Förslag 1996/97:RR3

Förslag till riksdagen
1996/97:RR3

Riksdagens revisorers förslag angående
arbetsmarknadsutbildning

1996/97

RR3

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av arbetsmarknadsut-
bildningen.

1 Inledning

Riksdagens revisorer har granskat arbetsmarknadsutbildningen. Resultatet av
granskningen har redovisats i rapporten 1995/96:10 Effekter av arbetsmark-
nadsutbildning. Yttranden har inhämtats över rapporten. Rapporten och en
sammanfattning av remissyttrandena bifogas denna skrivelse. I skrivelsen
behandlas frågor om utvärderingar, regelsystem och incitament, deltagamas
bakgrund samt planeringen av utbildningens inriktning och dimensionering.

Professorerna Kurt Brännäs och Karl-Gustaf Löfgren samt universitetslek-
tor Roger Axelsson, Institutionen för nationalekonomi vid Umeå universitet,
har på revisorernas uppdrag genomfört en studie av arbetsmarknadsutbild-
ningen. Rapporten bifogas som bilaga till denna skrivelse.

2 Revisorernas överväganden

Utvärderingar

Rapporten

I rapporten konstateras att det fortfarande finns ett stort behov av utvärde-
ringar av arbetsmarknadsutbildning. Det finns relativt få studier vars resultat
kan utnyttjas i den mer konkreta utformningen av arbetsmarknadspolitiken,
och de få studier som finns förefaller också utnyttjas i ringa utsträckning.
Rapporten konstaterar att det är nödvändigt att förbättra kunskapsläget om
arbetsmarknadsutbildningens effekter för att underlätta sådana ställningsta-
ganden. Det gäller såväl kunskaper om den genomsnittliga och den marginel-
la avkastningen som lönsamheten för olika grupper och kursinriktningar.
Behovet av utvärderingar gäller inte bara arbetsmarknadsutbildning utan
även övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det senare gäller framför allt
för att kunna avgöra vilken omfattning och sammansättning av åtgärder som
ger bäst resultat. I rapporten betonas också att det är angeläget att de utvär-
deringar som görs har hög tilltro och inte utformas så att de kan ifrågasättas
av rena objektivitetsskäl. I granskningsrapporten diskuteras hur en förstärk-
ning av utvärderingsverksamheten kan ske vid både Arbetsmarknadsdepar-
tementet och Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS).

1 Riksdagen 1996/97 2 saml. RR3

Remissinstanserna

1996/97:RR3

Samtliga remissinstanser instämmer i att det finns ett behov av ytterligare
utvärderingar av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, och flertalet instan-
ser pekar på att kunskapsläget för närvarande är otillfredsställande.

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) pekar dock på att styrelsen fram till 1995
inte hade till uppgift att utföra undersökningar av utvärderingstyp, men att
man trots detta på kort tid hunnit utveckla metoder för utvärdering av ar-
betsmarknadsutbildning. AMS har också utarbetat en uppföljnings- och
utvärderingsplan för samtliga konjunkturberoende åtgärder. AMS delar revi-
sorernas uppfattning att det är angeläget att de utvärderingar som görs av
arbetsmarknadspolitiken har hög tilltro och inte utformas så att de kan ifrå-
gasättas av rena objekti vi tetsskäl och understryker att AMS utvärderingar är
underkastade samma krav som ställs på den akademiska forskningen. AMS
menar vidare att orsaken till att utvärderingar spelat en närmast obetydlig roll
för beslut om arbetsmarknadsutbildningens volym och inriktning står att
finna i att utvärderingarna har visat sig känsliga för ändrade förutsättningar
och därför inte kunnat fungera som vägledning eller beslutsunderlag för
beslutsfattarna. AMS anser emellertid att det framöver finns goda förutsätt-
ningar för att utvärderingar skall bli ett värdefullt instrument i denna process.

Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA)
menar att även om resultaten från senare års effektutvärderingar är betydligt
osäkrare än tidigare utvärderingar borde de i högre utsträckning kunnat ligga
till grund för politikutformningen. Enligt EFA gav dessa forskningsresultat
från 1970- och 1980-talen inget stöd för den förändring av arbetsmarknads-
politikens tidsanpassning och sammansättning som skedde i början av 1990-
talet. EFA pekar vidare på att de utvärderingsstudier av arbetsmarknadsut-
bildningens effekter under 1990-talet som hittills publicerats visar på negati-
va effekter för de första åren av 1990-talet och svagt positiva effekter mot
mitten av decenniet. Enligt EFA har kraven på utvärderingar stigit och för att
möta de ökade kraven och även fortsättningsvis hålla en hög internationell
standard på den arbetsmarknadspolitiska utvärderingsforskningen behöver
den tillföras mer resurser.

Revisorernas överväganden

1996/97:RR3

Revisorerna finner det tillfredsställande att i princip samtliga remissinstanser
förespråkar ytterligare utvärderingar av de arbetsmarknadspolitiska åtgärder-
na. Den genomgång av budget- och kompletteringspropositioner som redovi-
sas i rapporten, liksom EFA:s remissvar, visar att utvärderingar av arbets-
marknadspolitiska åtgärder bör kunna utgöra ett viktigt tillskott till det gäng-
se underlaget för budgetarbetet och riktlinjerna till AMS. En faktor som
förstärker detta behov är den successiva övergång till mål- och resultatstyr-
ning som skett inom arbetsmarknadspolitiken under flera år. Målstymings-
processen förstärker vikten av att metoder och system utvecklas för att följa
upp och utvärdera verksamheten och därmed få en bättre grund för ompröv-
ning, styrning och utveckling av insatserna. Enligt revisorernas bedömning är
kunskapsläget för närvarande otillfredsställande, och en viktig uppgift för
Arbetsmarknadsdepartementet bör därför vara att initiera ytterligare studier
inom området, dvs. förutom de forskningsanslag som hanteras av departe-
mentet. I likhet med Arbetsmarknadspolitiska kommittén anser revisorerna
att det också finns skäl att förstärka resurserna på Arbetsmarknadsdeparte-
mentet för utvärderingsverksamhet och bedömning av framtagna forsknings-
resultat. Detta bör emellertid vara möjligt inom ramen för befintliga resurser.

Enligt revisorernas bedömning har AMS också en viktig uppgift att fylla i
denna process. Revisorerna har med tillfredsställelse noterat att AMS utveck-
lar metoder för utvärdering av arbetsmarknadsutbildning och har påbörjat ett
arbete som syftar till att samtliga konjunkturberoende åtgärder i framtiden
skall bli föremål för uppföljning eller utvärdering. Revisorerna finner det
beklagligt om detta arbete försenats på grund av oklarheter eller missupp-
fattningar om vilken verksamhet AMS skall bedriva. Revisorerna har med
förvåning noterat att AMS fram till 1995 inte ansett sig ha haft till uppgift att
utföra undersökningar av utvärderingstyp. Vid en genomgång av olika do-
kument har något beslut i den riktningen inte kunnat identifieras. Intrycket är
snarare det motsatta. Enligt förordningen (1988:1139) med instruktion för
Arbetsmarknadsverket skall AMS sätta upp mål och riktlinjer för verksamhe-
ten vid länsarbetsnämnderna samt följa upp och utvärdera resultatet av deras
verksamhet, dvs. arbetsmarknadspolitiken. I ett flertal regleringsbrev hänvi-
sas till denna förordning. AMS har dessutom fr.o.m. budgetåret 1993/94 i
betydande omfattning fått särskilda medel för utvärderingsverksamhet. I den
fortfarande gällande förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovis-
ning och anslagsframställning anges vidare att den fördjupade anslagsfram-
ställningen skall innehålla en sammanfattande resultatanalys där myndighe-
tens prestationer och effekterna av myndighetens verksamhet skall utvärderas
i förhållande till verksamhetsmålen och de övergripande målen. Ett väsent-
ligt led i AMS verksamhet bör således vara att utföra eller ta initiativ till
effektivitetsanalyser. AMS är inte bara ett serviceorgan utan också en myn-
dighet som bör redovisa sin verksamhet ur t.ex. ett samhällsekonomiskt
perspektiv.

Revisorerna anser att utvärderingar hittills spelat en alltför undanskymd
roll i AMS verksamhet. Det är därför av stor vikt att den uppföljnings- och
utvärderingsplan som nu utarbetas av AMS får en inriktning och omfattning

som kan förbättra möjligheterna att göra en avvägning mellan olika åtgärder i
t.ex. verkets anslagsframställningar och som vägledning vid utarbetandet av
riktlinjerna för länsarbetsnämndernas och arbetsförmedlingarnas verksamhet.
Enligt revisorernas bedömning bör utvärderingsplanen följas upp både me-
todmässigt och tidsmässigt av Arbetsmarknadsdepartementet och resultaten
återrapporteras till riksdagen. Enligt revisorernas uppfattning kan ett lämpligt
forum för detta vara budgetpropositionens utgiftsområde 14 Arbetsmarknad
och arbetsliv.

Enligt revisorernas uppfattning är det också angeläget att AMS i högre ut-
sträckning anlitar utomstående organ. Även om AMS i sitt remissvar under-
stryker att AMS utvärderingar är underkastade samma krav som ställs på den
akademiska forskningen så har flera remissinstanser, i likhet med revisorer-
na, pekat på behovet av oberoende utvärderingar. Förutom rena objekti vi-
tetsskäl kan vissa typer av studier vara så resurskrävande eller kräva en sådan
speciell kompetens att detta är nödvändigt. Detta bör kunna finansieras ge-
nom omdisponeringar inom den ordinarie verksamheten.

Revisorerna har noterat att regeringen i forskningspropositionen
(1996/97:5) föreslagit att ett nytt oberoende institut för utvärdering av ar-
betsmarknadspolitiken inrättas fr.o.m. den 1 januari 1997 och att EFA av-
vecklas under 1997. Enligt revisorernas bedömning berör inte detta förhål-
lande de förslag som läggs fram av revisorerna.

Regelsystem och incitament

Rapporten

I rapporten analyseras hur den s.k. utförsäkringsgarantin påverkat arbetssö-
kandes och arbetsförmedlingars beteende. En sådan garanti kan få negativa
incitamentseffekter på arbetssökandet och bidra till att övergångarna till
sysselsättning minskar. Den kan dessutom innebära att utbildningens kvalitet
försämras. De analyser som utförts på uppdrag av revisorerna pekar på att
själva införandet av garantin inte haft några påtagliga effekter. Däremot visar
de att arbetsmarknadsutbildning i högre utsträckning än andra åtgärder har
satts in i ett senare skede av arbetslöshetsperioderna. Detta kan bero på att
förmedlingsinsatser och andra aktiva åtgärder satts in först. Det går emeller-
tid inte att utesluta att arbetsmarknadsutbildning kan ha utnyttjats i högre
utsträckning än andra åtgärder för att förhindra utförsäkring, åtminstone
under 1993 och delar av 1994.

Remissinstanserna

AMS uppfattning är att arbetsmarknadsutbildning har en särställning bland de
arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och utnyttjas ansvarsfullt. AMS kan inte
se något faktaunderlag som stöder vad AMS anser vara uppfattningen i rap-
porten att arbetsmarknadsutbildning använts för att förhindra utförsäkring.
AMS anser i stället att frågeställningen om arbetsmarknadsutbildning och
utförsäkring är mer relevant för perioden som föregick introduktionen av
åtgärden arbetslivsutveckling, dvs. före den 1 januari 1993.

1996/97:RR3

Länsarbetsnämnden i Jönköpings län pekar på att den policy som gällt i
länet under de senaste åren är att arbetsmarknadsutbildning skall användas
där det finns ett reellt utbildningsbehov och där denna åtgärd bedöms öka
individens möjligheter till arbete. Enligt AmuGruppen AB är det inte obekant
att arbetsmarknadsutbildning har använts för att förhindra utförsäkring under
främst konjunktursvackor. Detta har enligt AmuGruppen AB lett till att
resultatet av utbildningen inte varit nöjaktigt, och de arbetsmarknadspolitiska
åtgärdsmedlen har därvid inte heller utnyttjats särdeles effektivt. AmuGrup-
pen menar att andra relevanta uttagningskriterier bör framhävas vid rekryte-
ringen till utbildningen.

Landsorganisationen (LO) anser att det är direkt uppseendeväckande att
rapporten diskuterar en reformering av arbetslöshetsförsäkringen utan att,
enligt LO, några sakskäl redovisas för ställningstagandet.

Handelsanställdas förbund anser att det skall ställas krav på de arbetssö-
kande och att de skall engagera sig och vara motiverade, men pekar också på
att det ännu finns för mycket brister när det gäller informationen, utbildning-
en och andra åtgärder för att man helt skall lasta över ansvaret på de arbets-
sökande.

Komvux Kronborg Malmö instämmer i att det är nödvändigt med incita-
ment som leder till aktivt arbetssökande men är tveksamma till att ett bortta-
gande av utförsäkringsgarantin är något verkningsfullt incitament.

Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) anser att arbetsmarknadsutbild-
ningen endast kan motiveras av utbildningsskäl. Andra motiv medför en
negativ incitamentsstruktur för individen liksom risk för att utbildningens
kvalitet försämras. Det är enligt SAF:s syn oacceptabelt att arbetsmarknads-
utbildning används för att förhindra utförsäkring, och enligt SAF kommer
sannolikt den reformering av arbetslöshetsförsäkringen som nu är aktuell att
eliminera detta bruk.

Revisorernas överväganden

Enligt revisorernas uppfattning går det inte att utesluta att arbetsmarknads-
utbildning kan ha utnyttjats i högre utsträckning än andra åtgärder för att
förhindra utförsäkring. Även om t.ex. AMS inte anser att det finns något
faktaunderlag i rapporten som stöder en sådan uppfattning har styrelsen i
andra sammanhang pekat på att så kan vara fallet. I t.ex. AMS årsberättelse
för arbetsmarknadsutbildning 1994/95 nämns att arbetsmarknadsutbildning i
viss utsträckning utnyttjades för att förhindra utförsäkring i början på 1990-
talet. Frågan om en utförsäkringsgaranti inom arbetsmarknadsutbildningen
väcktes också ursprungligen av AMS, och enligt revisorernas uppfattning är
det inte orimligt att tänka sig att införandet av en garanti också leder till
förväntade konsekvenser, dvs. att arbetssökande de facto utnyttjar den.

Flera av remissinstanserna pekar på behovet av incitament som leder till ett
aktivt arbetssökande, och enligt revisorernas bedömning är det angeläget att
reformera arbetslöshetsförsäkringen och pröva möjligheterna att stärka ka-
raktären av omställningsförsäkring i enlighet med direktiven för utredningen
om ersättning vid arbetslöshet och omställning. Mot bakgrund av att denna
utredning förväntas lämna sitt slutbetänkande i höst och att riksdagen redan

1996/97:RR3

fattat ett beslut om en bortre parentes i försäkringen avstår dock revisorerna
från att lämna förslag om förändringar av utförsäkringsgarantin.

Revisorerna vill emellertid betona två aspekter. För det första bör arbets-
marknadsutbildning inte utnyttjas för att förhindra utförsäkring om det inte
är motiverat av rena utbildningsskäl. Arbetsmarknadsutbildning utgör den
dyraste arbetsmarknadspolitiska åtgärden och bör endast utnyttjas för att
långsiktigt stärka den enskilde individen eller ha en sådan inriktning att den
förhindrar uppkomsten av flaskhalsar i näringslivet. För det andra bör kon-
trollsystemet förstärkas. Arbetslöshetsförsäkringens regelsystem har skärpts
under senare år, men samtidigt har den höga arbetslösheten gjort det svårare
för arbetsförmedlingarna att hålla regelbunden kontakt med de arbetslösa.
Revisorerna pekade i sin föregående granskning av arbetsmarknadspolitiken
på att arbetsförmedlingarnas kontroll av villkoren för utbetalning av kassaer-
sättning var otillräcklig. Av AMS remissvar framgick att AMS uppmärk-
sammat problemen och påbörjat ett antal projekt. Revisorerna ansåg det
angeläget att åtgärderna följdes upp och begärde att regeringen skulle få i
uppdrag att inför riksdagen redovisa resultaten av en sådan uppföljning.
Arbetsmarknadsutskottet utgick ifrån att detta arbete fortsätter med kraft och
att regeringen på lämpligt sätt underrättar riksdagen om resultatet. Någon
sådan redovisning har dock inte lämnats.

Deltagamas bakgrund

Rapporten

I granskningsrapporten redovisas utvecklingen för de grupper som är priori-
terade inom arbetsmarknadsutbildningen. I regeringens regleringsbrev för
AMS preciseras vilka grupper som skall prioriteras till olika arbetsmark-
nadspolitiska åtgärder. Under senare år har det t.ex. varit långtidsarbetslösa,
utomnordiska medborgare, arbetshandikappade, kvinnor och ungdomar. I
huvudsak har de också haft en högre andel i utbildning än bland de arbetssö-
kande. Det finns dock en tendens till att de prioriterade gruppernas andel
börjat minska. Dessutom har kurstiderna blivit allt kortare och intagnings-
kraven allt hårdare. Delas utbildningen upp i olika utbildningsformer blir
bilden ännu mer markant. Det är framför allt i den yrkesinriktade utbildning-
en, som utgör hörnstenen i arbetsmarknadsutbildningen, som dessa föränd-
ringar ägt rum. Några uttalanden av riksdag och regering som stödjer en
sådan utveckling har dock inte gjorts, och i AMS allmänna råd står fortfa-
rande att arbetsmarknadsutbildning bl.a. bör användas för sådana arbetssö-
kande som har en svag ställning på arbetsmarknaden.

Även om den allmänna utbildningsnivån höjts har de förändrade priorite-
ringarna lett till att t.ex. en arbetslös akademiker har större sannolikhet att
placeras i utbildning än en arbetslös med kortare utbildning än grundskola.
Prioriteringen går stick i stäv mot AMS egna analyser som pekar på att ut-
bildningen inte har någon effekt för personer som har mer än 13 års utbild-
ning i grunden. Det finns dessutom analyser som pekar på att lönsamheten av
arbetsmarknadsutbildning är högst för utländska medborgare och arbetshan-
dikappade.

1996/97 :RR3

Remissinstanserna

1996/97 :RR3

Enligt AMS visar olika studier att arbetsmarknadsutbildningen har störst
effekt för lågutbildade. Det kan dock inte motivera att eftergymnasialt utbil-
dade skulle utestängas från arbetsmarknadsutbildningen, vilket inte skulle
gynna de fördelningspolitiska strävandena. Det går inte enligt AMS att ana-
lysera problemkomplexet svaga grupper egenskap för egenskap, utan man
måste försöka koppla utbildningsbakgrund med medborgarskap etc. Enligt
AMS har det fördelningspolitiska uppdraget fullföljts, och några anmärk-
ningar från Arbetsmarknadsdepartementet i detta avseende har ej riktats mot
AMS. Vidare menar AMS att det är felaktigt att fokusera prioriteringsdis-
kussionen till att främst omfatta den yrkesinriktade utbildningen därför att
prioriteringsmålen gäller hela arbetsmarknadsutbildningen. Vad gäller statis-
tikredovisningama i t.ex. kvartalsrapporter och AMS årsredovisning pekar
AMS på två aspekter. ”1 det förra fallet (kvartalsrapporter) är det uppdrags-
givaren som bestämt vilka redovisningar denne anser tillfyllest för att belysa
prioriteringen till åtgärder. I det andra fallet (AMS årsredovisning) bestäms
innehållet till stor del av givna anvisningar. Avslutningsvis menar AMS att
det är ovanligt att länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar tolkar det till-
växtpolitiska målet som att enbart starka grupper skall prioriteras till arbets-
marknadsutbildningen. AMS erfarenheter är tvärtom att det snarare är sö-
kandeperspektivet som i alltför hög grad betonas på bekostnad av marknads-
perspektivet.

EFA pekar på studier som tyder på att utbildningens effekter skiljer sig åt
mellan olika deltagargrupper och kurser.

Enligt SAF är det anmärkningsvärt att andelen akademiker i arbetsmark-
nadsutbildning ökat.

tatindikatorer och menar att slutsatsen måste bli att resultatindikatorerna
omformas så att de tar större hänsyn till verksamhetens kvalitet än kvantitet.

Handelsanställdas förbund anser att lågt utbildade personer borde vara en
prioriterad grupp då de är i behov av utbildning samt är en grupp som tjänar
mest på denna typ av utbildning. Förbundet instämmer i rapportens förslag
om att AMS bör få i uppdrag att redovisa vilka motiv som legat till grund för
arbetsmarknadsutbildningens förändrade inriktning. Förbundet vill också ha
en analys av orsakerna till att kvinnor är underrepresenterade i arbetsmark-
nadsutbildningen och att man lokalt bör studera variationerna i arbetslöshet
ur ett könsperspektiv.

Tjänstemännens centralorganisation (TCO) anser däremot att svagare
grupper som t.ex. invandrare, arbetshandikappade, kvinnor och långtidsar-
betslösa måste prioriteras, men att det inte får innebära att andra grupper
utestängs från arbetsmarknadsutbildning och andra kompetenshöjande insat-
ser. TCO anser att rapportens uppgift om att en arbetslös akademiker har
större sannolikhet att placeras i utbildning än en arbetslös med mindre än
grundskola innebär en alltför snäv syn på denna fråga och anser att uppgif-
terna borde göras till föremål för fördjupade studier. Den slutsats som enligt
TCO måste dras när det gäller deltagarnas bakgrund är dels att resurserna till
arbetsmarknadsutbildning är för små, dels att utbildningen måste kvalitets-
säkras i större utsträckning.

DIK-förbundet pekar på att praktik och intensifierade förmedlingsinsatser
är den bästa lösningen för arbetslösa nyexaminerade akademiker utan erfa-
renhet. För de långtidsarbetslösa med en äldre akademisk examen krävs
däremot en kombination av uppdatering av tidigare kunskaper och en kom-
plettering av kompetensen för att de skall kunna få arbete. Ett liknande reso-
nemang förs också av Lärarnas Riksförbund (LR) som dock ställer sig bak-
om rapportens förslag om att AMS bör få i uppdrag av regeringen att förtyd-
liga det tillväxtpolitiska målet och att förbättra uppföljningssystemet så att
det blir möjligt att jämföra olika gruppers deltagande i utbildning.

Revisorernas överväganden

Arbetsmarknadsutbildningens fördelningspolitiska målsättningar har tradi-
tionellt betonats starkt. Detta har också fått ett kraftigt genomslag i den prak-
tiska inriktningen av utbildningen. Under en följd av år var grupper som t.ex.
invandrare och arbetshandikappade kraftigt överrepresenterade i utbildning-
en. Det rör sig om grupper med oftast låga inkomster där utbildningen fyllt
sin primära fördelningspolitiska funktion att bidra till en jämnare fördelning i
samhället av inkomster än vad som skulle ha varit fallet utan utbildning. En
sådan inriktning har också bidragit till det tillväxtpolitiska målet genom att
den skapat betydligt mer resurser än vad den tagit i anspråk, dvs. avkastning-
en på insatta resurser har varit hög. Det visar bl.a. de samhällsekonomiska
bedömningar som gjordes av utbildningen i början av 1980-talet.

Enligt revisorernas bedömning, som delas av flera remissinstanser, finns
det dock en oroande tendens till att de prioriterade grupperna börjat minska
och att intagningskraven generellt sett blivit allt hårdare. Revisorerna är
naturligtvis medvetna om att prioriteringsmålen gäller hela arbetsmarknads-

1996/97:RR3

utbildningen, men enligt vår uppfattning är den yrkesinriktade delen den
absolut viktigaste och dyrbaraste formen av arbetsmarknadsutbildning och
bör vara föremål för särskilt intresse. Det finns dessutom en tendens till att
andelen arbetshandikappade och utomnordiska medborgare minskat i hela
arbetsmarknadsutbildningen. Kvinnor utgör vidare en grupp som under
många år varit underrepresenterad. Det är viktigt att man i den fortsatta han-
teringen uppmärksammar jämställdhetsfrågorna.

AMS ägnar merparten av sitt remissvar åt en analys om varför akademiker
bör ha en större andel i arbetsmarknadsutbildning än personer som saknar
grundskoleutbildning. Revisorerna kan instämma i att personer som saknar
grundskoleutbildning har en åldersstruktur som kan göra det något svårare att
motivera dessa för utbildning än akademiker, men har i övrigt svårt att förstå
att akademiker inte kan kallas för en stark grupp. Det är grupper som har den
lägsta arbetslösheten på den svenska arbetsmarknaden. Detta förhållande bör
enligt vår uppfattning ha viss betydelse vid analyserna av arbetsmarknads-
politikens inriktning och vid utnyttjandet av de begränsade resurser som
faktiskt är anslagna. AMS pekar också i sitt remissvar på att arbetsmark-
nadsutbildningen har störst effekt för lågutbildade men att detta inte kan
motivera att akademiker utestängs från arbetsmarknadsutbildning. Riksda-
gens revisorer vill klargöra att något sådant förslag inte framfördes i rappor-
ten utan där ifrågasattes enbart de prioriteringar som lett fram till att en ar-
betslös akademiker har större sannolikhet att placeras i utbildning än en
arbetslös med mindre än grundskola. Dessutom gäller att expansionen av
eftergymnasialt utbildade kursdeltagare framför allt orsakas av en ökning av
akademiker med svenskt medborgarskap, dvs. en relativt stark grupp av
akademiker.

Enligt revisorernas uppfattning riskerar en sådan inriktning att leda till att
arbetsmarknadsutbildningens nettoeffekt blir lägre än vad den annars skulle
ha varit. Efter att ha tagit del av AMS remissvar anser revisorerna att AMS
bör få i uppdrag av regeringen att närmare redovisa vilka motiv eller övervä-
ganden som legat till grund för arbetsmarknadsutbildningens förändrade
inriktning.

Enligt revisorernas bedömning finns det påtagliga brister i statistikredo-
visningen och i AMS resultatanalys som gör att dessa problem inte uppmärk-
sammats. Den statistik som redovisas löpande av AMS i form av kvartals-
rapporter till Arbetsmarknadsdepartementet och i t.ex. AMS årsredovisningar
innehåller inte den form av nedbrytningar som utförts av revisorerna. I
granskningsarbetet har revisorerna kunnat beställa och ta del av olika redo-
visningar från AMS som beskriver utvecklingen för olika utbildningsformer.
Enligt revisorernas uppfattning bör det därför vara möjligt att förbättra re-
dovisningarna i de avseenden vi pekat på och välja någon lämplig form för
löpande publicering, t.ex. den årligt återkommande årsberättelsen för arbets-
marknadsutbildningen.

1996/97 :RR3

gott resultat. Enligt revisorernas granskning har också starka grupper priori-
terats. Placeringsresultaten säger dock ingenting om politiken är effektiv eller
inte, och resultaten påverkas dessutom relativt mycket av efterfrågan, vilket
gör en jämförelse ännu svårare. Länsgenomgångar etc. som premierar goda
placeringsresultat riskerar i sådana lägen att ge fel signaler, vilket också
framhålls av flera remissinstanser. Tidigare utvärderingar och AMS egna
analyser tyder snarare på att lönsamheten är högst för svaga grupper. Enligt
revisorernas bedömning bör AMS få i uppdrag av regeringen att förbättra
uppföljningssystemet i en riktning som gör jämförelser av olika grupper
meningsfulla och som i betydligt större utsträckning än i dag kan förklara
förändringar av resultaten.

Revisorerna har vidare vid sina länsbesök och vid genomgångar av befint-
lig statistik noterat att utbildningens ekonomisk-politiska mål prioriteras
något olika. Vissa län har betonat de tillväxtpolitiska målen, medan andra
lagt större tonvikt på fördelningspolitiska aspekter. Att så kan vara fallet har
revisorerna förståelse för. Olika län präglas av olika förhållanden som gör att
sådana ställningstaganden kan vara motiverade. Vad som däremot inte är
acceptabelt är att t.ex. tillväxtpolitiska mål tolkas olika. Det får inte vara så
att vissa län tolkar det tillväxtpolitiska målet enbart som att starka grupper
skall ges en hög prioritet. Enligt AMS remissvar är en sådan syn inte vanlig
bland länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar, men inte desto mindre
måste blotta förekomsten av uppfattningen att det är starka grupper som skall
prioriteras tas på allvar. Enligt vår bedömning bör AMS få i uppgift att för-
tydliga sådana uppgifter i riktlinjerna till länen, följa upp utfallet i samband
med länsgenomgångama och redovisa resultaten till regeringen.

Planeringen av utbildningens inriktning och dimensionering

Rapporten

Enligt granskningsrapporten har delegerings- och decentraliseringsprocessen
nått mycket långt inom Arbetsmarknadsverket. Arbetsförmedlingens ökade
ansvar har tagits väl till vara, initiativkraften och kreativiteten har varit stor
att finna lokala lösningar på komplicerade problem. Samtidigt konstateras i
rapporten att delegeringen och decentraliseringen av arbetsmarknadsutbild-
ningen skedde snabbt och spontant på länsnivå och utan större förberedelse
eller analys av vad delegeringen av upphandlingen skulle innebära i realite-
ten. AMS har själv i en studie konstaterat att det sätt som delegeringen ge-
nomfördes på i vissa län ledde till att mycket stora resurser fick läggas på att
reda upp efter alltför dåligt förberedda delegeringar.

Det är rapportens intryck att länsarbetsnämnderna har utvecklats i sin roll
som upphandlare och att länsarbetsnämndernas upphandling i allmänhet
genomförs på ett professionellt sätt. I rapporten pekas dock på problem med
en del av den upphandling som görs direkt av arbetsförmedlingarna. Risk
finns vidare för att anpassningen till den lokala arbetsmarknaden blir alltför
stor, men framför allt att anpassningen till arbetsmarknadens behov inte
analyserats tillräckligt. Det är därför nödvändigt att informationen om all

1996/97:RR3

upphandling som görs lokalt sammanställs på länsarbetsnämnden för att
skapa överblick över upphandlingen i länet och därmed undvika för stora
utbildningsinsatser mot olika delmarknader i länet.

För att en professionell upphandling skall bli möjlig krävs enligt rapporten
att den som upphandlar gör detta med en viss frekvens. En eller ett par upp-
handlingar per år ger inte denna kompetens. I cirka hälften av länen är man
väl medveten om detta och har valt att låta länsarbetsnämnderna upphandla
på uppdrag av arbetsförmedlingen eller utsett regionala upphandlare som
står för den konkreta upphandlingen framför allt för de mindre förmedling-
arna. Inom större arbetsförmedlingskontor kan upphandlingskompetens
lättare upprätthållas.

I rapporten pekas också på de mycket stora problem som stora grupper av
invandrare har. De har inte uppnått tillräckliga språkkunskaper för att kunna
gå vidare till ett arbete eller en yrkesutbildning inom arbetsmarknadsutbild-
ningen. I rapporten framhålls vidare att en stor del av dem som gått en förbe-
redande utbildning inte fortsatte med någon ytterligare utbildning.

Remissinstanserna

AMS delar i allt väsentligt de synpunkter som förs fram i rapporten om pla-
neringen av utbildningens inriktning och dimensionering. AMS pekar bl.a.
på att upphandlingen samlas på allt färre händer för att upprätthålla en hög
standard. Allt fler beslut om upphandling av arbetsmarknadsutbildning
kommer däremot att fattas av arbetsförmedlingen framöver i konsekvens
med länsarbetsnämndernas nya roll som liten och flexibel ledningsstab och
med kommunernas utökade roll i arbetsmarknadspolitiken. Den kritik av
undervisningen i svenska för invandrare som förs fram i rapporten delas helt
av AMS. Enligt AMS kommer Skolverkets kommande utvärdering att bli ett
viktigt instrument för att ta ett helhetsgrepp över svenskundervisningen för
invandrare.

Enligt AMS finns det nu också stora förutsättningar för att gå vidare med
de initiativ som tagits vad gäller kvalitetssäkring av utbildningen. Från och
med den 1 juli 1996 är bl.a. det nationella och enhetliga kvalitetsuppfölj-
ningssystemet i drift vid länsarbetsnämnderna. AMS delar den uppfattning
som förs fram i rapporten att det finns ett behov av att med hjälp av pedago-
gisk expertis analysera arbetsmarknadsutbildningen. AMS pekar dock på att
en sådan analys kan vara problematisk genom att utbildningen är mycket
heterogen och inte följer fastställda läroplaner i samma utsträckning som
tidigare utan i hög grad skräddarsys. Enligt AMS finns det emellertid vissa
områden och utbildningar där sådana studier och jämförelser är praktiskt
genomförbara.

Länsarbetsnämnden i Jönköpings län instämmer i rapportens uppfattning
att det vore positivt om former kunde skapas för utvärdering av kursernas
pedagogiska innehåll.

I likhet med vad som sägs i rapporten anser SAF att marknadsbedömning-
en som grund för upphandlingen behöver förbättras. Kravet måste vara att all
arbetsmarknadsutbildning som upphandlas skall vara kvalitets säkrad och att
utbildningsföretaget måste kunna säkerställa den kvalitet som utlovas. SAF

1996/97 :RR3

vill framhålla att det krävs stor kunskap för att kunna jämföra olika alterna-
tiv, väga dessa mot varandra och ha kostnadsbilden klar för sig. Bättre
överblick behövs och mer stöd till de mindre förmedlingarna. Enligt SAF
måste kriterier utarbetas för vilka krav som kan ställas på utbildningsföreta-
gen och hur resultatuppföljning skall göras. Utvärdering får enligt SAF ej
inskränkas till att enskilda kurser ensidigt utvärderas utifrån kursdeltagarnas
syn. Det lokala näringslivets synpunkter måste också ingå i utredningen. SAF
anser att företagens bedömningar beträffande kvalitet, inriktning och volym
måste få större inflytande.

LO instämmer i rapportens förslag om att styrmekanismerna för utbild-
ningen bör utvecklas, att AMS bör göra en bättre resultatanalys och att läns-
arbetsnämnderna har blivit bättre i sin upphandling av utbildningen men att
dessa bör bli ännu bättre och kräva en kvalitetssäkring. LO kan dock inte
underlåta att ställa frågan om kraven är förenliga med aktuella förslag om
kraftiga nedskärningar inom AMS och länsarbetsnämnderna.

Handelsanställdas förbund, TCO och Svenska Kommunförbundet delar
rapportens uppfattning om att det är angeläget att arbetsförmedlingen vid
beslut om arbetsmarknadsutbildning har en korrekt bild av samhällets kost-
nader för insatsen i förhållande till andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

DIK-förbundet menar att grunden i all planering av utbildning är att den är
behovsrelaterad, både när det gäller den enskilde arbetssökandes behov och
arbetsmarknadens behov. Enligt förbundet saknar den enskilde arbetsförmed-
laren ofta kunskaper om vilken kompetens olika utbildningar står för och
vilken kompetens olika yrkesgrupper har. Om arbetsförmedlaren skall kunna
bedöma behovet av en utbildning och en kompetens krävs, enligt förbundet,
att denne inte är så inriktad på själva yrket utan på vad personen kan eller
inte kan. Förbundet pekar på att den strikta yrkesindelningen ibland skapar
hinder i stället för möjligheter.

LR instämmer i rapportens slutsatser vad gäller upphandling och dimen-
sionering, korrekt kostnadsbild och svenskundervisning för invandrare. Vad
gäller den sistnämnda frågan pekar LR på vikten av att introduktionen av nya
invandrare redan från början inriktas på individens framtida yrkesverksamhet
och att svenskundervisningen bör varvas med praktik. LR vill särskilt betona
behovet av att med hjälp av pedagogisk expertis analysera arbetsmarknads-
utbildningen avseende pedagogik, läroplaner etc. LR anser att regeringen
noga bör överväga formerna för en sådan analys och se till att den kommer
till stånd.

Enligt Komvux Kronborg Malmö beror svårigheterna att snabbt få upp
utbildnings volymen i början på budgetåret på en för kort framförhållning.
Den korta framförhållningen har även inneburit att Komvux Kronborg Mal-
mö tvingats till exceptionella ansträngningar och närmast kaotisk personal-
hantering för att klara länsarbetsnämndemas/arbetsförmedlingamas krav på
snabb kursstart när en upphandlings volym och inriktning närmar sig avslut.
Komvux Kronborg Malmö är inte odelat positiv till övergången till mer
decentraliserad upphandling och pekar på att denna process riskerar att ge en
mer splittrad upphandling och även medför nya och dyra administrativa
problem för utbildningsanordnarna.

1996/97:RR3

Komvux i Luleå kommun konstaterar att upphandlingen numera sker på ett 1996/97 :RR3
professionellt sätt från länsarbetsnämndens och arbetsförmedlingens sida.
Komvux bedömer resultaten av invandrarundervisningen i Luleå kommun
som positiva och pekar på att individuella handlingsplaner och praktik/arbete
varvat med studier är nödvändiga inslag i invandrarnas inskolning i det
svenska samhället.

Revisorernas överväganden

Det är revisorernas bedömning att länsarbetsnämnderna har utvecklats i sin
roll som upphandlare och att länsarbetsnämndernas upphandling i allmänhet
genomförs på ett professionellt sätt. Däremot behöver stödet till de mindre
arbetsförmedlingarna vad avser upphandlingen utvecklas. Revisorerna utgår
från att Arbetsmarknadsverket tar till vara den upphandlingskompetens som
byggts upp under senare år så att samarbetet mellan arbetsförmedlingarna i
länet kan stärkas när länsarbetsnämndens roll nu förändras.

Marknadsbedömningarna behöver utvecklas ytterligare och kopplingen
mellan prognoser, förmedlingarnas önskemål och köpen utvecklas. AMS
arbete med att utveckla prognoserna och bättre integrera dessa med upp-
handlings verksamheten är en värdefull början. Denna måste följas upp med
ett aktivt arbete inom varje län och en bättre dokumentation av processen
från prognos till upphandling.

Revisorerna vill också framhålla att det är angeläget att arbetsförmedlingen
vid beslut om arbetsmarknadsutbildning för en arbetssökande har en korrekt
bild av samhällets kostnad för denna insats i relation till andra arbetsmark-
nadspolitiska insatser. I län som valt att se basutbudet av arbetsmarknads-
utbildning som en fri resurs finns risk för att arbetsförmedlingen inte beaktar
kostnaden för utbildningen och därmed snedvrids i sin bedömning av vilken
åtgärd som är mest lämplig i det enskilda fallet.

Revisorerna har i en granskning av invandrarpolitiken för drygt tre år se-
dan riktat omfattande kritik mot undervisningen i svenska för invandrare
(1992/93:RR2). Revisorerna kan nu konstatera att bristerna i svenskunder-
visningen kvarstår i hög grad. Detta finner vi anmärkningsvärt. Vi anser i
likhet med Invandrarpolitiska kommittén att introduktionen av nya invandra-
re redan från början måste inriktas på individens framtida yrkeskarriär och att
svenskundervisningen bör varvas med praktik. Grunden måste vara indivi-
duella handlingsplaner som upprättas tillsammans med den enskilde. Reviso-
rerna utgår från att den beredning av Invandrarpolitiska kommitténs betän-
kande som nu pågår kommer att leda till nödvändiga förändringar och att
svenskundervisningen får den kvalitetshöjning som uppenbarligen behövs
om inte stora grupper av invandrare i framtiden skall stå utan rimliga kun-
skaper i svenska och därmed i realiteten utestängas från arbetsmarknaden
och möjligheter att försörja sig.

Revisorerna anser att AMS närmare bör analysera orsaken till den mycket
höga andelen deltagare i förberedande yrkesutbildning, såväl svenska som
utländska medborgare, som inte går vidare till yrkesinriktad utbildning. AMS
bör även analysera orsaken till den mycket stora andelen akademiker, såväl
utländska som svenska, som deltar i arbetsmarknadsutbildning.

Utvecklingsarbetet med att kvalitetssäkra arbetsmarknadsutbildningen bör
fortsätta. Större krav bör därvid ställas på utbildningsanordnama. Av krav-
specifikationerna bör framgå att utbildningsanordnaren skall kvalitetssäkra
utbildningen och även ange förutsättningarna för att deras utbildning leder
till anställning. Vidare kan det vara lämpligt att ge utbildningsanordnaren i
uppdrag att tre månader efter kursslut följa upp deltagarna och undersöka hur
många som fått arbete och om dessa fått arbete inom utbildningsområdet.
Detta kan bli ett viktigt komplement till den uppföljningsverksamhet som
AMS planerar göra från sökanderegistret 30 respektive 90 dagar efter kurs-
slut och ge en bättre grund för kommande upphandlingar.

Slutligen vill revisorerna, i likhet med flera av remissinstanserna, framhål-
la att det finns ett behov av att bedöma kvaliteten i utbildningen. Inte enbart
utifrån deltagarnas uppfattning om denna utan även att med hjälp av peda-
gogisk expertis analysera arbetsmarknadsutbildningen med avseende på
pedagogik och läroplaner m.m. Regeringen bör överväga formerna för en
sådan analys.

3 Förslag

Riksdagens revisorer föreslår

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revi-
sorerna anfört om utvärderingar,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revi-
sorerna anfört om deltagarnas bakgrund,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revi-
sorerna anfört om planeringen av utbildningens inriktning och dimen-
sionering.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Per Olof Håkansson (s), Anders G Högmark (m), Lars Bäckström
(v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Bengt Kronblad (s), Margit
Gennser (m), Marianne Carlström (s), Birgitta Hambraeus (c), Sverre Palm
(s) Karl-Gösta Svenson (m) och Siw Persson (fp).

Vid ärendets slutliga behandling har vidare närvarit kanslichefen Åke
Dahlberg, utredningschefen Margaretha Stålfors (föredragande) och revi-
sionsdirektören Mats Johansson.

Stockholm den 31 oktober 1996

På Riksdagens revisorers vägnar

1996/97:RR3

Per Olof Håkansson

Margaretha Stålfors

Sammanfattning av remissyttranden över rapport
1995/96:10 om arbetsmarknadsutbildning

Yttranden över rapporten Effekter av arbetsmarknadsutbildning har avgetts
av Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), Expertgruppen för arbetsmarknadspoli-
tiska utvärderingsstudier (EFA), Skolverket, Länsarbetsnämnden i Jönkö-
pings län, Länsarbetsnämnden i Kalmar län, Länsarbetsnämnden i Västerbot-
tens län, AmuGruppen AB, Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Landsor-
ganisationen (LO), Handelsanställdas förbund, Tjänstemännens centralorga-
nisation (TCO), DIK-förbundet, Lärarnas Riksförbund (LR), Svenska Kom-
munförbundet, Komvux Kronborg Malmö och Komvux i Luleå kommun,
Expeditionschefen i Finansdepartementet, expeditionschefen i Arbetsmark-
nadsdepartementet, Arbetslöshetskassornas samorganisation, Nationaleko-
nomiska institutionen vid Uppsala universitet, Centrum för arbetsmarknads-
politisk forskning vid Högskolan i Växjö, Statens invandrarverk, Länsarbets-
nämnden i Stockholms län, Länsarbetsnämnden i Malmöhus län, Länsarbets-
nämnden i Örebro län, Länsarbetsnämnden i Norrbottens län, Komvux i
Stockholms kommun, Komvux i Jönköpings kommun, Komvux i Kalmar
kommun, Komvux i Örebro kommun och Komvux i Umeå kommun har
beretts tillfälle att yttra sig över rapporten men avstått.

1 Allmänna synpunkter

AMS finner i stora delar rapporten tydlig och klargörande. I många stycken är
den bild och de slutsatser som rapporten för fram helt i överensstämmelse
med vad AMS också uppfattar som problem och utvecklingsområden. Det
finns dock vissa områden, resonemang och slutsatser i rapporten som AMS
finner delvis felaktiga, förenklade och alltför summariskt avhandlade.

SAF framhåller att revisorernas rapport är av stort värde. Enligt SAF har
utredarna i sin granskning på ett förtjänstfullt sätt belyst det mest väsentliga
och givit en trovärdig bild av nuläget. En ingående faktaredovisning, kopplad
till aktuell forskning på området, ger ytterligare relevans till analyser och
slutsatser och pekar på att förbättringsåtgärder inom arbetsmarknadspolitiken
är nödvändiga.

Handelsanställdas förbund delar i stora delar rapportens bedömningar,
men vill i vissa fall få djupare analyser av orsaker och effekter än vad som
framkommer i rapporten. Det gäller behandlingen av de s.k. prioriterade
grupperna, där kvinnor ingår, och arbetsförmedlingens ansvar för handlägg-
ningen av de arbetssökande.

LR instämmer i stort i de synpunkter och förslag som framförs i rapporten.

Svenska Kkommunförbundet delar i allt väsentligt de uppfattningar som
förs fram i rapporten.

Komvux Kronborg Malmö anser att rapporten innehållsmässigt är en god
sammanfattning av de utvärderingar och forskningsresultat som finns inom
området.

1996/97 :RR3

Bilaga 1

2 Utvärderingar

AMS menar, i likhet med revisorernas rapport, att AMS uppföljningsunder-
sökningar inte är annat än ett mått på efterfrågeläget och att de inte säger
något om effekterna av utbildningen. Enligt AMS har undersökningarna
aldrig gjort anspråk på att vara något annat än just uppföljningsundersök-
ningar och de har, trots att de inte är effektanalyser i strikt vetenskaplig me-
ning, stor betydelse och ett dokumenterat informations- och läsvärde. När det
gäller utvecklingen av utbildningens avkastning förnekar inte AMS att det
kan finnas en sådan trendmässig nedgång som diskuteras i rapporten, men
ifrågasätter det sätt på vilket denna minskade nedgång härleds. Vad gäller
kraven på utvärderingar anser AMS att styrelsen fram till 1995 inte hade till
uppgift att utföra undersökningar av utvärderingstyp, men att man trots detta
på kort tid hunnit utveckla metoder för utvärdering av arbetsmarknadsut-
bildning. AMS instämmer emellertid i uppfattningen att kunskapsläget inte
är tillfredsställande och anser att mer kvalificerad utvärdering behövs. AMS
delar revisorernas uppfattning att AMS bör genomföra effektanalyser även
av andra åtgärder och har utarbetat en uppföljnings- och utvärderingsplan för
samtliga konjunkturberoende åtgärder. AMS delar revisorernas uppfattning
att det är angeläget att de utvärderingar som görs av arbetsmarknadspolitiken
har hög tilltro och inte utformas så att de kan ifrågasättas av rena objektivi-
tetsskäl och understryker att AMS utvärderingar är underkastade samma krav
som ställs på den akademiska forskningen. AMS menar vidare att orsaken till
att utvärderingar spelat en närmast obetydlig roll för beslut om arbetsmark-
nadsutbildningens volym och inriktning står att finna i att utvärderingarna
har visat sig väldigt känsliga för ändrade förutsättningar och därför inte
kunnat fungera som vägledning eller beslutsunderlag för beslutsfattarna.
AMS anser emellertid att det framöver finns goda förutsättningar för att
utvärderingar skall bli ett värdefullt instrument i denna process.

EFA pekar på att dess forskningsbudget varit nominellt oförändrad under
en femårsperiod, men att man trots detta lyckats finansiera en omfattande
arbetsmarknadspolitisk forskning på universitet och högskolor. EFA menar
att även om resultaten från senare års effektutvärderingar är betydligt osäkra-
re än tidigare utvärderingar borde de i högre utsträckning ha kunnat ligga till
grund för politikutformningen. Expertgruppen hänvisar bl.a. till studier som
visar att arbetsmarknadsutbildningen var förknippad med avtagande avkast-
ning och att det var de efterfrågepåverkande åtgärderna som var motkonjunk-
turella och att dessa hade satts in tidigt vid konjunkturnedgångarna varefter
arbetsmarknadsutbildningen expanderade medan de efterfrågepåverkande
åtgärderna kunde dras ned. Enligt EFA gav dessa forskningsresultat från
1970- och 1980-talen inget stöd för den förändring av arbetsmarknadspoliti-
kens tidsanpassning och sammansättning som skedde i början av 1990-talet.
Förutom att åtgärderna i början av konjunkturnedgången sattes in senare och
i mindre omfattning än vid tidigare konjunkturnedgångar var åtgärdssam-
mansättningen annorlunda. I stället för att som tidigare låta de efterfrågepå-
verkande åtgärderna vara den första och främsta stabiliseringspolitiska åtgär-
den var det denna gång utbildningsinsatserna som fick denna roll. EFA pekar
vidare på att de utvärderingsstudier av arbetsmarknadsutbildningens effekter

1996/97:RR3

Bilaga 1

under 1990-talet som hittills publicerats visar på negativa effekter för de
första åren av 1990-talet och svagt positiva effekter mot mitten av decenniet.
Enligt EFA kan resultaten tolkas som att såväl volymen som tidsanpassning-
en av utbildningsinsatserna är av avgörande betydelse för de uppmätta effek-
terna. Om arbetsmarknadsutbildningen expanderar kraftigt under inledningen
av en lågkonjunktur ger den inga positiva effekter, men däremot under peri-
oder då arbetsmarknadsläget stabiliserats. Vidare tyder studier på att styrkan i
de positiva effekterna skiljer sig åt mellan olika deltagargrupper och kurser
samt att den förstärks vid förekomsten av en handlingsplan. Enligt EFA har
kraven på utvärderingar stigit, och för att möta de ökade kraven och även
fortsättningsvis hålla en hög internationell standard på den arbetsmarknads-
politiska utvärderingsforskningen behöver den tillföras mer resurser. Detta
bör enligt EFA ske genom att mer medel tillförs forskningen vid existerande
universitet och institutioner/institut och inte genom att bilda något nytt insti-
tut med fast anställda forskare utanför universitetsvärlden, vilket förr eller
senare leder till vetenskaplig förstelning. Enligt EFA är det av mycket stor
vikt att det organ som kanaliserar arbetsmarknadspolitiska forskningsmedel
har en oberoende ställning och inte ingår som en del av Arbetsmarknadsver-
ket eller Arbetsmarknadsdepartementet. EFA understryker vikten av att det
även fortsättningsvis finns ett anslagsgivande forskningsorgan för att tillföra
medel till universitetsforskningen med inriktning mot arbetsmarknadspolitisk
forskning.

Länsarbetsnämnden i Jönköpings län instämmer i rapportens synpunkt att
det finns behov av ytterligare utvärderingar av de arbetsmarknadspolitiska
åtgärderna och pekar också på behovet av att analysera regionala skillnader.
Nämnden instämmer även i att Arbetsmarknadsdepartementet bör få förstärk-
ta resurser för utvärdering , och AMS databas bör vara tillgänglig för utom-
stående forskare.

AmuGruppen AB pekar på att om ett viktigt syfte med arbetsmarknadsut-
bildning är att förbättra den enskildes position på arbetsmarknaden i ett
bredare perspektiv bör man också försöka värdera vad utbildningen betyder
på litet längre sikt för den enskildes personliga utveckling, kompetens, själv-
förtroende och förmåga att delta i samhällsdebatten. AmuGruppen AB delar i
övrigt rapportens uppfattning om behovet av kvalificerade, opartiska utvär-
deringar, inte bara avseende arbetsmarknadsutbildning utan också av andra
arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

SAF konstaterar att i takt med ökad målstyrning och decentralisering ökar
kravet på uppföljning och analys av de insatser som görs. Enligt SAF är det
angeläget att hitta former och system för detta, vilket i dag saknas. Utvärde-
ringar som görs av arbetsmarknadspolitiken måste ha hög tilltro och vara
objektiva. AMS bör ej, enligt SAF, utvärdera sin egen verksamhet. Enligt
SAF saknas effektanalyser utifrån avnämarnas, däribland företagens, be-
dömning av arbetsmarknadsutbildningen.

LO instämmer i rapportens bedömning att utvärderingar av de arbetsmark-
nadspolitiska åtgärderna - inklusive utbildningen - bör förstärkas. LO anser
att utvärderingen genom EFA har skötts på ett framgångsrikt sätt. De över
tiden minskande resurserna har dock, enligt LO, medfört att verksamheten

1996/97:RR3

Bilaga 1

blivit klart otillräcklig. LO anser att en flerdubbling av utvärderingarna rim-
ligen borde vara en samhällsekonomiskt mycket god affär.

Handelsanställdas förbund anser att ett av problemen med arbetsmark-
nadsutbildningen i dag är att lönsamheten har sjunkit på grund av att en del
av dem som får arbetsmarknadsutbildning skulle ha fått bättre resultat av
annan utbildning eller åtgärd. Förbundet pekar också på vikten av att utöka
genomförandet och användningen av utvärderingar av åtgärderna.

TCO delar uppfattningen att kunskapsläget för närvarande är otillfredsstäl-
lande. Därför bör, enligt TCO, verksamheten med utvärderingar och upp-
följning av såväl arbetsmarknadsutbildningen som arbetsmarknadspolitiken
utvecklas. TCO pekar på att uppföljningar och utvärderingar är nödvändiga
för att få underlag för metodutveckling, för beslut om t.ex. ändrad inriktning,
ökad konjunkturanpassning inom en viss bransch, hur effekterna slår för
vissa grupper m.m. TCO anser vidare att utvärdering av utbildningsverksam-
heten bör ske i ökad utsträckning av oberoende forskare på universitet och
högskolor och inte endast av AMS och Arbetsmarknadsdepartementet. Ut-
värderingen av övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärder och deras effektivitet
bör också i ökad utsträckning ske av oberoende forskare.

LR anser det klart otillfredsställande att resultaten från utvärderingar spelar
en närmast obefintlig roll för beslut om arbetsmarknadsutbildningens volym
och inriktning och instämmer med den bedömning som görs i rapporten att
Arbetsmarknadsdepartementet bör initiera ytterligare studier. LR vill särskilt
betona att det finns starka skäl att finna former för akademisk utvärderings-
verksamhet inom det arbetsmarknadspolitiska området.

Komvux Kronborg Malmö är kritisk mot utvärderingsbegrepp som framti-
da inkomst och arbete och pekar på begrepp som fortsatta studier efter ar-
betsmarknadsutbildning.

3 Regelsystem och incitament

AMS uppfattning är att arbetsmarknadsutbildning har en särställning bland de
arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och utnyttjas ansvarsfullt. AMS kan inte
se något faktaunderlag som stöder vad AMS anser vara rapportens uppfatt-
ning om att arbetsmarknadsutbildning använts för att förhindra utförsäkring.
AMS anser i stället att frågeställningen om arbetsmarknadsutbildning och
utförsäkring är mer relevant för perioden som föregick introduktionen av
åtgärden arbetslivsutveckling, dvs. före den 1 januari 1993.

Enligt AmuGruppen AB är det inte obekant att arbetsmarknadsutbildning
har använts för att förhindra utförsäkring under främst konjunktursvackor.
Detta har enligt AmuGruppen AB lett till att resultatet av utbildningen inte
varit nöjaktigt, och de arbetsmarknadspolitiska åtgärdsmedlen har därvid inte
heller utnyttjats särdeles effektivt. AmuGruppen menar att andra relevanta
uttagningskriterier bör framhävas vid rekryteringen till utbildningen.

1996/97:RR3

Bilaga 1

SAF anser att arbetsmarknadsutbildningen endast kan motiveras av ut-
bildningsskäl. Andra motiv medför en negativ incitamentsstruktur för indivi-
den liksom risk för att utbildningens kvalitet försämras. Det är enligt SAF:s
syn oacceptabelt att arbetsmarknadsutbildning används för att förhindra
utförsäkring, och enligt SAF kommer sannolikt den reformering av arbets-
löshetsförsäkringen som nu är aktuell att eliminera detta bruk.

LO anser att det är direkt uppseendeväckande att rapporten diskuterar en
reformering av arbetslöshetsförsäkringen utan att, enligt LO, några sakskäl
redovisas för ställningstagandet.

LR anser att det inte går att ta ställning till rapportens kritik. LR instämmer
emellertid i principen att arbetsmarknadsutbildning skall erbjudas endast om
det är motiverat av utbildningsskäl för att stärka den enskilde individen eller
för att motverka att det uppstår flaskhalsar i näringslivet.

Komvux Kronborg Malmö instämmer i att det är nödvändigt med incita-
ment som leder till aktivt arbetssökande, men är tveksamma till att ett bortta-
gande av utförsäkringsgarantin är något verkningsfullt incitament.

4 Deltagarnas bakgrund

Enligt AMS tar styrelsen mycket allvarligt på det fördelningspolitiska upp-
draget, och någon kursändring har aldrig aviserats från AMS sida. AMS
uppfattning är att de svaga grupperna är väl tillgodosedda inom arbetsmark-
nadsutbildningen. I huvudsak diskuterar AMS de eftergymnasialt utbildades
omfattning inom arbetsmarknadsutbildningen. AMS anser att rapporten har
överdrivna farhågor när det gäller prioriteringen till arbetsmarknadsutbild-
ningen och menar att rapporten har en alltför snäv definition av begreppet
akademiker samt pekar på statistik som visar att de eftergymnasialt utbildade
inte är överrepresenterade i arbetsmarknadsutbildningen. Enligt AMS går det
dessutom knappast att kalla gruppen eftergymnasialt utbildade för en stark
grupp. Som stöd för detta hänvisar AMS till att placeringsresultaten efter
avslutad utbildning ligger kring medelvärdet för samtliga deltagare och att
det sannolikt är så att de som har en högre utbildning samtidigt kan ha större
svårigheter av annan karaktär, medan de med kortare utbildningsbakgrund
har haft svårigheter som mer direkt haft samband med bristen på utbildning
och som kunnat åtgärdas med arbetsmarknadsutbildning. AMS pekar vidare
på att åldersstrukturen för dem som har kortare utbildning än grundskola gör
det svårt att motivera dem för utbildning. Enligt AMS visar olika studier att
arbetsmarknadsutbildningen har störst effekt för lågutbildade. Det kan dock
enligt AMS inte motivera att eftergymnasialt utbildade skulle utestängas från
arbetsmarknadsutbildningen, vilket inte skulle gynna de fördelningspolitiska
strävandena. Det går inte enligt AMS att analysera problemkomplexet svaga
grupper egenskap för egenskap, utan man måste försöka koppla utbildnings-
bakgrund med medborgarskap etc. Enligt AMS har det fördelningspolitiska

1996/97 :RR3

Bilaga 1

uppdraget fullföljts, och några anmärkningar från Arbetsmarknadsdeparte-
mentet i detta avseende har ej riktats mot AMS. AMS menar vidare att det är
felaktigt att fokusera prioriteringsdiskussionen till att främst omfatta den
yrkesinriktade utbildningen därför att prioriteringsmålen gäller hela arbets-
marknadsutbildningen. Någon statistik som belyser sådana skillnader anser
sig AMS inte ha ansvar för utan hänvisar till att innehåll i kvartalsrapporter
och årsredovisningar inte avgörs av AMS. Avslutningsvis menar AMS att det
är ovanligt att länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar tolkar det tillväxt-
politiska målet som att enbart starka grupper skall prioriteras till arbetsmark-
nadsutbildningen. AMS erfarenheter är tvärtom att det snarare är sökande-
perspektivet som i alltför hög grad betonas på bekostnad av marknadspers-
pektivet.

Länsarbetsnämnden i Jönköpings län bedömer att det måste finnas en
möjlighet också för yngre personer som saknar fast förankring att delta i
arbetsmarknadsutbildning om det ökar deras möjligheter till arbete. Enligt
nämnden har antalet personer med akademisk utbildning ökat. Utbildningen
är ofta teoretiskt inriktad, och en praktiskt inriktad utbildning som breddar
yrkesområdet behövs för många sökande.

Länsarbetsnämnden i Kalmar län pekar på att man börjat att analysera or-
sakerna till den höga andelen akademiker i arbetsmarknadsutbildningen.

Länsarbetsnämnden i Västerbottens län anser att den låga andelen kvinnor
kan bero på att ett stort antal kvinnor är deltidsarbetande och därmed inte
tillhör de prioriterade grupperna.

AmuGruppen AB pekar på att man i början av 1996 inlett ett utvecklings-
arbete för att förbättra placeringen i arbete och på att det behövs vissa för-
bättringar av arbetsmarknadsstatistiken.

Enligt SAF måste målgruppen för arbetsmarknadsutbildning klart anges
och gränsdragningen mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär utbild-
ning bli tydlig. SAF anser att arbetsmarknadsutbildning endast skall vara ett
komplement för att tillgodose arbetsmarknadens behov av kompetens och
bör i första hand användas för korta yrkesinriktade utbildningar eller där
sannolikheten är stor att individen ökar sin möjlighet att få ett arbete. Arbets-
lösa som behöver höja sin grundläggande kompetensnivå skall i första hand
hänvisas till det ordinarie utbildningssystemet. SAF anser t.ex. inte att
svenskundervisning för invandrare hör hemma inom arbetsmarknadsutbild-
ningen. Det är också, enligt SAF, anmärkningsvärt att andelen akademiker i
arbetsmarknadsutbildning ökat

LO instämmer i rapportens ifrågasättande av de prioriteringar som lett till
att en arbetslös akademiker har större sannolikhet att placeras i utbildning än
en arbetslös med mindre än grundskola. LO instämmer vidare med rappor-
tens slutsats att detta kan hänga samman med utformningen av AMV:s resul-
tatindikatorer och menar att slutsatsen måste bli att resultatindikatorema
omformas så att de tar större hänsyn till verksamhetens kvalitet än kvantitet.

1996/97:RR3

Bilaga 1

en analys av orsakerna till att kvinnor är underrepresenterade i arbetsmark-
nadsutbildningen och att man lokalt bör studera variationerna i arbetslöshet
ur ett könsperspektiv.

Enligt TCO är arbetsmarknadsutbildningen en del i arbetsmarknadspoliti-
ken men samtidigt en del av utbildningspolitiken, och arbetsmarknadsut-
bildningens fördelningspolitiska målsättningar har därför hittills betonats
starkt. TCO anser att också svagare grupper som t.ex. invandrare, arbetshan-
dikappade, kvinnor och långtidsarbetslösa måste prioriteras, men att det inte
får innebära att andra grupper utestängs från arbetsmarknadsutbildning och
andra kompetenshöj ande insatser. TCO anser att rapportens uppgift om att en
arbetslös akademiker har större sannolikhet att placeras i utbildning än en
arbetslös med mindre än grundskola innebär en alltför snäv syn på denna
fråga och anser att uppgifterna borde göras till föremål för fördjupade studi-
er. Enligt TCO berör strukturomvandlingen i allt högre grad såväl kort- som
långtidsutbildade tjänstemän, och arbetsmarknadsutbildningen kan därför
inte ensidigt bedömas utifrån de arbetslösas utbildningsbakgrund. Utgångs-
punkten skall enligt TCO vara behovet på arbetsmarknaden och den enskil-
des möjlighet att få arbete. Utbudet av arbetsmarknadsutbildning och ande-
len upphandlad utbildning för tjänstemän måste därför tillåtas öka liksom
möjligheterna att få arbetsmarknadsutbildning på högskolenivå. Den slutsats
som enligt TCO måste dras när det gäller deltagarnas bakgrund är dels att
resurserna till arbetsmarknadsutbildning är för små, dels att utbildningen
måste kvalitetssäkras i större utsträckning.

DIK-förbundet pekar på att praktik och intensifierade förmedlingsinsatser
är den bästa lösningen för nyexaminerade akademiker utan erfarenhet som är
arbetslösa. För de långtidsarbetslösa med en äldre akademisk examen krävs
däremot en kombination av uppdatering av tidigare kunskaper och en kom-
plettering av kompetensen för att de skall kunna få arbete. Enligt förbundet
beror den låga avkastning som AMS uppmätt för denna grupp mest på inne-
hållet i arbetsmarknadsutbildningen. DIK-förbundet pekar i stället på beho-
vet av rätt spetsutbildning som ofta finns i form av redan existerande kurser
vid högskolor och universitet, men det måste också finnas utrymme att
skräddarsy kurser som passar individens behov.

LR ställer sig bakom de fördelningspolitiska målsättningar som gäller för
arbetsmarknadsutbildning. Mot bakgrund av den rekordhöga arbetslösheten
under de senaste åren är det ändå enligt LR:s uppfattning rimligt att utbild-
ningsinsatser fått ökad omfattning även för arbetslösa akademiker. LR in-
stämmer i att intensifierade förmedlingsinsatser och praktik i många fall är
bättre alternativ för akademiker. Enligt LR är det dock ett känt faktum att
kunskap i dag är en färskvara, och för en arbetslös akademiker kan en ut-
bildningsinsats vara den nyckel som leder till arbete. Detta kan i sin tur enligt
förbundet medverka till att företag expanderar och att det sker en ekonomisk
tillväxt som leder till att även lågutbildade får arbete. LR ställer sig vidare
bakom rapportens förslag om att AMS bör få i uppdrag av regeringen att
förtydliga det tillväxtpolitiska målet och att förbättra uppföljningssystemet så
att det blir möjligt att jämföra olika gruppers deltagande i utbildning.

1996/97:RR3

Bilaga 1

Svenska kommunförbundet menar att en bättre belysning av kursdeltagar-
nas ställning på arbetsmarknaden före placering i utbildning kan förväntas
bidra till en bättre bild av vad insatserna givit.

Komvux Kronborg Malmö pekar på att de utomnordiska invandrarnas si-
tuation är mycket komplex och heterogen. Det finns ett enormt utbildnings-
behov, och alla tillgängliga resurser och aktörer behövs. Enligt Komvux
Kronborg Malmö behövs det en bred och detaljerad analys.

5 Planeringen av utbildningens inriktning och dimensionering

AMS delar i allt väsentligt de synpunkter som förs fram i rapporten om pla-
neringen av utbildningens inriktning och dimensionering och ger en relativt
fyllig beskrivning av hur detta arbete hanteras inom AMV i dag. AMS pekar
bl.a. på att upphandlingen samlas på allt färre händer för att upprätthålla en
hög standard. Allt fler beslut om upphandling av arbetsmarknadsutbildning
kommer däremot att fattas av arbetsförmedlingen framöver i konsekvens
med länsarbetsnämndernas nya roll som liten och flexibel ledningsstab och
med kommunernas utökade roll i arbetsmarknadspolitiken. Den kritik av
undervisningen i svenska för invandrare som förs fram i rapporten delas helt
av AMS. Enligt AMS kommer Skolverkets kommande utvärdering att bli ett
viktigt instrument för att ta ett helthetsgrepp över svenskundervisningen för
invandrare. Enligt AMS finns det nu också stora förutsättningar för att gå
vidare med de initiativ som tagits vad gäller kvalitetssäkring av utbildningen.
Från och med den 1 juli 1996 är det nationella och enhetliga kvalitetsupp-
följningssystemet i drift vid länsarbetsnämnderna. AMS har också haft
överläggningar med viktiga utbildningsföretag och tagit initiativ till att ställa
krav på att utbildningsanordnama, på ett helt annat sätt än tidigare, skall
kvalitetssäkra sig själva och sin utbildning. Vidare kommer AMS att utveck-
la verksamhetsstatistiken och tillföra fler intressanta bakgrundsvariabler för
samtliga konjunkturberoende åtgärder. AMS delar den uppfattning som förs
fram i rapporten att det finns ett behov av att med hjälp av pedagogisk ex-
pertis analysera arbetsmarknadsutbildningen. AMS pekar dock på att en
sådan analys kan vara problematisk genom att utbildningen är mycket hete-
rogen och inte följer fastställda läroplaner i samma utsträckning som tidigare
utan i hög grad skräddarsys. Enligt AMS finns det emellertid vissa områden
och utbildningar där sådana studier och jämförelser är praktiskt genomförba-
ra.

