt revisorernas mening ge värdefull information till
beslutsfattarna.

• Regler och riktlinjer för ekonomiska konsekvensanalyser

Begreppet ekonomiska konsekvensanalyser behandlas mer eller mindre
utförligt i olika förordningar, direktiv och cirkulär. Samtidigt har behovet av
ekonomiska konsekvensanalyser i olika sammanhang kommenterats i ett
antal propositioner och utskottsbetänkanden (se bilaga 1, avsnitt 3.2).

Regeringens krav på statliga myndigheter preciseras i verksförordningen
(1995:1322) av vilken bl.a. framgår att verkschefen är ansvarig för en god
hushållning med statens medel. Chefen skall också verka för att myndigheten
genom samarbete med andra myndigheter eller på annat sätt tar till vara de
fördelar som kan vinnas för staten som helhet. Av förordningen framgår
vidare att myndigheten innan en föreskrift eller ett allmänt råd beslutas skall
redovisa kostnader och andra konsekvenser i en konsekvensutredning. Om-
fattningen av konsekvensutredningen avgörs av problemets karaktär, storle-
ken på de mest väsentliga bieffekter som blir följden av beslutet och av be-
hovet av att göra nyttoberäkningar.

Enligt 13 § kommittéförordningen (1976:119) skall en statlig kommitté i
sitt betänkande redovisa beräkningar av kostnaderna för att genomföra
kommitténs förslag. Enligt kommittédirektiv från 1992 (dir. 1992:50) skall
kommittéerna även redovisa regionalpolitiska konsekvenser av sina förslag.
Som framgår av riktlinjer för hur kommittéer och särskilda utredare förut-
sättningslöst skall pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) skall vaije
kommitté redovisa konsekvenserna av sina förslag. Alla för en bedömning
viktiga konsekvenser skall identifieras, kvantifieras och så långt möjligt
värderas. Både utgångsläge och förslag till förändring skall beskrivas i fi-
nansiella och, i möjlig mån, samhällsekonomiska termer.

Kravet på ekonomiska konsekvensanalyser har således hittills främst gällt
vid utfärdande av föreskrifter och allmänna råd samt inom kommittéväsen-
det. Riksdagen har dock även efterlyst ekonomiska konsekvensanalyser i
samband med att regeringen i propositioner presenterat förslag till ny lag-
stiftning (se t.ex. bet. 1993/94:KU30, rskr. 1993/94:344).

Revisorerna anser att kravet på ekonomiska konsekvensanalyser inte bör
begränsas till föreskrifter och råd utan även gälla andra typer av beslut. Revi-
sorerna anser att direktiven till kommittéer och särskilda utredare i tillämpli-
ga delar bör kunna ligga till grund för regeringskansliets beredningsarbete
inför t.ex. mer genomgripande verksamhetsförändringar. Även på myndig-
hetsnivå bör dessa direktiv kunna komma till användning i ökad omfattning.

1996/97:RR7

De kan t.ex. avse myndigheter som för sin verksamhet ianspråktar stora
belopp.

• Val av kalkylmodell

Vedertagna modeller och principer för upprättandet av ekonomiska kon-
sekvensanalyser finns bl.a. utvecklade av Riksrevisionsverket och Statskon-
toret. De ekonomiska konsekvensanalyser som skall ingå i regeringens be-
slutsunderlag bör genomföras enligt vedertagna principer. I statsförvaltning-
en bör så långt möjligt en enhetlig kalkylmodell användas.

I samband med att revisorernas rapport remissbehandlades aktualiserades
en diskussion om vilka alternativ som bör jämföras respektive hur arbetslös-
hetskonsekvenser bör beaktas i kalkylsammanhang. Revisorerna anser att
genomförandet av ekonomiska konsekvensanalyser bör föregås av en utförlig
- dokumenterad - diskussion om vilka alternativ som är aktuella.

En jämförelse mellan olika alternativ underlättas om dessa är så lika var-
andra som möjligt. De kan t.ex. avse en jämförelse mellan häkten eller an-
stalter. Å andra sidan får inte möjligheterna att välja alternativ vara styrande
för vilka alternativ som jämförs i en faktisk beslutssituation. Sakliga förhål-
landen måste vara avgörande för vilka alternativ som väljs. De påverkar
därmed vilken metod som kan ligga till grund för jämförelsen. En sakligt
baserad diskussion kring tänkbara jämförelsealtemativ kan även leda till att
befintliga organisationslösningar inom ett verksamhetsområde ifrågasätts.

Om arbetslöshetskonsekvenser skall beaktas i en statsfinansiell eller sam-
hällsekonomisk konsekvensanalys beror bl.a. på omfattningen av dessa kon-
sekvenser, men också på om dessa skiljer sig åt mellan de alternativ som
jämförs. En korrigering av arbetskraftskostnaderna bör inte göras slentrian-
mässigt utan först efter en ingående studie av situationen på arbetsmarkna-
den i berörda regioner.

Enligt revisorerna kan det i samband med ekonomiska konsekvensanalyser
vara motiverat att beakta arbetslöshetskonsekvenser för en specifik åtgärd.
Det gäller även om åtgärden i sig inte förutsätts resultera i att arbetslöshets-
riskema för landet som helhet ökar. Revisorerna anser att det även i ett litet
projekt kan finnas speciella omständigheter som man på central nivå inte har
kunnat beakta, men som bör lyftas fram i en mera utförlig kalkyl. Det kan
t.ex. gälla äldre, handikappade eller annan arbetskraft där det är uppenbart att
dessa personer kommer att få svårt att hitta ny anställning.

Revisorerna är av den uppfattningen att det t.ex. i en given besparingssi-
tuation mycket väl kan vara så att personer kan förväntas bli permanent eller
periodvis arbetslösa. Det kan t.ex. vara fallet i en beslutssituation där stora
regionala skillnader med avseende på arbetsmarknadsläget föreligger för de
alternativ som jämförs. Om så är fallet bör de ursprungliga personalbespa-
ringarna justeras med hänsyn till berörda personers alternativa användning
under kalkylperioden. Som framgår av kapitel 2 i denna skrivelse har reviso-
rerna i granskningen av kriminalvården (bilaga 1) genomfört en justering av
de ursprungliga personalbesparingarna.

I de fall ekonomiska konsekvensanalyser utgjort underlag för beslut är det
enligt revisorernas mening även av intresse att efter en viss tid följa upp
beslut och med hjälp av efterkalkyler studera det faktiska utfallet. Svårighe-

1996/97:RR7

tema att utarbeta efterkalkyler är snarlika dem som gäller för förkalkyler. Det
är svårt att avgöra när en efterkalkyl skall utarbetas. Dessutom kan det vara
så att de förutsättningar som förelåg vid utarbetandet av förkalkylen avsevärt
har förändrats vid tillfället för efterkalkylen.

Genom efterkalkyler kan dock värdefull erfarenhet tas till vara, vilket även
kan minska kostnaderna för kalkyler i framtiden. Efterkalkyler kan ge erfa-
renheter som bidrar till att förbättra framtida kalkyler. Även riksdagens möj-
ligheter att följa upp och utvärdera de beslut som fattats av regeringen under-
lättas om efterkalkyler utarbetas.

• När skall ekonomiska konsekvensanalyser upprättas?

Revisorerna är av den uppfattningen att det inte är bristande tillgång till
kompetens, metoder för kalkylering eller relevanta kalkylmodeller som är
förklaringen till att beslutsunderlag sällan omfattar ekonomiska kon-
sekvensanalyser. Som bl.a. framgår av Statskontorets remissvar är snarare
den troliga förklaringen att regeringen inte i tillräcklig utsträckning efterfrå-
gat ett sådant beslutsunderlag. Det kan bl.a. bero på tidsbrist i regeringskan-
sliet.

Revisorerna anser att det åvilar regeringen att ställa krav på ett underlag av
god kvalitet inför beslut om att förändra eller ompröva statligt finansierad
verksamhet. Det innebär bl.a. att ekonomiska konsekvensanalyser bör tas
fram som underlag för beslut. Revisorerna har också i ett flertal granskningar
inom bl.a. de näringspolitiska och arbetsmarknadspolitiska områdena samt
inom socialförsäkrings-, kommunikations- och försvarsområdena funnit
betydande brister i de ekonomiska konsekvensanalyserna.

Enligt revisorerna bör det vara möjligt att i ökad omfattning utnyttja kom-
petens och kunnande hos stabsmyndigheterna i arbetet med att ta fram eko-
nomiska konsekvensanalyser. Departementen har även möjlighet att använda
andra oberoende organisationer för att härigenom få hjälp med att utarbeta
ett bra beslutsunderlag.

Revisorerna anser att kravet på ett beslutsunderlags innehåll och omfatt-
ning måste ställas i relation till de effekter ett beslut kan förväntas få. Att
utarbeta ett beslutsunderlag är förknippat med vissa kostnader. Därmed
måste värdet av ett bättre beslutsunderlag ställas mot de kostnader som arbe-
tet för med sig. Det innebär att den som fattar beslut - riksdagen, regeringen
eller någon myndighet - från fall till fall måste pröva om ekonomiska kon-
sekvensanalyser skall läggas till grund för ett beslut.

En myndighet som fattar beslut om sin egen verksamhet kan antas sträva
efter att skapa så gynnsamma förutsättningar som möjligt för sin verksamhet.
I så måtto är beslut som avser mer genomgripande förändringar av en myn-
dighets verksamhet och som fattas av myndighetschefen relativt okomplice-
rade. Däremot kan t.ex. otillräcklig information leda till att myndighetsche-
fen vid mer genomgripande verksamhetsförändringar inte fattar beslut som är
ekonomiskt motiverade. Det kan t.ex. avse frågan om att förändra verksam-
heten med hjälp av informationsteknologi. Därför bör beslut som avser mer
genomgripande verksamhetsförändringar, och som fattas av myndighetsche-
fen, baseras på ett beslutsunderlag som bl.a. omfattar en beskrivning av de

1996/97:RR7

ekonomiska konsekvenserna för den egna myndigheten för de alternativ som
övervägs.

I de fall ett beslut inom en myndighet kan förväntas påverka andra verk-
samhetsområden - om t.ex. en kostnadsminskning inom ett verksamhetsom-
råde påverkar kostnaderna inom ett annat - är det angeläget att en genomar-
betad statsfinansiell konsekvensanalys utgör underlag för beslut. Som fram-
går av verksförordningen har myndighetschefen ett ansvar för att en god
hushållning med statens medel sker (jämför ovan). När så är påkallat bör
myndigheten göra ansvarigt departement medvetet om att beslutet kan för-
väntas få konsekvenser för andra verksamhetsområden.

Liksom Finansdepartementet anser revisorerna att alla relevanta kostnader
och intäkter bör beaktas i samband med ekonomiska beslut. Finansdeparte-
mentet framför i sitt remissvar principen att företagsekonomiska övervägan-
den i en decentraliserad marknadsekonomi ungefärligen avspeglar relevanta
samhällsekonomiska konsekvenser och därmed utesluter ett behov av sam-
hällsekonomiska konsekvensanalyser. Revisorerna - däremot - anser att man
i många beslutssituationer inte kan nöja sig med ekonomiska konsekvensana-
lyser som enbart beaktar konsekvenser för en myndighet. Alla effekter är inte
prissatta på marknader och alla de effekter som är prissatta på marknader är
inte prissatta på ett sådant sätt att de motsvarar samhälleliga kostnader och
intäkter.

Det finns enligt ekonomisk teori flera förklaringar till att marknader inte
finns för alla effekter. En förklaring är förekomsten av externa effekter, dvs.
förhållandet att aktiviteter som någon vidtar, leder till effekter för andra.
Dessa effekter kan påverka såväl enskilda som företag och hushåll. Det finns
flera förklaringar till att priserna på effekter inte återspeglar samhälleliga
kostnader. En förklaring kan vara skatte- och transfereringssystemen. En
annan tänkbar förklaring är att produktionen kännetecknas av skalfördelar.
Ytterligare en förklaring kan vara att arbetsmarknaden präglas av olika typer
av imperfektioner.

• Krav på ekonomiska konsekvensanalyser

Revisorerna inser att det är både svårt och resurskrävande att utarbeta ett
beslutsunderlag i form av genomarbetade ekonomiska konsekvensanalyser.
Problemen består främst i att vissa intäkter och kostnader kan vara svåra att
beräkna. Samtidigt är det emellertid svårt att finna bra alternativ till ekono-
miska konsekvensanalyser för att minska den osäkerhet som föreligger i en
bestämd beslutssituation.

Syftet med ekonomiska konsekvensanalyser är att förbättra det underlag
som ligger till grund för beslut. Därmed reduceras riskerna för att felaktiga
beslut fattas.

Vilken betydelse de ekonomiska konsekvensanalyserna bör tillmätas i ett
ärende avgörs enligt revisorerna ytterst av beslutsfattarna. Ekonomiska kon-
sekvensanalyser måste alltid kompletteras med annan typ av information.
Besluten bör baseras på en sammanvägning av olika poster, där politiska
värderingar ibland måste få en viktig roll. Vilket beslut som fattas är enligt
revisorerna ytterst en politisk fråga.

1996/97:RR7

Revisorerna föreslår att regeringen för riksdagen redovisar för vilken typ
av beslut regeringen har för avsikt att fortsättningsvis utarbeta ekonomiska
konsekvensanalyser.

I myndighetens regleringsbrev bör regeringen ställa krav på ekonomiska
konsekvensanalyser och på formerna för återrapportering till regeringen. I de
fall andra verksamhetsområden förväntas bli berörda bör regeringen även i
regleringsbrevet säkerställa att nödvändig samordning kommer till stånd
mellan berörda verksamhetsföreträdare. På samma sätt bör regeringen enligt
revisorernas mening ange i regleringsbreven för vilka beslut krav föreligger
på att samhällsekonomiska effekter skall beaktas i underlaget.

I de fall regeringen fattar beslut som avser t.ex. ett sparkrav inom ett verk-
samhetsområde är det angeläget att beslutet fattas med utgångspunkt i ett
fullständigt underlag. Enligt revisorerna kan ett sådant underlag - i enlighet
med vad Finansdepartementet anfört - bestå av en förteckning över valda
jämförelsealtemativ där dessa rangordnas sinsemellan efter konsekvenser för
berörd myndighet, staten som helhet samt berörda i samhället i övrigt.

Ansvariga politiker eller tjänstemän kan fatta sina beslut med utgångs-
punkt från dessa beräkningar. Den av revisorerna föreslagna ordningen byg-
ger på att beslutsfattarna i en given beslutssituation skall ges förutsättningar
att välja de bästa åtgärderna - alternativen - givet t.ex. det sparkrav som
verksamheten ålagts alternativt den investeringsram som avsatts.

Särskilt i de fall regeringen ställer krav på förkalkyler bör regeringen även
ange krav på efterkalkyler. Dessa krav bör bl.a. avse frågan om när efterkal-
kyler bör utarbetas, men också hur omfattande de bör vara. Revisorerna
föreslår att regeringen i myndigheternas regleringsbrev preciserar sina krav
på efterkalkyler.

Beslut som avser mer genomgripande verksamhetsförändringar eller som
avser omprövning av ett verksamhetsområde påverkar ibland andra verksam-
hetsområden. Inte minst gäller detta rättsväsendet. Beslut avseende olika
verksamhetsområden behandlas vanligtvis vid skilda tillfällen. Därmed före-
ligger det risk för att statens och samhällets samlade resurser inte används
effektivt. Beredningen av regeringsbeslut som direkt eller indirekt berör flera
verksamhetsområden eller sektorer bör därför enligt revisorerna i möjligaste
mån samordnas i tiden.

För sin uppföljning och utvärdering av regeringens arbete har även riksda-
gen behov av ekonomiska konsekvensanalyser. Riksdagen har också under
lång tid efterfrågat konsekvensanalyser, bl.a. i samband med förslag till ny
lagstiftning. Inom ramen för utskottens beredning av motioner och proposi-
tioner har riksdagen möjlighet att kräva att förslag som innebär mer genom-
gripande verksamhetsförändringar alternativt omprövning av statligt finansi-
erad verksamhet baseras på ekonomiska konsekvensanalyser.

Revisorerna har ovan föreslagit att regeringen skall redovisa för vilken typ
av beslut man har för avsikt att utarbeta ekonomiska konsekvensanalyser.
Därmed bör enligt revisorernas mening riksdagens möjligheter att följa upp
och utvärdera regeringens arbete underlättas.

1996/97:RR7

2 Riksdagen 1996/97. 2 saml. RR7

Regeringens redovisning till riksdagen

1996/97:RR7

Revisorerna föreslår att regeringen under nästa mandatperiod för riksdagen
redovisar erfarenheter av den av revisorerna föreslagna nya ordningen avse-
ende ekonomiska konsekvensanalyser. En sådan redovisning bör knyta an till
de verksamhetsområden och den typ av beslut som regeringen angivit som
särskilt angelägna att belysa med hjälp av ekonomiska konsekvensanalyser.

4 Förslag

Riksdagens revisorer föreslår

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad reviso-
rerna anfört om kapitalkostnader,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad reviso-
rerna anfört om krav på ekonomiska konsekvensanalyser,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad reviso-
rerna anfört om regeringens redovisning till riksdagen.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Per Olof Håkansson (s), Anders G Högmark (m), Lars Bäckström
(v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Bengt Kronblad (s), Marianne
Carlström (s), Birgitta Hambraeus (c), Bengt Harding Olson (fp), Hans Sten-
berg (s), Ingvar Eriksson (m) och Stig Grauers (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Åke
Dahlberg, utredningschefen Karin Brunsson och revisionsdirektören Thomas
Kiichen (föredragande).

Stockholm den 21 november 1996

På Riksdagens revisorers vägnar

Per Olof Håkansson

Thomas Kiichen

1996/97:RR7

Bilaga 1

Rapport 1995/96:6

Bygga nytt eller avveckla?

Konsekvensanalyser inom kriminalvården

RIKSDAGENS REVISORER • 100 12 STOCKHOLM • TFN 08-786000 • FAX 08 - 78661 88

Förord

1996/97:RR7

Bilaga 1

Bakgrunden till granskningen är ett förslag från riksdagens justitieutskott.
Utskottet föreslog att Riksdagens revisorer skulle granska frågan om drifts-
och samhällsekonomiska kalkylmodeller vid nybyggnad och avveckling av
kriminalvårdens anläggningar.

Utgifterna för kriminalvårdens anläggningar uppgår till betydande belopp.
Felaktiga bedömningar av det framtida behovet av platser vid anstalter och
häkten medför misshushållning med samhällets resurser under lång tid. Men
även lokalernas speciella karaktär med få alternativa användningsområden
ökar betydelsen av att regeringen fattar rätt beslut när anstalts- och häktesor-
ganisationen skall förändras. Därför har revisorerna valt att bl.a. granska i
vilken omfattning inte bara ekonomiska konsekvenser för kriminalvården
utan även övriga statsfinansiella konsekvenser och samhällsekonomiska
effekter beaktas vid en förändring av anstalts- och häktesorganisationen.

Arbetet med granskningen har beretts i revisorernas andra avdelning. I
andra avdelningen ingår riksdagsledamöterna Per Olof Håkansson (s), ordfö-
rande, Karl-Gösta Svenson (m), vice ordförande, Birgitta Hambraeus (c),
Maud Bjömemalm (s), Ingvar Eriksson (m), Leif Marklund (s), Barbro An-
dersson (s) och Ronny Korsberg (mp). Revisorerna har anordnat en hearing i
Östersund den 28 november 1995 avseende regeringens beslut våren 1995 att
stänga häktet. Vid denna hearing deltog företrädare för Justitiedepartementet,
Jämtlands läns landsting, kriminalvården, Länsstyrelsen i Jämtlands län,
Polismyndigheten i Östersund, Åklagarmyndigheten i Östersund, Öster-
sundsadvokatema, Östersunds kommun och Östersunds tingsrätt.

Utredningsarbetet har utförts vid revisorernas kansli av Thomas Kiichen,
avdelningsdirektör. Ingemar Delvebom, revisionsdirektör, Karin Brunsson,
utredningschef och Åke Dahlberg, kanslichef, har också deltagit i arbetet.

Under arbetets gång har en tidvis intensiv dialog i form av besök och tele-
fonkontakter förelegat med personal vid Kriminalvårdsstyrelsens planerings-
enhet, näringslivschef Ivan Sturk, Östersunds kommun och ekonomichef
Hans Hahn, Vasakronan Krim AB.

Riksdagens revisorer presenterar härmed sin revisionsrapport om kon-
sekvensanalyser inom kriminalvården. Rapporten sänds nu på remiss till
berörda myndigheter. Revisorernas slutliga ställningstaganden och förslag
kommer därefter att utformas i en skrivelse till riksdagen.

Innehållsförteckning

1996/97:RR7

Bilaga 1

Förord...........................................................................................................21

Sammanfattning............................................................................................25

1 Granskningens bakgrund och innehåll.......................................................28

1.1 Bakgrund................................................................................................28

1.2 Granskningens syfte................................................................................29

1.3 Metod......................................................................................................29

1.4 Avgränsning...........................................................................................30

2 Platstillgång och platsbehov samt beläggningsutveckling och kostnader

vid anstalter och häkten................................................................................31

2.1 Hur platstillgång och platsbehov fastställs i teorin.................................31

2.2 Hur platstillgång och platsbehov fastställs i praktiken...........................31

2.3 Platstillgång och platsbehov vid anstalter...............................................32

2.3.1 Beläggningsutveckling och kostnader vid anstalter.........................34

2.4 Platstillgång och platsbehov vid häkten..................................................35

2.4.1 Beläggningsutveckling och kostnader vid häkten............................36

2.5 Ägarförhållanden vid anstalter och häkten.............................................36

2.6 Investeringar i anstalter och häkten........................................................37

2.6.1 Hur fastställs hyreskostnaden?.........................................................39

3 En generell modell för beslutsunderlag.....................................................41

3.1 Modeller för lönsamhetsbedömningar....................................................42

3.2 Konsekvensanalyser - gällande regler och riktlinjer..............................45

4 Beslutsunderlag i praktiken - tre fallstudier..............................................47

4.1 Beslut om förändring av anstalter och häkten.........................................47

4.2 Beslut om att lägga ned häktet i Östersund.............................................48

4.2.1 Häktet i Östersund...........................................................................48

4.2.2 Det framtagna beslutsunderlaget.....................................................51

4.2.3 Ett justerat beslutsunderlag..............................................................53

4.3 Beslut om att bygga en ny anstalt i Vänersborg......................................61

4.3.1 Beslut om att projektera en ny anstalt i Vänersborg........................62

4.3.2 Kriminalvårdsanstalten Brinkeberg-Vänersborg.............................63

4.4 Större integrerade myndigheter eller flera små?.....................................64

4.4.1 Förnyelse i anstaltsbeståndet............................................................64

4.4.2 Är det ekonomiskt motiverat att bygga större integrerade

myndigheter?............................................................................................64

5 Revisorernas överväganden.......................................................................66

5.1 Hur kan bedömningar av platstillgång och platsbehov förbättras?.........66

5.2 Hur kan kvaliteten på beslutsunderlaget förbättras?...............................67

5.3 Hur bör kapitalkostnaden hanteras?........................................................73

5.4 Hur skall riksdagen kunna följa upp och utvärdera regeringens beslut?. 75

Litteratur.......................................................................................................77

Underbilaga 1

Nedläggning av anstalter och häkten samt andra organisatoriska
förändringar m.m. inom kriminalvården med anledning av regeringens

1996/97:RR7

Bilaga 1

förslag till besparingar m.m. i budgetpropositionen (1994/95:100).

Kriminalvårdsstyrelsen 1995-02-20..............................................................80

Underbilaga 2

Häktet i Östersund - kompletterande redovisning. Kriminalvårds-
styrelsen 1995-02-27...................................................................................90

Underbilaga 3

Nedläggning av häktet i Östersund - kommentar till ursprungliga
beräkningar.................................................................................................103

Underbilaga 4

Nedläggning av häktet i Östersund - kommentarer till reviderade
beräkningar.................................................................................................108

Sammanfattning

Utgifterna för kriminalvårdens anläggningar uppgår till betydande belopp.
Felaktiga bedömningar av det framtida behovet av platser vid anstalter och
häkten medför misshushållning med samhällets resurser under lång tid. Men
även lokalernas speciella karaktär med få alternativa användningsområden
ökar betydelsen av att beslut om att förändra anstalts- och häktesorganisatio-
nen är väl underbyggda. Regeringens beslut om att förändra anstalts- och
häktesorganisationen påverkas bl.a. av kriminalvårdens bedömningar av det
framtida behovet av platser vid anstalter och häkten, men också av Vasakro-
nans principer för hyressättning.

I en av de fallstudier som revisorerna redovisar - som avser nedläggningen
av häktet i Östersund - visas att alla berörda verksamheter måste beaktas, om
ett beslut om att förändra anstalts- och häktesorganisationen inte skall leda
till att kostnader övervältras på t.ex. polisen eller domstolarna. Förändringar
av anstalts- och häktesorganisationen får - precis som förslag till förändrad
lagstiftning - långsiktiga konsekvenser.

Hur kan bedömningar av platstillgång och platsbehov förbättras?

Att bedöma det framtida behovet av platser inom anstalts- och häktesorgani-
sationen är svårt. Bedömningarna baseras på dels lagförändringar, dels tidi-
gare utveckling av antalet långtidsdömda och strafftidernas längd. Då organi-
sation och prioriteringar inom polisen, domstolarna och åklagarna förändras
påverkas förutsättningarna för kriminalvårdens verksamhet. Beslut i andra
organisationer påverkar därmed Kriminalvårdsstyrelsens förslag att bygga
eller lägga ned anstalter och häkten.

Om Brottsförebyggande rådet - som föreslagits - får ansvar för att ta fram
en samlad resultatredovisning för rättsväsendet blir det även möjligt för rådet
att följa rättsfall från polisen till kriminalvården. Kriminalvårdsstyrelsens
förutsättningar att få tillgång till ett relevant underlag för sina bedömningar
av det framtida behovet av platser vid anstalter och häkten bör enligt reviso-
rernas bedömning därmed kunna förbättras.

Hur kan kvaliteten på beslutsunderlaget förbättras?

Regeringsbeslutet våren 1995 avsåg nedläggning av sju anstalter och två
häkten. Konsekvensanalyser finns redovisade endast för ett av de aktuella
objekten - häktet i Östersund. Det beror på att speciella aktiviteter vidtogs i
regionen av bl.a. företrädare för länsstyrelsen och kommunen. Det är annars
ovanligt att ekonomiska konsekvensanalyser över huvud taget redovisas inför
förestående beslut om förändringar av anstalts- eller häktesorganisationen.
Justitiedepartementet efterfrågar i normalfallet inte ett beslutsunderlag som
omfattar förväntade ekonomiska konsekvenser av ett beslut.

En beskrivning av de ekonomiska konsekvenserna av ett förslag bör enligt
revisorernas mening inte endast avse kostnader och konsekvenser för den
berörda myndigheten. Både statsfinansiella konsekvenser och samhällseko-
nomiska effekter av ett förslag bör beskrivas och regelmässigt utgöra en del

1996/97:RR7

Bilaga 1

av det underlag som ligger till grund för regeringens beslut. Om en sådan
ordning skall åstadkommas måste dock enligt revisorernas mening synen på
ekonomiska konsekvensanalyser inom rättsväsendet förändras.

Det är både svårt och resurskrävande att utarbeta ett beslutsunderlag i form
av ekonomiska konsekvensanalyser. Denna typ av beslutsunderlag är dess-
utom alltid baserad på mer eller mindre osäkra uppskattningar av intäkter och
kostnader. Det innebär att denna typ av beslutsunderlag alltid måste komplet-
teras med andra uppgifter och bedömningar. För att minska den osäkerhet
som föreligger i en bestämd beslutssituation är dock väl genomförda eko-
nomiska konsekvensanalyser av stor betydelse.

Revisorerna konstaterar att det underlag som låg till grund för regeringens
beslut att lägga ned häktet i Östersund var ofullständigt och missvisande. De
kompletterande beräkningar som revisorerna genomfört visar att beslutet
leder till betydande tillkommande kostnader. Resultatet av revisorernas be-
räkningar avviker mycket från de ursprungliga beräkningar som Kriminal-
vårdsstyrelsen redovisade för Justitiedepartementet och som låg till grund för
regeringens beslut. Det är inte möjligt att mot bakgrund av revisorernas
beräkningar dra någon entydig slutsats om regeringens beslut var statsfinan-
siellt och samhällsekonomiskt motiverat. Revisorerna utesluter dock inte att
nedläggningen är både statsfinansiellt och samhällsekonomiskt olönsam. Att
kriminalvården gör en besparing då häktet läggs ned framstår däremot som
otvetydigt. Denna slutsats gäller dock under förutsättning av att häktena i
Östersund och Härnösand båda har en betydande överkapacitet och verksam-
heten där inte rationaliseras.

Modeller och principer för ekonomiska konsekvensanalyser finns framtag-
na av Riksrevisionsverket och Statskontoret och kan användas av regeringen
för att öka kvaliteten på de underlag som ligger till grund för beslut att för-
ändra anstalts- och häktesorganisationen. Kravet på underlaget med avseende
på innehåll och omfattning måste givetvis ställas i relation till vilka konse-
kvenser och effekter som a priori förväntas. Om ett beslut kan förväntas
påverka andra delar av rättsväsendet, eller andra departementsområden, bör
enligt revisorernas mening statsfinansiella och samhällsekonomiska kon-
sekvenser regelmässigt beaktas.

Revisorerna anser att förkalkyler bör följas av efterkalkyler. Härigenom
kan regeringen få erfarenhet för att successivt förbättra sina kalkyler. Efter-
kalkyler underlättar riksdagens möjligheter att följa upp och utvärdera de
beslut som fattats av regeringen.

Justitiedepartementet bör enligt revisorernas mening bära huvudansvaret
för att ett fullständigt underlag ligger till grund för regeringens beslut att
förändra anstalts- och häktesorganisationen. Justitiedepartementet bör ansva-
ra för att de statsfinansiella konsekvenserna och de samhällsekonomiska
effekterna beaktas och för att efterkalkyler regelmässigt upprättas.

Hur bör kapitalkostnaden hanteras?

Vasakronans genomsnittliga räntekostnad för koncernen som helhet sam-
manvägt med koncernens krav på avkastning på eget kapital efter skatt ligger
till grund för kapitaldelen av den hyreskostnad som enligt förslag till ramav-

1996/97:RR7

Bilaga 1

tal för anstalter skall debiteras kriminalvården - kapitalräntan. Därmed på-
verkas alltså den kapitalränta som kommer att debiteras kriminalvården av
Vasakronans kostnader för lån, men också av nivån på det avkastningskrav
på eget kapital efter skatt som ägarna fastställer. Vasakronans avkastnings-
krav innebär att bolaget strävar efter att långsiktigt uppnå högsta möjliga
totala avkastning på det egna kapitalet.

Genom att omplacera de lån som är upptagna i Riksgäldskontoret till den
privata kapitalmarknaden förbereder Vasakronan AB en privatisering av
bolaget. En omplacering av Vasakronans lån från Riksgäldskontoret innebär
också att statsskulden enligt gällande definition reduceras. Statens skuld-
sättning kvarstår emellertid, men då baserad på lån från privata låntagare.
Om lånevillkoren försämras, ökar Vasakronans räntekostnader och i för-
längningen kriminalvårdens hyreskostnader. Revisorerna ifrågasätter därför
om en omplacering av lån är statsfinansiellt motiverad.

Enligt revisorernas mening innebär marknadsanpassade avkastningskrav
på icke-konkurrensutsatt myndighetsverksamhet att vad staten tar in med ena
handen - i form av inlevererad avkastning från Vasakronan - får man ge ut
med den andra - i form av anslag till t.ex. kriminalvården. De ekonomiska
motiven för en sådan ordning är oklara. Även de statsfinansiella och de
samhällsekonomiska vinsterna av att förvalta anstalter, men även häkten, i
bolag är ofullständigt belysta. Förekomsten av konkurrens spelar enligt revi-
sorernas mening större roll än regiformen i sig. En verksamhet som bedrivs i
bolagsform är inte självklart effektivare än motsvarande verksamhet i en
statlig myndighet.

Hur skall riksdagen kunna följa upp och utvärdera regeringens beslut?

Enligt revisorernas mening måste det underlag som ligger till grund för re-
geringens beslut utformas på ett lättillgängligt sätt och regelmässigt doku-
menteras, om riksdagens ledamöter skall få möjlighet att följa upp och ut-
värdera regeringens beslut att förändra anstalts- och häktesorganisationen.
En sådan dokumentation skall bestå av kalkyler som omfattar konsekvenser
för berörd myndighet och för staten respektive samhällsekonomin. Underla-
get bör också innehålla en redovisning av vilka synpunkter som framförts av
olika organisations- och myndighetsföreträdare och vilket beslut regeringen
fattat.

Regeringen bör enligt revisorernas mening årligen redovisa för riksdagen
vilka förändringar av anstalts- och häktesorganisationen som genomförts och
erfarenheterna av dessa. Även efterkalkyler bör redovisas och kommenteras i
dessa redovisningar.

1996/97:RR7

Bilaga 1

1 Granskningens bakgrund och innehåll

1.1 Bakgrund

I ett antal motioner till justitieutskottet under budgetåren 1993/94 och
1994/95 har riksdagsledamöter argumenterat för att vissa av kriminalvårdens
befintliga anstalter och häkten skall byggas ut. Under samma period har
riksdagsledamöter även fört resonemang kring de nya anstalternas geografis-
ka placering. Vidare har i ett antal motioner argumenterats mot nedläggning
av vissa anstalter. Det förordas:

- I motion 1994/95:Ju502 (c, s) att det sker en utbyggnad av kriminalvårds-
anstalten i Västervik.

- I motion 1994/95 :Ju5O5 (s) att en ny kriminalvårdsanstalt förläggs till Åre.

- I motion 1994/95 :Ju511 (m) att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna att häktet i Luleå inte bör slås samman med kriminalvårdsanstal-
ten i Luleå.

- I motion 1994/95:Ju503 (m) att kriminalvårdsanstalten Borgen i Väners-
borg inte läggs ned.

- I motionerna 1994/95:Ju507 (c) och 1994/95 :Ju5O8 (s) att nedläggningar
av kriminalvårdsanstaltema i Lärbo respektive Hudiksvall inte skall ge-
nomföras.

- I motion 1994/95:Ju504 (c) att de små fängelserna bibehålls.

- I motion 1994/95:Ju512 (mp) att nedläggningen av fängelser skall stoppas
till dess att konsekvensbeskrivningar presenterats.

Justitieutskottet har flera gånger behandlat motioner avseende bl.a. behovet
av nya anstalter och lämplig lokalisering av dessa (se bet. 1993/94:JuU17
s. 8 med där gjord hänvisning). Utskottet ansåg att det inte var möjligt för
utskottet att prioritera ett eller flera angelägna projekt framför andra (bet.
1993/94:JuUl 6 s. 9). Utskottet pekade även på att lokaliseringen av häkten
och anstalter kan få betydelse för andra kostnader inom rättsväsendet, t.ex.
kostnader för offentliga försvarare som belastar rättshjälpsanslaget (bet.
1994/95:JuU16 s. 9). Utskottet har därvid utgått från att regeringen skulle
beakta sådana faktorer vid sina kommande överväganden. Därmed ansåg
utskottet att det krav på konsekvensanalyser som framförts i en motion (mot.
1994/95:Ju512; jämför ovan) våren 1995 var tillgodosett.

Kriminalvårdsstyrelsen begärde i en skrivelse den 20 februari 1995 att re-
geringen skulle besluta att kriminalvårdsanstaltema i Nacka, Torhult, Bor-
gen-Vänersborg, Lärbo, Växjö, Falun och Hudiksvall samt häktena i Öster-
sund och Luleå skulle stängas senast den 30 juni 1996. Dessa nedläggningar
låg enligt Kriminalvårdsstyrelsen i linje med den inriktning som slagits fast i
den långsiktiga lokalplaneringen för kriminalvården, där bl.a. ökade diffe-
rentieringsmöjligheter inom respektive anstalt, flexibilitet samt kostnads- och
verksamhetseffektivitet är vägledande. Kriminalvårdsstyrelsen angav att
arbetet skulle inriktas mot att tillbyggnad skulle ske vid ett flertal anstalter
och att nedläggning måste genomföras av ett antal mindre inte utbyggnings-
eller utvecklingsbara anstalter och häkten.

Justitieministern anförde i ett interpellationssvar i riksdagen våren 1995
(prot. 1994/95:74) angående nedläggningen av kriminalvårdsanstalter bl.a.

1996/97:RR7

Bilaga 1

att det är regeringen som fattar beslut om nedläggningar av kriminalvårdsan-
stalter och häkten.

Hon angav att förslagen från Kriminalvårdsstyrelsen skulle bedömas av
regeringen tillsammans med andra förändringar inom kriminalvården. Vid
denna bedömning skulle även eventuella effekter för andra myndighetsområ-
den vägas in. Regeringen biföll våren 1995 Kriminalvårdsstyrelsens framstäl-
lan (regeringsbeslut 1995-04-06).

1.2 Granskningens syfte

Denna granskning har flera syften. Det är av intresse att undersöka:

- kvaliteten på de beslutsunderlag som tas fram inför beslut om byggande
och nedläggning av anstalter och häkten samt beslut om förändringar av
antalet platser vid anstalter och häkten,

- hur ansvaret för framtagandet av beslutsunderlaget är fördelat mellan
Kriminalvårdsstyrelsen, andra berörda myndigheter och regeringskansliet,

- vilken möjlighet till insyn riksdagen har avseende de beslut som regering-
en fattar om anstalter och häkten.

Det är vidare av intresse att i detta sammanhang undersöka:

- hur Kriminalvårdsstyrelsen bedömer den framtida platstillgången och
platsbehovet vid anstalter och häkten, vilket ligger till grund för styrelsens
förslag om att förändra anstalts- och häktesorganisationen,

- hur fastighetsägaren - i normalfallet Vasakronan - fastställer hyreskostna-
den, som består av både en kapitaldel (ränta och amortering) och en för-
valtningsdel.

1.3 Metod

Granskningen har genomförts i form av fallstudier. Fallstudierna avser ett
beslut om stängning av ett häkte, ett beslut om att bygga en ny anstalt samt
ett förestående beslut om att i stället för att bygga flera små separata myn-
digheter integrera anstaltsplatser i säkerhetsklass Hl och IV med häktesplat-
ser.

Fallstudien avseende nedläggning av ett häkte avser beslutet om nedlägg-
ningen av häktet i Östersund. Motiven för att välja Östersund är flera. Inför
beslutet om att lägga ned häktet i Östersund har vissa ekonomiska beräk-
ningar redovisats. Dessa beräkningar avser dels kostnader och kostnadsbe-
sparingar för kriminalvården, dels vissa tillkommande kostnader för andra
berörda myndigheter (t.ex. polis, åklagare och advokater).

Fallstudien avseende byggnad av en ny anstalt avser den nyligen ianspråk-
tagna anstalten i Vänersborg, Brinkeberg. Anstalten i Vänersborg togs i bruk
den 3 oktober 1994.

Den tredje fallstudien avser styrelsens förslag att i stället för att bygga fle-
ra små separata myndigheter integrera anstaltsplatser i säkerhetsklass III
och IV med häktesplatser. Utgångspunkt för denna fallstudie är bl.a. det
underlag styrelsen presenterar i sin anslagsframställning för budgetåret 1997.

1996/97:RR7

Bilaga 1

1.4 Avgränsning

Revisorerna har granskat om och hur ekonomiska konsekvensanalyser an-
vänds som underlag för regeringens beslut att förändra anstalts- och häktes-
organisationen. Men behovet av väl underbyggda underlag för regeringens
beslut är inte något som enbart är relevant inom Justitiedepartementets verk-
samhetsområde. De iakttagelser och slutsatser som presenteras i denna rap-
port kan vara tillämpliga även för andra verksamhetsområden. Revisorerna
har för avsikt att i samband med en eventuell skrivelse till riksdagen utveckla
diskussionen kring ett allmänt behov av ekonomiska konsekvensanalyser i
regeringskansliet.

I kapitel 3 och kapitel 4 behandlas granskningens huvudfrågor enligt ovan.
De två tillkommande frågeställningarna - bedömning av platsbehov och
platstillgång samt fastställandet av hyra - behandlas i kapitel 2. Kapitel 2
innehåller i övrigt en kortfattad beskrivning av omfattningen av den verk-
samhet som Kriminalvårdsstyrelsen bedriver vid anstalter och häkten. Revi-
sorernas slutsatser och överväganden redovisas i kapitel 5.

1996/97:RR7

Bilaga 1

2 Platstillgång och platsbehov samt beläggnings-
utveckling och kostnader vid anstalter och häkten

En bedömning av behovet av platser i anstalter och häkten på kort och me-
dellång sikt ligger till grund för den lokalförsöijningsplan som Kriminal-
vårdsstyrelsen årligen redovisar i sin anslagsframställning. Denna bedömning
utgör i sin tur underlag för de investeringar som styrelsen föreslår avseende
nybyggnad och om- eller tillbyggnad av anstalter och häkten. Den ligger
också till grund för förslag om nedläggning av anstalter och häkten.

2.1 Hur platstillgång och platsbehov fastställs i teorin

Ursprunget till den av styrelsen årligen upprättade lokalförsöijningsplanen är
att hänföra till resultatet av arbetet i den arbetsgrupp för översyn av anstalts-
beståndet inom kriminalvården, som Justitiedepartementet tillsatte i juli 1977
(prop. 1979/80:100, bil. 5). Arbetsgruppens översyn skulle resultera i en
långsiktig plan för förändringar i anstaltsorganisationen och ta utgångspunkt
i de riktlinjer som fastslogs genom 1973 års kriminalvårdsreform.

Möjligheterna att göra tillförlitliga, långsiktiga prognoser inom kriminal-
vårdens område är begränsade [Ds 1979:9], En ändrad kriminalpolitisk in-
riktning, förändrad lagstiftning, omorganisation av övriga delar av rättsvä-
sendet samt förändrad brottslighet är exempel på faktorer som påverkar
klienttillströmningen och behovet av resurser inom anstaltsorganisationen.

Prognoserna kan vara av olika karaktär, dels kortsiktiga prognoser - sex
till åtta månader, dels prognoser på medellång sikt - upp t.o.m. fem år. Det
var primärt de medellånga prognoserna som ansågs angelägna att förfina i
perspektivet att det normalt åtgår minst tre till fyra år för att planera och
bygga en ny anstalt. Arbetsgruppen redovisade sitt arbete år 1979 [Ds
1979:9],

Regeringen ansåg i likhet med arbetsgruppen att det var nödvändigt att
skapa förutsättningar för en mera långsiktig planering av anstaltsbeståndet
(prop. 1979/80:100, bil. 5). För personalen vid anstalterna bedömdes det
viktigt att i god tid få kännedom om planerade förändringar. Regeringen
konstaterade också att en plan medför att riskerna för felaktiga investeringar
minskar. Regeringen ansåg att arbetsgruppens förslag till plan för föränd-
ringar i lokalanstaltsorganisationen kunde läggas till grund för en erforderlig
långsiktig planering. Vidare ansåg regeringen att planen fortlöpande borde
revideras allt eftersom förutsättningarna för den ändrades, om t.ex. brottslig-
heten eller om lagstiftningen förändrades. Regeringen föreslog att riksdagen
skulle godkänna den presenterade planen som en principplan för fortsatta
förändringar i lokalanstaltsorganisationen, vilket blev fallet (bet. 1979/80:
JuU34 s. 4, rskr. 1979/80:282).

2.2 Hur platstillgång och platsbehov fastställs i praktiken

Av samtal med företrädare för Kriminalvårdsstyrelsen framgår att den av
arbetsgruppen ovan beskrivna modellen för att göra prognoser på medellång
sikt inte använts i praktiken. Styrelsen har i stället från år till år försökt be-

1996/97:RR7

Bilaga 1

döma det framtida platsbehovet vid anstalter och häkten. Från och med 1990-
talets början har dock styrelsen haft ambitionen att på ett mer systematiskt
sätt blicka ett antal år framåt i tiden.

Företrädare för styrelsen pekar också på det förhållandet att deras verk-
samhet är det sista ledet inom rättsväsendet. Man menar att det är svårt att
förutse vilka insatser som kommer att göras inom andra delar av rättsväsen-
det. Relativt små förändringar inom t.ex. polisen och domstolarna avseende
organisation, kapacitet, prioriteringar etc. kan få betydande konsekvenser för
kriminalvården och dess behov av platser vid anstalter och häkten.

Justitiedepartementet gör kontinuerligt bedömningar av det framtida plats-
behovet vid anstalter. Man utgår då från bl.a. månadsstatistik över antalet
fängelsedomar, men också från förestående framtida reformer (t.ex. avseende
försöksverksamheten med elektronisk övervakning). Företrädare för Justitie-
departementet uppger att dessa bedömningar tas fram i dialog med bl.a.
Kriminalvårdsstyrelsen och Brottsförebyggande rådet. Kriminalvårdsstyrel-
sen har dock ett huvudansvar för de bedömningar som ligger till grund för
förslag till regeringen om förändringar av anstalts- och häktesorganisationen.

2.3 Platstillgång och platsbehov vid anstalter

Detta avsnitt är, om inget annat sägs, baserat på kriminalvårdens underlags-
material inför anslagsframställningen 1997, framtaget i november 1995.
Styrelsen konstaterar att antalet årligen nyintagna i fängelse under den senas-
te tioårsperioden fluktuerat i intervallet 13 400-16 100. Under samma peri-
od har medelbeläggningen på anstalterna ökat med 39 %, mätt som vård-
dygn. Andelen belagda platser har under perioden varierat mellan 80 och
95 %. Sedan början av 1990-talet har styrelsen prognosticerat en relativt
kraftig beläggningsökning; från en medelbeläggning motsvarande 3 600 till
5 000 platser under den senare delen av 1990-talet. För budgetåret 1994/95
beräknades medelbeläggningen öka till omkring 4 700. Samtidigt skulle
antalet platser öka till omkring 5 250 och därmed ge ett platsutnyttjande på
omkring 91 %. För budgetåret 1995/96 beräknades en ytterligare belägg-
ningsökning till omkring 4 900 intagna i genomsnitt och en platsutbyggnad
till omkring 5 400.

Till grund för prognosen låg dels en tidigare utveckling när det gäller anta-
let långtidsdömda och allt längre strafftider, dels lagförändringar, i första
hand förändrade regler för villkorlig frigivning och trafiknykterhetsbrott.
Den obligatoriska halvtidsfrigivningen avskaffades den 1 juli 1993. Huvud-
regeln är nu att minst två tredjedelar av strafftiden skall avtjänas innan fri-
givning kan aktualiseras. Den 1 februari 1994 sänktes promillegränsen för
grovt rattfylleri samtidigt som straffet för detta brott skärptes.

Till och med sommaren 1994 följde beläggningsutvecklingen prognosen
väl. Under hösten 1994 kom dock beläggningen att ligga under prognosen
med mellan 300 till 400 intagna i medeltal. Sedan mitten av april 1995 ligger
beläggningen till och med under nivån för motsvarande tid året före. Den
genomsnittliga beläggningen för budgetåret 1994/95 stannade vid 4 347
intagna, medan antalet tillgängliga platser i genomsnitt blev 5 003, vilket
motsvarar ett platsutnyttjande på 87 %. En strävan har varit att under verk-

1996/97:RR7

Bilaga 1

samhetsåret möta den prognosticerade relativt kraftiga beläggningsökningen
med platsutbyggnad så att 85 % beläggningsnivå skulle kunna uppnås senast
under budgetåret 1997.

Under senhösten/vintem 1994/95 har beläggningsutvecklingen följts noga
och försök har gjorts att analysera den inträffade förändringen. Information
som har inhämtats från Riksåklagaren och från Rikspolisstyrelsen har dock
inte gett någon vägledning. Statistiska Centralbyråns kvartalsstatistik för
anmälda brott har studerats. Diskussioner har förts med Brottsförebyggande
rådet och Justitiedepartementet.

Antalet utdömda fängelsedomar har minskat med nästan 1 000 från drygt
16 100 år 1993 till omkring 15 200 år 1994. Fängelsedomama upp till och
med en månad har ökat, medan samtliga övriga strafftidsgrupper minskat i
antal. Nästan hälften av minskningen avser domar från sex månader till och
med ett år. Antalet intagningar i anstalt har mellan 1993 och 1994 minskat i
samtliga strafftidsgrupper med fängelse över sex månader och ökat i den
lägsta strafftidsgruppen med fängelse upp till och med två månader. Sam-
mantaget har antalet intagningar minskat med drygt 100. Antalet intagningar
i samband med tillgreppsbrott har minskat med omkring 500, medan antalet
intagningar i samband med rattfylleribrott ökat med drygt 550.

Styrelsen drar av jämförelsen mellan åren 1993 och 1994 slutsatsen att nå-
gon form av trendbrott har inträffat. Antalet nyintagna har minskat i nästan
alla strafftidsgrupper mellan de två åren. Undantag utgör korttidsdömda
häktade. De anmälda brotten och fängelsedomama minskar. Det minskade
antalet fängelsedomar kommer att påverka inströmningen i anstalterna med
viss förskjutning och därmed beläggningen under budgetåret 1995/96. Det
minskade antalet anmälda brott kommer också att belasta kriminalvården
med viss förskjutning. Vidare bedömer styrelsen att beläggningsförändring-
ama vid anstalterna under årens lopp framför allt har kännetecknats av dels
mer långsamma trendförändringar, dels snabbare förändringar som konse-
kvens av politiska beslut eller viljeinriktningar.

Under 1970-talet, i samband med att den s.k. kriminalvårdsreformen ge-
nomfördes, sjönk medelbeläggningen från nästan 5 000 till omkring 3 000.
En trendmässig ökning av beläggningen under 1980-talet möttes med flera
lagändringar när det gäller villkorlig frigivning, framför allt den s.k. halvtids-
reformen. En fortsatt trendmässig ökning under början under 1990-talet kom
att kompenseras med ett minskat antal rattfylleridömda, en minskning som
inträffade till följd av en förändrad hållning till påföljden för grovt rattfylleri.

Den pågående försöksverksamheten med intensivövervakning med elek-
tronisk kontroll började den 1 augusti 1994. Under de sista sex månaderna av
budgetåret 1994/95 har antalet personer som varit föremål för försöksverk-
samheten i genomsnitt varit mellan 50 och 60, vilket minskat belastningen på
anstaltsorganisationen.

Styrelsen konstaterar att utvecklingen av intagna i fängelse sedan mitten av
1970-talet visar att förändringar när det gäller såväl olika kategorier som
antalet i allt väsentligt har haft sin grund i lagstiftningsförändringar eller
andra politiska beslut eller signaler. Styrelsen anser vidare att en analys av de
faktorer som skulle kunna ge vägledning för ett antagande om den framtida
beläggningsutvecklingen inte kan bli annat än osäker.

1996/97:RR7

Bilaga 1

3 Riksdagen 1996/97. 2 saml. RR7

Mot bakgrund av erfarenheterna från försöksverksamheten med inten-
sivövervakning med elektronisk kontroll beräknas en utvidgning av försöks-
verksamheten till hela landet enligt regeringens intentioner medföra en be-
läggningsminskning med i medeltal omkring 400 intagna. Kriminalvårdssty-
relsen utgår från att den framtida beläggningen i ett medellångt perspektiv
kommer att förändras i princip enbart som ett resultat av den utvidgade för-
söksverksamheten med elektronisk kontroll. Med utgångspunkt från nuva-
rande beläggningsnivå på omkring 4 350 intagna antar styrelsen att belägg-
ningen kommer att sjunka till strax under 4 000 under år 1997. Med till-
lämpning av det av styrelsen föreslagna 90-procentiga platsutnyttjandet
innebär detta ett framtida behov av omkring 4 400 anstaltsplatser. Styrelsen
menar att det emellertid bör observeras att regeringens inriktning uppenbarli-
gen är att söka ytterligare alternativ till fängelse eller i varje fall att minska
antalet personer som skall sitta i fängelse eller vistelsetidema. Även
Straffsystemkommitténs förslag [SOU 1995:91] kommer enligt styrelsen
sannolikt att medföra beläggningsminskningar. Den framtida planeringen bör
mot denna bakgrund enligt styrelsen ge utrymme för ytterligare framtida
platsförändringar i anstaltsorganisationen.

Avslutningsvis konstaterar styrelsen att platsantalet vid utgången av inne-
varande budgetår beräknas ligga på drygt 5 200. Enligt styrelsens uppfattning
bör planeringen nu inriktas på att minska antalet anstaltsplatser till ca 4 400
med början under år 1997. Om därefter Straffsystemkommitténs förslag
genomförs, helt eller delvis, kommer medelbeläggningen att ytterligare
minska med 500-600 intagna, företrädesvis placerade på klass IV-anstalter.

2.3.1 Beläggningsutveckling och kostnader vid anstalter

Genom särskilt beslut har Kriminalvårdsstyrelsen från och med den 1 januari
1995 delat in anstalterna i fyra säkerhetsklasser, där säkerhetsklasserna I-III
är slutna och klass IV är öppen. Styrelsens årsredovisning för budgetåret
1994/95 visar att det främst är det genomsnittliga antalet platser vid anstalter
i säkerhetsklass II och Hl som ökat under de senaste fyra budgetåren.

Av Kriminalvårdsstyrelsens årsredovisning för 1994/95 framgår att det den

1 juli 1994 fanns sammanlagt 75 anstalter med 4 762 platser fördelade på

2 820 platser vid slutna anstalter och 1 942 platser vid öppna anstalter. Den 1
juli 1995 fanns sammanlagt 5 149 platser vilket innebär ett nettotillskott
under verksamhetsåret på 457 slutna platser och en nettominskning med 70
öppna platser.

Av årsredovisningen 1994/95 framgår vidare att det genomsnittliga antalet
tillgängliga platser för anstalterna under perioden 1990/91-1994/95 ökat från
4 175 platser till 5 003. Ökningen har främst skett under de två senaste bud-
getåren.

Medelbeläggningen var 87 % budgetåret 1990/91. Beläggningen ökade
kraftigt under budgetåren 1992/93 och 1993/94. Som högst var medelbe-
läggningen 95 % budgetåret 1993/94. Budgetåret 1994/95 var medelbelägg-
ningen åter 87 %.

Kriminalvårdsstyrelsens har i promemorian Beläggningsutveckling och
platsbehov (1995-08-08) bl.a. studerat beläggning och platsbehov fördelat på

1996/97:RR7

Bilaga 1

olika säkerhetsklasser. Styrelsen visar att beläggningstrycket under de senas-
te åren varit större på anstalter med högre säkerhet. Anstalter med hög säker-
het har också en jämnare beläggning över året. De öppna anstalterna har
lägre medelbeläggning, men relativt kraftiga fluktuationer över året med
särskilt hårt beläggningstryck under senvinter och vår. Riksdagens justitieut-
skott har vid ett flertal tillfällen - senast våren 1995 (bet. 1994/95:JuU16) -
uttalat att beläggningsnivån på kriminalvårdsanstaltema bör vara omkring
85 %, detta för att möjliggöra differentiering av intagna.

De totala kostnaderna för kriminalvården uppgick budgetåret 1994/95 till
drygt 3,8 miljarder kronor, varav anstalternas andel utgör drygt 61 %. Av de
totala kostnaderna för anstalterna budgetåret 1994/95 utgjorde hyreskostna-
derna och kapitalkostnaderna 13 % respektive 1 %. De totala kostnaderna för
anstalterna har under perioden 1990/91-1994/95 ökat realt med drygt 15 %
enligt kriminalvårdens beräkningar. En förklaring till detta är att nya anstalter
byggts som medfört höga hyreskostnader.

2.4 Platstillgång och platsbehov vid häkten

Detta avsnitt är, om inget annat sägs, baserat på kriminalvårdens underlags-
material inför anslagsframställningen 1997, framtaget i november 1995.
Medelbeläggningen på häktena har sedan mitten av 1980-talet ökat årligen
fram till budgetåret 1993/94, från drygt 800 till 1 379 utnyttjade platser.
Budgetåret 1994/95 sjönk medelbeläggningen till 1 232 platser. Medelantalet
inskrivna häktade som var knappt 650 budgetåret 1986/87 ökade fram till
budgetåret 1993/94 till 1 058 för att under de två senaste budgetåren minska
något till 1 001. Mellan de två senaste budgetåren har antalet verkställighets-
fall och förvarstagna enligt utlänningslagen minskat markant och därmed
stått för merparten av beläggningsminskningen.

Enligt Kriminalvårdsstyrelsens mening är den framtida beläggningsut-
vecklingen vid häktena ytterst svårbedömd. Det finns därför enligt styrelsens
uppfattning anledning att avvakta något med mer ingripande åtgärder när det
gäller platsförändringar totalt i häktesorganisationen. Styrelsen utgår för den
närmaste tiden från att medelantalet häktade kommer att ligga på nuvarande
nivå - dvs. omkring eller något över 1 000, att endast ett begränsat antal
personer kommer att vistats i häkte enligt utlänningslagstiftningen och att
verkställighetsfallen också kommer att ligga på den nuvarande lägre nivån
eller därunder.

Styrelsen menar att detta sammantaget innebär att beläggningen vid häkte-
na under de närmaste åren kommer att ligga något under nuvarande nivå.
Styrelsen noterar att det om den nuvarande beläggningen ligger fast finns ett
visst utrymme att vidta åtgärder i befintliga häkteslokaler. Regeringen har
också i det särskilda uppdraget till Kriminalvårdsstyrelsen att uppnå en hu-
manare utformning av häktesverksamheten (regeringsbeslut 1995-06-29)
givit uttryck för att en förändring av häkteslokalema bör komma till stånd.
Europarådets kommitté till förhindrande av tortyr och inhuman eller förned-
rande behandling eller straff har i samband med besök i Sverige 1991 re-
spektive 1994 kritiserat förhållandena vid de svenska häktena. Kommittén
har bl.a. riktat kritik mot utformningen av rastgårdarna vid Kronobergshäktet

1996/97:RR7

Bilaga 1

och bristen på aktiviteter som erbjuds de intagna. Styrelsen menar avslut-
ningsvis att häktesplatser under vissa förutsättningar kan skapas vid några av
de befintliga anstalterna och att framför allt frågan om integrerad häktes- och
anstaltsverksamhet kan aktualiseras i samband med att nya anstalter planeras.

2.4.1 Beläggningsutveckling och kostnader vid häkten

Av Kriminalvårdsstyrelsens årsredovisning för 1994/95 framgår att det den
1 juli 1994 fanns 30 häkten med sammanlagt 1 541 platser. Den 1 juli 1995
fanns sammanlagt 1 424 platser, vilket innebar en nettominskning med 177
platser. Det genomsnittliga antalet tillgängliga platser för häktena ökade
under perioden 1990/91-1994/95 från 1 324 platser till 1 490 platser. Under
budgetåret 1994/95 minskade antalet platser med i genomsnitt 18 platser.

Medelbeläggningen var 83 % i början av 90-talet. Medelbeläggningen
ökade under budgetåren 1992/93 och 1993/94 och var som högst 95 % bud-
getåret 1992/93. Budgetåret 1994/95 var medelbeläggningen precis som i
början av perioden 83 %. Beläggningstrycket har därmed minskat något de
senaste två budgetåren även om det tidvis varit överbeläggning vid ett antal
häkten.

Kostnaderna för häktena utgjorde drygt 16 % av de totala kostnaderna för
kriminalvården budgetåret 1994/95. Av de totala kostnaderna för häktena
budgetåret 1994/95 utgjorde hyreskostnaderna 19 % och kapitalkostnaderna
mindre än en halv procent. De totala kostnaderna för häktena har under fem-
årsperioden minskat realt med 17 %.

2.5 Ägarförhållanden vid anstalter och häkten

I tabell 2.1 visas den totala lokalytan och den totala årshyran för häkten och
anstalter i kriminalvårdens olika regioner. Häktena och anstalterna ägs i
princip uteslutande av Vasakronan AB respektive Vasakronan Krim AB. I de
fall fastighetsägaren är någon annan framgår det av fotnoter till tabell 2.1.
Tabell 2.1 inkluderar även häkten och anstalter som är nedlagda, men där
hyreskostnader kvarstår för Kriminalvårdsstyrelsen.

1996/97:RR7

Bilaga 1

Tabell 2.1: Ägarförhållanden vid häkten och anstalter. Lokalyta uttrycks i m2
och omfattar all tillgänglig yta inomhus. Årshyran uttrycks i miljoner kronor
(inklusive mervärdesskatt) och är baserad på hyran under perioden oktober-
december 1995.

1996/97:RR7

Bilaga 1

	Antal	Lokalyta	Årshyra
Häkten
Region
Malmö	6	13765	32,1
Göteborg1	5	12898	29,9
Norrköping	4	7352	18,0
Örebro	5	8450	19,5
Stockholm	5	20473	71,7
Härnösand	3	4381	8,8
Umeå2	2	2808	3,1
Summa	30	70127	183,1
Anstalter
Region
Malmö3	13	68108	55,6
Göteborg4	16	84801	94,4
Norrköping	14	66279	68,2
Örebro5	13	86881	51,9
Stockholm6	13	90750	67,9
Härnösand	8	41937	35,9
Umeå	4	18290	15,5
Summa	81	457046	389.4
-----------------------------------u------------------------

Källa: Underlag från Kriminalvårdsstyrelsen, 1995-12-19.

1 Häktet i Borås ägs fr.o.m. den 1 januari 1996 av Weland Stål AB. Årshyran är
exklusive mervärdesskatt. Uppgifterna för häktet i Jönköping är preliminära.

2 Häktet i Umeå ägs fr.o.m. den 1 september 1996 av SIAB och Stiftelsen Bostaden.

3 KVA Rostorp ägs av Malmö Stadsfastigheter. Årshyran är exklusive mervärdesskatt.

4 KVA Härianda ägs av Statens Fastighetsverk och Annexet Stallargården som utgör
en del av KVA Mäshult ägs av Varbergs kommun samt KVA Östragård och KVA
Slussen ägs av Älvsborgsfastigheter.

5 KVA Studiegården ägs av Akademiska hus.

6 KVA Färingsö ägs av Statens Fastighetsverk. KVA Bogesund ägs av Statens Fastig-
hetsverk, men är uppsagd fr.o.m. den 30 juni 1996. KVA Svartsjö ägs av Statens
Fastighetsverk. KVA Österåker och KVA Färingsö inkluderar en häktesavdelning.

Två av 30 häkten har annan fastighetsägare än Vasakronan AB. Nio av 81
anstalter ägs helt eller delvis av annan fastighetsägare än Vasakronan Krim
AB.

2.6 Investeringar i anstalter och häkten

De investeringar som sammanhänger med ny-, om- och tillbyggnad av anstal-
ter och häkten kan indelas i två kategorier enligt en sammanställning från
Kriminalvårdsstyrelsen (1995-09-19). Investeringar i fastigheter sker i prin-
cip uteslutande i samråd med fastighetsägaren Vasakronan AB respektive
Vasakronan Krim AB. Kostnaden för dessa investeringar erläggs av Krimi-
nalvårdsstyrelsen i form av årshyra.

Driften sköts huvudsakligen av kriminalvårdens personal och av intagna.
Vasakronan AB respektive Vasakronan Krim AB svarar i huvudsak för det
inre och yttre underhållet, vars kostnader innefattas i den av Kriminalvårds-
styrelsen erlagda årshyran.

En annan typ av investeringar utgörs av s.k. byggnadspåverkande inred-
ning och utrustning, vilka avser investeringar i fast inredning, t.ex. säkerhets-
anordningar av olika slag. Dessa investeringar finansieras via lån i Riks-
gäldskontoret. Styrelsens låneram fastställs av regeringen i regleringsbrevet.
Denna typ av investeringar kan även avse investeringar i lös egendom. Kost-
naderna för investeringar i fast inredning respektive lös egendom betalas av
Kriminalvårdsstyrelsen i form av räntor och amorteringar som erläggs till
Riksgäldskontoret.

Hyreskostnaderna för anstalter och häkten var enligt styrelsens årsredo-
visning för budgetåret 1994/95 423 miljoner kronor, vilket motsvarar 15 %
av den totala kostnaden för anstalter och häkten. Hyreskostnadernas andel av
de totala kostnaderna har under perioden 1990/91-1994/95 ökat från 3 % till
15 % i löpande priser (Kriminalvårdens årsredovisning 1994/95, bil. 5 s. 80).
En förklaring är som framgår av tidigare resonemang bl.a. att äldre anstalter
ersatts med nyproducerade, men också omfattande om- och tillbyggnationer
vid befintliga anstalter.

I tabell 2.2 redovisas de investeringar som Kriminalvårdsstyrelsen planerat
för budgetåret 1995/96 (18 månader). Uppgifterna är inte fullständiga utan
utgör en underskattning av de faktiska investeringskostnaderna. De ger än-
dock en uppfattning om investeringarnas storlek.

Tabell 2.2: Sammanställning av kostnader för ny-, om- och tillbyggnad samt
byggnadspåverkande inredning och utrustning. Sammanställningen avser inve-
steringar i anstalter och häkten som kommer att tas i bruk senast den 31 de-
cember 1996. De redovisade kostnaderna för investeringar i byggnadspåver-
kande inredning och utrustning för budgetåret 1995/96 omfattar även vissa
kostnader som är att hänföra till anstalter och häkten som tagits i bruk under
tidigare budgetår. Belopp i miljoner kronor.

1996/97:RR7

Bilaga 1

	Anstalter	Häkten	Summa kostnader anstalter och häkten
Ny-, om- och tillbyggnad Byggnadspåverkande	103	2	105
inredning och utrustning	80	16	96
Totala kostnader	183	18	207

Källa: Sammanställning ny-, om- och tillbyggnad, byggnadspåverkande inred-
ning/utrustning samt lönekostnader (startkostnader). Kriminalvårdsstyrelsen, 1995-
09-19.

Avseende investeringar i fastigheter är det inte möjligt att på ett enkelt sätt få
fram uppgifter för tidigare budgetår som är jämförbara med dem som redovi-
sas i tabell 2.2. Enligt företrädare för Kriminalvårdsstyrelsen har dessa kost-
nader varierat betydligt över tiden.

2.6.1 Hur fastställs hyreskostnaden?

Följande avsnitt är bl.a. baserat på samtal med företrädare för Vasakronan
Krim AB (helägt dotterbolag till Vasakronan AB). Den totala hyreskostnaden
består, som framgått ovan, av två delar, en kapitaldel och en förvaltningsdel.
För närvarande upplåts lokaler för anstalter och häkten i form av upplåtelse-
avtal, som förhandlats fram i särskild ordning. Den i upplåtelseavtalet fast-
ställda hyran är baserad på den vid upplåtelsetidpunkten fastställda hyran för
Kriminalvårdsstyrelsen. Hyran justeras årligen med hjälp av ett i upplåtelse-
avtalet fastställt index.

För närvarande pågår diskussioner mellan Vasakronan Krim AB och Kri-
minalvårdsstyrelsen om ett ramavtal för anstaltsbeståndet. Upplåtelseavtalen
för Vasakronan Krim AB:s anstaltsbestånd gäller t.o.m. den 30 juni 1996. Ett
ramavtal kommer därmed i princip att gälla fr.o.m. den 1 juli 1996. I ett
ramavtal kommer bl.a. principer för hur kapitaldelen av hyran skall beräknas
att fastställas. Även frågan hur förvaltningsdelen av hyran skall regleras
mellan Vasakronan Krim AB och styrelsen kommer att regleras i ett sådant
avtal.

Vasakronan-koncemens förvärv av fastighetsbeståndet från Byggnadssty-
relsen finansierades bl.a. genom upptagande av lån i Riksgäldskontoret på
marknadsmässiga villkor. Dessa lån kommer successivt att omplaceras på
den privata kapitalmarknaden (prop. 1991/92:44 s. 17). Syftet med att om-
placera dessa lån är enligt företrädare för Vasakronan Krim AB att dels för-
bereda en eventuell privatisering av Vasakronan AB, dels reducera statsskul-
den. Vasakronan AB kommer att sträva efter att finansiera summan av det
bokförda värdet för de anstalter som omfattas av det ramavtal som är under
beredning, dvs. alla anstalter på den privata kapitalmarknaden.

Hur bolagets räntekostnad bestäms påverkas inte bara av finansieringsfor-
men, utan också enligt företrädare för Vasakronan Krim AB av huruvida
bolaget konsolideras i koncernens balansräkning. För närvarande utgör Va-
sakronan Krim AB ett s.k. 50 000-kronorsbolag, det egna kapitalet är endast
50 000 kr. Finansiering av bolaget sker genom Vasakronan AB och följer
därmed koncernens finansieringspolicy. Det innebär enligt företrädare för
Vasakronan Krim AB att den finansiella sårbarheten är stor (trots att t.ex.
koncernbidrag från moderbolaget kan aktualiseras vid en eventuell förlust).
Vasakronan Krim AB har i dialogen med företrädare för ägarna (Finans-
departementet) begärt ett tillskott av eget kapital från moderbolaget för att
minska den finansiella sårbarheten. Detta problem blir än mer aktuellt vid en
eventuell privatisering av moderbolaget Vasakronan AB.

Bolagets räntekostnad och soliditet påverkar den kapitalränta som Krimi-
nalvårdsstyrelsen kommer att debiteras och som i förlängningen skall betalas
av skattebetalarna. Kapitalräntan kommer även att bestämmas av Vasakronan
Krim AB:s marknadsmässiga avkastningskrav på eget kapital efter skatt,
vilket innefattar bolagets riskpåslag (avkastningskrav utöver riskfri ränta).

Företrädare för Vasakronan Krim AB menar att en omplacering av lånen
från Riksgäldskontoret till den privata kapitalmarknaden kan medföra en
ökad upplåningskostnad. Om så blir fallet innebär det att den genomsnittliga

1996/97:RR7

Bilaga 1

kapitalräntan ökar - allt annat lika. Därmed ökar även kostnaderna för Kri- 1996/97:RR7
minalvårdsstyrelsen. Bilaga 1

3 En generell modell för beslutsunderlag

Vid en eventuell förändring av anstalts- och häktesorganisationen beaktar
Kriminalvårdsstyrelsen i normalfallet endast konsekvenser för kriminalvår-
den. Men ett beslut att vidta en förändring kan även få till konsekvens att
andra myndigheters verksamheter påverkas. Dessutom kan ett sådant beslut
ge upphov till samhällsekonomiska effekter. Därmed är det angeläget att
även övriga statsfinansiella konsekvenser och samhällsekonomiska effekter
beaktas vid ett beslut om att förändra anstalts- och häktesorganisationen.

Samhällsekonomiska bedömningar innebär ett försök att ta hänsyn till alla
de verkningar av investeringsprojekt (eller en åtgärd över huvud taget) som
statsmakterna eller lokala myndigheter tillmäter någon betydelse (Bohm
[1988]). Det yttersta syftet med detta hjälpmedel är att få ett grepp om pro-
jektets nettoeffekt för samhället och därigenom möjliggöra jämförelser med
alternativa projekt eller åtgärder. När alla verkningar av ett projekt inte kan
identifieras eller värderas, vilket ofta inträffar, kan samhällsekonomiska
bedömningar utgöra ett sätt att reducera beslutsproblemets svårighetsgrad.
Samma sak gäller naturligtvis när vissa av beslutsfattarens mål inte är kända
för den som gör en analys av detta slag eller inte är specificerade tillräckligt i
detalj.

Vid beslutssituationer finns ofta flera handlingsalternativ som kan ställas
mot varandra. Beslut om att genomföra vissa åtgärder eller kombinationer
därav är baserade på bedömningar av deras effekter i jämförelse med alter-
nativa möjligheter. I och för sig torde det ofta vara möjligt att i förväg ge-
nomföra och redovisa en del av dessa bedömningar i form av explicita och
systematiska kalkyler, som innebär att olika åtgärder jämförs med ett eller
flera alternativ. Resultatet av sådana förkalkyler kan efter en tid jämföras
med resultaten av motsvarande efterkalkyler. Dessa efterkalkyler ger kontroll
och erfarenheter och därmed underlag för nya förkalkyler etc. [SOU
1974:29],

Samhällsekonomiska kalkyler är i allmänhet avsedda att ge underlag för
myndigheternas beslutsfattande [SOU 1974:29]. Det är dock inte bara exis-
tensen av många handlingsalternativ och frånvaron av procedurer som gör
det svårt att ”bygga in” dylika kalkyler i beslutsprocesserna i den offentliga
sektorn. Det offentliga beslutsfattandet är också förknippat med betydande
organisatoriska problem. Sedan man på central nivå bestämt politikens in-
riktning i stort, återstår beslutsfattande på olika nivåer inom den offentliga
sektorn ända ner till den nivå där praktiska detaljer handläggs.