Enligt Länsarbetsnämnden i Jönköpings län pågår en aktiv process för att
förbättra arbetet med inriktning och dimensionering, och dessa frågeställ-
ningar ingår i den information som inhämtas under pågående prognosarbete.
Nämnden instämmer i rapportens uppfattning att det vore positivt om former
kunde skapas för utvärdering av kursernas pedagogiska innehåll.

Länsarbetsnämnden i Västerbottens län har tillsatt en särskild grupp med
uppgift att se över hur svenskundervisningen för utomnordiska medborgare
kan förbättras.

AmuGruppen AB pekar på behovet av marknadsanalyser och redovisar vis-
sa konsekvenser för gruppen vid besparingar inom arbetsmarknadspolitiken.
Vad gäller upphandlingen av arbetsmarknadsutbildning är AmuGruppens

1996/97 :RR3

Bilaga 1

uppfattning att den hittills regelmässigt har fungerat väl visavi länsarbets-
nämnderna. AmuGruppen delar rapportens uppfattning om behovet av upp-
följning av kvaliteten i utbildningen och pekar på att ett utvecklingsarbete
bedrivs. Som erfarenheter nämns bl.a. att man funnit tydliga brister i den
grundläggande svenskundervisningen för invandrare. AmuGruppen har
prövat modeller med intensivsvenska varvad med praktisk yrkesutbildning
och praktik på företag, vilket upplevs som framgångsrikt.

SAF ställer sig positiv till att upphandling av arbetsmarknadsutbildning i
dag sker på en konkurrensutsatt marknad. I likhet med vad som sägs i rappor-
ten anser SAF att marknadsbedömningen som grund för upphandlingen
behöver förbättras. Kravet måste vara att all arbetsmarknadsutbildning som
upphandlas skall vara kvalitetssäkrad och att utbildningsföretaget måste
kunna säkerställa den kvalitet som utlovas. SAF vill framhålla att det krävs
stor kunskap för att kunna jämföra olika alternativ, väga dessa mot varandra
och ha kostnadsbilden klar för sig. Bättre överblick behövs och mer stöd till
de mindre förmedlingarna. Enligt SAF måste kriterier utarbetas för vilka krav
som kan ställas på utbildningsföretagen och hur resultatuppföljning skall
göras. Utvärdering får enligt SAF ej inskränkas till att enskilda kurser ensi-
digt utvärderas utifrån kursdeltagarnas syn. Det lokala näringslivets synpunk-
ter måste också ingå i utredningen. SAF anser att företagens bedömningar
beträffande kvalitet, inriktning och volym måste få större inflytande.

Handelsanställdas förbund delar rapportens uppfattning om att det är an-
geläget att arbetsförmedlingen vid beslut om arbetsmarknadsutbildning har
en korrekt bild av samhällets kostnader för insatsen i förhållande till andra
arbetsmarknadspolitiska åtgärder och anser att det borde vara självklart att
arbetsförmedlingen som har ett stort ansvar när det gäller arbetssökandes
framtid vet vad olika åtgärder kostar och deras effekter för olika grupper.

TCO instämmer i rapportens uppfattning om att det är angeläget att arbets-
förmedlingen vid beslut om arbetsmarknadsutbildning för en arbetssökande
har en korrekt bild av samhällets kostnad för denna insats i relation till andra
arbetsmarknadspolitiska insatser. Ökad kompetens i åtgärdsekonomi behövs
så att varje handläggare klarar att välja rätt åtgärd, som leder till rätt resultat,
till lägsta möjliga kostnad. TCO pekar också på vikten av en individuell
handlingsplan.

1996/97:RR3

Bilaga 1

inte kan. Förbundet pekar på att den strikta yrkesindelningen ibland skapar
hinder i stället för möjligheter.

LR instämmer i rapportens slutsatser vad gäller upphandling och dimen-
sionering, korrekt kostnadsbild och svenskundervisning för invandrare. Vad
gäller den sistnämnda frågan pekar LR på vikten av att introduktionen av nya
invandrare redan från början måste inriktas på individens framtida yrkes-
verksamhet och att svenskundervisningen bör varvas med praktik. LR vill
särskilt betona behovet av att med hjälp av pedagogisk expertis analysera
arbetsmarknadsutbildningen avseende pedagogik, läroplaner etc. LR anser att
regeringen noga bör överväga formerna för en sådan analys och se till att den
kommer till stånd.

Enligt Svenska kommunförbundet innebär den ökande satsningen på vux-
enutbildning att det blir nödvändigt att göra riktiga avvägningar så att arbets-
sökande får del av den arbetsmarknadspolitiska insats som kan förutses bli
mest verkningsfull. Från kommunal synpunkt är det därför av stor vikt att val
av arbetsmarknadspolitisk åtgärd sker efter individens behov och att inte ett
system byggs upp där faktorer som åtgärdens finansiering eller skillnader i
stödnivåer till den enskilde blir påverkande.

Enligt Komvux Kronborg Malmö beror svårigheterna att snabbt få upp
utbildningsvolymen i början på budgetåret på en för kort framförhållning.
Den korta framförhållningen har även inneburit att Komvux Kronborg Mal-
mö tvingats till exceptionella ansträngningar och närmast kaotisk personal-
hantering för att klara länsarbetsnämndemas/arbetsförmedlingamas krav på
snabb kursstart när en upphandlings volym och inriktning närmar sig avslut.
Komvux Kronborg Malmö är inte odelat positiv till övergången till mer
decentraliserad upphandling och pekar på att denna process riskerar att ge en
mer splittrad upphandling och även medför nya och dyra administrativa
problem för utbildningsanordnama.

Komvux i Luleå kommun konstaterar att upphandlingen numera sker på ett
professionellt sätt från länsarbetsnämndens och arbetsförmedlingens sida.
Komvux bedömer resultaten av invandrarundervisningen i Luleå kommun
som positiva och pekar på att individuella handlingsplaner och praktik/arbete
varvat med studier är nödvändiga inslag i invandrarnas inskolning i det
svenska samhället.

1996/97 :RR3

Bilaga 1

^’0Ac<z-

Rapport 1995/96:10

Effekter av

arbetsmarknadsutbildningen

RIKSDAGENS REVISORER • 100 12 STOCKHOLM • TFN 08 - 78640 00 • FAX 08-78661 88

Förord

Riksdagens revisorer presenterar härmed sin revisionsrapport om effekter av
arbetsmarknadsutbildning. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i
plenum den 11 juni 1996. Rapporten sänds nu på remiss. Revisorernas slut-
liga ställningstaganden och förslag kommer därefter att utformas i en skrivel-
se till riksdagen.

Revisorernas beslut att genomföra en granskning av arbetsmarknadsut-
bildningen har sitt ursprung i en framställan från riksdagens arbetsmark-
nadsutskott om en granskning av ”effekter av arbetsmarknadsutbildning”.

Granskningen inleddes under sommaren 1995 och har utförts av reviso-
rernas tredje avdelning. I tredje avdelningen ingår riksdagsledamöterna An-
ders G Högmark (m), ordförande, Anita Jönsson (s), vice ordförande, Bengt
Kronblad (s), Bengt Harding Olson (fp), Hans Stenberg (s), Stig Grauers (m),
Christina Pettersson (s) och Lennart Brunander (c).

Inom revisorernas kansli har revisionsdirektör Mats Johansson (kapitlen
1-5) och föredragande Ingrid Skogö (kapitel 6) varit ansvariga för utred-
ningsarbetet. Kanslichefen Åke Dahlberg och utredningschefen Margaretha
Stålfors har även deltagit i arbetet.

Revisorerna och/eller revisorernas kansli har besökt länsarbetsnämnderna i
Stockholms, Jönköpings, Kalmar, Malmöhus, Örebro, Västerbottens och
Norrbottens län. Avdelningen har ägnat ett sammanträde åt utfrågning av
utbildningsdirektör Levi Svenningsson, planeringsdirektör Bo Jangenäs,
enhetschef Berndt Molin och avdelningsdirektör Lars Lindholm, AMS.

Professorerna Kurt Brännäs och Karl-Gustaf Löfgren samt universitetslek-
tor Roger Axelsson, institutionen för nationalekonomi vid Umeå universitet,
har på revisorernas uppdrag genomfört en studie av arbetsmarknadsutbild-
ningen. Analysen bifogas som bilaga till denna rapport. Ansvaret för bilagan
och de bedömningar som där görs vilar på författarna. Av revisionsrapporten
framgår hur bilagan har använts i utredningsarbetet.

1996/97 :RR3

Bilaga 2

Innehållsförteckning

1996/97:RR3

Bilaga 2

Förord...........................................................................................................27

Sammanfattning............................................................................................31

Arbetsmarknadsutbildning............................................................................31

Revisorernas bedömningar...........................................................................32

Utvärderingar................................................................................................32

Regelsystem och incitament.........................................................................33

Deltagarnas bakgrund...................................................................................34

Planeringen av utbildningens inriktning och dimensionering.......................35

1 Granskningens bakgrund och inriktning....................................................38

2 Arbetsmarknadsutbildning - en bakgrunds- beskrivning..........................40

2.1 Arbetsmarknadspolitiska medel.........................................................40

2.2 Arbetsmarknadsutbildningens mål.....................................................41

2.4 Regelsystemet....................................................................................44

Vad är arbetsmarknadsutbildning?......................................................44

Deltagare.............................................................................................45

Förmåner.............................................................................................45

2.5 Omfattning.........................................................................................46

Figur 2.2 Genomsnittligt antal personer i arbetsmarknadsut-
bildning (kvarstående vid månadens slut)...........................................46

2.6 Inriktning...........................................................................................49

2.7 Kostnader...........................................................................................51

3 Utvärderingar av arbetsmarknadsutbildning..............................................54

3.1 AMS uppföljningar............................................................................55

3.2 Utvärderingar.....................................................................................56

Några utvärderingsbegrepp...........................................................................56

Empiriska studier av arbetsmarknadsutbildning...........................................58

3.3 Analys av arbetslöshetstider efter avslutad utbildning.......................60

3.4 Metodmässiga begränsningar.............................................................63

3.5 Utvärderingarnas användningsområde...............................................65

3.6 Revisorernas bedömningar.................................................................66

4 Regelsystem och incitament......................................................................71

4.1 Regelsystemet....................................................................................71

4.2 Några tänkbara effekter av utförsäkringsgarantin..............................73

4.3 Empiriska studier...............................................................................75

4.4 En studie av utförsäkringsgarantin.....................................................76

4.5 Revisorernas bedömningar.................................................................81

5 Deltagarnas bakgrund................................................................................85

5.1 Prioriterade grupper...........................................................................85

5.2 De utbildades bakgrund.....................................................................86

Arbetslöshet innan arbetsmarknadsutbildning....................................86

Långtidsarbetslösa, arbetshandikappade, utomnordiska med-
borgare och kvinnor............................................................................87

U tbildningsbakgrund...........................................................................91

Deltagarnas åldersfördelning...............................................................97

5.3 Tiden efter arbetsmarknadsutbildning..............................................100

5.4 Empiriska studier.............................................................................103

5.5 Revisorernas bedömningar...............................................................105

Fördelningspolitiska målsättningar enligt regleringsbrev för AMS.......110

6 Planeringen av utbildningens inriktning och dimensionering..............113

6.1 Budgetprocessen i huvuddrag........................................................114

6.2 Budgetpropositionen......................................................................114

6.3 Styrning och volymplanering.........................................................116

6.4 Länsarbetsnämndernas planering av de arbetsmarknadspoli-
tiska insatserna - processen i huvuddrag...............................................117

6.5 Länsarbetsnämndernas och arbetsförmedlingarnas planering

av arbetsmarknadsutbildningen inom länet............................................118

Marknadsanalys.....................................................................................120

Sökandeanalys - lokala utbildningsbehov.............................................121

Fastställande av utbildnings volymen.....................................................122

Fastställande av inriktningen.................................................................127

6.6 Decentraliserings- och delegeringsprocessen under början av

1990-talet...............................................................................................129

6.7 Ansvars- och resursfördelning mellan länsarbetsnämnd och

arbetsförmedling - upphandling av arbetsmarknadsutbildning.............132

Basutbud - enstaka kurser.....................................................................132

Anbudsförfrågan...............................................................................134

Upphandling av arbetsförmedlingen.................................................135

6.8 Uttagning av deltagare till arbetsmarknadsutbildning.....................136

6.9 Uppföljning och utvärdering..........................................................139

6.10 Revisorernas bedömning..............................................................141

Referenser...................................................................................................145

1996/97:RR3

Bilaga 2

Sammanfattning

Arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildning är en utbildning för enskilda personer som Ar-
betsmarknadsverket (AMV) beslutar om och som berättigar till utbildnings-
bidrag. Arbetsmarknadsutbildning räknas som den viktigaste av arbetsmark-
nadspolitikens utbudspåverkande åtgärder, dvs. åtgärder som syftar till att
anpassa utbudet av arbetskraft till efterfrågan. Under budgetåret 1994/95
uppgick utgifterna för utbildningen till närmare 12 miljarder kronor, vilket
motsvarar ca 14 % av utgifterna för arbetsmarknadspolitiken.

Arbetsmarknadsutbildning ges främst i särskilt upphandlade kurser, men
kan även ges genom utnyttjande av platser i det reguljära utbildningsväsen-
det. Sedan 1986 kan arbetsmarknadsmyndigheterna välja fritt att köpa ut-
bildning av olika utbildningsanordnare. AmuGruppen är fortfarande den
dominerande kursanordnaren, men har successivt tappat marknadsandelar
både vad gäller volym och kostnader. Marknadsandelarna har i stor ut-
sträckning övertagits av olika utbildningsföretag.

För att beviljas arbetsmarknadsutbildning krävs i huvudsak att man är eller
riskerar att bli arbetslös, söker arbete genom den offentliga arbetsförmed-
lingen och fyllt 20 år (fr.o.m. 1 juli det år man fyller 20). Deltagare i arbets-
marknadsutbildning erhåller utbildningsbidrag, högst 564 kr per dag och
lägst 230 kr.

Sedan början av 1960-talet har omfattningen av utbildningen vuxit trend-
mässigt, från ca 10 000 deltagare till 50 000. Variationerna i volym har varit
betydande, men någon uttalad konjunkturanpassning av arbetsmarknadsut-
bildningen är svår att spåra. Den kraftiga konjunkturnedgången i början av
1990-talet följdes emellertid av en markant volymökning av utbildningen och
den hittills högsta noteringen uppmättes 1992 då det genomsnittliga antalet
personer i utbildning uppgick till mer än 86 000 personer (1,9 % av arbets-
kraften). Utbildningsvolymen har därefter stabiliserats på en nivå på ca
50 000-60 000 personer.

Arbetsmarknadsutbildning erbjuder ett vitt spektrum av olika kurser som
kan anordnas i ett flertal olika former. Utbildningen kan t.ex. vara yrkesinrik-
tad eller förberedande. Traditionellt sett har den yrkesinriktade arbetsmark-
nadsutbildningen varit den helt dominerande utbildningsformen, men den
förberedande utbildningen har fått allt större betydelse, framför allt under
den senaste lågkonjunkturen. Under 1990-talet har det skett betydande för-
skjutningar i kursernas yrkesinriktning. Andelen deltagare i administra-
tion/ADB och teknik etc. har ökat relativt kraftigt, medan andelen inom mer
traditionella områden som tillverkning och vårdarbete fallit.

Den genomsnittliga utbildningstiden har minskat kraftigt under 1990-talet,
från 217 dagar till 124. Mest markant är detta inom den yrkesinriktade ut-
bildningen som minskat från 229 dagar till 123. Det finns också en tendens
till att kurstiderna minskat mest i de expansiva delarna av arbetsmarknads-
utbildningen, framför allt inom administration/ADB samt teknik och naturve-
tenskap.

1996/97:RR3

Bilaea 2

De totala utgifterna för arbetsmarknadsutbildning ökade relativt måttligt
under 1980-talet för att formligen explodera i samband med den senaste
lågkonjunkturen. Perioden 1989/90-1992/93 i det närmaste fördubblades
utgifterna mätt som andel av BNP, vilket avspeglar den ambitionshöjning
som då skedde. Kurskostnadema uppvisar däremot inte samma utveckling.
Uttryckta i fasta priser har kostnaderna t.o.m. fallit under de tre senaste bud-
getåren. Under budgetåret 1994/95 pågick en genomsnittligt upphandlad
utbildning i ca 17 veckor till en total kostnad av ca 67 000 kr (inkl, utbild-
ningsbidrag). Omräknat till en helårsplats (36 veckor) motsvarar detta ca
140.000 kr.

Revisorernas bedömningar

Arbetsmarknadspolitiken har under senare år utsatts för stora påfrestningar.
Den höga och bestående arbetslösheten har lett till att åtgärdsvolymen dragits
upp till en nivå som historiskt sett aldrig tidigare uppmätts. Arbetsmark-
nadsutbildning har varit en viktig komponent i denna strategi och periodvis
utgjort den största enskilda åtgärden. Mot denna bakgrund anser Riksdagens
revisorer att AMV på många sätt hanterat utbildningen tillfredsställande.
AMS utbildningsenhet har också i flera avseenden förbättrat uppföljningen
och utvärderingen av arbetsmarknadsutbildningen. På ett antal punkter vill
dock revisorerna ifrågasätta hanteringen av utbildningen.

Utvärderingar

En genomgång av svenska utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska åtgär-
der visar att de är relativt få och att kunskapsläget om åtgärdernas effekter är
ganska begränsat. Även om det totala antalet utvärderingar ligger på en låg
nivå, så svarar analyser av arbetsmarknadsutbildning för en relativt hög andel
i jämförelse med efterfrågepåverkande åtgärder som t.ex. beredskapsarbete.
En sammanfattande bedömning av dessa studier är att arbetsmarknadsut-
bildningens lönsamhet har fallit och numera i bästa fall endast tycks ha en
blygsam positiv inkomsteffekt. Den analys som utförts på uppdrag av reviso-
rerna tyder emellertid på att utbildningen står sig förhållandevis väl i förhål-
lande till andra åtgärder. Utvärderingarna är dock förenade med betydande
metodproblem, varför resultaten är osäkra. En genomgång av de dokument
som ligger till grund för beslut om arbetsmarknadsutbildningens volym och
inriktning pekar på att resultaten från utvärderingar spelar en närmast obe-
fintlig roll.

Revisorerna har noterat att antalet utvärderingar av arbetsmarknadspolitis-
ka åtgärder ökat under senare år, men enligt vår bedömning finns det fortfa-
rande ett stort behov av utvärderingar. Behovet gäller inte bara arbetsmark-
nadsutbildningen utan även övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Kunskapsläget är för närvarande otillfredsställande och enligt revisorernas
bedömning bör en viktig uppgift för Arbetsmarknadsdepartementet vara att
initiera ytterligare studier inom området. I likhet med Arbetsmarknadspoli-
tiska kommittén anser revisorerna att det också finns skäl att förstärka resur-
serna på Arbetsmarknadsdepartementet för utvärderingsverksamhet och

1996/97 :RR3

Bilaea 2

bedömning av framtagna forskningsresultat. Detta bör vara möjligt inom
ramen för befintliga resurser.

AMS har också en viktig uppgift att fylla i denna process. Revisorerna har
med tillfredsställelse noterat att AMS nyligen genomfört en effektanalys av
arbetsmarknadsutbildningen och att AMS ämnar genomföra sådana mer
löpande. Revisorerna anser att AMS bör genomföra effektanalyser även av
andra åtgärder för att förbättra möjligheterna att göra en korrekt avvägning
mellan olika åtgärder i t.ex. verkets anslagsframställningar och som vägled-
ning vid utarbetandet av riktlinjerna för länsarbetsnämndernas och arbets-
förmedlingarnas verksamhet. AMS har under senare år för betydande kost-
nader byggt upp en databas som kan utnyttjas för utvärderingar. Databasen
har endast resulterat i ett par studier trots att AMS under senare budgetår haft
möjlighet att utnyttja betydande belopp för särskilda utvärderingar. Reviso-
rerna anser också att AMS databas bör kunna ses som en offentlig nyttighet
som i betydligt högre utsträckning än i dag bör göras tillgänglig för utomstå-
ende forskare. Det är också angeläget att AMS i högre utsträckning anlitar
utomstående organ.

Enligt revisorernas bedömning är det vidare angeläget att de utvärderingar
som görs av arbetsmarknadspolitiken har hög tilltro och inte utformas så att
de kan ifrågasättas av rena objektivitets skäl. Den arbetsmarknadspolitiska
kommittén har i sitt betänkande föreslagit ökad målstyrning av Arbetsmark-
nadsverket samt en friare medelsanvändning. Enligt vår bedömning får inte
detta leda till att Arbetsmarknadsverket i allt högre utsträckning utvärderar
sin egen verksamhet, utan det kräver snarare att Arbetsmarknadsverket i
högre grad blir föremål för utomstående utvärderingar. Hur detta skall orga-
niseras ligger inte inom ramen för denna granskning. Revisorerna anser
dock, i likhet med Arbetsmarknadspolitiska kommittén, att det finns anled-
ning att närmare överväga de institutionella formerna för kvalificerad aka-
demisk utvärderingsverksamhet inom det arbetsmarknadspolitiska området.

1996/97:RR3

Bilaea 2

Regelsystem och incitament

Den 1 juli 1993 fick arbetslösa som riskerade att utförsäkras en möjlighet att
på begäran beviljas en arbetsmarknadsutbildning (fr.o.m. den 1 juli 1995
avgör arbetsförmedlaren vilken åtgärd som bör utnyttjas för att förhindra
utförsäkring). Detta kvalificerade för en ny period med kassaersättning. En
sådan garanti kan få negativa incitamentseffekter på arbetssökandet och
bidra till att övergångarna till sysselsättning minskar. Den kan dessutom
innebära att utbildningens kvalitet försämras. De analyser som utförts på
uppdrag av revisorerna pekar på att själva införandet av garantin inte haft
några påtagliga effekter. Däremot visar de att arbetsmarknadsutbildning i
högre utsträckning än andra åtgärder har satts in i ett senare skede av arbets-
löshetsperioderna. Detta kan bero på att förmedlingsinsatser och andra aktiva
åtgärder satts in först. Det går emellertid inte att utesluta att arbetsmark-
nadsutbildning kan ha utnyttjats i högre utsträckning än andra åtgärder för att
förhindra utförsäkring, åtminstone under 1993 och delar av 1994.

Enligt revisorernas bedömning är det angeläget att reformera arbetslöshets-
försäkringen och pröva möjligheterna att stärka karaktären av omställnings-

2 Riksdagen 1996/97 2 saml. RR3

försäkring i enlighet med direktiven för utredningen om ersättning vid arbets-
löshet och omställning. Mot bakgrund av att denna utredning förväntas läm-
na sitt slutbetänkande i höst avstår dock revisorerna från att lämna förslag
om förändringar av utförsäkringsgarantin. Revisorerna vill emellertid betona
två aspekter. För det första bör arbetsmarknadsutbildning inte utnyttjas för att
förhindra utförsäkring om det inte är motiverat av rena utbildningsskäl. Ar-
betsmarknadsutbildning utgör den dyraste arbetsmarknadspolitiska åtgärden
och bör endast utnyttjas för att långsiktigt stärka den enskilde individen eller
ha en sådan inriktning att den förhindrar uppkomsten av flaskhalsar i nä-
ringslivet. För det andra bör kontrollsystemet förstärkas.

Deltagamas bakgrund

Arbetsmarknadsutbildningens fördelningspolitiska målsättningar har tradi-
tionellt betonats starkt. Detta har också fått ett kraftigt genomslag i den prak-
tiska inriktningen av utbildningen. Under en följd av år var grupper som t.ex.
invandrare och arbetshandikappade kraftigt överrepresenterade i utbildning-
en. Det är grupper med oftast låga inkomster där utbildningen fyllt sin primä-
ra fördelningspolitiska funktion att bidra till en jämnare fördelning i samhäl-
let av inkomster än vad som skulle varit fallet utan utbildning. En sådan
inriktning har också bidragit till det tillväxtpolitiska målet genom att den
skapat betydligt mer resurser än vad den tagit i anspråk, dvs. avkastningen på
insatta resurser har varit hög. Det visar bl.a. de samhällsekonomiska bedöm-
ningar som gjordes av utbildningen i början av 1980-talet.

Några större förändringar av vilka grupper som statsmakterna prioriterat
har inte skett sedan dess. I regeringens regleringsbrev för AMS preciseras
vilka grupper som skall prioriteras till olika arbetsmarknadspolitiska åtgär-
der. Under senare år har det t.ex. varit långtidsarbetslösa, utomnordiska
medborgare, arbetshandikappade, kvinnor och ungdomar. I huvudsak har de
också haft en högre andel i utbildning än bland de arbetssökande. Enligt
revisorernas bedömning finns det dock en oroande tendens till att de priorite-
rade gruppernas andel böljat minska. Dessutom har kurstiderna blivit allt
kortare och intagningskraven allt hårdare. Delas utbildningen upp i olika
utbildningsformer blir bilden ännu mer markant. Det är framför allt i den
yrkesinriktade utbildningen, som enligt revisorernas uppfattning utgör hörn-
stenen i arbetsmarknadsutbildningen, som dessa förändringar ägt rum. Några
uttalanden av riksdag och regering som stödjer en sådan utveckling har dock
inte gjorts och i AMS allmänna råd står fortfarande att arbetsmarknadsut-
bildning bl.a. bör användas för sådana arbetssökande som har en svag ställ-
ning på arbetsmarknaden. Även om den allmänna utbildningsnivån höjts vill
revisorerna ifrågasätta de prioriteringar som lett till att t.ex. en arbetslös
akademiker har större sannolikhet att placeras i utbildning än en arbetslös
med kortare utbildning än grundskola. Detta gäller inte minst i en utbildning
med så markant fördelningspolitisk profil som arbetsmarknadsutbildning.
Prioriteringen går vidare stick i stäv mot AMS egna analyser som pekar på
att utbildningen inte har någon effekt för personer som har mer än 13 års
utbildning i grunden. För akademiker torde i många fall t.ex. intensifierade
förmedlingsinsatser och praktik utgöra bättre alternativ.

1996/97:RR3

Bilaaa 2

Enligt revisorernas uppfattning riskerar en sådan inriktning att leda till att
arbetsmarknadsutbildningens nettoeffekt blir lägre än vad den annars skulle
ha varit. Revisorerna anser att AMS bör få i uppdrag att närmare redovisa
vilka motiv eller överväganden som legat till grund för arbetsmarknadsut-
bildningens förändrade inriktning.

AMS har också utformat ett centralt uppföljningssystem som riskerar att
leda till att starka grupper premieras på bekostnad av svagare grupper. Vid
AMS s.k. länsgenomgångar jämförs rutinmässigt t.ex. andelen i arbete efter
en viss tidsperiod mellan riket och länen. Genom att konsekvent satsa på
starka grupper kan placeringsresultaten öka och länet eller riket uppvisa ett
gott resultat. Enligt revisorernas granskning har också starka grupper priori-
terats. Placeringsresultaten säger dock ingenting om politiken är effektiv eller
inte. Länsgenomgångar etc. som premierar goda placeringsresultat riskerar i
sådana lägen att ge fel signaler. Tidigare utvärderingar tyder snarare på att
lönsamheten är högst för svaga grupper. Enligt revisorernas bedömning bör
AMS få i uppdrag av regeringen att förbättra uppföljningssystemet i en rikt-
ning som gör sådana jämförelser meningsfulla och som i betydligt större
utsträckning än i dag kan förklara förändringar av resultaten.

Revisorerna har vidare vid sina länsbesök och vid genomgångar av be-
fintlig statistik noterat att utbildningens ekonomisk-politiska mål prioriteras
något olika. Vissa län har betonat de tillväxtpolitiska målen, medan andra
lagt större tonvikt på fördelningspolitiska aspekter. Att så kan vara fallet har
revisorerna förståelse för. Olika län präglas av olika förhållanden som gör att
sådana ställningstaganden kan vara motiverade. Vad som däremot inte är
acceptabelt är att t.ex. tillväxtpolitiska mål tolkas olika. Det får inte vara så
att vissa län tolkar det tillväxtpolitiska målet enbart som att starka grupper
skall ges en hög prioritet. Enligt revisorernas bedömning bör AMS få i upp-
gift att förtydliga sådana uppgifter i riktlinjerna till länen, följa upp utfallet i
samband med länsgenomgångama och redovisa resultaten till Arbetsmark-
nadsdepartementet.

Planeringen av utbildningens inriktning och dimensionering

Det är revisorernas bedömning att länsarbetsnämnderna har utvecklats i sin
roll som upphandlare och att den upphandling som länsarbetsnämnderna gör
i allmänhet genomförs på ett professionellt sätt. Däremot behöver Arbets-
marknadsverket utveckla stödet till de mindre arbetsförmedlingarna vad
avser upphandlingen. Denna upphandling behöver samordnas för att undvika
splittrade och dyra upphandlingar och för att skapa överblick över den totala
upphandlingen i länen. Härigenom undviks även att utbildningen blir alltför
sökandeinriktad på bekostnad av marknadsanpassningen.

1996/97:RR3

B i lasta 2

Marknadsbedömningarna behöver utvecklas ytterligare och kopplingen
mellan prognoser, förmedlingarnas önskemål och länsarbetsnämndernas köp
utvecklas. AMS arbete med att utveckla prognoserna och bättre integrera
dessa med upphandlingsverksamheten är en värdefull början. Denna måste
följas upp med ett aktivt arbete inom varje länsarbetsnämnd och en bättre
dokumentation av processen från prognos till upphandling.

Den lokala och regionala marknadsbedömningen och de arbetssökandes
behov bör vara avgörande för volymen arbetsmarknadsutbildning i länet.
AMS bör därvid undvika att jämföra länets planerade utbildningsinsatser
med ett tänkt genomsnitt och vid länsgenomgångama i stället ta ställning till
kvalitéten i marknads- och sökandebedömningama.

Revisorerna har i en granskning av invandrarpolitiken för drygt tre år se-
dan riktat omfattande kritik mot undervisningen i svenska för invandrare.
Revisorerna kan nu konstatera att bristerna i svenskundervisningen kvarstår i
hög grad. Detta finner vi anmärkningsvärt. Vi anser i likhet med Invandrar-
politiska kommittén att introduktionen av nya invandrare redan från början
måste inriktas på individens framtida yrkeskarriär och att svenskundervis-
ningen bör varvas med praktik. Grunden måste vara individuella handlings-
planer som upprättas tillsammans med den enskilde. Revisorerna utgår från
att den beredning av Invandrarpolitiska kommitténs betänkande som nu
pågår kommer att leda till nödvändiga förändringar och att svenskundervis-
ningen får den kvalitetshöjning som uppenbarligen behövs om inte stora
grupper av invandrare i framtiden skall stå utan rimliga kunskaper i svenska
och därmed i realiteten utestängas från arbetsmarknaden och möjligheter att
försörja sig.

Utvecklingsarbetet med att kvalitetssäkra arbetsmarknadsutbildningen bör
fortsätta. Större krav bör därvid ställas på utbildningsanordnama. Av krav-
specifikationerna bör framgå att utbildningsanordnama skall kvalitetssäkra
utbildningen och även ange förutsättningarna för att deras utbildning leder
till anställning. Vidare kan det vara lämpligt att ge utbildningsamordnaren i
uppdrag att tre månader efter kursslut följa upp deltagarna och undersöka hur
många som fått arbete och om dessa fått arbete inom utbildningsområdet.
Detta kan bli ett viktigt komplement till den uppföljningsverksamhet som
AMS planerar göra från sökanderegistret 30 resp. 90 dagar efter kursslut och
ge en bättre grund för kommande upphandlingar.

1996/97:RR3

Bilaea 2

Slutligen vill revisorerna framhålla att det finns ett behov av att bedöma
kvalitéten i utbildningen inte enbart utifrån deltagamas uppfattning om den-
na utan även att med hjälp av pedagogisk expertis analysera arbetsmark-
nadsutbildningen med avseende på pedagogik och läroplaner m.m. Rege-
ringen bör överväga formerna för en sådan analys.

1996/97 :RR3

Bilaea 2

1 Granskningens bakgrund och inriktning

Riksdagens revisorer genomförde under 1992/93 en omfattande granskning
av arbetsmarknadspolitiken. Granskningen syftade till att kartlägga arbets-
marknadspolitikens roll och handlingsutrymme inom den ekonomiska politi-
ken samt att bedöma hur väl man lyckats utnyttja arbetsmarknadspolitiken i
den konkreta arbetslöshetsbekämpningen.

Revisorernas beslut att ånyo genomföra en granskning inom det arbets-
marknadspolitiska området avser denna gång en enstaka åtgärd och har sitt
ursprung i en framställan från riksdagens arbetsmarknadsutskott om en
granskning av ”effekter av arbetsmarknadsutbildning”. Granskningen har
avgränsats till vad som normalt betraktas som arbetsmarknadsutbildning,
dvs. den särskilt anordnade arbetsmarknadsutbildningen och arbetsmark-
nadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet. Utbildning i företag
ingår därmed inte. Den främsta orsaken till detta är att utbildningsformen
upphör den sista december 1997. Någon granskning av utbildningsanordnar-
na sker inte heller.

Att mäta effekterna av en viss åtgärd är en komplicerad process. En effek-
tanalys kräver att det är möjligt att fastställa både vad som händer med dem
som deltar i åtgärden och det alternativa utfallet, dvs. vad som hade hänt om
ingen åtgärd satts in. Med en åtgärds effekter avses då skillnaden mellan de
förlopp som realiseras i respektive alternativ. I fallet arbetsmarknadsutbild-
ningen innebär en sådan ansats att utbildningens värde kan analyseras i ter-
mer av om deltagarna i framtiden får en starkare ställning på arbetsmarkna-
den än vad som skulle varit fallet om utbildningen inte ägt rum. Effekterna
kan t.ex. vara högre sysselsättningsgrad eller högre löner eller högre produk-
tivitet i de arbeten som erhålls efter utbildningen. Kostnaderna för utbild-
ningen kan motiveras om de leder till intäkter som överstiger kostnaderna.

Arbetsmarknadsutbildning har varit föremål för ett antal sådana analyser.
Tidigare samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser, som avsåg utbild-
ningen i början av 1980-talet, pekade på en relativt hög lönsamhet (Axelsson
och Löfgren, 1992).

Senare tids analyser av arbetsmarknadsutbildningen, som begränsats till att
avse effekter på löner och sannolikheten att få ett nytt arbete, tyder dock på
relativt blygsamma effekter (Forslund och Krueger, 1995). Mot bakgrund av
bl.a. dessa resultat har en studie som initierats av den arbetsmarknadspolitis-
ka kommittén t.o.m. föreslagit att arbetsmarknadsutbildningen bör läggas ned
(Blanchflower, Jackman och Saint-Paul, 1995).

Renodlade utvärderingar är normalt både mycket tids- och resurskrävande.
Det har därför inte varit möjligt att genomföra någon sådan heltäckande
studie inom ramen för denna granskning. Ett mer eller mindre entydigt resul-
tat av senare års studier är emellertid att lönsamheten har sjunkit. Studierna
ger dock knappast några förklaringar till vad som kan ha orsakat fallet i
lönsamhet. Revisorernas granskning har därför inriktats på att bl.a. analysera
några tänkbara områden som kan antas påverka utbildningens avkastning.
Tonvikten har lagts på att analysera hur planeringen av utbildningens di-
mensionering och inriktning fungerar. Det gäller i princip hela processen
från upphandling till uppföljning. Andra viktiga områden som analyserats är

1996/97:RR3

Bilaea 2

hur den s.k. utförsäkringsgarantin påverkat arbetssökandes och utbildnings-
deltagares beteende, vilka personer som får del av utbildningen och hur
insatserna dimensioneras geografiskt.

En viktig del av granskningsarbetet har varit att studera hur den praktiska
verksamheten genomförs. I detta syfte har revisorerna och/eller revisorernas
kansli besökt sju länsarbetsnämnder (Stockholm, Jönköping, Kalmar, Mal-
mö, Örebro, Umeå, och Luleå). Vid dessa besök medverkade förutom repre-
sentanter för länsarbetsnämnden även representanter för arbetsförmedlingar.
Uppgifter har även inhämtats i ett antal intervjuer med tjänstemän inom
regeringskansliet och AMS samt från representanter för arbetsmarknadens
parter (SAF, LO, TCO och SACO). Kontakter har också tagits med kommit-
tén om ett nationellt kunskapslyft för vuxna. AMS har på vårt uppdrag ge-
nomfört vissa specialbearbetningar av verkets statistik.

Professorerna Kurt Brännäs och Karl-Gustaf Löfgren samt universitetslek-
tor Roger Axelsson, nationalekonomiska institutionen vid Umeå universitet,
har på revisorernas uppdrag genomfört en studie av arbetsmarknadsutbild-
ningen. Analysen avser bl.a. hur deltagandet i utbildning påverkats av den
s.k. utförsäkringsgarantin, vilka grupper som får del av arbetsmarknadsut-
bildning och hur arbetslöshetstider påverkas av några olika åtgärder. Studien
bifogas som bilaga till denna rapport.

Rapporten är disponerad enligt följande. Inledningsvis redovisas en sam-
manfattning av rapporten. I kapitel 2 redovisas en bakgrundsbeskrivning
över området arbetsmarknadsutbildning. Kapitel 3 innehåller en genomgång
av hittills genomförda utvärderingar av arbetsmarknadsutbildning, en analys
av arbetslöshetstider efter avslutad utbildning i jämförelse med andra åtgär-
der, några metodmässiga begränsningar som är förknippade med dessa samt
en analys av hur utvärderingar utnyttjas i de dokument som anger utbildning-
ens omfattning och inriktning. I kapitel 4 redovisas en analys om hur den s.k.
utförsäkringsgarantin kan antas påverka deltagarnas sökbeteende samt en
empirisk analys av garantins effekter. Kapitel 5 innehåller en genomgång av
vilka grupper som prioriteras till arbetsmarknadsutbildning och en analys om
hur effekterna varierar mellan olika grupper. I kapitel 6 analyseras planering-
en av utbildningens inriktning och dimensionering.

1996/97:RR3

Bilaga 2

2 Arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildning kan sägas vara en vuxenutbildning som beviljas
av sysselsättningspolitiska skäl. Den typen av utbildning har bedrivits i olika
former i Sverige sedan 1918.1 Under lång tid var verksamheten av liten
omfattning. I samband med lågkonjunkturen i slutet av 1950-talet expande-
rades verksamheten och vad som kan betraktas som den mer moderna ar-
betsmarknadsutbildningen växte fram. Utbildningen har sedan dess fått allt
större betydelse inom arbetsmarknadspolitiken, både volymmässigt och
prioritetsmässigt. Arbetsmarknadsutbildning kan sägas ha blivit den tongi-
vande åtgärden bland Arbetsmarknadsverkets utbudspåverkande åtgärder,
dvs. åtgärder som syftar till att anpassa utbudet av arbetskraft till efterfrågan.

Avsikten med detta inledande kapitel är att ge en överblick över området
arbetsmarknadsutbildning (mer detaljerade redovisningar ges i de kommande
kapitlen). Regelsystem, målinriktning, organisation etc. har av naturliga skäl
förändrats över tiden. I detta sammanhang är det mindre meningsfullt att
redovisa alla dessa förändringar eftersom granskningen främst koncentrerats
till de senaste åren. Inledningsvis redovisas därför enbart de nuvarande må-
len, organisationens övergripande struktur och regelsystemet. Därefter analy-
seras utbildningens omfattning och inriktning. Avslutningsvis diskuteras hur
kostnaderna har utvecklats.

2.1 Arbetsmarknadspolitiska medel

Arbetsmarknadspolitiken skall främja tillväxt och sysselsättning genom att
öka flexibiliteten på arbetsmarknaden, motverka inflationsdrivande bristsi-
tuationer, stärka arbetskraftens kompetens och förebygga permanent utslag-
ning från arbetslivet. Den skall också bidra till trygghet vid förändringar i
samhällsekonomin (1995/96:AU2y). För detta ändamål finns en stor arsenal
av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder med olika syften eller mål. Det
finns flera sätt att klassificera de arbetsmarknadspolitiska medlen. En vanlig
uppdelning av arbetsmarknadspolitikens innehåll är kategorierna match-
ningsåtgärder, utbudspåverkande åtgärder och efterfrågepåverkande åtgärder.

Uppgiften för matchningsåtgärdema är att bidra till snabba och tillfreds-
ställande matchningar mellan arbetssökande och lediga platser och därmed
förkorta söktiderna för såväl arbetstagare som arbetsgivare. Hit hör platsför-
medling och arbetsvägledning.

Utbudspåverkande åtgärder syftar till att anpassa utbudet av arbetskraft till
efterfrågan. Exempel på en sådan åtgärd är just arbetsmarknadsutbildning.
Andra typer är yrkesinriktad rehabilitering (Ami) och flyttningsbidrag.

Efterfrågepåverkande åtgärder syftar främst till att styra arbetskraftsefter-
frågans sammansättning och storlek och hit räknas t.ex. beredskapsarbeten,
rekryteringsstöd, lönebidrag och Samhall.

Utbildningens framväxt beskrivs i bl.a. Axelsson m.fl. (1987) och Axelsson och
Löfgren (1992).

1996/97:RR3

Bilaga 2

Utöver dessa kategorier finns även åtgärder vars enda syfte är att kompen- 1996/97:RR3

sera inkomstbortfall vid arbetslöshet. Dessa är ersättning från erkänd arbets- Bilasa 2

löshetskassa (EAK) och kontant arbetsmarknadsstöd (KAS).

Under budgetåret 1994/95 uppgick utgifterna för arbetsmarknadspolitiken2
till cirka 87 miljarder kronor, vilket motsvarar cirka 5,6 % av BNP. Olika
former av kontantstöd utgjorde den i särklass största utgiftsposten. Bland
åtgärdsprogrammen dominerade efterfrågepåverkande åtgärder. Exkluderas
olika former av insatser för handikappade var efterfrågepåverkande och
utbudspåverkande åtgärder i samma storleksordning. Bland de sistnämnda
åtgärderna utgjorde arbetsmarknadsutbildning det helt dominerande inslaget.

Tabell 2.1 Utgifter för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna under 1994/95

Åtgärdskategori	Utgifter i miljarder kr	Andel av totala utgifter (%)	Andel av BNP (%)
Utbudspåverkande åtgärder	16,9	19,4	1,1
- därav arbetsmarknadsutbildning	11,9	13,6	0,8
Efterfrågepåverkande åtgärder	28,1	32,2	1,8
- därav handikappinsatser	11,3	12,9	0,7
Matchningsåtgärder1	3,2	3,6	0,2
Kontantstöd	39,1	44,8	2,5
Totalt	87,3	100	5,6

' På grund av svårigheter att uppskatta kostnaderna för matchningsåtgärder anges här
endast AMV:s förvaltningsanslag.

Källor: AMS och egna beräkningar.

2.2 Arbetsmarknadsutbildningens mål

Det övergripande målet för den ekonomiska politiken kan sägas vara att
trygga och höja medborgarnas välfärd.3 Detta övergripande mål brukar ofta
uttryckas i termer av ett antal delmål: t.ex. full sysselsättning, hög ekonomisk
tillväxt, fast penningvärde, jämn fördelning av levnadsstandarden, jämvikt i
bytesbalansen, regional balans och en god miljö.

Ekonomisk-politiska åtgärder som syftar till att påverka dessa mål brukar
schematiskt hänföras till stabiliserings-, allokerings- och fördelningspolitik.
Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken och målen
brukar därför traditionellt diskuteras i dessa termer.4 Arbetsmarknadsutbild-
ningens mål har formulerats ett flertal gånger i olika officiella dokument,
men under de senaste 20-25 åren har några större omformuleringar av må-
lens innebörd inte förekommit.

2 Med arbetsmarknadspolitik avses åtgärder som ingår i Arbetsmarknadsverkets
verksamhet, kontantstöd vid arbetslöshet och Samhall.

31 t.ex. LU 90 (SOU 1990:14) diskuteras dessa mål närmare.

4 I detta sammanhang förs ingen diskussion om att målen ofta kan komma i konflikt
med varandra.

Arbetsmarknadsutbildningens stabiliseringspolitiska mål brukar normalt
sägas vara att utjämna variationer i och öka graden av resursutnyttjande i
ekonomin. Detta sker genom att utbildningsvolymen anpassas till konjunk-
turutvecklingen. Utbildningen bör snabbt kunna utökas i ett försämrat kon-
junkturläge och snabbt dras ned i ett läge då konjunkturen förbättras.

Den allokeringspolitiska eller tillväxtpolitiska rollen är att bidra till att ar-
betskraftsresurserna i ekonomin utnyttjas på ett samhällsekonomiskt optimalt
sätt. Det kan ske genom att förbättra den enskilde individens position på
arbetsmarknaden och därigenom få till stånd en bättre anpassning mellan
utbud och efterfrågan på arbetskraft, dvs. förbättra arbetsmarknadens funk-
tionssätt. Utbildningen kan också medverka till att förbättra arbetskraftens
yrkesskicklighet och därmed leda till ökad produktivitet i ekonomin.

Utbildningens fördelningspolitiska uppgift är att bidra till en jämnare för-
delning i samhället av t.ex. inkomster. Det kan ske genom att bl.a. medverka
till att arbetslösa får en tryggare sysselsättning. Insatserna kan också ha viss
betydelse för att utjämna existerande skillnader i utbildning mellan och inom
generationer. Under senare år har vidare ökad jämställdhet nämnts som ett
viktigt fördelningspolitiskt mål.

Betoningen av dessa mål har varierat över tiden. I den senaste budgetpro-
positionen (prop. 1994/95:100, bil. 11) och i regeringens proposition om en
effektivare arbetsmarknadspolitik (prop. 1994/95:218) ligger tonvikten på
den tillväxtpolitiska uppgiften. Där nämns bl.a. ”Det är främst genom en
omfattande satsning på utbildning som det är möjligt att nå den flexibilitet på
arbetsmarknaden som är nödvändig.” Samtidigt ges det fördelningspolitiska
målet en kraftig tyngd genom att långtidsarbetslösa och andra utsatta grupper
prioriteras.

2.3 Arbetsmarknadsutbildningens organisation

Arbetsmarknadsverket (AMV) ansvarar för arbetsmarknadsutbildningen och
verket består av Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), länsarbetsnämnder, ar-
betsförmedlingar och arbetsmarknadsinstitut (därtill ingår intäktsfinansierad
verksamhet i form av arbetslivstjänster och verkets kursgård).

AMS är central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor
och är chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna (figur 2.1). Enligt instruk-
tionen skall AMS bl.a. ”leda, samordna och utveckla den arbetsmarknads-
politiska verksamheten inom landet, sätta upp mål och riktlinjer för verk-
samheten vid länsarbetsnämnderna samt följa upp och utvärdera resultatet av
deras verksamhet, fördela de ekonomiska och andra resurser som står till
förfogande”. Inom AMS kansli hanteras utbildningsfrågor av utbildningsen-
heten. Enhetens uppgift är främst att samordna och utveckla en effektiv
planering och användning av arbetsmarknadsutbildningens resurser. Någon
upphandling eller hantering av ansökningar sker däremot inte inom AMS.

1996/97:RR3

Bilasa 2

1996/97 :RR3

Bilaea 2

Figur 2.1 Arbetsmarknadsverkets organisation

Dessa frågor hanteras inom länsarbetsnämnden (Lan) som skall ”leda, sam-
ordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i länet”. Där
fattas bl.a. beslut vad gäller upphandling av och ansökan om arbetsmark-
nadsutbildning. Sådana beslut kan även delegeras till arbetsförmedlingarna
(af) som sorterar under Lan och formellt utgör delar av denna (dessa frågor
redovisas i detalj i kapitel 6).

Arbetsmarknadsutbildning ges främst i särskilt upphandlade kurser. Ut-
bildning kan även ges genom utnyttjande av platser i det reguljära utbild-
ningsväsendet. Sedan 1986 kan arbetsmarknadsmyndigheterna välja fritt
mellan olika utbildningsanordnare. Tidigare ansvarade AMS och dåvarande
Skolöverstyrelsen gemensamt för arbetsmarknadsutbildningen. I januari
1986 bildades uppdragsmyndigheten AmuGruppen med uppgift att anordna
arbetsmarknadsutbildning i första hand på uppdrag av Arbetsmarknadsverket
(AMV), men med rätt att dessutom tillhandahålla utbildning åt andra upp-
dragsgivare. AmuGruppen finansierade sin verksamhet genom avgifter på
samma sätt som konkurrerande utbildningsanordnare. I juli 1993 ombildades
AmuGruppen till aktiebolag (AmuGruppen AB).

AmuGruppen är fortfarande den dominerande kursanordnaren, men har
successivt tappat marknadsandelar både vad gäller volym och kostnader.
AmuGruppens tappade marknadsandelar har i stor utsträckning övertagits av
olika utbildningsföretag. Som framgår av tabell 2.2 är dock AmuGruppens
kostnadsandel högre än volymandelen. Detta sammanhänger främst med att
AmuGruppen har en hög marknadsandel inom relativt dyrbara utbildningar
som t.ex. tillverkningsarbete och samfärdsel.

1996/97 :RR3

Bilaga 2

Tabell 2.2 Marknadsandelar mätt i volym utbildningsveckor, och kostnader
(anges inom parentes)

Procent

Kursanordnare	89/90	90/91	91/92	92/93	93/94	94/95
AmuGruppen	75 (85)	66 (79)	63 (66)	47 (59)	40 (50)	36 (47)
Företag	2( 2)	4( 4)	12(16)	21 (21)	30 (30)	38 (34)
Komvux	H ( 5)	12 ( 6)	13 ( 9)	16(10)	15 (10)	13 ( 9)
Gymnasium	8( 5)	9( 5)	8( 5)	10 ( 5)	7( 4)	5( 4)
Studieförbund etc.	3( 2)	6( 4)	2( 2)	3( 2)	4( 3)	7( 5)
Högskola	K 1)	2( 1)	1 ( 2)	2( 2)	1 ( 1)	1 ( 1)
Övrigt	0	1 ( 1)	1 ( 0)	K 1)	3( 2)	0
Summa	100	100	100	100	100	100

Källa: AMS.

2.4 Regelsystemet

Bestämmelser rörande arbetsmarknadsutbildning finns i huvudsak samlade i
förordningen om arbetsmarknadsutbildning (SFS 1987:406).

Vad är arbetsmarknadsutbildning?

Arbetsmarknadsutbildning är en utbildning för enskilda personer som läns-
arbetsnämnden beslutar om och som berättigar till utbildningsbidrag.

Arbetsmarknadsutbildning skall vara yrkesinriktad och antas kunna leda
till ett arbete. Som arbetsmarknadsutbildning räknas också följande5:

1. Kortare allmänteoretisk eller orienterande utbildning som är en nödvän-
dig förberedelse för yrkesutbildning.

2. Kurs i svenska för invandrare som förbereder för eller integreras med en
annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller ett arbete. Sådan svenskun-
dervisning som kommunen är skyldig att ge nyanlända invandrare (sfi)
får dock inte vara arbetsmarknadsutbildning.

3. Praktik som anordnas för högst sex månader i samband med komplette-
rande utbildning eller liknande för invandrare med utländsk universitets-
eller högskoleutbildning som inte haft anställning i Sverige inom sitt yr-
kesområde.

En utbildning på högskolenivå eller därmed jämförlig utbildning får vara
arbetsmarknadsutbildning om den omfattar högst 40 studieveckor och inte är
en del av en längre eftergymnasial utbildning.

5 Före 1 juli 1995 ingick även orienterande utbildning i datateknik för personer med
bristfällig eller föråldrad skolutbildning.

Enligt AMS allmänna råd för tillämpningen av förordningen om arbets-
marknadsutbildning bör en arbetsmarknadsutbildning:

• inriktas mot områden med brist på arbetskraft eller där man kan förvänta
växande behov av arbetskraft,

• relativt snabbt leda till arbete,

• användas för sådana arbetssökande som har en svag ställning på arbets-
marknaden.

1996/97 :RR3

Bilaea 2

Deltagare

Personer får beviljas arbetsmarknadsutbildning från och med den 1 juli det år
de fyller 20 år.6 Som ytterligare förutsättning gäller att de skall vara eller
riskera att bli arbetslösa samt att de söker arbete genom den offentliga arbets-
förmedlingen.

Vissa grupper som t.ex. flyktingar är undantagna från arbetslöshetsvillko-
ret.7 Flyktingar som har fått uppehålls- och arbetstillstånd under de senaste
tre åren får beviljas arbetsmarknadsutbildning trots att de inte är eller riskerar
att bli arbetslösa.

Vissa undantag finns också från åldersvillkoret. Funktionshindrade ung-
domar som inte har fyllt 20 år får beviljas arbetsmarknadsutbildning om de
är eller riskerar att bli arbetslösa och söker arbete genom den offentliga för-
medlingen. Även utbildning på högskolenivå eller därmed jämförlig utbild-
ning får beviljas som arbetsmarknadsutbildning till arbetslösa funktionshind-
rade som inte kan erbjudas lämpligt arbete (dock ej med utbildningsbidrag).

Sedan den 1 juli 1993 har även arbetslösa som riskerar att utförsäkras en
möjlighet att på begäran beviljas bl.a. en arbetsmarknadsutbildning (så länge
arbetsförmedlingen har medel för åtgärden och en tillgänglig åtgärdsplats).
Detta kvalificerar för en ny period med kassaersättning. Den 1 juli 1995
modifierades reglerna något och innebörden nu är att arbetsförmedlingen - i
stället för den arbetssökande - skall avgöra vilken åtgärdsplacering som är
mest lämplig för den som hotas av utförsäkring.

6 Före 1 juli 1995 skulle personen ha fyllt 20 år.

7 Fram till 1 juli 1995 gällde även att en arbetsmarknadsutbildning (högst 2 % av den
upphandlade utbildningen) kunde beviljas en person som inte är eller riskerar att bli
arbetslös om denne:

1. utbildades till ett yrke där det egna könet var underrepresenterat, eller

2. saknade yrkesutbildning eller hade en kortare eller föråldrad yrkesut-
bildning och arbetsmarknadsutbildningen var ägnad att ge arbetstaga-
ren en starkare ställning på arbetsmarknaden.

Förmåner

1996/97 :RR3

Deltagare i arbetsmarknadsutbildning erhåller utbildningsbidrag. Utbild-
ningsbidraget består av dagpenning8 och lämnas för högst fem dagar per
kalendervecka. Dagpenningen består i princip av två nivåer.9 Den som är
berättigad till ersättning från arbetslöshetskassa får vid deltagande i arbets-
marknadsutbildning en dagpenning som motsvarar ersättningen från kassan,
högst 564 kr per dag och lägst 230 kr. För den som inte är medlem i en ar-
betslöshetskassa blir dagpenningen 230 kr (om utbildningen inte pågår på
heltid skall dagpenningen i bägge fallen minskas i motsvarande mån). Dag-
penningen är skattepliktig och ATP-grundande. Den är däremot inte sjuk-
penning- eller semesterlönegrundande.

2.5 Omfattning

Under de senaste 10 budgetåren har över 900 000 personer (en person kan ha
påböijat flera utbildningar) påböljat en arbetsmarknadsutbildning. Det ge-
nomsnittliga antalet deltagare per år har under samma period uppgått till
närmare 50 000 personer, vilket motsvarar cirka 1,1 % av arbetskraften.

Figur 2.2 Genomsnittligt antal personer i arbetsmarknadsutbildning
(kvarstående vid månadens slut)

Antal

Källor: AMS och egna beräkningar.

Variationerna i volym har varit betydande, men någon uttalad konjunkturan-
passning av arbetsmarknadsutbildningen är svår att spåra. Fram till början av

8 De särskilda bidragen för resor etc. slopades 1 juli 1995.

9 Under perioden 1 juli 1993-1 januari 1995 fick personer som beviljades arbets-
marknadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet 65 % av full dagpenning
med möjlighet att låna upp till hel dagpenning. Samma regler gällde för personer som
inte fyllt 25 år och beviljades upphandlad utbildning.

1970-talet skedde i princip en oavbruten expansion. Anpassningen till kon-
junkturen var mer påtaglig under resten av 1970-talet. 1980-talet uppvisade
däremot relativt små variationer och de förändringar som förekom kan knap-
past ses som kontracykliska. Således drogs volymen t.ex. ned när arbetslös-
heten steg 1981 och drogs upp till en genomsnittligt hög nivå 1988 och 1989
när arbetslösheten sjönk och t.o.m. understeg 2 % (motivet till den senare
volymökningen var att försöka lösa flaskhalsproblem på arbetsmarknaden).
Sammantaget för tidsperioden 1970-1989 går det inte att finna något signifi-
kant samband mellan omfattningen av arbetsmarknadsutbildning och med
arbetsmarknadsläget10 (Forslund, 1992).

Figur 2.3 Arbetslöshet och genomsnittligt antal i arbetsmarknads-
utbildning i procent av arbetskraften

Procent

1996/97 :RR3

Bilaea 2

Källor: AMS och Statistiska centralbyrån.

Den kraftiga konjunkturnedgången i början av 1990-talet följdes emellertid
av en markant volymökning av utbildningen och den hittills högsta notering-
en uppmättes 1992 då det genomsnittliga antalet personer i utbildning upp-
gick till mer än 86 000 personer (1,9 % av arbetskraften). Utbildnings voly-
men har därefter stabiliserats på en nivå på cirka 50 000-60 000 personer,
vilket historiskt sett också är en mycket hög nivå.

Ett annat sätt att illustrera omfattningen är att mäta arbetsmarknadsutbild-
ningens andel av samtliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder (exkl. handi-
kappåtgärder). Som framgår av figur 2.4 har variationerna varit betydande,
eller mellan 27 och 67 %. Det förefaller också som att andelen i arbetsmark-
nadsutbildning legat högst i högkonjunkturer för att successivt minska när
konjunkturen försämrats. I och för sig har antalet personer i utbildning i vissa
fall ökat när konjunkturen försämrats, som i den föregående lågkonjunktu-
ren, men andra åtgärder har ökat i en jämförelsevis större utsträckning.

10 Under perioden 1970-1989 var beredskapsarbeten den åtgärd som framför allt
konjunkturanpassades. Under den senaste lågkonjunkturen har emellertid volymen
legat på en relativt konstant och låg nivå.

Figur 2.4 Arbetsmarknadsutbildningens andel av samtliga arbets- 1996/97 :RR3

marknadspolitiska åtgärder (exkl. handikappåtgärder) Bilaga 2

Antal och procent

90000

80000

70000

60000

50000

40000

30000

20000

10000

1975

1980 1985

1990

1995

1970

Källor: AMS och Statistiska centralbyrån.

Internationellt sett satsar Sverige betydande resurser på arbetsmarknadsut-
bildning (tabell 2.3). I jämförelse med andra relativt stora utbildningsprodu-
center som Norge, Finland, Danmark, Frankrike, Kanada, Nya Zeeland och
Tyskland är satsningen i flertalet fall cirka dubbelt så stor (mätt som andel av
BNP). Sverige förefaller också vara ett av de länder som ökat utgifterna för
utbildning mest under den senaste lågkonjunkturen. Inflödet av deltagare är
emellertid lägre än i flera andra länder, vilket hänger samman med att Sveri-
ge satsar på längre utbildningar.

Tabell 2.3 Offentliga utgifter för arbetsmarknadsutbildning och utbildningsdel-
tagare i några länder

Land	Utgifter i procent av BNP		Inflöde av deltagare i procent av arbetskraften
Land	1990'	1994'	1990'	1994'
Australien	0,07	0,14	1,9	3,6
Belgien	0,14	0,16	1,9	2,5
Danmark	0,17	0,31	1,3	4,2
Finland	0,25	0,47	1,4	3,3
Frankrike	0,28	0,39	2,5	3,2
Kanada	0,23	0,36	1,2	2,8
Nederländerna	0,20	0.18	1,6	1,4
Norge	0,36	0,32	2,7	3,6
Nya Zeeland	0,39	0,34	5,0	5,3
Schweiz	0,01	0,08	0,1	1,1
Storbritannien	0,20	0,15	1,1	0.9
Sverige	0,52	0,75	1,7	3,0
Tyskland	0,35	0,40	1,9	1.9
USA	0,08	0,07	0,9	0,7
Österrike	0,10	0,11	1,3	-

’l vissa fall avses budgetåren 1990/91 och 1993/94. För 1994 avser uppgifterna för
Belgien, Frankrike och Schweiz år 1993.

Källor: OECD (1994), (1995).

2.6 Inriktning 1996/97:RR3

Bilaaa 2
Arbetsmarknadsutbildningen erbjuder ett vitt spektrum av olika kurser som
kan anordnas i ett flertal former. Utbildningen kan t.ex. vara yrkesinriktad
eller förberedande och som tidigare nämnts bedrivas som upphandlad eller
reguljär utbildning.

Traditionellt sett har den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen varit
den helt dominerande utbildningsformen. Den har främst varit inriktad mot
yrkesområdet tillverkningsarbete m.m. som svarat för 25-30 % av deltagar-
na. Under senare år har volymen fallit till ungefär 20 % trots att den typen av
utbildning rimligtvis borde ha varit inriktad mot den mest expansiva sektorn i
svensk ekonomi (tabell 2.4). En liknande utveckling uppvisar också vårdar-
bete som historiskt sett legat på en hög nivå. Nedgången inom dessa bägge
områden har ersatts av en mycket kraftig uppdragning inom yrkesområdet
administration/ADB.

Tabell 2.4 Andel personer som påbörjat arbetsmarknadsutbildning fördelad
efter yrkesområde samt upphandlad och reguljär utbildning under budgetåren
1989/90-1994/95

Procent

Yrkesinriktning	89/90	90/91	91/92	92/93	93/94	94/95
Tekniskt, naturvet.	3,8	3,8	6,2	7,4	7,8	6.4
Vårdarbete	16,9	12,7	8,7	6,3	4,8	4.2
Adm/ADB	8,8	10,4	16,8	17,7	25,4	29,5
Kommersiellt	1,0	1,7	2,7	2,7	4,2	3,9
Samfärdsel	4,3	4.0	3,0	2,2	2,1	1,9
Tillverkning	22,3	23,7	20,7	20,1	20,7	18,5
Service	6,6	6,9	7.2	7,1	7,0	6,0
Övrigt	16,5	4,5	1,5	1.1	1,1	1,0
Förberedande	19,8	32,3	33,2	35,4	26,9	28,6
kurser
Summa	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100
Upphandlad	79,0	85,2	85,5	85,8	93,6	94,0
utbildning
Reguljär utbildning	21,0	14,8	14,5	14,2	6,4	6,0
Summa	100,0	100,0	100,0	100,0	100.0	100

Källa: AMS.

Den förberedande utbildningen syftar till att ge kunskap och inblick i yrken
innan en yrkesinriktad utbildning påbörjas och kan t.ex. bestå av orienteran-
de kurser och svenska för invandrare. Under den senaste lågkonjunkturen har
förberedande kurser fått en högre omfattning än normalt. Enligt AMS sam-
manhänger detta främst med att det var osäkert inom vilka områden en
kommande efterfrågan skulle uppstå (AMS, 1994). Denna osäkerhet har

uppenbarligen minskat eftersom andelen förberedande kurser börjat sjunka. 1996/97:RR3
Andelen ligger emellertid fortfarande kvar på en historiskt sett hög nivå. Bilaga 2

Den reguljära utbildningen uppvisar däremot en annan utveckling och an-
delen har minskat successivt. En orsak till detta är att regering och riksdag
begränsat volymen till ett visst antal personer samtidigt som den upphandla-
de utbildningen ökat kraftigt. En annan orsak är de förändringar i studiefi-
nansieringen som gjordes inom den reguljära utbildningen och som innebar
att deltagare endast fick 65 % av dagpenningen med möjlighet att låna upp
till full nivå (förändringarna trädde i kraft den 1 juli 1993 och avskaffades
den 1 januari 1995).

Den genomsnittliga utbildningstiden för de som lämnat en arbetsmark-
nadsutbildning uppgick till 124 dagar under budgetåret 1994/95. Variatio-
nerna mellan olika utbildningar var betydande; från 69 dagar inom samfärd-
sel till 171 dagar inom vårdarbete.

Som framgår av tabell 2.5 finns det en viss tendens till att utbildningsti-
derna minskar, framför allt inom den yrkesinriktade utbildningen. En förkla-
ring till detta kan vara att andelen reguljär utbildning har minskat (se tabell
2.4), en annan att större vikt lagts på kortare spetsutbildningar och en tredje
att budgetmässiga begränsningar lett till kortare kurstider för att därigenom
kunna öka volymen.

Tabell 2.5 Genomsnittlig utbildningstid för personer som lämnat arbetsmark-
nadsutbildning

	89/90	90/91	91/92	92/93	93/94	94/95
Utbildningstid, samtliga (dagar)	217	184	157	180	133	124
- yrkesinriktad	229	202	170	190	133	123
- förberedande	171	132	129	160	132	125
- reguljär	303	276	230	231	207	183

Källa: AMS.

Det finns också en tendens till att kurstiderna minskat mest i de expansiva
delarna av arbetsmarknadsutbildningen. Framför allt gäller detta utbildningar
som är inriktade mot teknik och naturvetenskap samt administration/ADB.
De enda områden där utbildningstiden ökat är inom lant- och skogsbruk samt
gruv- och stenindustri etc.

11 För ungdomar under 25 år gällde även dessa regler inom den upphandlade utbild-
ningen.

1996/97:RR3

Bilaga 2

Tabell 2.6 Skillnad i genomsnittlig utbildningstid för personer som lämnat ar-
betsmarknadsutbildning 1989/90 och 1994/95

Yrkesinriktning Minskning i dagar Minskning i procent

Tekniskt, naturvet.	-201	-60,0
Vårdarbete	-87	-33,7
Adm/ADB	-164	-65,9
Kommersiellt	-97	-43,1
Lant/skogsbruk	7	6,8
Gruv, sten, petr	32	50,0
Samfärdsel	-22	-24,2
Tillverkning	-70	-30,6
Service	-47	-22,9
Totalt yrkesinriktad	-106	-46,3
Förberedande kurser	-46	-26,9

Källa: AMS.

2.7 Kostnader

De totala utgifterna för arbetsmarknadsutbildning (kurskostnader och ut-
bildningsbidrag), uttryckta i löpande priser, ökade relativt måttligt under
1980-talet för att formligen explodera i samband med den senaste lågkon-
junkturen. Perioden 1989/90-1992/93 steg utgifterna med cirka 160 %. Även
mätt som andel av BNP var ökningen betydande, eller i det närmaste en
fördubbling. Kostnadsökningen avspeglar den ambitionshöjning som be-
skrivits tidigare i kapitlet.

Figur 2.5 Utgifter för arbetsmarknadsutbildning och utgifternas
andel av BNP

Miljarder kronor och procent

Källa: AMS, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Kurskostnadema uppvisar däremot inte samma utveckling (figur 2.6). Ut-
tryckta i fasta priser har kostnaderna t.o.m. fallit under de tre senaste budget-
åren. Enligt AMS förklaras detta av AMV i högre grad än tidigare efterfrågar
utbildning som är mindre kapitalintensiv, ökad konkurrens bland utbild-
ningsanordnama och förbättrad kompetens inom verket att upphandla ut-
bildning (AMS, 1995a). Dessutom konkurrerar vissa nya utbildningsanord-
nare med få eller inga fasta kostnader. Lokaler, utrustning eller lärare hyrs in
för ändamålet.

Figur 2.6 Genomsnittligt pris per kursdeltagarvecka för den upp-
handlade utbildningen uttryckt i löpande och fasta priser

Kronor

1996/97 :RR3

Bilaaa 2

Källa'. AMS, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

En viss del av kostnadsminskningarna förklaras emellertid också av att ut-
bildningens sammansättning förändrats. Som framgår av tabell 2.7 är varia-
tionerna mellan olika utbildningar betydande och förändringar i utbildning-
ens kurssammansättning kan därmed få stora effekter på genomsnittskostna-
den. Hade utbildningen 1994/95 haft samma sammansättning som budgetåret
1991/92 hade den genomsnittliga kostnaden per kursvecka uppgått till cirka
1 920 kr. Det innebär att cirka 170 kr av den totala kostnadsminskningen på
460 kr förklaras av förändringar i kurssammansättningen, t.ex. minskad
andel inom tillverkningsarbete och ökad andel inom adm./ADB.

1996/97:RR3

Bilaga 2

Tabell 2.7 Genomsnittligt pris per kursdeltagarvecka i den upphandlade ut-
bildningen (löpande priser)

Yrkesinriktning	1989/90	1990/91	1991/92	1992/93	1993/94	1994/95
Tekniskt, naturvet.	1 803	2 404	2 669	2 491	2 442	2 298
Vårdarbete	617	819	905	943	1 022	1 041
Adm/ADB	1 700	2 086	2 958	2 092	1 971	1 291
Kommersiellt	1 157	1 599	2 352	2 158	1 955	1 945
Lant/skogsbruk	1 421	1 289	1 595	1 522	1 562	1 912
Gruv, sten, petr	3 072	2 758	2 966	1 842	3 227
Samfärdsel	3 572	3 429	3 603	3 305	3 237	3 025
Tillverkning	2 292	2 469	2 704	2 643	2 481	2 431
Service	1 608	1 863	2 161	1 944	1 826	2 021
Övrigt	1 605	2 266	1 605	2 330	2 700	2 229
Förberedande	1 363	2 109	1 583	1 559	1 357	1 365
kurser
Totalt	1 776	1 974	2 204	1 996	1 881	1 774

Källa: AMS.

På ett liknande sätt varierade också kurskostnadema mellan olika utbild-
ningsanordnare; från 1 275 kr för komvux till 2 296 kr för AmuGruppen (en
del av skillnaden förklaras av att AmuGruppen har en hög marknadsandel
inom relativt dyrbara utbildningar som samfärdsel och tillverkningsarbete).

Under budgetåret 1994/95 pågick en genomsnittlig upphandlad utbildning
i cirka 17 veckor till en total kostnad av cirka 67 000 kr (inkl, utbildningsbi-
drag). Omräknat till en helårsplats (36 veckor) motsvarar detta cirka 140 000
kr.

Av figur 2.7 framgår att arbetsmarknadsutbildning förefaller vara en rela-
tivt dyrbar utbildning i jämförelse med några andra utbildningar. En viss del
av skillnaderna mellan de olika utbildningarna kan förmodligen förklaras av
omfattningen av den lärarledda undervisningen och sammansättningen av
kursutbudet. Det bör poängteras att kostnaden per utbildningstimme utgör ett
mer rättvisande jämförelsemått. Några sådana kalkyler har dock inte varit
möjliga att utföra.

Figur 2.7 Kostnader per kursvecka för några utbildningsalternativ 1996/97 :RR3

1991/92 Bilaea 2

Kronor

Källor: AMS, SOU 1993:23 och Statistiska centralbyrån.

I figur 2.7 redovisas enbart de renodlade kurskostnadema. Det är inte möjligt
att ge en klar bild över de olika former av studiestöd som utgår till deltagarna
i de olika utbildningarna. Det utbildningsbidrag som utgår för deltagare i
arbetsmarknadsutbildning är emellertid den mest generösa formen av studi-
estöd. Ett inkluderande av studiestöd i kalkylen skulle därför förstärka kost-
nadsskillnaden mellan arbetsmarknadsutbildning och övriga utbildningar.

3 Utvärderingar av arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildningens värde kan analyseras i termer av om deltagar-
na i framtiden får en starkare ställning på arbetsmarknaden än vad som skulle
varit fallet om utbildningen inte ägt rum. Effekterna kan t.ex. vara högre
sysselsättningsgrad eller högre löner eller högre produktivitet i de arbeten
som erhållits efter utbildningen. Kostnaderna för utbildningen kan motiveras
om de leder till intäkter12 som överstiger kostnaderna. En optimalt utformad
kalkyl skulle i princip innehålla en kartläggning och avvägning av alla posi-
tiva effekter mot alla negativa effekter. Ofta är det dock inte möjligt att mäta
samtliga effekter och det kan därför vara svårt att uppnå precisa och entydiga
lönsamhetsmått. Samhällsekonomiska kalkyler är emellertid ett viktigt, om
än ofullständigt utvecklat, redskap för sådana analyser. De lönsamhetsmått
som presenteras och utnyttjas i den fortsatta framställningen avser dock
mätbara och identifierbara effekter som sysselsättnings- och inkomstföränd-
ringar.

Resultaten från de utvärderingsstudier som genomförts är en viktig källa
för att kunna bedöma arbetsmarknadsutbildningens effekter i sådana termer.
Det är då främst fråga om analyser av individeffekter, dvs. effekter på indivi-
dens inkomst- och sysselsättningsutveckling (mikroutvärderingar). Sådana
analyser är emellertid otillräckliga för att belysa de totala effekterna av ar-
betsmarknadsutbildning. Det är också nödvändigt att beakta makroekono-
miska utvärderingar av hur utbildningen påverkar arbetsmarknaden i dess
helhet. I kombination med analyser av andra arbetsmarknadspolitiska åtgär-
der kan dessa typer av utvärderingar ge ett viktigt informationsunderlag för
resurstilldelningen och för hur arbetsmarknadsutbildningen och övriga delar
av arbetsmarknadspolitiken kan inriktas.

Inledningsvis diskuteras AMS ordinarie uppföljningar av arbetsmark-
nadsutbildning. I de följande avsnittet görs en kort genomgång av skillnaden
mellan uppföljning och utvärdering varefter resultaten från svenska utvärde-
ringar sammanfattas. Därefter presenteras resultaten från en forskarstudie
som beställts av Riksdagens revisorer. I de därpå följande avsnitten diskute-
ras några metodmässiga problem med utvärderingarna samt hur resultaten av
utvärderingarna utnyttjas i dokument som anger inriktningen av arbetsmark-
nadsutbildningen. Avslutningsvis redovisas revisorernas bedömningar.

3.1 AMS uppföljningar

AMS utför sedan 1969 löpande uppföljningar av personer som avslutat ar-
betsmarknadsutbildning. Från och med 1979 avser uppföljningarna personer
som avslutat en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning under andra kvarta-
let under året. Undersökningarna genomförs med hjälp av en enkät som
riktar sig till ett urval av dem som lämnat utbildningen. Syftet är att visa
sysselsättningssituationen sex månader efter det att utbildningen avslutats.
Målen för arbetsmarknadsutbildningen följs upp genom studier av fullföl-
jandegraden, andel i arbete samt träffsäkerheten i utbildningen (andel som

12 Dessa framtida intäkter måste naturligtvis diskonteras till nuvärde.

1996/97:RR3

Bilaea 2

fått anställning inom eller nära utbildningsyrket). Dessa variabler komplette-
ras sedan med andra mer kvalitativa variabler (AMS, 1995a). Sedan 1989 tas
information också fram löpande ur AMS register om hur stor andel av dem
som lämnat utbildningen som gått direkt till arbete. Lokalt i länen görs vidare
ett antal uppföljningar som varierar i omfattning och kvalitet (detta analyse-
ras mer utförligt i kapitel 6).

Resultaten från de olika undersökningarna utnyttjas internt inom AMV
som en viktig indikator på arbetsmarknadsutbildningens effektivitet. Under-
sökningarna kan dock i det avseendet sägas ha två uppenbara brister. För det
första har resultaten ett mycket klart konjunkturmönster. Detta framgår tyd-
ligt av figur 3.1 och indikerar att uppföljningarna i huvudsak ger ett mått på
efterfrågetrycket i ekonomin. AMS egna analyser tyder också på att andelen
som fått arbete efter avslutad utbildning till en överväldigande del bestäms
av arbetsmarknadsläget i stort (AMS, 1995b). Innebörden av enkla jämförel-
ser mellan t.ex. länen och riket blir då relativt dunkel.

Figur 3.1 Andel i arbete sex månader efter avslutad yrkesinriktad
arbetsmarknadsutbildning samt nyanmälda lediga platser

1996/97:RR3

Bilasa 2

Källa: AMS.

Den andra och huvudsakliga bristen är att den här formen av uppföljningar i
grund och botten inte säger någonting om effekterna av utbildningen. Orsa-
ken till detta är att man saknar en jämförelsenorm, dvs. ingen jämförelse görs
med vad som skulle ha hänt i altemativfallet.

3.2 Utvärderingar

Några utvärderingsbegrepp”

I vad som normalt betraktas som utvärderingar eller snarare sagt effektanaly-
ser försöker man emellertid anlägga ansatsen med en jämförelsenorm och
analysera vad som hänt i frånvaro av utbildning. Eftersom detta i hög grad är

13 Genomgångar av dessa begrepp finns i t.ex. Delander och Niklasson (1987) och i
SOU 1993:43.

ett hypotetiskt förlopp är det av förklarliga skäl inte möjligt att samla in
information om detta. I princip finns det då två olika metoder att analysera
effekterna i frånvaro av utbildning. Dessa är ”före-efter”-studier och jämfö-
relser av de utbildade med en eller flera grupper av icke-deltagare.

Den sistnämnda metoden är den som dominerat forskningen om arbets-
marknadsutbildningens effekter i Sverige.14 Syftet med att studera också
icke-deltagare är att få information om vad som skulle ha hänt deltagarna om
de inte hade deltagit i arbetsmarknadsutbildning. En korrekt gjord jämförelse
mellan de bägge grupperna kan då ge information om hur stor effekten av
utbildning blivit.

Huvudsyftet med arbetsmarknadsutbildning kan sägas vara att förbättra
den enskildes position på arbetsmarknaden.15 Detta mer övergripande mål
kan operationaliseras i form av mått som inkomst och sysselsättning. Syftet
med en effektanalys av arbetsmarknadsutbildning blir då att kartlägga skill-
naden i utveckling av dessa mått med utgångspunkt från två eller flera hand-
lingsalternativ. Primärt är dessa alternativ: (1) arbetsmarknadsutbildning sätts
in; (2) ingen åtgärd sätts in. Det effektanalysen skall ge svar på är då hur
utvecklingen av mått som inkomst och sysselsättning skulle ha blivit om inte
arbetsmarknadsutbildning satts in. Effekter av arbetsmarknadsutbildning
avser således skillnaden mellan de förlopp som realiseras i respektive alter-
nativ.

Effektanalyser är dock partiella i den meningen att de endast studerar en
del av de effekter som kan uppstå av åtgärden. En mer fullständig utvärde-
ring kräver som nämnts inledningsvis i princip en kartläggning av alla effek-
ter och att alla positiva effekter vägs mot alla negativa effekter, dvs. en form
av effektivitetsanalys. Detta är förenat med betydande problem, men tradi-
tionella samhällsekonomiska analyser kan ses som ett viktigt redskap för
effektivitetsanalyser. Som tidigare nämnts är det emellertid också nödvän-
digt att beakta makroekonomiska utvärderingar som ser till hur utbildningen
påverkar arbetsmarknaden i dess helhet.16

1996/97 :RR3

Bilaga 2

14 Detta gäller även forskningen om andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

15 Den arbetsmarknadspolitiska kommittén anger att en central uppgift för den aktiva
arbetsmarknadspolitiken är att förhindra uppkomsten av långtidsarbetslöshet och
lindra de negativa effekterna på individens produktivitet som följer av arbetslöshet
genom att erbjuda temporära arbeten för den arbetslöse och/eller ge möjligheter till
utbildning. Dessutom skall den genom utbildningsbidrag eller andra ersättningar
minska inkomstbortfallet på grund av arbetslösheten. Hypotesen vilar på två struktu-
rella samband. För det första bör risken att inte få arbete öka med tiden i öppen ar-
betslöshet. För det andra bör deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder förbättra
chanserna att få en anställning jämfört med att vara öppet arbetslös.

På samma sätt bör man enligt kommittén finna stöd för att arbetsmarknadspolitiken
fördelningspolitiskt tillför deltagarna i åtgärder något mer än ett temporärt inkom-
stunderstöd. Om enbart inkomstförluster vore den enda välfärdsförlusten av arbetslös-
het skulle det från fördelningspolitisk synpunkt vara tillräckligt med att utforma ett
generöst arbetslöshetsersättningssystem. Antagandet att arbetsmarknadspolitiken
fördelningspolitiskt skulle tillföra något mer än temporära inkomstunderstöd skulle då
på motsvarande sätt, enligt kommittén, bygga på att följande samband gäller: För det
första bör individens lön minska beroende på arbetslöshetsperiodens längd. För det
andra bör individer som har medverkat i arbetsmarknadspolitiska åtgärder få en bättre
löne- och inkomstutveckling än individer som inte har deltagit i åtgärder utan varit
öppet arbetslösa.

Någon genomgång av sådana studier görs inte här. Analyser finns i t.ex. Calmfors
och Forslund (1993), Löfgren och Wikström (1991) och SOU 1993:43.

Empiriska studier av arbetsmarknadsutbildning

Ett slående intryck vid en genomgång av svenska utvärderingar av arbets-
marknadspolitiska åtgärder är att de är relativt få och att kunskapsläget om
åtgärdernas effekter är ganska begränsat. Redan i den s.k. Brookingsrappor-
ten, som analyserade svensk ekonomi i mitten av 1980-talet, uttrycktes en
viss förvåning över bristen på information och utvärderingar. "The massive
expansion in Swedish labour market policy since the late 1960s has not been
accompanied by the growth of a cottage industry in benefit-cost analyses of
the programs ” There is remarkably little solid information on what Swe-
den has obtained from its large public investments in labour market policy”
(SNS, 1987). Sedan dess har i och för sig både volymen av forskningsresur-
ser och utvärderingar ökat, men samtidigt har arbetsmarknadspolitiken vuxit
i än större omfattning, och dessutom har problemen på den svenska arbets-
marknaden blivit väsentligt allvarligare.

Även om det totala antalet utvärderingar ligger på en låg nivå , så svarar
analyser av arbetsmarknadsutbildning för en relativt hög andel i jämförelse
med efterfrågepåverkande åtgärder som t.ex. beredskapsarbeten. Under de
senaste 25 åren har utbildningens effekter studerats vid cirka 10 tillfällen
(vissa av dessa har dock mer haft karaktären av metodologiska illustrationer
och har därför ett begränsat värde i ett sammanhang när det gäller att bedöma
effekterna).

I början av 1970-talet publicerades de tre första studierna av arbetsmark-
nadsutbildning i Sverige (Dahlberg, 1972, Dahlström, 1974, och Kjellman,
1975). Studierna avsåg personer som avslutat arbetsmarknadsutbildning
1965, 1968 och 1971. Samtliga tre studier visade på positiva inkomsteffekter
av genomgången utbildning. För samhällsekonomin var resultaten mer
komplexa. Om man bortser från s.k. indirekta effekter18 föreföll resultaten
relativt blygsamma. Inkluderas dessa effekter blir den samhällsekonomiska
lönsamheten väsentligt högre, med en pay-off -period på mellan 3 och 10 år.
Dessa studier avsåg utbildning som gavs under andra former och förhållan-
den än dagens och det har också fortlöpande skett en statistisk metodutveck-
ling. Resultaten går därför inte att generalisera till de förhållanden som råder
i dag.

Under de därpå följande 15-20 åren har det endast utförts 6-7 nya studier.
En av dessa har genomförts av AMS, vilket är den första i verkets historia
(avsikten är att sådana studier skall genomföras mer fortlöpande). Merparten
av studierna är effektanalyser, dvs. de är partiella i den meningen att de en-
dast mäter inkomsteffekten av genomgången utbildning. Endast en studie
väger, i likhet med analyserna från 1970-talet, in kostnaderna av utbildning-
en (Axelsson och Löfgren, 1992).

Resultaten från dessa mer moderna utvärderingar är betydligt osäkrare än
de äldre studierna som gav entydigt positiva resultat av effekterna av arbets-

1996/97:RR3

Bilaga 2

17 Genomgångar av det relativt begränsade antalet studier ges i bl.a. SOU 1993:43.

18 Med indirekta effekter avses i detta fall kedjeeffekter som uppkommer när en an-
ställning som skulle ha innehafts av en arbetsmarknadsutbildad individ - om han/hon
inte genomgått utbildning - nu i stället övertas direkt av en arbetslös individ eller
indirekt via anställningskedjor.

marknadsutbildning. Variationerna är stora och precisionen i skattningarna är
i allmänhet låg, varför resultaten måste tolkas med försiktighet (orsakerna till
detta utvecklas mer i detalj i avsnitt 3.4). Resultaten av studierna har sam-
manställts i tabell 3.1. Tabellen visar den skattade utbildningsavkastningen
som andel av inkomsten. I allmänhet rör beräkningarna den genomsnittliga
lönsamheten, men det finns också ett fåtal studier som försöker skatta margi-
naleffekten. Det senare är naturligtvis av intresse vid en bedömning av ut-
bildningens dimensionering.

1996/97 :RR3

Bilaga 2

Tabell 3.1 Avkastning på arbetsmarknadsutbildning enligt några utvärderingar

Utvärdering	Period då	Genomsnitt-	Genomsnitt- Kommentarer2
	utbildning-	1ig utbild-	lig årlig
	en avslutats	ningsvolym	inkomst-
		under	effekt i
		året/åren	procent1

Björklund (1989)	1976-1980	43 700	5,1	Avser effekt på timlö- nen 1981
Björklund (1989)	1976-1982	40 800	1,3	Avser effekt på årsin- komst 1983
Edin(1989)	1977-1980	Avser en fabriksned- läggning i Kramfors	-1,0	Avser en permanent förändring av vecko- lönen av en 10- veckorsutbildning
Ackum (1991)	1981	Endast ungdomar	-1,8	Genomsnitt för perio- den 1981/82-1985 (-5,4 % för hela peri- oden)
Axelsson (1992)	1981	32 400	14,0	Genomsnitt för perio- den 1982-1983 (30% för hela perioden)
Regnér(1993)	1989	41 800	-2,0	Genomsnitt för perio- den 1990-1991 (-4,1 för hela perioden)
Regnér (1993)	1990	38 500	-15,2	Avser enbart 1991
AMS (1995c)	1992	86 300	-0,9	Genomsnitt för perio- den 1993-19941-1,9 % för hela perioden)
AMS (1995c)	1994	59 500	3,2	Avser inkomst efter 6 månader

1 Undersökningsperioderna varierar för de olika utvärderingarna och för att underlätta
en jämförelse har ett årligt genomsnitt räknats fram rent mekaniskt. Detta kan ses som
något oegentligt eftersom avkastningen förefaller variera med tiden.

2Jämförelsen innebär att resultat från olika modellansatser jämförs. Syftet är dock
endast att peka på den trendmässiga nedgången i avkastning.

Ett första intryck är att arbetsmarknadsutbildning i början av 1980-talet hade
positiva inkomsteffekter. Analyser tyder på att utbildningen då också gav
upphov till betydande samhällsekonomiska överskott (Axelsson och Löfgren,
1992). Ett andra intryck är att avkastningen under slutet av 1980-talet och
böljan på 1990-talet förefaller ha fallit kraftigt och i flertalet fall t.o.m. är
negativ. Det senare intrycket förstärks av en kommande studie som avser
personer som avslutade yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning 1989, 1990

och 1991 och som också pekar på negativa inkomsteffekter (Regnér, 1996).
Den negativa effekten förefaller emellertid avta med tiden. En kommande
studie från AMS som avser personer som deltog i arbetsmarknadsutbildning
1993 visar dock på positiva inkomsteffekter 2,5 år efter avslutad utbildning
(effekterna förefaller dock vara relativt blygsamma).

Det är naturligtvis svårt att bedöma orsakerna till att avkastningen förefal-
ler ha försämrats, men en tänkbar förklaring kan vara den ökade volymen
och det väsentligt försämrade konjunkturläget. Ett visst stöd för ett sådant
resonemang är den studie som visade att utbildningen i början av 1980-talet
var förknippad med avtagande avkastning, dvs. inkomsteffekten för en mar-
ginell deltagare var negativ (Björklund, 1989). Den optimala nivån på ut-
bildningen beräknades då vara cirka 40 000 personer i genomsnitt per år
(resultaten är dock mycket osäkra). De analyser som utförts av AMS tyder på
att konjunkturläget kan ha haft viss betydelse (AMS, 1995c). Andra förkla-
ringar som förts fram är att arbetsmarknadsutbildningen i stor utsträckning
inriktats mot grupper av arbetslösa som inte haft rätt till arbetslöshets-
ersättning eller som riskerat att bli utförsäkrade. Ett deltagande i utbildning
har då främst utnyttjats för att kvalificera sig för en ny ersättningsperiod
(Regnér, 1993).

I ett fåtal studier har även arbetsmarknadsutbildningens sysselsättningsef-
fekter skattats. En studie av utbildningen i början av 1980-talet tyder på att
arbetsmarknadsutbildning höjer sannolikheten att deltagarna får arbete
(Björklund, 1989). Relativt grova analyser av dem som slutat utbildning
under 1994 tyder på att utbildningen även nu kan ge positiva sysselsättnings-
effekter (AMS, 1995c). Resultaten är dock mycket osäkra.

Arbetsmarknadsutbildningens låga lönsamhet förefaller inte vara något
specifikt svenskt problem. Genomgångar av internationella studier pekar på
liknande problem i länder som t.ex. USA, Storbritannien och Australien
(Forslund och Krueger, 1995, The Economist, 1996).

En sammanfattande bedömning är att arbetsmarknadsutbildning numera i
bästa fall endast tycks ha en blygsam positiv inkomsteffekt, men att resulta-
ten förefaller känsliga för utbildningsvolym och konjunkturläge. En grov
uppskattning pekar på att det krävs en ökning av årsinkomsten med i stor-
leksordningen 3 % i 20 år för att nuvärdet av intäkterna skall vara lika med
utbildningskostnaderna.

3.3 Analys av arbetslöshetstider efter avslutad utbildning

De resultat som presenterats i avsnitt 3.2 pekar på en låg lönsamhet, men ger
ingen information om utbildningens lönsamhet i förhållande till andra åtgär-
der. Resultaten ger därmed ingen vägledning när det gäller frågan om priori-
teringarna mellan arbetsmarknadsutbildning och andra arbetsmarknadspoli-
tiska åtgärder. Mot bakgrund av utbildningens låga lönsamhet förefaller det
inte omotiverat att anta att andra åtgärder kan uppvisa en högre lönsamhet.
Resurser är alltid knappa och bör fördelas så effektivt som möjligt. För att
detta skall vara möjligt är det nödvändigt att skaffa sig en uppfattning om
avkastningen på alternativa åtgärder.

1996/97 :RR3

Bilasa 2

Det finns flera olika sätt att analysera effekterna av arbetsmarknadspolitis- 1996/97 :RR3

ka åtgärder. Som framgått ovan är man ofta primärt intresserad av att mäta Bilaea 2

åtgärdens effekter på framtida inkomster när man utvärderar en åtgärd. Såda-
na analyser är dock normalt mycket tids- och resurskrävande.

Det finns också en möjlighet att studera hur en individs sysselsättningsför-
hållanden påverkas av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. AMS publicerar
t.ex. regelbundet uppgifter om hur stor andel som har placerats i arbete efter
avslutad åtgärd. För budgetåret 1994/95 pekar dessa uppgifter på att rekryte-
ringsstöd skulle vara den mest effektiva åtgärden i detta avseende och att
arbetsmarknadsutbildning ger förhållandevis dåliga resultat.

Tabell 3.2 Andel i arbete 90 dagar efter avslutad åtgärd

Procent

Åtgärd

Rekryteringsstöd

Akademikerpraktik

Utbildningsvikariat

Ungdomspraktik

Arbetslivsutveckling (ALU)

Arbetsmarknadsutbildning

Beredskapsarbete

Andel i arbete (procent)

Källa: AMS.

Resultaten i tabellen ger dock ingen information om skillnaderna i arbetspla-
ceringar beror på olikheter i individuella karaktäristika bland deltagarna eller
på skillnader i effektivitet mellan åtgärderna (en sådan analys kräver dock
speciella urval för att undvika eller reducera olika former av selektions-
problem).

Ett annat, om än begränsat, sätt är att studera arbetslöshetstider efter avslu-
tade arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

En sådan analys (och i viss mån en analys av andelen som får arbete efter
avslutad åtgärd) har på uppdrag av revisorerna utförts av professorerna Kurt
Brännäs och Karl-Gustaf Löfgren samt universitetslektor Roger Axelsson,
nationalekonomiska institutionen vid Umeå universitet (se bilaga 2). Analy-
sen avser personer under 55 år som nyanmäldes som arbetssökande utan
arbete som kan ta arbete direkt (arbetslösa) under mars och april 1993. Av
dessa har de som placerats i arbetsmarknadsutbildning, arbetslivsutveckling
(ALU), beredskapsarbete och ungdomspraktik valts ut. En ytterligare be-
gränsning är att dessa skall ha erhållit arbete efter åtgärderna (urvalet be-
skrivs detaljerat i bilaga 2).

Resultaten19 pekar på att den klart kortaste mediantiden i arbetslöshet
(cirka 140 dagar) följer efter deltagande i ungdomspraktik för 20-24-åringar
(tabell 3.3). Den näst lägsta tiden (drygt 200 dagar) uppkommer efter ar-
betsmarknadsutbildning. De längsta tiderna följer efter ALU (20-24-åringar)

191 regressionsanalysen äsätts de förklarande variablerna sina medelvärden.

och beredskapsarbete. I bilaga 2 görs också en jämförelse mellan arbetslös-
hetstiderna innan och efter åtgärd. Resultaten tyder på att arbetslöshetstider-
na efter åtgärd är avsevärt kortare än tiderna innan personerna placerades i
åtgärd.

1996/97:RR3

Bilasa 2

Tabell 3.3 Arbetslöshetstider efter avslutad åtgärd för dem som erhållit arbete

Dagar

Åtgärd Lägsta kvartilen Medianen Tredje kvartilen

Arbetsmarknadsutbildning (>24 år)	60	218	444
ALU (>24 år)	60	240	490
Beredskapsarbete (>24 år)	104	323	532
Arbetsmarknadsutbildning (20-24 år)	74	249	380
ALU (20-24 år)	89	335	585
Ungdomspraktik (20-24 år)	5	147	389
Ungdomspraktik (18-19 år)	69	268	339

Källa: Bilaga 2.

I bilagan jämförs också mediantiden i arbetslöshet för dem som fått arbete
utan mellanliggande åtgärd med mediantiden till ett nytt arbete för dem som
först genomgått en åtgärd. Resultaten visar att mediantiden till ett nytt arbete
efter det att man först genomgått åtgärd är klart kortare än för dem som fått
sitt arbete utan mellanliggande åtgärd. Mediantiden för den senare gruppen
uppgår till cirka 400 dagar, vilket är klart högre än de tider som redovisas i
tabell 3.3 (resultaten måste dock tolkas med stor försiktighet på grund av
olika selektionsproblem). Enligt bilagan skiljer sig dessa resultat från en
tidigare studie (Ackum-Agell, 1995) som pekar på att det i genomsnitt tar
längre tid för personer som genomgått arbetsmarknadspolitiska åtgärder att
få ett arbete än för personer som väljer att söka som öppet arbetslösa utan
mellanliggande åtgärd (med reservation för olikheter i urval och möjliga
selektionsproblem).

För att få en klarare bild av vilka faktorer som kan påverka en snabb över-
gång till arbete och om det föreligger substantiella skillnader avseende dessa
övergångar mellan olika åtgärder har sannolikheten att erhålla ett arbete
skattats. Modellen förklarar övergångar till arbete inom 30 dagar efter avslu-
tad åtgärd (tabell 3.4).

Som basnivå för jämförelsen mellan åtgärder används beredskapsarbete.
Resultaten visar att det inte förekommer några signifikanta skillnader när
beredskapsarbete jämförs med arbetsmarknadsutbildning och ALU. Däremot
ger ungdomspraktik (i jämförelse med beredskapsarbete) signifikant högre
sannolikhet för övergång till arbete inom 30 dagar.

Tabell 3.4 Sannolikheter att erhålla ett arbete inom 30 dagar (skattad logit-
modell). Beredskapsarbete utgör basalternativ för jämförelse mellan åtgärder

Estimat
Arbetslöshet	-0,024
Vakans	0,783*
Befolkning	-0,112*
Svensk (jämfört med invandrare)	0,380*
Arbetshandikapp (jämfört med icke arbetshandikapp)	-0,612*
Ålder	0,003
Kvinna (jämfört med man)	-0,194*
Grundskola (jämfört med högskola)	-0,828*
Gymnasium (jämfört med högskola)	-0,408*
KAS (jämfört med dem som saknar ersättning)	-0,286*
A-kassa (jämfört med dem som saknar ersättning)	-0,241*
Arbetsmarknadsutbildning	-0,020
ALU	0,143
Ungdomspraktik	0,606*
Konstant	-1,004*
* Anger signifikans på 5-procentsnivån.

Källa: Bilaga 2.

1996/97:RR3

Bilaga 2

När det gäller andra förklarande variabler förefaller dessa gå i förväntad
riktning. Högre arbetslöshet sänker sannolikheten för arbete direkt efter
avslutad åtgärd. Ett högre vakanstal däremot ökar sannolikheten.

Svenskt medborgarskap ger större, arbetshandikapp ger lägre och kvinnligt
kön lägre sannolikhet att få arbete direkt. En kortare utbildning förlänger
tiden till återinträde bland de arbetande. Individer som har KAS eller ersätt-
ning från arbetslöshetskassa har också lägre sannolikheter att få arbete inom
30 dagar efter avslutad åtgärd.

3.4 Metodmässiga begränsningar”

De studier som redovisats ovan utnyttjar en rad olika ekonometriska model-
ler och datamängder, och i vissa studier används flera skattningsmetoder.
Precisionen i skattningarna är dessutom i allmänhet låg.

Ett centralt metodproblem har varit att göra jämförelser mellan deltagare
och icke-deltagare på ett ”korrekt” sätt. I huvudsak finns det två ansatser:
klassiska experiment och icke-experimentella metoder.

Klassiska experiment innebär att potentiella deltagare slumpmässigt inde-
las i en experimentgrupp som får delta i t.ex. utbildning och en kontrollgrupp
som inte får delta i utbildning. Slumpmässigt valda grupper innebär att alla
egenskaper som påverkar utfallet, utom just deltagande i t.ex. utbildning, blir

20 Genomgångar av dessa problem finns i bl.a. Björklund (1989b) och (1990) samt i
SOU 1993:43.

lika fördelade i de bägge grupperna. Skillnaden kan då hänföras till just
deltagandet i åtgärden.

Den icke-experimentella ansatsen, som dominerat svensk och även inter-
nationell utvärderingsforskning, innebär att kontrollgruppen väljs ut i efter-
hand, dvs. då urvalet till arbetsmarknadsutbildning redan skett. I praktiken
bestäms deltagande i t.ex. utbildning i regel genom individernas egna beslut
och/eller av dem som administrerar åtgärden. Urvalsprocessen är därmed
sällan slumpmässig och detta karaktäriserar också det datamaterial som ut-
nyttjas. Detta medför att det kan finnas systematiska skillnader mellan expe-
riment- och kontrollgrupperna t.ex. vad gäller individuella karaktäristika.
Det kan också finnas (för utvärderaren) icke-observerbara skillnader mellan
grupperna som påverkar om en individ deltar eller inte, alternativt påverkar
individens beslut att delta (selektionseffekter). Effektanalyser som inte beak-
tar dessa typer av problem ger inte korrekta resultat vid mätningen av åtgär-
dens effekter. Olika statistiska metoder har utvecklats för att ”kontrollera”
för systematiska skillnader av detta slag. Trots att det skett en betydande
metodutveckling och uppbyggnad av databaser är studiernas resultat långt
ifrån entydiga. Dels är precisionen i skattningarna låg, dels ger olika model-
ler olika resultat.21 Detta kan sammanhänga med att tillgängliga individdata-
baser inte är tillräckligt stora och relevanta.

Kontrollerade experiment skulle kunna eliminera många av de problem
som uppstår vid den icke-experimentella ansatsen. De har dock inte genom-
förts i Sverige vad gäller arbetsmarknadsutbildning. Det främsta skälet till
detta är att den typen av experiment inte anses etiskt försvarbara.22 Att god-
tyckligt neka någon utbildning anses inte godtagbart. Samtidigt har emeller-
tid sådana experiment använts inom andra områden av arbetsmarknadspoliti-
ken, t.ex. försök med intensifierad platsförmedling (kontrollgruppen fick
dock i detta fall normal förmedlingsservice). Förutom individer har experi-
ment i Sverige också avgränsats till att omfatta vissa geografiska områden
och då i form av åtgärder som t.ex. platsförmedling som jämställdhetsin-
strument och utökad förmedlingsservice för invandrare. De utnyttjas vidare
inom andra områden som t.ex. medicinsk forskning och i andra länder inom
arbetsmarknadspolitiken. Rent principiellt kan det också vara oetiskt att avstå
från experiment. Om detta är den enda möjligheten att få tillförlitliga kun-
skaper om en åtgärds effekter och lönsamhet kan det i stället framstå som
oetiskt om inte riksdag och regering får sådan information. För den enskilde
deltagaren i en åtgärd är det naturligtvis också en fördel om han/hon har en
rimlig möjlighet att bedöma ett förväntat framtida utfall.

1996/97 :RR3

Bilaea 2

21 EFA har beviljat medel till ett projekt som syftar till att utveckla modeller som på
ett statistiskt tillförlitligt sätt utvärderar effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder
på inkomstutvecklingen. En central uppgift är att utveckla selektionsmodeller som
beaktar såväl individuella självval som programadministratörernas inflytande på
deltagande i en åtgärd.

22 Det bör också påpekas att kontrollerade experiment är förenade med vissa andra
problem.

3.5 Utvärderingarnas användningsområde

Arbetsmarknadsutbildningen har ändrat volym och inriktning vid ett flertal
tillfällen under åren. Det kan mot bakgrund av detta vara av intresse att ana-
lysera om sådana förändringar i någon utsträckning byggt på den typ av
utvärderingar som redovisats ovan. Även om utvärderingarna inte är alltför
frekventa och resultaten ofta relativt osäkra bör studierna ha medfört någon
form av reaktion och vägts in i det beslutsunderlag som legat till grund för
mer avsevärda förändringar.

Under 1990-talet har det skett relativt stora förändringar av arbetsmark-
nadsutbildningen, åtminstone vad gäller volymutvecklingen, och det kan
därför vara lämpligt att närmare studera denna period. Ett sätt att analysera
detta är att undersöka om utvärderingar nämns i de tryckta dokument som
anger inriktningen eller som delvis kan antas ligga till grund för inriktningen.
Det är då främst fråga om budget- och kompletteringspropositioner samt
bakomliggande dokument som AMS anslagsframställningar. Resultaten
presenteras i bilaga 3.1.

Genomgången pekar på att utvärderingar spelar en närmast obefintlig roll i
de tryckta dokument som ligger till grund för arbetsmarknadsutbildningens
volym och inriktning. I de enstaka fall när sådana resultat utnyttjas så sker
hänvisningen i mycket vaga eller breda termer som t.ex. ”svenska och inter-
nationella studier”.

Detta behöver dock inte vara fallet när besluten fattas i realiteten. Ett mer
eller mindre implicit hänsynstagande till resultaten kan föreligga som ej
anges. I ett avseende förefaller dock ett sådant antagande som mindre sanno-
likt och det gäller de kraftiga volymökningar som beslutades för budgetåren
1991/92 och 1992/93. En analys av dittills gjorda utvärderingar hade i så fall
pekat på en relativt låg genomsnittlig lönsamhet och att utbildningen kan
misstänkas vara förknippad med avtagande avkastning, dvs. att inkomstef-
fekten för en marginell deltagare är negativ (det senare gäller i och för sig en
utbildningsnivå på cirka 40 000 personer i början av 1980-talet, men bör ha
väckt vissa frågetecken). De motiveringar som framförts i samband med
senare volymförändringar förefaller också ha svagt stöd i de utvärderingar
som genomförts. Även om förändringarna i sig kan vara motiverade verkar
de snarare beakta resultaten från AMS uppföljningar än resultaten från effek-
tanalyser. Skäl som anförts vid neddragningar har t.ex. varit att utbildningen
inte leder till arbete i den utsträckning som är önskvärd och vid volymök-
ningar att resultaten förbättrats. Sådan information kan på många sätt vara
värdefull, men den tidigare genomgången visar att den typen av uppföljning-
ar knappast ger något informationsvärde vid mer policyinriktade beslut. De
intervjuer som genomförts pekar också på att utvärderingar spelar en relativt
liten roll vad gäller både arbetsmarknadsutbildningens och arbetsmarknads-
politikens roll, inriktning och omfattning (i direktiven till olika utredningar
kan det dock förekomma hänvisningar till utvärderingar).

1996/97:RR3

Bilaea 2

3 Riksdagen 1996/97 2 saml. RR3

3.6 Revisorernas bedömningar

Enligt revisorernas uppfattning har arbetsmarknadsutbildningens lönsamhet
utvecklats i en oroande riktning. Även om studierna ofta är osäkra bör de ses
som en indikator på att lönsamheten utvecklats i fel riktning. Den studie som
utförts på uppdrag av revisorerna pekar emellertid på att arbetsmarknadsut-
bildning står sig förhållandevis bra i förhållande till andra arbetsmarknads-
politiska åtgärder. Resultaten pekar också på att arbetslöshetstidema efter en
åtgärd är avsevärt kortare än tiderna innan en arbetslös placeras i en åtgärd.

Arbetsmarknadspolitiken har i takt med den ökade arbetslösheten fått allt
större resurser. Totalt för budgetåret 1994/95 uppgick kostnaderna till cirka
87 miljarder kronor, vilket motsvarar cirka 5,6 % av BNP. Arbetsmarknads-
utbildningen andel av dessa kostnader uppgick till närmare 14 %, medan
resterande delar fördelades på en mängd olika åtgärder. Rent principiellt kan
fördelningen av resurser mellan olika sektorer inom den offentliga sektorn
uppfattas som en komplicerad fråga där ett flertal moment måste vägas mot
varandra. Inom arbetsmarknadspolitikens område borde fördelningen av
resurser till t.ex. arbetsmarknadsutbildning inte enbart bero på dess egen
lönsamhet, utan även på lönsamheten av alternativa åtgärder. På ett liknande
sätt borde prioriteringen inom arbetsmarknadsutbildningen bero på olika
kursers lönsamhet etc.

Olika former av utvärderingar kan spela en viktig roll i en sådan process.
Revisorerna har noterat att antalet utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska
åtgärder ökat under senare år, men enligt vår bedömning finns det fortfaran-
de ett stort behov av utvärderingar. Detta bör inte enbart ses mot bakgrund av
det alltmer komplicerade läget på arbetsmarknaden, utan också mot bakgrund
av möjligheten att effektivisera arbetsmarknadspolitiken. Det finns relativt få
studier vars resultat kan utnyttjas i den mer konkreta utformningen av ar-
betsmarknadspolitiken, och de få studier som finns förefaller också utnyttjas
i ringa utsträckning. Enligt revisorernas bedömning är det nödvändigt att
förbättra kunskapsläget om arbetsmarknadsutbildningens effekter för att
underlätta sådana ställningstaganden. Det gäller såväl kunskaper om den
genomsnittliga och den marginella avkastningen som lönsamheten för olika
grupper och kursinriktningar. Enligt vår uppfattning är emellertid inte detta
tillräckligt. Behovet gäller inte bara arbetsmarknadsutbildningen utan även
övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Enligt revisorernas mening är det
uppenbart att lönsamheten eller effekterna av olika åtgärder varierar. Det
visar tidigare sammanställningar. En viktig slutsats av dessa analyser är
därmed att det inte är tillräckligt att ha kunskaper om någon enstaka åtgärd
när det gäller den väsentliga frågan om avvägning mellan olika åtgärder. Det
är vidare inte tillräckligt att ha goda kunskaper om prioritetsordningen mel-
lan åtgärderna i stora drag, utan det krävs också kunskaper om åtgärdernas
marginella avkastning och graden av utbytbarhet för att kunna avgöra vilken
omfattning och sammansättning av åtgärder som ger bäst resultat. Det finns
t.ex. mycket som tyder på att den kraftiga volymökningen av arbetsmark-
nadsutbildningen som skedde under 1990-talet inte hade någon förankring i
ekonomisk analys eller tillgängliga utvärderingar. Alternativ som t.ex. bered-
skapsarbeten kom att ligga kvar på en förhållandevis låg och konstant nivå.

1996/97 :RR3

Bilaea 2

Det är också av stor vikt att analysera lönsamheten för de olika grupper som
varje år prioriteras i regleringsbrevet för AMS. Det kan vidare vara av intres-
se att analysera hur utformningen av olika bidrag, t.ex. om kostnaden belas-
tar AMV eller inte, påverkar länsarbetsnämndernas och arbetsförmedlingar-
nas incitamentsstruktur.

Kunskapsläget är för närvarande otillfredsställande och enligt revisorernas
bedömning bör en viktig uppgift för Arbetsmarknadsdepartementet vara att
initiera ytterligare studier inom området. Den genomgång av budget- och
kompletteringspropositioner som redovisats tidigare i kapitlet visar att den
typen av studier bör kunna utgöra ett viktigt tillskott till det gängse underla-
get för budgetarbetet och riktlinjerna till AMS. En faktor som förstärker detta
behov är den successiva övergång till mål- och resultatstyrning som skett
inom arbetsmarknadspolitiken under de senaste åren. Målstymingsprocessen
förstärker vikten av att metoder och system utvecklas för att följa upp och
utvärdera verksamheten och därmed få en bättre grund för omprövning,
styrning och utveckling av insatserna. Revisorerna är medvetna om att renod-
lade effektanalyser vanligtvis är av mycket omfattande karaktär och därför
bör utföras utanför departementet. Det finns också ett flertal organ och insti-
tutioner som är väl lämpade för att utföra sådana analyser. Rollen för depar-
tementet bör snarast vara att initiera studier, tolka och omsätta dessa i prakti-
ken samt att följa upp olika program. I likhet med Arbetsmarknadspolitiska
kommittén anser revisorerna att det också finns skäl att förstärka resurserna
på Arbetsmarknadsdepartementet för utvärderingsverksamhet och bedöm-
ning av framtagna forskningsresultat. Detta bör emellertid vara möjligt inom
ramen för befintliga resurser.

AMS har också en viktig uppgift att fylla i denna process. Enligt förord-
ningen (1988:1139) med instruktion för Arbetsmarknadsverket skall AMS
sätta upp mål och riktlinjer för verksamheten vid länsarbetsnämnderna samt
följa upp och utvärdera resultatet av deras verksamhet. I förordningen
(1993:134) om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning anges
vidare att den fördjupade anslagsframställningen, som i princip avser en
treårsperiod, skall innehålla en sammanfattande resultatanalys. I resultatana-
lysen skall myndighetens prestationer och effekterna av myndighetens verk-
samhet utvärderas i förhållande till verksamhetsmålen och de övergripande
målen. Ett väsentligt led i AMS verksamhet bör således vara att utföra eller
ta initiativ till effektivitetsanalyser. AMS är inte bara ett serviceorgan utan
också en myndighet som bör redovisa sin verksamhet ur t.ex. ett samhälls-
ekonomiskt perspektiv. Revisorerna noterar med tillfredsställelse att AMS
nyligen genomfört en effektanalys av arbetsmarknadsutbildningen och att
AMS ämnar genomföra sådana mer löpande. Revisorerna anser att AMS bör
genomföra effektanalyser även av andra åtgärder för att förbättra möjlighe-
terna att göra en korrekt avvägning mellan olika åtgärder i t.ex. verkets an-
slagsframställningar och som vägledning vid utarbetandet av riktlinjerna för
länsarbetsnämndernas och arbetsförmedlingarnas verksamhet. AMS har
under senare år för betydande kostnader byggt upp en databas som kan ut-
nyttjas för utvärderingar. Vad gäller AMS eget arbete med effektanalyser har
databasen endast resulterat i ett par studier, bl.a. den tidigare nämnda studien
av arbetsmarknadsutbildning. Frånvaron av kvalificerade analyser kan knap-

1996/97 :RR3

Bilasa 2

past vara en resursfråga. AMS har under senare budgetår haft möjlighet att
utnyttja betydande belopp för särskilda utvärderingar. Om så ändå är fallet
bör AMS kunna omdisponera t.ex. personalresurser för sådana ändamål.
Revisorerna anser också att AMS databas bör kunna ses som en offentlig
nyttighet som i betydligt högre utsträckning än i dag görs tillgänglig för
utomstående forskare. Det är också angeläget att AMS i högre utsträckning
anlitar utomstående organ. Förutom rena objektivitetsskäl kan vissa typer av
studier vara så resurskrävande eller kräva en sådan speciell kompetens att
detta är nödvändigt. Detta bör kunna finansieras genom omdisponeringar
inom den ordinarie verksamheten.

Enligt revisorernas bedömning är det vidare angeläget att de utvärderingar
som görs av arbetsmarknadspolitiken har hög tilltro och inte utformas så att
de kan ifrågasättas av rena objektivitetsskäl. Det är därför viktigt att utvärde-
ringar utförs på olika håll och att dessa blir föremål för en kritisk granskning.
Den arbetsmarknadspolitiska kommittén har i sitt betänkande föreslagit ökad
målstyrning av Arbetsmarknadsverket samt en friare medelsanvändning.
Enligt vår bedömning får inte detta leda till att Arbetsmarknadsverket i allt
högre utsträckning utvärderar sin egen verksamhet, utan det kräver snarare
att Arbetsmarknadsverket i högre grad blir föremål för utomstående utvärde-
ringar. Hur detta skall organiseras ligger inte inom ramen för denna gransk-
ning. Revisorerna anser dock, i likhet med Arbetsmarknadspolitiska kommit-
tén, att det finns anledning att närmare överväga de institutionella formerna
för kvalificerad akademisk utvärderingsverksamhet inom det arbetsmark-
nadspolitiska området.

De metodproblem som diskuterades tidigare i kapitlet utgör dock fortfa-
rande en begränsning vad gäller möjligheten att få mer entydiga resultat av
utvärderingarna. Klassiska experiment skulle kunna eliminera många av
dessa problem. Revisorerna är medvetna om att experiment är förenade med
problem av både etisk, organisatorisk och metodologisk natur. Expertgrup-
pen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA) har i sitt senaste
betänkande (SOU 1993:43) fört fram förslag som kan lindra dessa problem.
Enligt EFA:s bedömning skulle det vara acceptabelt att göra experiment vid
utbudsstyrda program, dvs. program där det inte finns plats för alla som vill
delta och där arbetsmarknadsmyndigheten ändå måste göra ett urval bland
dem som vill delta. Ett annat tänkbart alternativ eller komplement kan vara
att det normala uttagningsförfarandet till åtgärden görs på det ordinarie an-
slaget, men att experiment utförs på marginella utökningar av anslaget. Det
kan t.ex. vara fråga om eventuella anslagsförstärkningar som beslutas i ett
senare skede av budgetprocessen. Enligt revisorernas mening bör Arbets-
marknadsdepartementet utreda hur dessa och andra tänkbara alternativ för-
håller sig till de etiska, organisatoriska och metodologiska problem som är
förknippade med den här typen av experiment.

1996/97 :RR3

Bilaea 2

Bilaga 3.1 Utvärderingars roll i de dokument som ligger till grund för arbets-
marknadsutbildningens volym och inriktning

Dokument inför Större Kommentar

kommande budget- föränd-
år ringar

motiveras

av resultat
från
effektana-
lyser

1996/97:RR3

Bilaga 2

Inför 1990/91

AMS Nej

BP och KP Nej

Inför 1991/92

AMS Nej

BP och KP Nej

Förslag till volymökning som motiveras av före-
komsten av yrkesmässiga obalanser.

Volymökning som i huvudsak motiveras för att
motverka arbetskraftsbrist samt att underlätta
omställningen på arbetsmarknaden.

Förslag till volymökning som bl.a. motiveras av
krav att tillgodose behovet av utbildad arbetskraft
inom bristområden och att höja kompetensen för
dem med svag utbildningsbakgrund

Volymökning som bl.a. motiveras med att fler
arbetslösa bör ges en chans att utnyttja utbildnings-
tiden till att skaffa sig en bra utbildning för att stå
bättre rustade när konjunkturen vänder uppåt igen.

Inför 1992/93

AMS Nej

BP och KP Nej

Inför 1993/94

AMS Nej

BP och KP Nej

Enbart diskussion i allmänna termer

Volymökning som bl.a. motiveras av skäl som att
arbetslösheten skall bekämpas, arbetsmarknadens
funktionsförmåga förbättras och kompetensutveck-
ling.

Förslag till volymökning motiveras i mycket all-
männa termer.

Neddragning som bl.a. motiveras av att andra
åtgärder är billigare och därmed kan omfatta fler
arbetslösa och att utbildningen inte leder till arbete
i den utsträckning som är önskvärd.

Inför 1994/95
AMS1	Nej	Förslag till volymökning motiveras med allmänna resonemang om behovet av kompetenshöjning och kommande brist på utbildad arbetskraft.
BP och KP	Nej	Oförändrad volym som bl.a. motiveras av att ar- betsmarknadsläget kommer att förbättras och av nödvändigheten av att utbildningen planeras på ett sådant sätt att ett arbete på den reguljära arbets- marknaden i hög utsträckning följer efter genom- gången utbildning.
Inför 1995/96
AMS	Ja	Förslag till volymökning motiveras bl.a. av diffusa hänvisningar till studier som enligt AMS visar att utbildning är betydelsefull för att öka de sökandes möjlighet att få arbete på en växande arbetsmark- nad och för att motverka flaskhalsar.
BP och KP	Nej	Volymökning som bl.a. motiveras med förbättrade resultat och förbättrat arbetsmarknadsläge.
Prop. (1994/95:218) om en effektivare arbetsmarknads- politik m.m.	Nej	Enbart allmänt om behovet av flexibilitet och kompetenshöjning.

'i AMS anslagsframställning för 1994/95-1996/97 redovisas några spridda forsk-
ningsresultat. Dessa utnyttjas dock inte för att föreslå volymförändringar.

1996/97 :RR3

Bilaea 2

4 Regelsystem och incitament

Arbetslöshet berättigar i normalfallet till någon form av ersättning. Ersätt-
ningsperiodens längd har enligt både teoretiska och empiriska studier bety-
delse för utvecklingen av arbetslöshetstidema. I Sverige är ersättningstiden i
normalfallet 300 dagar, vilket internationellt sett är en relativt kort period.
Det finns emellertid en form av utförsäkringsgaranti som innebär att arbets-
lösa mer eller mindre garanteras en åtgärd när de riskerar att utförsäkras från
arbetslöshetsförsäkringen. Därigenom kvalificerar sig den arbetslöse till en
ny ersättningsperiod. Sådana typer av garantier riskerar att påverka den en-
skilde individens sökbenägenhet och kan i fallet arbetsmarknadsutbildning
dessutom innebära att utbildningens kvalitet försämras. Sammantaget skulle
detta kunna påverka utbildningens lönsamhet negativt.

Inledningsvis redovisas det nuvarande regelsystemet och de förändringar
som genomförts under senare år. Därefter diskuteras hur sökbeteende och
arbetslöshetstider rent teoretiskt kan påverkas av sådana garantier samt resul-
taten från några empiriska studier. I det följande avsnittet presenteras resulta-
ten från en forskarstudie som beställts av Riksdagens revisorer. Avslut-
ningsvis redovisas revisorernas bedömningar.

4.1 Regelsystemet

Arbetslösas beteende kan påverkas av en mängd olika regelsystem. Inom
arbetsmarknadspolitikens område är det först och främst de system som i
olika avseenden reglerar tid i arbetslöshet respektive tid i någon form av
åtgärd. I detta fall gäller det främst regelsystemet för arbetsmarknadsutbild-
ning och de bägge system som hanterar ersättning vid arbetslöshet (ersättning
från erkänd arbetslöshetskassa, EAK och kontant arbetsmarknadsstöd. KAS).
Var för sig kan dessa regelsystem medföra betydande beteendeförändringar.
Systemen är emellertid också samordnade på ett flertal betydelsefulla punk-
ter. Som framgått redan tidigare av avsnitt 2.4 får den som är berättigad till
ersättning från arbetslöshetskassa vid deltagande i arbetsmarknadsutbildning
en dagpenning som motsvarar ersättningen från kassan. Övriga deltagare får
en dagpenning som motsvarar ersättning från KAS.

Regelsystemen reglerar emellertid inte enbart ersättningsnivåerna utan
även möjligheterna till att över huvud taget få en ersättningsperiod och att
upparbeta en ny period av ersättning. För rätt till ersättning från arbetslös-
hetsförsäkringen krävs tolv månaders medlemskap i en a-kassa och att den
försäkrade har förvärvsarbetat i minst tre timmar per dag i minst 80 dagar
fördelade på minst fem månader. Arbetsvillkoret skall vara uppfyllt under en
ramtid av tolv månader före arbetslöshetens inträde.23 Medlem i en arbets-
löshetskassa kan i princip alla bli som arbetar inom kassans verksamhetsom-
råde och som utför ett förvärvsarbete på minst 17 timmar per vecka.

1996/97:RR3

Bilaea 2

23 För det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) gäller att den sökande skall ha för-
värvsarbetat under minst fem månader under en ramtid på tolv månader omedelbart
före arbetslöshetens inträde. Något medlemsvillkor gäller således inte för KAS.

Begreppet förvärvsarbete behöver dock inte innebära ett avlönat arbete på
den reguljära arbetsmarknaden. Det inkluderar också deltagande i arbets-
marknadspolitiska åtgärder som t.ex. beredskapsarbete. Även andra aktivite-
ter kvalificerar för ersättning eller utgör s.k. jämställd tid. Redan 1974 jäm-
ställdes tid då den försäkrade genomgått arbetsmarknadsutbildning med
förvärvsarbete (SOU 1993:52). Innebörden av denna förändring var att den
sökande kunde bli berättigad till arbetslöshetsförsäkring utan att tidigare ha
haft någon nämnvärd förvärvsinkomst. I detta avseende gjordes således ett
avsteg från mer försäkringsmässiga principer (i ett system där sådana inslag
redan var få). Dessutom kunde arbetsmarknadsutbildning kvalificera för en
ny ersättningsperiod. 1989 preciserades begreppet att ha genomgått arbets-
marknadsutbildning till att utbildningen normalt skulle ha fullföljts (prop.
1988/89:100).

Rätten till ersättning utvidgades ytterligare den 1 juli 1993 (prop.
1992/93:50) genom att arbetslösa som riskerade att utförsäkras fick en möj-
lighet att på begäran beviljas en arbetsmarknadsutbildning24 (så länge arbets-
förmedlingen hade medel för åtgärden och en tillgänglig åtgärdsplats). Detta
kvalificerade för en ny period med kassaersättning. Frågan väcktes ur-
sprungligen av AMS och motiverades med det höga antalet som riskerade
utförsäkring och den i vissa fall begränsade tillgången till lämpliga bered-
skapsarbeten (den arbetslöse kunde vid den tidpunkten endast begära ett
beredskapsarbete för att undvika utförsäkring). Samtidigt är det värt att note-
ra att utbildningsvolymen de facto drogs ned under budgetåret 1993/94.

Den 1 juli 1994 infördes en begränsning av antalet ersättningsperioder som
kunde uppfyllas genom annat än förvärvsarbete (prop. 1993/94:209). En
första period med dagpenning lämnades bara om den arbetslöse förvärvsar-
betat. Därefter blev det möjligt att kvalificera sig för en andra ersättningspe-
riod genom t.ex. arbetsmarknadsutbildning. För att ha rätt till ytterligare en
ersättningsperiod krävdes ånyo ett förvärvsarbete.

I samband med regeringsskiftet återinfördes emellertid de regler som gäll-
de före den 1 juli 1994 från och med den 1 januari 1995 (prop. 1994/95:99).
I praktiken kom därmed det nya systemet inte att tillämpas.

Den 1 juli 1995 modifierades reglerna för utförsäkringsgarantin något och
innebörden nu är att arbetsförmedlingen - i stället för den arbetssökande -
skall avgöra vilken åtgärdsplacering som är mest lämplig för den som hotas
av utförsäkring (prop. 1994/95:218, 1994/95:AU15). Bestämmelserna om att
en utförsäkringshotad har rätt att begära en åtgärd har i konsekvens med
detta gallrats ut ur lagstiftningen. Någon ny lagstiftning har inte utformats
utan utförsäkringsgarantin vilar på de uttalanden som gjorts i proposition och
utskottsbetänkande.

Arbetsvillkoret har under årens lopp kommit att avse allt fler arbetsmark-
nadspolitiska åtgärder. Regeringen föreslog emellertid i en proposition till
riksdagen under hösten 1995 att arbetsvillkoret för att få arbetslöshetsersätt-
ning första gången bör skärpas och mer koncentreras till att gälla reguljärt
förvärvsarbete (prop. 1995/96:25). Ett av motiven var att tydliggöra det

1996/97 :RR3

Bilaea 2

24 Redan 1987 fick utförsäkringshotade en rätt att begära ett beredskapsarbete för att
undvika utförsäkring.

försäkringsmässiga inslaget i arbetslöshetsförsäkringen genom att ge regul-
järt arbete en central roll som kvalifikation för en första period med arbets-
löshetsersättning. Förslaget innebar att arbetsmarknadsutbildning inte skall
jämställas med förvärvsarbete vid den första ersättningsperioden och att
utbildningsvikariat, beredskapsarbete och starta eget-bidrag inte skall anses
som utfört förvärvsarbete och därmed inte kvalificera till en första ersätt-
ningsperiod (vid fortsatt eller senare arbetslöshet jämställs emellertid dessa
åtgärder med arbetad tid). Arbetsmarknadsutskottet (1995/96:AU2y) och
finansutskottet (1995/96:FiUl) biföll förslaget med vissa modifieringar.
Arbetsmarknadsutbildning kan således inte i fortsättningen kvalificera för en
första ersättningsperiod men däremot liksom tidigare till ett obegränsat antal
fortsatta perioder.

1996/97 :RR3

Bilaea 2

4.2 Några tänkbara effekter av utförsäkringsgarantin

Utförsäkringsgarantin har i praktiken lett till att risken att utförsäkras har
blivit mycket liten (figur 4.1). År 1987 uppgick andelen utförsäkrade till
cirka 15 % av det genomsnittliga antalet arbetslösa kassamedlemmar. Mot-
svarande siffra 1994 uppgick till endast cirka 2 %.

Figur 4.1 Antal utförsäkrade från arbetslöshetsförsäkringen (EAK) i förhållan-
de till kvarstående ersättningsberättigade kassamedlemmar utan arbete
(kategori 1)

Procent

Källa: AMS.

Antalet utförsäkrade har således inte ökat i samma utsträckning som antalet
arbetslösa, utan legat på en relativt konstant nivå (figur 4.2). För de KAS-
berättigade är utvecklingen annorlunda eftersom utförsäkringsgarantin endast
gäller vid ersättning från de erkända arbetslöshetskassorna. Det har emeller-
tid skett en kraftig nedgång under 1994.

Figur 4.2 Antal utförsäkrade

Antal

1996/97:RR3

Bilaaa 2

25000

20000

15000

10000

5000

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

Källa: AMS.

Rätten till ersättning en hel ersättningsperiod följd av en åtgärdsplacering
som i sin tur kvalificerar för en ny ersättningsperiod innebär i praktiken att
det inte längre existerar någon gräns för hur länge de kassaberättigade kan
uppbära ersättning. Detta kan naturligtvis påverka den arbetslöses sökbete-
ende.

Enligt traditionell sökteori bestäms chansen att finna arbete av både indi-
videns sökbeteende och det allmänna arbetsmarknadsläget.25 Den arbetslöse
kan påverka sina chanser att få arbete på två sätt. Dels genom den intensitet
med vilken han/hon söker arbete, dels genom de krav han/hon ställer för att
acceptera arbetserbjudanden. Arbetsmarknadsläget kan naturligtvis utgöra en
begränsande faktor. Om det finns få lediga platser minskar betydelsen av de
arbetslösas egna ansträngningar. Dessutom kan individens val också påver-
kas av olika krav och kontrollmekanismer i arbetslöshetsförsäkringen, t.ex.
vad gäller att anta ett erbjudet arbete.

Ett standardresultat är att högre arbetslöshetsersättning leder till längre ar-
betslöshetstider. För de enskilda individerna innebär högre ersättning ökade
incitament att höja sina reservationslöner (de lägsta löner som man accepte-
rar att arbeta för) samt en minskad stimulans att söka efter nya arbeten. Den
senare effekten uppstår eftersom inkomstskillnaden mellan att ha ett arbete
och gå arbetslös minskar.

Utförsäkringsgarantin är emellertid främst förknippad med ersättningspe-
riodens längd. Detta är en faktor som visat sig vara en minst lika viktig kom-
ponent som ersättningens nivå när det gäller att förklara försäkringens påver-
kan på arbetslöshetstidema. De teoretiska resultaten pekar på att reserva-
tionslönen faller när den arbetslöse börjar närma sig tidpunkten för utförsäk-
ring. Benägenheten att acceptera arbetserbjudanden ökar således när risken
för utförsäkring ökar och sannolikheten att lämna arbetslöshet kommer där-
för att öka när tidpunkten för utförsäkring närmar sig.

25 Teorin diskuteras i t.ex. Calmfors (1993) och i Edin och Holmlund (1994).

En utförsäkringsgaranti som medför rätt till t.ex. en arbetsmarknadsut-
bildning, som i sin tur är kvalifikationsgrundande för en ny ersättningsperi-
od, innebär att de samband som redovisats ovan behöver modifieras. Ju
större chansen att få en åtgärd är (och ju högre ersättningen i åtgärden är),
desto svagare blir incitamentseffektema av den begränsade ersättningsperio-
den. Enligt traditionell sökteori kan en garanti som i det närmaste eliminerar
risken att utförsäkras således få negativa incitamentseffekter på arbetssökan-
det och bidra till att övergångarna till sysselsättning minskar. Samtidigt kan
åtgärder naturligtvis förbättra de arbetslösas framtida sysselsättningsmöjlig-
heter.

I fallet arbetsmarknadsutbildning kan en garanti också få andra effekter.
Om utbildningen utnyttjas för att upparbeta en ny ersättningsperiod finns det
en uppenbar risk för att både kvaliteten och inriktningen mot efterfrågan blir
lidande. Billiga och korta kurser kan bli en konsekvens av en sådan strategi.

4.3 Empiriska studier

En sammanfattande bedömning av i huvudsak amerikanska och brittiska
empiriska studier är att arbetslöshetsförsäkringens utformning tycks ha bety-
delse för arbetslöshetstidens längd (Layard m.fl., 1991; Atkinson och Mick-
lewright, 1991). En högre ersättningsnivå medför längre arbetslöshetstider
och en begränsad (eller förkortad) ersättningsperiod förstärker incitamenten
till arbetssökande. Resultaten varierar dock relativt kraftigt mellan olika
studier.

Tidigare svenska studier pekar på att den ökade generositeten (från 1960-
talet fram till mitten av 1980-talet) i ersättningssystemet har bidragit till
längre arbetslöshetstider (Björklund och Holmlund, 1991).