Decentralisering framhålls i sådana sammanhang ofta som något eftersträ-
vansvärt och positivt [SOU 1974:29]. Decentralisering kan innebära att
underordnade organ tilldelas vissa restriktioner och vissa beteenderegler,
handlingskriterier. Denna tilldelning bör utformas så att de underordnade
organens handlande kommer att stå i överensstämmelse med de överordnade
organens strävanden, t.ex. så att resultaten av genomförda samhällsekono-
miska analyser blir beaktade i praktiken. De nyss nämnda handlingskriterier-
na kan mycket väl tänkas vara utformade i kalkyltermer. Hur utvärderingar
av olika handlingsalternativ på olika nivåer bör utformas beror naturligtvis
på hur ifrågavarande system är uppbyggt och tänkt att fungera. Hur detta

1996/97:RR7

Bilaga 1

system bör byggas upp för att fungera optimalt framstår då som det problem
som i princip bör lösas först.

Samhällsekonomiska bedömningar görs oftast för att förbättra beslutsun-
derlaget inför större investeringsbeslut (Delvebom [1994]). Den viktigaste
frågan är därvid om investeringen är samhällsekonomiskt motiverad och
därför skall genomföras. Av detta skäl genomförs samhällsekonomiska be-
dömningar främst inför beslut om byggande av exempelvis vägar, järnvägar
eller flygplatser. Typiskt för denna typ av infrastrukturella investeringar är att
de inte bara påverkar resenärer, utan också kan få stora konsekvenser för
företagsinvesteringar, för de boende och miljön i närområdet. Felinvestering-
ar blir särskilt ödesdigra då man i praktiken inte kan montera ner exempelvis
en väg och flytta den utan kostnader. Sådana investeringar benämns ofta
"sunk costs" då de inte representerar något altemativvärde. Därför finns det
inför strategiska investeringsbeslut ett särskilt stort behov av kvalificerat
beslutsunderlag.

Huruvida byggnation av nya anstalter inom kriminalvården, men även
byggnation av häkten, är att anse som infrastrukturella investeringar är inte
självklart. Däremot framgår av samtal med företrädare för Vasakronan Krim
AB att främst anstalter, men även häkten, karaktäriseras av betydande inves-
teringar (se avsnitt 2.6) och att den alternativa användningen av speciellt
anstalter, men även häkten, framstår som relativt begränsad. Avseende an-
stalter är det främst anstalter i säkerhetsklass IV - öppna anstalter - som kan
komma ifråga för en alternativ användning. Då häktena i princip uteslutande
är samlokaliserade med polisen är en alternativ användning av häktets lokaler
t.ex. att polisen tar över dessa och använder dem som personalutrymme.

Tillämpningen av en samhällsekonomisk kostnads- och intäktsanalys är
förknippad med vissa problem (Statskontoret [1992]). Det kan vara svårt att
både få fram priser, tekniska samband etc. och att fastställa de slutliga avnä-
marnas värderingar. En invändning mot metoden är att sammanvägningen av
olika effekter med hjälp av ett gemensamt mått - kronor - döljer de under-
liggande övervägandena och värderingarna. Att presentera värdet av en
komplex investering med hjälp av endast ett belopp framstår som en otill-
börlig förenkling. Jonsson [1987] drar slutsatsen att de tänkbara brister som
kritiker av den samhällsekonomiska kostnads- och intäktsanalysen uppmärk-
sammat förtjänar att beaktas. Med det existerar inget likvärdigt alternativ om
systematik och jämförbarhet eftersträvas. Delvebom konstaterar [1994] att
samhällsekonomiska bedömningar har en styrka i att de sker efter en viss
känd och etablerad metod.

3.1 Modeller för lönsamhetsbedömningar

Modeller för drift- och samhällsekonomiska kalkyler och rekommendationer
om deras tillämpning finns framtagna och utvecklade av bl.a. Statskontoret
(se Statskontoret [1991] respektive [1992]) och Riksrevisonsverket (se Riks-
revisionsverket [1982] respektive [1988]), men av även t.ex. Vägverket
[1989], Banverket [1992] och Luftfartsverket [1993], En grundläggande
frågeställning då ett beslutsunderlag skall tas fram är hur beslutssituationen
ser ut. Vilka alternativ skall jämföras? Ett beslutsunderlag inför ett förestå-

1996/97:RR7

Bilaga 1

ende investeringsbeslut består av ett nollaltemativ och minst ett förslag till 1996/97:RR7
förändring, s.k. förändringsaltemativ. Nollaltemativet ses ofta som en be- Bilaga 1
dömning av hur verksamheten skulle utvecklas om inte något av föränd-
ringsaltemativen genomfördes. Nollaltemativet innefattar i detta fall nuläget
plus nödvändiga justeringar och förbättringar i organisation och arbetsformer
samt återinvesteringar. Nollaltemativet skall utformas som ett realistiskt
alternativ. Valet av noll- respektive jämförelsealtemativ påverkar vilka slut-
satser som kan baseras på det framtagna underlaget.

I samband med offentliga investeringar är det erfarenhetsmässigt relativt
okomplicerat att få en ungefärlig uppfattning om alternativens kostnader. Det
gäller att avgöra vilka kostnadsslag som skall inkluderas samt hur dessa skall
värderas.

Det är betydligt svårare att beräkna intäktssidan. Svårigheterna tilltar då
perspektivet vidgas från att endast omfatta konsekvenser för den enskilda
myndigheten till att även omfatta både statsfinansiella konsekvenser och
samhällsekonomiska effekter. Med samhällsekonomiska effekter avses i
detta fall effekter för dem som ytterst berörs av en myndighets verksamhet.
Effekterna kan vara av både direkt och indirekt karaktär. Med direkta effek-
ter avses t.ex. hur de intagna och personalen påverkas av ett alternativ. Med
indirekta effekter avses t.ex. hur anhöriga till personalen och de intagna
påverkas, men även hur infrastrukturen i vid mening påverkas. Vissa av
dessa effekter är ekonomiskt mätbara, medan andra är avsevärt svårare att
fånga och värdera.

En bild av hur ett enhetligt och konsekvent beslutsunderlag kan tas fram
visas i figur 3.1. Figuren visar vilka olika steg som måste tas för att ta fram
ett relevant beslutsunderlag samt vilka frågor som bör besvaras. Modellen för
lönsamhetsbedömningar förutsätter att målen för den verksamhet som stude-
ras är kända, men också att t.ex. individernas preferenser är stabila över den
studerade kalkylperioden. Om modellen ”översätts” till beslutssituationen
inom kriminalvården innebär det att kriminalvården skall välja de bästa
åtgärderna - alternativen - givet det sparkrav som verksamheten ålagts.

Figur 3.1: Modell för lönsamhetsbedömning.

Steg 1-3	Steg 4			Steg 5	Steg 6
Granska och komplettera:	Identifiera:	Beskriv:	Kvantifiera:	Värdera:
* Prognoser	* Vad händer?	* Varför?	* Hur mycket?	* Vad kostar det?	* Effektsam- manställning
Nollalterna- tiv Förslag om förändring		* Hur? * För vem? * När?	* Hur många? * Hur ofta?	* Vad ger det i utbyte?	* Kalkyler

Källa: Figur 1, s. 15, Är investeringen lönsam? Kalkylering av ADB-investeringar.
Statskontoret, rapport 1991:13.

Som framgår av bl.a. Riksrevisonsverkets rapport ”Samhällsekonomisk
metod - för bättre beslutsunderlag” [1988] skall vid en samhällsekonomisk
bedömning en föreslagen investerings reala resursförbrukning vägas mot
värdet av de effekter investeringen förväntas ge upphov till. Men därutöver
kan det även vara av intresse för beslutsfattarna att få en uppfattning om hur
andra myndigheter, kommuner, företag och individer påverkas av en föresla-
gen investering.

En samhällsekonomisk analys innebär i sin enklaste form att man identifie-
rar real resursförbrukning och effekter på ett systematiskt sätt (Riks-
revisionsverket [1988]). Grundläggande är att skilja mellan reala och finan-
siella effekter. Många kostnader har både en real och en finansiell sida. En
investering i en anstalt eller häkte kräver reala resurser av arbetskraft, mate-
rial och utrustning. Den har också en finansiell sida som kommer fram i den
betalning som fastighetsägaren (Vasakronan) gör till entreprenören som
svarar för byggnationen. Vissa reala effekter av en investering i en ny anstalt
eller ett nytt häkte, som t.ex. de ökade möjligheterna för kriminalvården att
bedriva olika former av påverkansprogram som bl.a. innefattar särskilda
insatser när det gäller narkotika och alkohol samt vålds- och sexualbrott,
motsvaras inte direkt av en finansiell sida. De reala effekterna skall tas med i
den samhällsekonomiska bedömningen, medan de finansiella i stället tas
med i finansiella kalkyler som de myndighetsfinansiella (kriminalvården,
polisen, advokater, åklagare), kommunalekonomiska eller statsfinansiella
kalkylerna.

De reala resurser som förbrukas skall värderas till sin altemativkostnad,
dvs. kostnaden för resurserna i sin bästa alternativa användning (se t.ex.
Bohm [1988] och Riksrevisionsverket [1988]). I samhällsekonomiska be-
dömningar värderas resursinsatser som har ett marknadsvärde i princip till
detta värde. När altemativkostnaden avviker från marknadspriset är det dock
altemativkostnaden som skall användas i den samhällsekonomiska kalkylen.
Effekter som inte har ett marknadsvärde som t.ex. miljöeffekter värderas i
stället i princip till vad de personer som får förbättringar är villiga att avstå
ifrån för att få dessa - deras betalningsvilja - alternativt vad de personer som
får försämringar måste kompenseras med för att acceptera dessa.

Investeringar ger upphov till kostnader och nyttor som sträcker sig över en
viss livslängd. För att få jämförbarhet måste dessa årliga effekter diskonteras
till nuvärden. Detta görs med hjälp av en kalkylränta. Valet av kalkylränta
har ofta stor betydelse för resultatet av kalkylen.

För de olika alternativ som beslutssituationen avser - ett nollaltemativ och
minst ett förslag till förändring - ligger de framräknade nuvärdena och de
kvalitativa omdömena till grund för en jämförelse mellan de olika alternati-
ven. Det alternativ som vid en jämförelse - med beaktande av kvalitativa
omdömen - skapar störst värde är det alternativ som är samhällsekonomiskt
motiverat att genomföra.

När man överväger att genomföra ett projekt som medför ökade offentliga
utgifter uppkommer merkostnader som bör tas med i den samhällsekonomis-
ka kalkylen (Riksrevisionsverket [1988]). Det ökade skatteuttaget ger nämli-
gen upphov till effektivitetsförluster i samhällsekonomin (se även Hansson
[1986]). Ju högre skatteuttaget är i utgångsläget desto större blir de indirekta

1996/97:RR7

Bilaga 1

kostnaderna. Detta problem uppstår normalt inte när en myndighet inom
ramen för sitt anslag rangordnar olika projekt med hjälp av samhällsekono-
misk metod. Resursramen är då given från början och därmed även behovet
av skattemedel. Vissa stora myndigheter, som Vägverket, har emellertid
investeringskostnader som gäller olika utgiftstyper. Det är då nödvändigt att
även inom myndigheten beakta skatteuttagets indirekta kostnader.

Ett samhällsekonomiskt beslutsunderlag kan utformas i två steg
(Riksrevisionsverket [1988]). Det första innebär att man utgår från de be-
skrivningar, kvantifieringar och värderingar som redan finns tillgängliga i det
"vanliga" beslutsunderlaget. Dessa sorteras upp i reala resursinsatser och
nyttoeffekter som skall vara med i den samhällsekonomiska analysen och i
finansiella kostnader och utgifter. Effekter som inte ingår i det "vanliga"
beslutsunderlaget beskrivs med ord. Det andra steget innebär att man går
vidare med kvantifieringar och värderingar, utöver vad som är brukligt i
vanligt beslutsunderlag. I vissa fall kan man nöja sig med det första steget.

3.2 Konsekvensanalyser - gällande regler och riktlinjer

Av verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr.
1986/87:226) framgår att kostnader och övriga effekter för staten, kommu-
nerna och den privata sektorn som tillämpningen kan leda till skall, så långt
det är möjligt, bedömas innan föreskrifter beslutas. Regeringens krav på
myndigheternas regelgivning finns samlade i verksförordningen
(1995:1322). Innan en föreskrift eller ett allmänt råd beslutas skall myndig-
heten redovisa kostnader och andra konsekvenser i en konsekvensutredning.
Omfattningen av konsekvensutredningen avgörs av problemets karaktär,
storleken på de mest väsentliga bieffekter som blir följden av regelbeslutet
och behovet av att göra nyttoanalyser.

Enligt 13 § kommittéförordningen (1976:119) skall en statlig kommitté i sitt
betänkande redovisa beräkningar av kostnaderna för att genomföra kommit-
téns förslag. Enligt kommittédirektiv från 1992 (dir. 1992:50) skall kommit-
téerna även redovisa regionalpolitiska konsekvenser av sina förslag. Under
våren 1994 har riktlinjer för hur kommittéer och särskilda utredare förutsätt-
ningslöst skall pröva offentliga åtaganden beslutats (dir. 1994:23). I direkti-
ven anges bl.a. att vaije kommitté skall redovisa konsekvenserna av sina
förslag. Alla för en bedömning viktiga konsekvenser skall identifieras, kvan-
tifieras och så långt möjligt värderas. Både utgångsläge och förslag till för-
ändring skall beskrivas i finansiella och, i möjlig mån, samhällsekonomiska
termer.

Som framgår av ett cirkulär från Statsrådsberedningen och Finans- och
Civildepartementen har vaije departement ansvar för att konsekvensutred-
ningar görs i de författningsärenden som handläggs i departementen (C
1989:7). Av cirkuläret framgår att det även är viktigt att man bedömer kon-
sekvenserna av de regler som riksdagen eller regeringen beslutar genom lagar
och förordningar. Konsekvenserna av förordningsförslag skall redovisas i
skriftlig form.

1996/97:RR7

Bilaga 1

I 1991 års budgetproposition framhölls att konsekvensutredningar i regel-
givningssammanhang skall belysa effekterna - ekonomiska och andra - av
regeln (bil. 2). Av 1993 års budgetproposition framgår att regelreformerings-
arbetet syftar till att åstadkomma regelsystem som tillgodoser de övergripan-
de samhälleliga målen till en så låg samhällsekonomisk kostnad som möjligt
(bil. 8).

Konstitutionsutskottet har vid ett flertal tillfällen framhållit vikten och be-
tydelsen av att propositionerna innehåller genomarbetade konsekvensanaly-
ser avseende förslag till ny lagstiftning (se t.ex. bet. 1993/94:KU30). Enligt
utskottet innebär det att regeringen bl.a. skall redovisa bedömningar av
statsfinansiella konsekvenser och samhällsekonomiska effekter av sina för-
slag.

Konstitutionsutskottet utförde våren 1994 en granskning av förekomsten
och utformningen av konsekvensanalyser i propositioner behandlade av
riksdagen under år 1993. Av trafikutskottes yttrande (bet. 1993/94:TU2y) till
utskottet framgår att utskottet ansåg att det var angeläget att det politiska
inflytandet över planeringsprocessen stärktes och att ett helhetsperspektiv
anlades på investeringar i trafikens infrastruktur så att konsekvenserna av
väg- och jämvägsutbyggnader bättre kunde klarläggas. Detta gällde samban-
den mellan investeringar och underhåll och mellan investeringar och trafik-
försörjning liksom effekterna för den övriga samhällsutvecklingen.

Konstitutionsutskottet ansåg att arbetet med konsekvensanalyser måste
fortsätta. Riktlinjer och metoder för analysernas utformning måste utvecklas.
Härvid borde hänsyn tas bl.a. till att konsekvensanalyserna kan underlätta
såväl riksdagens som regeringens efterföljande uppföljnings- och utvärde-
ringsarbete. Utskottet utgick mot bakgrund av det regelreformeringsarbete
som pågick i regeringskansliet från att regeringen även i fortsättningen med
stor uppmärksamhet skulle följa behovet av genomarbetade konsekvensana-
lyser.

1996/97:RR7

Bilaga 1

4 Beslutsunderlag i praktiken - tre fallstudier

4.1 Beslut om förändring av anstalter och häkten

Som framgår ovan fattar regeringen beslut om byggande och nedläggning av
anstalter och häkten. Regeringen fattar därmed även beslut om var nya an-
stalter och häkten geografiskt skall lokaliseras. Kriminalvårdsstyrelsen fattar
beslut om tillbyggnad och ombyggnad av anstalter och häkten och därmed
om att förändra antalet platser. Beslut om tillbyggnad och ombyggnad sker i
samråd med aktuell fastighetsägare, i normalfallet Vasakronan AB.

Kriminalvårdsstyrelsen tar regelmässigt fram ett internt kostnadsunderlag
för de investeringar som förestår. Detta underlag avser både förslag till nyin-
vesteringar och förslag till ombyggnader och tillbyggnader. Arbetet med att
ta fram relevanta kostnadsberäkningar sker ofta i samarbete mellan styrelsens
personal och konsulter.

Regeringen har som framgår ovan fattat beslut i enlighet med de förslag
som Kriminalvårdsstyrelsen presenterat i en skrivelse den 20 februari 1995
(underbilaga 1) avseende nedläggning av ett antal anstalter och häkten
(regeringsbeslut 1995-04-06). Bakgrunden till beslutet är de av riksdagen
beslutade nedskärningarna inom rättsväsendet våren 1995 samt de beslutade
besparingarna inom rättsväsendet våren 1993. Kriminalvårdsstyrelsen bedö-
mer att de beslutade nedskärningarna inom rättsväsendet innebär att rationa-
liseringar och organisationsförändringar måste genomföras under hela bud-
getåret 1995/96. Sådana förändringar får till konsekvens att utgifterna för
anstalts-, häktes- och frivårdsorganisationen minskas med i storleksordning-
en 290 miljoner kronor.

Beslutet att stänga ett antal anstalter och häkten har bl.a. föregåtts av en
dialog mellan Justitiedepartementet och Kriminalvårdsstyrelsen. I det aktuel-
la ärendet har olika alternativa förslag till stängning av anstalter och häkten
diskuterats givet det sparkrav som förelåg. Styrelsen tillställde dessutom
regeringen i en skrivelse den 27 februari 1995 en kompletterande redovis-
ning av de ekonomiska konsekvenserna av en nedläggning av häktet i Öster-
sund (underbilaga 2). Kriminalvårdsstyrelsen kommenterade även vissa
konsekvenser och effekter som låg utanför myndighetens ansvarsområde.
Även Östersunds kommuns redovisning av de ekonomiska konsekvenserna
av en nedläggning av häktet bilades redovisningen. För övriga berörda an-
stalter och häkten redovisade styrelsen endast under hand till departementet
vissa kostnadskonsekvenser av ett beslut om nedläggning.

Företrädare för Justitiedepartementet anger att man utöver det material
som Kriminalvårdsstyrelsen presenterat - som endast avser konsekvenserna
för kriminalvården - även beaktat statsfinansiella konsekvenser och sam-
hällsekonomiska effekter av de olika förslagen till nedläggning. Företrädare
för Justitiedepartementet anger att man inom ramen för ärendets beredning
även beaktat relevanta alternativ till föreslagna nedläggningar. Därvidlag har
kontakter tagits med andra departement och myndigheter vars verksamhets-
områden kan förväntas beröras av förslagen (t.ex. Arbetsmarknadsdeparte-
mentet, Finansdepartementet, polismyndigheter, åklagare, advokater och
kommuner). För att beakta regionalpolitiska aspekter har kontakter i före-

1996/97:RR7

Bilaga 1

kommande fall tagits med berörda landshövdingar. Därefter har regeringen
fattat beslut.

Vid kontakt med Justitiedepartementet sedan beslutet fattats framgår att
det inte finns några redovisningar av konsekvensanalyser av Kriminalvårds-
styrelsens förslag till stängning av anstalter och häkten utöver den som avser
häktet i Östersund. Resultatet av den beredning som förelegat i regerings-
kansliet i ärendet finns inte arkiverad.

För att bl.a. möjliggöra en bedömning av kvaliteten på de underlag som
ligger till grund för Kriminalvårdsstyrelsens förslag och regeringens beslut
presenteras nedan tre olika beslutssituationer. De tre fallstudier som presen-
teras avser tre relativt olika beslutssituationer, där förutsättningarna för de
olika besluten skiljer sig åt avsevärt. I avsnitt 4.2 presenteras det underlag
och den diskussion som föregick regeringens beslut våren 1995 att stänga
häktet i Östersund. Det aktuella underlaget innehåller relativt ambitiösa
försök att belysa de ekonomiska konsekvenserna av ett beslut att stänga
häktet. I avsnitt 4.3 presenteras det underlag och den diskussion som före-
gick regeringens beslut våren 1988 att bygga en ny anstalt i Vänersborg.
Detta beslut fattades - till skillnad från beslutet avseende häktet i Östersund
- i en period av stark expansion inom kriminalvården. Den tredje fallstudien
avser Kriminalvårdsstyrelsens förslag att i stället för att bygga flera små
separata myndigheter integrera anstaltsplatser i säkerhetsklass Hl och IV med
häktesplatser. Denna fallstudie är baserad på bl.a. ett utdrag ur Kriminal-
vårdsstyrelsens kommande anslagsframställning för budgetåret 1997.

4.2 Beslut om att lägga ned häktet i Östersund

4.2.1 Häktet i Östersund

Häktet i Östersund tillhörde med sina 18 platser de minsta häktena i landet.
Enligt Kriminalvårdsstyrelsen var det svårt att infria de senare årens stränga-
re krav på gemensamhets- och aktivitetsutrymmen för de häktade vid de
mindre häktena. Vid häktet i Östersund fanns vissa utrymmen för detta än-
damål, men de uppfyllde inte normerna. Häktets upptagningsområde var
polisdistrikten och tingsrätterna i Östersund och Sveg.

Av häktets inrapporterade månadsstatistik för verksamhetsperioden de-
cember 1993-november 1994 framgick enligt styrelsen att 195 gripna eller
anhållna vid Östersunds polisdistrikt hade tagits in vid häktet, vilket innebar
att en anhållen eller gripen i genomsnitt skrevs in varannan dag. Gripna eller
anhållna vid Svegs polisdistrikt har förvarats hos polisen där. Vid antagandet
att genomsnittlig vistelsetid i häkte för kategorin gripna/anhållna uppgår till
tre dagar motsvarar antalet inskrivna 1,6 årsplatser.

Av de 195 gripna eller anhållna häktades 82 vid Östersunds tingsrätt. Vi-
dare fördes 9 personer som häktats vid Svegs tingsrätt till häktet i Östersund.
Totalt häktades under verksamhetsperioden således 91 personer från häktets
upptagningsområde. Detta innebär att i genomsnitt en häktad från upptag-
ningsområdet skrevs in var fjärde dag. Vid antagandet att genomsnittlig
vistelsetid i häkte för kategorin häktade är 30 dagar (riksgenomsnitt) har
antalet inskrivna upptagit 7,5 årsplatser.

1996/97:RR7

Bilaga 1

Av kategorin övriga intogs drygt 40 personer som förvarstagna enligt ut-
länningslagen, lagen om vård av missbrukare och lagen om vård av unga,
vilket i genomsnitt motsvarar en inskrivning var nionde dag. Vistelsetiden i
arrest/häkte för dessa kategorier är mycket kort och påverkar enligt Krimi-
nalvårdsstyrelsen platsbehovet i mycket begränsad utsträckning.

Beläggningen under perioden december 1993-november 1994 var i ge-
nomsnitt 14,75 platser (82 %). Totalt beräknades i genomsnitt 9,5 årsplatser
för att klara verksamheten inom upptagningsområdet. Enligt styrelsen inne-
bar det att i genomsnitt drygt 5 årsplatser hade belagts med frihetsberövade
som inte tillhörde häktets upptagningsområde, samt att drygt 3 årsplatser inte
utnyttjats. Av de årsplatser som avsåg häktets upptagningsområde upptog
kategorin häktade 7,5 årsplatser, kategorin gripna/anhållna 1,6 årsplatser och
kategorin övriga 0,4 årsplatser.

Av statistik från kriminalvårdens Transporttjänst framgick enligt styrelsen
att ett femtiotal häktade förflyttades till häktet i Östersund från andra häkten.
Detta måste enligt styrelsen anses förklara att häktet uppvisar en genomsnitt-
ligt högre beläggning än vad upptagningsområdet genererat. Av statistiken
kunde vidare utläsas att i huvudsak motsvarande antal häktade hade förflyt-
tats från häktet till andra häkten, vilket enligt styrelsen talade för att dessa
häktade hade placerats vid häktet i Östersund i avvaktan på rättegång vid
tingsrätt utanför upptagningsområdet. Vidare framgår det av tabell 4.1 att
den genomsnittliga beläggningen för budgetåret 1994/95 minskat till 12
årsplatser eller 68 %.

Styrelsen konstaterade att häktet i Östersund med hänsyn till sitt låga plats-
antal hade en relativt hög driftskostnad per plats. Häktet hade 15 årsarbets-
krafter, vilket motsvarar 0,83 årsarbetskrafter per plats, jämfört med perso-
naldimensioneringen 0,70 vid landets medelstora häkten. Den årliga drifts-
kostnaden, inklusive hyra, uppgick till ca 9 miljoner kronor. En beläggning
med 53 %, vilket är det kapacitetsutnyttjande som enligt styrelsen räcker för
att klara verksamheten inom det egna upptagningsområdet, innebär en kost-
nad av 940 000 kr per år och plats eller 2 575 kr per dygn och plats. Vid
samtal med företrädare för Kriminalvårdsstyrelsen framgår att häktet i Öster-
sund vid fortsatt drift förmodligen även hade behövts byggas om mot bak-
grund av regeringens särskilda uppdrag till styrelsen att uppnå en humanare
utformning av häktesverksamheten (regeringsbeslut 1995-06-29).

Till grund för styrelsens förslag till regeringen att lägga ned häktet i Öster-
sund låg bl.a. det underlag som visas i tabell 4.1. Av tabellen framgår kost-
nader för sju häkten i ungefär samma storlek.

4 Riksdagen 1996/97. 2 saml. RR7

1996/97:RR7

Bilaga 1

Tabell 4.1: Häkten budgetåret 1994/95. Belopp i tusen kronor.

	Gävle	Härnö- sand	Kristi- anstad	Marie- stad	Uppsa- la	Väster- ås	Öster- sund
Kostnader, totalt	12499	14096	10858	8120	14211	14413	8904
- varav löner	7711	8569	8191	6057	10104	10331	6332
- varav hyra	2168	3527	1084	749	1625	1972	1491
Medeltal tillgängli- ga platser	37	31	26	22	36	35	18
Medeltal belagda platser	28	22	22	18	30	29	12
Beläggningsprocent	76	71	83	81	83	84	68
Producerade vård- dygn	10271	8037	7907	6536	11041	10753	4439
Dygnskostnad per tillgänglig plats, kr	926	1247	1136	1011	1071	1128	1355
Kostnad per produ- cerat vårddygn, kr	1217	1754	1373	1242	1287	1340	2006

Källa: Underlag från Kriminalvårdsstyrelsen hösten 1995.

1996/97:RR7

Bilaga 1

Av sammanställningen i tabell 4.1 framgår att häktet i Östersund skiljer sig
från övriga häkten. Beläggningsprocenten var 68 % under budgetåret
1994/95, att jämföra med övriga häkten - Härnösand obeaktat - med en
beläggningsgrad med mellan 76 och 84 %. Häktet i Östersund producerade
4 439 vårddygn under budgetåret 1994/95.

Av tabellen framgår vidare att häktet i Härnösand under budgetåret
1994/95 hade i medeltal 31 tillgängliga platser med en medelbeläggning på
22 platser, eller ca 71 %. Häktet i Härnösand producerade 8 037 vårddygn
under budgetåret 1994/95. Företrädare för häktet i Härnösand bedömer att
det är möjligt för häktet i Härnösand att ta emot de häktade från Östersund
med befintlig kapacitet. Som framgår av underbilaga 2 utgörs en del av de
häktade personerna vid häktet i Östersund av personer som kommer från
andra upptagningsområden, i huvudsak från kustområdet. Kapacitet finns
således så att dessa kan kvarstanna vid såväl Härnösand som Gävle om det ur
verksamhetssynpunkt är lämpligt. Enligt företrädare för Kriminalvårdsstyrel-
sen kommer troligtvis motsvarande transporter inte att behövas fr.o.m. den
1 januari 1996.

Av tabell 4.1 framkommer också att häktet i Östersund är relativt dyrare än
övriga häkten. Dygnskostnaden per tillgänglig plats är ca 9 % högre än det
häkte som har den näst högsta dygnskostnaden (Härnösand). En genomgri-
pande ombyggnad av häktet i Härnösand genomfördes för några år sedan,
vilken bl.a. avsåg tillbyggnad av gemensamhetsutrymmen för de häktade.
Denna åtgärd har bidragit till den relativt höga hyreskostnaden.

Särskilt med avseende på kostnad per producerat vårddygn är häktet i Ös-
tersund dyrast. Kostnaden per producerat vårddygn vid häktet i Östersund är
14 % högre än kostnaden vid det häkte som är näst dyrast (Härnösand).

4.2.2 Det framtagna beslutsunderlaget

Det nedan presenterade beslutsunderlaget består av två separata ekonomiska
beräkningar. Kalkylerna omfattar dels konsekvenser för kriminalvården, dels
vissa konsekvenser för staten i övrigt. Den ena beräkningen har genomförts
av företrädare för Kriminalvårdsstyrelsen. Den andra beräkningen har ge-
nomförts av företrädare för Östersunds kommun. Beräkningarna redovisas i
ursprungligt skick i underbilaga 2. Revisorernas kommentarer till de ur-
sprungliga beräkningarna redovisas i underbilaga 3. De beräkningar som
redovisas av Östersunds kommun är baserade på en bred dialog mellan be-
rörda företrädare för kommun, landsting, länsstyrelse, polis, åklagare, dom-
stol och advokater samt häktet i Östersund.

Företrädare för Östersunds kommun redovisar två alternativa beräkningar
av vad nedläggningen av häktet i Östersund kan förväntas ge upphov till för
ekonomiska konsekvenser. Det som skiljer alternativ I från alternativ n är att
i alternativ n förutsätts kriminalvården ta över alla transporter av häktade till
Östersund för utredningar, besök hos advokat och åklagare. Det förutsätts
också att besöken kan samordnas i tiden. Därmed bortfaller för alternativ n
kostnader för resor för polis, advokat och åklagare.

Däremot har man inte räknat på alternativet att poliser, advokater och
åklagare i Härnösand kan ta över arbetsuppgifter från motsvarande yrkeska-
tegorier i Östersund då häktet stängs. Ett sådant alternativ skulle bl.a. innebä-
ra ett minskat behov av transporter. Kriminalvårdsstyrelsens beräkningar
visar att de tillkommande resekostnaderna vid en nedläggning av häktet i
Östersund är relativt begränsade, vilket kan sägas motsvara en situation
enligt ovanstående resonemang. Östersunds kommuns beräkningar visar å
andra sidan att de tillkommande resekostnaderna vid en nedläggning av
häktet är betydande. Revisorerna bedömer att det i tabell 4.4 angivna kost-
nadsintervallet för kostnadsslaget ”resekostnader för utredande personal för
polis och advokat” därmed kan sägas spegla även en situation då arbetsupp-
gifter från polis, advokat och åklagare i Östersund tas över av motsvarande
yrkeskategorier i Härnösand.

Av tabell 4.2 framgår att det föreligger stora skillnader med avseende på
de beräkningar som Kriminalvårdsstyrelsen redovisar och de beräkningar
som Östersunds kommun redovisar. Av de redovisade beräkningarna framgår
att det i samtliga tre fall framstår som ekonomiskt motiverat att lägga ned
häktet i Östersund.

1996/97:RR7

Bilaga 1

Tabell 4.2: Kriminalvårdsstyrelsens och Östersunds, kommuns ekonomiska
beräkningar av en nedläggning av häktet i Östersund. Årlig besparing respekti-
ve årliga tillkommande kostnader, miljoner kronor.

1996/97:RR7

Bilaga 1

	KVS	Östersunds kommun
	KVS	Alternativ I	Alternativ II
Besparing Nedläggning av häktet (Kriminalvården)	+ 9,0	+ 9,0	+ 9,0
Tillkommande kostnader Vårdkostnader (Kriminalvården)	-0,2	-0,5
Ökade transportkostnader	-0,3	-0,7	- 1,6
(Kriminalvården) Merkostnad arrestbevakning (polis)	-0,4	-2,5	-2,5
Inställelsekostnader häktesför- handling (polis)	-0,1	-	-
Resekostnader för utredande personal (polis och advokat)	-0,3	-0,6	-
Kostnad för besök av häktade (polis och advokat)	-	- 1,4	-
Kostnad för besök och resor (åklagare)		-0,2
Övriga kostnader Övernattning (Kriminalvården)		-0,2	-0,2
Nya arrestlokaler (polis)		-0,7	-0,7
Rastgård (polis)		-0,4	-0,4
Mathållning (polis)		-0,1	-0,1
Läkare (polis)		-0,1	-0,1
Sjuksköterska (polis)		-0,1	-0,1
Nettobesparing	+ 7,7	+ 1,5	+ 3,3
Hyreskostnad, kvarstående t.o.m. 970630	- 1,3

Källa: Kriminalvårdsstyrelsens skrivelse till regeringen 1995-02-27.

Den påtagliga skillnaden mellan styrelsens och kommunens beräkningar
förklaras av att företrädare för kommunen tar med ett antal kostnadsslag som
styrelsen inte beaktat i sin beräkning. Det är framför allt poster under rubri-
ken övriga kostnadsslag i tabell 4.2 som tillkommer, t.ex. behovet av inves-
teringar i nya arrestlokaler och rastgårdar. Dessutom skiljer sig värderingen
av vissa gemensamma kostnadsslag, t.ex. kostnaden för arrestbevakning,
avsevärt.

Vidare framgår av tabell 4.2 att en stängning av häktet är ekonomiskt mo-
tiverad om endast kriminalvården beaktas med avseende på tillkommande
kostnader och besparingar. Kvarstående hyreskostnader obeaktade är den
årliga nettobesparingen enligt styrelsens beräkningar 8,5 miljoner kronor.
Däremot utgör de tillkommande kostnaderna för polis och advokater 0,8
miljoner kronor.

På motsvarande sätt visar Östersunds kommuns beräkningar att nettobe-
sparingen för kriminalvården för alternativ I och II blir 7,6 miljoner kronor

respektive 7,2 miljoner kronor. De tillkommande kostnaderna för polis,
advokater och åklagare beräknas till 6,1 miljoner kronor för alternativ I och
till 3,9 miljoner kronor för alternativ EL

4.2.3 Ett justerat beslutsunderlag

Syftet med detta avsnitt är att med hjälp av ett räkneexempel visa hur det
hade varit möjligt att inför beslutet avseende häktet i Östersund vidga per-
spektivet till att även beakta samhällsekonomiska kostnader och effekter. De
ursprungliga beräkningarna som presenterades i avsnitt 4.2.2, och som avser
kriminalvården respektive polis, åklagare och advokater, justeras och kom-
pletteras. Dessutom redovisas en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning.

Utgångspunkt för Riksdagens revisorers reviderade beräkning av de eko-
nomiska konsekvenserna av en nedläggning av häktet i Östersund är de pre-
senterade beräkningarna i tabell 4.2. Inledningsvis kommenteras de redovi-
sade kalkylpostema enligt denna tabell. Därefter görs en genomgång av
kostnader, konsekvenser och effekter som kan tillkomma i ett utvidgat be-
slutsunderlag. Dessa beskrivs och i vissa fall görs försök till att värdera des-
sa. Vissa av de tillkommande posterna kan a priori antas vara av underord-
nad betydelse för utfallet av beräkningarna och exkluderas därmed i de vida-
re beräkningarna. Även poster som inte är altemativskiljande exkluderas i de
reviderade beräkningarna. Redovisningen av det reviderade underlaget kom-
mer att omfatta utfall för kriminalvården, statsbudgeten i övrigt samt sam-
hällsekonomin.

Ursprungliga beräkningar

Som framgår av tabell 4.2 jämförs alternativet att nuvarande verksamhet vid
häktet i Östersund kvarstår med alternativet att häktet i Östersund stängs och
att de häktade i stället kommer att placeras i häktet i Härnösand. Nuvarande
kostnader för driften av häktet i Östersund och tillkommande kostnader vid
en överflyttning av verksamheten till häktet i Härnösand baseras på Krimi-
nalvårdsstyrelsens beräkningar och de av Östersunds kommun redovisade
kostnaderna för alternativ I.

En annan möjlighet hade varit att särskilja rationaliseringsmöjligheterna i
nuvarande organisation för att först därefter beräkna effekterna av en ned-
läggning av häktet i Östersund. Det skulle bl.a. ha inneburit att arbetstidens
förläggning hade förändrats och att dag- och nattschema införts vid häktet i
Östersund, men även att den stora överkapaciteten i Härnösand reducerats.