Det finns också ett antal svenska studier som analyserat arbetslöshetens
varaktighetsberoende, dvs. i vilken utsträckning en viss persons sannolikhet
att lämna arbetslösheten förändras beroende på hur länge man varit arbetslös.
En studie av AMS (1993) pekar på att andelen som övergår till arbete på den
öppna arbetsmarknaden allmänt sett minskar med tiden i arbetslöshet, åt-
minstone fram till 9-10 månader. Den beräknade andelen som då övergår till
arbete är drygt hälften av vad den var efter 1-2 månaders arbetslöshet. Chan-
sen att placeras i en åtgärd ökar däremot med tiden i arbetslöshet. Ökningen
sker relativt långsamt fram till cirka 12 månaders arbetslöshet. Därefter ökar
placeringschansen kraftigt, dvs. i samband med den tidpunkt då utförsäk-
ringsgarantin träder i funktion. I en senare undersökning finner AMS att
övergångssannolikheten till arbete varierar efter den anställning som senare
fås, återanställningar eller nya anställningar (AMS, 1995d). För återanställ-
ningar finns en kraftigt tilltagande övergångssannolikhet fram till cirka 16
veckor. Därefter börjar den avta. För nyanställningar är utseendet på kurvan
ett helt annat. Kurvan beskriver en stigande övergångssannolikhet med tiden.
Materialet är dock för litet för att besvara frågan angående om övergångs-
sannolikheten ökar vid tidpunkten för utförsäkring.26

26 Enligt uppgift från Arbetsmarknadsdepartementet kommer AMS att inrätta en
särskild sökandekategori för den grupp som förväntas få återanställning.

1996/97:RR3

Bilasa 2

Resultaten från en annan studie visar att sannolikheten för att bli sysselsatt 1996/97:RR3
ökar kraftigt i anslutning till utförsäkringstidpunkten (precisionen i skatt- Bilatia 2
ningama är emellertid inte hög). Sannolikheten för övergång till sysselsätt-
ning är större för försäkrade än för oförsäkrade. I likhet med AMS under-
sökning pekar resultaten vidare på att utflödessannolikheten till åtgärd ökade
mycket kraftigt i anslutning till utförsäkringstidpunkten, eller med mellan
200 och 400 %. Resultaten visar med stor tydlighet att de arbetsmarknads-
politiska åtgärderna används för att förhindra utförsäkring. Utförsäkringsga-
rantin förefaller enligt denna studie inte helt ha eliminerat incitamenten att
söka arbete vid utförsäkringstidpunkten. En möjlig tolkning är att många
arbetslösa uppfattar utförsäkring och en därefter följande åtgärdsplacering
som en negativ förändring (Carling m.fl., 1994, Edin och Holmlund, 1994).
Att så kan vara fallet indikeras också av det faktum att utförsäkring fortfa-
rande förekommer. Som framgår av figur 4.2 utförsäkras närmare 10 000
kassamedlemmar per år. Vissa arbetslösa verkar föredra utförsäkring framför
att delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Det kan också vara fråga om en
”förmedlareffekt”, dvs. förmedlarna intensifierar sina insatser när ersättning-
sperioden närmar sig slutet.

4.4 En studie av utförsäkringsgarantin

Professorerna Kurt Brännäs och Karl-Gustaf Löfgren samt universitetslektor
Roger Axelsson, nationalekonomiska institutionen vid Umeå universitet, har
på revisorernas uppdrag utfört två studier av utförsäkringsgarantin. Den
första studien avser personer som påbörjade27 en arbetsmarknadsutbildning i
september och oktober 1992 och 1993 (bilaga 1). Syftet var att analysera
eventuella effekter av utförsäkringsgarantin genom att jämföra en grupp som
påbörjade utbildning innan garantin infördes och en grupp som påbörjade
utbildning efter garantins införande.

Den huvudsakliga ansatsen har varit att undersöka om utförsäkringsgaran-
tin haft några effekter i form av att individer lämnat beståndet arbetslösa för
arbetsmarknadsutbildning i större utsträckning än vad man skulle ha gjort om
utförsäkringsgarantin inte funnits. För att analysera detta har sannolikheten
att lämna beståndet arbetslöshet vid tidpunkten t beräknats, givet att indivi-
den fortfarande är arbetslös vid denna tidpunkt. Denna storhet beror bl.a. på
hur länge individen varit arbetslös, men också på individspecifika karaktä-
ristika. Den brukar kallas hazard-funktionen.

Om utförsäkringsgarantin har någon effekt på hazard-funktionens utseende
som funktion av tiden i arbetslöshet bör denna ha en puckel i intervallet 320-
420 dagar (intervallet täcker den period där garantin kan förväntas ha effekt,
försäkringen sträcker sig i maximalt cirka 420 veckodagar (300 arbetsda-
gar)). Hazard-funktionen innehåller också information om den s.k. överlev-

27 Materialet har avgränsats till att avse:

- Personer som är medlemmar i erkänd arbetslöshetskassa.

- Personer som tillhör någon av sökandekategorierna 11 (utan arbete, kan ta arbete
direkt) eller 12 (utan arbete, behov av vägledning/utredning).

- Personer som är 25 år eller äldre (på grund av regelförändringar och nya åtgärder
för ungdomar).

nadsfunktionen som mäter den andel av det ursprungliga beståndet arbetslösa
som finns kvar i arbetslöshet vid en given tidpunkt. Eftersom utförsäkrings-
garantin innebär att det finns starkare incitament än tidigare att påbörja en
arbetsmarknadsutbildning bör överlevnadsfunktionen vara relativt brant i
tidsintervallet 320-420 dagar.

Figur 4.3 visar överlevnadsfunktioner för de utvalda populationema innan
arbetsmarknadsutbildning påbörjas under respektive år. Av överlevnads-
funktionema framgår att det inte går att utläsa någon anmärkningsvärd för-
ändring av deras utseende i det nämnda tidsintervallet.

Figur 4.3 Överlevnadsfunktioner för tiden i sökandekategorierna 11
och 12 före arbetsmarknadsutbildning

Y-axeln visar andel av det ursprungliga beståndet som finns kvar vid en viss
tidpunkt

1996/97:RR3

Bilaea 2

Kvinnor

Dagar

Män

Dagar

Källa. Bilaga 1.

Motsvarande hazard-funktioner ges i figur 4.4. Båda hazard-funktionema
förefaller svagt växande, vilket antyder att sannolikheten att påbörja arbets-
marknadsutbildning växer med arbetslöshetens längd.

Figur 4.4 Hazard-funktioner för tiden i sökandekategorierna 11 och
12 före arbetsmarknadsutbildning, dvs. skattade sannolikheter att
övergå till arbetsmarknadsutbildning efter arbetslöshetstidens längd

Procent

1996/97:RR3

Bilaaa 2

Män

Dagar

Kvinnor

Källa: Bilaga 1.

Om utförsäkringsgarantin skall ha effekt bör detta manifesteras i t.ex.
hazard-funktionen som då skall uppvisa en puckel i tidsintervallet 320-420

dagars arbetslöshet. För att testa detta har en formell test härletts i bilaga 1.
Utfallet visar klart att förekomsten av en sådan puckel kan förkastas. Det
finns således inget skäl att tro att utförsäkringsgarantin påskyndat beslutet att
lämna arbetslöshet för arbetsmarknadsutbildning.

Som tidigare nämnts kan det också finnas anledning att misstänka att en
utförsäkringsgaranti leder till att kurslängdema förkortas därför att place-
ringen främst gjorts för att undvika en utförsäkring. De test som redovisas i
bilaga 1 tyder emellertid på att så inte är fallet. Kurslängdema skiljer sig inte
mellan dem som innan arbetsmarknadsutbildning var arbetslösa mindre än
320 dagar och de som var arbetslösa 320-420 dagar. De skiljer sig inte heller
från kurslängden för personer som var arbetslösa i mer än 420 dagar innan
utbildningen påbörjades.

Ett skäl till att utförsäkringsgarantin inte har några mätbara effekter kan
vara att den endast kodifierade en praxis som tillämpats en längre tid när den
infördes. Arbetsförmedlama har haft god kännedom om de personer som
riskerar utförsäkring och i god tid sett till att de hamnat i arbetsmarknadsut-
bildning.

Den andra studien avser personer under 55 år som nyanmäldes som arbets-
sökande utan arbete som kan ta arbete direkt (arbetslösa) under mars och
april 1993 (vissa av dessa har exkluderats, se bilaga 2). Syftet var att analyse-
ra hur lång tid det tar för en arbetslös individ att bli placerad i en arbets-
marknadspolitisk åtgärd eller alternativt att erhålla ett arbete. De åtgärder
som studeras är arbetsmarknadsutbildning, ungdomspraktik, beredskapsar-
bete och arbetslivsutveckling (ALU). ”Erhållit arbete” har delats upp i två
kategorier. Den första kategorin - Arbete - avser de individer som dels erhål-
ler ett reguljärt arbete, dels de som återanställs hos tidigare arbetsgivare. Den
andra kategorin - Tillfälligt arbete m.m. (benämns övrigt arbete i bilaga 2) -
består av individer som fått deltidsarbete, tillfälligt arbete eller är ombytes-
sökande. Materialet har delats upp i tre ålderskategorier, 18-19 år, 20-24 år
och 25-54 år, beroende på att åldersvillkoren till åtgärderna varierar.

I grova drag har ansatsen varit att beräkna sannolikheten att övergå från
arbetslöshet till sysselsättning eller åtgärder vid tidpunkt t, givet att man varit
arbetslös till denna tidpunkt, dvs. olika former av övergångssannolikheter
(metoden beskrivs detaljerat i bilaga 2). Övergångssannolikheterna påverkas
bl.a. av reservationslönen (den lägsta lön som man accepterar att arbeta för
och som i hög grad styrs av arbetslöshetsunderstödets storlek), bakgrundsva-
riabler som ålder, kön och utbildning m.m. samt arbetsmarknadsläget.

Det föreligger ett positivt varaktighetsberoende om övergångssannolikhe-
ten ökar med arbetslöshetstiden. Om sannolikheten att lämna arbetslöshet
minskar med arbetslöshetstiden talar man om ett negativt varaktighetsbero-
ende. Är det så att övergångssannolikheten inte påverkas av hur länge en
individ har varit arbetslös föreligger inget varaktighetsberoende.

I tabell 4.1 redovisas skattningar av varaktighetsberoendet som en funktion
av tiden i arbetslöshet och bakgrundsvariabler (i tabellen redovisas enbart
den koefficient som mäter varaktighetsberoendet, för övriga koefficienter se
bilaga 2). Resultaten pekar på att det föreligger ett positivt varaktighetsbero-
ende för övergångar till åtgärder, dvs. sannolikheten att placeras i en åtgärd
växer med arbetslöshetstiden. För övergångar till arbete eller tillfälligt arbete

1996/97 :RR3

Bilaea 2

m.m. är det svårt att finna något utpräglat varaktighetsberoende. När det
gäller de olika åtgärderna förefaller sannolikheten att placeras i arbetsmark-
nadsutbildning växa starkast med arbetslöshetstidens längd, åtminstone för
den grupp som utgör majoriteten av urvalet, dvs. 25-54-åringar. Sannolikhe-
ten för denna grupp att placeras i arbetsmarknadsutbildning ökar således med
tiden i arbetslöshet och i högre utsträckning än för andra åtgärder. För ål-
dersgruppen 20-24 år är förhållandena något annorlunda. Föga överraskande
är sannolikheten att övergå till ungdomspraktik störst (i bilaga 2 redovisas
hur individuella karaktäristika påverkar övergångarna).

1996/97:RR3

Bilaga 2

Tabell 4.1 Arbetslöshetens varaktighetsberoende (om koefficienten är större än
ett finns det ett positivt varaktighetsberoende och om den är mindre än ett finns
det ett negativt varaktighetsberoende)

	25-54 år	20-24 år	18-19 år
Arbetsmarknadsutbildning	1,883*	1,163*
ALU	1,736*	1,264*
Beredskapsarbete	1,460*
Ungdomspraktik		1,376	0,965
Arbete	0,993	1,036*	1,071
Övrigt arbete	0,909*	1,007	0,957

Anger signifikant varaktighetsberoende på 5-procentsnivån.

Källa: Bilaga 2.

Det ovan redovisade varaktighetsberoendet får även stöd när övergångssan-
nolikhetema beräknas som funktioner av enbart tiden. Sannolikheten att
placeras i arbetsmarknadsutbildning, men även i ALU, förändras påtagligt
efter cirka 250 dagar och växer därefter successivt. För beredskapsarbeten är
den relativt konstant, medan den ökar på ett tidigt stadium för ungdomsprak-
tik (det var också en målsättning att placera ungdomar relativt tidigt i ung-
domspraktik). För arbete och tillfälligt arbete m.m. är den relativt konstant.

Figur 4.5 Skattade sannolikheter att övergå till åtgärder och arbete
efter arbetslöshetstidens längd (hazard-funktioner)

Procent

100

200

Dagar

300

1996/97 :RR3

Bilaga 2

I bilaga 2 pekas vidare på att individer som har KAS nästan genomgående
har kortare arbetslöshetstider än de som saknar arbetslöshetsersättning över
huvud taget. Effekten av A-kassa är i regel den motsatta, dvs. förlänger ar-
betslöshetsperioden (bortsett från ALU där a-kassa ger avsevärt kortare tid i
arbetslöshet). För att ytterligare analysera detta har ersättningselasticiteter
beräknats utgående från 1993/1994 års genomsnittssiffror. Ersättningselas-
ticiteter visar hur en ökning av ersättningsnivån påverkar den genomsnittliga
arbetslöshetstiden. För åldersgruppen 25-54 år innebär en ökning av ersätt-
ningen med 10 % att arbetslöshetstiden ökar med 1,4 %, vilket motsvarar
mindre än en halv vecka (resultaten måste dock tolkas med försiktighet efter-
som det saknas tillgång till individernas faktiska ersättningsbelopp, endast
grova genomsnittsiffror har varit tillgängliga). För ungdomar i åldern 20-24
år är känsligheten ungefär dubbelt så stor. En ökning av ersättningen med en
procent innebär att arbetslöshetstiden innan placering i arbetsmarknadsut-
bildning förlängs med 2 (25-54 år) respektive 4 % (20-24 år).

Tabell 4.2 Ersättningselasticiteter (en ökning av ersättningsnivån med en pro-
cent ger denna procentuella förändring i genomsnittlig arbetslöshetstid; för
totalt används mediantid)

Procent

	20-24 år	25-54 år
Arbetsmarknadsutbildning	0,40	0,22
ALU	-1,16	-0,34
Beredskapsarbete	-	0,38
Ungdomspraktik	0,56
Arbete	0,23	0,48
Övrigt arbete	0,10	-0,04
Totalt	0,29	0,14

Källa: Bilaga 2.

4.5 Revisorernas bedömningar

Riksdagens revisorer pekade i sin tidigare granskning av arbetsmarknadspo-
litiken (1993/94:RR9) på att utförsäkringsgarantin kan ha bidragit till att
minska den arbetslöses incitament och ansträngningar att söka arbete mot

slutet av ersättningsperioden samt motivationen att byta yrke eller bostadsort.
Den samlade effekten bedömdes som att utförsäkringsgarantin snarare riske-
rade att försvåra än att underlätta arbetsförmedlingens ansträngningar att
snabbt åstadkomma lämpliga lösningar för de arbetssökande. Samtidigt
pekade revisorerna på att utförsäkringsgarantin bidragit till att förhindra
utslagning av många arbetslösa, men att den ogynnsamma utvecklingen på
arbetsmarknaden tvingat arbetsförmedlingen att inteckna en allt större del av
den samlade åtgärdsvolymen för att uppfylla utförsäkringsgarantin. Reviso-
rerna ansåg därför att det, under beaktande av socialpolitiska och fördel-
ningspolitiska mål, fanns skäl att ompröva utförsäkringsgarantin i syfte att
finna bättre sätt att hävda arbetslinjen och undvika att aktiva arbetsmark-
nadspolitiska åtgärder utnyttjas enbart för att uppfylla formella krav för
fortsatt kassaersättning.

Revisorernas granskning av arbetsmarknadspolitiken skulle enligt kommit-
tédirektiven (dir. 1993:132) utgöra ett av flera underlag i arbetet för den
parlamentariska kommitté som då fick i uppdrag att utreda arbetsmarknads-
politikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning. Revisorerna valde
därför att inte lämna något förslag till riksdagen om bl.a. utförsäkringsgaran-
tin. I samband med att den arbetsmarknadspolitiska kommittén fick tilläggs-
direktiv 1995-03-23 (dir. 1995:33) lyftes frågor om arbetslöshetsförsäkringen
ut ur utredningen. Dessa frågor kom senare att överföras till den särskilda
utredare som genom beslut 1995-06-15 (dir. 1995:92) tillkallades för att
studera och lämna förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring.

Den arbetsmarknadspolitiska kommittén lämnade nyligen sitt slutbetän-
kande ”Aktiv arbetsmarknadspolitik” (SOU 1996:34). Även om kommittén
inte har haft som uppgift att lämna förslag om en ny arbetslöshetsförsäkring
framförs vissa principiella synpunkter. Enligt kommittén bör arbetslöshets-
försäkringens karaktär av omställningsförsäkring betonas ytterligare. Det bör
finnas en bortre parentes, och den framtida försäkringen bör utformas på ett
sådant sätt att den innebär tydliga krav på aktivitet från den försäkrades sida.
Den sittande utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning bör
enligt kommittén utforma närmare förslag om detta. Därvid är det väsentligt
att en rimlig avvägning görs mellan sociala mål och arbetsmarknadspolitiska
mål. Försäkringsperioden måste vara så lång att den erbjuder den försäkrade
en rimligt lång tidsrymd att hitta mest lämpliga arbete. Det måste klargöras
vilka alternativ som står till buds inför en annalkande utförsäkring. Här
måste samhället ta ett ansvar och erbjuda olika alternativa lösningar, exem-
pelvis utbildning, rehabilitering eller sysselsättning i kommunal regi. Likaså
måste frågan om möjligheterna att i framtiden kvalificera sig för ny ersätt-
ningsrätt i försäkringen behandlas.

Utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning lämnade i
slutet av mars ett delbetänkande ”Grundläggande drag i en ny arbetslöshet-
försäkring - alternativ och förslag” (SOU 1996:51). Några konkreta förslag
vad gäller utförsäkringsgarantin redovisas inte. Däremot bedömer utredning-
en att om en bortre gräns införs i försäkringen, bör den inträda efter tre till
fyra års ersättningstid. Frågan om arbetsmarknadspolitiska åtgärder skall
räknas in i ersättningsperioden eller inte återkommer utredningen till i sitt
slutbetänkande.

1996/97:RR3

Bilaea 2

Revisorerna vill inledningsvis peka på bristen på utvärderingar, och enligt
revisorernas bedömning är det förvånande att Arbetsmarknadsdepartementet
och AMS i så liten utsträckning analyserat effekterna av utförsäkringsgaran-
tin och framför allt för en sådan central åtgärd som arbetsmarknadsutbild-
ning. En utförsäkringsgaranti har så många potentiellt inbyggda effekter att
den enligt vår uppfattning måste följas med största uppmärksamhet. Som
framgått av kapitel 3, och den analys som utförts på uppdrag av revisorerna,
har AMS för betydande kostnader byggt upp en databas som med fördel kan
utnyttjas för den här typen av utvärderingar.

De analyser som utförts på uppdrag av revisorerna pekar på att själva infö-
randet av utförsäkringsgarantin inom arbetsmarknadsutbildning inte har haft
några påtagliga effekter. Analyserna ger inget skäl att tro att införandet av
utförsäkringsgarantin påskyndat besluten att lämna arbetslöshet för arbets-
marknadsutbildning. Denna slutsats förstärks av de intryck revisorerna fått
från besöken vid länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar. Utförsäkrings-
garantin har hanterats med försiktighet enligt länsarbetsnämnderna. Arbets-
marknadsutbildning har ansetts som den mest centrala åtgärden, och insik-
terna om garantins potentiellt negativa effekter när det gäller arbetsmark-
nadsutbildning har varit utbredda i de län som besökts. Utförsäkringsgarantin
har enligt länsarbetsnämnderna främst hanterats genom åtgärderna arbets-
livsutveckling och beredskapsarbete.

Det kan dock, som nämns i kapitlet, vara så att garantin endast kodifierade
en praxis som tillämpats en längre tid. Den studie som genomförts på upp-
drag av revisorerna och som avser tid i arbetslöshet innan arbetslösa placeras
i åtgärder ger inte svar på detta, men pekar på att arbetsmarknadsutbildning i
högre utsträckning än andra åtgärder har satts in i ett senare skede av arbets-
löshetsperioderna. Detta kan bero på att förmedlingsinsatser och andra aktiva
åtgärder satts in först. Det går emellertid inte att utesluta att arbetsmark-
nadsutbildning kan ha utnyttjats i högre utsträckning än andra åtgärder för att
förhindra utförsäkring, åtminstone under 1993 och delar av 1994. Enligt
uppgifter från AMS utnyttjades arbetsmarknadsutbildning i viss utsträckning
i början på 1990-talet för att förhindra utförsäkring. Frågan om en utförsäk-
ringsgaranti inom arbetsmarknadsutbildningen väcktes också ursprungligen
av AMS.

Det har också från olika håll framförts en oro över att den dramatiska ut-
vecklingen på arbetsmarknaden under senare år utsatt arbetsmarknadspoliti-
ken för alltför stora påfrestningar. En stor del av insatserna har inriktats på
att få till stånd särskilt anordnade arbetstillfällen vid sidan av den ordinarie
arbetsmarknaden. AMS har, som bl.a. påvisats i den senaste budgetproposi-
tionen (prop. 1994/95:100), haft svårigheter att uppfylla volymkraven, och
en rimlig uppfattning är att det kommer att bli allt svårare att hitta menings-
fulla åtgärder som ligger utanför den ordinarie arbetsmarknaden. Sådana
åtgärder, t.ex. ALU, skall enligt regeringens proposition om en effektivare
arbetsmarknadspolitik (prop. 1994/95:218) inriktas mot grupper som riskerar
att slås ut från arbetsmarknaden och har enligt den information som framkom
vid revisorernas länsbesök hittills i hög utsträckning använts för att förhindra
utförsäkring. Enligt AMV:s årsredovisning för 1994/95 har beredskapsarbe-
ten använts på ett liknande sätt. Ett förvärrat arbetsmarknadsläge i kombina-

1996/97:RR3

Bilaga 2

tion med ökade svårigheter att hålla en hög åtgärdsvolym riskerar, enligt vår
bedömning, att leda till att arbetsmarknadsutbildning i högre utsträckning
kan komma att utnyttjas för att förhindra utförsäkring.

Revisorerna vill också peka på att den utvärdering som utförts för vår räk-
ning är begränsad i den mening att den endast beräknat effekterna vid ett
tillfälle. De mer långsiktiga incitamentseffektema av utförsäkringsgarantin är
i huvudsak okända. Enligt revisorernas bedömning är det nödvändigt med
incitament som leder till ett aktivt arbetssökande. Enskilda individer riskerar
annars att hamna i bidragsberoende och passivitet och arbetsmarknadens
funktionssätt att försämras. Regelförändringar i riktning mot vad regeringen i
t.ex. tillväxtpropositionen betecknat som en bortre parentes verkar därför
motiverade.

Revisorerna har noterat att reglerna för utförsäkringsgarantin har modifie-
rats och att arbetsförmedlingen nu - i stället för den arbetssökande - skall
avgöra vilken åtgärdsplacering som är mest lämplig för den som hotas av
utförsäkring.

Den typen av förändringar angriper dock inte i grund och botten de pro-
blem som är förknippade med själva utförsäkringsgarantin utan i huvudsak
dess administration. Enligt revisorernas bedömning är det angeläget att re-
formera arbetslöshetsförsäkringen och pröva möjligheterna att stärka karak-
tären av omställningsförsäkring i enlighet med direktiven för utredningen om
ersättning vid arbetslöshet och omställning (dir. 1995:92). Mot bakgrund av
att denna utredning förväntas lämna sitt slutbetänkande i höst avstår dock
revisorerna från att lämna förslag om förändringar av utförsäkringsgarantin.
Revisorerna vill emellertid betona två aspekter. För det första bör arbets-
marknadsutbildning inte utnyttjas för att förhindra utförsäkring om det inte
är motiverat av rena utbildningsskäl. Arbetsmarknadsutbildning utgör den
dyraste arbetsmarknadspolitiska åtgärden och bör endast utnyttjas för att
långsiktigt stärka den enskilde individen eller ha en sådan inriktning att den
förhindrar uppkomsten av flaskhalsar i näringslivet. För det andra bör kon-
trollsystemet förstärkas. Arbetslöshetsförsäkringens regelsystem har skärpts
under senare år, men samtidigt har den höga arbetslösheten gjort det svårare
för arbetsförmedlingarna att hålla regelbunden kontakt med de arbetslösa.
Revisorerna pekade i sin föregående granskning av arbetsmarknadspolitiken
på att arbetsförmedlingarnas kontroll av villkoren för utbetalning av kassaer-
sättning var otillräcklig. Av AMS remissvar framgick att AMS uppmärk-
sammat problemen och påbörjat ett antal projekt. Revisorerna ansåg det
angeläget att åtgärderna följdes upp och begärde att regeringen skulle få i
uppdrag att inför riksdagen redovisa resultaten av en sådan uppföljning.
Arbetsmarknadsutskottet utgick ifrån att detta arbete fortsätter med kraft och
att regeringen på lämpligt sätt underrättar riksdagen om resultatet. Någon
sådan redovisning har dock inte skett.

1996/97:RR3

Bilasa 2

5 Deltagarnas bakgrund

Arbetsmarknadsutbildningens fördelningspolitiska mål har historiskt sett
betonats starkt. Av avgörande betydelse för de fördelningspolitiska effekter-
na är inte bara vilka personer som får del av utbildningen utan inte minst hur
dessas inkomster, sysselsättning etc. skulle ha sett ut i alternativfallet, dvs. i
frånvaro av utbildning. Resultaten av de utvärderingar som presenterades i
kapitel 3 pekade på blygsamma effekter. I ett fåtal studier särredovisas
emellertid effekterna för utsatta grupper som t.ex. utländska medborgare och
arbetshandikappade och resultaten tyder på att arbetsmarknadsutbildning
skulle vara mest lönsam för sådana grupper. En inriktning mot andra grupper
av arbetssökande skulle således kunna påverka utbildningens lönsamhet.

Inledningsvis redovisas vilka grupper som under senare år varit prioritera-
de och hur deras andelar av utbildningsvolymen utvecklats. Därefter presen-
teras resultaten från några svenska utvärderingar och resultaten från en studie
som beställts av Riksdagens revisorer. Avslutningsvis redovisas revisorernas
bedömningar.

5.1 Prioriterade grupper

AMV:s fördelningspolitiska ansvar framgår bl.a. av förordningen
(1988:1139) med instruktion för Arbetsmarknadsverket. Där fastslås att
AMV bl.a. genom aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder skall värna om de
svaga gruppernas ställning på arbetsmarknaden. I förordningen (1987:405)
om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten sägs vidare att arbetsmark-
nadsmyndigheterna skall verka för kvinnors och mäns rätt till arbete på lika
villkor och motverka en könsuppdelad arbetsmarknad. Särskild uppmärk-
samhet skall ägnas åtgärder för att främja anställning av äldre arbetstagare
och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga och för att underlätta för handi-
kappade att behålla ett arbete. Dessutom finns ett antal förordningar som
pekar på uppgifter vad gäller invandrare/flyktingar och jämställdhet.

Arbetsmarknadsutbildningens fördelningspolitiska mål kan, som tidigare
framgått av kapitel 2, tolkas som att utbildningen skall bidra till en jämnare
fördelning i samhället av t.ex. inkomster. Det kan ske genom att bl.a. med-
verka till att arbetslösa får en tryggare sysselsättning. Villkoret att utbildning
i huvudsak skall omfatta personer som är eller riskerar att bli arbetslösa kan
ses som ett uttryck för detta. Insatserna kan också ha viss betydelse för att
utjämna existerande skillnader i utbildning mellan och inom generationer. I
förordningen (1987:406) om arbetsmarknadsutbildning samt i AMS allmän-
na råd för tillämpningen av förordningen nämns speciellt grupper som ar-
betshandikappade och invandrare/flyktingar och i mer generella termer att
utbildningen bör användas för sådana arbetssökande som har en svag ställ-
ning på arbetsmarknaden.

Vilka grupper som skall prioriteras preciseras i regeringens regleringsbrev
för AMS. Utifrån bl.a. regleringsbrevet fastställer AMS i sin tur övergripan-
de riktlinjer för länsarbetsnämndernas och arbetsförmedlingarnas verksamhet
vad gäller mål och inriktning. Länsarbetsnämnderna fastställer sedan en

1996/97:RR3

Bilaea 2

verksamhetsplan för resp, län som i huvudsak präglas av AMS riktlinjer och
lokala arbetsmarknadsförhållanden.

Regleringsbreven innehåller inga explicita formuleringar om att vissa
grupper skall prioriteras till just arbetsmarknadsutbildning, utan de priorite-
ringar som görs avser i princip samtliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder
(bortsett från åtgärder som är specialinriktade, t.ex. lönebidrag). En genom-
gång av regleringsbreven för budgetåren 1990/91-1995/96 visar att framför
allt långtidsarbetslösa, utomnordiska medborgare, arbetshandikappade och
ungdomar utgjort prioriterade grupper (se bilaga 5.3). Jämställdhet utgör
vidare ett område som ökat successivt i betydelse. Normalt uttrycks priorite-
ringen som att en grupps (t.ex. arbetshandikappade) andel i åtgärder skall
vara betydligt större än dess andel av de arbetssökande utan arbete. Någon
uttalad definition av uttrycket ”betydligt större” finns dock inte.

5.2 De utbildades bakgrund

Arbetslöshet innan arbetsmarknadsutbildning

Arbetslöshet eller risk för arbetslöshet är en förutsättning för att en person
skall beviljas en utbildning (se kapitel 2 för vissa undantag). Enligt AMS
årliga uppföljningar har andelen arbetslösa som placeras i utbildning
(yrkesinriktad) varierat mellan 52 och 90 % sedan 1979. Någon trendmässig
utveckling är svår att urskilja. I huvudsak förefaller variationerna vara kon-
junkturbetingade, dvs. låg andel arbetslösa i högkonjunktur och vice versa.

Figur 5.1 Andel arbetslösa av dem som placeras i yrkesinriktad ut-
bildning enligt AMS årliga uppföljningar

Procent

1996/97 :RR3

Bilasa 2

Källa: AMS.

Personernas arbetsmarknadsbakgrund framgår mer i detalj av den studie som
utförts på uppdrag av revisorerna. Av dem som påbörjade en arbetsmark-
nadsutbildning i september och oktober 1992 och 1993 var cirka 85 % kvar-
stående arbetssökande utan arbete och cirka 55 % direkt arbetslösa. Ungefär

5 % kom från någon annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd och 7-10 % hade 1996/97:RR3

någon form av arbete (merparten av dessa var deltidsarbetslösa eller hade ett Bilaaa 2

tillfälligt arbete). Sammantaget var det endast någon enstaka procentenhet
som möjligen inte kan betraktas som arbetslösa eller som riskerade arbets-
löshet.

Tabell 5.1 Tillståndet före placering i arbetsmarknadsutbildning

Procent

	1992 (september och okto- ber)			1993 (september och oktober)
	Yrkes- inriktad	Förbe- redande	Samt- liga	Yrkes- inriktad	Förbe- redande	Samtliga
Kvarstående arbets- sökande utan arbete	83,1	87,3	84,7	86,0	91,1	87,6
- därav direkt arbetslösa	57,2	49,1	54,2	62,5	49,0	58,3
Från arbetsmark- nadspolitisk åtgärd	4,3	4,6	4,5	6,0	4,0	5,3
- därav arbets- marknadsutbildning	1,0	1,3	1,1	0,3	0,3	0,3
Har någon form av arbete	12,3	7,9	10,7	8,0	4,6	6,9

Källa: Bilaga 1.

I studien redovisas också ett antal regressionsanalyser som visar hur variabler
som byten av sökandekategorier före utbildning, t.ex. från arbetslöshet till
åtgärd, och tid i den senaste kategorin, t.ex. arbetslöshet, varierar med några
personkaraktäriseringar. Resultaten pekar inte på några överraskande skillna-
der mellan olika grupper. Kvinnor har signifikant fler byten av sökandekate-
gorier än män och antalet byten avtar med ökande ålder. Svenskt medborgar-
skap ger fler byten, medan förekomsten av arbetshandikapp medför färre
byten. Vad gäller vistelsetiden i tillståndet (t.ex. arbetslöshet) före arbets-
marknadsutbildning har kvinnor kortare tider än män och tiden ökar med
stigande ålder. En ökning av det relativa vakanstalet medför inte oväntat en
kortare vistelsetid i tillståndet före utbildning. Däremot ökar vistelsetiden
med stigande befolkning i kommunerna, vilket är svårt att förklara. Möjlig-
heten att hitta någon form av sysselsättning bör rimligen vara större på en
stor ort.

Långtidsarbetslösa, arbetshandikappade, utomnordiska medborgare
och kvinnor

Som framgått ovan har långtidsarbetslösa, utomnordiska medborgare, arbets-
handikappade och kvinnor utgjort prioriterade grupper inom arbetsmark-
nadsutbildningen (ungdomar särredovisas senare). I huvudsak har de också
haft en högre andel i arbetsmarknadsutbildning än bland de arbetssökande
(figurerna 5.2-5.5). Det enda markanta undantaget är kvinnor som nästan
genomgående legat under sin andel bland de arbetssökande och då framför
allt i den yrkesinriktade utbildningen.

Figur 5.2 Andel långtidssökande som placerats i arbetsmarknads-
utbildning och andel långtidssökande bland kvarstående arbetssö-
kande utan arbete (kategori 1)

Procent

1996/97 :RR3

Bilasa 2

Källa: AMS.

Figur 5.3 Andel utomnordiska medborgare bland deltagare i ar-
betsmarknadsutbildning (förberedande, yrkesinriktad och samtliga)
och bland kvarstående arbetssökande utan arbete (kategori 1)

Procent

Källa: AMS.

Figur 5.4 Andel arbetshandikappade bland deltagare i arbetsmark- 1996/97 :RR3
nadsutbildning (förberedande, yrkesinriktad och samtliga) och bland Bilaea 2
kvarstående arbetssökande utan arbete (kategori 1)

Procent

Källa: AMS.

Figur 5.5 Andel kvinnor bland deltagare i arbetsmarknadsutbildning
(förberedande, yrkesinriktad och samtliga) och bland kvarstående
arbetssökande utan arbete (kategori 1)

Procent

Källa: AMS.

Det finns dock en tendens till att dessa prioriterade grupper fått en något
svagare ställning i arbetsmarknadsutbildningen och då framför allt i den

yrkesinriktade utbildningen som utgör den dominerande delen (ett liknande, 1996/97:RR3

men svagare, mönster framträder även i den förberedande utbildningen). Bilaea 2

Detta framgår tydligare av figur 5.6 som utifrån figurerna på föregående sida
visar skillnaden mellan de prioriterade gruppernas andelar i yrkesinriktad
utbildning och motsvarande andelar bland de arbetssökande utan arbete28
(om exempelvis arbetshandikappade har en andel bland utbildningsdeltagar-
na på 10 % och bland de arbetssökande på 8 %, så blir skillnaden 2 %).

Figur 5.6 Skillnad mellan prioriterade gruppers andel av deltagare i
yrkesinriktad utbildning och andelen bland de kvarstående arbets-
sökande utan arbete (kategori 1)

Procent

Källa: AMS.

Speciellt ogynnsam är utvecklingen för utomnordiska medborgare som gått
från ett klart överskott till ett underskott, dvs. andelen i yrkesinriktad utbild-
ning är numera lägre än bland kvarstående arbetssökande utan arbete. Ar-
betshandikappade uppvisar en liknande utveckling. Kvinnorna har under hela
perioden legat under sin andel bland de kvarstående arbetssökande och nå-
gon ökning kan inte spåras. Långtidssökande29 har gått från ett underskott till
ett mycket klart överskott, även om det har skett en markant minskning under
det senaste budgetåret.

Kvarstående arbetssökande utan arbete (kategori 1) består av följande grupper:

11 - utan arbete, kan ta arbete direkt

12 - utan arbete, behov av vägledning/utredning

13 - utan arbete, väntar på beslutad åtgärd

14 - utan arbete, övriga

Orsaken till att öppet arbetslösa (11) inte valts för jämförelserna är att samtliga kvar-
stående arbetssökande utan arbete anges som jämförelsenorm i regeringens regle-
ringsbrev för AMS. Dessutom utgör öppet arbetslösa enbart 50-60 procent av dem
som placeras i utbildning. Resterande delar kommer till stor del från kategorierna
12,13 och 14.

9 Långtidssökande avser personer som befunnit sig i sökandekategori 1 mer än 4
månader (ungdomar under 25 år) respektive mer än 6 månader (25 år eller äldre).
Långtidsarbetslösa är motsvarande grupper i kategori 11.

De regionala skillnaderna är betydande. Framför allt gäller detta andelen
utomnordiska medborgare i arbetsmarknadsutbildning (se bilaga 5.1). Vissa
län uppvisar en markant lägre andel i utbildning än bland de kvarstående
arbetssökande utan arbete. Ett liknande mönster uppvisar även andelen kvin-
nor i utbildning och i viss mån andelen arbetshandikappade. Däremot har
länen genomgående en högre andel långtidssökande i utbildning än motsva-
rande andel bland de arbetssökande. Olikheterna mellan länen kan inte för-
klaras av skillnader i arbetsmarknadsläget, utan måste till stor del bero på att
man valt olika strategier vad gäller urvalsförfarandet till utbildningen. Detta
överensstämmer också med de intryck som revisorerna fått vid besöken på
länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar. Vissa län har betonat det till-
växtpolitiska målet, medan andra lagt större tonvikt på fördelningspolitiska
aspekter. Den tillväxtpolitiska inriktningen har i flera fall tagit sig uttryck i
att starka grupper i sig har betonats mera än utbildningens inriktning mot
efterfrågan på arbetskraft. Det kan t.ex. vara fråga om att ge en civilingenjör
en kompletterande ekonomisk utbildning i stället för att mer allmänt rikta
utbildningen mot efterfrågan på arbetskraft (i kapitel 6 utvecklas detta ytter-
ligare).

Den studie som utförts på uppdrag av revisorerna pekar emellertid inte på
några oväntade skillnader mellan de prioriterade grupperna vad gäller t.ex.
kurslängder. För yrkesinriktade utbildningar gäller i huvudsak att svenska
medborgare genomgick kortare utbildningar än utländska medborgare. De
med arbetshandikapp genomgick i allmänhet längre utbildningar än de som
saknade arbetshandikapp. Mönstret var ungefär likartat för den förberedande
utbildningen.

Däremot finns vissa påtagliga skillnader vad gäller antalet utbildningstill-
fällen. Under perioden deltog kvinnor i ett färre antal arbetsmarknadsutbild-
ningar än män. Det förelåg också en signifikant skillnad för medborgarskap;
svenska medborgare hade ett lägre antal utbildningstillfällen i jämförelse
med utländska medborgare. Personer med arbetshandikapp hade fler registre-
rade utbildningstillfällen jämfört med personer i avsaknad av arbetshandi-
kapp.

Utbildningsbakgrund

Kursdeltagarnas formella utbildningsnivå är en viktig fördelningspolitisk
faktor, även om personer med t.ex. en låg utbildning inte utgör någon priori-
terad grupp. I tabell 5.2 har nivån delats upp i sex kategorier, från mindre än
grundskola till eftergymnasial utbildning längre än två år. Utbildningsbak-
grunden skiljer sig markant mellan olika utbildningsformer. Inte oväntat har
de som deltar i förberedande utbildning en lägre utbildningsnivå än de som
deltar i yrkesinriktad utbildning. Anmärkningsvärt nog är emellertid andelen
akademiker ungefär lika stor i de bägge utbildningsformerna.

I ett längre perspektiv uppvisar utbildningsdeltagamas utbildningsbak-
grund en liknande utveckling som andelen prioriterade grupper i utbildning.
Framför allt gäller detta återigen den yrkesinriktade utbildningen där andelen
med grundskola eller mindre minskat betydligt snabbare i jämförelse med
motsvarande grupper bland de arbetslösa. Den förberedande utbildningen

1996/97 :RR3

Bilaea 2

uppvisar en liknande, men inte lika påtaglig, utveckling. Det kanske mest
frapperande i bägge utbildningsformema är den höga och ökande andelen
med eftergymnasial utbildning längre än två år.

Resultaten pekar på att allt fler akademiker och personer med mer än två-
årigt gymnasium placeras i utbildning. Deras andel av utbildningsvolymen
har i det närmaste fördubblats de senaste sex budgetåren och uppgår nu till
cirka en tredjedel. Det sistnämnda gäller även den utbildning som anordnas
inom det reguljära utbildningsväsendet och som nu är den utbildningsform
som har högst andel med högskoleutbildning längre än två. Sannolikheten
för att en arbetslös akademiker skall placeras i arbetsmarknadsutbildning är i
dagsläget större än för en arbetslös person med mindre än grundskola. Totalt
under budgetåret 1994/95 deltog 23 500 personer med akademisk utbildning,
vilket nästan motsvarar antalet registrerade studenter vid Uppsala universitet
och cirka en tiondel av samtliga registrerade vid landets högskolor.

Tabell 5.2 Utbildningsnivå för de arbetslösa (enl. AKU) samt de som deltagit i
arbetsmarknadsutbildning

Procent

Utbildningsnivå1 Deltagare i arbetsmarknadsutbildning Arbetslösa

	Förbere- dande	Yrkes- inriktad	Reguljär2	Samtliga deltagare
Mindre än 9 år
1989	13,3	9,7	10,5	10,3	17,4
1994	10,6	4.9	6,3	6,4	12,3
Grundskola
1989	41,8	34.9	36,1	36,2	21,5
1994	30,6	18,9	27,6	22,0	19,6
Gymnasium <2 år
1989	23,5	38,9	37,3	36,2	35,0
1994	27,6	42,5	34,4	38,6	36,7
Gymnasium >2 år
1989	13,2	11,0	10,9	11,4	12,9
1994	19,8	21,5	19,9	21,0	19,1
Eftergymnasial utb. <2 år
1989	2,1	2,1	2,1	2,1	5,9
1994	3,2	4,1	3,4	3,9	7,0
Eftergymnasial utb. >2 år
1989	6,1	3,4	3,1	3,8	7.3
1994	8,2	8,0	8,4	8,1	5,3

'För deltagare i arbetsmarknadsutbildning avser utbildningsnivån budgetåren 1989/90
och 1994/95.

2Den reguljära utbildningen ingår i både förberedande och yrkesinriktad utbildning.

Källor: AMS och Statistiska centralbyrån.

1996/97:RR3

Bilaea 2

De utbildningsgrupper som under senare år fått ett allt större inslag i utbild- 1996/97:RR3
ningen är de som i många år haft den lägsta sannolikheten att bli arbetslösa Bilaea 2
på den svenska arbetsmarknaden. Som framgår av tabell 5.3 sjunker arbets-
lösheten i allmänhet med stigande utbildningsnivå. Det finns också studier
som pekar på att personer med gymnasieutbildning eller universitetsutbild-
ning har drygt 20 % högre sannolikhet att få arbete än arbetslösa utan gym-
nasieutbildning (Edin och Holmlund, 1994). Liknande resultat framkommer
även i den studie som utförts på uppdrag revisorerna (bilaga 2).

Tabell 5.3 Arbetslöshet bland olika utbildningsgrupper

Mindre Grund- Gymna- Gymna- Efter- Efter- Samtliga

än 9 år skola sium sium gymnasial gymnasial

<7 xr >2 år utb. <2 år utb. >2 år

1989 1,5 2,4 1,5 1,3 0,8 0,9 1,5

1994 8,3 11,3 9,4 8,2 4,2

3,4

8,0

Källa: Statistiska centralbyrån.

Av den studie som utförts på uppdrag av revisorerna och som redovisas i
bilaga 1 framgår också att tidigare utbildningsnivå inte påverkar kurslängden,
dvs. lägre utbildning är inte associerad med längre kurstider. Detta gäller
både den yrkesinriktade och den förberedande utbildningen. Någon entydig
effekt av individernas formella utbildningsnivå på antalet utbildningstillfäl-
len kan inte heller konstateras. Det gäller även vistelsetiden i t.ex. arbetslös-
het efter arbetsmarknadsutbildning.

Även åldersmässigt förekommer betydande skillnader i formell utbild-
ningsnivå. Naturligt nog har de äldre grupperna en betydligt högre andel som
saknar grundskola och en lägre andel med gymnasial utbildning. Samtidigt är
inslaget av akademiker mycket högt i denna grupp, eller cirka 10 %. Det
mest anmärkningsvärda är den höga andelen akademiker i åldersgruppen 25-
34, är en grupp som rimligen borde ha en relativt modem och slagkraftig
utbildning (huruvida orsaken till detta är brister i den grundläggande utbild-
ningen eller en konsekvens av urvalsförfarandet till arbetsmarknadsutbild-
ningen är svårt att avgöra).

Tabell 5.4 Deltagarnas utbildningsnivå 1994/95 fördelad efter ålder

Procent

	Mindre än 9 år	Grund- skola	Gymna- sium <2 år	Gymna -sium >2 år	Efter- gymna- sial <2 år	Efter- gymnasial >2 år	Summa
-19 år	4,4	38,5	25,8	30,1	0,2	1,0	100
20-24 år	2,4	19,3	42,1	33,0	1,8	1,4	100
25-34 år	4,2	20,5	44,4	19,8	3,5	7,6	100
35-44 år	6,0	24,2	35,2	17,8	5,0	11,8	100
45-54 år	14,1	23,5	28,9	17,2	5.2	11,1	100
55-60 år	21,1	23.1	23,6	16,4	4,9	10,9	100
61- år	22,2	24,0	19,8	15,1	7,0	11,9	100
Samtliga	6,4	22,0	38,6	21,0	3,9	8,1	100

1996/97 :RR3

Bilaea 2

Källa: AMS.

Det finns även betydande skillnader mellan svenska och utomnordiska med-
borgare (tabell 5.5). Den sistnämnda gruppen har en betydligt högre andel
med både låg och hög formell utbildningsnivå. Mer än var femte deltagare
har någon form av akademisk utbildning. Anmärkningsvärt är hur kraftigt
andelen akademiker ökar med stigande ålder (det är dock relativt få äldre
deltagare). Det kanske mest intressanta är att deltagarnas förbättrade utbild-
ningsbakgrund till stor del kan förklaras av en höjd utbildningsnivå bland
svenska medborgare. Andelen akademiker har nästan tredubblats under de
senaste sex budgetåren och andelen med grundskola eller mindre har minskat
markant. Även om utvecklingen bland utomnordiska medborgare gått i sam-
ma riktning är förändringarna inte alls lika påtagliga.

Tabell 5.5 Utbildningsnivå för utomnordiska medborgare som deltagit i arbets- 1996/97’RR3
marknadsutbildning 1994/95 fördelat efter ålder samt utbildningsnivån för

svenska medborgare Bilaga 2

Procent

	Mindre än 9 år	Grund- skola	Gymna- sium <2 år	Gymna- sium >2 år	Efter- gymnasial <2 år	Efter- gymna- sial >2 år	Summa
-19 år	12,5	58,9	14,3	14,3	0,0	0.0	100
20-24 år	13,1	34.7	13,9	33,2	2,2	2,9	100
25-34 år	11,9	27,7	12,1	29,4	4,1	14,6	100
35-44 år	11,6	23,3	12,4	24,0	5,8	22,9	100
45-54 år	11,4	25,1	11,5	16,8	6,8	28,4	100
55-60 år	10,5	25,3	10,2	15,4	4,5	34,1	100
61- år	16,7	25,0	0,0	16,7	0,0	41,6	100
Samtliga	11,9	26,8	12,3	26,9	4,7	17,4	100

utom-

nordiska
medbor-
gare
1994/95

Samtliga utom- nordiska medbor- gare 1989/90	14,3	35,9	11,9	22,8	3,5
Svenska med- borgare 1994/95	5,4	20,7	44.2	19,9	3.7

11,6 100

6,1 100

Svenska
med-
borgare
1989/90

9,3

36,0 41,8 9,0

1,7

2,2 100

Källa: AMS.

Skillnaderna mellan olika utbildningsformer är vidare stora. Utomnordiska
medborgare som deltar i förberedande och reguljär utbildning uppvisar höga
andelar med högskoleutbildning. Detta är förvånansvärt mot bakgrund av att
den förberedande utbildningen främst syftar till att ge deltagarna förkunska-
per i vid mening innan de påbörjar en yrkesinriktad utbildning. Ansvaret för
grundläggande undervisning i svenska ligger dessutom hos kommunerna.

Tabell 5.6 Deltagarnas utbildningsnivå 1994/95 fördelad efter utbildningsform 1996/97 RR3
och medborgarskap

Procent Bilaga 2

	Förberedande		Y rkesinriktad		Reguljär1		Samtliga
	Svenska med- borgare	Utom- nordiska med- borgare	Svenska med- borgare	Utom- nordiska med- borgare	Svenska med- borgare	Utom- nordiska med- borgare	Svenska med- borgare	Utom- nordisk a med- borgare
Mindre än	8,4	13,7	4,4	9,1	5,0	10,6	5,4	11,9
9 år
Grundskola	31,4	28,8	18,1	23,7	27,9	26,4	20,7	26,8
Gymnasium <2 år	40,1	9,2	45,3	17,2	40,8	10,8	44,2	12,3
Gymnasium >2 år	14.7	27,6	21,2	25,7	18,7	24,8	19,9	26,9
Eftergymna- sial <2 år	2,2	4,7	4.1	4.7	3,0	5,1	3,7	4.7
Eftergymna- sial >2 år	3,1	16,0	6,9	19,6	4,6	22,3	6,1	17,4
Summa	100	100	100	100	100	100	100	100

'Den reguljära utbildningen ingår i både förberedande och yrkesinriktad utbildning.

Källa: AMS.

Allt fler av dem som placeras i arbetsmarknadsutbildning förefaller också ha
utbildning eller erfarenhet i det yrke de söker när de anmäler sig vid arbets-
förmedlingen (observera att figur 5.7 inte avser utbildning eller erfarenhet i
den arbetsmarknadsutbildning de genomgår).

Figur 5.7 Utbildning och erfarenhet i det sökta yrket för dem som
påbörjat arbetsmarknadsutbildning

Procent

Källa: AMS.

Deltagarnas åldersfördelning

Bland de olika åldersgrupperna har ungdomar under de senaste tre budget-
åren utgjort en prioriterad grupp (gäller som tidigare nämnts samtliga åtgär-
der). Traditionellt sett har gruppen haft en stor omfattning i arbetsmark-
nadsutbildningen (figur 5.8). Åldersgruppen 20-24 år har under en följd av
år pendlat kring 25 % av volymen. Nedgången under de senaste åren förkla-
ras sannolikt främst av att andra åtgärder som t.ex. ungdomspraktik riktats
mot åldersgruppen samt vissa periodvisa förändringar av studiefinansiering-
en (se kapitel 2). Även 18-19-åringama, som normalt inte skall beviljas en
utbildning, har utgjort ett icke oväsentligt inslag och tidvis har gruppen
t.o.m. haft mer än dubbelt så många deltagare som gruppen över 55 år
(nedgången de senaste åren förklaras av att andra åtgärder riktats mot grup-
pen). Resultat från den studie som beställts av revisorerna visar att det finns
exempel på att t.o.m. 15-16 åringar beviljats utbildning (men även 63-64-
åringar). Det helt dominerande inslaget utgörs av gruppen 25-54 år och
därav 25-34-åringar som omfattar cirka 40 % av utbildningsdeltagama.
Åldersgruppen under 35 år har under perioden pendlat mellan 56 och 68 %
av de utbildade. Den stora andelen yngre avspeglar sig i de utbildades me-
delålder som uppgår till cirka 34 år.

Det förekommer även vissa regionala skillnader. Framför allt gäller det
hanteringen av de yngsta och äldsta åldersguppema (bilaga 5.2).

Figur 5.8 Deltagare i arbetsmarknadsutbildning fördelade på ålders-
grupper

Procent

1996/97 :RR3

Bilaaa 2

Källa'. AMS.

Jämförs de olika åldersgrupperna med motsvarande andelar bland de arbets-
sökande utan arbete blir bilden ungefär densamma. Gruppen 25-54 år har
varit överrepresenterade under hela perioden, medan ungdomar i åldern 20-
24 år gått från ett överskott till ett underskott. Däremot har personer över 55
år varit kraftigt underrepresenterade. Detta gäller även ungdomar i ålder 18-
19 år, men inte i samma utsträckning som de äldre.

4 Riksdagen 1996/97 2 saml. RR3

Figur 5.9 Skillnad mellan olika åldersgruppers andel av deltagare i
arbetsmarknadsutbildning och andelen bland kvarstående arbetssö-
kande utan arbete (kategori 1)

Procent

1996/97:RR3

Bilaga 2

Källa: AMS.

Det bör poängteras att ungdomar inte utgör någon undantagen grupp inom
arbetsmarknadspolitiken. Som framgår av tabell 5.7 är de snarare kraftigt
överrepresenterade i de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.

Tabell 5.7 Olika åldersgruppers andel av kvarstående arbetssökande utan arbe-
te respektive arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Andel av kvar- Andel av åtgärder Antal personer i åtgärder per

	stående arbets- sökande (kat.l)		100 kvarstående arbetssökande utan arbete (kategori 1)
18-19 år	4,5	6,9	59
20-24 år	19,7	29,2	52
25-64 år	75,8	63,9	30
Källa. AMS.

På längre sikt kommer dock andelen yngre i befolkningen att minska, fram-
för allt gruppen 20-34 år som i dagsläget utgör det dominerande inslaget i
arbetsmarknadsutbildningen. Personer i åldern 50-64 år, som i dag är mycket
kraftigt underrepresenterade i utbildningen, utgör den grupp som ökar mest.
Ett rimligt antagande är att det är den sistnämnda gruppen som kommer att
ha den mest föråldrade utbildningen på arbetsmarknaden.

Tabell 5. 8 Befolkningen fördelad efter ålder

1000-tal

År	16-19 år	20-34 år	35—49 år	50-64 år
1993	425	1 818	1 860	1 373
Prognos
1995	404	1 837	1 829	1 464
2000	403	1 743	1 807	1 675
2005	465	1 654	1 852	1 775

Källa: Statistiska centralbyrån (1994).

Även om ungdomsgruppens andel har minskat under de två senaste budget- 1996/97:RR3
åren så har gruppen periodvis omfattat cirka 30 % av utbildningen. Antals- Bilasa 2
mässigt har volymen av deltagare varierat mellan 24 000 och 61 000 under
perioden. Gruppen är av särskilt intresse vid en diskussion om gränsdrag-
ningen till den ordinarie skolan. En rimlig utgångspunkt kan vara att ung-
domsskolan i första hand bör ge en grundläggande utbildning som bildar en
bas för ett framtida yrke eller yrkesval. Som framgått av tabell 5.4 har emel-
lertid ungdomar som placeras i arbetsmarknadsutbildning en relativt god
utbildningsbakgrund. En relativt hög andel har mer än tvåårigt gymnasium,
och åldersgruppen 25-34 år uppvisar betydande inslag av akademiker.

För att i någon mån analysera detta kan det vara av intresse att bryta ned
ungdomsgruppen på olika utbildningsformer och av särskild vikt är då den
del av arbetsmarknadsutbildningen som bedrivs inom den reguljära utbild-
ningen. Som framgår av tabell 5.9 har 20-24-åringarna en betydande och
växande andel av denna form av arbetsmarknadsutbildning. Även 18-19-
åringar placeras i den typen av utbildning. Nu utgör den reguljära utbildning-
en en relativt liten andel av arbetsmarknadsutbildningen, men även i den
förberedande utbildningen, som i många fall är inkörsporten till en yrkesut-
bildning, är andelen ungdomar relativt hög.

Tabell 5.9 Ungdomsgrupper i arbetsmarknadsutbildning fördelade på olika
utbildningsformer

Procent

Förberedande Yrkesinriktad Reguljär utbildning Upphandlad utbildning

	18-19år	20-24år	18-19år	20-24år	18—19år	20-24år	18—I9år	20-24år
1989/90	5,0	21,8	3,4	25,3	2,1	21,3	4,1	25,7
1990/91	5,8	23,4	3.8	25,2	3,1	20,9	4,6	25,5
1991/92	7,4	25,2	5.7	26,7	4,3	23,8	6.5	26,6
1992/93	3,4	20,2	3,7	24,1	2,9	22,6	3,7	22,9
1993/94	0,9	12,5	0,7	14,1	2,0	22,1	0,6	13,0
1994/95	0,8	17,8	0,4	17,1	2,5	28,5	0,4	16,6

Källa: AMS.

Det kan också vara av intresse att analysera hur stor andel av ungdomsgrup-
pen i arbetsmarknadsutbildning som placeras i olika utbildningsformer.
Redovisningen har avgränsats till att avse förberedande och reguljär utbild-
ning. Av tabell 5.10 framgår att ungefär en fjärdedel placeras i förberedande
utbildning och cirka 10 % i den reguljära utbildningen.

1996/97 :RR3

Bilaea 2

Tabell 5.10 Andel av ungdomar i arbetsmarknadsutbildning som deltar i förbe-
redande respektive reguljär utbildning

Procent

	Förberedande utbildning	Reguljär utbildning
1989/90	16,3	19,6
1990/91	25,9	13,7
1991/92	29,6	11,9
1992/93	27,1	13,8
1993/94	23,9	13,6

1994/95

27,9

9,9

Källa: AMS.

Deltagamas kurstider kan vara en indikator på förmågan att tillgodogöra sig
utbildningen. Av analysen i bilaga 1 framgår att högre ålder nästan undan-
tagsvis är associerad med kortare kurser.

5.3 Tiden efter arbetsmarknadsutbildning

Det är naturligtvis också av intresse att redovisa vad som händer efter avslu-
tad utbildning och i detta sammanhang främst då för vad som kan kallas
prioriterade eller svaga grupper. I den studie som utförts på uppdrag av revi-
sorerna har bl.a. tiden efter utbildning och övergångar till arbete analyserats.
Som tidigare nämnts avser just denna delstudie de som påböljade en utbild-
ning i september och oktober 1992 och 1993.

Rent allmänt förefaller resultaten av utbildningen blygsamma. Totalt sett
var det en högre andel som var öppet arbetslösa (kategori 11) efter avslutad
utbildning jämfört med innan.

Som framgår av tabell 5.11 var merparten av dem som var utan arbete (11,
12, 14) före utbildningen också utan arbete direkt efter det att utbildningen
avslutats. Mindre än 1 % placerades åter i arbetsmarknadsutbildning (81) och
7-8 % avaktualiserades (99) från förmedlingen. En mycket hög andel av dem
som före utbildning var deltidsarbetslösa (21) eller hade tillfälligt arbete (31)
övergick till någon form av arbetslöshet. De som före utbildningen var om-
bytessökande (41) avaktualiserades i högst utsträckning, men en relativt hög
andel placerades åter i utbildning. Noterbart är att en så pass hög andel av
dem, som före den påböljade arbetsmarknadsutbildningen också befann sig i
en arbetsmarknadsutbildning (81) återigen placerades i utbildning eller hade
behov av vägledning (12).

100

Tabell 5.11 Övergångar från tillstånd (sökandekategori) före (rad) till tillstånd 1996/97’RR3
efter (kolumn) arbetsmarknadsutbildning 1993. Om ett in- eller utgångstillstånd

har färre än 10 individer ingår ingetdera av tillstånden i tabellen Bilaga 2

Procent

Före Efter

	11	12	14	21	31	41	51	61	71	81	91	99
11	75,9	6,3	1,8	0,9	1,8	0,3	0,4	2,7	0,3	0,4		8,2
12	38,2	43,6	3,7	0,5	1,5	0,3	0,5	1,0	1,0	0,6	0,3	8,2
14	56,3	12,5	18,9	0,7	1,7	0,1	0,2	1,2	0,4	0,3	0,2	6,9
21	55,6	8,4	2,7	14,5	2,9	0,7	0,4	1,3	0,8	0,5	0,2	11,4
31	57,3	11,1	3,5	2,4	5,7	1,0	0,1	2,0	0,6	0,5	0,2	14,9
41	28,5	6,4	4,2	2,8	3,9	8,6		0,8	0,3	3,0	0,3	40,7
51	49,4	18,4	6,5	1,6	2,6		7,4	1,3	1,3	1,0	0,6	9,0
61	56,9	8,7	1,5	1,8	2,8			15,1	0,3	1,3	0,3	9,0
71	32,6	36,4	6,9	1.0	2,3	0,3		1,8	5,6	1,0	0,3	11,5
81	13,6	7,9	1,0		1,3	2,6	0,3	0,8	0,8	36,4		34,6
91	40,3	26,9	4,5	3,0	1,5	1,5	1,5	4,5		1,5		13,4

Sökandekategorierna är kodade på följande sätt: 11 - utan arbete, kan ta arbete direkt;
12 - utan arbete, behov av vägledning; 14 - utan arbete, övriga; 21 - deltidsarbetslö-
sa; 31 - tillfälligt arbete; 34 - EES-sökande; 41 - ombytessökande; 51 - beredskaps-
arbete; 61 - ungdomspraktik; 71 - yrkesinriktad rehabilitering; 81 - arbetsmark-
nadsutbildning; 91 - särskild kategori som ej statistikförs; 99 - avaktualiserade.

Källa: Bilaga 1.

Inskrivningstiden i det första tillståndet efter utbildning, t.ex. arbetslöshet,
för dem som påbörjade sina utbildningar 1992 uppgick i genomsnitt till 4,5
månader. Motsvarande tid för de som påbörjade sina utbildningar 1993 var
cirka tre veckor kortare. De regressionsanalyser som utförts pekar dock inte
på några uppseendeväckande skillnader mellan olika grupper. Kvinnor hade
kortare vistelsetid i tillståndet (t.ex. arbetslöshet eller åtgärd) efter utbildning
än män. Tiden i det första tillståndet efter utbildning ökade med stigande
ålder. Stigande folkmängd i kommunerna innebar ökande vistelsetid i till-
ståndet efter, vilket kan vara svårt att förklara. Stigande vakanstal hade där-
emot en motsatt effekt. Detta förefaller naturligt mot bakgrund av att ökad
efterfrågan bör leda till större möjligheter att få ett arbete. Svenska medbor-
gare hade i jämförelse med utländska medborgare en kortare vistelsetid i det
första tillståndet efter utbildning (endast signifikant för 1992) och personer
med arbetshandikapp en längre tid än de utan arbetshandikapp (endast signi-
fikant för 1993). De som fullföljde sina utbildningar hade i genomsnitt en
längre vistelsetid i första tillståndet efter utbildning jämfört med de som ej
fullföljde sina utbildningar (detta kan förefalla naturligt om utbildningen
avbryts på grund av ett erhållet arbete). Ett intressant resultat är att den grupp
som var öppet arbetslös innan de påböijade utbildning hade längre tid i till-
ståndet efter arbetsmarknadsutbildning än de som var i behov vägled-
ning/utredning innan utbildningen påbörjades. En möjlig tolkning är att
ökade insatser av vägledning innan utbildningen påbörjades ledde till kortare

101

tid i tillståndet efter. Det fanns vidare inga entydiga skillnader i vistelsetid
efter arbetsmarknadsutbildning beroende på om utbildningen var yrkesinrik-
tad eller inte.

Av dem som påbörjade en utbildning 1992 erhöll 9,8 % arbete direkt eller
under den första månaden efter utbildningens avslutande. De som påbörjat
en yrkesinriktad utbildning fick i större utsträckning arbete (11,8 %) än dem
som påbörjat en förberedande utbildning (6,4 %). Motsvarande andelar för
de som 1993 påbörjade en utbildning var 12,5 % (yrkesinriktad 14,9 % och
förberedande 7,2 %). Av figur 3.1 i kapitel 3 framgår att andelen som erhållit
arbete efter avslutad utbildning ökat i takt med det förbättrade arbetsmark-
nadsläget under 1994 och 1995.

Som framgått av kapitel 3 är det inte möjligt att värdera utfallet av utbild-
ningen i termer av andelar i arbete eftersom det inte går att uppskatta hur stor
andel som skulle ha erhållit arbete i altemativfallet. Det går emellertid att
studera vilka individkaraktäristika som har betydelse för en snabb avaktuali-
sering med anledning av erhållet arbete (arbete som erhållits inom 30 dagar
efter avslutad utbildning).

Tabell 5.12 Sannolikheten för att erhålla ett arbete inom 30 dagar efter avslutad
utbildning (skattade logit-modeller)

Variabel	1992	1993
Kön (kvinnor i förhållande till män)	0,164*	-0,178*
Medborgarskap (svenskt i förhållande till utländskt)	0,653*	0,557*
Utbildning 1 (grundskola i förhållande till högskola)	-0,484*	-0,277*
Utbildning 2 (gymnasium i förhållande till högskola)	-0,482*	-0,313*
Ålder	0,001	-0,015
Handikapp (arbetshandikappade i förhållande till icke arbetshandikappade)	-0,602*	-0,565*
Yrkesinriktad (förberedande utbildningar i förhållande till yrkesinriktade)	-0,564*	-0,601*
Vakans (vakanser i förhållande till befolk- ningen på kommunnivå)	0,012	0,027
Befolkning (log)	-0,117*	-0,124*
Konstant	-1,073	-0,167

* Anger signifikans på 5-procentsnivån.

Källa: Bilaga 1.

Resultaten för de prioriterade grupperna är i detta avseende relativt blyg-
samma. Sannolikheten för att erhålla ett arbete inom 30 dagar efter avslutad
utbildning är således större för svenska medborgare än för utländska med-
borgare. De lägre utbildningarna (1 och 2) leder till lägre sannolikhet att få
ett arbete. Handikappade har en betydligt lägre sannolikhet, liksom de som
genomgick förberedande utbildning, att erhålla arbete. Vidare är sannolikhe-
ten för avaktualisering på grund av erhållet arbete lägre för individer som bor
i kommuner med stor befolkning.