Av tillgängligt arbetsmaterial, tillhandahållet från företrädare från Öster-
sunds kommun, framgår att de möjliga indragningarna av personalkostnader
vid en sammanslagning av häkte och frivård i Östersund kan beräknas till ca
2 miljoner kronor per år. Om denna rationalisering beaktas innebär det att det
av Östersunds kommun beräknade utfallet för alternativ I enligt tabell 4.2 i
stället för att vara positivt, 1,5 miljoner kronor per år, blir negativt (-0,5
miljoner kronor per år). Någon beräkning av tillkommande kostnader i Här-
nösand har inte genomförts. I den känslighetsanalys som redovisas sist i detta
avsnitt kommenteras hur jämförelsen mellan alternativet att verksamheten

1996/97:RR7

Bilaga 1

vid häktet i Östersund rationaliseras och alternativet att verksamheten för-
läggs till häktet i Härnösand påverkar kalkylutfallet.

Vid en diskussion med företrädare för Vasakronan om häktets alternativa
användning framkom följande: För närvarande har häktet sina lokaler i po-
lishuset i Östersund, med rastgård på taket. Beslutet att stänga häktet har fått
till följd att fastighetsägaren Vasakronan försöker förmå polisen att ta över
häktets nuvarande lokaler för att använda dessa som personalutrymmen. För
att polisen skall kunna använda häktets lokaler måste betydande ombyggna-
tioner ske. Att ta bort de befintliga cellerna uppskattas kosta 3,5 miljoner
kronor. Då häktets celler tas bort kan polisen inte längre använda dessa som
arrester. Att bygga om ca 10 av de nuvarande fyllericellema hos polisen till
arrester uppskattas kosta 1,5 miljoner kronor.

Totalt investeringsbehov är därmed ca 5 miljoner kronor. I tabell 4.3 nedan
antas att denna kostnad i sin helhet kommer att belasta polisen. Det är dock
även möjligt att Vasakronan får ta på sig kostnaden för att bygga om det
nuvarande häktet så att dessa lokaler kan tillgodose polisens behov. Därmed
skulle de tillkommande kostnader som initialt antas belasta polisen minska i
motsvarande omfattning och i stället belasta Vasakronan. För det vidare
resonemanget har dock denna kostnadsfördelning ingen betydelse.

Enligt företrädare för Vasakronan är det svårt att finna en alternativ an-
vändning av befintliga häkteslokaler om polisen inte är beredd att ta över
dessa. Om det över huvud taget är möjligt att finna en annan hyresgäst än
polisen förutsätter det än mer genomgripande förändringar av befintlig fas-
tighet.

Enligt uppgift från företrädare för Vasakronan återstår det för kriminalvår-
den att lösa en skuld motsvarande 1,2 miljoner kronor för gamla ombyggna-
der av häktet. Då nu gällande hyresavtal löper ut 1997-06-30, och inte kom-
mer att förlängas, kommer denna kostnad att belasta Vasakronan. Denna
kostnad är att anse som ”sunk cost” och har ingen relevans för detta beslut.

Den ekonomiska livslängden för cellerna i häktet är 10 år (fr.o.m. 1994-
01-01 t.o.m. 2003-12-31). För cellerna återstår enligt uppgift ett oavskrivet
restvärde motsvarande ca 800 000 kr. Om dessa celler "plockas ut" kommer
detta restvärde att direktavskrivas. Även denna kostnad är att anse som ”sunk
cost” och har ingen relevans för detta beslut.

I tabell 4.3 nedan sammanfattas de ovanstående kostnaderna och deras
fördelning på kriminalvården respektive polis, advokater och åklagare. Vissa
justeringar av de ursprungliga beräkningarna har genomförts. Dessa juste-
ringar kommenteras i underbilaga 3.

1996/97:RR7

Bilaga 1

1996/97:RR7

Bilaga 1

Tabell 4.3: Kriminalvårdsstyrelsens och Östersunds, kommuns ekonomiska
beräkningar av en nedläggning av häktet i Östersund. Årlig besparing respekti-
ve årliga tillkommande kostnader, miljoner kronor.

	KVS	Östersunds kommun
Kriminalvården
Kostnadsbesparing, nedläggning av häktet	+ 9,0	+ 9,0
Vårdkostnader	-0,2	-0,5
Ökade transportkostnader1	-0,3	-0,7
Övernattning	-	-0,2
Hyreskostnad, kvarstående t.o.m. 9706301	- 1,5
Nettobesparing kriminalvården	+ 7,0	+ 7,6
	(+8,5)
Staten i övrigt - polis, advokat och åklagare
Merkostnad arrestbevakning	-0,4	-2,5
Resekostnader för utredande personal2	-0,4	-0,6
Kostnad för besök av häktade		- 1,4
Kostnad för besök och resor		-0,2
Nya arrestlokaler1		-0,6
Rastgård1		-0,3
Mathållning, läkare och sjuksköterska		-0,3
Nettokostnad polis, advokat och åklagare	■0,8	■5,9

1 Se underbilaga 3 för kommentar till denna kalkylpost.

2 Omfattar även posten ”Inställelsekostnader häktesförhandling” enligt tabell 4.2.
Källa: Kriminalvårdsstyrelsens skrivelse till regeringen 1995-02-27.

Tillkommande kalkylposter

De alternativ som ligger till grund för Riksdagens revisorers jämförelse avser
dels nuvarande verksamhet vid häktet i Östersund (nollaltemativet), dels
möjligheten att i stället placera de häktade från Östersund i häktet i Härnö-
sand (förändringsaltemativet). I de fall olika uppskattningar föreligger för
posterna enligt tabell 4.3 kommer i beräkningarna båda dessa uppskattningar
att ingå och att anges som ett intervall.

Förutsättningarna för jämförelsen mellan de båda alternativen är flera. För
det första antas, i enlighet med uppgifter från Kriminalvårdsstyrelsen, att
ledig kapacitet föreligger vid häktet i Härnösand. Det innebär att det inte
behöver ske några investeringar vid häktet i Härnösand och att befintlig
personal klarar av att även ta hand om häktade från Östersunds upptagnings-
område. För det andra antas att polisen, efter ombyggnation, tar över häktets
nuvarande lokaler. Det innebär att markens och fastighetens alternativa värde
antas speglas av den marknadsmässiga hyra som polisen kommer att erlägga
till Vasakronan efter ombyggnad. För det tredje antas tid för samtal med
häktad alternativt tid för häktesförhandling inte vara altemativskiljande.
Däremot kan antalet besök antas minska, vilket i så fall innebär att mindre tid
tas i anspråk och kostnaderna blir lägre. Detta förhållande beaktas dock inte i
de vidare resonemangen.

Nedan redovisas ett försök till inventering av vilka kostnader, konsekven-
ser och effekter som kan aktualiseras utöver de som redovisas i tabell 4.3.
Inventeringen avser kriminalvården, statsbudgeten i övrigt samt samhälls-
ekonomin. Respektive kalkylpost i tabell 4.4 kommenteras utförligare i un-
derbilaga 4, där också antaganden och resultat av beräkningar av vissa kal-
kylposter redovisas.

För kriminalvården tillkommer lönekostnader och avvecklingskostnader
för personalen t.o.m. 1996-06-30. För staten i övrigt tillkommer kostnader
för delar av personalen även därefter - för studier, pensionsersättning samt a-
kassa och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Vid en av Riksdagens revisorer
anordnad hearing i Östersund den 28 november 1995 med företrädare för
myndigheter som berörs av stängningen av häktet - polis, tingsrätt, advokat,
åklagare, kommun, landsting och länsstyrelse - framkom en oro för att även
deras verksamhet, som en konsekvens av nedläggningsbeslutet, inom en snar
framtid skulle påverkas negativt. Det skulle i så fall innebära en vikande
framtida arbetsmarknad även för dessa myndigheters personal. Det är inte
möjligt att i ekonomiska termer uppskatta denna eventuella kostnad, som inte
heller beaktas i det fortsatta resonemanget.

Då hela samhällsekonomin beaktas tillkommer reala effekter för personal,
interner och anhöriga. Vissa aspekter avseende interners och anhörigas vär-
dering av nedläggningen av häktet i Östersund beaktas dock inte i de fortsat-
ta resonemangen då de kan anses vara av underordnad betydelse för utfallet
av beräkningarna. Det gäller den förändrade komforten för internerna och
deras upplevelse av resorna mellan Östersund och Härnösand. Inte heller
värderingen av de anhöriga till personalen i Östersund och Härnösand av det
fattade beslutet beaktas.

Däremot tillkommer effekter av den ökade resandevolymen - trafikeffekter
- och regionalpolitiska effekter. Miljöeffekterna av ökad trafik och eventuel-
la fördelningspolitiska effekter beaktas dock inte.

Kalkylförutsättningar

Kalkylperioden antas vara åtta år och omfattar perioden den 1 januari 1996 -
31 december 2003. Kalkylperioden är vald mot bakgrund av den återstående
ekonomiska livslängden på existerande celler i häktet i Östersund.

Kalkylen beräknas i fasta priser, i 1995 års prisnivå. Med fasta priser avses
att de redovisade kalkylpostemas värde över tiden antas utvecklas i nivå med
den allmänna prisutvecklingen. I dessa beräkningar tas ingen hänsyn till
eventuella relativprisförändringar, dvs. att värdet av vissa kalkylposter kan
förändras relativt den allmänna prisutvecklingen över tiden.

Ytterligare en aspekt som bör beaktas är när i tiden olika kalkylposter kan
förväntas realiseras. I normalfallet föreligger det en viss skillnad mellan
tidpunkten för en investering och för när en verksamhet kan komma till
stånd. I detta fall antas kostnaderna för investeringar, i form av årliga annui-
teter, realiseras fr.o.m. kalkylperiodens början, år 1996.

I avsaknad av en enhetligt rekommenderad kalkylränta för den offentliga
sektom i Sverige används en real räntesats på 5 % (se t.ex. Riksrevisionsver-
ket [1988] och Statskontoret [1992]).

1996/97:RR7

Bilaga 1

Ingen hänsyn tas till skattefinansieringens samhällsekonomiska kostnad. I
analogi med resonemanget i kapitel 3 antas problemet med skatteuttagets
indirekta kostnader vara av underordnad betydelse då Kriminalvårdsstyrelsen
inom ramen för sina anslag rangordnar olika projekt. De ursprungliga be-
räkningarna justeras inte för indirekta skatter, då tillgängligt underlag inte
genomgående möjliggör någon särredovisning av mervärdesskatt.

1996/97:RR7

Bilaga 1

Reviderade beräkningar

Inledningsvis redovisas i tabell 4.4 en justerad beräkning för kriminalvården,
därefter för staten i övrigt samt avslutningsvis för samhällsekonomin. Däref-
ter redovisas resultaten från en analys som syftar till att belysa hur stabila de
redovisade resultaten är då vissa förutsättningar och antaganden ändras.

De kostnader och konsekvenser som i tabell 4.4 redovisas under rubrikerna
Kriminalvården och Statsbudgeten i övrigt och som innebär en real resurs-
förbrukning - och som därmed i analogi med resonemangen i kapitel 3 skall
inkluderas i den samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningen - markeras
med •. De samhällsekonomiska effekter i tabell 4.4 som inte har varit möjli-
ga att värdera i kronor har beskrivits i kvalitativa termer, i detta fall (-).

Tabell 4.4: Kalkylutfall för kriminalvården, staten i övrigt samt samhällsekono-
min. Årlig kostnad och nytta samt nuvärde för kalkylperioden 1996-2003, mil-
joner kronor. Beloppen är avrundade till en decimal.

	Årlig kost- nad/nytta	Nuvärde
Kriminalvården
Kostnadsbesparing, nedläggning av häktet •	+9,0	+58,2
Vårdkostnader •	-0,5/-0,2	-3,2/-1,3
Ökade transportkostnader •	-0,7/-0,3	-4,5/-1,9
Övernattning •	-0,2	-1,3
Hyreskostnad, t.o.m. 970630	-1,5	-2,1
Lönekostnad, t.o.m. 960630	-1,0	-1,0
Avvecklingskostnad, t.o.m. 960630 •	-0,85	-0,8
Totalt nuvärde, kriminalvården		+45,31+49,8
Staten i övrigt
Nya arrestlokaler (polisen/V asakronan) •	-0,6	-5,0
Rastgård (polisen/Vasakronan) •	-0,3	-2,5
Arrestbevakning (polis) •	-2,5/-0,4	-16.2/-2.6
Resekostnader för utredande personal (polis	-0,6/-0,4	-3,9/-2,6
och advokat) •
Kostnad for besök av häktade (polis och advo-	-1,4	-9,0
kat) •
Kostnad för besök och resor (åklagare) •	-0,2	-1,3
Mathållning, läkare och sjuksköterska (polis) •	-0,3	-1,9
Studier (staten i övrigt)		-1,9
Pensionsersättning (staten i övrigt)		-0,7
A-kassa och arbetsmarknadspolitiska åtgärder		-3,6
(staten i övrigt)
Totalt nuvärde, staten i övrigt		-46,11-31,2

forts.

forts.	i Årlig kost- nad/nytta	Nuvärde
Samhällsekonomin Den uppsagda personalens alternativa syssel- sättning, justering av ursprunglig personalin- besparing * Personal med arbete inom kriminalvården		0
* Personal med tidsbegränsad anställning		0
* Personal som studerar, kostnad		0
* Personal som studerar, tillkommande		+0,4
inbesparing * Personal med sjukbidrag eller särskild		-1,1
pensionsersättning * Personal med a-kassa och i arbetsmark-		-6.0/-5.5
nadspolitiska åtgärder Intagna * Förändrade möjligheter att träffa polis,
advokat och åklagare * Förändrade möjligheter till kontakt med
anhöriga Anhöriga * Förändrade möjligheter till kontakt med
intagna * Förändrade kostnader för anhöriga vid
besök (resor och tid) Trafikeffekter	-0,2	-1,3
Regionalpolitiska effekter		-
Totalt nuvärde, samhällsekonomin		+0,57+20,4

• Poster som utgör en real resursförbrukning och som inkluderas i den samhällseko-
nomiska lönsamhetsbedömningen.

1996/97:RR7

Bilaga 1

Tabell 4.4 visar att det beräknade utfallet för de tre olika perspektiven -
kriminalvården, staten i övrigt och samhällsekonomin - blir olika beroende
på om beräkningarna tar sin utgångspunkt i Kriminalvårdsstyrelsens anta-
ganden (relativt små tillkommande kostnader) eller Östersunds kommuns
antaganden (relativt stora tillkommande kostnader). De stora skillnaderna
avser främst staten i övrigt samt samhällsekonomin.

Av tabell 4.4 framgår att nedläggningen av häktet i Östersund kan beräk-
nas vara lönsam för kriminalvården. Nuvärdet av de inbesparade kostnader-
na, 58,2 miljoner kronor, överstiger nuvärdet av de tillkommande kostnader-
na, 12,9 miljoner kronor alternativt 8,4 miljoner kronor. Det summerade
nuvärdet under kalkylperioden är därmed positivt, + 45,3 miljoner kronor,
alternativt + 49,8 miljoner kronor.

Av tabell 4.4 framgår att de tillkommande kostnaderna för den övriga
statsförvaltningen är betydande. Nuvärdet av de tillkommande kostnaderna
kan sammantaget beräknas uppgå till 46,1 miljoner kronor alternativt 31,2
miljoner kronor. Sammantaget framstår nedläggningen av häktet i Östersund
ur ett statsfinansiellt perspektiv som i stort sett neutral då beräkningarna
baseras på Östersunds kommuns kostnadsuppskattningar. Då beräkningarna
baseras på Kriminalvårdsstyrelsens kostnadsuppskattningar framstår ned-
läggningen av häktet i Östersund ur ett statsfinansiellt perspektiv som lön-
sam.

Som framgår av tabell 4.4 framstår det - de icke-värderade effekterna obe-
aktade - att nedläggningen av häktet i Östersund också samhällsekonomiskt
är neutral då beräkningarna baseras på Östersunds kommuns kostnadsupp-

skattningar. Då beräkningarna baseras på Kriminalvårdsstyrelsens kost-
nadsuppskattningar framstår nedläggningen av häktet i Östersund som sam-
hällsekonomiskt lönsam.

Hur skall värdet av de kvalitativa effekterna vägas mot det kalkylerade ut-
fallet? Ett sätt att försöka konkretisera de kvalitativa posterna som redovisas i
tabell 4.4 är att relatera dessa till det beräknade nuvärdet i termer av årliga
annuiteter. Frågan kan formuleras på följande sätt: Vad måste värdet av de
kvalitativa poster som redovisas uppgå till för att det summerade nuvärdet
skall vara lika med noll? Då nuvärdet omvandlas till en årlig annuitet fås
beloppen ca 75 000 kr respektive ca 3 200 000 kr. Om värdet av de negativa
kvalitativa poster som redovisas i tabell 4.4 ovan kan antas överstiga 75 000
kr per år, alternativt 3 200 000 kr per år, är nedläggningen av häktet i Öster-
sund inte samhällsekonomiskt lönsam - annars gäller det motsatta.

Om den årliga annuiteten i stället relateras till antalet häktade och de pos-
ter som inte kvantifierats i tabell 4.4 (sämre möjligheter att träffa polis, åkla-
gare och advokat, sämre möjlighet för internerna att ha kontakt med sina
anhöriga, sämre möjligheter för anhöriga att träffa internerna och ökade
kostnader för de anhöriga) kan antas överstiga ca 800 kr respektive drygt
32 000 kr så är nedläggningen av häktet inte samhällsekonomiskt lönsam -
annars gäller motsatsen. Denna kostnad innebär dock en överskattning då
kostnaderna för de negativa regionalpolitiska effekterna bör frånräknas detta
belopp. Det innebär att ju högre kostnaden för de negativa regionalpolitiska
effekterna antas vara, desto lägre måste det negativa kvalitativa värdet per
häktad och år vara för att nedläggningen av häktet inte skall vara samhälls-
ekonomiskt motiverad.

Känslighetsanalys

Som framgår av redovisningen ovan innebär beslutet att stänga häktet i Ös-
tersund en besparing för kriminalvården, givet de förutsättningar som be-
räkningarna baseras på. Däremot är både det statsfinansiella utfallet i sin
helhet och det samhällsekonomiska utfallet osäkert. För att försöka fånga
osäkerheten i de ursprungliga beräkningarna har en begränsad känslighets-
analys genomförts där bl.a. kalkylräntan har varierats från ursprungliga 5 %
till 3 % respektive 7 %. Resultatet av känslighetsanalysen redovisas i tabell
4.5.

1996/97:RR7

Bilaga 1

Figur 4.5: Resultat av genomförd känslighetsanalys. Nuvärden uttrycks i miljo-
ner kr.

	Revisorernas beräkning	Känslighetsanalys
	Revisorernas beräkning	Kalkylränta 3%	Kalkylränta 7%	Rationalise- rat nollalter- nativ
Nuvärde krimi-
nalvården	+45,3/+49,8	+49,4/+54,4	+41,6/+45,8	+32,41+36,9
Nuvärde staten i
övrigt	-46,1/-31,2	-49.2/-33.1	-43,2/-29,5	-46,1/-31,2
Nuvärde staten totalt	-0,8/+18,6	+0,2/4-21,3	-1,6/+16,3	-13,7/+5,7
Nuvärde sam-
hällsekonomin	+0,5/+20,4	+l,3/+23,O	-0,3/+18,2	-12,4/+7,5
Årlig annuitet (tkr)	75/3 200	190/3 300	*/3 000	*/l 200
Årlig annuitet per häktad (tkr)	0,8/32	2/33	*/31	*/12

* Omvandlas inte till årlig annuitet respektive årlig annuitet per häktad då nuvärdet är
negativt.

1996/97:RR7

Bilaga 1

Då en lägre kalkylränta används innebär det att framtida kostnader och intäk-
ter tillmäts ett större genomslag på det summerade nuvärdet över tidsperio-
den och omvänt - då en högre kalkylränta används innebär det att framtida
kostnader och intäkter tillmäts ett mindre genomslag på det summerade
nuvärdet över tidsperioden. Då kalkylräntan 3 % används - allt annat lika -
blir utfallet för statsbudgeten i sin helhet marginellt positivt i ena fallet och
påtagligt positivt i det andra fallet - att jämföra med det ursprungliga svagt
negativa utfallet respektive det positiva värdet.

Även det samhällsekonomiska utfallet förbättras i viss mån. Då det sam-
hällsekonomiska nuvärdet i analogi med ovanstående omvandlas till årliga
annuiteter blir resultatet att de poster som inte kvantifierats i tabell 4.4 måste
överstiga ca 2 000 kr per år och häktad, alternativt drygt 33 000 kr per år och
häktad, för att beslutet skall framstå som samhällsekonomiskt omotiverat.

Då kalkylräntan 7 % används - allt annat lika - blir utfallet för statsbudge-
ten i sin helhet något mer negativt än enligt beräkningarna i tabell 4.4. Även
det samhällsekonomiska nuvärdet blir över tidsperioden i ena fallet svagt
negativt och i det andra fallet påtagligt positivt, att jämföra med resultatet av
beräkningarna enligt tabell 4.4.

Vid en jämförelse mellan alternativet att verksamheten vid häktet i Öster-
sund rationaliseras (årlig inbesparing - 7 miljoner kronor) och alternativet att
verksamheten förläggs till häktet i Härnösand - allt annat lika - påverkas
kalkylutfallet i vissa avseenden. För kriminalvården är det oberoende av om
beräkningarna baseras på Östersunds kommuns eller Kriminalvårdsstyrelsens
kostnadsuppskattningar lönsamt att lägga ned häktet i Östersund.

För staten i sin helhet blir utfallet påtagligt olönsamt då beräkningarna ba-
seras på Östersunds kommuns kostnadsuppskattningar. För staten i sin helhet
blir utfallet fortfarande positivt då beräkningarna baseras på Kriminalvårds-
styrelsens kostnadsuppskattningar.

För samhällsekonomin i sin helhet blir utfallet påtagligt olönsamt då be-
räkningarna baseras på Östersunds kommuns kostnadsuppskattningar. För
samhällsekonomin i sin helhet blir utfallet fortfarande positivt då beräkning-
arna baseras på Kriminalvårdsstyrelsens kostnadsuppskattningar. Då nuvär-
det omvandlas till en årlig annuitet fås beloppet ca 1 200 000 kr. Om den
årliga annuiteten relateras till antalet häktade måste det negativa kvalitativa
värdet per häktad och år överstiga ca 12 000 kr för att nedläggningen av
häktet i Östersund skall framstå som samhällsekonomiskt olönsam.

Sammantaget visar den begränsade känslighetsanalysen att de beräkningar
som redovisas i tabell 4.4 påverkas i relativt liten omfattning då kalkylräntan
varieras, men i betydligt större omfattning då nollaltemativet modifieras.
Däremot visar de i tabell 4.4 redovisade kostnadsintervallen att slutsatserna
blir olika beroende på vilka kostnadsuppskattningar som tas som utgångs-
punkt för beräkningarna. I det ena fallet - baserat på Östersunds kommuns
antaganden - framstår nedläggningen av häktet i Östersund som tveksam ur
både ett statsfinansiellt och ett samhällsekonomiskt perspektiv. I det andra
fallet - baserat på Kriminalvårdsstyrelsens antaganden - beräknas nedlägg-
ningen av häktet i Östersund vara statsfinansiellt lönsam. Däremot är det inte
självklart att nedläggningen är samhällsekonomiskt lönsam då även de nega-
tiva kvalitativa effekterna beaktas. Sammanfattningsvis framgår alltså att de
justerade beräkningarna enligt tabell 4.4 skiljer sig avsevärt från de ur-
sprungliga beräkningar som redovisas i tabell 4.2.

4.3 Beslut om att bygga en ny anstalt i Vänersborg

Denna fallstudie avser beslutet att ersätta den befintliga anstalten i Väners-
borg med en ny anstalt. Som kommer att framgå nedan skiljer sig beslutsun-
derlaget i detta fall från det som låg till grund för regeringens beslut att lägga
ned häktet i Östersund (avsnitt 4.2). Det gäller både underlagets innehåll och
omfattning.

Som framgick av budgetpropositionen 1988 (bil. 4, s. 97) hade Kriminal-
vårdsstyrelsen bl.a. föreslagit att den dåvarande lokalanstalten i Vänersborg
skulle ersättas med en ny anstalt för 41,3 miljoner kronor. Regeringen kon-
staterade att lokalanstalten i Vänersborg uppfördes under 1800-talets mitt.
Den var hårt nedsliten och genom byggnadssättet även i övrigt olämplig för
sitt ändamål. Regeringen konstaterade att projekteringen för den nya anstal-
ten i Vänersborg var avslutad och föreslog därför att anstalten i Vänersborg
skulle bytas ut (prop. 1987/88:100, bil. 4), vilket beslutades av riksdagen
(bet. 1987/88:JuU31, rskr. 1987/88:239). Regeringen ansåg att byggstarten
för den nya anstalten i Vänersborg borde kunna ske under slutet av den
kommande treårsperioden, dvs. kalenderåret 1991.

Av budgetpropositionen 1989 framgick att den dåvarande lokalanstalten i
Vänersborg skulle bytas ut. Byggstart för anstalten Vänersborg angavs till
budgetåret 1990/91. Regeringen beräknade vid tillfället ett visst ytterligare
investeringsutrymme för byggnadsobjekt inom kriminalvården under den
närmaste treårsperioden, mot bakgrund av den ökade beläggningen vid an-
stalter och häkten, utöver de vid tillfället beslutade byggnadsföretagen (prop.
1988/89:100, bil. 4, bet. 1988/89:JuU17, rskr. 1988/89:189).

1996/97:RR7

Bilaga 1

Som framgick av budgetpropositionen 1990 hade Kriminalvårdsstyrelsen
framfört uppfattningen att en ny samlad översyn borde göras av det framtida
anstaltsbyggandet. Styrelsen hade föreslagit att i avvaktan på översynen
endast de nybyggen skulle ske som löste akuta lokal- och behandlingsmässi-
ga behov. Regeringen erinrade om att lokalanstalten i Vänersborg skulle
bytas ut. Byggstarten för Vänersborgsanstalten skulle enligt Byggnadsstyrel-
sen ske under hösten 1991 (prop. 1989/90:100, bil. 4).

Regeringen konstaterade vidare i budgetpropositionen 1990 (bil. 4) att när
bl.a. anstalten i Vänersborg blivit utbytt hade den långsiktiga plan för an-
staltsbyggandet som beslutades genom 1973 års kriminalvårdsreform och
principplanen från år 1980 i betydande utsträckning kunnat genomföras.
Regeringen konstaterade dock att det förelåg stor osäkerhet om den framtida
utformningen av kriminalvårdsanstalter såväl inom riksanstalts- som lokal-
anstaltsorganisationen, bl.a. till följd av klientutvecklingen (bil. 4, s. 85).
Regeringen ansåg bl.a. att det kunde diskuteras om inte placeringar i anstalt
borde ske från delvis andra utgångspunkter än hittills, något som i så fall
påverkade planeringen av nya anstalter. Vidare konstaterade regeringen att
det fortfarande fanns ett antal äldre anstalter som från såväl arbetsmiljö- som
effektivitetssynpunkt behövde bytas ut. Regeringen ifrågasatte emellertid om
de borde ersättas med den typ av lokalanstalt som byggts ut under de senaste
15 åren. Regeringen hävdade att en samlad bedömning av det framtida an-
staltsbyggandet borde genomföras. Regeringen ansåg att frågan borde be-
handlas av en arbetsgrupp inom regeringskansliet i samarbete med Kriminal-
vårdsstyrelsen och Byggnadsstyrelsen (prop. 1989/90:100, bil. 4), vilket
beslutades av riksdagen (bet. 1989/90: JuU22, rskr. 1989/90:155).

4.3.1 Beslut om att projektera en ny anstalt i Vänersborg

Den 22 mars 1984 hade regeringen uppdragit åt Byggnadsstyrelsen att pro-
jektera en lokalanstalt med 42 platser i Vänersborgs kommun. Den 1 april
1985 begärde Byggnadsstyrelsen byggnadsuppdrag. Den 24 september 1990
redovisade Byggnadsstyrelsen ett reviderat lokalprogram för anstalten
(regeringsbeslut 1991-09-12).

På uppdrag av regeringen den 14 mars 1991 föreslog Kriminalvårdsstyrel-
sen, efter samråd med Byggnadsstyrelsen, i en skrivelse den 17 juni 1991 att
paviljonger med 24 platser skulle uppföras vid tre slutna lokalanstalter och
att en av paviljongerna skulle lokaliseras till den nya lokalanstalten i Väners-
borgs kommun. Byggnadsstyrelsen överlämnade den 18 juni 1991 till rege-
ringen ett nytt byggnadsprogram för Vänersborgsanstalten. Enligt program-
met, som upprättades i samråd med Kriminalvårdsstyrelsen, fick anstalten 71
platser, fördelade på en normalenhet med 45 platser, en enhet för s.k. svår-
motiverade med 24 platser samt ytterligare två platser. Byggnadsstyrelsen
begärde att få projektera och uppföra anstalten på grundval av det nya bygg-
nadsprogrammet inom en kostnadsram av 80 miljoner kronor i prisläget den
1 januari 1991 samt att få skriva bort 4 miljoner kronor av tidigare nedlagda
projekteringskostnader, som inte kunde tillgodogöras projektet.

Regeringen uppdrog åt Byggnadsstyrelsen att projektera en lokalanstalt i
Vänersborgs kommun t.o.m. bygghandlingar inom en kostnadsram av 80

1996/97:RR7

Bilaga 1

miljoner kronor i prisläget den 1 januari 1991, exklusive moms och ränta på
investeringslån. Regeringen bemyndigade Byggnadsstyrelsen att för projek-
teringsarbetet ta i anspråk högst 10 miljoner kronor i nämnda prisläge samt
att skriva bort 4 miljoner kronor av tidigare nedlagda projekteringskostnader.
Kostnaderna skulle finansieras genom att Byggnadsstyrelsen fick ta upp lån i
Riksgäldskontoret (regeringsbeslut 1991-09-12). Av bilaga till regeringens
regleringsbrev för anslaget C 3 - Vissa investeringar m.m. för budgetåret
1991/92 - framgår att en kostnadsram om 80 miljoner kronor avsattes för
projektet att bygga en ny lokalanstalt i Vänersborg (regeringsbeslut 1992-01-
30).

4.3.2 Kriminalvårdsanstalten Brinkeberg-Vänersborg

Kriminalvårdsanstalten Brinkeberg, som utgör en anstalt i säkerhetsklass IH,
och som togs i anspråk hösten 1994 (den 3 oktober), består av två avdelning-
ar, Ankaret och Bojen (Kriminalvården, resurskatalog anstalter, 1995-02-15).
Avdelningen Ankaret har 47 platser och tar emot intagna som är motiverade
att delta i programverksamheten. Innan placering sker från anstalt/häkte skall
den intagne underteckna att han informerats om programinnehållet. Kontrakt
skrivs efter ankomst. För att den intagna skall kunna fullfölja programmet
bör vistelsetiden vara 4-6 månader eller mer. Ingen åldersdifferentiering
sker. Avdelningen Bojen har 24 platser och tar emot svårmotiverade samt
intagna som har längre strafftider. Avdelningen har en något högre säkerhet.
De intagna har ingen kontakt med avdelningen Ankaret. Av tillgängligt un-
derlag från Kriminalvårdsstyrelsen (november 1995) framgår att driftskost-
naderna för anstalten Brinkeberg avseende budgetåret 1994/95 uppgick till
drygt 40 miljoner kronor, varav löner utgjorde 37 %, hyror 33 % och övrigt
29%.

Av underlag från Vasakronan Krim AB hösten 1995 framgår att den be-
dömda produktionskostnaden i praktiken kom att något överstiga den kost-
nadsram som lades fast av regeringen (regeringsbeslut 1992-01-30) med ca 2
miljoner kronor. Den faktiska produktionskostnaden blev drygt 76 miljoner
kronor, och vissa ytterligare kostnader uppgick till drygt 5 miljoner kronor.

Som framgått av ovanstående var det underlag som föregick regeringens
beslut att ersätta befintlig anstalt i Vänersborg översiktligt till sin karaktär.
Det förelåg t.ex. inga försök att redovisa ekonomiska konsekvenser av för-
slaget och inte heller några jämförelser med andra tänkbara alternativ - t.ex.
att restaurera den befintliga anstalten. Beslutet att bygga en ny anstalt i Vä-
nersborg hade sitt ursprung i ett tidigare fattat principiellt ställningstagande
att äldre anstalter skulle ersättas med nya anstalter. Det bedömdes vara svårt
att anpassa de äldre anstalterna så att de kunde tillgodose kriminalvårdens
önskemål om att bedriva programverksamhet, vilken förutsätter betydande
flexibilitet avseende lokaler. Vid beslutstillfället förutspådde Kriminalvårds-
styrelsen ett fortsatt högt beläggningstryck på landets anstalter. Beslutet att
bygga en ny anstalt i Vänersborg framstår som okontroversiellt. Det väckte
t.ex. inte något intresse i kommunen på det sätt som nedläggningen av häktet
i Östersund gjorde. Det kan vara ytterligare ett skäl till att regeringen inte

1996/97:RR7

Bilaga 1

tillställdes - eller själv utarbetade - några beräkningar av projektets lönsam-
het.

4.4 Större integrerade myndigheter eller flera små?

Denna fallstudie avser Kriminalvårdsstyrelsens förslag att i stället för att
bygga flera små separata myndigheter integrera anstaltskategoriema in, IV
samt eventuell häktesavdelning. Enligt styrelsen är det därmed möjligt att
skapa ett större differentieringsutrymme inom anstalten och effektivare per-
sonalanvändning. Det blir också möjligt att anpassa storleken efter klienter-
nas geografiska hemvist. Avsnittet är baserat på dels ett utdrag ur Kriminal-
vårdsstyrelsens kommande anslagsframställning för budgetåret 1997, dels av
styrelsen framtagna underlagsberäkningar.

4.4.1 Förnyelse i anstaltsbeståndet

I början av 1980-talet antog riksdagen den s.k. principplanen för utbyggnad
av anstaltsorganisationen (jämför ovan). Planens huvudinriktning var att
samtliga äldre anstalter skulle avvecklas och ersättas med nya små lokalan-
stalter med ca 40 platser. En viss utbyggnad skulle därutöver genomföras
främst i de tre storstadsområdena. En betydande del av planen har genom-
förts.

17 nya anstalter har tagits i bruk medan ytterligare ett antal blivit föremål
för helrenovering. Av anstalterna byggda på 1800-talet har tio helt avveck-
lats. Numera har också flera av de nya anstalterna tillförts ytterligare mellan
24 och 32 platser vardera.

Enligt Kriminalvårdsstyrelsens mening bör avvecklingen av samtliga äldre
anstalter fullföljas. Förutom de som avsågs i riksdagens principplan kan även
anstalterna i Kalmar, Malmö och Härianda avvecklas. Kriminalvårdsstyrelsen
avser att eventuellt avveckla också anstalterna i Norrköping och Härnösand.
Samtidigt bedömer man att nya anstalter måste uppföras. Dessa anstalter ger
enligt styrelsen möjlighet till effektivare verksamhet än de nuvarande mindre
anstalterna.

Kriminalvårdsstyrelsen är medveten om att nybyggda lokaler i förhållande
till lokaler uppförda för mer än hundra år sedan i ett kortsiktigt perspektiv
kommer att medföra relativt dramatiska hyreshöjningar. Styrelsen bedömer
dock att samtliga äldre anstalter inom överskådlig tid antingen måste avveck-
las eller genomgå så omfattande renoveringar att kostnaderna närmar sig
kostnaderna för nyproduktion. Vid en renovering kvarstår dock problemen
med lokalernas bristande ändamålsenlighet och den dåliga arbetsmiljön.

4.4.2 Är det ekonomiskt motiverat att bygga större integrerade
myndigheter?

Av tillgängligt underlag från Kriminalvårdsstyrelsen framgår att de totala
ytorna kommer att reduceras med 15 % i jämförelse med nybyggnation enligt
tidigare riktlinjer. Främst avser man minska kostnaderna för kök, sporthall,
förråd och administration.

1996/97:RR7

Bilaga 1

Tabell 4.6: Kostnadsberäkning för en integrerad myndighet respektive flera 1996/97'RR7
separata myndigheter. Belopp uttrycks i tusen kronor. Hyra är beräknad i

1995/96 års priser, medan övriga kostnader är beräknade i 1994/95 års priser. Bilaga 1

En integrerad myndighet Flera separata myndigheter

Platstyp Platstyp

	III	IV	Häkte	Summa	III'	IV	Häkte	Summa
Antal platser	120	30	40	190	120	30	40	190
Antal årsarbets- krafter	68	11	27	106	92	19	32	143
Lönekostnader2	21984	3701	9649	35334	29544	5969	11113	46626
Lönebikostnader	487	82	214	783	655	132	246	1033
Övriga personal- kostnader	1099	185	482	1766	1477	298	556	2331
Hyra3	22777	3339	5444	31560	26796	3928	6405	37129
El, värme m.m.3	1393	352	122	1867	1638	414	143	2195
Övriga driftskost-	17709	2088	2997	22794	17709	2088	2997	22794
nader Summa kostnader	65449	9747	18908	94104	77819	12829	21460	112108
Nyckeltal Årsarbetskrafter per plats	0,57	0,38	0,67		0,77	0,62	0,79
Lönekostnad per plats	183	123	241		246	199	278

3 * 40 platser.

2 Inklusive lokal extern verksamhet under tillsyn, dvs. kostnader för t.ex. rättegångar,
tandläkar- och läkarbesök samt den intagnes fritidsverksamhet utanför anstalten under
tillsyn.

3 Lön inklusive lönekostnadspålägg. Utgör för en myndighet 85 % av kostnaderna vid
nybyggnation av flera myndigheter.

Som framgår av tabell 4.6 framstår det som motiverat att av ekonomiska skäl
ersätta flera separata myndigheter med en integrerad myndighet. Däremot ger
tabell 4.6 inte vägledning inför ett eventuellt beslut om att bygga nya anstal-
ter i t.ex. Uppsala och Västerås (som för närvarande diskuteras inom Krimi-
nalvårdsstyrelsen). Precis som i fallstudien avseende en ny anstalt i Väners-
borg måste regeringen fatta beslut om att bygga en ny anstalt. Regeringens
beslut innebär i praktiken att regeringen godkänner ett förslag till hyresavtal
mellan Kriminalvårdsstyrelsen och Vasakronan Krim AB. Normalt utgör
enligt företrädare för styrelsen även bygghandlingar, verksamhetsbeskriv-
ningar och kostnadskalkyler en del av det underlag som regeringen har att
basera sitt beslut på.

5 Riksdagen 1996/97. 2 saml. RR7

5 Revisorernas överväganden

Kostnaderna för kriminalvården uppgick budgetåret 1994/95 till drygt 3,8
miljarder kronor, varav anstalterna svarade för drygt 2,3 miljarder kronor och
häktena för drygt 0,6 miljarder kronor (se kapitel 2). Lokalkostnadernas
andel av de totala kostnaderna för anstalter uppgick till 13 % (306 miljoner
kronor). Motsvarande andel för häkten var 19 % (116 miljoner kronor).
Investeringar i anstalter uppskattas för budgetåret 1995/96 till drygt 180
miljoner kronor. Investeringar i häkten beräknas uppgå till ca 20 miljoner
kronor.

Utgifterna för kriminalvårdens anläggningar uppgår alltså till betydande
belopp. Felaktiga bedömningar av det framtida behovet av platser vid anstal-
ter och häkten medför misshushållning med samhällets resurser under lång
tid. Men även lokalernas speciella karaktär med få alternativa användnings-
områden ökar betydelsen av att regeringen fattar rätt beslut när anstalts- och
häktesorganisationen skall förändras.

Vasakronan AB respektive Vasakronan Krim AB är i de flesta fall hy-
resvärd för kriminalvårdens anläggningar (se avsnitt 2.5). Vasakronans prin-
ciper för hyressättning får därför ekonomiska konsekvenser för kriminalvår-
den. Som bl.a. framgår av fallstudien avseende anstalten i Vänersborg
(avsnitt 4.3) är hyreskostnadens andel av verksamhetens totalkostnad bety-
dande, i detta fall 33 %. Regeringens beslut om att förändra anstalts- och
häktesorganisationen påverkas bl.a. av kriminalvårdens bedömningar av det
framtida behovet av platser vid anstalter och häkten och Vasakronans prin-
ciper för hyressättning.

Fallstudien avseende nedläggningen av häktet i Östersund visar enligt revi-
sorernas mening att alla berörda verksamheter måste beaktas, om ett beslut
om att förändra anstalts- och häktesorganisationen inte skall leda till att
kostnader övervältras på t.ex. polisen eller domstolarna.

5.1 Hur kan bedömningar av platstillgång och platsbehov
förbättras?

Att bedöma det framtida behovet av platser inom anstalts- och häktesorgani-
sationen är svårt. Bedömningarna baseras som framgår av avsnitt 2.3 på dels
lagförändringar, dels tidigare utveckling av antalet långtidsdömda och straff-
tidernas längd. Förändringar av organisation och prioriteringar inom polisen,
domstolarna och åklagarna påverkar förutsättningarna för kriminalvårdens
verksamhet. Därmed påverkas även Kriminalvårdsstyrelsens förslag till vilka
beslut regeringen bör fatta om att bygga eller lägga ned anstalter och häkten i
hög grad av beslut i andra organisationer. Som framgår av avsnitt 2.3 följde
beläggningsutvecklingen i anstalter Kriminalvårdsstyrelsens bedömning väl
till och med sommaren 1994. Därefter inträffade en oväntad nedgång i anta-
let utdömda fängelsedomar. Av samtal med företrädare för Kriminalvårdssty-
relsen, Justitiedepartementet och Brottsförebyggande rådet framgår att för-
klaringen till detta fenomen i allt väsentligt är okänd. Styrelsen bedömer
vidare att en analys av de faktorer som skulle kunna ge vägledning för ett

1996/97:RR7

Bilaga 1

antagande om den framtida beläggningsutvecklingen inte kan bli annat än
osäker.

Vad kan då göras för att försöka reducera den osäkerhet som råder om det
framtida behovet av platser vid anstalter och häkten? Den särskilde utredaren
som tillsattes av regeringen våren 1994 för att utreda frågor om en samlad
resultatredovisning för det kriminalpolitiska området inom rättsväsendet
föreslår i sitt betänkande - Rättsväsendets resultat, så kan det redovisas
[SOU 1995:136] - att Brottsförebyggande rådet får ansvaret för att årligen ta
fram och publicera den samlade resultatredovisningen för rättsväsendet.
Myndigheterna inom rättsväsendet skall enligt förslaget vara skyldiga att
lämna de uppgifter som Brottsförebyggande rådet behöver för sammanställ-
ning av resultatredovisningen. En sådan ordning förutsätter vissa anpass-
ningar av rättsstatistiken.

Av avsnitt 2.3 framgår att Kriminalvårdsstyrelsen har haft svårt att via
kontakter med bl.a. Statistiska centralbyrån och Rikspolisstyrelsen skapa sig
en bild av hur förändringar inom andra delar av rättsväsendet kan förväntas
påverka kriminalvårdens verksamhet. Därmed framstår det som angeläget att
det skapas bättre förutsättningar än i dag för Kriminalvårdsstyrelsen att ta
fram ett underlag som kan ligga till grund för bedömningar av det framtida
behovet av platser vid anstalter och häkten.

Om Brottsförebyggande rådet får ansvar för att ta fram en samlad resultat-
redovisning för rättsväsendet blir det även möjligt för rådet att följa rättsfall
från polisen till kriminalvården. Därmed bör enligt revisorernas bedömning
även förutsättningarna för Kriminalvårdsstyrelsen att få tillgång till ett rele-
vant underlag för sina bedömningar av det framtida behovet av platser vid
anstalter och häkten förbättras. Av bl.a. samtal med företrädare för Kriminal-
vårdsstyrelsen framgår att det är angeläget att ett ökat informationsutbyte
kommer till stånd mellan styrelsen och andra verksamheter inom rättsväsen-
det, om de samlade resurserna skall kunna användas på ett effektivt sätt.

Revisorerna föreslår

att Brottsförebyggande rådet får i uppdrag att ta fram uppgifter
som kan ligga till grund för Kriminalvårdsstyrelsens bedömning av
platstillgång och platsbehov i anstalter och häkten.

5.2 Hur kan kvaliteten på beslutsunderlaget förbättras?

Regeringsbeslutet våren 1995 avsåg nedläggning av sju anstalter och två
häkten (1995-04-06). Konsekvensanalyser finns redovisade endast för ett av
de aktuella objekten - häktet i Östersund. Att konsekvensanalyser har redo-
visats för Östersund beror på att speciella aktiviteter vidtogs i regionen av
bl.a. företrädare för länsstyrelsen och kommunen. Det är unikt att ekonomis-
ka konsekvensanalyser över huvud taget redovisas inför förestående beslut
att förändra anstalts- och häktesorganisationen. I normalfallet efterfrågar
Justitiedepartementet inte ett beslutsunderlag som omfattar förväntade eko-
nomiska konsekvenser av ett beslut. Justitiedepartementet efterfrågade inte
heller inför beslutet våren 1995 några ekonomiska konsekvensanalyser för
övriga förslag till nedläggning.

1996/97:RR7

Bilaga 1

Enligt revisorernas mening måste synen på och användningen av ekono-
miska konsekvensanalyser inom kriminalvården förändras. En beskrivning
av de ekonomiska konsekvenserna av ett förslag bör enligt revisorernas
mening inte endast avse kostnader och konsekvenser för den berörda myn-
digheten. Både statsfinansiella konsekvenser och samhällsekonomiska effek-
ter av ett förslag bör beskrivas och regelmässigt utgöra en del av det underlag
som ligger till grund för regeringens beslut.

Att utarbeta ett beslutsunderlag i form av genomarbetade ekonomiska kon-
sekvensanalyser är både svårt och resurskrävande. Dessutom är denna typ av
beslutsunderlag alltid baserat på mer eller mindre osäkra uppskattningar av
intäkter och kostnader. Denna typ av beslutsunderlag måste alltid komplette-
ras med andra underlag. Väl genomförda ekonomiska konsekvensanalyser är
dock viktiga för att minska den osäkerhet som föreligger i en bestämd be-
slutssituation.

Revisorerna konstaterar att det underlag som låg till grund för regeringens
beslut att lägga ned häktet i Östersund var ofullständigt och missvisande. De
ekonomiska konsekvensanalyser som redovisats kan dock ses som ett första
steg mot ett beslutsrelevant underlag. De kompletterande beräkningar som
revisorerna genomfört (se avsnitt 4.2) visar att beslutet leder till betydande
tillkommande kostnader. De antaganden som ligger till grund för revisorer-
nas beräkning av arbetskraftskostnaderna är mycket försiktiga. Revisorerna
konstaterar att de modifierade beräkningarna skiljer sig avsevärt från de
ursprungliga beräkningar som Kriminalvårdsstyrelsen redovisade för Justi-
tiedepartementet och som sedan utgjorde underlag för regeringens beslut
våren 1995. Enligt revisorernas uppfattning är det inte möjligt att mot bak-
grund av de modifierade beräkningarna dra någon entydig slutsats om rege-
ringens beslut var statsfinansiellt och samhällsekonomiskt motiverat. Reviso-
rerna utesluter emellertid inte att nedläggningen är både statsfinansiellt och
samhällsekonomiskt olönsam. Däremot framstår det som otvetydigt att kri-
minalvården gör en besparing då häktet läggs ned. Dock har man då inte
analyserat den alternativa besparingen av att rationalisera verksamheten vid
häktena i Östersund och Härnösand.

Som redovisas i avsnitt 4.2.1 kännetecknades både häktet i Östersund och
Härnösand av betydande ledig kapacitet under budgetåret 1994/95. Det un-
derstryker enligt revisorernas mening att frågan om hur befintlig verksamhet
kan rationaliseras noga prövas innan alternativet att lägga ned enskilda häk-
ten övervägs. Revisorerna menar att ett givet sparkrav inte nödvändigtvis
måste mötas med genomgripande åtgärder. Även flera mindre åtgärder, s.k.
vardagsrationalisering, kan bidra till att ett givet sparkrav uppnås. Det spar-
krav som Kriminalvårdsverket ålagts - ca 300 miljoner kronor under en
treårsperiod - var inte heller anmärkningsvärt stort. Det motsvarade ca 8 %
av kostnaderna för kriminalvården budgetåret 1994/95.

Som framgått av avsnitt 4.2.1 och revisorernas kommentar i underbilaga 3
har häktade från andra upptagningsområden än Östersunds upptagningsom-
råde placerats på häktet i Östersund, i huvudsak från häktena i Gävle och
Härnösand. Skälet till detta har enligt företrädare för Kriminalvårdsstyrelsen
varit ambitionen att åstadkomma en jämnare fördelning inom regionen. Un-
der perioden december 1993-november 1994 har i genomsnitt drygt 5 års-

1996/97:RR7

Bilaga 1

platser av totalt utnyttjade 14,75 årsplatser belagts med frihetsberövade som
inte tillhörde häktets upptagningsområde. Revisorerna ifrågasätter de eko-
nomiska motiven för ett sådant förfarande.

Som framgått av avsnitt 4.2.1 hade regionens häkten en betydande ledig
kapacitet under budgetåret 1994/95. Den omplacering av häktade från Gävle
och Härnösand till häktet i Östersund som har genomförts innebär enligt
revisorerna att kriminalvården fördelade om ledig kapacitet inom regionens
häkten till priset av ökade kostnader för t.ex. transporter. Detta förfarande
innebär enligt revisorernas mening misshushållning med kriminalvårdens
resurser. Revisorerna föreslår därför att regeringen genomför en utvärdering
av hur väl kriminalvården använder sina resurser. En sådan utvärdering bör
enligt revisorernas mening även innefatta en granskning av på vilka grunder
intagna respektive häktade placeras vid landets anstalter och häkten.

Som framgår av den känslighetsanalys som revisorerna genomfört i an-
slutning till fallstudien avseende nedläggningen av häktet i Östersund får
valet av jämförelsealtemativ betydelse för resultatet. Det påverkar i sin tur
vilket beslut som framstår som ekonomiskt motiverat. Revisorerna visar
genom att jämföra en möjlig rationalisering av verksamheten vid häktet i
Östersund med alternativet att flytta verksamheten till häktet i Härnösand att
resultatet av jämförelsen och därmed slutsatserna förändras. Exemplet häktet
i Östersund visar enligt revisorerna att samordningslösningar inom kriminal-
vården alternativt mellan t.ex. kriminalvården och polisen alltid bör prövas
innan förändringar av anstalts- och häktesorganisationen genomförs.

Den beredning och den dokumentation som föregick beslutet att lägga ned
häktet i Östersund var bristfällig i flera avseenden. Vid en av Riksdagens
revisorer anordnad hearing i Östersund den 28 november 1995 avseende
beslutet att lägga ned häktet framkom bl.a. att företrädare för polis, advoka-
ter, åklagare, domstol, länsstyrelse, landsting samt kommun ansåg att ansva-
rigt departement - Justitiedepartementet - inte hade visat intresse för de
berörda myndigheternas och organisationernas synpunkter på Kriminal-
vårdsstyrelsens förslag. Kriminalvårdsstyrelsen redovisade i en särskild
skrivelse till regeringen (1995-02-27) de ekonomiska konsekvenserna av
förslaget att stänga häktet i Östersund. De beräkningar som gjorts av företrä-
dare för Östersunds kommun bilades skrivelsen. Däremot kommenterades
inte dessa beräkningar i skrivelsen. Inte heller redovisades vari skillnaden
mellan de olika parternas beräkningar bestod.

Länsstyrelsen skall enligt sin instruktion (1990:1510) särskilt följa upp och
utvärdera insatser inom olika samhällssektorer med såväl ett nationellt som
ett samlat regionalt perspektiv. Länsstyrelsen skall även underrätta regering-
en om vad som är särskilt viktigt för regeringen att få veta om länet och
händelser som inträffat där. Länsstyrelsen, landstinget och kommunen be-
gärde i en gemensam skrivelse till Kriminalvårdsstyrelsen (1995-01-30) att
styrelsen skulle ompröva sitt beslut att stänga häktet i Östersund. Länsstyrel-
sen och kommunen översände den 14 februari 1995 sina gemensamma be-
räkningar till Kriminalvårdsstyrelsen (se underbilaga 2). Därutöver har kon-
takter telefon- och brevledes förelegat mellan dåvarande landshövdingen och
ansvarigt statsråd.

1996/97:RR7

Bilaga 1

Det går inte att från det tillgängliga underlaget avgöra på vilka grunder de
redovisade beräkningarna är framtagna. Det är också svårt att jämföra de
ekonomiska beräkningarna med varandra då de dels inte är strukturerade på
samma sätt, dels innehåller olika kostnadsslag. Dessutom tillkommer oklar-
heter i beräkningarna avseende t.ex. hanteringen av lönekostnadspålägg,
administrationskostnader och mervärdesskatt.

Revisorerna har tidigare uppmärksammat att Överbefälhavaren genomfört
försvarsekonomiska kalkyler utan att använda kalkylränta (förs. 1993/94:
RR3). Besparingseffekterna av grundorganisationsförändringama kom där-
med att överskattas. Försvarsutskottet ansåg att det var naturligt att kalkylme-
todema utvecklades i linje med vad revisorerna anfört. Utskottet utgick ifrån
att revisorernas förslag om att kalkylränta regelmässigt skall användas därvid
skulle beaktas (bet. 1993/94:FöU9).

Revisorerna konstaterar att inte heller det underlag som låg till grund för
regeringens beslut att lägga ned häktet i Östersund är omvandlat till nuvärde
med hjälp av kalkylränta. De årliga besparingar och tillkommande kostna-
derna som redovisas av Kriminalvårdsstyrelsen respektive Östersunds kom-
mun och som framgår av avsnitt 4.2 respektive underbilaga 2 innebär därmed
en överskattning av de faktiska besparingarna respektive kostnaderna över
tiden. Även när det gäller planeringen av anstalter och häkten bör kalkylränta
användas.

Fallstudien avseende nedläggningen av häktet i Östersund väcker även frå-
gan om hur regionalpolitiska hänsynstaganden bör hanteras i den beredning
som Justitiedepartementet genomför inför ett förestående regeringsbeslut. Att
beräkna regionalpolitiska effekter av ett förestående beslut är svårt och be-
häftat med stor osäkerhet. Revisorerna menar dock att regionalpolitiska
effekter bör beskrivas och kommenteras i samband med beslut om lokalise-
ring av nya alternativt nedläggning av befintliga anstalter och häkten.

Fallstudien avseende nedläggningen av häktet i Östersund är enligt reviso-
rernas mening ett bra exempel på en situation då det är särskilt viktigt att
beakta regionalpolitiska effekter av ett beslut. Ett möjligt sätt att få en upp-
fattning om de regionalpolitiska effekternas värde visas av revisorerna i
fallstudien. Genom att relatera bl.a. de regionalpolitiska effekterna till det
kalkylerade utfallet är det möjligt att indirekt få en uppfattning om vilket
värde dessa icke-värderade effekter måste uppgå till för att en förändring av
anstalts- eller häktesorganisationen skall framstå som samhällsekonomiskt
omotiverad.

Som framgått av avsnitt 4.3 var det underlag som föregick regeringens be-
slut att ersätta den befintliga anstalten i Vänersborg översiktligt till sin karak-
tär. Det förelåg t.ex. inga försök att redovisa ekonomiska konsekvenser av
förslaget. Inte heller gjordes några jämförelser med andra tänkbara alternativ
- t.ex. att bygga om den befintliga anstalten.

Beslutet att bygga en ny anstalt i Vänersborg hade sitt ursprung i ett tidiga-
re av riksdagen fattat ställningstagande till den s.k. principplanen från år
1980 som innebar att äldre anstalter skulle ersättas med nya anstalter. När
principplanen fastställdes bedömdes det vara svårt att anpassa de äldre an-
stalterna så att de kunde tillgodose kriminalvårdens önskemål om att bedriva
programverksamhet, vilken förutsätter betydande flexibilitet avseende loka-

1996/97:RR7

Bilaga 1

ler. Vid beslutstillfället förutspådde Kriminalvårdsstyrelsen också en fortsatt
hög beläggning vid landets anstalter.

Beslutet att bygga en ny anstalt i Vänersborg har sannolikt framstått som
okontroversiellt. Det väckte t.ex. inte något intresse i kommunen på det sätt
som nedläggningen av häktet i Östersund gjorde. Det kan vara ett skäl till att
regeringen inte tillställdes - eller själv utarbetade - några beräkningar av
projektets ekonomiska konsekvenser.

Även om kriminalvården förutsåg fortsatt hög beläggning vid landets an-
stalter och beslutet med hänvisning till den s.k. principplanen från år 1980
framstod som okontroversiellt, borde ett mera fullständigt beslutsunderlag ha
redovisats. Vidare ifrågasätter revisorerna det rimliga i att ett principiellt
ställningstagande från år 1980 även i mitten av 1990-talet okritiskt ligger till
grund för regeringens beslut. Enligt revisorernas mening bör regeringen
återkommande pröva tidigare ställningstaganden för att säkerställa att krimi-
nalvårdens resurser fördelas effektivt.

Att döma av det beslutsunderlag som finns dokumenterat förekom det ing-
en diskussion om vilka andra förändringar av anstaltsorganisationen som var
tänkbara. Inte heller framgår det av underlaget hur kriminalvården, departe-
mentet och regeringen gjorde sina respektive prioriteringar. Revisorerna
anser att det underlag som förelädes regeringen för beslut - som ett mini-
mum - borde ha innehållit en jämförande kostnadsberäkning mellan alterna-
tivet att bygga om den gamla anstalten med hänsyn till kriminalvårdens be-
hov och alternativet att bygga en ny anstalt.

Som framgått av avsnitt 4.4 har Kriminalvårdsstyrelsen för avsikt att ersät-
ta flera små separata myndigheter med integrerade anstalter med platser i
olika säkerhetsklasser och eventuellt häkte. Av den kostnadsredovisning som
Kriminalvårdsstyrelsen har presenterat framgår att en integrerad myndighet
blir billigare för verket än flera små separata myndigheter. Revisorerna kan
dock konstatera att detta underlag inte är tillräckligt utförligt för att kunna
ligga till grund för ett beslut att bygga en ny anstalt enligt de föreslagna
riktlinjerna. Regeringens beslut bör baseras på ett underlag som bl.a. omfat-
tar genomarbetade ekonomiska konsekvensanalyser.

Det finns modeller och principer för ekonomiska konsekvensanalyser
framtagna av Riksrevisionsverket och Statskontoret (se kapitel 3). Modeller
av detta slag kan användas av regeringen för att öka kvaliteten på de under-
lag som ligger till grund för beslut att förändra anstalts- och häktesorganisa-
tionen. Enligt revisorernas uppfattning måste beställaren - i detta fall Justi-
tiedepartementet - ställa krav på sina myndigheter att ta fram ett beslutsun-
derlag som kan ligga till grund för bedömningar av hur olika delar av rättsvä-
sendet påverkas av ett specifikt beslut. Om kvaliteten på beslutsunderlaget
skall förbättras förutsätts också att man inom Justitiedepartementet i ökad
omfattning beaktar samhällsekonomiska effekter vid ärendets beredning.

Underlagets innehåll och omfattning måste självfallet anpassas till vilka
konsekvenser och effekter som a priori förväntas. Om ett beslut kan förvän-
tas påverka andra delar av rättsväsendet, eller andra departementsområden,
bör enligt revisorernas mening statsfinansiella och samhällsekonomiska
konsekvenser regelmässigt beaktas. Justitiedepartementet bör kräva att myn-
digheterna följer upp och utvärderar olika handlingsalternativ. Att ett sådant

1996/97:RR7

Bilaga 1

utvecklingsarbete kommer till stånd är enligt revisorernas uppfattning en
förutsättning för att kvaliteten på det underlag som föreläggs regeringen för
beslut om att förändra anstalts- och häktesorganisationen skall öka.

Revisorerna anser att förkalkyler bör följas av efterkalkyler. Genom att gö-
ra efterkalkyler tas värdefull erfarenhet till vara. Förekomsten av efterkalky-
ler underlättar även riksdagens möjligheter att i praktiken följa upp och ut-
värdera de beslut som fattats av regeringen. Finns dokumenterade förkalkyler
underlättas arbetet med att ta fram väl genomförda efterkalkyler. Därmed är
det t.ex. möjligt att studera vilka kostnadsslag som var av avgörande betydel-
se för kalkylutfallet då beslutet fattades.

Revisorerna vill i sammanhanget även peka på förhållandet att polisen i
vissa fall förefaller kunna utnyttja kriminalvårdens resurser - celler och
rastgårdar vid häkten - utan att någon kostnad för detta debiteras polisen. Att
vissa resurser kan användas gratis kan innebära risk för överutnyttjande. Det
är viktigt att alla kostnader redovisas tydligt och hänförs till respektive or-
ganisation. Därmed erhålls även mer rättvisande kalkyler.

För att det underlag som föreläggs regeringen för beslut skall vara av god
kvalitet måste alla konsekvenser och effekter av ett förslag om att förändra
anstalts- och häktesorganisationen beaktas. Det innebär, som framgår av
ovanstående resonemang, att konsekvenser för polisen, domstolarna och
åklagare men även samhällsekonomiska effekter bör beaktas. Därmed måste
ansvaret för att ett fullständigt beslutsunderlag tas fram fördelas mellan
kriminalvården, andra berörda myndigheter samt Justitiedepartementet.

Ansvarigt departement - i detta fall Justitiedepartementet - bör enligt revi-
sorernas mening bära huvudansvaret för att ett fullständigt underlag ligger
till grund för regeringens beslut att förändra anstalts- och häktesorganisatio-
nen. Justitiedepartementet bör regelmässigt ansvara för att de statsfinansiella
och de samhällsekonomiska effekterna beaktas. Justitiedepartementet bör
enligt revisorernas mening också ha ansvaret för att efterkalkyler regelmäs-
sigt upprättas.

Justitiedepartementet bör enligt revisorernas mening vid t.ex. möten mel-
lan ansvariga myndighetschefer inom rättsväsendet ta upp frågan om kon-
sekvenserna av förestående förändringar av anstalts- och häktesorganisatio-
nen. Justitiedepartementet bör även regelmässigt inhämta synpunkter från
företrädare för t.ex. kommun, länsstyrelse och landsting i ett ärende.

I betänkandet avseende en samlad resultatredovisning för det kriminalpo-
litiska området inom rättsväsendet [SOU 1995:136] föreslås att Justitiedepar-
tementet skall ha ett samlat ansvar för resultatredovisningen. Detta förutsät-
ter enligt utredningen specialkompetens och resurser i Justitiedepartementet.
Revisorerna menar att denna resultatredovisning delvis kan användas som
underlag inför beslut om att förändra anstalts- och häktesorganisationen.
Justitiedepartementet behöver därför enligt revisorernas bedömning även
utnyttja kompetens inom området samhällsekonomiska lönsamhetsbedöm-
ningar.

1996/97:RR7

Bilaga 1

Revisorerna anser

att Justitiedepartementet skall ställa krav på myndigheter inom
rättsväsendet att redovisa ekonomiska konsekvensanalyser vid fö-
restående organisationsförändringar,

att regeringsbeslut som avser förändringar av anstalts- eller häk-
tesorganisationen och som förväntas påverka andra delar av rättsvä-
sendet, men även andra departementsområden, regelmässigt skall
baseras på ekonomiska konsekvensanalyser där såväl statsfinansiel-
la konsekvenser som samhällsekonomiska effekter beaktas. Krimi-
nalvårdsstyrelsen och Justitiedepartementet bör i sina ekonomiska
konsekvensanalyser räkna om årliga kostnader och intäkter till nu-
värde och därvid använda kalkylränta,

att regeringen återkommande bör pröva det tidigare ställningsta-
gandet till den s.k. principplanen från år 1980 avseende den framti-
da anstaltsorganisationen,

att Justitiedepartementet bör verka för att kostnader inom rättsvä-
sendet synliggörs och fördelas på ett korrekt sätt,

att Justitiedepartementet bör bära huvudansvaret för att ett full-
ständigt underlag ligger till grund för regeringens beslut,

att man bör förändra anstalts- och häktesorganisationen, men
också ansvara för att efterkalkyler regelmässigt upprättas,

att Justitiedepartementet vid t.ex. möten mellan ansvariga myn-
dighetschefer inom rättsväsendet bör ta upp frågan om konsekven-
serna av förestående förändringar av anstalts- och häktesorganisa-
tionen. Justitiedepartementet bör dessutom regelmässigt inhämta
synpunkter från t.ex. kommun, länsstyrelse och landsting då ett
ärende bereds,

att Justitiedepartementet bör utnyttja nödvändig specialistkompe-
tens inom området samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar.

Revisorerna föreslår

att regeringen genomför en utvärdering av hur väl kriminalvården
använder sina resurser. Denna utvärdering bör innefatta en gransk-
ning av på vilka grunder intagna respektive häktade placeras vid
landets anstalter och häkten.

5.3 Hur bör kapitalkostnaden hanteras?

Revisorerna har i en nyligen publicerad rapport - Myndigheternas lokalför-
söijning (rapport 1995/96:4) - ifrågasatt lämpligheten av att marknadseko-
nomiska principer okritiskt används för sådana lokaler som i själva verket
saknar marknad, dvs. inte har någon alternativ användning. Vidare framhöll
revisorerna i rapporten att en ytterligare skillnad uppstår i jämförelse med en
marknadssituation när köparen inte har något alternativ. Revisorerna har
därför föreslagit att regeringen låter genomföra en översyn av hur Vasakro-
nan fungerat som fastighetsförvaltare.

De statsfinansiella och de samhällsekonomiska vinsterna av att förvalta
anstalter, men även häkten, i bolag är oklara och ofullständigt belysta. För att

1996/97:RR7

Bilaga 1

resurserna skall användas på ett ekonomiskt rationellt sätt spelar enligt revi-
sorernas mening förekomsten av konkurrens större roll än regiformen i sig.
Att en verksamhet bedrivs i bolagsform betyder inte självklart att verksamhe-
ten är effektiv. I sammanhanget vill revisorerna fästa riksdagens uppmärk-
samhet på behovet av att följa upp och utvärdera bolagiseringar av statlig
verksamhet som under senare år genomförts. Revisorerna har för avsikt att i
ett kommande ärende granska statens ägarroll i statliga bolag.

I avsnitt 2.6.1 kommenteras de diskussioner som pågår mellan Vasakronan
Krim AB och Kriminalvårdsstyrelsen avseende att upprätta ett ramavtal för
anstaltsbeståndet. Kapitaldelen av den hyreskostnad som skall debiteras
kriminalvården - kapitalräntan - fastställs som en sammanvägning av Va-
sakronans genomsnittliga räntekostnad för koncernen som helhet och kon-
cernens krav på avkastning på eget kapital efter skatt. Därmed påverkas alltså
den kapitalränta som kommer att debiteras kriminalvården av Vasakronans
kostnader för lån, men också av nivån på det avkastningskrav på eget kapital
efter skatt som ägarna fastställer.

Som framgår av avsnitt 2.6.1 är syftet med att omplacera de lån som är
upptagna i Riksgäldskontoret till den privata kapitalmarknaden att förbereda
en privatisering av Vasakronan AB. Vid samtal med företrädare för Finans-
departementet framgår att den förestående privatiseringen är skjuten på
framtiden då först ombildningen av Byggnadsstyrelsen till Vasakronan och
dess konsekvenser skall utvärderas. Samtidigt pågår en successiv omplace-
ring av Vasakronans lån till den privata kapitalmarknaden, vilket kan medfö-
ra ökade kostnader för kriminalvården/staten och därmed för skattebetalarna.

En omplacering av Vasakronans lån från Riksgäldskontoret innebär också
att statsskulden enligt gällande definition reduceras. Statens skuldsättning
kvarstår emellertid, men då baserad på lån från privata låntagare. Om låne-
villkoren försämras, ökar Vasakronans räntekostnader och i förlängningen
kriminalvårdens hyreskostnader. Revisorerna ifrågasätter därför om en om-
placering av lån är statsfinansiellt motiverad. Regeringen bör enligt reviso-
rernas mening granska hur omplaceringen av lån från Riksgäldskontoret, för
att bl.a. finansiera häkten och anstalter, till den privata kapitalmarknaden kan
förväntas påverka statens kostnader.

Vasakronans fastighetsbestånd är inte sammansatt på samma sätt som and-
ra fastighetsägares på den övriga fastighetsmarknaden. Den alternativa an-
vändningen av framför allt anstalter, men även häkten, är begränsad. Dess-
utom kännetecknas marknaden av att den i princip endast omfattar en säljare
och en köpare. Vasakronans uppdrag från ägaren - staten - är att som fastig-
hetsägare långsiktigt uppnå högsta möjliga totala avkastning på det egna
kapitalet. Marknadsanpassade avkastningskrav på icke-konkurrensutsatt
myndighetsverksamhet innebär enligt revisorernas mening att vad staten tar
in med ena handen - i form av inlevererad avkastning från Vasakronan - får
man ge ut med den andra - i form av anslag till t.ex. kriminalvården. De
ekonomiska motiven för en sådan ordning är oklara.

1996/97:RR7

Bilaga 1

Revisorerna anser

att regeringen bör granska om en omplacering av lån avseende
anstalter och häkten till den privata kapitalmarknaden är statsfinan-
siellt motiverad,

att regeringen för riksdagen bör redovisa de ekonomiska motiven
för att använda marknadsanpassade avkastningskrav på icke-
konkurrensutsatt myndighetsverksamhet.

5.4 Hur skall riksdagen kunna följa upp och utvärdera
regeringens beslut?

Om riksdagen och dess ledamöter skall få en reell möjlighet att följa upp och
utvärdera regeringens beslut att förändra anstalts- och häktesorganisationen,
krävs enligt revisorernas mening att det beslutsunderlag som ligger till grund
för regeringens beslut utformas på ett lättillgängligt sätt och regelmässigt
dokumenteras. Dokumentationen skall utformas i enlighet med vad som
framgår av kapitel 3, dvs.:

• bestå av kalkyler som omfattar konsekvenser för berörd myndighet och
för staten respektive samhällsekonomin,

• innehålla en redovisning av vilka synpunkter som framförts av olika
organisations- och myndighetsföreträdare,

• redovisa vilket beslut regeringen fattat.

För att det skall vara möjligt för departementet att färdigställa dessa doku-
ment måste enkelhet och enhetlighet vara vägledande. Detsamma gäller för
att mottagare och granskare skall kunna tillgodogöra sig innehållet i doku-
menten. Revisorerna anser att ekonomiska kalkyler bör utarbetas enligt
samma riktlinjer i hela statsförvaltningen.

Revisorerna anser att regeringen årligen bör redovisa för riksdagen vilka
förändringar av anstalts- och häktesorganisationen som genomförts och
erfarenheterna av dessa. I dessa redovisningar bör även efterkalkyler redovi-
sas och kommenteras. Denna redovisning kan lämpligen ske i samband med
att budgetpropositionen presenteras.

Revisorerna vill avslutningsvis på nytt aktualisera de regler och riktlinjer
som gäller avseende framtagandet av konsekvensanalyser. Som bl.a. redovi-
sas i avsnitt 3.2 har konstitutionsutskottet vid ett flertal tillfällen framhållit
vikten och betydelsen av att propositionerna innehåller genomarbetade kon-
sekvensanalyser. Förändringar av kriminalvårdens anstalts- och häktesorga-
nisation får - precis som i fallet med förslag till förändrad lagstiftning -
långsiktiga konsekvenser. Samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar av
det slag revisorerna har efterfrågat är ett sätt att tillgodose riksdagens behov
av att följa upp och utvärdera regeringens beslut.

Revisorerna anser

att det underlag som ligger till grund för regeringens beslut att
förändra anstalts- eller häktesorganisationen bör innehålla kalkyler
som omfattar konsekvenser för berörd myndighet och för staten re-

1996/97:RR7

Bilaga 1

spektive samhällsekonomin, en redovisning av vilka synpunkter
som framförts av olika organisations- och myndighetsföreträdare
samt en redovisning av vilket beslut regeringen fattat.

Revisorerna föreslår

att regeringen årligen till riksdagen skall redovisa erfarenheter av
de genomförda förändringarna av anstalts- och häktesorganisatio-
nen, bl.a. genom att redovisa efterkalkyler.

1996/97:RR7

Bilaga 1

Litteratur

Banverket. Beräkningshandledning. Hjälpmedel för samhällsekonomisk
lönsamhetsbedömning av järn vägsinvesteringar. 1992-03-01.

Bohm, Peter. Samhällsekonomisk effektivitet. SNS 1988.

Delvebom, Ingemar. Skillnader mellan samhällsekonomiska och företags-
ekonomiska kalkyler - exemplet civilt bruk av Försvarsmaktens helikoptrar.
PM 1995-02-01.

Ds Ju 1979:9. Platstillgång och platsbehov vid kriminalvårdens anstalter.

Förslag till riksdagen 1993/94:RR3. Riksdagens revisorers förslag angående
nedläggning och flyttning av förband.

Hansson, Ingemar. Skatter och samhällsekonomi. SNS 1986.