1996/97 :RR3

Bilaga 2

102

I bilagan beräknas också predikterade sannolikheter för att erhålla arbete
efter avslutad utbildning för några godtyckligt utvalda grupper. Givet den
gruppindelning som gjorts i bilagan framkommer markanta skillnader i san-
nolikheten att erhålla ett arbete inom 30 dagar efter utbildningens avslutande.
Lägst sannolikhet, eller cirka 4 % chans, att erhålla ett arbete inom 30 dagar
har en eftergymnasialt utbildad arbetshandikappad kvinna med utländskt
medborgarskap som genomgick en icke yrkesinriktad utbildning (markerad
med fet stil i tabell 5.13). Högst sannolikhet att erhålla ett arbete inom 30
dagar har en icke arbetshandikappad svensk man med en eftergymnasial
utbildning och som genomgick en yrkesinriktad utbildning (markerad med
fet stil). Sannolikheten är fem gånger så hög som för den handikappade
kvinnan.

Tabell 5.13 Skattade sannolikheter för att erhålla arbete efter avslutad utbild-
ning (baserade på logit-modeller). Sannolikheten gäller för en 30-årig individ
boende på ort med 20 000 innevånare och ett relativt vakansmått på 1 %. Nej på
Utbildning 1 innebär eftergymnasial utbildning.

Variabelnivåer Kön Medborg- arskap		Handikapp	Utbild- ning 1	Yrkes- inriktad	Sannolikheter att få arbete (procent) 1992 1993
Kvinna	Uti	Nej	Nej	Ja	0,115	0,120
Kvinna	Uti	Ja	Nej	Ja	0,067	0,072
Kvinna	Uti	Nej	Ja	Ja	0,074	0,094
Kvinna	Uti	Ja	Nej	Nej	0,039	0,041
Kvinna	Uti	Nej	Ja	Nej	0,044	0,054
Man	Uti	Nej	Nej	Ja	0,100	0,140
Man	Sv	Nej	Nej	Ja	0,176	0,222
Man	Sv	Ja	Nej	Ja	0,104	0,139
Man	Sv	Nej	Ja	Ja	0,116	0,178
Man	Sv	Ja	Nej	Nej	0,062	0,082
Man	Sv	Nej	Ja	Nej	0,069	0,106

Källa: Bilaga 1.

Det bör poängteras att resultaten i tabellerna 5.12 och 5.13 inte säger något
om arbetsmarknadsutbildningens effekter. Däremot skulle AMS kunna upp-
nå goda placeringsresultat i sina enkät- och registeruppföljningar om starka
grupper som exemplifierats ovan ges ökad prioritet i utbildningen en utveck-
ling som kapitlet i övrigt tyder på. Tabellerna visar också hur svårt det är att
värdera utfallet av de resultatindikatorer som AMS utnyttjar sig av (jämför
kapitel 3).

5.4 Empiriska studier

Arbetsmarknadsutbildningens fördelningspolitiska effekter avgörs inte bara
av vilka som får del av utbildningen utan inte minst av hur dessas inkomster,
sysselsättning etc. skulle ha sett ut i altemativfallet, dvs. i frånvaro av ut-
bildning. Det finns dock endast ett fåtal studier som är av den karaktären att

1996/97 :RR3

Bilaga 2

103

det är möjligt att analysera arbetsmarknadsutbildningens lönsamhet för olika
grupper. Den mest heltäckande av dessa studier omfattar personer som avslu-
tade en utbildning 1981 och avser en samhällsekonomisk analys av utbild-
ningens lönsamhet (Axelsson och Löfgren, 1992). Resultaten pekar på att
lönsamheten är mycket hög för utländska medborgare, men även gruppen
arbetshandikappade uppvisar en hög lönsamhet. Svenska medborgare och ej
arbetshandikappade uppvisar en lägre avkastning än den genomsnittliga.

Tabell 5.14 Arbetsmarknadsutbildningens samhällsekonomiska effekter (1981
års penningvärde)

1996/97:RR3

Bilaga 2

Kategori	Nettointäkt1 (kr)
Kategori	Beräknad på uppmätt inkomsteffekt ett år efter avslutad utbildning	Beräknad på uppmätt in- komsteffekt två år efter avslutad utbildning
Samtliga	72 500	123 000
Utländska medborgare	229 400	328 900
Svenska medborgare	34 400	72 000
Arbetshandikappade	178 400	169 400
Ej arbetshandikappade	53 600	114 700

Nettointäkten har i grova drag beräknats som nuvärdet av produktionstillskottet
(uppmätta inkomstökningar) minus utbildningskostnad och inkomstbortfall under
utbildningsåret.

Källa: Axelsson och Löfgren (1992).

En annan studie avser personer som avslutade en utbildning 1989 och 1990
(Regnér, 1993). Resultaten redovisas bl.a. efter kön. Den genomsnittliga
inkomsteffekten är för bägge åren negativ, men resultaten pekar på att in-
komsten faller i mindre utsräckning för kvinnor än för män. AMS har vidare
genomfört en analys av personer som avslutade en utbildning under 1992
och som pekar på att löneeffekten av arbetsmarknadsutbildning är störst för
lågutbildade (AMS, 1995). En arbetsmarknadsutbildning skulle enligt dessa
kalkyler inte ha någon effekt för personer som har mer än 13 års utbildning i
grunden.

Den tidigare refererade studien av Axelsson och Löfgren (1992) tyder vi-
dare på att utbildningens samhällsekonomiska lönsamhet växer med stigande
ålder. För ungdomsgruppen är lönsamheten mindre än hälften än för samtli-
ga. Gruppen 45 år och äldre uppvisar en förvånsvärt hög lönsamhet med
tanke på den förhållandevis korta återstående yrkesverksamma tiden.

104

Tabell 5.15 Arbetsmarknadsutbildningens samhällsekonomiska effekter (1981 1996/97'RR3

års penningvärde)

Bilaga 2

Ålder Nettointäkt1 30(kr)

Beräknad på uppmätt Beräknad på uppmätt inkomsteffekt
inkomsteffekt ett år efter två år efter avslutad utbildning
avslutad utbildning

Samtliga	72 500	123 000
-24 år	19 700	61 400
25-34 år	89 000	145 900
35-44 år	124 400	181 800
> 45 år	127 700	177 000

'Nettointäkten har i grova drag beräknats som nuvärdet av produktionstillskottet
(uppmätta inkomstökningar) minus utbildningskostnad och inkomstbortfall under
utbildningsåret.

Källa: Axelsson och Löfgren (1992).

Studier på senare data (personer som avslutat utbildning 1989 och 1990) ger
ett liknande intryck (Regnér, 1993). Resultaten tyder på att utbildningens
inkomsteffekt är påtagligt sämre för ungdomar (20-25 år) än för samtliga
(20-56 år). En annan studie som enbart avser ungdomar som avslutade ut-
bildning under 1981 pekar på att inkomsteffekten skulle vara negativ
(Ackum, 1991). En kommande studie som avser personer som avslutade
arbetsmarknadsutbildning 1989, 1990 och 1991 visar också på mycket tvek-
samma resultat för ungdomar (Regnér, 1996).

Även om precisionen i skattningarna i flera fall är låg och olika modeller i
vissa fall ger något olika resultat, så är intrycket från tidigare studier att ar-
betsmarknadsutbildning förefaller ge ett bättre resultat för grupper som ut-
ländska medborgare, arbetshandikappade, kvinnor och lågutbildade än för
grupper med en relativt sett starkare ställning på arbetsmarknaden. Utbild-
ningens lönsamhet förefaller vidare, inom rimliga gränser, växa med stigande
ålder.

5.5 Revisorernas bedömningar

Arbetsmarknadsutbildningens fördelningspolitiska målsättningar har tradi-
tionellt betonats starkt. Detta har också fått ett kraftigt genomslag i den prak-
tiska inriktningen av utbildningen. Under en följd av år var grupper som t.ex.
invandrare och arbetshandikappade kraftigt överrepresenterade i utbildning-
en. Det är grupper med oftast låga inkomster där utbildningen fyllt sin primä-
ra fördelningspolitiska funktion att bidra till en jämnare fördelning i samhäl-
let av inkomster än vad som skulle ha varit fallet utan utbildning. En sådan
inriktning har också bidragit till det tillväxtpolitiska målet genom att den

30 'Nettointäkten har i grova drag beräknats som nuvärdet av produktionstillskottet

(uppmätta inkomstökningar) minus utbildningskostnad och inkomstbortfall under
utbildningsåret.

105

skapat betydligt mer resurser än vad den tagit i anspråk, dvs. avkastningen på
insatta resurser har varit hög. Det visar bl.a. de samhällsekonomiska bedöm-
ningar som gjordes av utbildningen i början av 1980-talet.

Några större förändringar av vilka grupper som skall anses som prioritera-
de har inte skett sedan dess. I regeringens regleringsbrev för AMS preciseras
vilka grupper som skall prioriteras till olika arbetsmarknadspolitiska åtgär-
der. Under senare år har det t.ex. varit långtidsarbetslösa, utomnordiska
medborgare, arbetshandikappade, kvinnor och ungdomar. I huvudsak har de
också haft en högre andel i utbildning än bland de arbetssökande. Enligt
revisorernas bedömning finns det dock en oroande tendens till att de priorite-
rade gruppernas andel börjat minska. Dessutom har kurstiderna blivit allt
kortare och intagningskraven allt hårdare. Delas utbildningen upp i olika
utbildningsformer blir bilden ännu mer markant. Det är framför allt i den
yrkesinriktade utbildningen, som enligt revisorernas uppfattning utgör hörn-
stenen i arbetsmarknadsutbildningen, som dessa förändringar ägt rum. Några
uttalanden av riksdag och regering som stödjer en sådan utveckling har dock
inte gjorts, och i AMS allmänna råd står fortfarande att arbetsmarknadsut-
bildning bl.a. bör användas för sådana arbetssökande som har en svag ställ-
ning på arbetsmarknaden. Även om den allmänna utbildningsnivån höjts vill
revisorerna ifrågasätta de prioriteringar som lett till att t.ex. en arbetslös
akademiker har större sannolikhet att placeras i utbildning än en arbetslös
med mindre än grundskola, allra minst i en utbildning med så markant för-
delningspolitisk profil som arbetsmarknadsutbildning. Prioriteringen går
vidare stick i stäv mot AMS egna analyser som pekar på att utbildningen inte
har någon effekt för personer som har mer än 13 års utbildning i grunden.
För akademiker torde i många fall t.ex. intensifierade förmedlingsinsatser
och praktik utgöra bättre alternativ.

1996/97 :RR3

Bilaea 2

106

mycket av efterfrågan, vilket gör en jämförelse ännu svårare. Länsgenom-
gångar etc. som premierar goda placeringsresultat riskerar i sådana lägen att
ge fel signaler. Tidigare utvärderingar tyder snarare på att lönsamheten är
högst för svaga grupper. Ett sådant resultat förefaller också intuitivt riktigt.
Att ytterligare uppgradera en person med t.ex. relativt god utbildningsbak-
grund ger sannolikt en lägre lönsamhet än om motsvarande resurser satsas på
en person med låg eller föråldrad utbildning. Enligt revisorernas bedömning
bör AMS få i uppdrag av regeringen att förbättra uppföljningssystemet i en
riktning som gör sådana jämförelser meningsfulla och som i betydligt större
utsträckning än i dag kan förklara förändringar av resultaten.

Revisorerna har vidare vid sina länsbesök och vid genomgångar av befint-
lig statistik noterat att utbildningens ekonomisk-politiska mål prioriteras
något olika. Vissa län har betonat de tillväxtpolitiska målen, medan andra
lagt större tonvikt på fördelningspolitiska aspekter. Att så kan vara fallet har
revisorerna förståelse för. Olika län präglas av olika förhållanden som gör att
sådana ställningstaganden kan vara motiverade. Vad som däremot inte är
acceptabelt är att t.ex. tillväxtpolitiska mål tolkas olika. Det får inte vara så
att vissa län tolkar det tillväxtpolitiska målet enbart som att starka grupper
skall ges en hög prioritet. Enligt revisorernas bedömning bör AMS få i upp-
gift att förtydliga sådana uppgifter i riktlinjerna till länen, följa upp utfallet i
samband med länsgenomgångama och redovisa resultaten till Arbetsmark-
nadsdepartementet.

Den arbetsmarknadspolitiska kommittén har i sitt betänkande ”Aktiv ar-
betsmarknadspolitik” föreslagit att målen för den aktiva arbetsmarknadspoli-
tiken bör förändras. Dessa bör vara att hålla nere vakanstidema, att minska
långtidsarbetslösheten och att motverka att långa tider utan reguljärt arbete
uppstår. Det är inom dessa områden som målen för Arbetsmarknadsverket i
första hand skall sättas. Detta innebär vissa förändringar jämfört med nuva-
rande regleringsbrev där ett av de övergripande målen för AMV anges som
att de långtidsarbetslösa och de utsatta grupperna skall prioriteras. Enligt
revisorernas bedömning är långtidsarbetslösa ingen homogen grupp, och det
finns risk att särskilt utsatta grupper i den praktiska hanteringen kan komma
att nedprioriteras. Kommittén pekar emellertid på att målen kan göras mer
eller mindre detaljerade och hävdar också att en kraftfull inriktning av politi-
ken mot långtidssökande i sig innebär förstärkta insatser för de ungdomar,
utomnordiska medborgare, arbetshandikappade, kvinnor och äldre som har
en sådan utbildning/erfarenhet att det gör att de har svårt att få arbete på den
ordinarie arbetsmarknaden. Revisorerna tolkar dessa uttalanden som att
utsatta grupper även i fortsättningen kommer att följas noggrant och kan
därmed inte se att revisorernas förslag står i motsatsförhållande till kommit-
téns. Revisorerna vill också peka på att det inte är uppenbart att de övergri-
pande mål som föreslås av kommittén är direkt mätbara på något enkelt sätt.
Det kommer liksom vid nuvarande mål att vara förenat med betydande pro-
blem att avgränsa effekterna av insatser som genomförs av AMV gentemot
t.ex. allmänna efterfrågeförändringar. Revisorerna förutsätter att hanterbara
mätmetoder utvecklas för dessa ändamål om målen förändras.

Enligt revisorernas uppfattning är det vidare oroväckande att andelen aka-
demiker bland deltagare med utomnordiskt medborgarskap är så pass hög.

1996/97 :RR3

Bilaea 2

107

Mer än var femte av dessa har en akademisk utbildning. Revisorerna har inte
haft möjlighet att inom ramen för denna granskning analysera detta närmare.
De uppgifter som framkommit vid revisorernas länsbesök indikerar att en
orsak kan vara att kommunernas grundläggande undervisning i svenska för
invandrare inte fungerar tillfredsställande och att AMV därför måste ta ett
ansvar för den grundläggande utbildningen i svenska. Det finns förmodligen
också ett antal andra bidragande orsaker. Andelen akademiker har emellertid
nu nått sådana proportioner att en bred och detaljerad analys är befogad.
Revisorerna återkommer i kapitel 6 med en diskussion om detta.

Bilaga 5.1

Prioriterade gruppers andel av deltagare i yrkesinriktad arbetsmarknadsut-
bildning och av arbetssökande utan arbete (kategori 1) under 1994/95

1996/97:RR3

Bilaga 2

Län	Långtidssökande		Utomnordiska medborgare		Arbetshandikappade		Kvinnor
Län	Andel av dem som placerats i arbets- marknads- utbildning	Andel av kv. arbets- sökande utan arbete (kategori 1)	Andel av deltagare i arbets- marknads- utbildning	Andel av kv. arbetssökande utan ararbete (kategori 1)	Andel av deltagare i arbets- marknads- utbildning	Andel av kv. arbetssökande utan arbete (kategori 1)	Andel av deltagare i arbets- marknads- utbildning	Andel av kv. arbets- sökande utan arbete (kategori 1)
AB	30,8	27,6	15,6	18,3	8,5	6,1	48,5	44,8
c	32,8	26,3	17,1	13,3	9,5	6,8	38,4	43,8
D	36,9	27,6	8,8	10,0	10,3	9,7	39,2	45,4
E	26,0	21,2	9,6	14,3	7,3	7,8	41,4	45,7
F	32,1	24,0	14,4	14,9	10,1	10,1	43,3	47,5
G	27,6	19,4	15,3	13,9	10,1	10,4	43,2	51,8
H	22,3	20,1	5,9	7,8	11,5	13,5	41,8	44,7
I	19,7	17,9	2,3	6,0	7,8	10,5	51.2	45,9
K	30,3	26,8	8,4	5.8	9,5	12,0	37.5	47,0
L	21,2	23,2	7,9	7,1	12,7	12,9	36,1	45,9
M	30,6	27,2	11,9	14,3	8,4	10,4	38,8	45,3
N	27.6	24,0	11,6	11,5	8,7	7,8	40,5	48,1
0	32,0	26,6	11,1	15,2	11,4	7,4	38,9	44,7
p	36,8	28,0	7,2	10,5	12.3	11,3	38,4	45,8
R	27,5	23,6	7,5	9,1	8,1	8,6	43,8	50,2
s	27,0	19,2	3,2	5,5	12,8	13,3	40,9	43,7
T	31,2	24,6	9,6	7,9	9,3	9,8	42,5	44,0
u	31,7	24,6	12,4	7,1	10,6	11,8	44,6	44,4
w	26,3	22,4	5,4	4,5	11,3	10,9	42,4	41,9
X	27,0	26,2	6,5	4,6	8,8	8,4	42,3	42,2
Y	30,1	23,9	6,2	7,3	13,7	12,0	37,0	40,6
z	23,6	20,2	2.9	3.1	9,9	9,6	38,5	37,5
AC	23,8	21,8	6,4	5,4	10,7	10,1	37,1	37,0
BD	26,9	24,1	2.7	3.7	15,1	14,0	42,0	39,2
Riket	29,0	25,1	9.5	11,4	10,3	9,4	41,4	44,5

Källa: AMS.

108

Bilaga 5.2 Deltagare i arbetsmarknadsutbildning och kvarstående arbetssökan- 1996/97‘RR3
de utan arbete (kategori 1) fördelade på åldersgrupper. Andelar

Bilaea 2

Procent

Län	18-19 år		20-24 år		25-54 år		55- år
Län	Deltagare i arbets- marknads- utbildning	Kvar- stående arbets- sökande utan arbete	Deltagare i arbets- marknads- utbildning	Kvarstående arbets- sökande utan arbete	Deltagare i arbets- mark- nadsut- bildning	Kvarstående arbetssökande utan arbete	Deltagare i arbets- marknads- utbildning	Kvarstående arbetssökande utan arbete
AB	0,3	4,1	13,1	17,6	82,7	70,1	3,9	8,2
c	0,3	4,5	14,0	21,1	83,9	66,8	1,7	7,6
D	0,7	5,3	16,6	21,3	80,1	63,1	2,5	10,2
E	0,3	4,8	17,1	21,7	79.7	63,1	2,9	10,4
F	0,4	5,0	16,4	20,0	79,7	61,9	3,4	13,0
G	0,5	5,8	22,0	21,0	74,3	61,8	3,2	11,5
H	0,3	4,6	16,7	19,1	78,9	63,4	4,1	12,9
I	2,0	5,0	24,2	24,9	71,7	63,6	2,1	6,5
K	0,4	5,4	19,0	22,3	78,5	60,7	2,2	11,6
L	0,4	4,6	15,8	19,1	80,9	63,8	2,9	12,5
M	0,3	4,1	12,1	18,3	84,5	67,6	3,1	9,9
N	0,4	6,0	15,4	19,8	80,1	62,4	4,0	11,8
o	0,9	4,3	16,0	19,9	80,2	66,9	2,9	9,0
p	0,8	5,0	18,2	19,6	78,0	63,3	3,0	12,1
R	0,3	6,0	17,4	20,3	78,9	61,5	3,3	12,2
S	0,6	4,0	19,5	19,2	77,3	64,3	2,6	12,5
T	0,2	4,0	18,4	20,7	78,7	63,0	2,6	12,3
U	0,4	4,8	19,9	19,0	77,0	65,1	2,6	11,2
w	0,7	4,1	19,8	19,8	76,4	65,1	3,2	11,0
X	0,8	4,0	24,8	20,2	72,5	64,2	1,9	11,6
Y	0,5	4,5	19,6	21,3	77,2	62,7	2,7	11,4
Z	1,0	4,5	20,2	20,8	76,4	63,8	2,3	10,8
AC	0,8	4,5	20,4	21,2	76,4	63,1	2,4	11,3
BD	0,3	4,4	22,9	21,1	75,1	62,9	1,6	11,7
Riket	0,5	4,5	17,3	19,7	79,2	65,3	2,9	10,5

109

1996/97 :RR3

Fördelningspolitiska målsättningar enligt regleringsbrev för Bilaea 2
AMS

	90/91	91/92		92/93	93/94
Övergrip- ande mål	De fördelningspolitiska målen har givits ökad prioritet och ytterligare insatser har gjorts för att minska utslagningen från arbetsmarknaden. Inrikt- ningen ligger fast och skall utvecklas ytterligare under 1990/91.	Hänvisning till förord- ningen om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten och förordningen med instruktion för Arbetsmark- nadsverket.		Se 1991/92.	Långtidsarbetslösa och de utsatta grupperna (ungdomar, flyktingar och invandrare samt arbetshandikappade) skall prioriteras. Jämställdheten på arbetsmarknaden skall öka (numera ett övergripande mål). Genom väglednings- och utbildningsin- satser och direkt påverkan på arbetsgiva- re skall arbetsförmedlingen verka för att kvinnors och mäns kompetens och yrkesval breddas så att de ges möjlighet att arbeta inom fler yrken än i dag.
	94/95		95/96
	De långtidsarbetslösa och de utsatta grupperna (ungdomar, flyktingar och invandrare samt arbets- handikappade) skall prioriteras, rundgången skall brytas. Jämställdheten på arbetsmarknaden skall öka. Arbetet med att uppnå jämställdhet på arbetsmark- naden skall öka. Genom väglednings- och utbild- ningsinsatser och direkt påverkan på arbetsgivare skall arbetsförmedlingen verka för att kvinnors och mäns kompetens och yrkesval breddas så att de ges utökade möjligheter att arbeta inom fler yrken än i dag.		De långtidsarbetslösa och de utsatta grupperna (ungdomar, äldre, flyktingar och invandrare samt arbetshandikappade) skall prioriteras, rundgången skall brytas. Jämställdheten på arbetsmarknaden skall öka. Arbetet med att uppnå jämställdhet på arbetsmarknaden skall intensifieras. För att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden måste en attitydförändring ske. Genom väglednings-, utbildnings- och informationsinsatser riktade till både arbetssökande och arbetsgivare skall kvinnor och män ges utökade möjligheter till ett vidgat yrkesval. Arbetsförmedlingen skall påtagligt intensifiera sina ansträngningar för att motverka den kvinno- dominerade deltidsarbetslösheten.

	90/9]	9//'•>’	92/93	93/94	94/95	95/96
Verksamhetsmål
-Utländska medborgare	Ökade insatser skall göras för att snabbare få flyktingar och andra invandrare i arbete. Antalet utomnordiska medborgare som erhåller arbete eller utbildning skall öka.	Ansträngningarna för att få flyk- tingar och andra invandrare i arbete får inte minska.	Åtgärder måste ytterligare koncentreras och intensifieras för dessa grupper. Andelen utom- nordiska med- borgare i åtgärder skall vara större än andelen av de arbetssökande i kategori 1.	Andelen utom- nordiska med- borgare i åtgärder skall vara betydligt större än deras andel av de arbetssökande i kategori 1.	Andelen utom- nordiska med- borgare i åtgärder skall vara betydligt större än deras andel av de arbetssökande i kategori 1.	Andelen invandra- re i åtgärder skall vara betydligt större än deras andel av de arbetssökande utan arbete.
-Arbetshandi- kappade	En större andel arbetshandi- kappade skall erhålla arbete eller utbildning jämfört med föregående budgetår.	Den försvagade arbetsmarknads- läget får inte innebära ökad utslagning av de arbetshandi- kappade. Insatser för att bistå denna grupp skall fortsätta liksom de särskilda insatserna för unga handikap- pade. Antalet arbetshandi- kappade som lämnar förmed- lingen (och ami) och som placeras i arbete och utbildning får inte minska jämfört med föregående budgetår.	Åtgärder måste ytterligare koncentreras och intensifieras för dessa grupper. Andelen arbets- handikappade i åtgärder skall vara större än andelen av de arbetssökande i kategori 1. Andelen arbets- handikappade som lämnar arbetsför- medlingen (och Ami) och som placeras i arbete eller utbildning får inte minska jämfört med föregående budgetår.	Andelen arbets- handikappade i åtgärder skall vara betydligt större än deras andel av de arbetssökande i kategori 1. Arbetsför- medlingens (och Ami) verksamhet skall inriktas på att antalet arbets- handikappade som lämnar förmedlingen (och Ami) för arbete eller utbildning blir minst lika stor som under föregående budgetår.	Andelen arbets- handikappade i åtgärder skall vara betydligt större än deras andel av de arbetssökande i kategori 1. Arbetsför- medlingens (och Ami) verksamhet skall inriktas på att antalet arbets- handikappade som lämnar förmedlingen (och Ami) för arbete eller utbildning blir minst lika stor som under föregående budgetår.	Andelen arbets- handikappade i åtgärder skall vara betydligt större än deras andel av de arbetssökande utan arbete. Antalet arbets- handikappade som lämnar förmedlingen (och Ami) skall på tolv månaders jämfö- relsegrund vara minst lika stort som under föregående budgetår.

111

	90/91	91/92	92/93	93/94	94/95	95/96
-Långtids- arbetslösa	Angeläget att långtids- arbetslösheten inte tillåts öka även om efterfrågan på arbetskraft minskar. Nivån skall vara lägre än föregående budgetår.	Långtidsarbets- löshet skall förhindras. Andelen av samtliga arbetslösa som är långtidsar- betslösa får inte understiga 18 % som genomsnitt under budget- året.	Arbetsförmed- lingens insatser skall inriktas på att hävda arbetslinjen och motverka långtidsarbetslöshet. Ökningstakten för andelen långtidsar- betslösa av samtliga arbetslösa skall minska påtagligt jämfört med föregå- ende budgetår. Andelen långtids- sökande i åtgärder skall vara större än andelen av de arbetssökande i kategori 1.	Andelen lång- tidsarbetslösa av samtliga arbets- lösa i kategori 1:1 skall inte överstiga 25 % som genomsnitt under budgetåret. För ungdomar i åldern 18-24 år skall andelen vara avsevärt lägre.	Det genom- snittliga antalet lång- tidsarbetslösa skall minska med 20 000 personer jämfört med föregående budgetår och därav skall 6 000 vara ungdomar. Detta skall uppnås genom att motverka att personer blir långtids- arbetslösa och genom att bryta tiden i arbetslöshet för dem som är långtidsar- betslösa.	Det genomsnittliga antalet långtidsar- betslösa skall minska med 20 000 personer jämfört med föregående budgetår och an- talet långtidsarbets- lösa skall vid ut- gången av budget- året vara 40 000 personer färre än vid utgången av föregående budget- år.
- Ungdomar		Uppmärksam- het måste ges åt ungdomarna i det försvagade arbetsmark- nadsläget.	Åtgärder måste ytterligare koncent- reras och intensifie- ras för dessa grupper. Ungdomar i åldrarna 18-19 år och 20-24 år skall anvisas arbete eller åtgärder senast när de har varit arbets- sökande vid för- medlingen i två resp, fyra månader. Andelen ungdomar i åtgärder skall vara större än andelen av de arbetssökande i kategori 1.	Andelen ungdo- mar i åtgärder skall vara betydligt större än deras andel av de arbetssökande i kategori 1.	Andelen ungdomar i åtgärder skall vara betydligt större än deras andel av de arbetssökande i kategori 1.	För en ungdom skall riktmärket under budgetåret vara att denne skall ha fått ett arbete eller en lämplig åtgärd eller utbild- ning senast inom 100 dagar i följd som aktivt arbets- sökande.

112

1996/97:RR3

	90/91	91/92	92/93	93/94	94/95	95/96
-Jämställdhet	Insatserna för att bryta den könsupp- delade arbetsmark- naden skall fort- sätta.	Öka jämställdheten på arbetsmarkna- den. Försöksverk- samheten med särskilda stödinsat- ser för personer som genomgår för sitt kön otraditio- nen arbetsmark- nadsutbildning skall omfatta minst 3 000 personer.	Jämställdheten på arbetsmarknaden måste öka. Trots det ansträngda arbetsmarknadsläge t måste arbetet med att uppnå jäm- ställdhet på ar- betsmarknaden intensifieras. Kvinnor och män skall ges möjlighet att arbeta inom fler yrkesområden än i dag. Andelen personer som genomgår för sitt kön otraditionell arbetsmarknadsut- bildning bör öka med minst 20 % jämfört med föregående budget- år.			De arbetsmarknads- politiska åtgärderna skall i högre grad än tidigare utnyttjas för att främja jämställd- heten på arbetsmark- naden.

113

6 Planeringen av utbildningens inriktning och 1996/97:RR3

dimensionering

Planeringen av arbetsmarknadsutbildningens inriktning och dimensionering
har förändrats kraftigt sedan år 1986 då den centrala styrningen via AMS och
Skolöverstyrelsen upphörde och arbetsmarknadsmyndigheterna gavs rätt att
fritt välja mellan olika utbildningsanordnare. I början på 1990-talet gavs
arbetsmarknadsmyndigheterna också rätt att inom en given medelsram priori-
tera mellan olika åtgärder efter den lokala arbetsmarknadens behov.

Avsikten med detta kapitel är att beskriva planeringsprocessen från riks-
dagsbeslut till den lokala arbetsförmedlingens planering och upphandling av
arbetsmarknadsutbildning. Vi skall också belysa den uppföljning och utvär-
dering av utbildningen som görs lokalt och regionalt. Avslutningsvis redovi-
sas revisorernas bedömning.

6.1 Budgetprocessen i huvuddrag

Arbetsmarknadsverket lämnar, i likhet med övriga myndigheter, en anslags-
framställning till regeringen knappt ett år före budgetårets start med begäran
om resurser för det kommande budgetåret. Vart tredje år lämnas en fördju-
pad anslagsframställning. Anslagsframställningen innehåller en resultatbe-
dömning av verksamheten närmast föregående budgetår, en bedömning av
den förväntade utvecklingen på arbetsmarknaden för det kommande budget-
året och förslag till inriktning av arbetsmarknadspolitiken, resursbehov samt
förslag till regeländringar m.m. Knappt sex månader före budgetårsskiftet
presenterar regeringen i budgetpropositionen sitt förslag till inriktning av
arbetsmarknadspolitiken för kommande budgetår och de resurser som före-
slås ställas till Arbetsmarknadsverkets förfogande. Enligt ordningen t.o.m.
1995/96 återkommer så regeringen i den s.k. kompletteringspropositionen tre
- fyra månader senare med förslag till ändringar som motiveras av utveck-
lingen på arbetsmarknaden under mellantiden.’1 Efter riksdagens slutliga
beslut utfärdar regeringen regleringsbrevet till myndigheten. Under proces-
sens gång informerar AMS verksledning fortlöpande verket om de villkor
som bedöms komma att gälla för det kommande budgetåret.

6.2 Budgetpropositionen

För att öka flexibiliteten i utnyttjandet av de arbetsmarknadspolitiska åtgär-
derna beslutade riksdagen våren 1991, efter förslag från regeringen, om en
ny anslagskonstruktion för budgetåret 1991/92. Ett stort antal åtgärder sam-
manfördes under ett nytt anslag, arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Anslaget
för arbetsmarknadsutbildningen fördes in i det nya anslaget, som kom att
omfatta åtgärderna: utredningskostnader, flyttningsbidrag och inlösen av
egna hem m.m., arbetsmarknadsutbildning, bidrag till utbildning i företag,

31 Budgetprocessen kommer att ändras i och med övergången till kalenderår som
budgetår. Huvudddragen i planeringsprocessen inom Arbetsmarknadsverket kommer
dock sannolikt inte att påverkas.

1 14

elevsocial verksamhet, utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning,
utbildningsbidrag vid vidgad arbetsprövning, beredskapsarbeten, rekryte-
ringsstöd, bidrag till arbetslösa för att starta egen vesamhet, insatser för
flyktingar och invandrare, otraditionella insatser och inskolning splatser.

I budgetpropositionen 1990/91:100, bil. 12 (1990/91:AU11, rskr. 164) an-
fördes att Arbetsmarknadsverket inom ramen för medlen på åtgärdsanslaget
fick välja de åtgärder som skapade de bästa förutsättningarna att uppfylla de
mål och riktlinjer som statsmakterna ställde upp för verksamheten. Den
lokala förmedlingen skulle härigenom kunna utnyttja resurserna med hänsyn
till de särskilda behoven på den lokala arbetsmarknaden och genom effektiva
förhandlingar få ut fler personer i åtgärder till en lägre kostnad. Möjligheter-
na att kombinera olika åtgärder för att få en bättre effekt ansågs öka när
pengar togs ur samma anslag. Vidare anfördes att den ökade friheten i me-
delsutnyttjandet för arbetsförmedlingen samtidigt leder till ökade krav på
uppföljning och utvärdering av verksamheten och att resultatkraven skärps.
Uppföljningen borde enligt propositionen ske löpande under budgetåret och
avrapporteras vid bestämda tidpunkter till Arbetsmarknadsdepartementet.
Den nya anslagskonstruktionen innebar en övergång till mål och resultat-
styrning, anfördes det.

I propositionen framhölls att arbetsmarknadspolitiken måste inriktas mot
att maximalt utnyttja den öppna arbetsmarknadens möjligheter och att den
utbudsinriktade politiken skulle fortsätta. Förmedlingsinsatser och jobb-
sökar- aktiviteter skulle prioriteras liksom arbetsmarknadsutbildningen.

Arbetsmarknadsutskottet (199O/91:AU11) ställde sig bakom den nya an-
slagsstrukturen som innebar en stor frihet för Arbetsmarknadsverket att i
vatje situation välja den lämpligaste åtgärden. Utskottet delade också upp-
fattningen att tyngdpunkten skulle ligga på de utbudsstimulerande åtgärderna
såsom arbetsmarknadsutbildning.

Även budgetpropositionerna för 1992/93, 1993/94 och 1994/95 betonade
den utbudsinriktade politiken och arbetsmarknadsutbildningens stora bety-
delse. Åtgärderna skulle kraftfullt och selektivt inriktas så att risken att de
arbetssökande hamnade i långvarig arbetslöshet motverkades. Riksdagen
ställde sig bakom denna inriktning.

För budgetåret 1995/96 betonades i budgetpropositionen (prop.
1994/95:100, bil. 11, 1994/95:AU11, rskr. 233) att arbetsmarknadspolitiken
tillsammans med utbildnings- och näringspolitiken har en viktig roll för att
öka sysselsättningen och pressa tillbaka arbetslösheten och därmed påtagligt
underlätta den nödvändiga budgetsaneringen. En ökad omfattning av utbild-
ningen föreslogs. I propositionen anfördes (s. 14 f.):

Ska Sveriges produktion kunna bygga på högkompetent arbetskraft, stän-
dig utveckling av ny teknologi, produktionsfömyelse och en hög förädlings-
grad finns ingen annan väg än att mobilisera utbildningssamhällets alla re-
surser. Utvecklingen av vår välfärd, vår ekonomiska tillväxt och vårt nä-
ringslivs internationella konkurrenskraft är helt beroende av arbetskraftens
kunskapsutveckling. En god utbildningsnivå lägger grunden för förändrings-
beredskap, nyfikenhet och vilja till förnyelse och omprövning, egenskaper
som i rikt mått är nödvändiga för utvecklingen både i samhället i stort och i
näringslivet.

1996/97 :RR3

115

Regeringen föreslog därför att ytterligare 90 000 årsstudieplatser skulle ska-
pas inom den reguljära utbildningen och att arbetsmarknadsutbildningen
skulle utökas. Flexibiliteten i utbildningen skulle förbättras för att motsvara
de nya kraven i arbetslivet. Arbetslösa skulle i vissa fall kunna få en utbild-
ningsplats i det ordinarie utbildningsväsendet eller i särskilt anordnad ar-
betsmarknadsutbildning under förutsättning att de stod till förfogande så
snart de behövdes för ett ledigt arbete.

Vidare framhölls att Arbetsmarknadsverket i samråd med parterna borde
intensifiera verksamheten med bristyrkesutbildning och bedriva uppsökande
verksamhet för att inventera flaskhalsar som kan uppstå i produktionen inom
de närmaste åren. Syftet var att med alla medel förhindra att det uppstår brist
på arbetskraft samtidigt som det går arbetslösa som på grund av bristfällig
utbildning inte kan ta anvisat arbete. I genomsnitt beräknades arbetsmark-
nadsutbildningen omfatta cirka 65 300 platser per månad.

Slutligen anfördes att AMV vid sin upphandling av arbetsmarknadsut-
bildning av utbildningsanordnaren borde kräva att all utbildning skall vara
kvalitetssäkrad samt att utbildningsanordnama på lämpligt sätt vid anbuds-
givningen anger förutsättningarna för att deras utbildningar leder till anställ-
ning.

Arbetsmarknadsutskottet (1994/95:AU11) ansåg att propositionens förslag
till handlingsplan innebar en balanserad förskjutning av de arbetsmarknads-
politiska åtgärderna i takt med konjunkturuppgången. Såväl arbetsmark-
nadsutbildning som utbildningsvikariat är ägnade att höja kompetensnivån
och kan därmed underlätta en övergång till sektorer med arbetsbrist. Ur
arbetsmarknadssynpunkt och välfärdssynpunkt är det viktigt att sådana om-
råden kan dra till sig tillräckligt med arbetskraft, framhöll utskottet.

6.3 Styrning och volymplanering

I budgetpropositionen redovisar regeringen således sitt förslag till mål och
inriktning av arbetsmarknadspolitiken för det kommande budgetåret. Vidare
redovisar regeringen det antalet personer som i genomsnitt per månad för-
väntas kunna sysselsättas i arbetsmarknadsutbildning eller lämplig syssel-
sättningsåtgärd för de föreslagna resurserna till arbetsmarknadspolitiska
åtgärder.

Under åtgärdsanslaget har hittills också redovisats en beräkning av volym
och kostnader för upphandlad arbetsmarknadsutbildning, arbetsmarknads-
utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet samt övriga arbetsmark-
nadspolitiska åtgärder var och en för sig. Samtidigt har det framhållits att
förmedlingen skall välja de åtgärder som skapar de bästa förutsättningarna
att uppfylla statsmakternas mål och riktlinjer och att det ankommer på AMS
att fördela resurserna för arbetsmarknadspolitiska insatser i de olika länen
med hänsyn till den arbetsmarknadspolitiska situationen i respektive län.

Det här sättet att redovisa beräkningen av åtgärderna var och en för sig har
av Arbetsmarknadsverket upplevts som styrande, vilket vi skall återkomma
till i avsnitt 6.5. Såväl riksdagen som regeringen är medvetna om den styr-
ningseffekt som beräkningen inneburit även om den bara varit som räkneex-
empel. I proposition 1994/95:218 framhölls därför att i framtiden kommer

1996/97 :RR3

116

denna beräkning inte att redovisas utan enbart ett mål för hur många personer
som minst skall kunna ges en meningsfull och effektiv utbildning eller annan
åtgärd för tilldelade medel. Arbetsmarknadsutskottet (1994/95:AU 15, rskr.
398, 399) ställde sig bakom förslaget och ansåg att medlen för de arbets-
marknadspolitiska åtgärderna skall få disponeras med stor flexibilitet.

Efter riksdagens beslut utfärdar regeringen regleringsbrevet till Arbets-
marknadsverket. Regleringsbreven fram t.o.m. budgetåret 1994/95 redovisa-
de en medelsberäkning åtgärd för åtgärd under anslagsposten Arbetsmark-
nadspolitiska åtgärder. Fr.o.m. regleringsbrevet för budgetåret 1995/96 finns
denna beräkning inte med i enlighet med riksdagens beslut utan resultatkra-
ven redovisas i form av totala antalet personer som förväntas kunna syssel-
sättas i arbetsmarknadsutbildning eller lämplig sysselsättningsåtgärd under
budgetåret. Vidare fastställs vilka grupper som skall prioriteras i åtgärderna.

När AMS fått regleringsbrevet fördelas anslaget för arbetsmarknadspoli-
tiska åtgärder till länsarbetsnämnderna. Detta görs efter en särskild fördel-
ningsmodell som uppdateras kontinuerligt och bygger på genomsnittssiffror
för den närmast föregående tolvmånadersperioden. Målgruppen för de ar-
betsmarknadspolitiska åtgärderna definieras som samtliga kvarstående sö-
kande vid arbetsförmedlingen (utom de med fast anställning). Vidare väger
modellen in antalet nya sökande utan arbete i förhållande till arbetskraften
enligt SCB:s arbetskraftsundersökning’2.

Samtidigt med resursfördelningen delar AMS ut ramar för länsarbets-
nämndernas planering med angivande av totala antalet personer som i ge-
nomsnitt bör delta i sysselsättningsskapande åtgärder och utbildning i re-
spektive län. Dessa ramar utgör länets andel av den volym som presenterats i
budgetpropositionen och som måste uppnås för att totalvolymen för riket
skall bli den av statsmakterna beslutade. Länsarbetsnämnderna och arbets-
förmedlingarna förväntas inom ramen för tilldelade resurser avväga volymen
arbetsmarknadsutbildning mot andra åtgärder utifrån länets lokala och regio-
nala behov av olika åtgärder.

6.4 Länsarbetsnämndernas planering av de
arbetsmarknadspolitiska insatserna - processen i huvuddrag

Planeringen av de arbetsmarknadspolitiska insatserna sker genom ett omfat-
tande samspel mellan olika nivåer inom Arbetsmarknadsverket. I grova drag
ser processen ut som följer.

Länsarbetsnämndernas och arbetsförmedlingarnas planering påbörjas pa-
rallellt med beslutsprocessen i regering och riksdag halvåret före budgetårs-
skiftet. Startpunkten är normalt presentationen av budgetpropositionen i
januari. I propositionen får nämnderna och arbetsförmedlingarna information
om regeringens förslag till inriktning av arbetsmarknadspolitiken och priori-
teringar för det kommande budgetåret liksom förslag till resursanvisning.
Vid länsarbetsdirektörernas konferens i början av året behandlas budgetpro-

1996/97 :RR3

Fördelningsmodellen redovisas i AMS (1995e).

117

positionen. Ofta deltar arbetsmarknadsministern och presenterar regeringens
förslag.

Länens prognoser för arbetsmarknaden i länen de kommande 18 månader-
na är nästa väsentliga informationskälla. Genom intervjuer med ett stort antal
arbetsgivare får arbetsförmedlingen information om förväntade förändringar
på den lokala arbetsmarknaden och kommande arbetskraftsbehov. Länsar-
betsnämnden sammanställer och kompletterar materialet med statistik från
bl.a. SCB. AMS gör en prognos för landet som helhet mot bakgrund av bl.a.
länsarbetsnämndernas prognoser.

Under mars/april utfärdar AMS preliminära riktlinjer och gör en preliminär
medelsfördelning till länen enligt tidigare redovisad fördelningsnyckel.

Under april presenterar regeringen sin kompletteringsproposition för riks-
dagen, vilket kan innebära kompletteringar eller revideringar inom det ar-
betsmarknadspolitiska området.

Arbetsförmedlingarna genomför sökandeanalyser och utformar arbetspla-
ner utifrån kunskapen om marknadsbehov, sökandebehov och de preliminära
riktlinjerna och resurserna. Arbetsplanerna fastställs under senvåren i arbets-
förmedlingsnämnderna.

Efter riksdagens beslut om arbetsmarknadspolitikens inriktning och resur-
ser utfärdar regeringen regleringsbrevet för det kommande budgetåret. Däref-
ter fastställer AMS riktlinjerna för budgetåret och den definitiva medelstill-
delningen samt volymkravet för länsarbetsnämnderna. AMS begär att länsar-
betsnämnderna vid budgetårets början skall redovisa dels hur man planerar
att utnyttja hela åtgärdsanslaget, dels det antal sökande som beräknas kunna
sysselsättas i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Därefter skall länsar-
betsnämnderna vid ytterligare två tillfällen (oktober och februari) göra av-
stämningar som rapporteras till AMS.

Slutligen fastställer länsarbetsnämnderna sina riktlinjer och fördelar resur-
ser till arbetsförmedlingskontoren vid budgetårsskiftet.

6.5 Länsarbetsnämndernas och arbetsförmedlingarnas
planering av arbetsmarknadsutbildningen inom länet

Huvuddragen i planerings- och upphandlingsprocessen av arbetsmarknads-
utbildningen är likartad i länen även om tyngdpunkten i ansvarsfördelningen
är olika liksom kvaliteten i processen. En mer omfattande planeringsprocess
genomförs vanligen en till två gånger per år. Processen kan schematiskt
beskrivits som i diagrammet nedan från Länsarbetnämnden i Norrbottens län.

1996/97 :RR3

118

1996/97 :RR3

Figur 6.1

Flödeschema vid upphandling av

arbetsmarknadsutbild-

Källa: Länsarbetsnämnden, Luleå 1994-08-05

I 19

Marknadsanalys

1996/97 :RR3

Marknadsanalysen syftar till att bedöma behovet av arbetskraft inom olika
delar av arbetsmarknaden i ett något längre perspektiv. Arbetet med progno-
sen utgör i de flesta länen basen för marknadsbedömningen. Totalt har ar-
betsförmedlare runt om i Sverige intervjuat cirka 6 500 företag om deras
bedömning av sysselsättning, rekrytering och personalomsättning för den
kommande 18-månadersperioden. I februari 1996 utökades urvalet till mel-
lan 11 000 och 13 000 företag i hela landet. Prognosen ger den lokala för-
medlingen kunskap om enskilda företags rekryteringsbehov. Den ger en
samlad bild över den förväntade utvecklingen för hela länet och bildar under-
lag till AMS prognos för hela landet.

AMS har arbetat aktivt med att utveckla prognoserna bl.a. genom att under
1994 och 1995 särskilt ha granskat och kommenterat styrka och svaghet med
prognoserna län för län. Särskild vikt har lagts vid behovet av kvantifieringar
av efterfrågan fördelad på näringsgrenar. Enligt AMS finns behov av fortsatt
utveckling för att prognosen skall kunna utgöra underlag för en konkret
planering av bl.a. utbildningsinsatserna. De prognoser som revisorerna tagit
del av saknar samtliga kvantifieringar och tar enbart ställning till om ökning-
en eller minskningen bedöms bli stark, svag eller oförändrad.

Tidigare har varje län fritt utformat sin enkät till företagen. Denna har va-
rierat i omfattning från 6-7 frågor till uppemot 20 frågor. Frågeställningarna
har diskuterats och jämförts genom de regelbundna träffar som AMS har
med prognosansvariga vid länsarbetsnämnderna. Inför vårprognosen 1996
förberedde AMS sex frågor som samtliga intervjuare skulle ställa till företa-
gen. Därutöver var det fritt för varje län att ställa de ytterligare frågor som
bedömdes intressanta utifrån länets informationsbehov.

Branschträffar är liksom lokala arbetsgivarträffar viktiga informations-
kanaler rörande företagens situation och behov av stöd från förmedlingen vid
rekrytering. Genom möte med branschorganisationena får länsarbetsnämn-
den och arbetsförmedlingen kunskap om branschernas förväntade utveckling.
Här kan även kommande rekryteringsbehov och eventuella falskhalsproblem
diskuteras liksom behovet av kompetenshöjande utbildning för att möta ny
teknik. Flera länsarbetsnämnder som revisorerna besökt pekade dock på
problem med att få branschorganisationerna att vara tillräckligt konkreta i
sina bedömningar av kommande behov av rekryteringar inom branschen
liksom om kompetensförändringar. Även partema centralt har vid intervjuer
konstaterat att det behövs bättre behovsanalyser på olika nivåer. TCO fram-
håller att det tog lång tid att få gehör för att kontorsutbildningama måste
minskas kraftigt i omfattning. SAF konstaterar att det behövs bättre analyser
avseende kompetensbehoven hos företagen. Större företag är bättre på att
precisera sina behov och kan i högre grad få sina behov tillgodosedda genom
arbetsmarknadsutbildningar. SAF anser att arbetsmarknadsmyndigheterna
måste bli mer lyhörda för de små företagens behov och hjälpa dessa att iden-
tifiera sina behov.

Näringslivssekretariatet i varje kommun är vidare en viktig informations-
kanal om utvecklingen inom det lokala näringslivet.

120

Ytterligare en informationskälla är utbildningsanordnama. Dessa gör ofta
egna marknadsbedömningar och försöker att förutse kompetensbehoven hos
företagen. Några län anordnar s.k. utbildningsmässor där utbildningsanord-
nama får presentera sina utbildningar för arbetsförmedlingens personal men
också för det lokala näringslivet. Detta har enligt Arbetsmarknadsverket lett
till kunskap om nya utbildningar och nya utbildningsanordnare och samtidigt
till ökad konkurrens mellan anordnama och därmed till en prispress på ut-
bildningskostnaderna.

Samarbetet med länsstyrelsen ger information om reguljärutbildningens
inriktning och dimensionering. Kunskapen är nödvändig för att inte riskera
att arbetsmarknadsutbildningen inriktas så att de som deltar i den konkurrerar
ut nytillträdande sökande. Ett problem som flera länsarbetsnämnder tagit upp
är dock det motsatta. Gymnasieelevernas rätt att fritt välja den inriktning de
önskar innebär att många utbildas mot arbetslöshet. Arbetsmarknadsverket
försöker informera syo-konsulentema om den lokala och regionala arbets-
marknaden så att de kan informera eleverna om förväntad arbetsmarknad.
Informationen går inte alltid fram och den påverkar inte heller elevernas rätt
att välja utbildning.

Sökandeanalys - lokala utbildningsbehov

Inför planeringen av det kommande budgetårets verksamhet görs också en
analys av de sökande, deras yrkesinriktning, utbildningsbakgrund och behov
av utbildning. Normalt gör varje förmedling själv denna analys av sina sö-
kande för att bedöma deras behov av bl.a. arbetsmarknadsutbildning. I några
enstaka län görs analysen av tjänstemän på länsarbetsnämnden utifrån det
s.k. Af-90 systemet.

Under senare år har behovet av individuella handlingsplaner för varje sö-
kande betonats allt starkare. Arbetsförmedlingen skall tillsammans med den
sökande lägga upp en handlingsplan för vilka insatser som skall göras för att
den arbetssökande skall få ett arbete. Utbildningsinsatser utgör ofta en viktig
del av planen. De individuella handlingsplanerna ger därmed information om
kommande utbildningsbehov.

Flertalet länsarbetsnämnder tillskriver arbetsförmedlingsskontoren och be-
gär in en analys av de utbildningar som bör upphandlas inför kommande
budgetår utifrån såväl sökandeanalysen som marknadsanalysen. Normalt
besöks också varje arbetsförmedlingskontor av länsarbetsnämndens personal
för att diskutera arbetsmarknadsutbildningens omfattning och inriktning
under kommande budgetår. I vissa län träffas arbetsförmedlingarna regionvis
och diskuterar gemensamma utbildningsbehov och möjligheten till samord-
ning. Delar av processen sker i skriftlig form, men mycket sker också infor-
mellt och underhand i samband med andra typer av möten. Processen från
allmänna prognoser och sökandeanalyser till konkreta volymer av utbildning
som skall upphandlas är därför svår att kartlägga och det går inte att uttala
sig om kvaliteten i arbetet. Det är också svårt att bedöma vilken inverkan
tidigare köp har på det som köps.

1996/97:RR3

121

Fastställande av utbildnings volymen

1996/97 :RR3

Länets volym av arbetsmarknadsutbildning fastställs med hänsyn till infor-
mationen från prognosarbetet, branschträffar, sökandegenomgång, tidigare
köp av arbetsmarknadsutbildning m.m. men också utifrån AMS volymkrav.
När länsarbetsnämnden får beslut om resurstilldelningen under anslaget
arbetsmarknadspolitiska åtgärder får den också ett volymkrav som skall
uppnås. I många län tycks planeringen av volymerna av de olika arbetsmark-
nadspolitiska åtgärder gå så till att utbildningsvolymen först fastställs utifrån
länets andel av de arbetsmarknadspolitiska medlen. Detta görs trots att det
klart framgår av ett antal budgetpropositioner att åtgärdsanslaget skall an-
vändas med stor flexibilitet utifrån den arbetsmarknadspolitiska situationen i
respektive län. En jämförelse mellan t.ex. Jönköpings-, Malmöhus- och
Norrbottens läns andel av totala antalet personer i arbetsmarknadsutbildning
och länens andel av åtgärdsanslaget budgetåren 1991/92 - 1994/95 visar ett
mycket nära samband.

Figur 6.2 Jönköpings, Malmöhus och Norrbottens läns andel av an-
talet personer i arbetsmarknadsutbildning i riket respektive andel av
åtgärdsanslaget (A2), budgetåren 1991/92 - 1994/95

—♦—Ulb. F

- ■ A2 F

Ulb. BD

- ■» - A2 BD
—0— Utb. M

A2M

Källa: AMS 1995.

De uppföljningar av elever som slutat arbetsmarknadsutbildning som AMS
genomfört sedan drygt tio år tillbaka visar att möjligheten att få arbete efter
genomgången arbetsmarknadsutbildning är starkt kopplad till arbetsmark-
nadsläget, dvs. till utbudet av lediga platser. Denna kunskap tycks dock inte
nämnvärt ha påverkat länens planering av volymen av arbetsmarknadsut-
bildning. Det är inte så att län med ett större utbud av platser har en större
andel arbetsmarknadsutbildning. En jämförelse mellan antalet personer i
utbildning per ledig plats i några län under perioden 1990/91-1994/95 visar
litet samband mellan antalet utbildningsplatser och lediga platser. Det tycks
således inte ha varit platsutbudet som styrt utbildningsvolymen i de olika
länen. Av figur 6.3 framgår t.ex. att Jönköpings län har färre antal personer i
utbildning per ledig plats än Norrbottens län, detta trots att utbildningsnivån i
Jönköpings län är lägre än i Norrbottens län. Observera att figuren inte säger
något om den totala volymen utbildning under respektive år. Denna fördubb-

122

lades nästan mellan budgetåren 1990/91 och 1991/92, varefter den sjönk 1996/97:RR3
något såväl 1992/93 som 1993/94. Budgetåret 1994/95 ökade volymen åter
något.

Figur 6.3. Antalet personer i utbildning per ledig plats i Stockholms,
Jönköpings, Kalmars, Malmöhus och Norrbottens län samt riket

BAB

□ F

□ H

BBD

■ RIKET

Källa: AMS 1995.

Såväl AMS som länsarbetsnämnderna uppfattar volymkraven för varje åtgärd
i budgetpropositionen som styrande i praktiken även om det i budgetpropo-
sitionen anförs att detta är ett räkneexempel och att åtgärdsmixen skall plane-
ras utifrån de lokala och regionala behoven av olika åtgärder. Ett skäl som
framhålls är att olika åtgärder är olika dyra och att åtgärdsmixen därför inte
kan avvika för mycket från beräkningsunderlaget för då uppnås inte det
totala volymkravet. Arbetsmarknadsutbildningen är den i särklass dyraste
åtgärden. Vill länsarbetsnämnden eller arbetsförmedlingen genomföra en
större andel arbetsmarknadsutbildning än ”sin andel” förutsätter detta att det
går att få till stånd också en större andel av de billigaste åtgärderna så att
balansen mellan volym och kostnader kan hållas. De andra åtgärdernas om-
fattning tenderar dock att fastställas utifrån en förhandling med framför allt
kommunerna om vilka volymer de kan ställa upp med i form av beredskaps-
arbete, utbildningsvikariat, ALU osv. Flera länsarbetsnämnder som reviso-
rerna besökt pekar på att det blivit allt svårare att få till stånd planerade vo-
lymer av åtgärder inom kommunerna. Volymerna har varit mycket omfattan-
de under lång tid samtidigt som många kommuner drar ner på sin ordinarie
verksamhet. Detta riskerar att leda till att personer i åtgärder kommer att
genomföra ordinarie arbetsuppgifter. Det kan också vara svårt att förklara för
kommun- eller landstingsanställda att arbetsgivaren tar in personer i arbets-
marknadspolitiska åtgärder samtidigt som kommunen eller landstinget säger
upp ordinarie personal.

Svårigheterna att klara planerade volymer visar sig i avrapporteringama till
AMS angående åtgärdsvolymema som numera görs i juli, oktober och febru-

123

ari. Avrapporteringama visar att en kontinuerlig omplanering av samtliga 1996/97:RR3
åtgärder görs. Då volymen inte kan uppnås i några av åtgärderna försöker
länsarbetsnämnden öka andra åtgärder i stället.

De tilltagande svårigheterna att klara de höga volymerna redovisades se-
nast i AMS sammanställning av länsarbetsnämndernas åtgärdsplanering i
december 1995, där AMS konstaterar att 22 länsarbetsnämnder inte klarar
uppsatta mål för åtgärdsvolymen. Måluppfyllelsen för riket beräknas till 92
% med en variation för länen mellan 67 % och 101 %.3

Arbetsmarknadsutbildningen påverkas också av svårigheterna att snabbt få
upp utbildningsvolymen i början av budgetåret. Detta innebär att volymen
successivt ökar under budgetåret och att nivån är betydligt högre under andra
halvan av budgetåret än under första halvan. Trots att Arbetsmarknadsverket
strävar efter att hålla en jämn nivå på arbetsmarknadsutbildningen under hela
året är säsongs variationerna stora. Många kurser avslutas i juni och det är
svårt att starta nya kurser under sommarperioden. Vidare kan upphandlingen
av nya utbildningar dra ut på tiden eftersom det slutliga beskedet om tilldela-
de medel kommer så nära budgetårsskiftet. Övergången till kalenderår som
budgetår kan möjligen något underlätta planeringen genom att upphandling-
en kan göras i början av året för hela sommarperioden.

AMS utbildningsenhet gjorde hösten 1994 en jämförelse mellan plane-
ringen av arbetsmarknadsutbildningen vid olika tidpunkter under budgetåret
1993/94 och det faktiska utfallet för arbetsmarknadsutbildningen under
budgetåret. Uppföljningen visar tydligt att svårigheten att uppnå planerad
nivå under början av budgetåret innebär att planerna för andra halvåret revi-
deras upp. Säsongsmönstret är mycket tydligt med en klart högre nivå under
andra halvan av budgetåret. Variationerna mellan länen är dock stora. Vissa
län har gjort smärre korrigeringar och följt planen ganska väl, andra har
mycket svagt samband mellan plan och utfall enligt AMS. Under budgetåret
1994/95 liksom under innevarande budgetår har planeringen fungerat bättre.
Avvikelserna har varit mindre, men tendensen är densamma. Länen når inte
upp till planeringen i början av budgetåret och ökar därför volymen under
andra halvan av budgetåret.

Figur 6.4 AMS jämförelse mellan planeringen av utbildningsvoly-
men vid olika tidpunkter och det faktiska utfallet för arbetsmark-
nadsutbildningen 1993/94, riket

Källa: AMS 1994.

AMS (1995f).

124

Volymen påverkas sannolikt också av AMS återrapportering till länsarbets-
nämnderna av deras åtgärdsplanering, vilken görs utifrån enkäterna till
nämnderna. I återrapporteringen med anledning av julienkäten 1994 redovi-
sade AMS bl.a. skillnaden mellan länens planerade arbetsmarknadsutbild-
ning och vad länen skulle ha planerat om den av regeringen beräknade åt-
gärdsvolymen fördelats till nämnderna på samma sätt som tilldelade me-
del.34 Detta innebar att ett län som fått 3 % av åtgärdsmedlen relaterades till
om det också hade planerat för 3 % av den av regeringen beräknade volymen
arbetsmarknadsutbildning. Avvikelsen framgår av figur 6.5.

Figur 6.5 Länsarbetsnämndernas planering av arbetsmarknadsut-
bildningen 1994/95 sett i relation till den volym de skulle ha planerat
för om volymen arbetsmarknadsutbildning fördelats på samma sätt
som tilldelade medel för arbetsmarknadspolitiska åtgärder

1996/97:RR3

Vid återrapporteringen tre månader senare, med anledning av septemberen-
käten, konstaterade AMS att även om antalet som planerades sysselsättas i
arbetsmarknadsutbildning endast ökat marginellt mellan de två planeringstill-
fällena, dolde sig där bakom inte oväsentliga förändringar i enskilda län.
Knappt hälften av länen hade ökat och knappt hälften av länen hade sänkt
den planerade volymen (figur 6.6).35

34 AMS (1994b).

35 AMS (1994c).

125

Figur 6.6 Arbetsmarknadsutbildning 1994/95. Förändring i åt- 1996/97:RR3
gärdsvolymer perioden september-juni enligt länens planering i juli
respektive september månad

Källa: AMS.

En granskning av bilderna visar att hälften av länsarbetsnämnderna justerade
sin planering så att de nu låg närmare den ”tänkta andel” de skulle ha i rela-
tion till resurserna. Hälften av de länsarbetsnämnder som vid återrapporte-
ringen av julienkäten sett att de planerade en större andel arbetsmarknads-
utbildning än ”deras andel av den av regeringen beräknade åtgärdsvolymen”
hade vid redovisningen av septemberenkäten reviderat ner sina planer medan
drygt hälften av de länsarbetsnämnder som vid återrapporteringen sett att de
planerat en mindre andel arbetsmarknadsutbildning än ”deras andel” hade
reviderat upp den. Detta tyder på att den regionala marknadsbedömningen
fått ge vika för att alla län skulle ta sin andel av den volym arbetsmarknads-
utbildning som riksdag och regering har haft som riktmärke i propositionen.

Volymkravet påverkas också av att regeringen har understrukit betydelsen
av att volymmålet för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna uppnås. I senas-
te budgetpropositionen (prop. 1994/95:100, bil. 11) anförs i resultatbedöm-
ningen av budgetåret 1993/94 att Arbetsmarknadsverket utnyttjat cirka 85 %
av anslagsmedlen och att omfattningen på åtgärder utgjorde cirka 70 % av
den beräknade omfattningen. Regeringen ansåg volymfrågoma viktiga när
det gäller att på ett trovärdigt sätt hävda arbetslinjen. Regeringen sa sig vara
medveten om det faktum att flera åtgärder borde utmönstras och ersättas av
andra och mer effektiva men att det ändå inte var rimligt med så stora skill-
nader i de krav på omfattning som regeringen fastställt och det som blev
utfallet. Regeringens uttalande har sannolikt bidragit till den starka koncent-
ration som nu finns på att uppnå fastställda volymmål.

Samtidigt framhåller regeringen som tidigare nämnts att den är medveten
om stymingsproblematiken vad gäller åtgärdsmixen, vilket framhållits i
proposition 1994/95:218. Regeringen betonade där att Arbetsmarknadsver-
ket har stor frihet att använda anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder
till den mix av åtgärder som man anser vara bäst, men då regeringens beräk-
ning som ligger bakom medelsbedömning i praktiken ändå upplevts som

126

styrande för verksamheten inom verket skall denna i framtiden inte redovi-
sas. I stället sätts endast ett mål för hur många personer som Arbetsmark-
nadsverket minst skall kunna ge en meningsfull och effektiv utbildning eller
annan åtgärd för tilldelade medel. Detta mål kan i regleringsbrevet komplet-
teras med konkreta mål för särskilt utsatta grupper.

1996/97:RR3

Fastställande av inriktningen

Inriktningen av det kommande budgetårets utbildningar fastställs utifrån vad
som kommit fram vid marknadsbedömningen och sökandeanalysen, men
också utifrån tidigare års utbildningar. AMS har vid flera av sina länsbesök
pekat på att länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarna varit alltför
bundna vid tidigare års utbildningar och gjort smärre revideringar av dessa i
stället för en förutsättningslös analys av kommande efterfrågan. Detta kan
leda till en dålig anpassning av arbetsmarknadsutbildningen till efterfrågan
på marknaden och till att en mindre andel av dem som genomgår utbildning-
en får arbete efter denna. En korrekt analys är därför oerhört angelägen.

Förändringen från ett år till ett annat är mycket måttlig. Sett på några års
sikt kan det dock innebära stora förskjutningar i inriktningen av utbildning-
en. Som exempel kan visas att Jönköpings län mycket kraftigt minskat ut-
bildningarna mot vårdsektorn under 1990-talet samtidigt som de administra-
tiva utbildningarna, främst data, har ökar liksom utbildningen mot tillverk-
ningsindustrin. De förberedande utbildningarna har dragits ner i enlighet
med direktiven från AMS.

Figur 6.7 Andel personer i arbetsmarknadsutbildning i Jönköpings
län budgetåren 1991/92 - 1994/95, fördelad på yrkesinriktning

■ 91/92

■ 92/93

■ 93/94

■ 94/9S

Källa: AMS

Det finns betydande skillnader i inriktningen mellan länen beroende på lä-
nens yrkesstruktur. Detta blir tydligt vid en jämförelse mellan Stockholms
län som är ett län med stor tjänstesektor och liten industri och Jönköpings län
som har en stor industrisektor. Båda länen har jämförts med riksgenomsnittet
i figur 6.8.

127

Figur 6.8 Andelen personer i arbetsmarknadsutbildning i Stock- 1996/97:RR3
holms och Jönköpings län samt riket budgetåret 1994/95 fördelade
på yrkesinriktning

Källa: AMS.

Vid fastställande av inriktningen av budgetårets utbildningar fastställs även
hur stor andel av årets volym som skall bindas upp i ett basavtal eller i län-
supphandling och vad som bör köpas successivt under året. Arbetsmark-
nadsverket delar upp arbetsmarknadsutbildningen i basupphandling, tilläggs-
avtal, strategisk utbildning och lokal utbildning. Basutbudet utgörs av ut-
bildningar mot yrkesområden där det bedöms finnas ett fortlöpande rekryte-
ringsbehov under hela budgetåret, t.ex. vissa verkstadsutbildningar. Här
ingår också en del förberedande utbildning. Basutbudet köps oftast som
årsplatser med successiv intagning under hela perioden. Tilläggsavtalen
innebär rätt att köpa ytterligare platser hos samma utbildningsanordnare till
samma pris.

Länsstrategiska utbildningar är utbildningar som bedöms som strategiskt
viktiga för länets utveckling på sikt. Det är inte alltid de fyller marknadens
näraliggande behov. Olika former av miljöutbildningar har i liera län be-
dömts som strategiska liksom utbildning mot turism. Andra är mer direkt
länsspecifika såsom t.ex. Norrbottens satsning på utbildningar för vidareför-
ädling av sten till smycken och nyttoföremål. Även utbildning direkt inriktad
mot en större rekrytering vid något företag kan ses som länsstrategisk.