Jonsson, Ernst. Samhällsekonomisk kostnads- och intäktsanalys: vad är det
och finns det några alternativ till det? Stockholms Universitet, R1987:5.

Kriminalvården. Kriminalvårdens årsredovisning 1994/95.

Kriminalvården. Resurskatalog anstalter. 1995-02-15.

Kriminalvårdsstyrelsen. Beläggningsutveckling och platsbehov. PM 1995-
08-08.

Kriminalvårdsstyrelsen. Häktet i Östersund - kompletterande redovisning.
1995-02-27.

Kriminalvårdsstyrelsen. Nedläggning av anstalter och häkten samt andra
organisatoriska förändringar m.m. inom kriminalvården med anledning av
regeringens förslag till besparingar m.m. i budgetpropositionen
(1994/95:100). 1995-02-20.

Kriminalvårdsstyrelsen. Sammanställning ny-, om- och tillbyggnad, bygg-
nadspåverkande inredning/utrustning samt startkostnader (lönekostnader).
1995-09-19.

Luftfartsverket. Metod för samhällsekonomisk bedömning av flygplatsinves-
teringar. Med tillämpningsexemplet ny flygplats i Östergötland ”Gothia”.
December 1993.

Länsstyrelsen i Jämtlands län, Östersunds kommun & Landstinget i Jämt-
lands län. Angående indragning av häktet i Östersund. 1995-01-30.

Riksrevisionsverket. Investeringskalkylering. En handledning för offentlig
verksamhet. 1982.

Riksrevisionsverket. Samhällsekonomisk metod - för bättre beslutsunderlag.
Ett informationsmaterial. 1988.

Skedinger, P. Employment Policies and Displacement in Youth Labour
Market. Swedish Economic Review 2, Vol. 2 No. 1, 1995.

1996/97:RR7

Bilaga 1

SOU 1974:29. Att utvärdera arbetsmarknadspolitik.

SOU 1995:91. Ett reformerat straffsystem. Betänkande av Straffsystem-
kommittén.

SOU 1995:136. Rättsväsendets resultat - så kan det redovisas. Ett förslag till
modell för en samlad resultatredovisning.

Statens Industriverk. Samhällsekonomiska kalkyler vid industrinedläggning-
ar - metod och fallstudier. Rapport 1982:10.

Statskontoret. Är investeringen lönsam? Kalkylering av ADB-investeringar.
Rapport 1991:13.

Statskontoret. Samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning av investeringar.
Kostnads- och intäktsanalys av ADB-investeringar. Rapport 1992:3.

Vägverket. Beräkningshandledning. Rapport 1989:10. 1989-02.

Vägverket. Beräkningshandledning. Rapport 1989:14. 1989-02.

Vägverket. Effektkatalog. Rapport 1989:16. 1989-02.

Vägverket. Effektkatalog. Rapport 1989:16B. 1989-02.

Vägverket. Effektkatalog. Rapport 1989:18. 1989-02.

Vägverket. Trafiksäkerhetsmodeller vid vägplanering och vid olycksanalys.
Dokumentation av modeller, begrepp och indelningar som används i stället
för normalolyckor. Koncept, 1995-09.

Riksdagstryck

Justitieutskottets betänkande 1979/80:JuU34.

Justitieutskottets betänkande 1987/88:JuU31.

Justitieutskottets betänkande 1988/89: JuU17.

Justitieutskottets betänkande 1989/90:JuU22.

Justitieutskottets betänkande 1993/94:JuU16.

Justitieutskottets betänkande 1993/94:JuU17.

Justitieutskottets betänkande 1994/95:JuU16.

Konstitutionsutskottets betänkande 1986/87:KU29.

Konstitutionsutskottets betänkande 1993/94:KU30.

Trafikutskottets betänkande 1993/94:TU2y.

Prop. 1979/80:100, bil. 5.

Prop. 1986/87:99.

Prop. 1987/88:100, bil. 4.

Prop. 1988/89:100, bil. 4.

Prop. 1989/90:100, bil. 4.

1996/97:RR7

Bilaga 1

Prop. 1990/91:100, bil. 2.

Prop. 1991/92:44.

Prop. 1992/93:100, bil. 8.

Riksdagsprotokoll 1994/95:74.

Riksdagsskrivelse 1979/80:282.

Riksdagsskrivelse 1986/87:226.

Riksdagsskrivelse 1987/88:239.

Riksdagsskrivelse 1988/89:189.

Riksdagsskrivelse 1989/90:155.

Regeringsbeslut

Regeringsbeslut 1991-09-12. Uppdrag till Byggnadsstyrelsen att projektera
en lokalanstalt i Vänersborgs kommun.

Regeringsbeslut 1992-01-30. Regleringsbrev för anslaget C 3. Vissa investe-
ringar m.m. förbudgetåret 1991/92.

Regeringsbeslut 1995-04-06. Framställning om nedläggning av vissa krimi-
nalvårdsanstalter och häkten, m.m.

Regeringsbeslut 1995-06-29. Uppdrag till Kriminalvårdsstyrelsen angående
en humanare utformning av häktesverksamheten.

Kommittédirektiv och motsvarande

Cirkulär C 1989:7. Konsekvensutredningar i författningsarbetet.

Dir. 1992:50. Kommittédirektiv till kommittéer och särskilda utredare om att
redovisa regionalpolitiska konsekvenser.

Dir. 1994:23. Direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att
pröva offentliga åtaganden.

SFS 1976:119. Kommittéförordning.

SFS 1995:1322. Verksförordning.

SFS 1990:1510. Förordning med länsstyrelseinstruktion.

1996/97:RR7

Bilaga 1

Kriminalvården

Kriminalvårdsstyrelsen

Datum

1995-02-20

1996/97:RR7

Underbilaga 1

Vår beteckning

A5-95-01-0700

Regeringen

Justitiedepartementet

103 33 Stockholm

Nedläggning av anstalter och häkten samt andra organisatoriska förändringar m.m. inom
kriminalvården med anledning av regeringens förslag till besparingar m.m. i budgetpro-
positionen (1994/95:100)

1. Hemställan

Kriminalvårdsstyrelsen hemställer om att regeringen beslutar att följande anstalter och
häkten skall stängas senast den 30 juni 1996 nämligen

- kriminalvårdsanstaltema Nacka, Torhult, Borgen-Vänersborg, Lärbro, Växjö, Falun och
Hudiksvall samt

- häktena Östersund och Luleå.

Vidare hemställer styrelsen om att regeringen inrättar en häktesavdelning vid kriminal-
vårdsanstalten Luleå i samband med att häktet Luleå stängs.

Lokala skillnader bl.a. avseende personalavveckling, pågående utbyggnader m.m. gör att
det inte nu går att ange exakt tidpunkt i det enskilda fallet.

Styrelsen avser att utöver ovanstående under budgetåret 1995/96 stänga avdelningen
Bogesund vid Österåkersanstalten samt avdelningen Ängelholm vid Helsingborgshäktet
och häktesavdelning IH (Davidhallstorg) vid Malmöhäktet.

Skälen till styrelsens hemställan samt ett antal ytterligare åtgärder som planeras i
anstalts- och häktesorganisationen redovisas i det följande.

2. Allmänt

I budgetpropositionen anmäler justitieministern att de utgiftsnedskämingar som måste
göras i den statliga verksamheten också berör rättsväsendet och att rationaliserings- och
effektiviseringsåtgärder kommer att beröra alla nivåer.

För rättsväsendets del kommer de sammanlagda besparingarna under budgetåret 1995/96
(18 månader) att uppgå till cirka 400 miljoner kronor. Till detta skall läggas tidigare be-

roatidrett

Kriminalvårdsstyrelsen
601 80 NORRKÖPING

Beaökiidreaa

Sloctsgatan 78

Telefon

011/19 30 00 (växel)

Telefax
011/19 38 02

slutade besparingar inom rättsväsendet (kompletteringspropositionen 1992/93). Som
exempel på rationaliserings- och besparingsåtgärder nämns bl.a. att fortsatt rationalise-
ringsarbete inom kriminalvården i form av bl.a. organisationsförändringar och en
begränsning av utbyggnader av anstalts- och häktesorganisationen.

När det gäller anslaget E 2. Kriminalvården har beräknats en besparing på 129 miljoner
kronor (12 månader). Här ingår det tidigare femåriga rationaliseringsbetinget (10
miljoner kronor) samt i kompletteringspropositionen 1992/93 aviserat framtida be-
sparingskrav inom rättsväsendet (69 miljoner kronor). Till detta kommer ytterligare
besparingar under budgetårets sista sex månader samt ett allmänt produktivitetskrav.
Detta ställt mot de yrkanden kriminalvården föri fram i den senaste anslagsframställ-
ningen innebär enligt kriminalvårdsstyrelsens beräkningar att rationaliseringar och olika
organisationsförändringar m.m. måste genomföras under hela budgetåret 1995/96 inom
anstalts- häktes- och frivårdsorganisationen för att minska utgifterna i storleksordningen
290 miljoner kronor.

1996/97:RR7

Underbilaga 1

Kriminalvårdsstyrelsen bedömer att det relativt kraftiga ingreppet på anslaget E 2.
Kriminalvården inte i sin helhet kan genomföras och därtill ge ekonomisk effekt fullt ut
redan under budgetåret 1995/96. Åtgärder bör därför vidtas så att utgiftsminskningarna
kan fördelas på såväl innevarande budgetår som de två kommande budgetåren.

3. Åtgärder under budgetåret 1994/95

Under budgetåret 1994/95 måste inriktningen bli att medel i form av anslagssparande
kan föras över till nästkommande budgetår. Beloppet bör överstiga 100 milj.kr.

4. Åtgärder under budgetåret 1995/96 (1997)

4.1 Inriktning

Vägledande måste vara att bibehålla såväl en human grundsyn som förutsättningarna för
en fortsatt utveckling av kriminalvårdens samlade brottsförebyggande arbete.

Översyn måste ske av organisationen på såväl central, regional som lokal nivå. Större
krav måste ställas på kompetens och effektivitet. Vidare måste långtgående krav ställas
på förläggningen av arbetstiden utifrån verksamhetens krav inom hela organisationen.

Delar av utbyggnadsprogrammet måste skjutas på framtiden vilket innebär att den
hittillsvarande ambitionen att inom en relativt snar framtid uppnå en 85 procentig
beläggningsgrad inom anstaltsorganisationen tills vidare måste överges.

Viss nedläggning och omstrukturering bland de nuvarande anstalterna och häktena
kommer att innebära en fortsatt hög medelbeläggning totalt. Vägledande för vilka
myndigheter som närmast kommer att bli föremål för ingrepp är bl.a. graden av investe-
ringsbehov, rationaliteten i personalanvändningen, behov av ökad flexibilitet i anstaltsut-
nyttjandet samt myndigheternas geografiska belägenhet i förhållande till klientelunderla-
get. Vidare måste beaktas de ställningstaganden som tidigare gjorts i den långsiktiga
lokalförsötjningsplaneringen.

Även frivårdsorganisationen måste omprövas vad gäller administration och rationalitet
samt transportorganisationen vad beträffar effektivitet.

4.2 Rationaliseringar i administrationen

En översyn av administrationen på central, regional och lokal nivå har påbötjats och
skall vara klar under våren 1995. Inriktningen på översynsarbetet är att bl.a. närmare
analysera vilka uppgifter som utförs på de olika nivåerna, om dubbelarbete förekommer
inom eller mellan nivåema och vilka rationaliseringsmöjligheter som finns.

6 Riksdagen 1996/97. 2 saml. RR7

4.3 Fortsatta rationaliseringar

Det är nödvändigt att det pågående rationaliseringsarbetet fullföljs genom förändrade
arbetsformer och omläggning av schematider så att personalen kan användas effektivare
än tidigare. I detta sammanhang måste åtgärder vidtas för att reducera personalens
övertidsuttag.

4.4 Förändringar i anstalts- och häktesorganisationen

De nedläggningar och platsförändringar som nu initieras ligger i huvudsak i linje med
den inriktning som slagits fast i den långsiktiga lokalplaneringen där b.a. ökade inre
differentieringsmöjligheter, flexibilitet samt kostnads- och verksamhetseffektivitet är
vägledande. Inriktningen år sålunda att bl.a. tillbyggnad skall ske vid ett flertal anstalter
och att nedläggning måste genomföras av ett antal mindre icke utbyggnings- eller
utvecklingsbara anstalter/häkten (bilaga 1).

4.4.1 Integrering av anstalt och häkte i samma myndighet

Möjligheterna till integrering av verksamheten vid vissa anstalter och häkten måste
övervägas. En sådan integrering kan ge ett antal verksamhetsmässiga fördelar i första
hand för häktesverksamheten utan att betydande investeringar i lokaler måste göras.
Bland annat kan de häktade i större utsträckning erbjudas gemensamhet och sysselsätt-
ning på ett annat sätt om ett häkte lokaliseras till en anstalt.

Beläggningssituationen i norra Sverige på såväl anstalts- som häktessidan har medfört att
en integrering i ett första skede framstår som lämplig när det gäller häktet och anstalten i
Luleå på så sätt att häktet läggs ned och 15-20 häktesplatser inrättas vid anstalten.

4.4.2 Fryst planerad utbyggnad

I anslagsframställningen har Kriminalvårdsstyrelsen redovisat en utbyggnadsplan såväl
för budgetåret 1995/96 som i vissa delar för kommande budgetår. För budgetåret
1995/96 föreslås följande gälla. I övrigt kommer behov av en fortsatt förändring i
anstalts- och häktesorganisationen analyseras senare under våren 1995.

Anstalterna

Utbyggnad skall inte nu genomföras vid anstalterna Kalmar, Hall (paviljong) och
Saltvik. Vidare skall den planerade tredje s.k. rattfyllerianstalten inte uppföras f.n.

Däremot skall planeringen fortsätta för utbyggnad med paviljonger m.m. vid Huddinge,
Halmstad, Högsbo, Fosie, Norrtälje och Hinseberg.

Häktena

Utbyggnad genomförs inte vid häktena i Uppsala och Karlskrona.

Däremot fortsätter planeringen för utbyggnad/nybyggnad av häktet i Umeå. Därtill kan
komma ytterligare förändringar i häktesorganisationen i västra Sverige.

1996/97:RR7

Underbilaga 1

1QQ6/Q7RR7

4.4.3 Nedläggning av lokala myndigheter/avdelningar jämte vissa andra platsföränd-

ringar Underbilaga 1

Anstalterna

Kriminalvårdsanstaltema Nacka, Lärbro, Växjö, Borgen-Vänersborg, Torhult, Falun och
Hudiksvall samt avdelningen Bogesund vid Österåkersanstalten läggs ned. Känneteck-
nande för samtliga anstalter är att de är relativt små och har begränsade utbygg-
nads/utvecklingsmöjligheter. De slutna anstalterna är uppförda under mitten av 1850-
talet.

Vidare överförs häktesplatser på Österåker och Hall till anstaltsorganisationen.

Häktena

Häktet Östersund samt häktesavdelningama Malmö-Centrum och Ängelholm läggs ned.

Samtliga häkten har brister när det gäller de krav man kan ställa på bl.a. gemensam-
hetslokaler för häktade. Avdelningarna Malmö-Centrum och Ängelholm är förlagda som
provisorier i polisarrester.

Som framgår ovan överförs vidare häktesplatser vid Österåker och Hall till anstaltsorga-
nisationen.

Eventuella ytterligare förändringar i häktesorganisationen kan bli aktuella i västra

Sverige i ett senare skede beroende på bl.a. beläggningsutveckling och ytterligare
utbyggnad t.ex. i Halmstad.

När det gäller Östersund har kriminalvårdsstyrelsen tillsammans med representanter för
kommunen uppskattat de ekonomiska konsekvenserna av en nedläggning av häktet totalt
för samhället. En redovisning kommer att tillställas regeringen i särskild ordning.

4.4.4 Strukturförändringar

Sjukavdelningen vid Tidaholm förändras till normalavdelning med ett utökat platsantal.
Vid Norrköping kan verksamheten förändras så att del av anstalten består av stödavdel-
ningar för intagna som är psykiskt sjuka eller störda. Även Hall eller Österåker (del av
f.d. häkte) kan tillföras ett antal platser för de psykiskt sjuka eller störda.

4.4.5 Tillfälliga paviljonger

De tillfälliga paviljonger som uppförts vid ett antal öppna anstalter under senare år skall
utnyttjas fortsättningsvis. Paviljongerna vid Tillberga och Orretorp skall återöppnas.

Vidare skall ytterligare tillfälliga paviljonger planeras vid ett antal öppna anstalter i syfte
att kunna användas för att möta de säsongmässiga beläggningsökningama vilka inträffar
i första hand under senvinter/vår.

4.5 Förskjuten inställelse

Möjligheterna till s.k. förskjuten inställelse skall utnyttjas så långt möjligt i syfte att kapa
de återkommande beläggningstoppama.

4.6

Besparingar inom transportverksamheten

Översynen av transportverksamheten och de företagna förändringarna när det gäller
längre inrikestransporter samt i den lokala transportverksamheten har inneburit minskade
kostnader i första hand för löner.

1996/97:RR7

Underbilaga 1

5.1

Konsekvenser för beläggningssituationen

Beläggningsutveckling vid anstalterna

Beläggningsutvecklingen de närmaste åren styrs i huvudsak av följande faktorer,
nämligen

* tidigare ökning av antalet långtidsdömda

* ändrade regler för villkorlig frigivning

* ny rattfyllerilagstiftning

* ökad användning av kontraktsvård och samhällstjänst

* försöksverksamhet med intensivövervakning

* färre verkställighetsfall vid häktena

Budgetåret 1934/94 var medelbeläggningen 4 239 intagna. Kriminalvårdsstyrelsen
bedömer med utgångspunkt från bl.a. ovanstående att medelbeläggningen kommer att
öka till omkring 4 900 budgetåret 1995/96 för att därefter stanna vid drygt 5 000 under
de därpå kommande två budgetåren.

Bedömningarna förutsätter att inga avgörande lagstiftningsförändringar genomförs som
kan påverka t.ex. tillströmningen eller strafftiderna.

5.2 Platsutvecklingen vid anstalterna

Budgetåret 1993/94 var medelantalet tillgängliga platser 4 484. Vid utgången av inneva-
rande budgetår beräknas platsantalet ha ökat till omkring 5 200. De platsförändringar
som aviseras i det föregående (såväl tillkommande platser som nedläggningar och övriga
förändringar) medför att platsantalet under år 1997 kommer att öka till omkring 5 400.
(Enligt tidigare planering skulle en utbyggnad genomföras upp till omkring 6 000
platser).

5.3 Platsutnyttjandet vid anstalterna

Under budgetåret 1993/94 var i medeltal 95 procent av de tillgängliga platserna belagda.
Kriminalvårdsstyrelsen bedömer att den plats- och beläggningsutveckling som redovisats
i det föregående leder till ett platsutnyttjande på omkring 92 procent under budgetåret
1995/96 och någon procentenhet högre under de kommande två budgetåren. Under
budgetåret 1997 beräknas omkring 90 procent av de slutna och omkring 97 procent av
de öppna platserna vara belagda.

5.4 Beläggningsutveckling vid häktena

Kriminalvårdsstyrelsen bedömer att beläggningen vid häktena inte kommer förändras
mer än marginellt under de närmaste åren. Även om vistelsetidema i häktena ökar räknar
styrelsen med att ett färre antal verkställighetsfall och likaså färre förvarstagna kommer
att ge en balanserad beläggningsutveckling.

Under budgetåret 1993/94 var medelbeläggningen vid häktena 1 379.

5.5 Platsutvecklingen vid häktena

Budgetåret 1993/94 var medelantalet tillgängliga platser 1 508. Vid utgången av inneva-
rande budgetår beräknas platsantalet ligga på oförändrad nivå. De platsförändringar som
aviseras i det föregående (såväl tillkommande platser som nedläggningar och övriga
förändringar) medför att platsantalet under år 1997 kommer att minska till omkring
1 470.

5.6 Platsutnyttjandet vid häktena

1996/97:RR7

Underbilaga 1

Under budgetåret 1993/94 var i medeltal 91 procent av de tillgängliga platserna belagda.
Kriminalvårdsstyrelsen bedömer att den plats- och beläggningsutveckling som redovisats
i det föregående leder till ett platsutnyttjande på omkring 90 procent under budgetåret
1995/96 och upp till fyra procentenheter högre under de kommande två budgetåren.

6. MBL-förhandling

Förhandling enligt 11 § MBL har ägt rum. Protokoll från förhandlingen bifogas (bilaga
2). Därutöver har personalorganisationerna fortlöpande informerats om de förberedelser
och den planering som föregått denna skrivelse.

0W

Bertel Österdahl

Bilagor

Förändringar i anstalts- och häktesorganisationen bå 1995/96 - 1997

Protokoll från MBL-förhandling

Förändringar i anstalts- och häktesorganisationen bå 1995/96 -1997

1996/97:RR7

Underbilaga 1

Utgångspunkt: i anslagsframställningen föreslagna förändringar t.o.m. budgetåret

1995/96, jämte tillkommande förändringar med anledning av besparingskrav i budgetprop

1. Integrering anstalt ■ häkte

Anstalter Luleå	Klass I	Klass II	Klass III -20	Klass IV	Totalt -20	Anm häktesplatser
Häkten					Platser	Anm
Luleå					-29	läggs ned
Luleå					20	på anstalten
Summa					-9
2. Fryst planerad utbyggnad
Anstalter	Klass I	Klass II	Klass III	Klass IV	Totalt
Kalmar		16			16
Hall	40				40
Rattfyllerianst III				120	120
Saltvik			32		32
Summa	40	16	32	120	208
Häkten					Platser
Uppsala					12
Karlskrona					15
Summa					27
3. Nedläggning
Anstalter	Klass I	Klass II	Klass III	Klass IV	Totalt
Nacka				-8	-8
Torhult				-30	-30
Borgen/Vänersb			-43		-43
Bogesund				-15	-15
Lärbro				-49	-49
Växjö			-54		-54
Falun			-36		-36
Hudiksvall			-32		-32
Summa			-165	-102	-267

Häkten

Malmö Centrum

Ängelholm
Östersund

Summa

Platser

-43

-15
-18

-76

4 utbyggnad

Anstalter	Klass 1	Klass II	Klass III	Klass IV	Totalt
Huddinge			30		30
Halmstad			35		35
Borås			32		32
Högsbo			32		32
Fosie			30		30
Norrtälje		30			30
Hinseberg			6		6
Summa		30	165		195
Häkten					Platser
Huddinge					120
Umeå					9
Uddevalla					40
Summa					169
5. Tas åter i bruk
Anstalter	Klass 1	Klass II	Klass III	Klass IV	Totalt
Tillberga				24	24
Orretorp				24	24
Summa				48	48

1996/97:RR7

Underbilaga 1

6. Strukturförändringar (diskussioner pågär)

Anstalter	Klass I	Klass II	Klass III	Klass IV	Totalt	Anm
Hall	56				56	f.d. häktet
Österåker		26			26	f.d. häktet
Färingsö			15		15
Tidaholm	28				28
Summa	84	26	15		125
Häkten					Platser
Hall					-70	läggs delvis
Färingsö					-15
Österåker					-26	läggs ned
Summa					-111
7. Tillfälliga paviljonger
Anstalter	Klass I	Klass II	Klass III	Klass IV	Totalt	Anm
6 -10, öppna del av året				87	87	Årsplatser

8. Summa platsförändringar vid anstalterna och häktena

Anstalterna	Klass I	Klass II	Klass 111	Klass IV	Totalt
Integrering			-20		-20
Nedläggning			-165	-102	-267
Utbyggnad		30	165		195
Åter i bruk				48	48
Strukturförändringar	84	26	15		125
Summa	84	56	-5	-54	81

Tillfälliga paviljonger 87 87

Häktena	Platser
Integrering	-9
Nedläggning	-76
Utbyggnad	169
Strukturförändringar	-111
Summa	-27

Tid

Plats

Kriminalvården

Kriminalvårdsstyrelsen

PROTOKOLL

Samman trldenjatum

1995-01-24

AVSKRIFT

1996/97:RR7

Underbilaga 1

F481-9501-0179

Närvarande

Från Kriminalvårdsstyrelsen Bo Johansson Stig Fjärstedt Claes Lundqvist Nils- Göran Nilsson Tommy Blom	ordförande vid protokollet
Från personalorganisationerna
Roal Nilssen	SF
Roland Urbansson	SF
Christer Henriksson	SF
Kjell- Åke Karlsson	LEDARNA
Ann-Charlotte Sävenhed	ST
Lennart Fritz	ST
Michael Färdigh	SACO

Förhandling enligt 11 § MBL angående omstruktureringar och rationaliseringar
med anledning av budgetpropositionen (1994/95:100)

§ 1

Förhandlingen hade påkallats av Kriminalvårdsstyrelsen.

§2

Att jämte ordföranden justera protokollet utsågs Nilssen, Karlsson, Sävenhed
och Färdigh.

§3

Planeringsdirektören Fjärstedt redogjorde för förslag till regeringsskrivelse
avseende nedläggning av anstalter och häkten samt andra organisatoriska
förändringar med anledning av regeringens förslag till besparingar m.m. i
budgetpropositionen.

§4

Nilssen, SF yrkade bl.a. med hänvisning till beläggningsutvecklingen inom
anstalts- och häktesorganisationen samt regeringens uttalade politik att bekämpa
arbetslösheten att besparingarna inom kriminalvården inte skall ske genom
nedläggningar av anstalter och häkten och uppsägningar av personal på lokal
nivå. Vidare anförde Nilssen att de föreslagna besparingsåtgärderna med en
förhöjd beläggningsnivå inom anstalts- och häktesorganisationen försvårar
införandet av den nya vårdarrollen.

§5

LEDARNA biträdde SF:s yrkande i sin helhet.

§6

ST och SACO biträdde SF:s yrkande i den del som avser uppsägningar av
personal.

§7

Arbetsgivaren vidhåller sitt förslag till regeringsskrivelse.

§8

Förhandlingen förklaras avslutad den dag protokollet justeras.

Vid protokollet

Tommy Blom

1996/97:RR7

Underbilaga 1

Justeras

1995-01-26

Bo Johansson

1995-01-26

Ann-Charlotte Sävenhed

1995-01-26

Mikael Färdigh

1995-01-28

Roal Nilssen

1995-01-26

Kjell-Åke Karlsson
Kjell- Åke Karlsson

Kriminalvården

1996/97:RR7

Underbilaga 2

Krlmlnatvårdastyreleen

Enheten för Planering, Budget
och Uppföljning

Datum

1995-02-27

Vår beteckning

A5-95-01-0700

Regeringen

Justitiedepartementet

103 33 Stockholm

Häktet Östersund - kompletterande redovisning

Kriminalvårdsstyrelsen har i skrivelse till regeringen 1995-02-20 angående ned-
läggning av anstalter och häkten samt andra organisatoriska förändringar mm anmält
att styrelsen i särskild ordning aver inkomma med kompletterande redovisning vad
beträffar de ekonomiska konsekvenserna av en nedläggning av häktet Östersund.

Kriminalvårdsstyrelsens respektive Östersunds kommuns redovisningar överlämnas
härmed.

Postadress

Kriminalvårdsstyrelsen

601 80 NORRKÖPING

Besöksadress

Slottsgatan 78

Telefon

011/19 30 00 (växel)

011/19 39 28 (direkt)

011/19 39 09 (kansli)

Telefax

011/19 37 88

1996/97:RR7

Underbilaga 2

Nedläggningen av häktet i Östersund

Kriminalvårdsstyrelsen har i en skrivelse till regeringen hemställt om att bl.a.
häktet i Östersund skall läggas ned under budgetåret 1995/96.

Bakgrunden till förslaget är regeringens krav på besparingar och andra ut-
giftsminskningar såväl inom kriminalvården som inom övrig statsförvaltning.

För rättsväsendets del kommer de sammanlagda besparingarna under bud-
getåret 1995/96 (18 månader) att uppgå till cirka 300 miljoner kronor. Till
detta skall läggas tidigare beslutade besparingar inom rättsväsendet (komplet-
teringspropositionen 1992/93). Som exempel på rationaliserings- och bespa-
ringsåtgärder nämns bl.a. att fortsatt rationaliseringsarbete inom kriminalvår-
den i form av bl.a. organisationsförändringar och en begränsning av utbyggna-
der av anstalts- och häktesorganisationen.

När det gäller anslaget E 2. Kriminalvården har beräknats en besparing på 129
miljoner kronor (12 månader). Här ingår det tidigare femåriga rationaliserings-
betinget (10 miljoner kronor) samt i kompletteringspropositionen 1992/93
aviserat framtida besparingskrav inom rättsväsendet (69 miljoner kronor).

Till detta kommer ytterligare besparingar under budgetårets sista sex månader
samt ett allmänt produktivitetskrav. Detta ställt mot de yrkanden kriminal-
vården fört fram i den senaste anslagsframställningen innebär enligt kriminal-
vårdsstyrelsens beräkningar att rationaliseringar och olika organisationsföränd-
ringar m.m. måste genomföras under hela budgetåret 1995/96 inom anstalts-
häktes- och frivårdsorganisationen för att minska utgifterna i storleksordningen
290 miljoner kronor.

Beläggningsutvecklingen vid häktena

Kriminalvårdsstyrelsen bedömer att beläggningen vid häktena inte kommer att
förändras mer än marginellt under de närmaste åren. Även om vistelsetidema i
häktena ökar räknar styrelsen med att ett färre antal verkställighetsfall och
likaså färre förvarstagna kommer att ge en balanserad beläggningsutveckling.

Under budgetåret 1993/94 var medelbeläggningen vid häktena 1 379.

Platsutvecklingen vid häktena

Budgetåret 1993/94 var medelantalet tillgängliga platser 1 508. Vid utgången
av innevarande budgetår beräknas platsantalet ligga på oförändrad nivå. De

platsförändringar som aviseras i det föregående (såväl tillkommande platser 1996/97:RR7
som nedläggningar och övriga förändringar) medför att platsantalet under år Underbilaga 2
1997 kommer att minska till omkring 1 470.

Platsutnyttjandet vid häktena

Under budgetåret 1993/94 var i medeltal 91 procent av de tillgängliga platserna
belagda. Kriminalvårdsstyrelsen bedömer att den plats- och beläggningsut-
veckling som redovisats i det föregående leder till ett platsutnyttjande på
omkring 90 procent under budgetåret 1995/96 och upp till fyra procentenheter
högre under de kommande två budgetåren.

Kriminalvårdens ansvar för andra kategorier än häktade

Rättegångsbalken föreskriver ( 22 kap. 22 §, första stycket) att den som är
häktad skall utan dröjsmål föras till häkte.

Vad avser övriga frihetsberövade såsom gripna/anhållna, förvarstagna enligt
utlänningslagen, omhändertagna enligt lagen om vård av unga (LVU), lagen
om vård av missbrukare (LVM), lagen om rättspsykiatrisk vård (LRV) samt
vissa övriga, finns inte i lag reglerat att de skall vara placerade i häkte.

Det har emellertid sedan staten 1965 övertog ansvaret för häktena utvecklats en
praxis som innebär att kriminalvården tar emot och ansvarar för anhållna åt det
polisdistrikt där häktet är beläget. Polisdistrikt som saknar häkte får dock själv
svara för sina anhållna. När det gäller gripna ligger i normalfallet ansvaret helt
hos polisen.

Förvarstagna enligt utlänningslagen tas emot på häktena när polisen påkallar
det. Kriminalvården har i olika sammanhang fört fram att dessa personer
överhuvudtaget inte bör förvaras inom kriminalvården.

Omhändertagna enligt LVM, LVUoch LRV placeras normalt i häkte i an-
slutning till att de skall transporteras till en anvisad institution.

En studie 1992 visar att polisen förfogar över drygt 1000 arrestplatser i
polishus runt om i landet. Cirka 250 av dessa är speciella s.k. fylleceller.
Resterande celler, dvs omkring 750 är avsedda för gripna, anhållna och övriga
omhändertagna som inte är häktade.

Kategorin gripna/anhållna tar i anspråk cirka 200 årsplatser, varav i genomsnitt
drygt 55 platser vid krimianlvårdens häkten. Belastningen på polisens celler
motsvarar således cirka 150 årsplatser.

Kriminalvårdsstyrelsen har i anslagsframställningen för bå 1995/96 föreslagit
regeringen att frågan om kriminalvårdens ansvar för andra kategorier än
häktade utreds och klargörs och därvid med inriktningen,

att ansvaret för omhänderhavandet av gripna och anhållna bör åligga poli-
sen. Förhållandet att det finns ett häkte i polishuset kan inte få vara
avgörande för vem som har detta ansvar. Huvuddelen av landets polishus

saknar häkte, vilket innebär att polisen där själv får ta hand om de gripna
och anhållna.

att ansvaret för omhänderhavandet av förvarstagna enligt utlännings-
lagstiftningen bör åligga polisen i den mån det inte är Invandrarverkets
ansvar. Endast i omedelbar anslutning till förpassning eller annan trans-
port bör dessa kunna tas in i häkte.

Motsvarande ordning bör gälla omhändertagna enligt LVM,LVU, LRV
m.fl

Häktet i Östersund

Häktet i Östersund tillhör med sina 18 platser de minsta häktena i landet.

De senare årens strängare krav på gemensamhets- och aktivitetsutrymmen för
de häktade är svårt att infria vid de mindre häktena. Vid häktet i Östersund
finns vissa utrymmen för detta ändamål men de uppfyller inte normerna.

Häktets upptagningsområde är polisdistrikten och tingsrätterna i Östersund och
Sveg.

V erksamhetsstatistik

Gripna/anhållna

Av häktets inrapporterade månadsstatistik för verksamhetsperioden december
1993 - november 1994 framgår att 195 gripna/anhållna vid Östersunds polisdis-
trikt har tagits in vid häktet, vilket innebär att i genomsnitt skrevs en anhållen/-
gripen in varannan dag.

Gripna/anhållna vid Svegs polisdistrikt har förvaras hos polisen därstädes.

Vid antagande att genomsnittlig vistelsetid i häkte för kategorin gripna/anhållna
uppgår till tre dagar motsvarar antalet inskrivna 1,6 årsplatser.

Häktade

Av de 195 gripna/anhållna häktades 82 vid Östersunds Tingsrätt. Vidare
införpassades 9 personer som häktats vid Svegs Tingsrätt. Totalt häktades
under verksamhetsperioden således 91 personer från häktets upptagningsom-
råde.

Detta innebär att i genomsnitt skrevs en häktad från upptagningsområdet in var
fjärde dag.

Vid antagande att genomsnittlig vistelsetid i häkte för kategorin häktade är 30
dagar (riksgenomsnitt) har antalet inskrivna upptagit 7,5 årsplatser.

1996/97:RR7

Underbilaga 2

Övriga

Av kategorin övriga intogs drygt 40 personer som förvarstagna jml utlännings-
lagen, LVM, LVU, vilket i genomsnitt motsvarar en inskrivning var nionde
dag. Vistelsetiden i arrest/häkte för dessa kategorier är mycket kort och
påverkar i mycket begränsad utsträckning platsbehovet.

Beläggning, perioden december 1993 - november 1994

I genomsnitt var 14,75 platser belagda under perioden (82%).

Kategorin häktade från upptagningsområdet upptog i genomsnitt 7,5 årsplatser

Kategorin gripna/anhållna 1,6

Kategorin övriga 0,4

Totalt krävdes således i genomsnitt 9,5 årsplatser för att klara verksamheten
inom upptagningsområdet.

Härav följer att i genomsnitt har drygt 5 årsplatser belagts med frihetsberövade
som inte tillhör häktets upptagningsområde, samt att drygt 3 årsplatser inte
utnyttjats.

Klientelunderlag

Av Transporttjänstens statistik framgår att ett femtiotal häktade förflyttats till
häktet Östersund från andra häkten. Detta måste anses förklara att häktet upp-
visar en genomsnittlig högre beläggning än vad upptagningsområdet genererat.

Av statistiken kan vidare utläsas att i huvudsak motsvarande antal häktade har
förflyttats från häktet till andra häkten, vilket talar för att dessa häktade har
placerats vid häktet i Östersund i avvaktan på rättegång vid tingsrätt utanför
upptagningsområdet.

Beläggning första halvåret budgetåret 1994/95

Av häktets inrapporterade månadsstatistik för första halvåret budgetåret
1994/95 framgår att den genomsnittliga beläggningen sjunkit till 12,6 årsplatser
eller 70%.

Driftskostnader

Häktet Östersund har med hänsyn till sitt låga platsantal en relativt hög
driftskostnad per plats.

Häktet har 15 årsarbetskrafter vilket motsvarar 0.83 årsarbetskrafter/plats,
jämfört med personaldimensioneringen 0,70 vid de medelstora häktena.

Den årliga driftskostnaden inklusive hyra uppgår till cirka 9 milj, kronor.

1996/97:RR7

Underbilaga 2

En 53%-ig beläggning, vilket är det kapacitetsutnyttjande som krävs för att 1996/97:RR7
klara verksamheten inom det egna upptagningsområdet, innebär en kostnad av Underbilaga 2
940 000 kronor per år och plats eller 2 575 kronor per dygn och plats.

Ekonomiska beräkningar av nedläggningen av häktet Östersund

Nedläggning av häktet Östersund	+ 9 milj, kr
Vårdkostnader	- 0,2 milj, kr
Ökade transportkostnader	- 0,3 milj.kr
Merkostnader för arrestbevakning m m (polisen)	- 0,4 milj, kr
Inställelse för häktesförhandling (polisen)	- 0,1 milj, kr
Resor för utredn.pers (polisen) och advokater	- 0,3 milj, kr
NettobesDarine	+ 7.7 mili.kr

Hyreskostnaden 1,265 milj, kr kvarstår t o m 970630.

Beräkningsunderlag

Inställelse för häktningsförhandling (polisen)

För inställelse vid häktningsförhandling vid Östersunds Tingsrätt åtgår cirka
650 personaltimmar per år, vilket grundas på häktets inrapportering angående
resursförbrukning för inställelse vid häktesförhandling räknat på årsbasis.

650 x 150 kr/tim(månadslön 16.500 kr) = ca 100 000 kr

Ökade transportkostnader

För kriminalvårdens vidkommande tillkommer ökade transportkostnader i
samband med rättegångar vid Östersunds och Svegs tingsrätter, samt vissa
merkostnader för transporter till följd av förhör - totalt beräknad merkostnad
0,5 milj.kronor. Från denna kostnad skall avräknas 0.2 milj, kronor vilket är
den uppskattade kostnaden för transporter av personer som inte tillhör upptag-
ningsområdet.

Merkostnader för arrestbevakning (polisen)

Statistikunderlag inhämtat från polismyndigheten i Halmstad för 1994 (saknar
häkte - 15 mil till häktet i Göteborg)

Omhändertagna för fylleri: 974 st varav 174 transporterats direkt till

tillnyktringsenhet

Anhållna: 359 st

1996/97:RR7

Underbilaga 2

Gripna:

927 st

Häktade:

86 st ( varit placerade vid polismyndig-
heten jml 22 kap 22§ andra st Rättegångs-
balken, samt i avvaktan på transport)

Omh enligt PL 13§

727 st

Kostnader för arrestbevakning: Tre tjänster - 600 000 kronor

Kostnader för mathållning - inköps fr närliggande kommunal inrättning - ca 50 000 kr

Resor för utredn.pers (polisen) och advokater

I cirka 20% av häktningsfallen begärs enstaka biträde av kriminalvården för transport
till polisdistriktet för kompletterande förhör.

I cirka 30% begär åklagaren hos domstolen att den häktade skall få sitta kvar i arrest
vid poismyndigheten för kompletterande förhör - jml 22 kap 22 § andra st Rättegångs-
balken.

Vad avser utredningsmän förekommer ytterst sällan att de besöker klienten i häkte för
kompletterande förhör - ovanstående ordning tillämpas.

Beträffande advokater var det polisens uppfattning att resa för att besöka klienten i
häktet förekommer sällan. Den vanliga ordningen synes vara att advokaten deltar i
polisens förhör, då även enskilt samtal kan ske, samt att advokaten hos kriminalvården
begär att klienten skall inställas vid tingsrätten en viss tid innan huvudförhandlingen
för samtal.

Frivården

Frivården i Härnösand och Gävle får på sedvanligt sätt biträda frivården i Östersund

Vårdkostnader

Vårdkostnader motsvarande 8 årsplatser( häktade från häktet Östersunds upptagnings-
området) kvarstår för kriminalvården ( vid häktet i Härnösand och Gävle)

1995-02-14

1996/97:RR7

Underbilaga 2

HÄKTET ÖSTERSUND Alt: 1

Ekonomiska beräkningar av nedläggningen av häktet.

Nedläggningen av häktet	+ 9,0 mkr
Ökade advokatkostnader.

Antalet häktade är 98, varje häktad kräver
i snitt 2 besök under häktningstiden.

98 * 2 resor * 7 tim * 850 kr	-1,2 mkr
Resekostnad
50 mil * 2 besök * 98 * 31,50 / mil	- 0,4 mkr
Traktamenten
198 dagar * 187,50 / dag
Ökad åklaqarkostnad
Antag att åklagare besöker den häktade något mindre än advokaten - antag 50 besök.
50 besök * 50 mil * 25,20 / mil	-0,1 mkr
Traktamenten
150 kr* 50 dag
Tidsspillan p. g. a. resande ger 7 tim ’ 50 besök = 350 tim / år vilket motsvarar 0,20 tjänst, denna tjänst bör kompenseras - lön 25 000 / mån.
350 tim * 250	-0,1 mkr

7 Riksdagen 1)96/97. 2 saml. RR7

Ökade kriminalvårdskostnader

1996/97:RR7

Underbilaga 2

Antag 2 resor / häktad, förberedande- och
huvudförhandl ing.

98 * 2 man * 7 tim = 1 372 tim * 2 resor* 150 kr

Bilkostnad

196 resor * 50 mil * 31 kr / mil

Antag att 20 % av domstolsförhandlingarna
pågår i mer än 1 dag - krävs övernattning
för transportpersonalen. (2 personer)

196 besök * 20 /100 = 40 övernattningar / år

40 nätter * 2 personer * 1 100 hotellkostnad

kostnad för den häktade tillkommer.

Vårdkostnader, övrigt m.m.

Ökade kostnader för polisen

Nya arrestlokaler måste byggas.

Arrestantbevakning för detta kräver min.

10 man - lön 15 000 / mån.

10’15 000*1,4*12

Mathållning

Läkare och sjuksköterska köpta tjänster

Antag att läkare behövs 100 tim / år * 800

Antag att sjuksköterska behövs 250 tim / år
*400

-0,4 mkr

-0,3 mkr

-0,1 mkr

-0.1 mkr

-0,5 mkr

-2,5 mkr

-0,1 mkr

Utredninqsresor för polisen

Antag att ca 100 besök måste ske i Härnösand / år

1996/97.RR7

Underbilaga 2

100 besök * 50 mil * 30, samt i vissa fall över-

nattning på hotell -0,2 mkr

Resetid med övernattning i vissa fall antag

800 tim / år. vilket motsvarar o,5 tjänst -0,2 mkr

* Ombyggnad av arrestlokaler, beräknad kostnad

antag 4,0 mkr kapitaltjänst + driftskostnad * 0,16 -0,7 mkr

* Rastgård och diverse utrymmen tillkommer
Antag kostnaden till min 10 000:- / m2 x 250 m3

= 2,5 mkr kapitaltjänst + driftskostnad x 0,16 -0,4 mkr

* Nettobesparingen

+1,5 mkr

* Övrigt

* Enligt advokaterna och likaså tingsrätten är det ur rättssäker-
het synnerligen angeläget att advokater och åklagare kan göra
sina besök hos de häktade i en omfattning så att inte rätts-
säkerheten sättes ur spel.

* Problem som torde uppstå är vid de tillfällen häktningsför-
handlingar pågår i mer än en dag, de häktade skall då
återföras till häktet - att nyttja ev arrestlokal kan endast ske
om synnerliga skäl föreligger.

Här avgör domstolen i varje enskilt fall.

* Vad avser "Halmstadsmodellen" d.v.s. samnyttjande av polis
vid bevakning torde detta ej vara realistiskt möjligt i praktiken.
Polisresursen i Östersund är ej dimentionerad fördetta - ej
heller finns utrymme personellt.

* Därest personalen inte kan beredas annat arbete inom rimlig
tidsperiod tillkommer awecklingskostnader i form av löner
m. m.

* Från kommunens sida är vi dessutom beredda att vara be-
hjälpliga med att finna en annan lösning på lokalfrågan om så
önskas.

1995-02-14

1996/97:RR7

Underbilaga 2

HÄKTET ÖSTERSUND Alt: 2

Ekonomiska beräkningar av nedläggningen av häktet.

Nedläggningen av häktet

+ 9,0 mkr

Ökade kriminalvårdskostnader

Antalet häktade är 98, varje häktad kräver
i snitt 2 besök under häktningstiden

Antag 2 resor / häktad, förberedande- och
huvudförhandling.

98 ’ 2 man * 7 tim = 1 372 tim * 2 resor * 150 kr -0,4 mkr

196 resor * 50 mil * 31 kr / mil

-0,3 mkr

Kriminalvården övertager alla transporter av häk-
tade till Östersund för utredningar, besök hos
advokat och åklagare, samt att besöken kan sam-
ordnas i tiden (vilket torde vara svårt att uppnå).

Antag att besöken kan bli ca: 140 / år.

140* 2 man *7 = 1960 tim *2 resor * 150 kr

Bilkostnad

140 * 50 mil *31 kr/mil

-0,6 mkr

-0,3 mkr

T raktamentsersättningar

Antag att 20 % av domstolsförhandlingarna
pågår i mer än 1 dag - krävs övernattning
för transportpersonalen. (2 personer)

196 besök * 20 /100 = 40 övernattningar / år

40 nätter * 2 personer * 1 100 hotellkostnad -0,1 mkr

kostnad för den häktade tillkommer. -0,1 mkr

100

Ökade kostnader för polisen

1996/97:RR7

Underbilaga 2

Nya arrestlokaJer måste byggas

Arrestantbevakning för detta kräver min.

10 man - lön 15 000/ mån

10*15 000*1,4*12

-2,5 mkr

Mathållning

-0,1 mkr

Läkare och sjuksköterska köpta tjänster

Antag att läkare behövs 100 tim / år * 800

-0,1 mkr

Antag att sjuksköterska behövs 250 tim / år
*400

-0,1 mkr

* Rastgård och diverse utrymmen tillkommer

Antag kostnaden till min 10 000:- / m2 x 250 m2

= 2,5 mkr kapitaltjänst + driftskostnad x 0,16 -0,4 mkr

* Arrestlokaler måste vara dimensionerade för
att klara de toppbeläggningar som kan uppstå,
min torde vara 10 arrestlokaler - att bygga om
befintliga LOB-celler till arrestlokaler går ej att
utföra - lokalerna saknar möjlighet till ordnande
av fönster p.g.a. lokalernas placering i byggnaden
- endast dagsljus via lantinier finns. Byggkostnad
för nya lokaler torde överstiga 4 mkr.

Antag 4 mkr kapitaltjänst + driftskostnad * 0,16 -0,7 mkr

* Nettobesparingen +3,3mkr

101

* Övrigt

1996/97.RR7

Underbilaga 2

* Enligt advokaterna och likaså tingsrätten är det
ur rättssäker-het synnerligen angeläget att advo-
kater och åklagare kan göra sina besök hos de
häktade i en omfattning så att inte rätts-säker-
heten sättes ur spel.

Här avgör domstolen i varje enskilt fall.

* Därest personalen inte kan beredas annat arbete inom rimlig
tidsperiod tillkommer awecklingskostnader i form av löner
m. m.

* Från kommunens sida är vi dessutom beredda att vara be-
hjälpliga med att finna en annan lösning på lokalfrågan om så
önskas.

102

Nedläggning av häktet i Östersund - kommentar till
ursprungliga beräkningar

De nedan gjorda kommentarerna av Riksdagens revisorer är att hänföra till
kalkylerna som framgår av Kriminalvårdsstyrelsens skrivelse till regeringen
(1995-02-27) - se underbilaga 2. Kommentarer görs både till Kriminal-
vårdsstyrelsens och Östersunds kommuns beräkningar. I ett fåtal fall har de
ursprungliga beräkningarna justerats och införts i tabell 4.3 i kapitel 4, vilket
kommenteras nedan.

Kriminalvårdsstyrelsens beräkningar

Kostnadsbesparing

Kostnaderna vid häktet i Östersund uppgår för budgetåret 1994/95 till totalt
ca 9 miljoner kronor.

Kommentar: Av underlag från Kriminalvårdsstyrelsen hösten 1995 fram-
går att av detta totalbelopp svarar löner och övriga personalkostnader för
drygt 6,7 miljoner kronor (74 %), lokalhyror till Vasakronan m.m. för ca 1,5
miljoner kronor (17 %) och övriga driftskostnader för ca 0,8 miljoner kronor
(9 %). Av övriga driftskostnader svarar köpta tjänster för ca 0,26 miljoner
kronor. De köpta tjänsterna avser kostnader för administrativa tjänster, hälso-
och sjukvård för intagna, utbildning för intagna, bevakning av intagna samt
tvätt, bibliotek m.m. Denna kostnadsbesparing avser även alternativen I och
II nedan enligt Östersunds kommuns beräkningar.

Tillkommande kostnader

Vårdkostnader inom kriminalvården

Vårdkostnader motsvarande 8 årsarbetsplatser (häktade från häktet i Öster-
sunds upptagningsområde) kvarstår för kriminalvården (vid häktet i Härnö-
sand och Gävle).

Kommentar: Det föreligger ingen redovisning av hur kostnaden uppskat-
tats.

Okade transportkostnader inom kriminalvården

För kriminalvårdens vidkommande tillkommer ökade transportkostnader i
samband med rättegångar vid Östersunds och Svegs tingsrätter samt vissa
merkostnader för transporter till följd av förhör - totalt beräknad merkostnad
0,5 miljoner kronor. Från denna kostnad skall avräknas 0,2 miljoner kronor
vilket är den uppskattade kostnaden för transporter av personer som inte
tillhör upptagningsområdet.

Kommentar: Det föreligger ingen redovisning av vilka antaganden som
ligger till grund för de redovisade kostnaderna. Av samtal med företrädare
för Kriminalvårdsstyrelsen framgår att häktade från andra än Östersunds
upptagningsområde placerats på häktet i Östersund från i huvudsak det s.k.
kustområdet. Skälet till detta var att åstadkomma en jämnare fördelning inom

1996/97:RR7

Underbilaga 3

103

regionen. Det föreligger ingen överbeläggning vid regionens häkten. Det är
enligt företrädare för Kriminalvårdsstyrelsen inte troligt att motsvarande
transporter kommer att ske då häktet i Östersund stängs. Därmed bör den
ovan uppskattade kostnaden för transporter av personer som inte tillhör
upptagningsområdet i princip räknas av. Därför används den justerade kost-
naden 0,3 miljoner kronor i tabell 4.3.

Merkostnad för polisen avseende arrestbevakning

Denna kostnad är baserad på statistikunderlag inhämtat från polismyndighe-
ten i Halmstad för 1994. Polismyndigheten i Halmstad saknar häkte och
ligger 15 mil från häktet i Göteborg. Kostnader för arrestbevakning motsva-
rande tre tjänster uppskattas till 0,6 miljoner kronor. Till detta kommer kost-
nader för mathållning som köps in från närliggande kommunal inrättning
vilka uppskattas till ca 0,05 miljoner kronor, totalt 0,65 miljoner kronor.

Kommentar: Det framgår inte av skrivelsen hur detta belopp relateras till
0,4 miljoner kronor som förs in i tabell 4.3. Av samtal med företrädare för
Kriminalvårdsstyrelsen framgår att volymen av antal anhållna och gripna vid
Polismyndigheten i Halmstad har relaterats till motsvarande storheter vid
Polismyndigheten i Östersund, vilket ger beloppet 0,4 miljoner kronor (som
svarar mot 1 årsarbetskraft samt vissa sjukvårdstjänster etc.). Vidare framgår
att vid de tillfällen då polisen behöver komma i åtnjutande av häktets lokaler
för sin arrestantbevakning skrivs arrestanten in vid häktet och belastar där-
med kriminalvårdens organisation. Det innebär att de personer som egentli-
gen är att hänföra till polisens verksamhet, och som ianspråktar häktet i
Östersund, erhåller mat och sjukvård etc. som betalas av kriminalvården.
Denna kostnad är dock av begränsad omfattning. Det innebär också att i de
fall de arresterade behöver rastas används den befintliga rastgården på taket,
vilken även den betalas av kriminalvården. Kriminalvården debiterar inte
polisen för denna verksamhet. Då häktet i Östersund stängs kommer i stället
polisen att bära de ovanstående kostnaderna som för närvarande betalas av
kriminalvården. Det avser kostnader för mat, sjuksköterska och läkare samt
rastgården. (Se även motsvarande kostnadsslag under Östersunds kommuns
beräkningar.)

Resekostnader för utredande personal för polis och advokat

I ca 20 % av häktningsfallen begärs enstaka biträde av kriminalvården för
transport till polisdistriktet för kompletterande förhör. I ca 30 % av häkt-
ningsfallen begär åklagaren hos domstol att den häktade skall få sitta kvar i
arrest vid polismyndigheten för kompletterande förhör. Vad avser utred-
ningsmän förekommer ytterst sällan att de besöker klienten i häkte för
kompletterande förhör.

Beträffande advokater är det enligt polisens uppfattning ovanligt att klien-
ten besöks i häktet. Den vanliga ordningen uppges vara att advokaten hos
kriminalvården begär att klienten skall inställas vid tingsrätten för samtal en
viss tid före huvudförhandlingen.

1996/97:RR7

Underbilaga 3

104

Kommentar: Det föreligger ingen redovisning av hur kostnaderna uppskat-
tats. De ovanstående uppgifterna baseras på uppgifter från Polismyndigheten
i Halmstad. Vid en av Riksdagens revisorer anordnad hearing i Östersund
den 28 november angående nedläggningen av häktet framförde företrädare
för Östersundsadvokatema att den häktade i normalfallet önskar personliga
sammanträffanden med sin advokat för att kunna diskutera sitt ärende under
pågående brottsutredning. Men det personliga sammanträffandet med advo-
katerna har också en betydelsefull social funktion, det gäller särskilt ungdo-
mar och förstagångsförbrytare. Under brottsutredningen kommer advokater-
na i kontakt med den häktade vid flera tillfällen, både inför häktesförhand-
ling och huvudförhandling. Om dessutom utredningarna kommer att ta läng-
re tid på grund av de större avstånden, och därmed dialogen mellan klient
och advokat försvåras, kommer omhäktningar att aktualiseras i betydligt
större omfattning än vad som sker för närvarande.

Enligt företrädare för Östersundsadvokatema är det svår att exakt uppskat-
ta antalet resor som kommer att behöva göras av advokaterna till Härnösand
för att träffa klienterna. I vissa fall behöver kanske två till fyra resor göras till
Härnösand per klient, i andra fall endast en resa. Inför huvudförhandling, då
man går igenom förundersökningen och åtalet, måste man i den nya situatio-
nen ha en tom arbetsdag. Det går inte att som för närvarande endast ta i
anspråk ett par timmar i anslutning till huvudförhandlingen. Advokaternas
arbete försvåras och fördyras.

Kvarstående hyreskostnad

Hyreskostnaden för häktet i Östersund kvarstår t.o.m. den 30 juni 1997,
motsvarande ca 1,3 miljoner kronor per år.

Kommentar: Enligt underlag från styrelsen hösten 1995 uppgick hyres-
kostnaden till ca 1,5 miljoner kronor budgetåret 1994/95, vilket i detta fall
även antas gälla på kalenderårsbasis. För år 1996 uppgår därmed hyreskost-
naden till 1,5 miljoner kronor och för år 1997 till 0,75 miljoner kronor, se
tabell 4.3.

Östersunds kommuns beräkningar

Företrädare för Östersunds kommun redovisar två alternativa beräkningar av
vad en nedläggning av häktet i Östersund kan förväntas ge upphov till för
ekonomiska konsekvenser. Det som skiljer alternativ I från alternativ n är att
i alternativ n förutsätts kriminalvården ta över alla transporter av häktade till
Östersund för utredningar, besök hos advokat och åklagare samt att besöken
kan samordnas i tiden. Därmed bortfaller för alternativ II kostnader för resor
för polis, advokat och åklagare.

1996/97 :RR7

Underbilaga 3

105

Alternativen I och II

Vårdkostnader, övrigt m.m. för kriminalvården

0,5 miljoner kronor tas upp för alternativ I.

Kommentar: Det föreligger ingen redovisning av vilka antaganden som
ligger till grund för den redovisade kostnaden. Denna kostnad bortfaller för
alternativ II. Det är oklart varför denna kostnad bortfaller för alternativ n.

Merkostnad för polisen för arrestbevakning

För både alternativ I och n beräknas en utökad arrestantbevakning kräva
minst ytterligare 10 personer, med en beräknad lön på 15 000 kr per månad.
Kostnaden ges av: 10 personer x 15 000 kr/månad x 1,4 (Ikp) x 12 månader =

2,5 miljoner kronor.

Kommentar: Vid en av Riksdagens revisorer anordnad hearing den 28 no-
vember i Östersund avseende beslutet att lägga ned häktet framkom att poli-
sen i Östersund räknar med ett behov av att anställa s.k. administrativa be-
fattningshavare för arrestantbevakning. Polisen anser sig behöva två personer
ena halvan av dygnet och en person andra halvan av dygnet. Det innebär ett
behov av att anställa ytterligare ca 7,5 årsarbetskrafter. Med beaktande av
behovet av semestervikarier etc. uppskattar polisen det totala nyanställnings-
behovet till ca 10 årsarbetskrafter, å 250 000 kr per år, motsvarande totalt 2,5
miljoner kronor. Då arrestantema enligt uppgift måste ”tittas till” var 15:e
minut innebär det att dessa personer i princip uteslutande kommer att arbeta
med arrestantbevakning. Ett alternativ till nyanställningar för polisen sades
vara att sätta poliser på denna bevakning, vilket i så fall får till följd att andra
uppgifter som för närvarande utförs inte kan utföras. En variant som även
nämndes i sammanhanget är att i stället för att nyanställa personal köpa
tjänster från bevakningsbolag.

Kostnader för polisen för nya arrestlokaler

Befintliga arrestlokaler måste byggas om. Vid en antagen investeringskost-
nad på 4 miljoner kronor och en annuitetsfaktor på 0,16 ges den årliga kapi-
taltjänst- och driftskostnaden av: 4,0 x 0,16 = 0,7 miljoner kronor. Denna
kostnad belastar både alternativ I och II.

Kommentar: Det föreligger ingen redovisning av vilka antaganden som
ligger till grund för den valda annuitetsfaktom. Vasakronan uppskattar den
nödvändiga investeringskostnaden för dels ombyggnad av s.k. fyllericeller
till arrester, dels ombyggnad av det nuvarande häktet till 5 miljoner kronor.
Med en antagen real räntesats om 5 % och en antagen ekonomisk livslängd
om 10 år ges annuitetsfaktom 0,13, vilket ger en årlig kostnad motsvarande
0,6 miljoner kronor. Denna kostnad återfinns i tabell 4.3 och antas belasta
polisen.

1996/97:RR7

Underbilaga 3

Kostnader för polisen avseende rastgård

Rastgård och diverse utrymmen tillkommer. Kommunen antar att kostnaden
uppgår till 10 000 kr per kvadratmeter och att den tillkommande ytan uppgår

106

till 250 kvadratmeter. Den årliga kapital tjänst- och driftskostnaden uppgår
till: (10 000 x 250) x 0,16 = 0,4 miljoner kronor. Denna kostnad belastar
både alternativ I och II.

Kommentar: Det föreligger ingen redovisning av vilka antaganden som
ligger till grund för den valda annuitetsfaktom. Kommunen uppskattar denna
investeringskostnad till 2,5 miljoner kronor, vilket med antagen annuitetsfak-
tor 0,13 (5 % och 10 år) ger en årlig kostnad på 0,3 miljoner kronor. Denna
kostnad återfinns i tabell 4.3 och antas belasta polisen.

1996/97:RR7

Underbilaga 3

107

Nedläggning av häktet i Östersund - kommentarer
till reviderade beräkningar

Nedan redovisas de årliga kostnader och intäkter som enligt Riksdagens
revisorer bör tillkomma för kriminalvården, statsbudgeten i övrigt samt sam-
hällsekonomin. Dessa kostnads- och intäktsslag avser sådana poster som inte
tagits med i Kriminalvårdsstyrelsens eller Östersunds kommuns beräkningar.
Dessa poster ligger sedan till grund för de nuvärdeberäkningar som redovisas
i tabell 4.4 i kapitel 4.

Kriminalvården

Antalet årsarbetskrafter vid häktet i Östersund var 15, vilket enligt uppgifter
från företrädare från häktet motsvarade 22 anställda (1 person gick i pension
hösten 1995). Personalen sades upp den 1 juli 1995, och av dessa har 12
personer uppsägningstid t.o.m. den 30 juni 1996. 4 personer entledigas i
samband med att häktet stängs den 31 december 1995. För 6 personer upphör
uppsägningstiden den 29 februari, 31 mars eller den 30 april.

Av de 22 berörda personerna kommer uppskattningsvis 16 personer att va-
ra utan arbete då häktet stängs, varav 5 personer förväntas studera. För närva-
rande har 4 personer fr.o.m. den 1 januari 1996 ny sysselsättning inom kri-
minalvården och 2 personer hos annan arbetsgivare i form av praktik respek-
tive utbildningsvikariat.

T.o.m. november 1995 hade häktet tagit 90 000 kr i anspråk för omställ-
ningsåtgärder, vilka tillfördes från Hämösandsregionen. Företrädare för
häktet i Östersund uppskattar dessa kostnader för hela uppsägningsperioden
till sammantaget ca 100 000 kr, vilka belastar budgeten för år 1996. Utöver
dessa kostnader har kriminalvården enligt företrädare för häktet i Östersund
belastats med vikariatskostnader på grund av ordinarie personals studier,
praktiktjänstgöringar etc. med ca 750 000 kr t.o.m. december 1995. Även
dessa kostnader påförs budgeten för år 1996. dvs. sammantaget 0,85 miljo-
ner kronor.

För personal som inte har ny sysselsättning från årsskiftet beräknas kost-
nader för lön under resterande uppsägningstid till ca 1,0 miljoner kronor
(inklusive lkp) under år 1996. Dessa kostnader belastar budgeten för år 1996.

Vid samtal med företrädare för häktet i Härnösand framgår att det för till-
fället inte är möjligt att uppskatta eventuella tillkommande kostnader då de
häktade tas över från häktet i Östersund. Befintliga lokaler och befintlig
personal beräknas vara tillräckliga för att kunna ta emot även häktade från
Östersund. Eventuella merkostnader kommer löpande att rapporteras till
kriminalvården regionalt.

1996/97:RR7

Underbilaga 4

108

Statsbudgeten i övrigt

Enligt företrädare för Vasakronan är det inte möjligt att särskilt uppskatta de
ökade driftskostnaderna för polisen då de nya arrestlokalema tas i anspråk.
Enligt företrädare för polisen i Östersund tar man över häktets nuvarande
lokaler som har en yta av 977 m2. Samtidigt minskar man den yta som man
för närvarande tar i anspråk med 200 m2, vilket därmed motsvarar en netto-
ökning av ytan med 777 m2. Att denna ökning av ytan är att hänföra till be-
slutet om att lägga ned häktet är inte självklart. Därför bortses från denna
kostnad i de fortsatta resonemangen.

Övertagandet av rastgården på taket innebär ökade kostnader för polisen,
då denna kostnad tidigare belastade kriminalvården. Den tillkommande
kostnaden för polisen vid övertagandet av rastgården, utöver den investe-
ringskostnad som belastar polisen enligt tabell 4.2 och 4.3, antas vara för-
sumbar.

Vid hearingen i Östersund i november 1995 med företrädare för myndighe-
ter som berörs av stängningen av häktet - polis, tingsrätt, advokat, åklagare,
kommun, landsting och länsstyrelse - framkom en oro för att även deras
verksamhet inom en snar framtid skulle påverkas negativt. Det skulle i så fall
innebära en vikande framtida arbetsmarknad även för dessa myndigheters
personal. Det är inte möjligt att i ekonomiska termer uppskatta denna even-
tuella kostnad.

Vissa temporära kostnader för studier, arbetslöshetsunderstöd och arbets-
marknadspolitiska åtgärder för uppsagd personal tillkommer. Med utgångs-
punkt från samtal med företrädare för arbetsförmedlingen i Östersund kan
följande prognos göras för de personer som förlorade arbetet vid häktet vid
årsskiftet:

* För 2 personer som för närvarande har tidsbegränsad anställning hos an-
nan arbetsgivare än kriminalvården antas att anställningsförhållandet kvarstår
under kalkylperioden. Därmed tillkommer inga ytterligare statsfinansiella
kostnader.

* Av de 5 personer som antas komma att studera antas 2 personer studera
på högskola under 3,5 år och 3 personer antas genomgå en s.k. säkerhetsut-
bildning under 1 år. Kostnaderna för utbildningen betalas i det första fallet
av Trygghetsstiftelsen och i det andra fallet av arbetsförmedlingen. Efter
avslutad utbildning antas dessa personer erhålla sysselsättning. Kostnaden
för dessa utbildningar antas svara mot den nuvarande lönen, inklusive lkp.
Genomsnittslönen för dessa 5 personer är 18 661 kr per månad. Kostnaden
blir därmed 18 661 x 12 x (2x3,5 + 3x1) = 2 239 320 kr, dvs. drygt 2,2 mil-
joner kronor. Dessa fördelar sig med 1,1 miljoner kronor år 1996, 0,4 miljo-
ner kronor år 1997 och år 1998 samt 0,2 miljoner kronor år 1999.

* En person antas för närvarande få sjukbidrag och även fortsättningsvis
under hela kalkylperioden, vilken uppskattas till drygt 0,1 miljoner kronor
per år (inklusive lkp). Denna person antas vara utan arbete under hela kal-
kylperioden. Denna kostnad utgör ingen altemativskiliande kostnad. En
annan person antas få särskild pensionsersättning då uppsägningstiden går ut
den 30 juni 1996 (fyller 60 år) och därefter ålderspension vid 65 års ålder.
Pensionsersättningen antas motsvara 70 % av den nuvarande lönen, vilket i

1996/97:RR7

Underbilaga 4

109

detta fall blir 232 596 x 0,7 = 163 000 kr per år (inklusive lkp). För år 1996
tillkommer därmed kostnaden 0,08 miljoner kronor. För resterande år t.o.m.
uppnådd pensionsålder (år 2001) är kostnaden 0,16 miljoner kronor.

* För resterande 9 personer antas vid entledigandet arbetslöshet med a-
kassa varvat med diverse arbetsmarknadspolitiska åtgärder vara gällande i

2,5 år, dvs. t.o.m. år 1998. Därefter antas 6 personer finna ny sysselsättning
under resterande del av kalkylperioden med samma bruttolön som nu. Reste-
rande 3 personer antas förbli arbetslösa t.o.m. 60 års ålder, då särskild pen-
sionsersättning antas utbetalas.

Fr.o.m. den 1 januari 1996 är ersättningen från a-kassa 75 % av lönen och
som under hela a-kasseperioden kompletteras av Trygghetsstiftelsen med
ytterligare 5 procentenheter, dvs. totalt 80 % av lönen. A-kassa utbetalas för
personer under 55 år i 300 dagar och för personer som är 55 år eller äldre i
450 dagar. Ersättningen för vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder motsvaras
av a-kassenivån (t.ex. ALU och arbetsmarknadsutbildning).

I de fortsatta beräkningarna görs det förenklade antagandet att en a-
kasseperiod varvas med en period av någon form av arbetsmarknadspolitisk
insats i sex månader. I beräkningarna tas hänsyn till att a-kasseperioden
förändras då personen i fråga fyller 55 år. En a-kasseperiod på 300 dagar
antas motsvara 1 år och 450 dagar 1,5 år.

För dessa 9 personer blir de årliga kostnaderna sammantaget 0,5 miljoner
kronor år 1996. 1,0 miljoner kronor åren 1997 och 1998. 0,4 miljoner kronor
år 1999, 2000 och 2001 samt 0,3 miljoner kronor åren 2002 och 2003.

Sammantaget innebär ovanstående antaganden att den genomsnittliga ar-
betslösheten under kalkylperioden beräknas till 22 %. Denna beräkning
omfattar endast de personer som vid tidpunkten för nedläggningsbeslutet
hade en tillsvidareanställning vid häktet i Östersund. Flera av personerna
som enligt ovan gjorda antaganden inte får nytt arbete kan givetvis i prakti-
ken få ett nytt arbete, men nettoeffekten på arbetslösheten antas vara plus
minus noll då även undanträngningseffekter beaktas. Med beaktande av bl.a.
undanträngningseffekter och den stora arbetslösheten i regionen framstår
antagandet om den genomsnittliga arbetslösheten därför inte som orimligt.

Samhällsekonomin

Häktet i Östersund läggs ned och de häktade kommer i stället att placeras i
häktet i Härnösand. Då det föreligger ledig kapacitet i Härnösand, och där
övertagandet av de häktade från Östersund inte förväntas kräva några ytterli-
gare kostnader utöver särkostnadema för de häktade, innebär beslutet - allt
annat lika - att produktiviteten ökar. Det fattade beslutet innebär alltså att
man åstadkommer lika mycket verksamhet till en lägre totalkostnad. Vilken
är den reala inbesparingen av beslutet att lägga ned häktet i Östersund? I de
ursprungliga beräkningarna för kriminalvården framgår att den årliga inbe-
sparingen är ca 9 miljoner kronor. Dessa kostnader är en finansiell inbespa-
ring. I en samhällsekonomisk kalkyl skall dock den reala resursförbrukning-
en beaktas, vilket innebär att de initialt ianspråktagna resurserna skall värde-
ras till sin altemativkostnad.

1996/97:RR7

Underbilaga 4

110

I det följande delas den nuvarande driftskostnaden vid häktet i Östersund
in i två kategorier av kostnader, i personalkostnader och i övriga kostnader.
Som framgår av underbilaga 3 utgör löner och övriga personalkostnader 6,7
miljoner kronor per år. De övriga kostnaderna utgör 2,3 miljoner kronor per
år. I det följande antas att de övriga kostnaderna i sin alternativa användning
har ett värde som överensstämmer med dess finansiella värde. Däremot
måste personalkostnaderna - och därmed kostnadsbesparingarna - justeras
med beaktande av den uppsagda personalens alternativa sysselsättning.

Personalens alternativa sysselsättning kan variera mellan de två ytterlighe-
terna nytt arbete respektive arbetslöshet. Om en uppsagd person omedelbart
får ny sysselsättning, och är sysselsatt under hela kalkylperioden, värderas
denna del av personalinbesparingen till bruttolönen i det nya arbetet
(personens altemativkostnad). Om en uppsagd person förblir arbetslös under
hela kalkylperioden värderas denna del av personalbesparingen till i princip
noll (personens altemativkostnad). Heikensten nämner dock att vissa förfat-
tare anser att man bör beakta dels det arbete som de arbetslösa utför, dels
deras subjektiva värdering av fritid (SIND [1982:10]). De empiriska grun-
derna för att beakta dessa värden är dock bristfälliga. Som dock framgår av
resonemangen ovan skiljer sig antaganden åt mellan de olika personerna som
blir uppsagda vid nedläggningen av häktet i Östersund.

Personal frigörs vid häktet i Östersund då häktet stängs. Som framgår av
ovanstående kommer uppskattningsvis 16 personer att vara utan arbete vid
årsskiftet, varav 5 personer förväntas studera, 4 personer har ny sysselsätt-
ning inom kriminalvården och 2 personer har tidsbegränsad praktik alterna-
tivt utbildningsvikariat. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör den initia-
la inbesparingen inom kriminalvården justeras med beaktande av värdet av
dessa personer i sin bästa alternativa användning.

* De 4 personer som har fått nytt arbete inom kriminalvården antas arbeta
på samma villkor och med samma produktivitet som övriga anställda. Den
samhällsekonomiska intäkten ges av deras nuvarande lön inklusive lönekost-
nadspålägg. Den årliga inbesparingen av personal enligt tabell 4.3 behöver
därmed inte justeras för dessa personer.

* För de 2 personer som för närvarande har tidsbegränsad anställning hos
annan arbetsgivare än kriminalvården antas att dessa anställningar fortsätter
under kalkylperioden. Därmed utgör även värdet av dessa personers arbete -
lön inklusive lönekostnadspålägg - en samhällsekonomisk inbesparing. Den
årliga inbesparingen av personal enligt tabell 4.3 behöver därmed inte juste-
ras för dessa personer.

* För de 5 personer som förväntas påböija studier den 1 januari 1996 är
utbildningen att anse som en investering. Avkastningen av utbildningen kan i
princip antas vara tillräckligt hög för att motivera att det samhällsekonomiska
värdet av utbildningen är lika med marknadslönen för motsvarande tid plus
de övriga kostnader som utbildningen för med sig (SIND [1982:10]). I det
följande antas att det samhällsekonomiska värdet av utbildningen under
utbildningstiden är lika med dessa personers nuvarande bruttolön. Därmed
skall den initiala personalinbesparingen i tabell 4.3 inte justeras för dessa
personer.