Flera av de länsarbetsnämnder som revisorerna besökt uppger att basutbu-
det av utbildningar har förskjutits från grundläggande yrkesutbildningar till
mer av s.k. spetsutbildningar eller mer kvalificerade yrkesutbildningar.
Nämnderna ser detta som en naturlig utveckling av att tillväxtmålen för
utbildningen betonats starkare i propositioner och riktlinjer, dvs. att utbild-
ningarna skall inriktas mot den del av arbetsmarknaden som expanderar. Det
uppges också vara en följd av ökade krav på utbildning och erfarenhet för de
lediga platserna. Kraven på genomgången grundskola eller gymnasiekompe-
tens före intagning på de upphandlade kurserna har enligt uppgift ökat. Den
analys som gjorts i kapitel 5 av utbildningsbakgrunden hos dem som deltar i
arbetsmarknadsutbildning tyder på att det kan förhålla sig så.

128

I senaste budgetpropositionen (prop. 1994/95:100, bil. 11) underströk 1996/97:RR3
också regeringen vikten av att den särskilt anordnade arbetsmarknadsutbild-
ningen är efterfrågestyrd och anpassas till den lokala arbetsmarknadens be-
hov och krav på kompetens. För att kunna förebygga att flaskhalsar uppstår
inom industrin skall den särskilt anordnade utbildningen bygga på en väl-
grundad marknadsbedömning och en kontinuerlig samverkan med lokala
arbetsmarknadsparter. Vidare anfördes att det är av yttersta vikt att utbild-
ningsverksamheten ständigt anpassas till de expanderande företagens behov
av kompetent arbetskraft och att flexibiliteten i utbildningen förbättras för att
motsvara de nya kraven i arbetslivet. Regeringen framhöll att arbetsmark-
nadsutbildningen i första hand ska ha en klar yrkesinriktning. Allmänteore-
tisk utbildning skall ges när den är en nödvändig förutsättning för eller en del
av en yrkesutbildning.

6.6 Decentraliserings- och delegeringsprocessen under början
av 1990-talet

Arbetsmarknadsutbildningen har genomgått stora strukturförändringar under
senare år. Som redovisats i kapitel 2 kan Arbetsmarknadsverket sedan år
1986 fritt välja mellan olika utbildningsanordnare och är inte längre bunden
till AmuGruppen. Upphandlingskompetensen har därmed successivt utveck-
lats och AmuGruppens dominerande ställning som utbildningsanordnare
minskat.

Strukturomvandlingen fortsatte i början av 1990-talet när länsarbetsnämn-
derna fick rätt att fritt välja organisationsform för nämndens verksamhet.
Detta ledde till att flera nämnder på eget initiativ började delegera ut ansvar
och resurser från länsarbetsnämnderna till arbetsförmedlingarna. Initiativet
till delegeringen togs regionalt men AMS stödde utvecklingen. Länsarbets-
nämnderna drev delegeringen olika långt och olika snabbt i länen. På sina
håll fördelades det mesta av resurserna för arbetsmarknadsutbildningen ut till
arbetsförmedlingarna tillsammans med ansvaret för planering och upphand-
ling. På andra håll behölls ansvaret och merparten av resurserna centralt.
Däremellan finns en glidande skala av olika mått av centralisering-
decentralisering. Delegeringen ledde på sina håll till att länsarbetsnämnden,
vad gällde arbetsmarknadsutbildningen, helt och hållet blev konsult åt ar-
betsförmedlingen och därmed släppte sitt ansvar att samordna och leda verk-
samheten i länet. I tiden sammanföll delegeringen också med en mycket
kraftig ökning av arbetsmarknadsutbildningens omfattning, vilket knappast
underlättade genomförandet av delegeringen.

Våren 1992 presenterade Riksrevisionsverket en revisionsrapport om ar-
betsmarknadsutbildningen (RRV, 1992). Granskningen inriktades på hur
relationen mellan beställare och leverantör av arbetsmarknadsutbildningen
påverkar effektiviteten när det gäller kostnader, marknadsanpassning m.m.
RRV konstaterade att det skett en utveckling sedan 1986 mot ökad konkur-
rens inom vissa utbildningsområden. Erfarenheter i umgänget med allt fler
utbildningsanordnare och en ökad kostnadsmedvetenhet hade medfört att
länsarbetsnämnderna stärkt sin roll som beställare/förhandlare. RRV pekade

129

5 Riksdagen 1996/97 2 samt. RR3

samtidigt på en rad områden där verksamheten kunde utvecklas ytterligare.
Enligt RRV hanterades upphandlingen inte alltid affärsmässigt av länsar-
betsnämnderna då dessa underlåtit att begära in anbud från mer än en anord-
nare. Större vikt borde också läggas vid utformningen av anbudsförfrågan
och tydliga kravspecifikationer upprättas.

Regeringen tog upp Riksre visions verkets rapport i proposition 1992/93:50
om åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin och framhöll att Ar-
betsmarknadsverket genom en mer affärsmässig upphandling redan för det
då innevarande budgetåret borde kunna få ut fler än 2 000 nya platser inom
arbetsmarknadsutbildningen för beräknade medel. Riksdagen hade inga
invändningar (1992/93:FiUl och 1992/93:AU2y).

Riksdagens revisorer behandlade frågan om länsarbetsnämndernas ledning
av verksamheten i länen i Riksdagens revisorers förslag angående arbets-
marknadspolitiken, 1993/94:RR9. Revisorerna konstaterade att delegerings-
och decentraliseringsprocessen inom Arbetsmarknadsverket nått mycket
långt och bedömde att detta hade bidragit till ett snabbt genomslag av poli-
tiska beslut om resursramar och införandet av nya åtgärder. Arbetsförmed-
lingens ökade ansvar och utvidgade befogenheter hade tagits till vara i den
praktiska verksamheten. Bl.a. uppmärksammades initiativkraften, kreativite-
ten och förmågan att finna lokala lösningar på komplicerade problem. Vidare
konstaterades att det rådde stor frihet vad gäller val av organisationsformer
och arbetsmetoder. Revisorerna framhöll att den långtgående decentralise-
ringen ställer stora krav på AMS vad gäller utformningen av en gemensam
strategi och samordning av verksamheten så att nationella mål tillgodoses
och rimliga krav på rättvisa mellan olika delar av landet uppfylls. Revisorer-
na varnade för att de enskilda förmedlingskontoren tenderar att bli alltmera
inriktade på sin lokala arbetsmarknad inte bara när det gäller upphandling
och utformning av åtgärdsinsatser. Denna tendens kan öka svårigheterna att
tillgodose krav på specialinsatser för enskilda arbetssökande, motverka geo-
grafisk rörlighet och öka risken att olika företagsstöd snedvrider konkurren-
sen. Revisorerna såg det som angeläget att det decentraliserade beslutsfattan-
det inom Arbetsmarknadsverket konsolideras och utvecklas ytterligare. För
att detta skall bli möjligt ansågs att det behövdes en klarare ansvarsfördel-
ning mellan länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar, tydligare centrala
riktlinjer och strategier för verksamheten, en utbyggnad av intemrevisionen
och uppföljningsinsatsema samt effektiva former för samverkan mellan olika
arbetsförmedlingskontor och länsarbetsnämnder.

Statskontoret har i en rapport om åtgärder för ökad konkurrens inom den
statliga sektorn (Statskontoret, 1994) redovisat en fallstudie om upphand-
lingen av arbetsmarknadsutbildningen. Statskontoret anför att fallstudien
visar att Arbetsmarknadsverket är en förhållandevis framstående beställare
av tjänster på en konkurrensmarknad. Verkets kompetens kan bl.a. förklaras
av att det redan från början givits en rent köpande roll och inte producerat
arbetsmarknadsutbildning i egen regi. Vidare har regeringen ställt krav på att
AMV skall öka effektiviteten i upphandlingen, vilket formaliserats i propo-
sition 1992/93:50 och i myndighetsspecifika direktiv. AMS har å sin sida
stött länen genom regelbundna uppföljningar av länens köp av arbetsmark-
nadsutbildning och genom bl.a. framtagande av en handbok i upphandling.

1996/97 :RR3

130

Statskontoret konstaterar dock att en långt driven delegering av köp av
tjänster i en organisation kan försvåra samordningen t.ex. genom stora köp,
avropsavtal och utnyttjande av inköpta platser som blir vakanta.

Mot bakgrund av bl.a. ett regeringsuppdrag till AMS att till den fördjupade
anslagsframställningen (FAF) 1994/95-1996/97 ”analysera upphandlings-
processen och redovisa eventuella åtgärder AMV vidtagit och tänker vidta
för att effektivisera upphandlingen, platsutnyttjande och hålla en god mark-
nadsanpassning i arbetsmarknadsutbildningen” fick utbildningsenheten vid
AMS under hösten 1992 i uppdrag av verksledningen att stärka upphand-
lingen av arbetsmarknadsutbildningen.

Utbildningsenheten har under perioden januari 1993-januari 1995 besökt
samtliga länsarbetsnämnder i samband med länsgenomgångar och studerat
länens planering, upphandling och hantering av arbetsmarknadsutbildningen.
Utbildningsenheten konstaterar i sin rapport om planering och upphandling
av arbetsmarknadsutbildning åren 1993 till 1995 (AMS, 1995e) att ”med
tanke på det sätt som denna delegering genomförts i vissa län (i vissa fall
forcerats fram mycket snabbt utan några som helst utbildningsinsatser eller
andra åtgärder) bör de ‘barnsjukdomar’ som skulle kunna komma att uppstå
ha varit väntade. Allt annat vittnar om en naiv syn på delegering i allmänhet
och för delegeringens förutsättningar i synnerhet. Mycket stora resurser fick
läggas på att reda upp efter alltför dåligt förberedda delegeringar i dessa län.
Om delegeringen hade varit bättre förberedd kunde dessa resurser i stället ha
gått till mer produktiva ändamål.”

Vidare konstateras i rapporten att det i vissa län genomfördes upphand-
lingsutbildning med inriktning på kraven i lagen om offentlig upphandling
(tidigare upphandlingsförordningen) för dem som skulle börja upphandla.
Någon motsvarande utbildning med inriktning mot förhandlingsteknik, af-
färsmässighet m.m. genomfördes inte i något fall. AMS framhåller vidare att
mycket av barnsjukdomarna haft sin grund i att arbetsförmedlingen under-
skattat upphandlingen som process. Detta gäller inte minst den administrati-
va sidan av upphandlingen. Den nu föreliggande rapportens syfte sägs vara
att genom en kritisk granskning givet länens val av organisation och arbets-
sätt fastslå kriterier som AMS anser måste vara uppfyllda för att hanteringen
skall vara rationell, kostnadseffektiv och kvalitetssäker. Förhoppningen är att
rapporten skall fungera som en vägledning i länens fortsatta arbete med att
förbättra planering, upphandling och hantering av arbetsmarknadsutbildning-
en.

AMS försöker således styra länens arbete med planering och upphandling
av arbetsmarknadsutbildningen och öka medvetenheten om vilka krav som
ställs för att göra en korrekt behovsanalys med avseende på såväl arbets-
marknaden som de sökande och vad som krävs för en professionell upp-
handling. Samtidigt lämnas full frihet till länen att själva bedöma vilken
organisationsform de vill ha och hur långt de vill delegera resurser och an-
svar.

1996/97 :RR3

131

6.7 Ansvars- och resursfördelning mellan länsarbetsnämnd och
arbetsförmedling - upphandling av arbetsmarknadsutbildning

Vid varje länsarbetsnämnd skall finnas en upprättad besluts- och delege-
ringsordning där det klart skall framgå vem som har beslutanderätt om köp
av arbetsmarknadsutbildning i dess olika former som t.ex. basavtal, hela
kurser och köp av enstaka kursplatser, vem som beslutar om deltagande i
utbildning inom såväl upphandlad som reguljär utbildning m.m. Vidare skall
framgå om den som har beslutanderätten har rätt att delegera denna vidare.
Länsarbetsnämnden avgör själv hur gränserna mellan olika typer av utbild-
ning sätts liksom om delegeringens omfattning. Besluts- och delegerings-
ordningen skall kontinuerligt uppdateras. Enligt flera av AMS länsrapporter
är det inte i alla län så att beslutsordningen stämmer överens med hur beslu-
ten hanteras i praktiken.

I samtliga län upphandlar numera såväl länsarbetnämnden som arbetsför-
medlingen arbetsmarknadsutbildning. Vanligen delas resurserna mellan
länsarbetsnämnden och arbetsförmedlingarna så att resurser för ett basutbud
av arbetsmarknadsutbildning (basavtalet) behålls på nämnden och en större
eller mindre andel delas ut till kontoren för köp av lokala utbildningar i form
av hela kurser och enstaka platser.

Den gemensamma planeringsprocessen mynnar normalt ut i ett förslag till
länsövergripande utbildningar i form av basavtal och länsstrategisk utbild-
ning. Normalt kommunicerar länsarbetsnämnden detta förslag med arbets-
förmedlingen som får ta ställning till om länsarbetsnämndens slutprodukt
motsvarar förmedlingens önskemål.

Basutbud - enstaka kurser

Basutbudet kan fördelas till förmedlingarna på olika sätt. I något län delas
samtliga resurser ut och arbetsförmedlingarna får sedan köpa platser från det
av länsarbetsnämnden upphandlade utbildningsutbudet eller upphandla egna
utbildningsplatser. Systemet innebär att förmedlingen vid varje utbildnings-
beslut ser den totala kostnaden för den utbildning som beviljas och kan väga
denna mot alternativa insatser. Modellen förutsätter dock en mycket nog-
grann analys av utbildningsbehoven så att den utbildning som länsarbets-
nämnden upphandlat motsvarar efterfrågan lokalt hos förmedlingarna annars
kommer dessa inte att köpa kursplatserna varvid kapacitetsutnyttjandet blir
lågt.

I andra län är basutbudet en fri resurs som alla förmedlingar kan skicka
deltagare till, i bland utan att ens stå för utbildningsbidraget. Resurser för
detta finns avsatt hos länsarbetsnämnden. Vanligare är dock att förmedlingen
får betala utbildningsbidraget för deltagarna. Då den centralt upphandlade
utbildningen inte belastar arbetsförmedlingens resurser blir beslut om delta-
gande i av nämnden upphandlad utbildning ett billigare alternativ för arbets-
förmedlingen än att lokalt upphandla en utbildningsplats och betala för både
denna och utbildningsbidraget eller betala för någon annan arbetsmarknads-
politisk åtgärd. Modellen underlättar möjligheten att uppnå ett högt kapaci-
tetsutnyttjande vid de upphandlade kurserna. Samtidigt innebär det att ar-

1996/97 :RR3

132

betsförmedlingen inte ser hela kostnaden för beslutet, varför avvägningen
mot alternativa insatser kan komma att snedvridas. En hög beläggning är inte
heller någon garanti för att det är rätt utbildningar som upphandlas med
hänsyn till den regionala arbetsmarknadens behov.

I vissa län upprättas kontrakt mellan förmedlingen och nämnden där för-
medlingen binder sig för vissa platser. Detta kombineras ofta med någon
form av clearingsystem så att förmedlingarna kan byta platser med varandra
alternativt sälja platser till varandra för att få ett högt kapacitetsutnyttjande.
Utbildningen kan också lokaliseras till olika delar av länet efter de behov
som olika förmedlingar angett, vilket i sig innebär en styrning även om ut-
nyttjandet formellt är fritt.

I samtliga län ansvarar länsarbetsnämnden för upphandlingen av basavtalet
och med något undantag också för den länsstrategiska utbildningen. Lokala
kurser upphandlas av såväl länsarbetsnämnder som arbetsförmedlingar.
Eftersom basutbudet successivt har minskat i omfattning under de senaste
åren (som andel) har detta inneburit att den lokala arbetsförmedlingen har
fått allt större resurser att besluta om. Den som upphandlar är dock inte alltid
den som också disponerar över resurserna. Det är inte ovanligt att arbetsför-
medlingen har resurserna och beslutanderätten över vilken utbildning som
skall upphandlas men uppdrar åt länsarbetsnämnden att genomföra själva
upphandlingsförfarandet. I cirka hälften av länen ansvarar länsarbetsnämn-
den för upphandlingen på uppdrag från arbetsförmedlingen, i den andra
hälften upphandlar arbetsförmedlingen själv. Några län har tak för kurskost-
naden (totalt eller per deltagare och vecka), vilket innebär att över denna
kostnad måste länsarbetsnämnden konsulteras innan upphandling får ske.
Enstaka utbildningsplatser upphandlas normalt av arbetsförmedlingen direkt.
Ett fåtal län har hittills haft beloppsgränser för upphandling av enstaka plats.
AMS rekommenderar nu i sitt stödmaterial om upphandling från december
1995 att högst två basbelopp fastställs som gräns för direktupphandling av
arbetsmarknadsutbildning.

Omfattningen av basavtalen med AmuGruppen har minskat under senare
år, vilket redovisats i kapitel 2, och avtalsperioden har blivit allt kortare.
Tidigare var den ofta ett år, arton månader eller två år. Nu sker upphandling-
en oftast en eller två gånger om året. Det finns en tendens till kortare upp-
handlingsperioder. I något län diskuteras att upphandla tre eller fyra gånger
per år. Också utformningen av basavtalen har ändrats. Det är vanligt med
någon form av avropsavtal som innebär en ökad flexibilitet för köparen att
successivt anpassa vilka utbildningsmoduler som behövs. Denna avtalskon-
struktion ökar möjligheterna att uppnå ett högt kapacitetsutnyttjande.

AmuGruppen har avtal med samtliga länsarbetsnämnder. Deras del av ar-
betsmarknadsutbildningen i länen varierar dock mellan 7 och 59 %. Allt fler
nämnder har upptäckt att det finns konkurrenter till AmuGruppen också för
basutbudet och har tecknat kontrakt också med dessa. Vanligen är det
komvux eller ett utbildningsföretag knutet till kommun eller högskola, i
några fall också privata utbildningsföretag. Utformningen av anbudsförfrå-
gan är avgörande för vilken konkurrens som finns. Genom att öppna för
anbudsgivning också på delar av basutbudet har utbildningsanordnarmarkna-
den öppnats på flera håll. För den traditionella delen av AmuGruppens

1996/97:RR3

133

basutbildningar, de industritekniska utbildningarna, är konkurrensen mer
begränsad. Detta är utbildningar som kräver stora investeringar i maskiner
och lokaler, vilket gör det svårt för nya aktörer att bryta sig in på marknaden.
För länsstrategiska utbildningar och enstaka kurser har konkurrensen där-
emot ökat mycket kraftigt. Utbildningsföretagen har ökat sin andel av kost-
naderna för upphandlad utbildning från 2 % 1989/90 till 34 % 1994/95.

Anbudsförfrågan

Anbudsförfrågan kan ske på olika sätt. Många länsarbetsnämnder har ett
register på utbildningsanordnare och kan ur detta register välja ut ett lämpligt
antal anordnare som får inkomma med anbud. Det förekommer också att
länsarbetsnämnden går ut i pressen och meddelar att nämnden skall upphand-
la viss typ av utbildning och att intresserade uppmanas att begära kravspeci-
fikation från nämnden. Anbudstiden är vanligen två-fyra veckor. För större
anbud som vid upphandling av basutbud kan den vara längre.

Genom att göra förfrågningarna öppna och mer förutsättningslösa och ge-
nom att på olika sätt informera om planerade köp till potentiella utbildnings-
anordnare har flera länsarbetsnämnder fått in nya, ibland oväntade, anbuds-
givare och kunnat öka konkurrensen i upphandlingen av utbildningarna. Ett
dilemma för länsarbetsnämnderna är att fördelarna med den ökade konkur-
rensen som flera små leverantörer möjliggör i viss mån kan motverkas av
förlorade stordriftsfördelar.

Länsarbetsnämnderna har blivit alltmer medvetna om vikten av väl ge-
nomarbetade kravspecifikationer för utbildningarna. De länsarbetsnämnder
som revisorerna besökt tryckte på behovet av samråd med branschorganisa-
tionerna om kommande rekryteringsbehov. De ansåg det också angeläget att
få branscherna att medverka vid kravspecifikationen inför upphandlingen av
utbildning. Medverkar branschen ökar möjligheten att de som genomgår
utbildningen har de kvalifikationer som branschen kommer att kräva vid
rekryteringar. I praktiken har det dock, enligt nämnderna, varit svårt att få
branschorganisationerna att bli tillräckligt konkreta.

Ett problem som flera nämnder tagit upp är att det kan vara svårt att finna
former för att tillsammans med en utbildningsanordnare utveckla en kurs.
Utvecklingskostnaderna är ofta dyra och när sedan nästa upphandling skall
göras kan konkurrenterna kopiera utbildningsplanen utan att ha haft utveck-
lingskostnaderna och därmed erbjuda ett förmånligare pris. Detta försvårar
att få fram nya utbildningar.

Många län använder AMS blankett för upphandling av arbetsmarknads-
utbildning. Exempel på innehållet i kravspecifikationen är kursuppläggning,
möjligheter till individuell uppläggning av utbildningen, lärarnas kompetens,
utbildningsanordnarens erfarenhet av utbildning för arbetslivet, tillgång till
maskiner och utrustning som krävs för utbildningen, utbildningslokaler och
offererat pris. Vidare skall framgå att det anbud som är mest ekonomiskt
fördelaktigt kommer att antas, vilket inte nödvändigtvis innebär att det är det
billigaste anbudet som skall antas. Det förekommer också att det i kravspe-
cifikationen skrivs in att utbildningsanordnaren skall garantera att den som
fullföljt utbildningen också har fått den kompetens som framgår av kursinty-

1996/97:RR3

134

get och att utbildaren åtar sig att komplettera utbildningen inom tre månader
om en arbetsgivare inte anser att den utbildade har denna kompetens. Detta
är ännu så länge dock ovanligt.

AMS antog den 20 november 1995 ett allmänt råd om användning av
AMS formulär för anbudsförfrågan och avtal i ärenden om upphandling av
arbetsmarknadsutbildning.

En sammanhållen upphandling innebär ökade möjligheter att utveckla
upphandlingskompetensen och pressa priser genom upphandling av större
volymer. Behovet av att utveckla upphandlingskompetensen har förstärkts i
och med att lagen (1992:1528) om offentlig upphandling nu även omfattar
upphandlingen av arbetsmarknadsutbildningen. Detta har lett till att flera län
koncentrerar upphandlingsprocessen till ett fåtal personer. I dessa fall har
upphandlama ofta sina tjänster på länsarbetsnämnden och kan upphandla för
nämndens räkning men de kan också upphandla på uppdrag av arbetsför-
medlingarna i grupp eller för enstaka förmedlingar. En del av dessa upphand-
lare är ansvariga för upphandling av utbildning inom vissa branscher, andra
är upphandlare för ett visst geografiskt område. Vilken modell som valts är
beroende av länets geografiska förutsättningar. Några glesbygdslän med flera
centralorter och långa färdvägar har valt en geografisk upphandlingsorgani-
sation. Storstadslän liksom geografiskt små län har oftare valt en upphand-
lingsorganisation med branschinriktning.

Upphandling av arbetsförmedlingen

Vissa län har valt att låta större arbetsförmedlingskontor sköta upphandling-
en (utöver basavtalet) för en del av länet och då bistå de mindre kontoren. I
andra län samordnar närliggande förmedlingskontor sin lokala upphandling,
men det varierar vilket av kontoren som sköter upphandlingen.

I vissa län upphandlas relativt stora andelar av utbildningen lokalt, framför
allt gäller detta de större kontoren. Det kan då vara svårt att se vad som skil-
jer denna upphandling från det som normalt ligger i basavtalet på länsarbets-
nämnden. Ibland handlar det om att arbetsförmedlingen vill ha möjlighet att
handla själv och ha egen kontroll över verksamheten. ”Länsarbetsnämnden
är längre bort och vi vill bestämma själva. Det är nog en del psykologi i
detta.” som en upphandlare vid arbetsförmedlingen uttryckte det vid besök
från revisorernas kansli. Andra, ofta mindre, arbetsförmedlingar har upptäckt
att upphandlingsprocessen är komplicerad och tar mycket tid och att det är
svårt att bli professionell om man handlar sällan. Dessa förmedlingar före-
drar att vända sig till länsarbetsnämnden och begära hjälp med upphandling-
en när de väl bestämt utbildningens inriktning och omfattning. De län som
revisorerna besökt har valt olika modeller för sin upphandling men alla upp-
ger att det finns en samstämmighet i länet kring hur upphandlingen organise-
rats hos dem.

Enskilda förmedlare har, i många län, möjlighet att självständigt upphand-
la enstaka utbildningsplatser. Detta gör det möjligt att skräddarsy enstaka
utbildningar för enstaka sökandes behov, vilket kan fungera mycket väl t.ex.
för att finna rätt utbildning för en arbetshandikappad sökande. Det innebär
samtidigt en risk för att arbetsförmedlingen köper ett stort antal enstaka

1996/97:RR3

135

utbildningsplatser som i efterhand visar sig skulle ha kunnat bli en egen kurs
- till helt andra priser än vad som betalats för de enstaka platserna. Vidare
kan det innebära att lagen om offentlig upphandling har åsidosatts genom att
ett flertal platser kan ha köpts av samma utbildningsanordnare och att grän-
sen för upphandling utan anbud därmed passerats. Upphandling av dataut-
bildningar under senare år har visat sig bli mycket dyr i vissa län beroende på
en splittrad och oprofessionell upphandling. Flera av utbildningsanordnama
visade sig vidare ha dålig kvalitet på sin utbildning. Slutligen finns också
risken att likartade utbildningar köps som tillsammans vida överstiger den
efterfrågan som marknaden har.

AMS har vid sina genomgångar funnit att flertalet av länsarbetnämndema
genomför en korrekt och väl genomtänkt upphandling i enlighet med upp-
handlingslagens krav. Däremot är kompetensen ute på arbetsförmedlingarna
betydligt mer varierad liksom stödet från länsarbetsnämnderna i upphand-
lingen. Här finns mycket mer att göra, och AMS framhåller också att länsar-
betsnämnderna inte överallt tar sitt samordnings- och ledningsansvar. In-
trycket från revisorernas resor stöder denna slutsats.

Delegeringen av upphandlingen innebär ökade möjligheter till anpassning
av utbildningsutbudet till den lokala arbetsmarknaden. Samtidigt innebär det
en risk att utbildningen blir alltför sökandeinriktad eller att förmedlingen
alltför mycket ser till den lokala arbetsmarknadens behov på bekostnad av
regionala och nationella behov. Vidare kan upphandlingskompetensen bli
uttunnad och samordningsvinster utebli. Länsarbetsnämnderna har ett ansvar
för att motverka denna splittring och avväga lokala behov mot regionala
behov liksom behov av samordning för att uppnå ett effektivt utnyttjande av
resurserna.

Det är tydligt att det hela tiden sker förändringar i länen med avseende på
delegeringsgraden. Något län som tidigt delegerade ut hela ansvaret har
senare återtagit huvudansvaret till länsarbetsnämnden. Andra län har gått
successivt fram och fortsätter nu att delegera ut alltmer.

6.8 Uttagning av deltagare till arbetsmarknadsutbildning

Urvalet av deltagarna till arbetsmarknadsutbildningen görs normalt av arbets-
förmedlaren eller vägledaren, vid gruppintagning av länsarbetsnämnden
eller, där sådan finns, den särskilda arbetsförmedlingen för utbildning,
AfUtbildning. Urvalet av deltagare till arbetsmarknadsutbildningen har blivit
noggrannare framhåller flera av de länsarbetsnämnder som revisorerna be-
sökt. Det är vanligt med studiebesök och informationsmöten före utbildning-
en. I vissa fall är det obligatoriskt för att få söka till utbildningen. Allt större
tid ägnas åt att tillse att de elever som vill delta i en arbetsmarknadspolitisk
utbildning också har lämpliga förutsättningar för detta. Flera län har infört
olika former av testning och intervjuer före påbörjande av utbildningen.
Härigenom sållas personer bort som inte har nödvändiga förkunskaper för
utbildningen eller som inte anses ha förutsättningar för yrket. Urvalet görs
ibland av utbildningsanordnaren, ibland av arbetspsykologer vid Ami och
ibland i samverkan mellan dessa. Även andra urvalssätt kan förekomma. När
utbildningsanordnaren står för urvalet innebär det samtidigt att utbildnings-

1996/97:RR3

136

anordnaren påtar sig ansvaret för att eleverna skall uppnå tillräckliga färdig-
heter under fastställd utbildningstid. Förlängningarna av kurstider har där-
med minskat enligt uppgift från flera länsarbetsnämnder.

Samtidigt innebär urvalsförfarandet att en del av arbetsförmedlingens sö-
kande kan ha svårigheter att finna en lämplig utbildningsväg. Enligt Arbets-
marknadsverket har en del av de sökande behov av grundläggande utbild-
ning, vilken bör ske inom det reguljära utbildningssystemets ram. Samtidigt
har de sökande svårt att finansiera dessa utbildningar. Bristen på baskunska-
per och adekvat yrkesutbildning försvårar samtidigt deras möjligheter att
finna ett lämpligt arbete. I vissa fall kan den arbetslöse erbjudas kortare
förberedande utbildningar före yrkesutbildningen. I andra fall kan problemet
lösas genom att den arbetslöse väljer någon annan yrkesutbildning med
mindre krav på förkunskaper. För vissa kan det bli aktuellt att i stället över-
väga någon annan typ av åtgärd.

Inriktningen mot en allt större andel påbyggnadsutbildningar och s.k.
spetsutbildningar innebär samtidigt färre utbildningsplatser inom grundut-
bildningen. Detta kan försvåra för sökande som saknar lämplig grundutbild-
ning att få chans till en yrkesutbildning.

Många invandrare sållas bort på grund av bristande språkkunskaper som
gör att de inte bedöms kunna tillgodogöra sig utbildningen. Flera länsarbets-
nämnder som revisorerna besökt har pekat på de mycket stora problem som
stora grupper av invandrare har. De har fått den svenskundervisning som de
har rätt till inom kommunernas ram, men de har inte uppnått tillräckliga
språkkunskaper för att kunna gå vidare till ett arbete eller till en yrkesutbild-
ning inom arbetsmarknadsutbildningen. Samtidigt visar statistik att andelen
akademiker bland deltagarna med utomnordiskt medborgarskap är hög, när-
mare 20 %. Från Arbetsmarknadsverkets sida framhålls att svenskundervis-
ningen för flyktingarna måste förbättras och gärna kombineras med någon
form av praktik där flyktingarna får möjlighet att öva sina språkkunskaper i
kontakt med svenska arbetskamrater.

Riksdagens revisorer har tidigare behandlade frågan om undervisningen i
svenska för invandrare i Riksdagens revisorers förslag angående invandrar-
politikens inriktning och resultat, 1992/93:RR2. Revisorerna konstaterade då
att resultaten av undervisningen i svenska för invandrare var anmärknings-
värt dåliga och föreslog att riksdagen av regeringen skulle begära att en re-
dovisning skyndsamt gjordes av erfarenheterna av den reformerade under-
visningen i svenska för invandrare. Utbildningsutskottet tillstyrkte i sitt ytt-
rande, 1992/93:UbU5y, revisorernas förslag i denna del, och socialförsäk-
ringsutskottet biföll förslaget i betänkande 1992/93:SfU7. Riksdagen följde
utskottet. Regeringen har senare i proposition 1993/94:126 om svenskun-
dervisningen för invandrare föreslagit vissa förändringar i undervisningen
fr.o.m. 1 juli 1994. Trots de ändringar som gjorts tycks problemen dock
kvarstå.

Det har i den allmänna debatten ibland framförts att arbetslösa får den ena
arbetsmarknadsutbildningen efter den andra. Den analys som utförts på
uppdrag av revisorerna visar att den s.k. rundgången är begränsad. Av det
studerade urvalet av deltagare i arbetsmarknadsutbildning hösten 1992 och
hösten 1993 visade det sig att närmare 70 % av dem som påbörjade en yrkes-

1996/97:RR3

137

inriktad utbildning de två åren därefter inte har deltagit i någon ytterligare
arbetsmarknadsutbildning fram till hösten 1995. Knappt en fjärdedel hade
deltagit i ytterligare en utbildning och 6 % i två utbildningar. Av dem som
påbörjade icke yrkesinriktad utbildning var det så många som 58 % som inte
påbörjade någon ytterligare utbildning under perioden fram t.o.m. september
1995. Detta trots att den icke yrkesinriktade utbildningen vanligen ses som
en förberedelse för en yrkesinriktad sådan. Cirka 29 % hade deltagit i ytterli-
gare en utbildning och cirka 9 % i två utbildningar. Se närmare figur 6.9
nedan. Här bör påpekas att för vissa personer kan det vara rimligt med en
kedja av arbetsmarknadsutbildningar. Denna kan ingå i en handlingsplan för
att successivt bygga upp kompetensen hos individen för att skapa större
möjligheter för individen att erhålla ett arbete. Den negativa ”rundgången”
kan däremot innebära att utbildningen tillgrips som en åtgärd för att t.ex.
undgå utstämpling från erkänd arbetslöshetskassa.

Figur 6.9 Antal utbildningar efter den utvalda yrkesinriktade re-
spektive icke yrkesinriktade utbildningen (procent), 1992 och 1993.

1996/97:RR3

1993 - "Y rkesinriktad utbildning

1993 - Icke yrkesinriktad utbildning

Källa: Bilaga 1.

138

6.9 Uppföljning och utvärdering

I kapitel 3 har redovisats den uppföljning och utvärdering som görs på riks-
nivå. Utöver denna bör varje länsarbetsnämnd följa upp sin egen verksamhet
för att bedöma dess effektivitet och för att kunna dra slutsatser om framtida
utbildningsinriktningar och fortsatt samarbete med utbildningsanordnama.

Arbetsmarknadsverket har under de senaste åren arbetat alltmer aktivt med
kvalitetsuppföljningar av arbetsmarknadsutbildningen. Det är vanligt att en
kontaktperson utses för varje kurs antingen från länsarbetsnämnden eller från
arbetsförmedlingen för att hålla kontakt med kursdeltagarna och följa upp
utbildningen. Uppföljningen har vuxit fram i några län och sedan spridit sig
till flera. I dagsläget genomför de flesta länen en enkät bland kursdeltagarna
efter cirka tre till fem veckors utbildning för att kontrollera att utbildnings-
anordnaren bedriver en god utbildning. Enkäten är relativt enkel. Eleverna
får ta ställning till kursinnehåll, läramas kunskaper och förmåga att lära ut,
undervisningsmaterial, maskiner och lokaler samt om informationen från
arbetsförmedlingen varit tillräcklig före beslutet om utbildning. Finner kon-
taktpersonen att det föreligger problem med undervisningen kan länsarbets-
nämnden eller arbetsförmedlingen snabbt gå in och vidta åtgärder, vilket
också gjorts i de län som revisorerna besökt. I några fall har utbildningsavta-
len hävts. Vanligare är dock att utbildningsanordnaren fått vidta åtgärder för
att leva upp till det avtal som tecknats, som t.ex. att byta ut lärare eller
komplettera undervisningsmaterialet. AMS har nyligen beslutat att en stan-
dardiserad uppföljning skall genomföras i samtliga län för att höja kvalitets-
kraven och för att möjliggöra jämförelser mellan utbildningen i olika län.
Denna verksamhet startade i april 1996.

I många län görs också en enkätuppföljning i slutskedet av utbildningen.
Deltagarna får ta ställning till utbildningens mål och innehåll samt om de
bedömer att utbildningen ökat deras möjligheter att få arbete efter utbild-
ningen. Även här frågas om lärarnas undervisning, material, lokaler m.m.
samt om arbetsförmedlingens insatser före och under kurstiden. Enkäten
ligger till grund för en kvalitetsbedömning av utbildningsanordnarens verk-
samhet och har stor betydelse för en eventuell fortsatt upphandling av ut-
bildningen hos anordnaren. Enkäten kan även påverka arbetsförmedlingens
arbete t.ex. genom bättre introduktion före utbildningen och tätare kontakter
under utbildningen.

Enkäten ger kunskap om hur deltagarna upplevt kursen vid kursslutet.
Däremot visar den inte om deltagarna får arbete eller om utbildningens rele-
vans i relation till de krav de utbildade kan uppleva i ett arbete inom utbild-
ningsområdet. Uppföljningen av vad som händer kursdeltagarna efter avslu-
tad utbildning är mycket begränsad och osystematisk. Vissa arbetsförmedlare
följer upp sina kursdeltagare efter kursslutet. Någon gång gör också länsar-
betsnämnderna en uppföljning av någon särskild kurs för att bedöma om det
är en utbildning som bör fortsätta. Statistikuttag görs ibland av vilka kursdel-
tagare som finns anmälda som arbetssökande vid förmedlingen tre månader
efter kursslut.

Samtliga besökta länsarbetsnämnder hänvisar till AMS årliga uppföljning
av kursdeltagare som slutar arbetsmarknadsutbildning. Undersökningen har

1996/97 :RR3

139

dock begränsat värde på länsnivån. Flertalet länsarbetsnämnder hänvisar
vidare till att erfarenheterna från tidigare bedrivna utbildningar ligger till
grund för beslut om kommande utbildningar. Det hänvisas till att länsarbets-
nämnd och arbetsförmedling ”vet” vilka utbildningar som lett till arbete för
deltagarna.

Något län har avtal med AmuGruppen om att denna tre månader efter ut-
bildningens slut skall sända en enkät till deltagarna med förfrågan om de fått
arbete. I ett annat län genomför AfUtbildning en uppföljningsenkät tre må-
nader efter avslutad utbildning. Några län följer upp särskilt intressanta
kurser i denna form men sporadiskt.

Det allt överskuggande intrycket är att uppföljningen efter avslutad ut-
bildning skulle behöva utvecklas och systematiseras för att ge ett bra be-
slutsunderlag för den framtida planeringen av arbetsmarknadsutbildningen.
En viktig indikator på effektiviteten i utbildningen måste vara om de utbilda-
de får arbete efter utbildningen.

Utöver länsarbetsnämndens egen uppföljning av verksamheten i länet föl-
jer även AMS regelbundet upp verksamheten genom s.k. Lan-genomgångar.
Länets verksamhet bedöms i ett helhetsperspektiv med särskild betoning på
de områden som lyfts fram i riktlinjerna för verksamheten. Inför Lan-
genomgången har länets verksamhet analyserats av de olika sakenheterna vid
AMS liksom av länsarbetsnämnden. AMS utbildningsenhet har gjort en
genomlysning av hur arbetsmarknadsutbildningen hanteras i länet med avse-
ende på delegering, arbetssätt, upphandling och uppföljning. Vidare analyse-
ras resultaten i form av andel som gått direkt till arbete, de prioriterade grup-
pernas andel, kurskostnader, utbildningstider, avbrott m.m. Lan-
genomgången genomförs vid en två dagars konferens i länet där generaldi-
rektören eller överdirektören leder genomgången biträdd av enhetschefer från
AMS. Genomgången mynnar ut i en överenskommelse om utvecklingsområ-
den där länet behöver förbättra sina resultat.

Som tidigare nämnts har utbildningsenheten vid AMS under en tvåårsperi-
od 1993-1995 besökt samtliga länsarbetsnämnder i samband med länsge-
nomgången och särskilt studerat planering och upphandling. Detta har resul-
terat i en länspromemoria. Ett år senare har ett uppföljningsbesök genomförts
för att se vad som hänt. Erfarenheterna har senare samlats i Planering Upp-
handling Hantering av arbetsmarknasutbildning 1993-1995 - erfarenheter
och slutsatser. Utbildningsenheten har därefter begärt in skriftliga rapporter
om hur varje län avser att arbeta vidare med de utvecklingsområden som
pekas på i rapporten. Material som inkommit från cirka hälften av länsar-
betsnämnderna bildade underlag för en utbildningskonferens som hölls i
januari 1996.

Ett resultat av bl.a. detta arbete är att AMS centralt varje månad kommer
att göra uttag ur datasystemet för att se vad som hänt deltagarna i arbets-
marknadsutbildning 30 respektive 90 dagar efter kursslut. Detta arbete kom-
mer att utvecklas under våren 1996 och då i första hand inriktas mot situatio-
nen 30 dagar efter utbildning. I det material AMS tagit fram ingår några
tabeller på länsnivå med andel som fått arbete utan stöd och med stöd efter
yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning fördelat på tio branschområden
respektive fördelat på förmedlingskontoren. Materialet i övrigt avser hela

1996/97:RR3

140

riket. Materialet kan ge värdefull information på riksnivå med möjlighet att
jämföra olika län liksom olika branscher med varandra. Däremot kan mate-
rialet inte ge tillräcklig information för länsarbetsnämndernas och arbetsför-
medlingens planering av kommande köp av utbildningar. Här behövs en mer
detaljerade information om i vilken utsträckning olika utbildningar ledde till
arbete för dem som genomgick utbildningen.

AMS har nyligen beslutat att den årliga uppföljningen av deltagare som
slutat arbetsmarknadsutbildning andra kvartalet i fortsättningen skall göras
som en totalundersökning. Detta innebär att undersökningens resultat kom-
mer att kunna utnyttjas också på länsnivå.

6.10 Revisorernas bedömning

Delegerings- och decentraliseringsprocessen har nått mycket långt inom
Arbetsmarknadsverket. Detta har, som Riksdagens revisorer tidigare påpekat
(1993/94:RR9), bidragit till ett snabbt genomslag av politiska beslut om
resursramar och införande av nya åtgärder. Arbetsförmedlingens ökade an-
svar har tagits väl till vara, initiativkraften och kreativiteten har varit stor att
finna lokala lösningar på komplicerade problem. Samtidigt kan konstateras
att delegeringen och decentraliseringen av arbetsmarknadsutbildningen
skedde snabbt och spontant på länsnivå och utan större förberedelse eller
analys av vad delegeringen av upphandlingen skulle innebära i realiteten.
Många arbetsförmedlingar underskattade upphandlingen som process. Varje
län valde sin egen modell och på sina håll släppte länsarbetsnämnderna
också ansvaret för det strategiska planerandet och samordningen. AMS har
själv i sin rapport konstaterat att det sätt som delegeringen genomfördes på i
vissa län ledde till att mycket stora resurser fick läggas på att reda upp efter
alltför dåligt förberedda delegeringar. Om delegeringama hade varit bättre
förberedda kunde dessa resurser i stället ha gått till mer produktiva ändamål.

Revisorerna kan konstatera att inte bara länsarbetsnämnderna underskatta-
de behovet av en väl förberedd delegering utan att inte heller AMS till en
början gjorde några försök att styra delegeringsprocessen genom riktlinjer
eller en medveten utbildning av länsarbetsnämndernas och arbetsförmedling-
ens personal. Senare har AMS aktivt gått in och analyserat och diskuterat
hanteringen av arbetsmarknadsutbildningen i varje län. Detta har varit en
viktig del i Lan-genomgångama och också mynnat ut i den ovan redovisade
rapporten och i en överenskommelse om hur man skall gå vidare i länen.
AMS har senare också tagit fram ett stödmaterial för upphandling av arbets-
marknadsutbildning.

Det är revisorernas intryck att länsarbetsnämnderna har utvecklats i sin roll
som upphandlare och att den upphandling som genomförs av länsarbets-
nämnderna i allmänhet genomförs på ett professionellt sätt. Länsarbets-
nämnderna går normalt ut med förfrågan till ett urval av utbildningsanordna-
re. AMS blankett för kravspecifikation används ofta, och nämnderna är noga
med att ange att det är det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet som kom-
mer att antas. Det är vanligt att anbud kommer in från fler anordnare än de
tillfrågade. Den ökade konkurrensen har inneburit en press nedåt på kur-
skostnadema och har också lett till utveckling av nya kurser. De flesta läns-

1996/97:RR3

141

arbetsnämnder har infört en controllerfunktion för att förstärka uppföljning-
en av resursanvändningen. Enligt ett nytt allmänt råd från AMS bör AMS
blanketter alltid användas vid upphandling.

Revisorerna ser dock problem med en del av den upphandling som görs
direkt av arbetsförmedlingarna. Förmedlingarna går inte alltid ut och begär in
anbud utan direktupphandlar enstaka platser. Som tidigare framhållits kan
detta vara lämpligt i vissa fall t.ex. vid en skräddarsydd utbildning för en
sökande med speciella förutsättningar/begränsningar. I andra fall har det
visat sig att det som köpts har varit utbildningar som skulle ha kunnat sam-
ordnas till hela kurser och därmed gett ett klart billigare pris. Det innebär
också att lagen om offentlig upphandling inte följts. Risk finns vidare för att
anpassningen till den lokala arbetsmarknaden blir alltför stor, men framför
allt att anpassningen till arbetsmarknadens behov inte analyserats tillräckligt.
En enstaka utbildningsplats på varje arbetsförmedling blir snart en hel kurs.
Det är därför nödvändigt att informationen om all upphandling som görs
lokalt sammanställs på länsarbetsnämnden för att skapa överblick över upp-
handlingen i länet och därmed undvika för stora utbildningsinsatser mot
olika delmarknader i länet.

För att en professionell upphandling skall bli möjlig krävs att den som
upphandlar gör detta med en viss frekvens. En eller ett par upphandlingar per
år ger inte denna kompetens. I cirka hälften av länen är man väl medveten
om detta och har valt att låta länsarbetsnämnderna upphandla på uppdrag av
arbetsförmedlingen eller utsett regionala upphandlare som står för den kon-
kreta upphandlingen framför allt för de mindre förmedlingarna. Inom större
arbetsförmedlingskontor kan upphandlingskompetens lättare upprätthållas.
Det är revisorernas bedömning att Arbetsmarknadsverket behöver utveckla
stödet till de mindre arbetsförmedlingarna vad avser upphandling av utbild-
ningsplatser. Samordningen är viktig för att undvika splittrande och dyra
upphandlingar och för att undvika stora svängningar i utbildningsvolymen.

I detta sammanhang kan nämnas att revisorerna har för avsikt att genomfö-
ra en generell förstudie om offentlig upphandling.

Revisorerna vill varna för riskerna med att hantera basutbudets platser som
en fri resurs för arbetsförmedlingen, vilket görs i vissa län. Det är angeläget
att arbetsförmedlingen vid bedömningen av vilken arbetsmarknadspolitisk
åtgärd som eventuellt skall utnyttjas för en arbetssökande har en korrekt bild
av kostnaderna för insatsen och kan avväga denna mot förväntad effekt.
Risken finns att en utbildningsplats som förmedlingen kan disponera fritt
upplevs som en gratisresurs och att valet av åtgärd kan snedvridas av detta.

Statsmakterna har i såväl propositioner som riksdagsbeslut betonat att det
är arbetsmarknadens behov som skall avgöra vilken mix av arbetsmarknads-
politiska åtgärder som väljs. Trots detta tycks fördelningen av åtgärdsansla-
get styra volymen arbetsmarknadsutbildning. Det är revisorernas bedömning
att arbetsmarknadsutbildning måste avvägas mot den regionala arbetsmark-
naden och de arbetssökandes behov av olika typer av arbetsmarknadspolitis-
ka åtgärder. Detta bör få ett tydligare genomslag så att utbildningsinsatserna
kan variera i större utsträckning efter länens behov än efter ett riksgenom-
snitt.

1996/97:RR3

142

Marknadsbedömningarna behöver därför utvecklas ytterligare. Det är ange-
läget att branschorganisationerna aktivt bidrar med underlag om rekryte-
ringsbehov m.m. Det arbete som AMS driver för att vidareutveckla progno-
sarbetet och bättre integrera detta med upphandlingen är också mycket ange-
läget. Det är otillfredsställande att processen från prognos till konkreta voly-
mer av utbildningar som skall upphandlas inte dokumenteras på ett klart och
tydligt sätt mellan länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarna.

Bättre utvecklade individuella handlingsplaner kan komma att påverka
sammansättningen av kursutbudet. Utbudet måste dels anpassas till markna-
dens behov, dels till de arbetssökandes förutsättningar. En inriktning mot
tillväxtområdena innebär inte att utbildningen inte kan riktas mot de arbets-
sökande med svagast utbildningsbakgrund.

AMS bör analysera orsaken till den mycket höga andelen deltagare i icke-
yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning som inte går vidare till en yrkesinrik-
tad arbetsmarknadsutbildning. Normalt är den icke-yrkesinriktade utbild-
ningen ju en förberedelse till en yrkesinriktad utbildning. Vidare bör AMS
analysera orsaken till den mycket höga andelen akademiker, såväl svenska
som utländska, som deltar i arbetsmarknadsutbildning.

De förändringar som gjorts med avseende på kommunernas svenskunder-
visning för invandrare tycks inte ha givit förväntat resultat. Många invandra-
re som vänder sig till arbetsförmedlingen har inte de baskunskaper i svenska
språket som krävs för att de skall kunna komma ut på arbetsmarknaden eller
kunna tillgodogöra sig en arbetsmarknadsutbildning. Invandrarpolitiska
kommittén har nyligen avlämnat sitt slutbetänkande, SOU 1996:55. Kommit-
tén föreslår ett flertal åtgärder för att förbättra introduktionen av nya invand-
rare och tydliggöra att målet är att den enskilde skall uppnå egen försörjning.
Bl.a. bör introduktionsutbildningen redan från början vara inriktad på indivi-
dens framtida yrkeskarriär, och praktik bör ingå på ett tidigt stadium i intro-
duktionen. En individuell handlingsplan bör upprättas som den enskilde själv
skall ha stort inflytande över. Kommunen skall kunna ge kompletterande
introduktionsverksamhet utöver svenskundervisningen vid sidan av Arbets-
marknadsverket. Även förlängd introduktionsverksamhet i form av ytterliga-
re praktik, deltagande i kommunala sysselsättningsprojekt eller annan aktivi-
tet skall vara möjlig. Vidare föreslås stöd för att starta egen verksamhet och
åtgärder som förlängt rekryteringsstöd och lönebidrag i vissa fall, m.m. Ut-
redningens förslag kommer nu att beredas i regeringskansliet.

1996/97:RR3

143

och därmed i realiteten utestängas från arbetsmarknaden och möjligheter att
försöija sig.

Arbetsmarknadsverket har utvecklat kvalitetsuppföljningarna inom ut-
bildningen och nu införs en obligatorisk enkät tre-fem veckor efter kursstart
för att följa upp deltagarnas syn på utbildningens kvalitet. Många län gör
också en enkätuppföljning vid kursslut. Denna information ger värdefull
kunskap inför framtida köp hos samma utbildningsanordnare. Regeringen
har i sin senaste budgetproposition pekat på att Arbetsmarknadsverket bör
kräva att all utbildning skall vara kvalitetssäkrad och att utbildningsanord-
nama på lämpligt sätt vid anbudsgivningen bör ange förutsättningarna för att
deras utbildning leder till anställning. Denna möjlighet används i ringa grad.
I något län har länsarbetsnämnden skrivit in i sitt avtal med AmuGruppen att
denna skall följa upp alla deltagare tre månader efter kursslut för att se om de
fått arbete. Detta är en modell som bör kunna användas i betydligt större
omfattning. Med den tilltagande konkurrens som råder på anordnarmarkna-
den bör det ligga i utbildningsanordnamas intresse att kvalitetssäkra sin
utbildning och att kunna redovisa vad som händer utbildningsdeltagama efter
genomgången utbildning.

Kvalitetsarbetet är värdefullt men behöver också kompletteras med regel-
bundna uppföljningar någon tid efter kursslut för att undersöka om utbild-
ningen lett till arbete för deltagarna. Detta kan göras med enkla registerupp-
följningar av arbetssökande en respektive tre månader efter kursslut, men det
krävs också traditionella uppföljningar och utvärderingar. Det arbete med
registeruppföljningar som AMS nu utvecklar är ett steg i rätt riktning men
måste sannolikt redovisas mer finfördelat än vad som nu planeras för att
uppföljningarna skall kunna bli ett effektivt arbetsredskap vid planeringen av
arbetsmarknadsutbildningen inom länen.

Revisorerna har inte analyserat utbildningarnas innehåll t.ex. i termer av
om de uppfyller moderna kvalitetskrav och vilka ämneskombinationer som
erbjuds deltagare i olika utbildningar. Det finns dock ett stort behov av att
bedöma utbildningens kvalitet inte enbart utifrån deltagarnas uppfattning av
denna utan även att med hjälp av pedagogisk expertis analysera innehållet i
arbetsmarknadsutbildningen med avseende på pedagogik och läroplaner
m.m. Regeringen bör överväga formerna för en sådan analys.

1996/97 :RR3

144

Referenser

1996/97:RR3

Ackum, S. (1991), ”Youth Unemployment, Labor Market Programs and

Subsequent Eamings”, Scandinavian Journal of Economics 93.

AMS (1993), Arbetslöshetstid och chansen att hitta jobb, Information från
utredningsenheten 93:12.

AMS (1994a), Arbetsmarknadsutbildning. Årsberättelse för 1993/94.

AMS (1994b), Resurser och planerade åtgärder, Ekonomienheten 1994-08-

11.

AMS (1994c), Länsarbetsnämndernas åtgärdsplanering. Ekonomienheten

1994-11-04

AMS (1995a), Arbetsmarknadsutbildning. Årsberättelse för 1994/95.

AMS (1995b), Efter arbetsmarknadsutbildning - Faktorer som förklarar
deltagarnas förvärvsfrekvens, Rapport från utredningsenheten 95:4.

AMS (1995c), Den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningens effekt på
inkomst och sysselsättning, Ubra 1995:1.

AMS (1995d), Sökaktivitet, återanställning och chansen att få jobb, Serie

Ura 1995:4

AMS (1995e), Resursfördelningsmodeller 1995/96, Serie Uin 1995:3

AMS (1995f), Länsarbetsnämndernas åtgärdsplanering december 1995,

Ekonomienheten

AMS (1995g), Planering Upphandling Hantering av arbetsmarknadsut-
bildning 1993-1995 - erfarenheter och slutsatser

Arbetsmarknadsutskottets betänkande 1990/91 :AU11, Arbetsmarknadspoli-
tiken.

Arbetsmarknadsutskottets yttrande 1992/93 :AU2y, Åtgärder för att stabilise-

ra den svenska ekonomin.

Arbetsmarknadsutskottets betänkande 1994/95:AU11, Arbetsmarknadspoli-

tik.

Arbetsmarknadsutskottets betänkande 1994/95:AU15, En effektivare ar-
betsmarknadspolitik m.m.

Arbetsmarknadsutskottets yttrande 1995/96:AU2y, En politik för arbete,
trygghet och utveckling.

Atkinson, A. och Micklewright, J. (1991), ”Unemployment Compensation
and Labor Market Transitions: A Critical Review”, Journal of Economic
Literature XXIX.

Axelsson, R. och Löfgren, K-G. (1992), Arbetsmarknadsutbildningens pri-
vat- och samhällsekonomiska effekter, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet.

145

Axelsson, R., Löfgren, K-G. och Nilsson, L-G. (1987), Den svenska arbets- 1996/97:RR3
marknadspolitiken under 1900-talet, Prisma, Stockholm.

Björklund, A. (1989), Evaluation of Training Programs - Experiences and

Suggestions for Future Research, Discussion Paper 89-13, Wissenschafts-
zentrum Berlin.

Björklund, A. (1989b), Klassiska experiment inom arbetsmarknadspolitiken,

IUI, Forskningsrapport nr 37.

Björklund, A. (1990), ”Evaluations of Swedish Labor Market Policy”, Fin-
nish Economic Papers, Vol. 3, No. 1.

Blanchflower, D.G., Jackman, R. och Saint-Paul, G. (1995), Några utländ-
skaforskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik, Rapport till Arbetsmark-
nadspolitiska kommittén, SOU 1995:39, Fritzes, Stockholm.

Calmfors, L. (1993), De institutionella systemen på arbetsmarknaden och
arbetslösheten, bilaga 4 till SOU 1993:16.

Calmfors, L. och Forslund, A. (1993), ”Missvisande forskningsrapport om
arbetsmarknadspolitiken”, Ekonomisk Debatt, Nr 7.

Carling, K., Edin, P-A., Harkman, A. och Holmlund, B. (1994), Unemploy-
ment Duration, Unemployment Benefits, and Labor Market Programs in
Sweden, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet.

Dahlberg, Å. (1972), Arbetsmarknadsutbildning - verkningar för den enskil-
de och samhället. En ekonomisk studie av personer som år 1965 avslutade
arbetsmarknadsutbildning i Västerbottens län, Umeå Economic Studies
1972.

Dahlström, G. (1974), ”Arbetsmarknadsutbildning”, kapitel 6 i SOU
1974:29, Att utvärdera arbetsmarknadspolitik, Allmänna förlaget, Stock-
holm.

Delander, L. och Niklasson, H. (1987), ”Metoder för evalueringar av arbets-
marknadspolitik”, Naut-rapport 1987:4.

Edin, P-A. (1989), Individual Consequences of Plant Closures, Studia
Oeconomica Upsaliensia 15.

Edin, P-A. och Holmlund, B. (1994), Arbetslösheten och arbetsmarknadens
funktionssätt, Bilaga 8 till LU 94, Fritzes, Stockholm.

Finansutskottets betänkande, 1992/93:FiUl, Åtgärder för att stabilisera den
svenska ekonomin.

Finansutskottets betänkande 1995/96:FiUl, En politik för arbete, trygghet
och utveckling, Del 1.

Forslund, A. (1992), Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik, Bilaga 7 till

LU 92, Allmänna förlaget, Stockholm.

146

Forslund, A. och Krueger, A.B. (1995), An Evaluation of the Swedish Active
Labor Market Policy - New and Received Wisdom, SNS Occasional Paper
No 65.

Kjellman, S. (1975), Arbetsmarknadsutbildningens effekter på inkomstför-
delning och resursanvändning, Riksdagens revisorers kansli, Gransknings-
promemoria nr 9.

Kommittédirektiv (Dir. 1993:132), Utredning om arbetsmarknadspolitikens
roll, omfattning, inriktning och avgränsning.

Kommittédirektiv (Dir. 1995:33), Tilläggsdirektiv till kommittén om arbets-
marknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning.

Kommittédirektiv (Dir. 1995:92), Arbetslöshetsersättningen - en omställ-
ningsersättning.

Layard, R., Nickell, S. och Jackman, R. (1991), Unemployment: Macroeco-
nomic Performance and the Labour Market, Oxford University Press.

Löfgren, K.G. och Wikström, M. (1991), Lönebildning och arbetsmarknads-
politik, Ds 1991:53, Arbetsmarknadsdepartementet.

OECD (1994), Employment Outlook, Paris.

OECD (1995), Employment Outlook, Paris.

Proposition 1988/89:100, bil. 12, Arbetsmarknadsdepartementet.

Proposition 1990/91:100, bil. 12, Arbetsmarknadsdepartementet.

Proposition 1992/93:50, Om åtgärder för att stabilisera den svenska eko-
nomin.

Proposition 1993/94:126 Svenskundervisning för invandrare.

Proposition 1993/94:209, Den fortsatta reformeringen av arbetslöshetsför-
säkringen.

Proposition 1994/95:99, Förändringar i arbetslöshetsersättningen.

Proposition 1994/95:100, bil. 11, Arbetsmarknadsdepartementet.

Proposition 1994/95:218, En effektivare arbetsmarknadspolitik m.m.

Proposition 1995/96:25, En politik för arbete, trygghet och utveckling.

Regnér, H. (1993), Choosing Among Alternative Non-Experimental Methods
for Estimating the Impact of Training: New Swedish Evidence, Institutet för
social forskning, Stockholms universitet, Meddelande 8/1993.

Regnér, H. (1996), A Non Experimental Evaluation of the Swedish Employ-
ment Training Programs in 1989, 1990 and 1991 (kommande).

1996/97:RR3

Riksdagens revisorer (1992/93 :RR2), Riksdagens revisorers förslag angåen-
de invandrarpolitikens inriktning och resultat.

147

Riksdagens revisorer (1993/94:RR9), Riksdagens revisorers förslag angåen-
de arbetsmarknadspolitiken.

RRV (1992), Effektivitetsproblem i arbetsmarknadsutbildningen, F 1992:15.

Socialförsäkringsutskottets betänkande, 192/93:5/777, Invandrar- och flyk-
tingpolitiken.

SOU 1990:14, Långtidsutredningen 1990, Allmänna förlaget, Stockholm.

SOU 1993:23, Kunskapens krona, Allmänna förlaget, Stockholm.

SOU 1993:43, Politik mot arbetslöshet, Betänkande av expertgruppen för
arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier, Allmänna förlaget, Stockholm.

SOU 1993:52, Ersättning vid arbetslöshet, Betänkande från utredningen om
en ny arbetslöshetsförsäkring, Allmänna förlaget, Stockholm.

SOU 1996:34, Aktiv arbetsmarknadspolitik, Betänkande av Arbetsmark-
nadspolitiska kommittén, Fritzes, Stockholm.

SOU 1996:51, Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring - alter-
nativ och förslag, Betänkande av Utredningen om ersättning vid arbetslös-
het och omställning, ARBOM, Fritzes, Stockholm.

Statskontoret (1994), Åtgärder för ökad konkurrens inom den statliga sek-
torn (1994:26).

The Economist (1996), Training and jobs. What worksl

Utbildningsutskottets yttrande, 1992/93 :UbU5y, Undervisning i svenska för
invandrare, m.m.

1996/97:RR3

148

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Arbetsmarknadsutbildning och
utförsäkringsgarantin

Rapport till Riksdagens revisorer
av

Roger Axelsson, Kurt Brännäs och Karl-Gustaf Löfgren

Institutionen för nationalekonomi

Umeå universitet

149

1996/97:RR3

Underbilaga 1

INNEHÅLL

1 Inledning

1.1 Studiens syfte och uppläggning ..................

1.2 Arbetsmarknadsutbildningens mål.................

1.3 Vad är arbetsmarknadsutbildning? ................

1.4 Vem kan få arbetsmarknadsutbildning?..............

1.5 Utförsäkringsgarantin........................

2 Arbetsmarknadsutbildade — deskription

2.1 Inledning...............................

2.2 Avgränsning.............................

2.3 Arbetsmarknadsutbildningens yrkesinriktning..........

2.4 Kursdeltagarnas könsfördelning..................

2.5 Kursdeltagarnas åldersfördelning .................

2.6 Kursdeltagarnas utbildningsbakgrund...............

2.7 Kursdeltagarnas medborgarskap..................

2.8 Förekomst av arbetshandikapp...................

3 Innan arbetsmarknadsutbildning

3.1 Inledning...............................

3.2 Antal byten av tillstånd innan...................

3.3 Totala tiden innan .........................

3.4 Sökandekategorier innan......................

3.5 Tiden i närmaste tillståndet innan.................

4 I arbetsmarknadsutbildning

4.1 Inledning...............................

4.2 Kurslängder.............................

4.3 Antalet arbetsmarknadsutbildningar ...............

5 Efter arbetsmarknadsutbildning

5.1 Inledning...............................

5.2 Första tillståndet efter.......................

5.3 Tiden i första tillståndet efter...................

5.4 Övergångar från tillstånd innan till efter.............

5.5 Övergångar till arbete .......................

150

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

6 Effekter av utförsäkringsgarantin

6.1 Inledning...............................

6.2 Tiden innan utbildning.......................

6.3 Under utbildning..........................

7 Sammanfattning

7.1 Innan utbildningen.........................

7.2 I utbildningen............................

7.3 Efter utbildningen .........................

7.4 Effekter av utförsäkringsgarantin .................

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Kapitel 1

Inledning

1.1 Studiens syfte och uppläggning

Ofta när man utvärderar arbetsmarknadsutbildning är man primärt intresserad
av utbildningens effekter på inkomster och sysselsättning. Det datamate-
rial vi kommer att använda oss av i denna studie möjliggör dock ej den
förstnämnda ansatsen, dvs vi kommer inte att kunna uttala oss om i vilken
omfattning en genomgången utbildning påverkar en individs framtida inkomst-
utveckling. Däremot är det möjligt att studera om och hur en individs sys-
selsättningsförhållanden påverkas av en genomgången utbildning. Dessutom
kan vi behandla andra intressanta frågeställningar kring arbetsmarknadsutbild-
ningen.

Den övergripande frågeställningen berör hur deltagandet i arbetsmarknadsut-
bildning påverkats av den s k utförsäkringsgarantin som infördes 1 juli 1993.
Om incitamenten att utnyttja arbetsmarknadsutbildning har förskjutits till
att uppfylla de formella kraven för fortsatt ekonomisk ersättning bör vissa ef-
fekter kunna spåras när det gäller deltagandet i arbetsmarknadsutbildning.
Vi kommer därför att jämföra en grupp som påbörjade arbetsmarknadsutbild-
ning innan det att utförsäkringsgarantin infördes med en grupp som påbörjade
utbildningen efter garantins genomförande. Aspekter som kommer att belysas
är bl a om utförsäkringsgarantin har medfört undanträngning av andra grupper
som ej omfattas av garantin.

Vi kommer också att analysera hur olika bakgrundsvariabler påverkar sanno-
likheten att övergå till olika tillstånd efter avslutad utbildning. Vad är san-
nolikheten att på nytt bli arbetssökande, erhålla arbete eller bli placerad i en
annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd? Vi kommer också att betrakta tiden
till nästa byte av tillstånd.

Vidare kommer vi att speciellt uppmärksamma sannolikheten att placeras i

152

1996/97:RR3

Underbilaga 1

utbildning en andra gång samt att försöka urskilja om det finns några specifika
faktorer som påverkar denna sannolikhet.

Studien är disponerad på följande sätt: Återstoden av detta kapitel ger en
introduktion till olika aspekter av arbetsmarknadsutbildning. Aspekter som
behandlas är de officiella målen för arbetsmarknadsutbildning, vad avses med
arbetsmarknadsutbildning samt vilka som kan få genomgå en sådan utbildning.
Avslutningsvis i kapitlet beskrivs innebörden av den s k utförsäkringsgarantin.

De därpå följande fem kapitlen är en deskription och en analys av de som
påbörjade arbetsmarknadsutbildning. I kapitel 2 beskrivs de som påbörjade
utbildningar med avseende på vissa individkaraktäristika.

I det tredje kapitlet studeras hur de arbetsmarknadsutbildade kommer till
utbildningen via olika tillstånd.

Kapitel 4 innehåller en beskrivning av kurstiderna för de deltagare som fullföljde
arbetsmarknadsutbildningarna. Vidare illustreras den s k ”rundgången” inom
arbetsmarknadsutbildningen.