1996/97:RR7

Underbilaga 4

111

Efter avslutad utbildning antas personerna erhålla arbeten med en genom-
snittlig lön (inklusive lkp) på 20 000 kr per månad, vilket skall jämföras med
den initiala genomsnittliga lönen 18 661 kr per månad. Den årliga tillkom-
mande inbesparingen utgörs alltså av skillnaden mellan den initiala lönen
och den lön som personerna antas få efter avslutad utbildning. Den tillkom-
mande inbesparingen, utöver den som redovisas i tabell 4.3, blir därmed åren
1997 och 1998 ca 50 000 kr (16 068 x 3), dvs. 0,05 miljoner kronor. Fr.o.m.
andra halvåret 1999 tillkommer de personer som avslutat sin högskoleut-
bildning. Den tillkommande inbesparingen år 1999 blir därmed drygt 64 000
kr [16 068 x (3+(O,5 x 2))], dvs. ca 0,06 miljoner kronor. Under perioden år
2000-2003 ges den tillkommande besparingen av 0,08 miljoner (16 068 x 5).

* En person antas efter entledigandet, precis som för närvarande, få sjuk-
bidrag. Denna person förväntas vara utan arbete under hela kalkylperioden.
Därmed skall den initiala personalbesparingen inte justeras. Sjukbidraget i
sig utgör en transferering och därmed inte någon direkt samhällsekonomisk
kostnad (och är som framgår av ovanstående inte altemativskiljande). En
annan person antas få särskild pensionsersättning vid entledigandet, och
förväntas annars vara arbetslös t.o.m. den tidpunkt då personen erhåller
ålderspension. Därmed skall den initiala personalbesparingen justeras ned
med personens bruttolön, vilket enligt ovanstående utgör 0,12 miljoner kro-
nor år 1996 och 0,23 miljoner kronor år 1997-2001. Pensionsersättning
utgör en transferering och därmed inte någon direkt samhällsekonomisk
kostnad.

* För resterande 9 personer antas vid entledigandet arbetslöshet med a-
kassa varvat med diverse arbetsmarknadspolitiska åtgärder vara gällande i

2,5 år, dvs. t.o.m. år 1998. Under den period som personerna är i arbets-
marknadspolitiska åtgärder bör även det samhällsekonomiska värdet av deras
produktion beaktas. Vid denna värdering bör även åtgärdernas undanträng-
ningseffekter, dvs. direkta och indirekta nettoeffekter på sysselsättning och
arbetslöshet, beaktas. Empirin avseende omfattningen och riktningen av
undanträngningseffektema är osäker. En nyligen publicerad studie avseende
undanträngningseffekter av åtgärder för ungdomar pekar på i princip full-
ständig undanträngning, dvs. nettoeffekten på den öppna arbetslösheten är
noll (Skedinger [1995]). Därmed är det samhällsekonomiska produktionstill-
skottet noll.

I det följande antas att värdet av personernas produktion då de är i åtgärder
är 50 % alternativt 100 % av deras nuvarande bruttolön. Då personerna är
arbetslösa antas i analogi med ovanstående resonemang att produktionsvär-
det är noll.

Det innebär att inbesparingen i tabell 4.3 skall justeras ned med hela brut-
tolönen under de perioder som personerna är arbetslösa. Då personerna är i
arbetsmarknadspolitiska åtgärder skall i det ena fallet en justering göras med
50 % av bruttolönen och i det andra fallet ingen justering göras.

De årliga personalbesparingarna i tabell 4.3 skall, då värdet av de arbets-
marknadspolitiska åtgärderna antas vara 50 % av bruttolönen, därför minskas
med 0,97 miljoner kronor år 1996. 1,41 miljoner kronor år 1997. 1.56 miljo-
ner kronor år 1998. 0,64 miljoner kronor åren 1999, 2000 och 2001. samt
0,70 miljoner kronor åren 2002 och 2003.

1996/97:RR7

Underbilaga 4

112

De årliga personalbesparingarna i tabell 4.3 skall, då värdet av de arbets-
marknadspolitiska åtgärderna antas vara 100 % av bruttolönen, minskas med
0,97 miljoner kronor år 1996. 1,10 miljoner kronor år 1997. 1,39 miljoner
kronor år 1998. 0.58 miljoner kronor åren 1999, 2000 och 2001. samt 0,70
miljoner kronor åren 2002 och 2003.

De intagna kan beröras i flera avseenden då häktet i Östersund stängs. Det
framkom vid hearingen i november 1995 med berörda myndighetsföreträdare
(motsvarande) att de intagnas möjligheter att under utredningsarbete och
häktningstid ha en kommunikation med polis, advokat och åklagare avsevärt
kommer att försämras. Vid hearingen framfördes bl.a. åsikterna att det främst
är rättssäkerheten och de sociala dimensionerna som påtagligt försämras då
häktet i Östersund stängs. Vidare framfördes att advokaternas, åklagarnas
och frivårdens "kurativa” åtgärder försvåras i och med flytten. Dessutom
försvåras besök av anhöriga. Dessa aspekter ges ett kvalitativt omdöme.

Även anhöriga kan förväntas påverkas av beslutet att stänga häktet. De
försämrade möjligheterna till besök för anhöriga till de intagna upplevs
troligtvis som negativt. Till detta kommer de ökade kostnaderna i form av
resekostnader och tidsspillan. Dessa aspekter ges ett kvalitativt omdöme.

Då det fattade beslutet förutsätter att polisen, advokater och åklagare reser
från Östersund till Härnösand för att besöka de häktade (ett annat alternativ
är att kriminalvårdens Transporttjänst transporterar de häktade från Härnö-
sand till Östersund) tillkommer dessutom den förväntade kostnaden för ett
ökat antal trafikolyckor.

Den samhällsekonomiska kostnaden för trafikolyckor har beräknats med
hjälp av underlag från, och diskussion med företrädare för, Vägverket
[Vägverket, 1995-09], Den totala ökningen av trafikarbetet baseras på de
ökade resandevolymer som uppskattas i underbilagoma 2 och 3 enligt Öster-
sunds kommuns beräkningar för alternativ I. För kriminalvården ges trafikar-
betet av: 98 personer x 2 resor x 50 mil = 9 800 mil. För advokater ges trafik-
arbetet av: 98 personer x 2 resor x 50 mil = 9 800 mil. För polisen antas 100
resor behöva göras per år, vilket motsvarar 5 000 mil (100 x 50). För åklaga-
re antas 50 resor behöva göras per år, vilket motsvarar 2 500 mil. Det totala
trafikarbetet blir därmed 27 100 mil per år. vilket motsvarar 271 000 km per
år eller 0,271 mapkm (miljon axelparkilometer).

Enligt uppgift från Vägverket ges en grov approximation av antalet polis-
rapporterade olyckor på landsbygd, exklusive viltolyckor, genom att multi-
plicera antal mapkm med faktorn 0,4 (som visar antalet förväntade skadade
eller omkomna per mapkm), vilket i detta fall ger antalet förväntade skadade
eller omkomna 0,1084. Antalet skadade eller omkomna i samband med vilt-
olyckor beräknas på samma sätt som ovan, vilket därmed ges av 0,1084.

Som framgår av Vägverkets promemoria [Vägverket, 1995-09] mäts sam-
hällets värdering av att minska antalet trafikskadade i två dimensioner, ma-
teriella kostnader och riskvärdering. De materiella kostnaderna omfattar
kostnader för sjukvård, egendomsskador, administration och produktions-
bortfall. Riskvärderingen avser individernas betalningsvilja för att minska
risken för att råka ut för en olycka med olika svåra konsekvenser. Enligt
uppgift från Vägverket uppskattas genomsnittskostnaden för en olycka på
landsbygden, exklusive viltolycka, till ca 1 520 000 kr. Genomsnittskostna-

1996/97:RR7

Underbilaga 4

113

8 Riksdagen 1996/97. 2 saml. RR7

den för en viltolycka uppskattas till ca 100 000 kr. Den lägre genom-
snittskostnaden för viltolyckor beror på att viltolyckor ytterst sällan leder till
personskador.

De ökade resorna innebär därmed följande kostnader: För olyckor exklusi-
ve viltolyckor ges kostnaden av 0,1084 x 1,520 = 0,165 miljoner kronor. För
viltolyckor ges kostnaden av 0,1084 x 0,100 = 0,011 miljoner kronor. Den
totala årliga kostnaden ges därmed av 0,176 miljoner kronor, dvs. ca 0,2
miljoner kronor.

De regionalpolitiska effekterna av beslutet att stänga häktet avser hur ar-
betsmarknaden i Östersund respektive Härnösand påverkas och därmed i
förlängningen hur hushållens efterfrågan på offentliga och privata tjänster
förväntas påverkas. Då ingen ny sysselsättning genereras i Härnösand som en
konsekvens av beslutet att stänga häktet i Östersund "vinner" Härnösand inte
i samma omfattning som Östersund "förlorar". Då Östersund redan är drab-
bat av kraftiga nedskärningar inom bl.a. andra offentliga verksamhetsområ-
den är en förlust av ytterligare arbetstillfällen i Östersund på kort sikt tro-
ligtvis mer negativt än det eventuellt positiva värdet för arbetsmarknaden i
Härnösand på längre sikt. Denna aspekt ges ett kvalitativt omdöme.

1996/97:RR7

Underbilaga 4

114

Sammanfattning av remissyttranden över rapporten
Bygga nytt eller avveckla? Konsekvensanalyser
inom kriminalvården

1 Remissinstanserna

De remissinstanser som yttrat sig över revisorernas rapport Bygga nytt eller
avveckla? Konsekvensanalyser inom kriminalvården (rapport 1995/96:6) är
följande:

Expeditionschefen i Justitiedepartementet

Domstolsverket

Riksåklagaren

Rikspolisstyrelsen

Kriminalvårdsstyrelsen

Statskontoret

Riksrevisionsverket

Vasakronan AB

Kungl. Tekniska högskolan, institutionen för fastigheter och byg-
gande

Länsstyrelsen i Jämtlands län

Östersunds kommun

Norra avdelningen av Sveriges Advokatsamfund

2 Bedömning av platstillgång och platsbehov vid anstalter och
häkten

Expeditionschefen i Justitiedepartementet vill göra ett förtydligande när det
gäller frågan om att följa rättsfall genom rättsväsendets myndigheter. Uppgif-
ter om brott, misstänkta, dömda personer m.m. från olika led i rättsprocessen
kan inte kopplas samman på grund av att uppgifterna inte definieras och
statistikförs på ett entydigt sätt vid myndigheterna inom rättsväsendet. Det
går således inte i dag att följa ett anmält brott eller en misstänkt person ge-
nom rättsprocessen för att se vad som händer vid andra myndigheter. Expe-
ditionschefen i Justitiedepartementet anser att en sådan redovisning kräver
ett långsiktigt samordnings- och utvecklingsarbete vid rättsväsendets myn-
digheter. Problemet får enligt expeditionschefen i Justitiedepartementet inte
sin lösning genom att Brottsförebyggande rådet ges ansvaret för den samlade
resultatredovisningen inom rättsväsendet.

Riksåklagaren tillstyrker revisorernas förslag att Brottsförebyggande rådet
skall få i uppdrag att ta fram uppgifter för Kriminalvårdsstyrelsens bedöm-
ning av platstillgång och platsbehov.

1996/97:RR7

Bilaga 2

115

Kriminalvårdsstyrelsen har förhoppningen att en samlad resultatredovis-
ning framgent kan komma att bidra med för styrelsen relevant information.
Denna information kan tillsammans med annat underlag medverka till att
styrelsens bedömning av det framtida platsbehovet vid anstalter och häkten
underlättas och kan vila på en säkrare grund. Styrelsen konstaterar dock att
bedömningen av det framtida platsbehovet inom anstalts- och häktesorgani-
sationen är mycket komplicerad då ändringar i lagstiftning och policyutta-
landen angående lagtillämpning samt andra myndigheters ageranden i allt
väsentligt styr klientinflödet.

3 Beslutsunderlagens kvalitet

Finansdepartementet tolkar revisorernas påstående att beslutsunderlaget
för Östersundshäktet borde utökats med kalkylposter som rör staten i övrigt
samt hela samhällsekonomin som att samhällsekonomiska kalkyler därmed
kan ses som ett tillägg till de företagsekonomiska kalkylerna, som i detta fall
avgränsats till kriminalvården. Finansdepartementet menar att revisorerna
tenderar att bortse från det samband som redan finns mellan samhällseko-
nomiska och statsfinansiella analyser. När regeringen fattar beslut om stats-
finansiella åtgärder finns enligt departementet givetvis ett samhällsekono-
miskt perspektiv i grunden. Makroekonomiska analyser är en primär ut-
gångspunkt för budgetarbetet. Analyserna leder inte sällan till beslut om
förstärkningar av statsfinanserna i syfte att nå samhällsekonomiska intäkter.
Enligt Finansdepartementet kan man därmed säga att samhällsekonomiska
avvägningar ligger inbyggda i de kalkyler kriminalvården gör för att klara
sina besparingskrav.

Avseende värdet av utökade samhällsekonomiska kalkyler anser Finansde-
partementet att alla relevanta kostnader och intäkter bör beaktas i samband
med ekonomiska beslut. Man kan dock utgå ifrån att företagsekonomiska
överväganden i en decentraliserad marknadsekonomi åtminstone approxima-
tivt avspeglar relevanta samhällsekonomiska aspekter. Enligt Finansdeparte-
mentet är det företrädesvis vid större projekt, som har direkt prispåverkande
effekter eller är förknippade med mer omfattande externa effekter, som det är
motiverat att utöka eller komplettera beslutsunderlaget med en särskild sam-
hällsekonomisk kalkyl. I dessa fall avspeglar inte marknadspriser till fullo de
samhällsekonomiska konsekvenserna.

Finansdepartementet anser att det är både svårt och resurskrävande att ut-
arbeta utökade samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Även i detta avse-
ende finns en kostnads- och intäktssida som måste baseras på mer eller
mindre osäkra uppskattningar. Kravet på underlaget med avseende på inne-
håll och omfattning måste ställas i relation till vilka konsekvenser och effek-
ter som beslutet kan förväntas få.

1996/97:RR7

Bilaga 2

116

Finansdepartementet anser inte att häktet i Östersund är ett sådant större
projekt där en särskild samhällsekonomisk kalkyl är påkallad. För en offent-
lig myndighet som Kriminalvårdsstyrelsen, vars mellanhavanden med andra
berörda organ inte alltid är föremål för marknadsvärdering, bör snarare det
viktigaste kravet vara att konsekvenser för övriga berörda myndigheter beak-
tas.

Finansdepartementet konstaterar att revisorernas kalkyl grundar sig på ett
referensaltemativ till en nedläggning som innebär att häktet finns kvar, men
anser att detta inte är det relevanta jämförelsealtemativet. Staten har av
statsfinansiella och samhällsekonomiska skäl ålagt kriminalvården att minska
sina utgifter med ett visst belopp. Om detta inte sker genom en nedläggning i
Östersund måste det ske genom en nedläggning någon annanstans eller ge-
nom rationaliseringar och indragningar av annat slag. Enligt Finansdeparte-
mentet bör det ideala beslutsunderlaget bestå av en lista på alternativa åtgär-
der, varefter man väljer det alternativ som ger den erforderliga besparingen
till minsta möjliga förfång för kriminalvårdens verksamhet, inklusive rele-
vanta konsekvenser för andra berörda myndigheter. Det handlar enligt Fi-
nansdepartementet om att inom kriminalvården ta bort den eller de minst
lönsamma verksamheterna för att reducera utgifterna och därmed bidra till en
samhällsekonomisk intäkt i form av förbättrade statsfinanser och en stabilare
makroekonomi. Huruvida en nedläggning i Östersund i sig är ”samhälls-
ekonomiskt lönsam” eller inte är enligt Finansdepartementet därför inte
relevant i sammanhanget.

Finansdepartementet ifrågasätter revisorernas utökade kalkyl i ett antal av-
seenden.

Departementet menar att revisorernas bedömning av nedläggningen av
häktet i Östersund görs utifrån ett underlag som presenterats av Östersunds
kommun vilket med all sannolikhet på flera punkter överskattar de kostnader
som uppkommer som följd av nedläggningen. Finansdepartementet anser
t.ex. att om den häktade transporteras till Östersund för kontakter med polis,
åklagare och advokater - i stället för tvärtom - och resorna i största möjliga
utsträckning samordnas med rättegången, kommer kostnaderna att bli betyd-
ligt lägre.

Finansdepartementet anser också att det är en vanlig missuppfattning att
man i en samhällsekonomisk kalkyl bör korrigera för arbetslöshetseffekter.
En sådan korrigering baseras på antagandet att de faktiska lönekostnaderna
inte avspeglar arbetskraftens altemativanvändning. Det är enligt departemen-
tet inte samhällsekonomiskt rimligt att anta att fullt arbetsför arbetskraft
saknar alternativ användning. Enligt Finansdepartementet är det förvisso
sannolikt att en nedläggning av ett häkte eller en anstalt för en del medför en
arbetslöshetsperiod, men sådana är ofrånkomliga i en föränderlig ekonomi.
För att mildra konsekvenserna för den enskilde har samhället ett skyddsnät i
form av a-kassa och arbetsmarknadspolitik. För detta betalar medborgarna
via skatter och avgifter. I princip är därmed enligt Finansdepartementet kost-
nader för dessa arbetslöshetsperioder redan inkluderade i befintliga arbets-
kraftskostnader. Enligt Finansdepartementet är det först om en nedläggning
leder till påtagligt högre arbetslöshetsrisker för landet som helhet, och där-
med behov av högre skatter och högre a-kasseavgifter som det kan vara

1996/97:RR7

Bilaga 2

117

motiverat att beakta arbetslöshetskonsekvenser i kalkylen. Finansdeparte-
mentet drar slutsatsen att revisorernas samhällsekonomiska kalkyl, eventuellt
bortsett från en försumbar post avseende trafikeffekter, inte är relevant be-
slutsinformation. Det som är relevant - också i ett samhällsekonomiskt per-
spektiv - är den företagsekonomiska kalkylen avseende dels kriminalvården,
dels övriga berörda myndigheter.

Domstolsverket anser att förslag till förändringar av en statlig myndighets
organisation m.m. - inklusive beslut om lokaliseringen av dess regionala
eller lokala organ - givetvis bör grundas på ett i relation till förslagets bety-
delse så fullständigt och genomarbetat beslutsunderlag som möjligt. Enligt
Domstolsverkets mening kan det i enstaka fall vara lämpligt att låta en eko-
nomisk konsekvensanalys ingå i beslutsunderlaget. Verket anser att sådana
analyser endast bör tas fram i de fall ett förestående beslut på objektiva
grunder kan antas medföra beaktansvärda negativa statsfinansiella konse-
kvenser eller samhällsekonomiska effekter. Vidare anser verket att det bör
ankomma på det organ som skall fatta det slutliga beslutet om en viss för-
ändring - i regel regeringen - att besluta att en ekonomisk konsekvensanalys
skall ingå i beslutsunderlaget. Om en analys skall genomföras torde det i
vissa fall vara en fördel om detta uppdras åt någon av stabsmyndigheterna.
Domstolsverket finner det synnerligen angeläget att de ekonomiska kon-
sekvensanalyser som skall ingå i regeringens beslutsunderlag genomförs
enligt vedertagna principer och enligt en fastställd modell. Den korta tid som
i regel står till buds för utredning m.m. understryker enligt verket behovet av
en enkel modell för analysen.

Den viktigaste frågan är enligt Domstolsverket emellertid vilken betydelse
konsekvensanalysen bör tillmätas i ärendet. Ett förslag till ändring av t.ex. en
myndighets organisation, vilken otvetydigt innebär en besparing för myndig-
heten, bör endast kunna kullkastas av en i ärendet gjord ekonomisk kon-
sekvensanalys i de fall den klart visar att ändringen i hög grad är såväl stats-
finansiellt som samhällsekonomiskt olönsam.

Domstolsverket anser att det inte så sällan är ett av statsmakterna beslutat
besparingskrav som är det allt överskuggande skälet till förslag om föränd-
ringar i en myndighets organisation. Dessa beslut bygger enligt verket på en
vällovlig politisk vilja att minska belastningen på statsbudgetens utgiftssida.
Verket förutsätter att sådana beslut fattas med utgångspunkt i ett samhälls-
ekonomiskt perspektiv.

Riksåklagaren anser att det framstår som en självklarhet att regeringsbeslut
som avser förändringar av anstalts- eller häktesorganisationen, och som
förväntas påverka andra delar av rättsområdet, regelmässigt skall baseras på
ekonomiska konsekvensanalyser där såväl statsfinansiella konsekvenser som
samhällsekonomiska effekter beaktas. Det är dock väsentligt att osäkerheten
och felkällorna i de analyser som görs framhålls.

Rikspolisstyrelsen ansluter sig till de överväganden som Riksdagens revi-
sorer redovisar. Styrelsen anser att det är angeläget att effekterna av en för-
ändring i anstalts- och häktesorganisationen prövas utifrån ett brett samhälls-
ekonomiskt perspektiv och att kvaliteten på beslutsunderlaget förbättras. I
annat fall kan en åtgärd som ter sig ekonomiskt fördelaktig ur en synvinkel
leda till en misshushållning av samhällets resurser under lång tid. Styrelsen

1996/97:RR7

Bilaga 2

118

anser också att då regionala enheter tenderar att bli större så är det av stor
betydelse att en planerad åtgärd inom ett myndighetsområde noga prövas
utifrån rättsväsendets totala behov och konsekvenserna för den samlade
verksamheten.

Kriminalvårdsstyrelsen konstaterar att revisorerna i en av sina fallstudier -
avseende nedläggningen av häktet i Östersund - trots omfattande och mycket
långtgående analyser inte kunde dra någon entydig slutsats om huruvida
regeringens beslut att stänga häktet i Östersund var statsfinansiellt och sam-
hällsekonomiskt motiverat. Detta förhållande pekar enligt styrelsen på ana-
lysarbetets stora komplexitet och beslutsunderlagets - de sofistikerade be-
räkningarna till trots - alltjämt föreliggande osäkerhet.

Kriminalvårdsstyrelsen anser inte att revisorernas efterlysta analys av al-
ternativa besparingar, genom en minskning av platsantalet och därvid en
rationalisering av verksamheten vid häktena i Östersund och Härnösand, är
adekvat. De fasta kostnadernas andel av de totala kostnaderna är enligt sty-
relsen hög i de platsintervall som här är aktuella. Därmed är rationalise-
ringsmöjligheterna begränsade.

Kriminalvårdsstyrelsen frågar sig hur långt den enskilda myndighetens an-
svar skall sträcka sig vad avser att beskriva ekonomiska konsekvenser av ett
förslag i ett statsfinansiellt och samhällsekonomiskt perspektiv. Enligt styrel-
sen kan så vidsträckta och långtgående ekonomiska konsekvensanalyser inte
åläggas respektive enskild myndighet. Vaije myndighets ansvar måste enligt
styrelsen inskränka sig till att redovisa konsekvenserna för den egna myndig-
heten. Ansvaret för ett eventuellt inhämtande av en samlad statsfinansiell och
samhällsekonomisk konsekvensanalys bör åligga regeringen.

Enligt Kriminalvårdsstyrelsens bedömning torde den av revisorerna föror-
dade analysmodellen förutsätta inte bara en ökad resursinsats och krav på
kompetensutveckling hos berörda organ, utan även en tyngre och mer omfat-
tande beslutshantering. Styrelsen väcker även den hypotetiska frågan hur
resultatet av en vidsträckt ekonomisk konsekvensanalys som entydigt hade
visat att nedläggningen av häktet i Östersund var både statsfinansiellt och
samhällsekonomiskt olönsam skulle ha hanterats. Hade kriminalvårdens
sparbeting reducerats med den uppskattade nettobesparingen och därmed
hämtats från någon annan samhällssektor? Eller hade det ursprungliga spar-
betinget kvarstått och kriminalvården ålagts att redovisa ett nytt alternativ
som därvid prövats i statsfinansiellt och samhällsekonomiskt hänseende?

Kriminalvårdsstyrelsen anser att regeringen i samband med årsredovis-
ningen ges en allsidig beskrivning av hur kriminalvården använder sina
resurser. Styrelsen har dock inget att erinra mot att regeringen därutöver- i
form av en särskild återrapportering eller dylikt begär en redovisning av på
vilka grunder intagna respektive häktade placeras vid landets anstalter och
häkten.

Statskontoret anser i likhet med revisorerna att regeringsbeslut som avser
förändringar i anstalts- eller häktesorganisationen och som förväntas få ef-
fekter på andra delar av rättsväsendet samt andra departementsområden
regelmässigt bör baseras på konsekvensanalyser där både statsfinansiella och
samhällsekonomiska effekter beaktas. Statskontoret anser att statsfinansiella
och samhällsekonomiska konsekvensanalyser generellt bör ingå i underlaget

1996/97:RR7

Bilaga 2

119

inför beslut om förändringar i det offentliga åtagandet, där beslutet a priori
bedöms ge sådana effekter. Detta för att förbättra förutsättningarna för att
fatta både samhällsekonomiskt och statsfinansiellt motiverade beslut.
Statskontoret poängterar att samhällsekonomiska bedömningar av ett förslag
skapar ett bättre underlag för beslut, men att ett sådant underlag inte kan
ersätta beslutsfattarnas sammanvägda bedömning av redovisade fakta. Det är
enligt Statskontoret ytterst en politisk fråga vilket beslut som fattas.

Statskontoret anser inte att tillgången till kompetens och modeller är ett
problem i samband med krav på ett bra beslutsunderlag. Problemet är i stället
att beslutsfattarna inte i tillräcklig utsträckning efterfrågar sådant beslutsun-
derlag. Statskontoret hänvisar också till konstitutionsutskottet (t.ex. bet.
1993/94:30) som framhållit betydelsen av att propositioner innehåller ge-
nomarbetade konsekvensanalyser.

Riksrevisionsverket anser att revisorernas rapport är väl genomförd och att
de förslag och synpunkter som förs fram ligger i linje med en strävan mot
effektivare och mer ändamålsenlig verksamhet. Verket understryker vikten
av revisorernas förslag att såväl förkalkyler som efterkalkyler skall genomfö-
ras, eftersom det underlättar uppföljning och utvärdering. Vidare anser ver-
ket att revisorernas granskning visar på behovet av att särskilt de vidare
statsfinansiella konsekvenserna av olika statliga åtgärder, inklusive olika
besparingar, belyses innan beslut fattas. Ansvaret för att sådana analyser görs
åvilar enligt Riksrevisionsverket den beslutande nivån. I de fall beslut fattas
av myndigheterna bör det ingå i myndigheternas ansvar att försäkra sig om
att analysen görs.

Kungl. Tekniska högskolan, institutionen för fastigheter och byggande,
delar helt revisorernas bedömning att det är viktigt att departementet har ett
bra beslutsunderlag som både omfattar konsekvenser för myndigheten, kon-
sekvenser för statsbudgeten som helhet och samhällsekonomiska effekter.
Det är viktigt att myndigheterna i sitt interna beslutsfattande tar sådana hän-
syn och att det eventuellt skapas sanktioner mot myndigheter som fattar
beslut som i praktiken ökar kostnaderna för andra myndigheter.

Länsstyrelsen i Jämtlands län delar till fullo revisorernas bedömning avse-
ende nedläggningen av häktet i Östersund. Länsstyrelsen menar att det är
regeringen som skall ta det fulla samhällsekonomiska ansvaret och som skall
säkerställa en samordning av berörda sektorsorgan. Polismyndigheten i Ös-
tersund, som getts tillfälle att lämna synpunkter på rapporten, delar helt
revisorernas synpunkter och förslag angående formerna för beredning, analys
och förslag till regeringsbeslut. Polismyndigheten finner det önskvärt att en
sammanvägning görs av tänkbara nedskärningar inom ett och samma depar-
tementsområde så att en heltäckande syn på rättsväsendet garanteras. Enligt
polismyndigheten är det otillfredsställande att respektive verksamhetsområde
suveränt får besluta om sina nedskärningar. Det är vidare viktigt att kon-
sekvensutredningar utförs innan beslut fattas i frågor av denna typ. Polis-
myndigheten anser i likhet med revisorerna att samordningslösningar inom
kriminalvården, alternativt mellan t.ex. kriminalvården och polisen, alltid bör
prövas innan förändringar av anstalts- och häktesorganisationen genomförs.

Östersunds kommun understryker att en beskrivning av de ekonomiska
konsekvenserna av ett förslag inte endast bör avse kostnader och konsekven-

1996/97:RR7

Bilaga 2

120

ser för den berörda myndigheten. Både statsfinansiella konsekvenser och
samhällsekonomiska effekter av ett förslag bör enligt kommunen beskrivas
och regelmässigt utgöra en del av det underlag som ligger till grund för re-
geringens beslut. Östersunds kommun anser att revisorernas rapport med
utomordentlig tydlighet visar på behovet av att denna typ av analyser görs av
departementen.

Östersunds kommun anser att det i rådande statsfinansiella läge föreligger
en uppenbar risk för felaktiga beslut när vaije sektor skall reducera verksam-
heter och när det samtidigt inte påtalas vikten av att analyser genomförs
beträffande konsekvenser för staten i sin helhet och för samhället. Denna
”stuprörssyn” på verksamheterna kommer enligt Östersunds kommun att på
sikt få förödande effekter för i synnerhet regioner som för sin överlevnad är
beroende av närhet till statliga serviceverksamheter. Väl underbyggda under-
lag för beslut är enligt kommunens uppfattning inte enbart nödvändiga för
regeringens beslut. Det borde utgå direktiv för alla statliga myndigheter och
organisationer att beskriva statsfinansiella konsekvenser och samhällseko-
nomiska effekter av förslag till förändringar av sina respektive verksamheter.

Norra avdelningen av Sveriges Advokatsamfund delar revisorernas upp-
fattning att det underlag som låg till grund för regeringens beslut om ned-
läggning av häktet i Östersund var ofullständigt och missvisande. Vidare
anser avdelningen att väl genomförda ekonomiska konsekvensanalyser är
nödvändiga för ett riktigt beslutsunderlag samt att de ekonomiska beslutsun-
derlagen framgent måste vara av bättre kvalitet.

4 Kapitalkostnader för anstalter och häkten

Kriminalvårdsstyrelsen delar revisorernas uppfattning att de statsfinansiella
och samhällsekonomiska vinsterna av att förvalta anstalter och häkten i bolag
är oklara och ofullständigt belysta. Styrelsen anser att det i synnerhet gäller
då strikt marknadsekonomiska principer används för hyressättning av lokaler
som i själva verket saknar marknad, och därtill förhållandet att kriminalvår-
den genom Vasakronans monopolställning i princip inte har något alternativ.

Kriminalvårdsstyrelsen konstaterar att kriminalvården saknar möjlighet att
påverka sina kapitalkostnader för lokalbeståndet. Styrelsen anser sig vara helt
utlämnad till Vasakronans förmåga att sköta sin finansiella hantering och till
statens avkastningskrav på Vasakronan. Styrelsen anser att det vid en an-
slagstilldelning i form av ramanslag är otillfredsställande att en icke ovä-
sentlig del av anslaget belastas av kostnader som den enskilda myndigheten
har begränsad kontroll över och inte fullt ut kan styra eller påverka. Därmed
föreligger ingen garanti för att kriminalvården får full kostnadstäckning vad
avser lokalkostnader för anstalter och häkten.

Statskontoret delar revisorernas bedömning att förekomsten av konkurrens
spelar en större roll än verksamhetsformen i sig för att åstadkomma en ef-
fektiv resursanvändning. Statskontoret instämmer i att det finns ett behov av
uppföljningar och utvärderingar av bolagiseringar av statlig verksamhet som
genomförts under senare år.

Vasakronan konstaterar att hyressättningen i huvudsak bestäms av tre
faktorer: drift och underhåll, kapitalkostnader och avskrivningar. Vasakronan

1996/97:RR7

Bilaga 2

121

bedömer att avskrivningsgraden är den faktor som påverkar hyran mest.
Överensstämmer hyrestiden med avskrivningstiden löper hyresvärden ingen
risk om byggnaderna måste rivas vid hyrestidens slut.

Vasakronan konstaterar att det är i det närmaste omöjligt att hitta en alter-
nativ användning för en anstalt, förutom vad gäller vissa lokalanstalter. I
vissa fall kan en alternativ användning av ett häkte finnas. Kostnaderna för
en konvertering av häkteslokaler till generella kontorslokaler är dock enligt
bolaget mycket höga. Vasakronan anser att om inte garantier kan skapas för
restvärdesrisken genom långa avtalstider eller på annat sätt, måste denna risk
återspeglas i hyressättningen.

Vasakronan anser att det skulle ge en skev bild av de verkliga kostnaderna
för kriminalvården om bolaget upplät lokaler för kriminalvårdens verksamhet
till hyror som inte ger full täckning för bl.a. kostnaden för det totala kapital
som investerats i anläggningarna. Detta skulle innebära att verksamheten
subventionerades på bekostnad av annan statlig verksamhet, vilket skulle
försvåra möjligheten att överblicka den totala kostnaden för kriminalvården.

Vasakronan konstaterar att revisorerna ifrågasätter om det är statsfinansi-
ellt motiverat att Vasakronans lån från Riksgäldskontoret omplaceras till den
privata kapitalmarknaden. Omplaceringen sker dock i enlighet med det avtal
som tecknats med staten i samband med övertagandet av fastigheterna. Va-
sakronan konstaterar att konsekvensen av den omplacering av lånen från
Riksgäldskontoret som genomförts per 1995-04-12 har resulterat i en lägre
upplåningskostnad. Omplaceringen har skett till en kostnad som understiger
kostnader för upplåning i Riksgäldskontoret med ca 0,20 procentenheter.

Kungl. Tekniska högskolan, institutionen för fastigheter och byggande,
anser att hyreskontrakt bör vara så utformade att en myndighet inte kan
”beställa” specialinvesteringar i en fastighet och sedan säga upp hyreskon-
trakt så att delar av dessa investeringskostnader lämpas över på det statliga
fastighetsbolaget och ytterst på statskassan. Avseende frågor om hyressätt-
ning och finansiering av byggnader inom kriminalvården delar institutionen
revisorernas bedömning att det finns oklara punkter i dagens system. I avvak-
tan på resultatet av den statliga utredningen som nyligen tillsatts för att ut-
värdera och föreslå förändringar i rådande system avstår man dock från när-
mare synpunkter.

1996/97:RR7

Bilaga 2

122

5 Riksdagens uppföljning och utvärdering av regeringens beslut

Riksåklagaren anser att revisorernas förslag är rimligt.

Kriminalvårdsstyrelsen poängterar betydelsen av att materialet är enkelt,
lättillgängligt och sammanhållet. Enhetlighet måste uppnås och samma rikt-
linjer gälla för hela statsförvaltningen. Styrelsen anser att en klart ökad ar-
betsbelastning med åtföljande behov av kompetensutveckling blir en följd av
revisorernas föreslagna ordning. Enligt Kriminalvårdsstyrelsen kan genom-
förda förändringar i anstalts- och häktesorganisationen samt kriminalvårdens
erfarenheter av dessa regelmässigt redovisas i Kriminalvårdsstyrelsens åter-
kommande årsredovisningar. Om regeringen föreläggs att till riksdagen
redovisa efterkalkyler av genomförda förändringar i anstalts- och häktesor-
ganisationen är det naturligt att kriminalvårdens underlag redovisas för rege-
ringen i årsredovisningen.

1996/97:RR7

Bilaga 2

123

Innehållsförteckning

1996/97:RR7

1 Revisorernas granskning..............................................................................1

2 Revisorernas överväganden.........................................................................2

2.1 Bedömning av platstillgång och platsbehov vid anstalter och häkten......2

2.2 Beslutsunderlagens kvalitet......................................................................3

2.3 Kapitalkostnader.......................................................................................5

2.4 Riksdagens uppföljning och utvärdering av regeringens beslut...............8

3 Revisorernas syn på ekonomiska konsekvensanalyser................................8

4 Förslag.......................................................................................................18

Bilaga 1

Bygga nytt eller avveckla?

Konsekvensanalyser inom kriminalvården. Rapport 1995/96:6...........19

Förord...........................................................................................................21

Sammanfattning............................................................................................25

1 Granskningens bakgrund och innehåll.......................................................28

1.1 Bakgrund................................................................................................28

1.2 Granskningens syfte................................................................................29

1.3 Metod......................................................................................................29

1.4 Avgränsning...........................................................................................30

2 Platstillgång och platsbehov samt beläggningsutveckling och kostnader vid

anstalter och häkten......................................................................................31