I det femte kapitlet tecknar vi en bild av vad som hänt individerna efter
genomgången utbildning. Vi visar också hur övergångarna sett ut mellan
tillstånd innan respektive efter utbildning.

Kapitel 6 koncentrerar sig på om utförsäkringsgarantin har haft några effekter
på deltagandet i arbetsmarknadsutbildning. Aspekter som analyseras är bl a
inskrivningstider vid arbetsförmedlingarna innan påbörjad utbildning, effekter
på kurstyper och kurstider m m.

Studien avslutas i det sjunde kapitlet med en sammanfattning.

1.2 Arbetsmarknadsutbildningens mål

Målen för arbetsmarknadsutbildningen har formulerats ett flertal gånger i
olika officiella dokument. Vanligen brukar man skilja mellan stabiliserings-,
allokerings- (och tillväxt-) samt fördelningspolitiska mål. Syftet med stabi-
liseringspolitiken är att utjämna variationer i och öka graden av resursut-
nyttjande i ekonomin. Allokeringspolitiken syftar till att åstadkomma en
effektivare användning av produktionsresurserna för att möjliggöra en ökad
ekonomisk tillväxt. Fördelningspolitikens syfte är att påverka inkomst- och
förmögenhetsfördelningen i samhället.

En fördel, som ofta framhävs, med att använda arbetsmarknadsutbildningen
som ett stabiliseringspolitiskt medel - jämfört med andra stabiliseringspolitiska
medel - är att den lättare kan tidsanpassas. Flexibiliteten bör vara så stor att
utbildningen snabbt kan expanderas i ett försämrat konjunkturläge och lika

153

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

snabbt trappas ned vid en konjunkturuppgång.

Arbetsmarknadsutbildningen skall vidare medverka till att arbetskraftsresur-
serna i ekonomin utnyttjas på ett ur samhällets synpunkt optimalt sätt. Från
en allokeringspolitisk synvinkel är inte arbetslöshet önskvärd eftersom den rep-
resenterar ett samhällsekonomiskt produktionsbortfall. Ibland kan dock detta
produktionsbortfall uppvägas av att resurserna långsiktigt kan utnyttjas bättre
än vad som annars skulle ha varit fallet. Dessa mera långsiktiga allokerings-
vinster skulle t ex kunna uppkomma genom att arbetskraften, via arbetsmark-
nadsutbildning, överflyttas till långsiktigt mera produktiva företag och/eller
branscher.

Sett från en allokerings- och tillväxtpolitisk synpunkt kan arbetsmarknadsut-
bildning bidra till att förbättra individens position på arbetsmarknaden och
därigenom bl a åstadkomma en bättre anpassning mellan utbud och efterfrågan
på arbetskraft. I en ekonomi som kännetecknas av tekniska och ekonomiska
förändringar är bl a utbildningsinsatser en förutsättning för att arbetskrafts-
resurserna skall kunna utnyttjas effektivt. Arbetsmarknadsutbildning kan
dessutom bidra till att främja den ekonomiska tillväxten i ekonomin genom
en förbättring av arbetskraftens yrkesskicklighet och en därmed ökad produk-
tivitet som en följd av utbildningen.

Arbetsmarknadsutbildningens fördelningspolitiska mål är att bidra till en jäm-
nare fördelning i samhället av t ex inkomster än vad som skulle ha varit fal-
let utan utbildning. Utbildningen kan bl a bidra till att skapa tryggare sys-
selsättningar för individer som befinner sig utanför arbetsmarknaden eller som
har drabbats (riskerar att drabbas) av arbetslöshet.

Arbetsmarknadsutbildning kan också medverka till att utjämna existerande
skillnader i utbildning, dels mellan generationer och dels inom generationer.

När man konkretiserar arbetsmarknadsutbildningens fördelningspolitiska mål
brukar man lyfta fram vissa grupper som har en svag ställning på arbetsmark-
naden (s k programgrupper). Dessa grupper har skiftat från tid till annan.
Till programgrupperna har under de senaste åren räknats arbetshandikappade,
utländska medborgare och långtidsarbetslösa.1

Tidigare räknades också ungdomar upp till 24 år som en prioriterad grupp. I
och med att ungdomspraktiken infördes2 1992/93 räknades inte längre denna

'AMS definierar långtidsarbetslöshet som överstigande fyra månader i arbetslöshet för
ungdomar under 25 år och överstigande sex månader för personer över 25 år. När man
talar om långtidsarbetslöshet i samband med arbetsmarknadsutbildning avses givetvis tiden
i arbetslöshet innan utbildningen påbörjas.

2Ungdomspraktik var en praktiskt inriktad arbetsplatsförlagd arbetsmarknadsutbildning
som vände sig till ungdomar från 18 upp till 24 år (fr o m 1 januari 1995 ändrades ål-
dersvillkoret till att avse ungdomar från 17 upp till 20 år). Ungdomspraktik upphörde i
och med utgången av mars månad 1996. Nya åtgärder for ungdomar introducerades under

154

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

kategori som en särskild programgrupp. Även kvinnor betraktades tidigare
som tillhörande programgrupperna. Syftet med att prioritera kvinnor i arbets-
marknadsutbildningarna är dels att medverka till att öka kvinnornas möjlighe-
ter att erhålla arbete, dels att därmed främja jämställdheten på arbetsmark-
naden. Kvinnor är numera inte lika uttalat en prioriterad grupp inom arbets-
marknadsutbildni ngen.

1.3 Vad är arbetsmarknadsutbildning?

Med arbetsmarknadsutbildning avses en utbildning för enskilda individer som
länsarbetsnämnden beslutar om och för vilken utbildningsbidrag lämnas.3 Ar-
betsmarknadsutbildning ges i det reguljära utbildningsväsendet eller i form
av utbildning som arbetsformedlingen/länsarbetsnämnden upphandlar. Med
det reguljära utbildningsväsendet avses utbildningar som kan finansieras med
statligt studiestöd.

Utbildningen skall i första hand ges vid särskilt upphandlade kurser. Bara om
särskilda skäl föreligger får utbildning ges som upphandlad enstaka plats eller
i det reguljära skolväsendet.

En arbetsmarknadsutbildning skall vara yrkesinriktad och antas kunna leda
till ett arbete. Som arbetsmarknadsutbildning räknas därutöver också4

(i) kortare allmänteoretisk eller orienterande utbildning som är en nödvändig
förberedelse för yrkesutbildning,

(ii) kurs i svenska för invandrare som förbereder för eller varvar med en annan
arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller ett arbete,5

1995. Datortek är en ny form av arbetsmarknadsutbildning som infördes 1 juli 1995 och är
inriktad mot arbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år. Den 1 oktober 1995 trädde en ny lag
i kraft om kommunernas ansvar för arbetslösa ungdomar upp till 20 år som inte genomgår
utbildning.

3Detta och följande avsnitt bygger i huvudsak på Förordning (SFS 1987:406) om arbets-
marknadsutbildning (omtryckt 1995, SFS 1995:717), AMS föreskrifter (AMSFS 1987:14) om
arbetsmarknadsutbildning samt Arbetsmarknadsstyrelsens allmämma råd om tillämpningen
av förordningen (SFS 1987:406) om arbetsmarknadsutbildning (beslutade den 21 juni 1995).
Vi kommer inte i detta och följande avsnitt behandla utbildning inom företag, dvs de stöd
som kan utgå av arbetsmarknadsskäl för att stödja utbildning av redan anställda inom
företag.

4Eftersom föreliggande studie i första hand behandlar de som påbörjade arbetsmark-
nadsutbildningar under månaderna september/oktober åren 1992 och 1993 redogörs i detta
och följande avsnitt främst för de regler och villkor som var gällande dessa år.

5Den svenskundervisning som kommunerna är skyldiga att ge nyanlända invandrare får
dock inte vara arbetsmarknadsutbildning.

155

1996/97:RR3

Underbilaga 1

(iii) praktik omfattande högst sex månader i samband med kompletterande
utbildning eller liknande för invandrare med utländsk högskoleutbildning.

Arbetsmarknadsutbildning kan i huvudsak sägas vara ett medel för arbetsför-
medlingen att för det första underlätta för arbetsgivarna att få arbetskraft med
den utbildning som erfordras. För det andra att hjälpa arbetslösa och dem som
löper risk att bli arbetslösa att få arbete. För det tredje att hjälpa dem som
saknar eller har en kort eller föråldrad utbildning att stärka sin ställning på
arbetsmarknaden.

Detta medför att arbetsmarknadsutbildning bör

(i) inriktas mot områden med arbetskraftsbrist eller områden där man kan
förvänta växande behov av arbetskraft,

(ii) relativt snabbt leda till arbete,

(iii) användas för sådana arbetssökande som har en svag ställning på arbets-
marknaden.

1.4 Vem kan få arbetsmarknadsutbildning?

I det fall det bedöms att en arbetsmarknadsutbildning kan leda till ett stadig-
varande arbete, får utbildning beviljas den som

1. är eller riskerar att bli arbetslös (arbetslöshetsvillkoret),

2. har fyllt 20 år (åldersvillkoret)6, och

3. söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen.

Från arbetslöshetsvillkoret finns vissa undantag. Så kan t ex flyktingar som
beviljats uppehålls- och arbetstillstånd de senaste tre åren få genomgå arbets-
marknadsutbildning trots att de inte är eller riskerar att bli arbetslösa eller
har svårt att få ett stadigvarande arbete på den öppna arbetsmarknaden.

Något övre formellt åldersvillkor finns inte. Rätten till arbetsmarknadsutbild-
ning upphör dock i praktiken vid fyllda 65 år eller vid den tidpunkt den sökande
dessförinnan börjar uppbära hel ålderspension. Allmänt gäller emellertid att

620-årsgränsen är fr o m juli 1995 ändrad på så sätt att en person har möjlighet att få
arbetsmarknadsutbildning fr o m den 1 juli det år han fyller 20 år (undantaget för arbets-
handikappade gäller fortfarande).

156

1996/97:RR3

Underbilaga 1

en sökande till arbetsmarknadsutbildning skall bedömas ha ett icke ringa antal
återstående år kvar i arbetslivet.

Även från åldersvillkoret finns vissa undantag. Så kan arbetshandikappade
ungdomar som inte har fyllt 20 år beviljas arbetsmarknadsutbildning om de
är eller riskerar att bli arbetslösa och söker arbete genom den offentliga ar-
betsförmedlingen. Även utbildning på högskolenivå får beviljas som arbets-
marknadsutbildning till arbetslösa arbetshandikappade som inte kan erbjudas
lämpligt arbete.

Vidare fick upphandlad arbetsmarknadsutbildning under åren 1992 och 1993
beviljas den som inte är eller riskerar att bli arbetslös, om vederbörande

1. utbildades till ett yrke där det egna könet var underrepresenterat,

2. saknade yrkesutbildning eller hade en kortare eller föråldrad yrkesutbild-
ning och arbetsmarknadsutbildningen var ägnad till att ge arbetstagaren
en starkare ställning på arbetsmarknaden, eller

3. utbildades till ett yrke inom tillverkningsindustrin eller inom vård- och
omsorgssektorerna (gällde endast budgetåret 1992/93).

En person som påbörjar arbetsmarknadsutbildning eller genomgår utredning
för att bedömas ha förutsättningar för en dylik utbildning har rätt till utbild-
ningsbidrag i form av dagpenning.7

Om utbildningen inte omfattar heltidsstudier skall dagpenningen minskas i
motsvarande omfattning. Dagpenning lämnas för högst fem dagar per kalen-
dervecka. Dagpenning är skattepliktig och ATP-grundande. Den är däremot
inte sjukpenning- eller semesterlönegrundande.

Under budgetåren 1992/93 och 1993/94 ändrades de olika ersättningsnivåerna
för utbildningsbidraget. Från årsskiftet 1993 höjdes de olika ersättningsnivåer-
na för att från och med budgetåret 1993/94 återigen återgå till tidigare gällande
nivåer.

Budgetåret 1992/93 gällde att dagpenning lämnades till en kursdeltagare med
samma belopp denne var berättigad till för heltidsarbete vid ersättning från
en erkänd arbetslöshetskassa, dock lägst 338 (358 första halvåret 1993) kronor
per dag om denne

7Fram till 1 juli 1995 bestod utbildningsbidraget också av ett s k särskilt bidrag. Det
särskilda bidraget utgick för vissa typer av merkostnader som var förknippade med utbild-
ningen (resor m m). Arbetshandikappade har dock rätt till fortsatt ersättning för vissa
merkostnader (i huvudsak för resor). Övriga har vissa möjligheter att få merkostnader
täckta genom s k otraditionella medel.

157

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

1. uppfyllde villkoren för ersättning från arbetslöshetskassan vid arbetslös-
het, eller

2. hade fått ersättning från sådan kassa under den längsta tid som ersättning
kunde lämnas.

Dagpenning lämnades budgetåret 1992/93 med 338 (358 första halvåret 1993)
kronor per dag till den som inte var berättigad till dagpenning enligt ovan men

1. hade fyllt 20 år,

2. hade vårdnaden om eller fullgjorde underhållsskyldighet mot eget barn.

I övriga fall utgick dagpenning med 239 (253 första halvåret 1993) kronor per
dag.

Den 1 juli 1993 ändrades reglerna vad avsåg bidragets storlek. Den som från
och med detta datum beviljades arbetsmarknadsutbildning vid upphandlad
utbildning och hade fyllt 25 år hade oförändrat bidrag, dvs samma belopp
som vid arbetslöshet, dock lägst 338 kronor per dag.

För övriga kursdeltagare, dvs de som inte hade fyllt 25 år och beviljats upp-
handlad utbildning samt de som beviljades arbetsmarknadsutbildning inom
det reguljära utbildningsväsendet (oavsett ålder), gällde nya regler fr o m 1 juli
1993. Bidraget uppgick till 65 procent av ersättningen vid arbetslöshet. Till
den resterande delen fanns möjlighet att låna för att komma upp i hel dagpen-
ning. Under budgetåret 1993/94 omfattades en del personer av övergångsbe-
stämmelser och hade således hel dagpenning.

Den maximala nivån på utbildningsbidraget under budgetåren 1992/93 och
1993/94 var 564 kronor per dag (598 kronor per dag första halvåret 1993).

1.5 Utförsäkringsgarantin

Den s k utförsäkringsgarantin inom arbetsmarknadsutbildningen infördes den 1
juli 1993. Utförsäkringsgarantin innebär att arbetslösa som uppburit ersättning
från erkänd arbetslöshetskassa så länge att de riskerar att bli utförsäkrade skall
på begäran beviljas arbetsmarknadsutbildning om det inte finns särskilda skäl
mot det8 (motsvarande rättighet gäller sedan 1987 beredskapsarbete och från
1993 arbetslivsutveckling, ALU). Denna åtgärdsplacering (om tiden i åtgärden
överstiger fem månader) kvalificerar i sin tur för en ny ersättningsperiod.

8SFS 1993:723, Förordning om ändring i förordningen (SFS 1987:406) om arbetsmark-
nadsutbildning, 13§.

158

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Tabell 1.1: Antal utförsäkrade 1987-1995.

År	Utförsäkrade		Långtids- arbetslöshet, procent	Procent kassa- medlemmar av arbetslösheten
År	EAK	KAS	Långtids- arbetslöshet, procent	Procent kassa- medlemmar av arbetslösheten
1987	11600	2717	8.0	63.9
1988	10500	1549	8.2	61.0
1989	8100	1320	6.4	59.4
1990	6900	1597	4.6	59.3
1991	8124	5064	4.3	63.7
1992	11000	12628	8.2	71.3
1993	7288	14179	10.9	77.4
1994	6402	4058	17.2	79.4
1995	4175“	1976“	15.7	77.4

“Tom augusti. Källa: AMS, Försäkringsenheten.

I praktiken har en arbetslös person haft rätt att välja vilken åtgärd - ar-
betsmarknadsutbildning, beredskapsarbete eller ALU - som skall användas.9
Våren 1995 föreslog regeringen att den arbetslöse person som hotas av utförsäk-
ring inte längre själv skall få välja åtgärd.

Riksdagen beslutade enligt regeringens förslag. När ändringen skulle omsättas
till författningstext uppstod problem. Den paragraf där utförsäkringsgarantin
återfanns upphörde att gälla. När AMS utfärdade anvisningar till arbetsförmed-
lingarna gjordes tolkningen att utförsäkringsgarantin upphört att gälla fr o m
1 juli 1995. Aven riksdagens egen tidning Riksdag & Departement presente-
rade, i anslutning till de nya lagar och förordningar som trädde i kraft från
1 juli 1995, förändringen med två ord: ”Utförsäkringsgarantin slopas”.10
Några nummer senare i Riksdag & Departement infördes en rättelse lydande:
” Garantin mot utförsäkring från a-kassan gäller bara om den arbetslöse ställer
upp på arbetsförmedlingens beslut om utbildning eller andra åtgärder”.11

Utförsäkringsgarantin finns alltså fortfarande kvar. Skillnaden är att tidi-
gare var det den arbetslöse som hade rätt att välja vilken åtgärd som skulle
användas, ftom 1 juli 1995 är det nu i stället arbetsförmedlingen som avgör
vilken åtgärd som skall användas.

Som påpekats i en rapport från Riksdagens revisorer12 innebär rätten till
ersättning en hel ersättningsperiod följd av en placering i en arbetsmarknads-

9Detta givetvis under förutsättning att erforderliga ekonomiska medel stått till ar-
□etsförmedlingens förfogande.

10Nr 24, 1995, s 15.

11 Nr 27, 1995, s 22.

12” Arbetsmarknadspolitik. En granskning av åtgärder mot arbetslöshet.” Rapport
1993/94.1.

159

1996/97:RR3

Underbilaga 1
politisk åtgärd, som i sin tur kvalificerar för en ny ersättningsperiod, att det
i praktiken inte längre existerar någon gräns för hur länge en kassaberättigad
person kan uppbära ersättning. Detta framgår också av uppgifterna över
antalet utförsäkrade (jfr tabell 1.1). Trots att antalet öppet arbetslösa och
därmed också långtidsarbetslösheten (längre än ett år) har ökat kraftigt har
inte antalet utförsäkrade med ersättning från erkänd arbetslöshetskassa (EAK)
påverkats i motsvarande omfattning. För de som är berättigade till kontant
arbetsmarknadsstöd (KAS) ser utvecklingen annorlunda ut eftersom utförsäk-
ringsgarantin enbart avser de som uppbär ersättning från en erkänd arbetslös-
hetskassa.

160

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Kapitel 2

Arbetsmarknadsutbildade —
deskription

2.1 Inledning

Som framgick i föregående kapitel är ett huvudsyfte med denna studie att se
om, och i så fall hur, utförsäkringsgarantin inom arbetsmarknadsutbildningen
har påverkat bl a rekryteringen till utbildningen.

De analyser som kommer att utföras bygger på uppgifter som finns lagrade i
AMS s k händelsedatabas (HÄNDEL). I denna databas finns individuppgifter
registrerade över samtliga nyinskrivna arbetssökande sedan augusti 1991 (och i
vissa fall ändå längre tillbaka i tiden). Inskrivning vid arbetsförmedlingen/ar-
betsmarknadsinstitut är frivillig utom för de personer som får arbetslöshetser-
sättning, kontant arbetsmarknadssöd eller som vill få sin ersättningsrätt prö-
vad. Dessutom är inskrivning obligatorisk för personer som önskar åtnjuta
någon form av arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Uppgifterna i HÄNDEL om-
fattar dels personuppgifter som ålder, kön, utbildning, medborgarskap, ar-
betshandikapp, sökt yrke, erfarenhet i yrket, rätt till arbetslöshetsunderstöd
m m. dels tidsinformation om åtgärdsdeltagande, arbetlöshetsperioder, tid i
olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder m m. I och med att HANDEL är en
tidsseriedatabas kan varje individ som varit inskriven vid arbetsförmedlingen
sedan augusti 1991 följas händelse för händelse.

Vi har valt ut samtliga individer som påbörjade arbetsmarknadsutbildning
(exklusive företagsutbildning) under månaderna september och oktober åren
1992 och 1993. Att vi valt ut personer som påbörjade utbildning under dessa
två höstmånader 1993 motiveras av att utförsäkringsgarantin inom arbets-
marknadsutbildningen infördes den 1 juli 1993. För att bl a få en uppfattning
om hur utförsäkringsgarantin har påverkat t ex vilka grupper som får del av
en arbetsmarknadsutbildning har vi valt ut en jämförelsegrupp. Denna grupp

161

6 Riksdagen 1996/97. 2 saml. RR3

1996/97:RR3

Underbilaga 1

består av personer som påbörjade utbildning motsvarande månader året innan,
dvs under september och oktober 1992.

De som påbörjade arbetsmarknadsutbildning dessa år har sedan följts, via
HANDEL, fram t o m september 1995. Eftersom dessa personer, innan de
påbörjade utbildningarna, har skrivits in som arbetssökande vid arbetsförmed-
lingen har vi även följt de utbildade ”bakåt” i tiden. Vi kan alltså såväl blicka
bakåt som framåt i tiden under två till tre år.

Totalt påbörjade enligt HANDEL 38 670 personer en arbetsmarknadsutbild-
ning under månaderna september och oktober 1992. Motsvarande antal under
samma tidsperiod 1993 var 25 330 personer.

I samband med att en person inskrivs som sökande vid arbetsförmedlingen
registreras ett antal uppgifter om vederbörande och som därefter lagras i
HANDEL. När vi i detta kapitel beskriver de som påbörjade arbetsmark-
nadsutbildningar åren 1992 respektive 1993 utgår vi från dessa uppgifter.

I avsnitt 2.2 gör vi en uppdelning av de utbildade, efter utbildningens yrkesin-
riktning, i två kategorier. Den första kategorin består av de individer som
påbörjade yrkesinriktade utbildningar. Den andra kategorin består följaktligen
av individer som påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar. Anledningen till
denna uppdelning är bl a att vi i ett senare kapitel kommer att studera om
det t ex är så att utförsäkringsgarantin inneburit att ett relativt större antal
personer har placerats i yrkesinriktade alternativt förberedande utbildningar.

Resterande avsnitt i detta kapitel ägnas åt att beskriva vissa individkaraktäristi-
ka för de personer som påbörjade arbetsmarknadsutbildningar månaderna sep-
tember och oktober åren 1992 respektive 1993.

2.2 Avgränsning

I tabell 2.1 redovisas förekomsten i HANDEL av negativa tider som individer
tillbringar i något av sina registrerade tillstånd. En anledning till förekomsten
av negativa tider är att HANDEL inte medger korrigering av tidigare felaktigt
införda uppgifter. Enskilda arbetsförmedlare försöker uppenbarligen korrigera
dessa genom att införa ett tidigare datum vid ett senare tillfälle, vilket medför
negativ registrerad tid. Vi utläser att 10.3 procent har en eller flera negativa
tider registrerade när 1992 används som urvalsgrund. För 1993 noteras 9.4
procent.

Eftersom begränsad tid och den stora datamängden inte tillåter manuella
bedömningar av grundmaterialet, väljer vi att utesluta alla individer för vilka
en negativ tid finns registrerad. Vi reducerar därmed risken för fel i tider och
byten av tillstånd. Det datamaterial vi fortsättningsvis kommer att analy-

162

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Tabell 2.1: Förekomsten av negativa tider (procent) i HÄNDEL, 1992 och
1993.

Antal	1992	1993
0	89.7	90.6
1	9.6	8.7
2	0.7	0.6
3	0.1	0.1
4	0.0	-
Samtliga	38670	25330

sera minskar därmed för år 1992 med 3 996 individer till 34 674. För 1993 är
motsvarande minskning 2 383, dvs analyserna avseende detta år kommer att
baseras på 22 947 individer.1

På några andra grunder finns tveksamheter i HÄNDEL. Till dessa återkommer
vi efterhand.

2.3 Arbetsmarknadsutbildningens yrkesinriktning

Arbetsmarknadsutbildning brukar vanligen grovt indelas i yrkesinriktad res-
pektive icke yrkesinriktad utbildning. Den senare bestod åren 1992 och 1993
i huvudsak av förberedande utbildning inför yrkesutbildning, orienterande
kurser och s k ”pröva på kurser”. Syftet med den icke yrkesinriktade utbild-
ningen är att dels ge deltagarna kunskap och inblick i yrken innan desamma
påbörjar en yrkesinriktad utbildning, dels att fungera som påbyggnadsutbild-
ning i vid mening (ej inriktade mot ett specifikt yrkesområde på arbetsmark-
naden).

Ett sätt att kategorisera arbetsmarknadsutbildningarnas yrkesinriktning är att
utgå från utbildningarnas kursplanenummer och kursanordnare. Kursplane-
numret är en sjuställig kod där de tre första siffrorna anger kursens yrkesinrikt-
ning enligt NYK (nordisk yrkesklassificering). Förberedande kurser inom ar-
betsmarknadsutbildningen registreras med X i första positionen i den sjuställi-
ga koden för kursplanenummer.2

1 Vi har ingen anledning misstänka att det föreligger några systematiska skillnader mellan
de som har negativa registrerade tider och de som inte har sådana tider. De jämförelser som
vi genomfört avseende vissa bakgrundskaraktäristika bekräftar vår förmodan.

2Förberedande utbildningar klassificeras enligt följande:

X2121 Utbildning på gymnasienivå

X2123 Utbildning på grundskolenivå

X2125 Orienterande och utredande kurser

X2126 Körkortsutbildning

163

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Tabell 2.2: Kursanordnare (rad) mot kursplanenummer enligt NYK (X repre-
senterar förberedande utbildningar och ISO utbildning i IS09000), 1992.

	0	1	2	3	4	5	6	7	8	9	X ISO		n/%
AMU-	664	182	2925	264	64	3	513	3969	465	902	4242	260	14453
Gruppen													41.7
Grundskola	78	85	113	13	3		8	57	13	32	1288	70	1760
(Komvux)													5.1
Gymnasium	218	490	186	85	87	1	23	189	39	108	230	38	1694
													4.9
Gymnasium	257	736	517	83	4		11	317	40	143	1603	167	3878
(Komvux)													11.2
Folkhögskola	90	46	94	9	7		4	26	4	8	1122	56	1466
													4.2
Högskola	187	99	189	30	1		24	13		20	69	17	649
													1.9
Trafikskola/	1	4	4	2	3		47	2	1	2	1		67
rygginstitut													0.2
Studie-	83	38	338	75			1	51	15	14	1144	57	1816
förbund													5.2
Övriga	1365	343	2461	818	160	18	100	911	153	358	1915	289	8891
kursordnare													25.6
n	2943 2023 6827			1379	329	22	731	5535	730	1587	11614	954	34674
%	8.5	5.8	19.7	4.0	0.9	0.1	2.1	16.0	2.1	4.6	33.5	2.8	100.0

164

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Tabell 2.3: Kursanordnare (rad) mot kursplanenummer enligt NYK (X repre-
senterar förberedande utbildningar och ISO utbildning i IS09000), 1993.

	0	1 2		3	4	5	6	7	8	9	X	ISO	n/%
AMU-	599	107	1499	221	30	19	249	3144	287	678	2002	63	8898
Gruppen													38.8
Grundskola	40	44	58	9	3		5	17	15	45	895	13	1144
(Komvux)													5.0
Gymnasium	26	245	76	4	29		32	122	18	24	83	6	665
													2.9
Gymnasium	87	430	279	16	10		12	155	21	129	821	39	1999
(Komvux)													8.7
Folkhögskola	57	27	77	16	3		1	26	4	5	607	11	834
													3.6
Högskola	79	37	67	18	1	3	22	5		5	16	3	256
													1.1
Trafikskola/	3		1		9		29				2		44
rygginstitut													0.2
Studie-	69	13	417	43			1	60	13	12	719	23	1370
förbund													6.0
Övriga	1166	262	2452	633	65	5	62	889	134	430	1375	264	7737
kursordnare													33.7
n	2126	1165 4926 960			150	27 413 4418 492				1328 6520		422	22947
%	9.3	5.1	21.5	4.2	0.7 0.1		1.8	19.3	2.1	5.8	28.4	1.8	100.0

I tabellerna 2.2 och 2.3 har vi för åren 1992 och 1993 fördelat, för de som
påbörjade arbetsmarknadsutbildning under månaderna september och okto-
ber respektive år. kursernas yrkesinriktning (NYK ensiffernivå)3 efter kurs-
anordnare. I tabellerna separatredovisas - förutom de förberedande kurserna
(X) - även de s k ’’kvalitetskurserna” (IS09000-kurserna).

X2128 Praktik för invandrare med utländsk universitets- eller högskoleutbildning

X2129 Övrig icke yrkesinriktad utbildning

3NYK ensiffernivå

0 Tekniskt, naturvetenskapligt, samhällsvetenskapligt, humanistiskt och konstnärligt ar-
bete.

1 Hälso- och sjukvårdsarbete, socialt arbete m m.

2 Administrativt, kameralt och kontorstekniskt arbete.

3 Kommersiellt arbete.

4 Lantbruks-, skogs- och fiskeriarbete.

5 Gruv-, stenbrvtnings- och petroleumutvinningsarbete m m.

6 Transport- och kommunikationsarbete.

7-8 Tillverkningsarbete, maskinskötsel m m.

9 Servicearbete m m.

165

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

År 19924 var den största kursanordnaren AMU-Gruppen (41.7 procent av
samtliga kurser) följt av gruppen övriga kursanordnare (25.6 procent).5 År
1993 minskade andelen för AMU-Gruppen till 38.8 procent och ökade för övriga
kursanordnare till 33.7 procent.

Andelen förberedande utbildningar (X) i relation till samtliga utbildningar
minskade mellan åren 1992 och 1993 från 33.5 till 28.4 procent.

Det är inte helt enkelt att utifrån kursplanenummer och kursanordnare katego-
risera utbildningarnas yrkesinriktning. Vi har valt att ansluta oss till den
indelning som AMS använder sig av. Vi kommer därför fortsättningsvis att
klassificera icke yrkesinriktade utbildningar som summan av

1 Förberedande utbildningar (X)

2 IS09000-utbildningar

3 Övriga kurser (förutom 1 och 2) som ges på grundskolenivå inom komvux.
Dessa kurser utgörs huvudsakligen av s k ”breddata-kurser”.

Resterande kurser klassificeras alltså som yrkesinriktade. Vi är medvetna om
att vårt tillvägagångssätt inte är invändningsfritt. Det har t ex framkommit
att vissa icke yrkesinriktade utbildningar inom gymnasieskolan har kodats som
yrkesinriktade. Med den klassificering som vi har gjort torde därför andelen
icke yrkesinriktade utbildningar underskattas.

På det sätt vi klassificerat utbildningarna påbörjade 1992 cirka 37 procent
icke yrkesinriktade utbildningar. Motsvarande andel hade 1993 minskat till
31 procent. Eftersom vi endast studerar månaderna september och oktober
under respektive år är dessa andelar troligen inte representativa för året som
helhet.6 Den reguljära utbildningen har oftast kursstarter i början av hösten
samt efter nyår. Arbetsförmedlingen/Länsarbetsnämnden kan inte påverka
intagningstidpunkt eller inträde till det reguljära utbildningsväsendet.

2.3 Kursdeltagarnas könsfördelning

Såväl 1992 som 1993 uppgick andelen kvinnor som påbörjade yrkesinriktad
utbildning till knappt 40 procent (jfr tabell 2.4). Andelen kvinnor som dessa

4När vi här och fortsättningsvis talar om arbetsmarknadsutbildning som påbörjades un-
der åren 1992 och 1993 avser vi givetvis enbart månaderna september och oktober under
respektive år.

0Övriga kursanordnare består av olika utbildningsföretag.

6För budgetåret 1992/93 uppgick andelen som hade påbörjat icke yrkesinriktad utbild-
ning till 35 procent och budgetåret 1993/94 till 27 procent (AMS, Rapport 1993/3 och
1994/3 från Utbildningsenheten).

166

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Tabell 2.4: Könsfördelning (procent) efter utbildningens yrkesinriktning.

Grupp	1992			1993
Grupp	Män	Kvinnor	Antal	Män	Kvinnor	Antal
Yrkesinriktad	60.8	39.2	21704	62.9	37.1	15769
Icke yrkesinriktad	51.5	48.5	12970	47.7	52.3	7178
Antal	19865	14809	34674	13336	9611	22947

år påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar varierade kring 50-procentsnivån.

2.4 Kursdeltagarnas åldersfördelning

Medelåldern för de som påbörjade arbetsmarknadsutbildning 1992 var för såväl
kvinnor som män 31 år. Vidare kan ingen skillnad iakttas avseende utbild-
ningarnas yrkesinriktning.

1993 uppgick medelåldern till drygt 34 år; skillnaden i medelålder mellan män
och kvinnor är försumbar. Bland såväl män som kvinnor var medelåldrarna
cirka ett år högre för de som påbörjade yrkesinriktade utbildningar jämfört
med de som påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar.

Förändringen i åldersammansättning mellan dessa två år framkommer tydli-
gare vid en åldersfördelning av kursdeltagarna efter utbildningens yrkesinrikt-
ning (jfr tabell 2.5).

Av de som påbörjade yrkesinriktade utbildningar 1992 var cirka 33 procent
under 25 år att jämföra med knappt 14 procent 1993. Motsvarande minsk-
ning av andelen yngre i arbetsmarknadsutbildning kan också iakttagas för
de som påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar. Av de som påbörjade de
sistnämnda utbildningarna 1992 hade 28 procent en ålder understigande 25 år
jämfört med 15 procent 1993.

En förklaring till den förändrade ålderssammansättnigen kan vara att under
1993/94 användes framför allt ungdomspraktik men även arbetslivsutveckling
(ALU) i ökande utsträckning som ett alternativ till arbetsmarknadsutbildning
för den yngre ålderskategorin.

En annan förklaring kan vara de nya villkoren för arbetsmarknadsutbildning
som infördes budgetåret 1993/94 och som kortfattat refererades i föregående
kapitel. De nya regler som infördes påverkade speciellt åldersgruppen under
25 år.

Volymökningen i andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder och de ändrade reg-
lerna bidrog sammantaget till att andelen ungdomar under 25 år i arbetsmark-

167

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Tabell 2.5: Åldersfördelning (procent) efter utbildningens yrkesinriktning.

Grupp	Ålder
Grupp	-24	24-34	35-44	45-54	55-
Yrkesinriktad	33.4	33.5	1992 19.7	11.7	1.8
Icke yrkesinriktad	27.8	38.9	21.3	10.3	1.6
Samtliga	31.3	35.5	20.3	11.2	1.7
Yrkesinriktad	13.5	40.7	1993 26.1	17.1	2.6
Icke yrkesinriktad	14.8	43.4	27.0	12.9	2.0
Samtliga	13.9	41.6	26.3	15.8	2.4

Tabell 2.6: Utbildningsbakgrund (procent) efter utbildningens yrkesinriktning.

Grupp	1992			1993
Grupp	Grund- skola	Gym- nasium	Hög- skola	Grund- skola	Gym- nasium	Hög- skola
Yrkesinriktad	19.3	69.0	11.7	20.7	66.6	12.7
Icke yrkesinriktad	41.2	51.1	7.7	38.6	48.7	12.7
Samtliga	27.5	62.3	10.2	26.3	61.0	12.7

nadsutbildning mer än halverades 1993/94 jämfört med budgetåret innan.

2.5 Kursdeltagarnas utbildningsbakgrund

För att belysa kursdeltagarnas formella utbildningsbakgrund har vi indelat
utbildningsnivån i tre kategorier. Den första kategorin utgörs av dem som när
de påbörjade arbetsmarknadsutbildningen hade en utbildning omfattande nio
år eller lägre. Kategori två är de med någon form av gymnasial utbildning,
dvs de uppvisar ett antal utbildningsår i intervallet tio t o m tretton år. Den
tredje gruppen utgörs av de med eftergymnasial utbildning.

Kursdeltagarnas formella utbildningsnivå skiljer sig markant mellan de som
påbörjade yrkesinriktade respektive icke yrkesinriktade utbildningar (jämför
tabell 2.6). Cirka en femtedel av dem som påbörjade yrkesinriktade utbild-
ningar hade högst nioårig formell utbildning. Motsvarande andel av dem som
påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar var två femtedelar.

Jämför vi med utbildningsnivån bland de arbetslösa motsvarande år7 kan vi

'AMS utredningsenhet. Rapport Uin 1995:4 ”Tidsserier från AKU:s tilläggsfrågor i ja-

168

1996/97:RR3

Underbilaga 1

konstatera att andelen med grundskolekompetens eller motsvarande i genom-
snitt är fyra/fem procentenheter högre jämfört med de som påbörjade arbets-
marknadsutbildning. Medan andelen av de arbetsmarknadsutbildade med
gymnasiekompetens varierade kring 60-procentsnivån uppgick motsvarande
andel bland de arbetslösa till 55 procent. Cirka tolv procent av de arbetslösa
hade under åren 1992 och 1993 någon form av högskoleutbildning. Detta är
lika stor andel som de som påbörjade arbetsmarknadsutbildning uppvisar.

2.6 Kursdeltagarnas medborgarskap

Utländska medborgare har under ett stort antal år varit en s k programgrupp
inom arbetsmarknadsutbildningen. Historiskt sett har också andelen med
utländskt medborgarskap i arbetsmarknadsutbildning varit högre än motsva-
rande andel bland arbetssökande vid arbetsförmedlingen.8

Av de som 1992 påbörjade arbetsmarknadsutbildningar hade 14.8 procent
utländskt medborgarskap. Motsvarande andel hade 1993 ökat till 18.2 procent
(jfr tabell 2.7). Den största enskilda gruppen med utländskt medborgarskap
utgjordes, såväl 1992 som 1993, av de med asiatiskt (inklusive turkiskt) med-
borgarskap.

Betydande skillnader i medborgarskapstillhörighet föreligger mellan de som
påbörjade yrkesinriktade respektive icke yrkesinriktade utbildningar. Så upp-
gick t ex andelen med utländskt medborgarskap i gruppen som 1992 påbörjade
yrkesinriktade utbildningar till 8.7 procent (10.0 procent 1993). En fjärdedel
av de som 1992 påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar var utländska med-
borgare. År 1993 hade denna andel ökat till 36.4 procent.

Vilka faktorer kan tänkas förklara dessa markanta skillnader? Den mest nära-
liggande förklaringen skulle kunna vara att det föreligger skillnader i formell
utbildningsnivå mellan svenska respektive utländska medborgare. Av svenska
medborgare som åren 1992 och 1993 påbörjade arbetsmarknadsutbildningar
hade var fjärde grundskolenivå, två tredjedelar gymnasienivå samt var tionde
någon form av högskoleutbildning. För de med utländskt medborgarskap
är bilden annorlunda; 40 procent vardera hade grundskole- respektive gym-
nasienivå samt 20 procent högskolenivå. De utländska medborgarna särskiljer
sig alltså i det hänseendet att en högre andel har låg formell utbildningsnivå
jämfört med svenska medborgare. Samtidigt finns det en betydligt högre an-
nuari 1970-1994”.

8Av de som nyanmäldes som arbetssökande utan arbete (kategori 1) under månaderna
september/oktober 1992 och 1993 hade cirka åtta procent utomnordiskt medborgarskap
(AMS, Arbetsmarknadsstatistik, valda utgåvor). Av de som påbörjade arbetsmarknadsut-
bildning 1992 hade 12.7 procent utomnordiskt medborgarskap. Motsvarande andel 1993 var
16.2 procent.

169

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Tabell 2.7: Medborgarskap (procent) efter utbildningens yrkesinriktning (Y
och IY betecknar yrkesinriktade respektive icke yrkesinriktade utbildningar).

Medborgarskap	1992			1993
Medborgarskap	Y	IY	Antal	Y	IY	Antal
Svenskt	91.3	74.9	29542	90.0	63.6	18760
Finskt	1.3	1.7	511	1.2	1.9	330
Övr nordiskt	1.0	1.0	349	1.2	0.7	238
Östeuropeiskt (inkl ryskt)	1.4	4.5	885	1.8	7.4	820
Västeuropeiskt	0.6	1.1	281	0.6	1.3	195
Asiatiskt (inkl turkiskt)	2.4	9.9	1800	2.8	15.6	1567
Afrikanskt	0.4	2.8	450	0.6	4.0	386
Latinamerikanskt	0.6	2.0	398	0.9	3.1	362
Övrigt	0.8	2.1	458	0.8	2.3	288
Totalt	100	100	34674	100	100	22947

del bland de utländska än bland de svenska medborgarna med hög formell
utbildningsnivå (högskoleutbildning eller motsvarande).

Dessa skillnader i formell utbildningsnivå borde avspegla sig i sammansätt-
ningen av medborgarskapstillhörighet när utbildningen fördelas efter dess
yrkesinriktning. Var femte svensk medborgare, jämfört med var tredje ut-
ländsk, som påbörjade yrkesinriktade utbildningar hade grundskolenivå som
formell utbildningsbakgrund. Av svenska medborgare hade 70 procent någon
form av gymnasieutbildning; morsvarande för utländska medborgare var 50
procent. Var femte utländsk medborgare som påbörjade yrkesinriktad arbets-
marknadsutbildning hade någon form av högskoleutbildning jämfört med var
tionde med svenskt medborgarskap.

Syftet med den icke yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen är främst att
ge deltagarna förkunskaper i vid mening innan de påbörjar en yrkesinriktad ut-
bildning. Därför borde man förvänta sig att den formella utbildningsnivån är
lägre hos de som påbörjar en icke yrkesinriktad utbildning jämfört med de som
påbörjar en yrkesinriktad utbildning. Så är också fallet i vårt datamaterial. En
drygt tredjedel av de med svenskt medborgarskap som påbörjade icke yrkesin-
riktade utbildningar hade grundskoleutbildning jämfört med i stort sett hälften
av de med utländskt medborgarskap. Drygt var tjugonde individ med sven-
skt medborgarskap hade någon form av högskoleutbildning. Anmärkningsvärt
nog hade var femte av de med utländskt medborgarskap som påbörjade icke
yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar högskoleutbildning. Som tidigare
nämnts hade även var femte utländsk medborgare som påbörjade yrkesinrik-
tade utbildningar någon form av högskoleutbildning. Vi kan inte utifrån de
data som föreligger i HANDEL förklara detta förhållande utan nöjer oss med

170

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Tabell 2.8: Arbetshandikapp (procent) efter utbildningens yrkesinriktning.

1992			1993
Grupp	Handikapp Ej handikapp		Handikapp Ej handikapp
Yrkesinriktad	9.2	90.8	9.9	90.1
Icke yrkesinriktad	16.0	84.0	15.7	84.3
Samtliga	11.7	88.3	11.7	88.3

att notera att det är förvånande att det i vårt material var så stor andel
högutbildade utländska medborgare som påbörjade icke yrkesinriktade utbild-
ningar.

2.7 Förekomst av arbetshandikapp

Även de arbetshandikappade har sedan lång tid utgjort en särskild program-
grupp inom arbetsmarknadsutbildningen. För denna grupp gäller att dess an-
del i arbetsmarknadsutbildning genom åren alltid varit högre än motsvarande
andel bland arbetssökande vid arbetsförmedlingen.

Tolv procent av de som påbörjade arbetsmarknadsutbildning åren 1992 och
1993 uppvisade någon form av arbetshandikapp.9 En något större andel kvin-
nor jämfört med män var arbetshandikappade.

Andelen arbetshandikappade av dem som påbörjade yrkesinriktade utbild-
ningar 1992 och 1993 uppgick till cirka tio procent. Betydligt högre var andelen
bland de som påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar; cirka 16 procent un-
der såväl 1992 som 1993.

9Av de som nvanmäldes som arbetssökande utan arbete (kategori 1) motsvarande pe-
rioder som vi studerar hade åtta procent något arbetshandikapp (AMS, Arbetsmark-
nadsstatistik. valda utgåvor).

171

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Kapitel 3

Innan
arbetsmarknadsutbildning

3.1 Inledning

I detta kapitel skall vi, med utnyttjande av data från HÄNDEL, beskriva hur
de arbetsmarknadsutbildade kommer till utbildningen via olika tillstånd. De
tillstånd som de arbetsmarknadsutbildade kan befinna sig i innan de påbörjar
en utbildning är de av arbetsförmedlingen (Af) använda s k sökandekategorier-
na. Det finns fyra sökandekategorier i vilka personer utan arbete kan inplace-
ras; kan ta arbete direkt, behov av vägledning/utredning, väntar på beslutad
åtgärd samt övriga.

Personer med någon form av sysselsättning återfinns i en av tre sökandekatego-
rier; deltidsarbetslösa, tillfälligt arbete eller ombytessökande. I övriga sökande-
kategorier, ett tiotal, inplaceras personer som befinner sig i olika arbetsmark-
nadspolitiska åtgärder, t ex arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete.

Vi har i figur 3.1 illustrerat en persons ”liv” i HÄNDEL. Personen i fråga
är kvinna född 1934 och bosatt i en glesbygdskommun i Norrbotten. Hon är
svensk medborgare med en gymnasial utbildning och har ett arbetshandikapp
i form av rörelsehinder.

I mitten av juni 1991 registrerades hon av arbetsförmedlingen i kategori 11. dvs
som varande utan arbete, men kan ta arbete direkt. I detta tillstånd befann
hon sig i 115 kalenderdagar för att sedan övergå till att bli deltidsarbetslös
(kategori 21) i 114 dagar. I februari 1992 blev hon åter arbetssökande. Det
dröjde nu 124 dagar innan hon lyckades få ett deltidsarbete varande i fem da-
gar. Den därpå följande arbetslöshetsperioden uppgick till 104 dagar, varefter
hon hamnade i sökandekategori 14 (utan arbete, övriga) i 224 dagar.

172

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Urvalsperiod

Arbetsmarknadsutbildning

1991 1992 1993 1994 1995 1996

Tiden

Figur 3.1: Ett HÄNDELserikt liv.

Med start i början av maj 1993 genomgick hon en tre veckors arbetsmark-
nadsutbildning med inriktning mot företagsadministrativt arbete. Efter denna
utbildning följde åter en period av arbetslöshet, 122 dagar. I mitten av septem-
ber 1993 påbörjades den andra arbetsmarknadsutbildningskursen. Denna ut-
bildning omfattade 20 kursveckor och var en förberedande utbildning, svenska
för invandrare.

Den arbetslöshetsperiod som därefter följde varade i 626 dagar. Den 11 septem-
ber 1995 placerades hon i den arbetsmarknadspolitiska åtgärden arbetslivs-
utveckling (ALU). Totalt har alltså denna kvinna befunnit sig i elva tillstånd
(sökandekategorier) sedan juni 1991 och fram till oktober 1995. Att vi har
beskrivit denna speciella persons arbetsmarknadshistoria har främst ett illust-
rativt syfte, nämligen att ge en uppfattning om de möjligheter som HANDEL
medger att t ex analysera övergångar mellan och vistelsetider i olika tillstånd
såväl innan som efter arbetsmarknadsutbildning.

Detta kapitel är disponerat på följande sätt: I avsnitt 3.2 utnyttjas HÄNDEL
för att sammanfatta antalet byten av tillstånd innan personerna påbörjade
arbetsmarknadsutbildning. I kapitlets tredje avsnitt, 3.3, redovisas den totala
tid som individerna befunnit sig i någon av Af:s sökandekategorier (tillstånd)
innan de påbörjade sina respektive utbildningar. Avsnitt 3.4 beskriver i vilka
tillstånd de som påbörjade utbildningarna befann sig innan utbildning. I
kapitlets avslutande avsnitt behandlas tiden i närmaste tillståndet innan ut-

173

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

bildningarna påbörjades. Kapitlet innehåller två tekniska appendix, som kort-
fattat behandlar använda modelltyper, främst för att tydliggöra tolkningen av
erhållna resultat.

3.2 Antal byten av tillstånd innan

Av figur 3.2 framgår hur många byten av tillstånd (sökandekategorier) de
arbetsmarknadsutbildade hade gjort innan de påbörjade sina utbildningar.

Av de som påbörjade yrkesinriktade utbildningar 1992 hade drygt 70 procent
befunnit sig i tre eller färre tillstånd innan utbildningen påbörjades. Antalet
byten uppgick i genomsnitt till knappt tre. Av de som detta år påbörjade
yrkesinriktade utbildningar hade 0.3 procent tio eller fler byten (två per-
soner hade vardera 18 byten). För denna kategori av utbildade förändras
bilden väsentligt mellan åren 1992 och 1993. Av de som det sistnämnda året
påbörjade yrkesinriktade utbildningar hade 45 procent tre eller färre byten av
tillstånd innan utbildningen. Detta år hade 3.9 procent tio eller fler byten (som
mest hade två personer 18 byten vardera). I genomsnitt var antalet byten 2.5.

Mellan dessa två år finns alltså en uttalad tendens till ett ökat antal byten in-
nan utbildningens påbörjande. Det är svårt att hitta en förklaring. En orsak,
om inte den enda, torde vara den totala inskrivningstidens längd i HANDEL.
Initiellt vid uppbyggnaden av en longitudinell databas bör fenomen som vis-
telsetid och antal byten mellan olika tillstånd öka.

En liknande förskjutning mot ökande antal byten mellan 1992 och 1993 kan
också iakttagas för de som påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar. 1992
hade denna kategori i genomsnitt tre att jämföra med fyra byten året därefter.
Knappt 70 procent hade 1992 tre eller färre byten, motsvarande 1993 var 48
procent. En halv procent hade 1992 tio eller flera byten av tillstånd (två
personer hade 18 byten vardera) jämfört med två procent året efter (som mest
en person med 15 byten).

För att belysa hur de individer som kommit till arbetsmarknadsutbildning
under 1992 respektive 1993 bytt tillstånd innan denna utbildning, kan ett
antal sammanfattande mått beräknas.

Vi väljer att använda en regressionsansats för att sammanfatta hur antalet
tillståndsbyten varierar med några av de personkaraktäriseringar som HANDEL
medger.

Följande exogena variabler ingår i regressionsmodellen förutom Ålder som
betecknar individens ålder:

Kön

1 kvinna

0 man

174

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Figur 3.2: Antalet byten (procent) mellan tillstånd innan påbörjad arbets-
marknadsutbildning. Fördelning efter utbildningarnas yrkesinriktning, 1992
och 1993.

175

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Tabell 3.1: Regressioner (noll-trunkerad Poisson) för antalet byten av tillstånd
innan arbetsmarknadsutbildning (Y och IY betecknar yrkesinriktad respektive
icke yrkesinriktad utbildning, * anger signifikans på 5-procentsnivån).

Variabel 1992-Y 1992-IY

1993-Y 1993-IY

Kön	0.064	* 0.053
Medborgarskap	0.035	* 0.023
Utbildning 1	0.052	* -0.041
Utbildning 2	0.046	* -0.047
Ålder	-0.010	* -0.012
Handikapp	-0.022	-0.004
Konstant	-4.408	* -4.247
X2	15222	10859
%-rätt	33	32
Antal	21704	12970

0.024 *

0.029 *

0.044 *

0.047 *
-0.010 *

0.023

-4.486 *

13133

15769

0.038 *

0.048 *
-0.017
-0.000
-0.011 *
-0.002
-4.472 *

5689

26
7178

Medborgarskap =

Utbildning 1 =

Utbildning 2 =

Handikapp =

1 svenskt

0 utländskt

1 högst grundskolenivå

0 för övrigt

1 gymnasienivå

0 för övrigt

1 har arbetshandikapp
0 saknar arbetshandikapp

Referenskategori för dummyvariablerna Utbildning 1 och 2 är högskolenivå.

Resultaten redovisas i tabell 3.1 samt i figur 3.3. Modellen redovisas tekniskt i
Appendix 3.1, och är en noil-trunkerad Poisson regressionsmodell. I analysen
beaktas den tid som individerna befunnit sig i kontakt med Af.1 Figur 3.3
anger hur antalet kontakter med Af varierar med ålder då tiden sätts till 365
dagar. Vi ser att modellen anger över 3.6 till 4.3 årliga byten för 20-åringar
medan antalet ligger mellan 2.4 och 2.8 för 60-åringar. Ett positivt tecken
på ett parameterestimat antyder att denna variabel har en positiv effekt på
antalet byten. För att bestämma effektens mera exakta storlek måste regres-
sionsfunktionen användas (se Appendix 3.1). Vi illustrerar ytterligare med
tabell 3.2.

'Eftersom samtliga nyanmäida arbetssökande började registreras i HÄNDEL fr o m au-
gusti 1991, tror vi att den totala inskrivningstiden i genomsnitt är för kort. För regres-
sionsmodellerna är det dock viktigast att totala inskrivningstiden svarar mot den period
under vilken byten registreras. Denna period börjar i augusti 1991. Därför har för regres-
sionsmodellerna totala inskrivningsperioden omkodats till att tidigast börja första augusti
1991.

176

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Figur 3.3: Skattade regressioner för antalet årliga byten av tillstånd innan
arbetsmarknadsutbildning (1992/93). Bilden gäller för grundskoleutbildade
kvinnor som har svenskt medborgarskap och modellerna har skattats separat
för yrkesinriktade respektive icke yrkesinriktade utbildningar.

Tabell 3.2: Antalet årliga byten av tillstånd innan arbetsmarknadsutbildning
beräknade utifrån noll-trunkerad Poisson modell. Beräkningarna gäller 30-
åringar, icke handikappade och tillhörande de yrkesinriktade grupperna.

	Kvinna		Man
	1992	1993	1992	1993
Svensk medborgare	3.76	3.66	3.22	3.24
Utländsk medborgare	3.59	3.50	3.08	3.09
Svensk medborgare med grundskola	3.92	3.82	3.37	3.39
Svensk medborgare med gymnasium	3.76	3.66	3.22	3.24
Utländsk medborgare med grundskola	3.74	3.65	3.23	3.25

177

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Figur 3.4: Totala tiden som individer stått i kontakt med Af innan arbets-
marknadsutbildning, 1992 och 1993.

Vi finner att kvinnor har signifikant flera byten av tillstånd samt att an-
talet byten avtar med ökande ålder. Svenskt medborgarskap ger också flera
byten. Förekomst av arbetshandikapp förefaller medföra ett färre antal byten
av tillstånd, vilket kan förväntas enär det reella antalet tillgängliga alternativ
för denna grupp är färre än för de som inte är arbetshandikappade. För in-
divider med grundskole-/gymnasiebakgrund (utbildning 1/2) är antalet byten
större än för de högutbildade när det gäller individer som slutligen hamnar i
yrkesinriktad utbildning. För individer som hamnar i icke yrkesinriktad ut-
bildning noterar vi ringa effekt av formell utbildningsnivå, snarast har de lägre
utbildade härvid ett färre antal byten.

Av figur 3.3 framgår därtill att det inte förefaller föreligga någon betydande
skillnad i antal byten mellan de som påbörjade yrkesinriktade respektive icke
yrkesinriktade utbildningar vare sig under 1992 eller 1993. Skillnaden mellan
åren antyder förmodligen en minskande per kapita belastning av Af under åren
som utgör underlag för skattningarna, dvs 1991-1992/1993. När således den
tid som individen stått i kontakt med Af beaktas, nyanseras den bild som figur

3.2 frammålar.

178

1996/97-.RR3

Underbilaga 1

3.3 Totala tiden innan

En individ som påbörjade arbetsmarknadsutbildning under 1992 hade i genom-
snitt en total inskrivningstid2 vid utbildningens påbörjande uppgående till 303
dagar. Motsvarande tid för 1993 var 491 dagar. Det föreligger inga större skill-
nader i genomsnittstider mellan de som påbörjade yrkesinriktade respektive
icke yrkesinriktade utbildningar. Tiderna illustreras grafiskt i figur 3.4.

Som konstaterats ökade den totala inskrivningstiden med ungefär 190 dagar
mellan åren 1992 och 1993. Man skulle kunna förvänta sig att dessa tider
skulle vara ungefär lika långa om arbetsmarknadsläget inte drastiskt skulle
förändras mellan de två åren. Inskrivningstidens längd påverkas dock av när
individerna började registreras i HANDEL. Eftersom databasen först fr o m
augusti 1991 omfattade samtliga nyinskrivna torde inskrivningstiderna öka de
första åren under databasens uppbyggnad. Detta mått borde därför på sikt
vara en intressantare indikator.

3.4 Sökandekategorier innan

Som nämnts inledningsvis i detta kapitel är de som är registrerade vid ar-
betsförmedlingarna inkodade i s k sökandekategorier.3 Det finns ett drygt
tjugotal sökandekategorier. Vi skall i detta avsnitt beskriva i vilka tillstånd
(sökandekategorier) de som påbörjade arbetsmarknadsutbildningarna befann
sig innan utbildning. Vi begränsar oss till att studera de fyra tillstånd som
ligger närmast i tiden innan utbildningarna påbörjades. För överskådlighetens
skull reducerar vi vidare antalet tillstånd till fyra enligt följande:

• Grupp 1 består av individer tillhörande sökandekategori 11 (utan arbete,
kan ta arbete direkt). Denna sökandekategori motsvarar närmast vad
som avses med öppen arbetslöshet i SCB:s s k arbetskraftsundersökningar.

• Grupp 2 omfattar individer som tillhör någon av sökandekategorierna 12
t o m 31. Denna grupp är också i en vid mening drabbad av arbetslöshet.

2Den totala inskrivningstiden är här summan av de tider en individ har befunnit sig i
någon/några sökandekategorier innan utbildningen påbörjades.

3Sökandekategorierna är kodade på följande sätt: 11 - utan arbete, kan ta arbete direkt;
12 - utan arbete, behov av vägledning/utredning; 13 - utan arbete, väntar på beslutad
åtgärd; 14 - utan arbete, övriga 21 - deltidsarbetslösa; 31 - tillfälligt arbete; 34 - EES-
sökande; 41 - ombytessökande; 42 - lönebidrag; 43 - skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare;
44 - rekryteringsstöd; 46 - starta eget bidrag; 51 - beredskapsarbete; 52 - arbetslivsutveckling,
ALU; 53 - utbildningsvikariat; 54 - invandrarpraktik; 55 - arbetsplatsintroduktion; 61 -
ungdomspraktik; 62 - ”akademikerpraktik”; 63 - ungdomsintroduktion; 71 - yrkesinriktad
rehabilitering; 81 - arbetsmarknadsutbildning; 91 - särskild kategori som ej statistikförs

179

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Skillnaden mot grupp 1 är dock att grupp 2 inte, av olika orsaker, kan
ta arbete direkt.

• Grupp 3 består av individer i arbetsmarknadsutbildning (sökandekategori
81).

• Grupp 4 innefattar individer tillhörande resterande sökandekategorier.
Flertalet av dessa individer befinner sig i olika arbetsmarknadspolitiska
åtgärder, exklusive arbetsmarknadsutbildning.

Vi har ytterligare en grupp som vi betecknar med 99. Individer som innan ut-
bildning tillhört fyr» eller fler tillstånd i HÄNDEL får grupptillhörighet enligt
ovan. De individer som har färre än fyra tillstånd åsätts grupptillhörighet 99
till dess individen registreras i någon sökandekategori vid Af.

I tabell 3.3 redovisas övergångsandelar mellan tillstånd innan arbetsmark-
nadsutbildning för de som påbörjade utbildningarna 1992 respektive 1993. Vi
nöjer oss med, eftersom mönstret ej förändras nämnvärt mellan åren, att kom-
mentera kedjan av övergångar till första tillståndet innan utbildning för de
som påbörjade sina utbildningar 1992. Vidare inskränker vi oss i huvudsak till
grupp 1 (öppet arbetslösa), grupp 3 (i arbetsmarknadsutbildning) samt grupp
99 (”saknas”).

Av de som påbörjade utbildningarna 1992 befann sig elva procent som det
fjärde tillståndet innan utbildning i öppen arbetslöshet, fyra procent befann sig
i arbetsmarknadsutbildning och 71 procent hade inget fjärde tillstånd innan.
Resterande individer, 14 procent, har ett fjärde tillstånd innan och befann sig
följaktligen i någon av grupperna 2 eller 4.

Av de som var öppet arbetslösa (grupp 1) i det fjärde tillståndet innan övergick
40 procent i nästföljande tillstånd till grupp 2, 20 procent till grupp 3 (arbets-
marknadsutbildning), 15 procent till grupp 4 samt 25 procent till grupp 1
(öppen arbetslöshet).

Det sistnämnda förhållandet kan tyckas märkligt. Anledningen till att man kan
tillhöra samma grupp i såväl tillstånd fyra som tillstånd tre beror bl a på att
HÄNDEL inte ger en heltäckande bild över en individs sysselsättningshistoria.
Utifrån HÄNDEL går att utläsa när en individ registreras i någon sökandekate-
gori, hur länge individen befinner sig i denna samt om och när individen lämnar
denna sökandekategori. Anledningen till det sistnämnda kan bl a vara att
individen övergår till en annan sökandekategori eller avaktualiseras, t ex därför
att individen erhållit ett arbete. I HÄNDEL registreras också om individen
återkommer som arbetssökande och i så fall vad som händer.

För de individer som avaktualiseras och därefter, vid en senare tidpunkt,
återkommer till arbetsförmedlingarna saknas information om i vilka tillstånd
de under mellantiden befunnit sig. Dessa tillstånd kan bestå av förvärvsarbete,

180

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Tabell 3.3: Övergångsandelar mellan tillstånd innan utbildning, 1992 och 1993.

Raden tjänar som ingångstillstånd och kolumnen som utgångstillstånd.

1992

In 1 2 3 4 99 Tot

1993

1 2 3 4 99 Tot

Fjärde/tredje tillståndet innan utbildning

1	0.25	0.40	0.20	0.15		0.11	0.26	0.36	0.16	0.22		0.18
2	0.38	0.29	0.22	0.12		0.11	0.44	0.25	0.19	0.12		0.18
3	0.51	0.43	0.01	0.05		0.04	0.58	0.38	0.01	0.03		0.09
4	0.45	0.37 0.10		0.08		0.03	0.53	0.35	0.05	0.07		0.07
99	0.15	0.11	0.02	0.03	0.70	0.71	0.19	0.14	0.01	0.02	0.64	0.47
Tot	0.21	0.18	0.06	0.05 0.50		1.00	0.31	0.24	0.07	0.08	0.29	1.00
			Tredje/andra tillståndet innan utbildning
1	0.18	0.34	0.34	0.14		0.21	0.15	0.33	0.27	0.26		0.31
2	0.27	0.25	0.35	0.13		0.18	0.28	0.22	0.32	0.17		0.24
3	0.51	0.41	0.02	0.06		0.06	0.60	0.32	0.01	0.07		0.07
4	0.38	0.36	0.16	0.11		0.05	0.47	0.33	0.10	0.10		0.08
99	0.20	0.20	0.04	0.04 0.52		0.50	0.19	0.27 0.02		0.03	0.48	0.30
Tot	0.24	0.26	0.16	0.08 0.26		1.00	0.25	0.28 0.18		0.14	0.15	1.00
			Andra/första tillståndet innan						utbildning
1	0.36	0.57	0.01	0.07		0.24	0.35	0.53	0.00	0.12		0.25
2	0.57	0.36	0.01	0.06		0.26	0.66	0.28	0.01	0.06		0.28
3	0.58	0.41	0.00	0.02		0.16	0.64	0.35	0.00	0.01		0.18
4	0.57	0.40	0.01	0.03		0.08	0.67	0.31	0.00	0.02		0.14
99	0.63	0.28	0.00	0.03	0.06	0.26	0.69	0.27	0.00	0.02	0.02	0.15
Tot	0.54	0.40	0.01	0.04	0.02	1.00	0.58	0.36	0.00	0.06	0.00	1.00

181

1996/97:RR3

Underbilaga 1

studier (exklusive arbetsmarknadsutbildning), etc. När vi i tabell 3.3 har
beräknat övergångsandelar mellan olika tillstånd avser övergångarna således
enbart mellan tillstånd som finns registrerade i HÄNDEL. Det är av denna
anledning som vissa individer kan vara t ex öppet arbetslösa i såväl tillstånd
fyra som tillstånd tre innan den påbörjade utbildningen 1992. Tabell 3.3 måste
därför tolkas i ljuset av detta.

Av de fyra procentenheter som i sitt fjärde tillstånd innan befann sig i arbets-
marknadsutbildning övergick hälften i det därpå följande tillståndet till öppen
arbetslöshet. En procent återfanns i arbetsmarknadsutbildning.

Av de som inte har ett fjärde tillstånd innan (grupp 99) befann sig 30 procent
i det tredje tillståndet innan i någon av grupperna 1 t o m 4. Följaktligen
saknar 70 procent av de som inte har ett fjärde tillstånd innan också ett tredje
tillstånd innan den år 1992 påbörjade arbetsmarknadsutbildningen.

I det tredje tillståndet innan utbildningen var cirka en femtedel öppet ar-
betslösa (grupp 1); nästan lika stor andel var arbetslösa i något annat avseende
(grupp 2). Ungefär fem procent vardera befann sig i antingen arbetsmark-
nadsutbildning (grupp 3) eller omfattades av andra arbetsmarknadspolitiska
åtgärder (grupp 4). Hälften av de som kom att påbörja utbildningar 1992 hade
ännu inte registrerats som tillhörande någon av arbetsförmedlingens sökande-
kategorier.

Ungefär en fjärdedel vardera befann sig som andra tillstånd innan utbildning
i någon av grupperna 1, 2 eller 99. Resterande fjärdedel bestod av 16 procent-
enheter i arbetsmarknadsutbildning och åtta procentenheter i andra arbets-
marknadspolitiska åtgärder.

När det gäller övergångar mellan andra till första tillståndet innan utbildning
kan följande utläsas: Av de som påbörjade utbildningarna 1992 kom 54 procent
från tillståndet öppen arbetslöshet och 40 procent från tillståndet arbetslöshet
i något annat avseende. Vidare värt att notera är att en procent strax innan
utbildningen påbörjades likaledes befann sig i en arbetsmarknadsutbildning
och fyra procent i andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Tabell 3.4 rapporterar mer detaljerat de procentuella fördelningarna på sökan-
dekategorier såväl innan som efter arbetsmarknadsutbildningarna. I kapi-
tel 5 kommer vi att kommentera i vilka tillstånd de utbildade hamnar efter
genomgången arbetsmarknadsutbildning. Vi nöjer oss följaktligen här med att
se från vilka tillstånd de utbildade kom när de påbörjade sina utbildningar.

Flertalet av de som påbörjade yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar 1992
och 1993 befann sig, strax innan utbildning, i sökandekategori 11, dvs utan ar-
bete, kan ta arbete direkt; cirka 57 respektive 63 procent. Ungefär 16 procent
båda åren kom från sökandekategori 12, utan arbete, behov av vägledning/ut-
redning. Om vi summerar antalet i sökandekategorierna 11 t o m 41 - in-

182

1996/97-.RR3

Underbilaga 1

Tabell 3.4: Tillståndet innan/efter arbetsmarknadsutbildning (Y - yrkesinrik-
tad, IY - icke yrkesinriktad utbildning, tillståndskoden definieras i fotnot 3 i
detta kapitel).

Till-	Innan						Efter
Till-	1992				1993		1992				1993
stånd	Y	IY	Antal	Y	IY	Antal	Y	IY	Antal	Y	IY	Antal
11	57.2	49.1	18776	62.5	49.0	13370	67.6	52.9	21524	68.1	54.3	14629
12	16.7	27.5	7201	16.4	33.3	4983	10.5	24.1	5396	11.8	26.3	3746
13	0.0		1				0.0	0.0	4	0.0	0.0	4
14	9.2	10.7	3375	7.1	8.8	1749	3.3	5.6	1427	3.1	5.1	850
21	4.4	2.8	1314	3.7	2.1	733	1.7	1.0	494	1.9	0.8	353
31	6.6	4.6	2024	3.8	1.8	729	2.2	1.7	703	2.6	2.0	552
41	1.3	0.5	361	0.5	0.7	128	0.5	0.2	149	0.6	0.3	116
42	0.0		4	0.0	0.0	2	0.0		3	0.0	0.0	7
43								0.0	1		0.0	1
44	0.0	0.0	3		0.0	1	0.0	0.0	6	0.0	0.0	6
46										0.0		1
51	0.8	1.0	310	0.4	0.4	92	0.4	0.5	145	0.3	0.5	81
52	0.0	0.0	8	3.6	1.4	667	0.8	0.4	215	1.1	1.8	308
53	0.2	0.1	52	0.3	0.1	48	0.2	0.2	62	0.4	0.4	97
54								0.0	1	0.0	0.1	12
55	0.0	0.0	5				0.0	0.0	2
61	1.3	0.9	390	0.6	0.4	117	1.9	2.6	752	0.8	0.6	171
62				0.0		1		0.0	1	0.0	0.0	9
63										0.0		1
71	1.0	1.3	393	0.8	1.4	223	0.3	1.0	188	0.3	0.7	103
81	1.0	1.3	390	0.3	0.3	71	0.7	1.3	317	0.1	0.3	34
91	0.1	0.3	67	0.1	0.2	33	0.1	0.2	52	0.2	0.3	50
99							9.9	8.3	3232	8.6	6.3	1816
Antal 21704		12970 34674		15769	7178 22947		21704	12970	34674	15769	7178	22947
Proc	62.6	37.4	100	68.7	31.3	100	62.6	37.4	100	68.7	31.3	100

183

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Tabell 3.5: Medeltiden (kalenderdagar) i tillståndet innan/efter arbets-
marknadsutbildning (Y - yrkesinriktad, IY - icke yrkesinriktad utbildning,
tillståndskoden definieras i fotnot 3 i detta kapitel).

Innan Efter

	1992			1993			1992			1993
	Samt-				Samt-		Samt-				Samt-
Tillstånd	Y IY	liga	Y	IY	liga	Y	IY	liga	Y	IY	liga
11	122 125	123	154	156	155	147	141	145	117	114	116
12	101 108	105	113	127	120	122	132	128	103	112	108
13	74	74				31	58	44	0	51	38
14	64 84	72	62	111	79	95	91	93	68	88	77
21	168 178	171	183	152	177	194	174	188	136	136	136
31	93 95	94	89	94	90	86	74	83	81	95	85
41	88 125	95	99	119	107	58	95	65	61	51	59
42	91	91	55	70	63	124		124	174	151	171
44	212 180	201		94	94	60	99	80	165	90	153
51	114 115	114	76	111	88	139	119	131	141	123	133
52	56 82	66	86	68	83	133	138	134	130	148	137
53	68 35	62	84	60	80	108	161	129	87	84	86
55	135 100	107				135	122	129
61	67 97	76	79	76	79	143	137	140	133	122	130
62			22		22		92	92	95	83	92
71	110 106	108	103	70	89	95	83	126	101	62	81
81	152 147	150	160	179	166	153	153	153	119	267	223
91	91 125	108	106	147	123	95	93	94	95	61	79
Alla	112 116	113	135	138	136	140	134	138	113	112	113

divider utan arbete, deltidsarbetande, individer med tillfälligt arbete samt
ombytessökande - kom cirka 95 procent båda åren från dessa tillstånd. Fem
procent befann sig följaktligen i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder strax
innan de påbörjade sina utbildningar.

Av de som påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar de två åren var knappt
hälften utan arbete och kunde ta arbete direkt innan utbildningarna påbörja-
des. Jämfört med de som påbörjade yrkesinriktade utbildningar var en betyd-
ligt större andel utan arbete, behov av vägledning/utredning; 28 procent 1992
jämfört med 33 procent 1993. Drygt fyra procent av de som påbörjade arbets-
marknadsutbildning befann sig innan utbildning i olika arbetsmarknadspoli-
tiska åtgärder.

184

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

3.5 Tiden i närmaste tillståndet innan

I tabell 3.5 redovisas medeltiden i tillståndet innan respektive efter arbets-
marknadsutbildning.

I genomsnitt var de som påbörjade utbildningar 1992 inskrivna i knappt fyra
månader i någon sökandekategori innan utbildningen påbörjades. Inga större
skillnader kan noteras i inskrivningstid mellan de som genomgick yrkesinrik-
tade respektive icke yrkesinriktade utbildningar.

För de som påbörjade utbildningar 1993 var inskrivningstiden i genomsnitt
tre veckor längre jämfört med året innan. Även i detta fall kan inga stora
skillnader i inskrivningstid innan utbildning iakttas mellan de som påbörjade
yrkesinriktade respektive icke yrkesinriktade utbildningar.

Som noterats kom flertalet av de som påbörjade utbildningar från sökandekate-
gori 11 (utan arbete, kan ta arbete direkt). Det kan därför vara av intresse
att se hur länge individer i denna kategori var inskrivna vid Af innan utbild-
ningen påbörjades. För såväl de som påbörjade yrkesinriktade som för de som
påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar 1992 uppgick inskrivningstiden i
denna kategori till i genomsnitt fyra månader. År 1993 hade denna inskriv-
ningstid ökat med en månad.

För de som innan påbörjad utbildning hade varit föremål för vägledning/utred-
ning uppgick inskrivningstiden 1992 till ungefär 3.5 månader. År 1993 hade
inskrivningstiden för denna sökandekategori ökat med i genomsnitt en halv
månad.

En sammanfattande regression för de individer som påbörjade arbetsmark-
nadsutbildningar respektive år ges i tabell 3.6.4 I regressionema används en
variabel, Yrkesinriktning, som antar värdet noll om den påbörjade utbildning-
en var yrkesinriktad och värdet ett om utbildningen var icke yrkesinriktad.
Variabeln Vakanser betecknar antalet vakanser (kommunvis och i genomsnitt
under månaderna mars/april respektive år) i relation till befolkningen 16-64 år.
Variabeln Befolkning anger antalet innevånare i åldern 16-64 år i kommunerna
respektive år.

För att sammanfatta huvudresultaten konstaterar vi att kvinnor, jämfört med
män, har signifikant kortare vistelsetider i tillståndet (notera att tecknet i
tabellen skall kastas om) innan arbetsmarknadsutbildningen. Det förefaller
också som om vistelsetiden innan utbildning ökar med stigande ålder.

Vidare är parameterestimaten för variablerna Vakanser och Befolkning sig-

4Notera att om man önskar tolka effekten av en variabel på den tid som förklaras, skall
parameterestimatets tecken kastas om. De tecken som redovisas i tabellen tolkas som effekter
på hazard-funktionen. Tolkningen behandlas också i Appendix 3.2.

185

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Tabell 3.6: Skattade hazard-modeller för tiden i tillståndet närmast innan ar-
betsmarknadsutbildning, 1992 och 1993 (Cox-regressioner, * anger signifikans
på 5-procentsnivån, se också fotnot 4 i detta kapitel).

Variabel	1992	1993
Kön	0.113 *	0.043 *
Medborgarskap	-0.008	-0.017
Utbildning 1	-0.052 *	-0.002
Utbildning 2	-0.029	0.025
Ålder	-0.016 *	-0.014 *
Handikapp	-0.091 *	0.008
Yrkesinriktning	-0.029 *	-0.029
Vakanser	0.198 *	0.083 *
Befolkning	-1.2xl0-7 *	-7.8xl0~7 *

nifikant skilda ifrån noll på 5-procentsnivån såväl 1992 som 1993. Parame-
terestimatet för variabeln Vakanser är positivt, dvs en ökning av det relati-
va vakanstalet medför en kortare vistelsetid i tillståndet innan utbildning.
Detta resultat är intuitivt rimligt. Den skattade koefficienten för Befolkning är
negativ, dvs vistelsetiden innan arbetsmarknadsutbildning ökar med stigande
folkmängd i kommunerna. Detta är ett överraskande resultat; möjligheten att
hitta någon form av sysselsättning bör rimligen vara större på en stor, jämfört
med en mindre, lokal arbetsmarknad.5

I övrigt är resultaten blandade. Medborgarskapstillhörighet påverkar inte sig-
nifikant vistelsetiden innan utbildning. Förekomst av arbetshandikapp har
1992 en signifikant negativ effekt på vistelsetiden innan arbetsmarknadsutbild-
ning. År 1993 var denna variabels effekt positiv men inte signifikant. Några
entydiga effekter av individernas formella utbildningsnivå på vistelsetiden in-
nan utbildning går heller ej att konstatera. Det verkar också som att de som
påbörjade icke yrkesinriktade, jämfört med de som påbörjade yrkesinriktade
utbildningar, i genomsnitt hade längre vistelsetid innan. Den sistnämnda ef-
fekten är dock endast signifikant avseende 1992.

Appendix 3.1 - Noll-trunkerad Poisson regression

För fullständighetens skull sammanfattas huvudpunkterna i noll-trunkerad Poisson

°Resultatet skulle möjligen ha blivit annorlunda om vi använt arbetskraften i stället för
befolkningen som förklarande variabel. Uppgifter om arbetskraftens storlek på kommunnivå
finns dock ej att tillgå.

186

1996/97:RR3

Underbilaga 1

regression.6

Låt y beteckna antalet byten och notera att bara ett eller flera byten kan regist-
reras i HANDEL, därav noll-trunkeringen. Om y, är Poisson-fördelad för individ
i med frekvensfunktionen Pr(t/J = (Åtti)wexp(—där Å, = exp(x,/3) är
medelvärdesfunktionen och t, anger den tid under vilken byten registreras, fås den
noll-trunkerade Poisson-regressionen som

p , s = Prfa) = (Aitj)wexp(-Åiti)/y<!

’ 1 — Pr(0) 1 - exp(—Å,t,)

Utifrån detta uttryck kan t ex maximum likelihood-skattning genomföras på kon-
ventionellt sätt.7 Medelvärdes/regressions-funktionen med t< = 1 ges av Åitj/[1 -
exp(—Åjti)]. För den icke trunkerade Poisson modellen ges medelvärdesfunktionen
av Å,tt.

Appendix 3.2 — Cox-regression

Modellen introducerades av Cox8 och bygger på den proportionella hazard-funktion-
en Å(t) = ^(t)ö(x), där ipft) bara beror av tiden och 0(x) bara av förklarande
variabler. Välbekanta modeller, såsom Weibull och exponential, är specialfall i
denna grupp av modeller. För en individ i som byter från en sökandekategori
till en annan vid en tidpunkt ti, finns ett antal andra individer kvar i den tidi-
gare sökandekategorin strax innan t, (vid t,_) - risksetet R,. Sannolikheten för den
speciella individens byte ges då av

p. =__ÉH__.

Modellen kan skattas med maximum likelihood i standardprogram såsom SPSS.

För den proportionella hazard-funktionen med 9(x) — exp(xd) kan man skriva
ln^t) = — x3 + xi, där cu är extremvärdes-fördelad. För Weibull-fallet gäller
y = lnt = —xäla + wla. Eftersom a > 0 ger denna regression vid handen att
tecknet blir omkastat när vi uttalar oss om effekten på vistelsetid i stället för på
hazard-funktion.

Här gäller genomgående att a « 1, vilket då ger elasticiteter utifrån Cox-modellens
estimat —där inget t ingår. För ålder lika med .30 och kategorin alla 1992 i
tabell 3.10 fås den approximativa elasticiteten —(—0.018) x 30 = 0.5.

6Bland publicerade källor med en utförligare behandling kan vi hänvisa till
Brännäs, K. (1992). Limited dependent Poisson regression. The Statistician 41,
413-423 och Gurmu, S. (1991). Tests for detecting overdispersion in the positive
Poisson regression model. Journal of Business & Economic Statistics 9, 215-222.

7De konsekvenser som ett mätfel i t,-tiderna har på skattningar diskuteras mera
tekniskt och utförligare av Brännäs, K. (1996). Count data modelling: Measurement
error in exposure time. Mimeo. Umeå universitet.

8Cox, D.R. (1972). Regression models and life tables. Journal of the Royal
Statistical Society B34, 187-202.

187

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Kapitel 4

I arbetsmarknadsutbildning

4.1 Inledning

I avsnitt 2.2 beskrevs hur de arbetsmarknadsutbildade fördelade sig efter dels
utbildningens yrkesinriktning, dels mot vilket yrkesområde som utbildningen
var inriktad. I detta kapitel skall vi inleda med att i avsnitt 4.2 beskriva
kurstiderna för dessa utbildningar. Redovisningen omfattar enbart de kursdel-
tagare som fullföljde utbildningarna och där kurstiden översteg noll dagar.

I avsnitt 4.3 belyser vi den s k ”rundgången” inom arbetsmarknadsutbildning-
en. Detta gör vi på två sätt; dels genom att redovisa det antal kurser de
utbildade har deltagit i under perioden augusti 1991 tom september 1995,
dels att göra likaledes för perioden efter den att utbildningarna påbörjades
respektive år.

4.2 Kurslängder

Av de som 1992 påbörjade yrkesinriktade utbildningar fullföljde 83 procent.
År 1993 hade denna andel ökat till 84 procent. Andelen som fullföljde var
betydligt större för yrkesinriktade än för icke yrkesinriktade utbildningar. Av
de som genomgick icke yrkesinriktade utbildningar 1992 fullföljde 77 procent,
motsvarande för 1993 var 79 procent.

För de som påbörjade yrkesinriktade utbildningar 1992 uppgick kurstiderna
till i genomsnitt 156 kalenderdagar jämfört med 139 dagar 1993 (jfr tabell
4.1).1 Kurstiderna varierade 1992 mellan 48 (gruv- och stenbrytningsarbete

Mvurslängden i arbetsmarknadsutbildning anges vanligen i antal kursveckor. I HANDEL
finns endast tillgång till datum när en person påbörjar respektive avslutar en utbildning.
Det är utifrån dessa uppgifter som kurstiderna har beräknats. Vi har inte gjort något försök

188

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Tabell 4.1: Medeltiden (kalenderdagar) enligt kurstyp under arbetmarknadsut-
bildning, fullföljda kurser längre än noll dagar.

Kurstyp	1992			1993
Kurstyp	Y	IY	Samt- liga	Y	IY	Samt- liga
0	147	141	147	134	172	135
1	215	196	215	203	262	205
2	127	160	127	99	123	99
3	178	125	177	135	125	135
4	100	132	101	102	14	101
5	48	-	48	129	-	129
6	69	132	69	49	30	49
7	178	187	178	173	169	173
8	137	256	138	172	223	173
9	203	407	207	172	85	169
X	-	125	125	-	135	135
ISO	-	138	138	-	141	141
Samtliga	156	128	146	139	136	138
Antal	17959	9963	27922	13258	5645	18903

m m) och 215 dagar (hälso- och sjukvårdsarbete m m). Variationen var 1993
ungefär likartad jämfört med året innan. Genomsnittligt kortast kurstid. 49
dagar, hade de yrkesinriktade utbildningarna som var inriktade mot yrkes-
området transport- och kommunikationsarbete. Utbildningar inriktade mot
hälso- och sjukvårdsarbete m m hade även detta år de längsta genomsnittliga
kurstiderna, 203 dagar.

De som genomgick icke yrkesinriktade utbildningar hade genomsnittligt kor-
tare kurstider, 128 dagar 1992 respektive 136 dagar 1993. Även för denna kate-
gori var variationen i kurstid betydande mellan olika yrkesområden. Kurstider-
na varierade 1992 från i genomsnitt 125 dagar (yrkesområdet kommersiellt ar-
bete och förberedande utbildningar) till 407 dagar (yrkesområdet servicearbete
m m). 1993 var variationen än större; från 14 dagar (lantbruks-, skogs-, och
fiskeriarbete) till 262 dagar (hälso- och sjukvårdsarbete m m).

I tabellerna 4.2 (yrkesinriktade utbildningar) och 4.3 (icke yrkesinriktade ut-
bildningar) sammanfattar vi relationen mellan demografiska variabler och kurs-
längderna för olika utbildningar (uppdelade efter mot vilket yrkesområde kurs-
erna var inriktade).

För yrkesinriktade utbildningar gäller, med bara ett undantag, att de med
svenskt jämfört med utländskt medborgarskap genomgick kortare utbildningar.

att omvandla kurstider till kursveckor.

189

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Tabell 4.2: Skattade effekter på tiden i fullföljda yrkesinriktade utbildningar
(baserade på Cox-regressioner för de utbildningar som har fler än 50 deltagare,
* anger signifikans på 5-procentsnivån).

Variabel	Kurstyp - NYK
Variabel	0	1	2 3	4 6	7	8	9
Kön	_♦	+	_*	1992 +* +*	+	+*	+
Medborgarskap	-♦	-		+ -*	-	-*	-
Utbildning 1	+*	+	_* _*	-* +*	-	+	+*
Utbildning 2	+*	+	_* -*	- +*	-	+*	+*
Ålder	_*	+*	*	*	*		+
Handikapp	+*	-		+* +*	+	+	-1-

1993

Kön	-	+	+	_*	+	+*	+ +* -
Medborgarskap	*	*	*		*	*	* *
Utbildning 1	+	+	_*	_*	+	+
Utbildning 2	+*	-	-		+	+*
Ålder	_*	-	-	+	-	_*
Handikapp	+*	+	+	+*	-	+*	+* + +

Nästan undantagslöst gäller också att högre ålder är associerad med kortare
kurser. De med arbetshandikapp genomgick i allmänhet längre utbildningar
än de som saknade arbetshandikapp. Sambandet mellan övriga bakgrundsva-
riabler och utbildningarnas längd är inte lika entydigt.

Ungefär likartat mönster som ovan återfinns för den kategori som genom-
gick icke yrkesinriktade utbildningar. Individer med svenskt medborgarskap
genomgick i allmänhet kortare utbildningar än de med utländskt medbor-
garskap. Kurstiderna verkar också avta med ökande ålder. Det förefaller
också i allmänhet vara så att personer med någon form av arbetshandikapp
genomgick längre utbildningar jämfört med de som var i avsaknad av arbets-
handikapp.

4.3 Antalet arbetsmarknadsutbildningar

Det har inte sällan framförts att det föreligger en betydande "rundgång” inom
arbetsmarknadsutbildningen. Denna s k rundgång kan vara av såväl positiv
som negativ natur. För svårplacerade individer på arbetsmarknaden kan det
vara rimligt med en kedja av arbetsmarknadsutbildningar. Syftet med denna
kedja skulle vara att successivt bygga upp individens kompetens så att denne
därigenom skulle ha större möjlighet att erhålla ett arbete. Det negativa skulle

190

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Tabell 4.3: Skattade effekten på tiden i fullföljda icke yrkesinriktade utbild-
ningar (baserad på Cox-regressioner för de utbildningar som har fler än 50
deltagare, * anger signifikans på 5-procentsnivån).

			Kurstyp		- NYK
		1992				1993
Variabel	0	2	X	ISO	2	X	ISO
Kön	+	+	+*	-	+	-	+*
Medborgarskap	-1-	-	-*	_*		_*	-
Utbildning 1	-	-	-	+	-	+*	+
Utbildning 2	-	-	-	+	-	+	+
Ålder	-	-	_*	+	-	_*	-
Handikapp	-	+	+*	-	+	+*	+

vara om utbildningen i första hand tillgrips som en åtgärd för att t ex undgå
utförsäkring från erkänd arbetslöshetskassa.

Det är inte möjligt att avgöra om de sekvenser av kurser som kan urskiljas
med hjälp av HANDEL tyder på en sådan kompetensuppbyggnad eller om
arbetsmarknadsutbildningen tjänar något annat syfte. Vi får därför nöja oss
med att redovisa det antal kurser de utbildade har deltagit i under perioden
augusti 1991 t o m september 1995.

För de som påbörjade arbetsmarknadsutbildningar 1992 och 1993 redovisas
i figur 4.1 totala antalet utbildningar under ovan nämnda period (förutom
den utbildning som påbörjades dessa år). 49 procent av de som påbörjade
utbildningar 1992 och 43 procent av de som gjorde motsvarande 1993 har ingen
ytterligare utbildning under perioden. Ungefär en tredjedel i båda årgångarna
har ytterligare en utbildning och cirka 15 procent ytterligare två utbildningar.
För de som påbörjade sina utbildningar 1992 kan noteras att 5.9 procent under
perioden deltagit i tre eller fler utbildningar. Motsvarande andel för de som
påbörjade utbildningarna 1993 är 8.3 procent.

Inskränker vi oss till att studera perioden efter den att utbildningarna påbörja-
des respektive år (jfr figur 4.2) kan bl a följande noteras: Ungefär 70 procent
av de som påbörjade yrkesinriktade utbildningar de två åren har därefter inte
deltagit i ytterligare någon utbildning. Knappt en fjärdedel har deltagit i
ytterligare en utbildning och sex procent i två utbildningar. Cirka två procent
vardera året har alltså deltagit i tre eller fler utbildningar fram tom september
1995.

För de som påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar ser bilden av förklarliga
skäl något annorlunda ut: Cirka 58 procent har inte (oavsett år) påbörjat
någon ytterligare utbildning under perioden fram tom september 1995. Av

191

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Figur 4.1: Antal arbetsmarknadsutbildningar enligt HÄNDEL (procent, ex-
klusive den utbildning enligt vilken urval skett), 1992 och 1993.

Tabell 4.4: Regressioner (Poisson, med överspridningskorrigerade i-test) för
antalet utbildningstillfällen enligt HÄNDEL (Y och IY betecknar yrkesinriktad
respektive icke yrkesinriktad utbildning vid urvalstillfället, * anger signifikans
på 5-procentsnivån).

Variabel	1992-Y		1992-IY		1993-Y 1993-IY
Kön	-0.166	*	-0.116	*	-0.057	* -0.042 *
Medborgarskap	-0.392	*	-0.370	*	-0.466	* -0.175 *
Utbildning 1	-0.015		-0.118	*	-0.018	-0.044
Utbildning 2	0.046		-0.050		0.070	* -0.033
Ålder	0.012	*	0.006	*	0.005	* 0.009 *
Handikapp	0.205	*	0.091	*	0.168	* 0.028
Konstant	-0.358	*	0.084		0.050	-0.111
	25745		14711		18996	7972
%-rätt	30		33		32	35
Antal	21704		12970		15769	7178

192

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Antal utbildningar

Figur 4.2: Antalet utbildningar efter den utvalda yrkesinriktade respektive
icke yrkesinriktade utbildningen (procent), 1992 och 1993.

193

7 Riksdagen 1996/97. 2 saml. RR3

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Tabell 4.5: Regressioner (Poisson med överspridningskorrigerade t-test) för
antalet utbildningstillfällen efter den utbildning som var urvalsgrund (Y och
IY betecknar yrkesinriktad respektive icke yrkesinriktad utbildning vid urvals-
tillfället, * anger signifikans på 5-procentsnivån).

Variabel 1992-Y 1992-IY 1993-Y 1993-IY

Kön	-0.157	* -0.134	* 0.095	* -0.023
Medborgarskap	-0.236	* -0.381	* -0.161	* -0.182	*
Utbildning 1	-0.063	-0.133	* -0.116	* -0.049
Utbildning 2	-0.012	-0.047	* -0.010	0.009
Ålder	0.017	* 0.009	* 0.014	* 0.015	*
Handikapp	0.134	* 0.054	0.017	-0.162	*
Konstant	-1.160	* -0.408	* -1.277	* -0.959	*
V	26473	15214	18104	7716
%-rätt	63	38	67	43
Antal	21704	12970	15769	7178

de som påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar 1992 har 28 procent (30
procent av de som påbörjade 1993) deltagit i ytterligare en utbildning. Tio
procent av de som påbörjade utbildningar 1992 jämfört med nio procent av
1993 års årgång har deltagit i ytterligare två utbildningar. I tre eller fler utbild-
ningar har 3.6 procent av de som påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar
1992 deltagit i efter att den utbildning som påbörjades detta år var avslutad.
Motsvarande andel för de som påbörjade utbildningar 1993 är 2.4 procent.

I tabell 4.4 redovisas en sammanfattande regression, med uppdelning efter
kursens yrkesinriktning, för de individer som påbörjade arbetsmarknadsutbild-
ningar 1992 och 1993. Regressionsanalysen baseras på det antal arbetsmark-
nadsutbildningstillfällen som finns registrerade i HANDEL (exklusive den ut-
bildning som påbörjades under den period som vårt urval av deltagare avser).

Oavsett vilket år som utbildningarna påbörjades eller vilken yrkesinriktning
dessa hade finns det tre entydiga resultat: Kvinnor har, jämfört med män.
under perioden i genomsnitt deltagit i ett färre antal arbetsmarknadsutbild-
ningar. Signifikant skillnad föreligger också för medborgarskapstillhörighet;
svenska medborgare har i jämförelse med utländska medborgare ett lägre an-
tal utbildningstillfällen registrerade i HÄNDEL. Regressionsanalyserna visar,
inte oväntat, också att antalet registrerade utbildningar ökar med stigande
ålder.

Någon entydig effekt av individernas formella utbildningsnivå (dummyvariab-
lerna Utbildning 1 och Utbildning 2) kan ej konstateras. Parameterestimatet
för Utbildning 1 är visserligen genomgående negativt men endast signifikant
för de som påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar 1992. Den skattade

194

1996/97 :RR3
Underbilaga 1

koefficienten för Utbildning 2 är också enbart signifikant i ett fall (avseende de
som påbörjade yrkesinriktade utbildningar 1993).

Parameterestimatet för dummyvariabeln Handikapp är genomgående positivt
och signifikant i tre fall av fyra (undantaget är de som påbörjade icke yrkesin-
riktade utbildningar 1993). Personer med arbetshandikapp har alltså under
perioden i genomsnitt fler registrerade utbildningstillfällen i HANDEL jämfört
med personer i avsaknad av arbetshandikapp.

Vi har också genomfört en sammanfattande regression avseende antalet utbild-
ningstillfällen efter den utbildning som påbörjades något av åren 1992 eller
1993 avslutades. Vi har, som tidigare nämnts, uppgifter om antalet utbild-
ningstillfällen fram tom september 1995. Regressionsresultaten redovisas i
tabell 4.5.

Resultaten har stora likheter med de som vi erhöll när det gällde totala an-
talet utbildningstillfällen enligt HÄNDEL. Genomgående signifikanta para-
meterestimat är även här (och med samma tecken som tidigare) de för köns-,
medborgarskaps- och åldersvariablerna. De skattade koefficienterna för variab-
lerna som mäter individernas formella utbildningsnivå (Utbildning 1 och Ut-
bildning 2) har i alla fall utom ett (icke yrkesinriktad utbildning 1993) negativa
tecken. I över hälften av fallen är dock parameterestimaten för dessa variabler
inte signifikanta. Någon entydig effekt av förekomst av arbetshandikapp på
antalet utbildningstillfällen kan ej konstateras. För de som påbörjade yrkesin-
riktade arbetsmarknadsutbildningar 1992 är den skattade koefficienten för va-
riabeln Handikapp positiv och signifikant. Motsvarande parameterestimat för
de som påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar 1993 är negativt och sig-
nifikant. I övriga två fall har den skattade koefficienten positivt men ej sig-
nifikant tecken.

195

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Kapitel 5

Efter arbetsmarknadsutbildning

5.1 Inledning

Vi har i kapitel 3 beskrivit hur de arbetsmarknadsutbildade kom till utbild-
ningen via olika tillstånd. Efter genomgången utbildning kan en person åter
befinna sig i någon av arbetsförmedlingens sökandekategorier (tillstånd). Al-
ternativt kan en person som avslutat en arbetsmarknadsutbildning avaktuali-
seras p g a att vederbörande t ex har erhållit ett arbete, genomgår annan ut-
bildning än arbetsmarknadsutbildning eller att kontakten med arbetsförmedl-
ingen har upphört.

I detta kapitel skall vi koncentrera oss på vad som har hänt med de arbets-
marknadsutbildade efter avslutad utbildning. I avsnitt 5.2 redovisar vi i vilka
tillstånd de arbetsmarknadsutbildade hamnade i direkt efter avslutad utbild-
ning. Avsnitt 5.3 behandlar tiden i första tillståndet efter avslutad utbildning.
I kapitlets fjärde avsnitt studeras övergångar från tillstånd innan till efter ar-
betsmarknadsutbildning. Kapitlets avslutande avsnitt fokuseras på en ofta
diskuterad fråga: Hur många har erhållit arbete direkt eller i nära anslutning
till att en arbetsmarknadsutbildning avslutats.

5.2 Första tillståndet efter

I tabell 3.4 (avsnitt 3.4) redovisas i vilka sökandekategorier de arbetsmark-
nadsutbildade hamnade i direkt efter avslutad utbildning.1 I tabellen har
tillkommit en rad med koden 99. Denna kod har vi satt för individer, som när
de lämnar arbetsmarknadsutbildningen, avaktualiseras. Avaktualiseringsor-

1 Observera att samtliga individer som 1992 och 1993 påbörjade arbetsmarknadsutbild-
ningar ingår, dvs ingen åtskillnad har gjorts mellan de som fullföljde respektive avbröt sina
utbildningar.

196

1996/97:RR3

Underbilaga 1

saken kan t ex bestå av att ett arbete har erhållits, övergång till annan utbild-
ning än arbetsmarknadsutbildning eller att kontakten med arbetsförmedlingen
har upphört. Vi kommer i ett kommande avsnitt att göra en uppskattning av
hur många personer som får arbete direkt efter avslutad utbildning. Dessutom
kommer vi att studera den tid det tar för en individ att lämna första tillståndet
efter avslutad utbildning. Detta sammantaget ger en mer rättvisande bild över
hur många som erhållit ett arbete efter avslutad utbildning.

Det är en högre andel som befann sig i sökandekategori 11 (utan arbete, kan
ta arbete direkt) efter avslutad utbildning jämfört med innan. För båda
åren gäller att 68 procent av de som påbörjade yrkesinriktade utbildningar
är registrerade i sökandekategori 11 direkt efter avslutad utbildning (innan
utbildningen uppgick andelen i denna sökandekategori till cirka 60 procent).
Motsvarande andel för de som påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar var
knappt 55 procent (49 procent innan).

Av de som påbörjade arbetsmarknadsutbildningar 1992 avaktualiserades 9.3
procent från arbetsförmedlingen efter att utbildningen hade avslutats. Motsva-
rande andel för de som påbörjade utbildningar året därpå var 7.9 procent.
Bland dessa som avaktualiserades finns ett antal vars avaktualiseringsorsak
var att de erhöll ett arbete.

Om vi därutöver definierar de som erhöll någon form av arbete (exklusive de
som var sysselsatta via någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd) som tillhörande
sökandekategorierna 21 (deltidsarbetslösa), 31 (tillfälligt arbete) samt 41 (om-
bytessökande) framgår följande: Av de som 1992 påbörjade yrkesinriktade
arbetsmarknadsutbildningar tillhörde 4.4 procent dessa kategorier direkt efter
avslutad utbildning (12.3 procent innan). Motsvarande andel 1993 var 5.1
procent (8.0 procent innan). Av de som 1992 påbörjade icke yrkesinriktade
utbildningar tillhörde 2.9 procent dessa tre kategorier efter avslutad utbildning
(7.9 procent innan) jämfört med 3.1 procent (4.6 procent innan) för de som
påbörjade sina utbildningar år 1993.

Denna bild kan knappast sägas vara särskilt positiv. Vi måste dock ha i åtanke
att vi än så länge inte har beaktat de som direkt efter eller kort efter avslutad
utbildning avaktualiserades från arbetsförmedlingarna p ga erhållet arbete.

Noteras från tabell 3.4 kan också att cirka en procent av de som påbörjade sina
utbildningar 1992. efter att ha avslutat sin utbildning, fortsatte med ytterligare
en arbetsmarknadsutbildning. För de som påbörjade utbildningarna 1993 var
motsvarande andel 0.1 procent.

197

1996/97:RR3

Underbilaga 1

5.3 Tiden i första tillståndet efter

Inskrivningstiden i det första tillståndet efter utbildning för de som påbörjade
sina utbildningar 1992 uppgick i genomsnitt till 4.5 månader; motsvarande tid
för de som påbörjade sina utbildningar 1993 var cirka tre veckor kortare (jfr
tabell 3.5). Inga större skillnader i inskrivningstid efter utbildning kan, vid en
årsvis jämförelse, iakttas mellan de som påbörjade yrkesinriktade respektive
icke yrkesinriktade utbildningar.

För de som påbörjade en arbetsmarknadsutbildning 1992 och därefter di-
rekt påbörjade ytterligare en sådan utbildning uppgick kurslängden för den
sistnämnda utbildningen till fem månader räknat i kalenderdagar. Inga skill-
nader beträffande kurstidens längd för den andra utbildningen kan noteras vid
en uppdelning efter den första utbildningens yrkesinriktning. Så är dock inte
fallet för den andra arbetsmarknadsutbildningen för de som påbörjade sina
utbildningar 1993. För de vars första utbildning var yrkesinriktad uppgick
kurstiden för den därpå följande utbildningen till i genomsnitt fyra månader
jämfört med nästan nio månader för de vars första utbildning inte var yrkesin-
riktad.

Vi har tidigare konstaterat att flertalet av de som avslutade sina utbildningar
övergick till sökandekategori 11 (utan arbete, kan ta arbete direkt). Hur länge
stannade man i genomsnitt i detta tillstånd innan man övergick till något annat
tillstånd? Oavsett om utbildningen var yrkesinriktad eller ej uppgick tiden i
genomsnitt till knappt fem månader för de som påbörjade sina utbildningar
1992. Motsvarande tid för de som påbörjade utbildningarna 1993 var fyra
veckor kortare.

Tabell 5.1 redovisar en sammanfattande regression för de individer som påbör-
jade arbetsmarknadsutbildningar vart och ett av åren 1992 och 1993. De i
regressionsmodellen ansatta variablerna är i huvudsak desamma som i den re-
gressionsansats som genomfördes för tiden i tillståndet närmast innan arbets-
marknadsutbildning (jfr avsnitt 3.2 för definition av variablerna). En dum-
myvariabel, Fullföljt, har tillkommit. Denna variabel antar värdet ett om
de som påbörjade utbildningarna också fullföljde desamma. För de som inte
fullföljde sina utbildningar antar variabeln värdet noll. Variabeln Vakanser,
som betecknar det ”relativa vakanstalet” i respektive individs hemortskom-
mun. avser det vakansläge som rådde då de utbildade i genomsnitt var färdiga
med sina utbildningar. Eftersom vistelsetiden i utbildning i runda tal uppgick
till fem månader och då utbildningarna påbörjades september/oktober respek-
tive år är vakanstalet beräknat som genomsnittet för månaderna mars/april
påföljande år.

Förutom att regressionsmodellerna är estimerade för samtliga som påbörjade
arbetsmarknadsutbildningar 1992 respektive 1993 har vi därutöver genomfört

198

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Tabell 5.1: Skattade hazard-modeller for tiden i tillståndet efter arbetsmark-
nadsutbildning, 1992 och 1993 (Cox-regressioner. * anger signifikans på 5-
procentsnivån). Arbetslösa består av sökandekategoriema 11 och 12.

1992__1993________

Arbets- Arbets-

Variabel	Alla	lösa	Alla	lösa
Kön	0.106	* 0.146 *	0.078	* 0.082 *
Medborgarskap	0.050	* 0.093 *	0.009	0.040
Utbildning 1	-0.023	-0.067 *	-0.080	* -0.105 *
Utbildning 2	-0.021	-0.036	-0.057	* -0.064 *
Ålder	-0.018	* -0.021 *	-0.010	* -0.011 *
Handikapp	-0.009	-0.044	-0.049	* -0.079 *
Yrkesinriktning	0.049	* 0.023	-0.020	-0.017
Vakanser	0.010	0.003	0.122	* 0.114 *
Befolkning	-2.1 xlO-7	* -2.1X10"7 *	-3.8xl0"7	* -4.Ox 10"7 *
Fullföljt	-0.091	* -0.091 *	-0.092	* -0.087 *
Arbetslösa		-0.135 *		-0.061 *
Antal	30752	26415	20176	17597

motsvarande regressionsanalyser for de som tillhörde sökandekategoriema 11
och 12. De två sistnämnda kategorierna har vi något oegentligt sammanfört
under beteckningen ”arbetslösa”. Anledningen till att vi är speciellt intresse-
rade av dessa två sökandekategorier är att det är individer tillhörande någon av
dessa kategorier som i första hand kan komma att omfattas av utförsäkringsga-
rantin.

Av tabellen ser vi, när estimationerna omfattar samtliga kursdeltagare, att
parameterestimatet för dummyvariabeln för kön är positivt och signifikant
såväl för 1992 som 1993. Tolkningen är att kvinnor, jämfört med män, har
kortare vistelsetid i det närmaste tillståndet efter arbetsmarknadsutbildning-
en. Motsvarande var också fallet när vi studerade tiden i det tillstånd som
föregick utbildningen.

Den skattade koefficienten för åldersvariabeln är negativ och signifikant båda
åren. Så var också förhållandet avseende tiden i tillståndet innan arbetsmark-
nadsutbildning. Det förefaller alltså som om vistelsetiden, såväl innan som
efter utbildningen, ökar med stigande ålder.

Även parameterestimatet för variabeln Befolkning är signifikant skilt ifrån noll
på 5-procentsnivån såväl 1992 som 1993. Den skattade koefficienten är ne-
gativ båda åren. Samma entydiga resultat framkom också när vi betraktade
vistelsetiden i det tillstånd som föregick arbetsmarknadsutbildningen. Såväl
innan som efter utbildning ökar alltså vistelsetiden med stigande folkmängd i
kommunerna.

199

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

När vi studerade tiden innan utbildning fick vi resultatet att det relativa
vakanstalet har en signifikant negativ effekt på vistelsetiden för såväl 1992
som 1993. I stort sett samma resultat erhåller vi vid regressionerna avseende
tillståndet efter utbildning. För både 1992 och 1993 är den skattade koeffi-
cienten för variabeln Vakanser positiv, men dock endast signifikant för 1993.

De med svenskt medborgarskap har, jämfört med de med utländskt medbor-
garskap. kortare vistelsetid efter utbildning. Effekten är dock endast signifikant
för de som påbörjade sina utbildningar 1992.

Förekomst av arbetshandikapp förlänger såväl för de som påbörjade utbild-
ningarna 1992 som 1993 i tiden i första tillståndet efter arbetsmarknads-
utbildning. En signifikant effekt av arbetshandikapp kan dock endast noteras
för de som påbörjade utbildningarna 1993.

Inte heller när det gäller inverkan av individernas formella utbildningsnivå
på vistelsetidema efter utbildning går det att fastställa några entydiga effek-
ter. Visserligen är parameterestimaten för de två dummyvariabler som mäter
individernas utbildningsnivå (Utbildning 1 och Utbildning 2) i samtliga fall
negativa men enbart signifikanta för Utbildning 1 och Utbildning 2 år 1993.

Finns det några skillnader i vistelsetid efter arbetsmarknadsutbildningen be-
roende på om utbildningen var yrkesinriktad eller ej? För de som påbörjade
utbildningar 1992 är sambandet negativt och signifikant, dvs om utbildningen
var icke yrkesinriktad är vistelsetiden kortare än om utbildningen var yrkesin-
riktad. För år 1993 är sambandet det omvända, men dock ej signifikant.

Föreligger det några skillnader i vistelsetid i första tillståndet efter utbildning-
en mellan de som fullföljde respektive inte fullföljde utbildningarna? För båda
åren gäller att den skattade koefficienten för variabeln Fullföljt är negativ och
signifikant skild ifrån noll på 5-procentsnivån. De som fullföljde sina utbild-
ningar hade alltså i genomsnitt längre vistelsetid i första tillståndet efter ar-
betsmarknadsutbildningen jämfört med de som ej fullföljde sina utbildningar.

Tabell 5.1 redovisar också, som nämnts ovan, modeller för tiden i tillståndet
efter arbetsmarknadsutbildning för den grupp som vi betecknat som arbetslösa.
Förutom de variabler som ansattes för samtliga individer som påbörjade ut-
bildningar ingår här en dummyvariabel Arbetslösa, som antar värdet ett för
sökandekategori 11 och noll för sökandekategori 12.

Om vi först för år 1992 jämför regressionsresultaten för samtliga med de för
de arbetslösa framkommer vissa skillnader. Parameterestimaten för kön och
medborgarskapstillhörighet är i båda fallen positiva och signifikanta. De skat-
tade koefficienterna för variablerna Ålder, Befolkning och Fullföljt är negativa
och också signifikanta i båda fallen. De variabler som skall fånga upp ef-
fekterna på vistelsetiden av individens formella utbildningsnivå (Utbildning
1 och 2) har för de arbetslösa negativa parameterestimat. Endast den skat-

200

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

tade koefficienten för variabeln Utbildning 1 är emellertid signifikant. Vid
motsvarande regressionsanalys avseende samtliga individer har också utbild-
ningsvariablerna parameterestimat som är negativa, men dock ej signifikanta.
Ytterligare en signifikant skillnad föreligger; parameterestimatet för variabeln
Yrkesinriktning är för samtliga positivt och signifikant. Motsvarande estimat
för gruppen arbetslösa är positivt men ej signifikant.

Skillnaden är försumbar vid motsvarande jämförelse som ovan för de som
påbörjade sina utbildningar 1993. Samma tecken och signifikansnivå har pa-
rameterestimaten för följande variabler; Kön, Utbildning 1 och 2, Ålder, Han-
dikapp, Vakanser, Befolkning och Fullföljt. Noterbart är att ingen signifikant
effekt av medborgarskapstillhörighet kan iaktagas.

Regressionsanalysen avseende 1992 och begränsad till gruppen arbetslösa visar
att sju parameterestimat är signifikanta, nämligen för variablerna Kön, Med-
borgarskap, Utbildning 1, Ålder, Befolkning, Fullföljt och Arbetslösa. Dessa
parameterestimat är, förutom estimatet för variabeln Medborgarskap, också
signifikanta för motsvarande regressionsanalys avseende år 1993. Därtill har
för det senare året tillkommit ytterligare tre signifikanta parameterestimat
avseende variablerna Utbildning 2 (negativt), Handikapp (negativt) samt Va-
kanser (positivt).

Den skattade koefficienten för variabeln Arbetslösa är, som konstaterats, såväl
1992 som 1993 negativ och signifikant. Tolkningen är att de som tillhörde
sökandekategori 11 har längre tid i tillståndet efter arbetsmarknadsutbildning
jämfört med de som tillhörde sökandekategori 12. Detta är ett intuitivt inte
helt orimligt resultat. Personer som tillhör sökandekategori 11 är utan arbete
och kan ta arbete direkt. Om en person tillhör sökandekategori 12 är densamme
också utan arbete men i behov av vägledning/utredning. Det är alltså inte helt
orimligt att den senare kategorin har kortare tid i tillståndet efter utbildning
jämfört med den senare kategorin tack vare större insats i form av vägledning.

5.4 Övergångar från tillstånd innan till efter

Tabell 5.2 redovisar övergångsandelar mellan tillstånd efter arbetsmarknadsut-
bildning för de som påbörjade utbildningar 1992 och 1993. Vi har som tidigare
(jfr tabell 3.2) reducerat antalet tillstånd till fyra. I avsnitt 3.4 framgår vilka
sökandekategorier som sammanförts till respektive tillstånd. Vid tolkningen av
tabell 5.2 bör observeras att de som avaktualiserats från arbetsförmedlingarna
inte ingår. Vi fokuserar oss alltså här på de interna övergångarna mellan olika
tillstånd efter utbildning.

Vi skall, för att inte betunga framställningen i onödan, inskränka kommentar-
erna till de som påbörjade sina utbildningar 1992. Av denna årgång regist-

201

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Tabell 5.2: Övergångsandelar mellan tillstånd efter utbildning inom samma
inskrivningsperiod, 1992 och 1993. Raden tjänar som ingångstillstånd och
kolumnen som utgångstillstånd.

1992 1993

In	1	2	3	4	Tot	1	2	3	4	Tot
1		Första/andra tillståndet efter utbildning 0.32 0.19 0.49 0.69 - 0.38 0.28 0.34								0.69
2 Q	0.27	0.16	0.28	0.29	0.26	0.22	0.17	0.36	0.25	0.26
O 4	0.60	0.28	0.07	0.07	0.05	0.55	0.20	0.13	0.12	0.05
Tot	0.10	0.28	0.21	0.41	1.00	0.09	0.31	0.30	0.30	1.00

Andra/tredje tillståndet efter utbildning

1	-	0.37	0.14	0.49	0.09	-	0.40	0.22	0.39	0.07
2	0.44	0.17	0.17	0.22	0.24	0.42	0.17	0.24	0.18	0.27
3	0.69	0.28	-	0.03	0.23	0.75	0.21	-	0.04	0.34
4	0.73	0.19	0.04	0.05	0.44	0.66	0.20	0.06	0.09	0.31
Tot	0.59	0.22	0.07	0.12	1.00	0.58	0.21	0.10	0.12	1.00

Tredje/fjärde tillståndet efter utbildning

1	-	0.38	0.19	0.43	0.56	-	0.42	0.25	0.33	0.54
2	0.33	0.17	0.21	0.29	0.21	0.29	0.19	0.24	0.28	0.21
3	0.66	0.29	-	0.05	0.09	0.70	0.23	-	0.06	0.13
4	0.62	0.26	0.04	0.07	0.14	0.54	0.28	0.06	0.13	0.13
Tot	0.22	0.31	0.16	0.32	1.00	0.22	0.33	0.19	0.26	1.00

202

1996/97:RR3
Underbilaga 1

rerades 69 procent som öppet arbetslösa (grupp 1) bland dessa fyra grupper
som sitt första tillstånd efter utbildningen. Cirka en fjärdedel hamnade i grupp
2 (sökandekategoriema 12 t o m 31) och mindre än en procent fortsatte med
ytterligare en arbetsmarknadsutbildning (grupp 3). Fem procent befann sig
som första tillstånd efter utbildning i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder
exklusive arbetsmarknadsutbildning (grupp 4).

Av de som i det första tillståndet efter arbetsmarknadsutbildning var öppet
arbetslösa övergick var femte i det andra tillståndet till en ny arbetsmark-
nadsutbildning. Motsvarande andel för de som klassificerats tillhörande grupp
2 var 28 procent.

Av de som inte hade avaktualiserats var nio procent i det andra tillståndet
efter utbildning öppet arbetslösa. Fjorton procent av dessa övergick i det
tredje tillståndet till att befinna sig i arbetsmarknadsutbildning.

Som sitt tredje tillstånd efter utbildning var 59 procent öppet arbetslösa och
sju procent befann sig i arbetsmarknadsutbildning. Av de som inte hade avak-
tualiserats och således fanns kvar i ett fjärde tillstånd efter utbildning återfanns
var femte som öppet arbetslös, vardera cirka en tredjedel som tillhörande grupp
2 eller grupp 3 och resterande - 16 procent - genomgick en arbetsmarknadsut-
bildning.

I tabellerna 5.3 och 5.4 redovisas övergångar från tillstånd (sökandekategori)
innan till första tillstånd efter avslutad arbetsmarknadsutbildning för åren
1992 respektive 1993. Kolumnen med koden 99 innefattar som tidigare de som
direkt efter avslutad utbildning avaktualiserades från arbetsförmedlingen.

Vid en jämförelse av tabellerna framkommer att mönstret är ganska sta-
bilt mellan åren. För såväl 1992 som 1993 gäller att för de som tillhörde
sökandekategori 11 (utan arbete, kan ta arbete direkt) innan utbildningen
påbörjades så återfanns drygt tre fjärdedelar av dessa i denna sökandekategori
efter avslutad utbildning. Sex procent hamnade i sökandekategori 12 (utan ar-
bete, behov av vägledning/utredning) och mindre än en procent fortsatte med
ytterligare en arbetsmarknadsutbildning. Av de som befann sig i sökande-
kategori 11 innan utbildningarna påbörjades 1992 blev 6.8 procent avaktuali-
serade efter utbildningarnas avslutande. Motsvarande andel för de som påbör-
jade utbildningar 1993 är 8.2 procent.

Cirka 45 procent av de som innan utbildning var utan arbete men i be-
hov av vägledning/utredning (sökandekategori 12) var åter i detta tillstånd
efter utbildningens avslutande. Knappt 40 procent blev öppet arbetslösa
(sökandekategori 11) och mindre än en procent påbörjade ytterligare en ar-
betsmarknadsutbildning och åtta procent avaktualiserades.

Av de som innan utbildning var registrerade i sökandekategori 14 (utan ar-

20.'

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Tabell 5.3: Övergångar (procent) från tillstånd (sökandekategori) innan (rad)
till tillstånd efter (kolumn) arbetsmarknadsutbildning (1992). Om ett in-
eller utgångstillstånd har färre än tio individer ingår ingetdera av tillstånden
i tabellen.

Innan	Efter
Innan	11	12	14	21	31	41	51	52	53	61	71	81	91	99
11	77.4	6.6	2.0	1.1	2.2	.4	.3	1.6	.4	.8	.2	.0	.1	6.8
12	37.1	45.1	4.1	.6	1.5	.2	.5	.6	.2	.6	.8	.1	.3	7.8
14	55.2	14.7	18.0	1.0	1.7	.5	.2	.5	.1	.5	.3		.3	7.0
21	60.6	7.0	2.2	16.2	2.9	.4		.3	.7	.5	.4		.1	8.7
31	47.6	8.4	1.9	3.2	13.6	1.6	.3	.4	.5	.4	.1		.3	21.4
41	25.0	12.5	2.3	.8	5.5	16.4	.8	.8				5.5	3.1	26.6
51	57.6	21.7	3.3		2.2		6.5							7.6
52	62.5	11.1	2.1	1.2	1.9	.7		7.2	3.4	.1	.3	.1	.1	8.4
53	77.1	6.3			2.1			2.1	2.1					10.4
61	53.8	11.1	3.4		2.6	.9		1.7		14.5	.9			9.4
71	22.0	44.8	2.7	.9	2.2	1.3	.4	.4	.4	.4	10.3	.4	1.8	10.3
81	15.5	12.7			1.4				1.4		2.8	19.7	1.4	45.1
91	39.4	27.3	3.0			9.1		3.0						18.2

Tabell 5.4: Övergångar (procent) från tillstånd (sökandekategori) innan (rad)
till tillstånd efter (kolumn) arbetsmarknadsutbildning (1993). Om ett in-
eller utgångstillstånd har färre än tio individer ingår ingetdera av tillstånden
i tabellen.

Innan	Efter
Innan	11	12	14	21	31	41	51	61	71	81	91	99
11	75.9	6.3	1.8	.9	1.8	.3	.4	2.7	.3	.4	.0	8.2
12	38.2	43.6	3.7	.5	1.5	.3	.5	1.0	1.0	.6	.3	8.2
14	56.3	12.5	18.9	.7	1.7	.1	.2	1.2	.4	.3	.2	6.9
21	55.6	8.4	2.7	14.5	2.9	.7	.4	1.3	.8	.5	.2	11.4
31	57.3	11.1	3.5	2.4	5.7	1.0	.1	2.0	.6	.5	.2	14.9
41	28.5	6.4	4.2	2.8	3.9	8.6		.8	.3	3.0	.3	40.7
51	49.4	18.4	6.5	1.6	2.6		7.4	1.3	1.3	1.0	.6	9.0
61	56.9	8.7	1.5	1.8	2.8			15.1	.3	1.3	.3	9.0
71	32.6	36.4	6.9	1.0	2.3	.3		1.8	5.6	1.0	.3	11.5
81	13.6	7.9	1.0		1.3	2.6	.3	.8	.8	36.4		34.6
91	40.3	26.9	4.5	3.0	1.5	1.5	1.5	4.5		1.5		13.4

204

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

bete, övriga)2 var knappt 20 procent åter i detta tillstånd efter utbildning-
ens slut medan cirka 55 procent övergick till tillståndet öppen arbetslöshet.
Knappt 15 procent registrerades som varande utan arbete och i behov av
vägledning/utredning. Mindre än en procent fortsatte med ännu en arbets-
marknadsutbildning och sju procent avaktualiserades.

En stor andel av de som innan utbildning var ombytessökande (sökandekategori
41) övergick till ytterligare en arbetsmarknadsutbildning. Av de från denna
kategori som påbörjade utbildningar 1992 fortsatte 5.5 procent med ännu en
kurs. Motsvarande för 1993 var 3.0 procent. Av de som tillhörde denna
sökandekategori vid utbildningarnas påbörjande 1992 blev drygt var fjärde
avaktualiserad i samband med utbildningarnas avslutande. Motsvarande an-
del för de som påbörjade utbildningarna 1993 är 41 procent.

Vi skall avsluta kommentarerna till tabellerna 5.3 och 5.4 med att konstatera
att av de som påbörjade sina utbildningar 1992 och i tillståndet innan befann
sig i arbetsmarknadsutbildning blev 16 procent öppet arbetslösa och 13 procent
hade behov av ytterligare vägledning/utredning efter utbildningens avslut-
ande. Andelen som av olika orsaker avaktualiserades från arbetsförmedlingen
uppgår till 45 procent. För de som påbörjade sina utbildningar 1993 kan bl a
följande noteras: Av de som i tillståndet innan befann sig i arbetsmarknadsut-
bildning blev 14 procent öppet arbetslösa medan åtta procent blev föremål för
ytterligare vägledning/utredning efter utbildningens avslutande. Andelen som
avaktualiserades minskade, jämfört med de som påbörjade utbildningarna året
innan, till 35 procent. Noterbart är även att 20 procent av de, som innan den
påbörjade arbetsmarknadsutbildningen 1992 också befann sig i en arbetsmark-
nadsutbildning, åter var i denna utbildningsform som första tillstånd efter. För
de som påbörjade utbildningarna 1993 ökade motsvarande andel till 36 procent.

5.5 Övergångar till arbete

I detta avsnitt skall vi behandla frågan om hur många som erhöll ett arbete
direkt efter eller i nära anslutning till utbildningarnas avslutande. Som tidi-
gare nämnts blev, av de som 1992 påbörjade yrkesinriktade utbildningar, 9.9

2Till denna sökandekategori förs

• sökande som kan ta arbete först senare p g a värnplikt, studier, barntillsyn

• sökande som närmar sig pensionering och p g a detta söker arbete endast i begränsad
omfattning

• sökande som trots omfattande arbete från Af/Ami:s sida ej kunnat placerats eller
bedömas kunna placeras

sökande som på annat sätt har särskilda begränsningar i sitt arbetsutbud.

205

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Tabell 5.5: Avaktualiseringsorsak direkt efter avslutad arbetsmarknadsutbild-
ning (Y - yrkesinriktad, IY - icke yrkesinriktad utbildning).

Avaktualiseringsorsak		1992			1993
Avaktualiseringsorsak	Y	IY	Antal	Y	IY Antal
Erhållit arbete	45.8	26.2	1186	66.0	37.4	977
Anställd samma arbetsgivare	0.1	0.1	4	0.6	0.3	9
Lönebidrag	10.9	3.2	252	8.3	2.0	112
Samhall	0.4	1.0	18	1.4	1.0	22
Annan orsak	19.5	34.2	733	12.6	25.6	260
Kontakt upphört	16.4	22.0	549	8.7	18.3	182
Annan utbildning än AMU	6.9	13.2	271	2.3	15.3	90
Totalt	2023	990	3013	1254	398	1652

procent avaktualiserade från arbetsförmedlingen direkt efter utbildningarnas
avslutande. För de som detta år påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar var
andelen avaktualiserade 8.3 procent. Av de som påbörjade utbildningar 1993
uppmäts andelen avaktualiserade till 8.6 procent för yrkesinriktade utbild-
ningar respektive 6.3 procent för icke yrkesinriktade utbildningar. Vi inleder
detta avsnitt med att redogöra för av vilka orsaker dessa individer avaktuali-
serades från arbetsförmedlingen.

I tabell 5.5 har vi sammanställt avaktualiseringsorsak direkt efter avslutad
arbetsmarknadsutbildning med fördelning efter utbildningarnas yrkesinrikt-
ning för de som påbörjade utbildningar åren 1992 och 1993. Anställning med
lönebidrag erhöll 8.4 procent av de avaktualiserade från 1992 års årgång och

6.8 procent från 1993 års årgång. En högre relativ andel av de som påbörjade
yrkesinriktade jämfört med de som påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar
har anställning med lönebidrag som avaktualiseringsorsak. Anställning inom
Samhall utgör ungefär en procent, oavsett år och utbildningarnas yrkesinrikt-
ning, av avaktualiseringsorsakerna.

En relativt stor andel av de som avaktualiserades övergick till annan utbildning
än arbetsmarknadsutbildning; 9.0 procent av de som påbörjade utbildningarna
1992 och 5.4 procent av de som påbörjade utbildningarna 1993. Här kan icke
oväntat iakttagas stora skillnader beroende på utbildningarnas yrkesinriktning.
Ungefär 15 procent av de som genomgick icke yrkesinriktade utbildningar har
som avaktualiseringsorsak att de övergått till en annan utbildning (exklusive
arbetsmarknadsutbildning). Motsvarande andel för de som påbörjade yrkesin-
riktade utbildningar är 6.9 procent (1992) respektive 2.3 procent (1993).

Var fjärde som påbörjade utbildningar 1992 och var sjätte av de som gjorde
detsamma 1993 och avaktualiserades direkt efter avslutad utbildning har ”an-
nan orsak” som avaktualiseringsorsak. Här föreligger betydande skillnader

206

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

beroende på om utbildningarna var yrkesinriktade eller ej. Av de som påbörja-
de icke yrkesinriktade utbildningar och avaktualiserades direkt efter avslutad
utbildning har var tredje (1992) respektive var fjärde (1993) ”annan orsak” som
avaktualiseringsorsak. Motsvarande andel för de som påbörjade yrkesinrik-
tade utbildningar 1992 är 19.5 procent jämfört med 12.6 för de som påbörjade
samma slags utbildningar 1993.

I många fall upphör kontakten med arbetsförmedlingen när en arbetsmark-
nadsutbildning avslutas.3 Andelen av avaktualiseringsorsakema som beror på
att kontakten upphört uppgår till 18.2 procent för de som påbörjade sina ut-
bildningar 1992. Motsvarande andel för de som påbörjade utbildningarna året
därefter är 11.0 procent. För bägge åren gäller att det är en högre relativ
andel bland de som påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar, jämfört med
påbörjade yrkesinriktade utbildningar, som har upphörd kontakt som avak-
tualiseringsorsak.

En marginell andel fick direkt efter avslutad utbildning anställning hos samma
arbetsgivare som innan utbildningen. Däremot erhöll totalt sett 39.3 procent
arbete hos annan arbetsgivare av de som påbörjade utbildningar 1992 och som
avaktualiserades direkt efter avslutad utbildning. Motsvarande andel av de
som påbörjade utbildningar 1993 är 59.1 procent. Eftersom syftet med de icke
yrkesinriktade utbildningarna inte främst är att individen efter genomgången
utbildning skall erhålla ett arbete, borde man förvänta sig betydande skillnader
i andelen som erhållit arbete när utbildningarna fördelas efter yrkesinriktning.
Så är också fallet i vårt datamaterial. Av de som påbörjade utbildningarna
1992 och som avaktualiseringsorsak har ”erhållit arbete” är andelen 45.8 pro-
cent för de yrkesinriktade utbildningarna jämfört med 26.2 procent för de icke
yrkesinriktade utbildningarna. Motsvarande andelar för de som påbörjade
utbildningar 1993 är 66.0 procent (yrkesinriktad utbildning) respektive 37.4
procent (icke yrkesinriktad utbildning).

Om vi relaterar antalet som direkt efter avslutad utbildning erhöll arbete
(inklusive de som blev anställda hos samma arbetsgivare) i förhållande till
samtliga som påbörjade utbildningarna respektive år framkommer följande: Av
de som påbörjade utbildningar 1992 avaktualiserades 3.4 procent direkt efter
arbetsmarknadsutbildningens avslutande p g a erhållet arbete; 4.3 procent av
de vars utbildning var yrkesinriktad och 2.0 procent av de vars utbildning inte
var yrkesinriktad. Andelen som avaktualiserades p g a erhållet arbete är högre
- 4.3 procent - för de som påbörjade sina utbildningar 1993. Även för detta
år gäller det att andelen avaktualiserade p g a erhållet arbete är högre för de
som påbörjade yrkesinriktade utbildningar jämfört med de som påbörjade icke

3En arbetsökande skall avaktualiseras då vederbörande inte önskar ytterligare service
från arbetsförmedlingen/arbetsmarknadsinstitut. Tillfälligt arbete (mindre än en vecka)
skall inte medföra avaktualisering. Anledningen är, enligt AMS, att statistiken över den
faktiska långtidsarbetslösheten blir mer rättvisande.

207

1996/97:RR3

Underbilaga 1

yrkesinriktade utbildningar; 5.3 respektive 2.1 procent.

Om vi till de som direkt efter avslutad utbildning avaktualiserades p g a
erhållet arbete även inkluderar de som i första tillståndet efter utbildningen
befann sig i någon av sökandekategoriema 21 (deltidsarbetslösa), 31 (tillfälligt
arbete) eller 41 (ombytessökande) blir bilden följande: Av de som påbörjade
sina utbildningar 1992 erhöll, med detta beräkningssätt, 7.3 procent arbete
jämfört med 8.7 procent av de som påbörjade utbildningarna 1993. Skillnaden
i erhållet arbete förstärks vid en uppdelning efter utbildningarnas yrkesin-
riktning. Av de som 1992 påbörjade yrkesinriktade utbildningar erhöll 8.7
procent arbete direkt efter avslutad utbildning; motsvarande andel för de som
påbörjade samma slags utbildning 1993 är 10.4 procent. Andelen som erhöll
arbete av de som påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar 1992 uppgår till

4.9 procent jämfört med 5.2 procent för de som påbörjade motsvarande utbild-
ningar 1993.

Om vi på ett rättvisande sätt skall behandla frågan om hur många som erhåller
ett arbete efter avslutad arbetsmarknadsutbildning bör också hänsyn tas till
de som erhåller arbete i nära anslutning till utbildningarnas avslutande. Utan
att ta ställning till vad som skall avses med nära anslutning har vi beräknat
de som avaktualiserats från någon sökandekategori p g a erhållet arbete un-
der dels de två första veckorna efter utbildningarnas avslutande, dels likaledes
under den första månaden. Resultatet är som följer: Om hänsyn tas till de
som avaktualiserades p g a erhållet arbete under de två första veckorna efter
utbildningarnas avslutande erhöll 9.0 procent av de som påbörjade utbild-
ningar 1992 arbete direkt eller i nära anslutning till utbildningarnas avslut-
ande. Motsvarande andel för de som påbörjade utbildningar 1993 är 11.2
procent.4

Tar vi hänsyn till de som avaktualiserades p g a erhållet arbete under den första
månaden efter utbildningarnas avslutande blir bilden följande: Av de som
påbörjade utbildningar 1992 erhöll 9.8 procent arbete direkt eller under den
första månaden efter utbildningarnas avslutande. För de som påbörjade sina
utbildningar 1993 uppgår motsvarande andel till 12.5 procent.5 En fördelning
efter utbildningarnas yrkesinriktning visar att 11.8 procent av de som 1992
påbörjade yrkesinriktade utbildningar erhöll arbete direkt eller under den första
månaden efter utbildningarnas avslutande; 6.4 procent av de som detta år
påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar. Motsvarande andelar för de som

4Fördelas utbildningarna efter yrkesinriktning framgår att med detta betraktelsesätt
erhöll 10.8 procent av de som påbörjade yrkesinriktade utbildningar 1992 arbete (5.9 procent
för de som påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar detta år). För Ar 1993 är motsvarande
andelar 13.3 procent (yrkesinriktade utbildningar) respektive 6.6 procent (icke yrkesinrik-
tade utbildningar).

^Budgetåret 1992/93 var andelen som direkt gått till arbete inom 30 dagar nio pro-
cent och budgetåret 1993/94 tio procent (AMS, UBra 1995:3, Arbetsmarknadsutbildning -
Årsberättelse 1994/95.)

208

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Tabell 5.6: Skattade logit-modeller för avaktualisering p g a erhållet arbete
inom 30 dagar (* anger signifikans på 5-procentsnivån).

Variabel	1992	1993
Kön	0.164	* -0.178 *
Medborgarskap	0.653	* 0.557 *
Utbildning 1	-0.484	* -0.277 *
Utbildning 2	-0.482	* -0.313 *
Ålder	0.001	-0.015
Handikapp	-0.602	* -0.565 *
Yrkesinriktad	-0.564	* -0.601 *
Vakans	0.012	0.027
Befolkning (log)	-0.117	* -0.124 *
Konstant	-1.073	* -0.167

1993 påbörjade utbildningar är 14.9 procent (yrkesinriktade utbildningar) res-
pektive 7.2 procent (icke yrkesinriktade utbildningar). Att andelen som erhåller
arbete 1993 är högre än motsvarande andel 1992 beror sannolikt på ett för-
bättrat konjunkurläge.

Ar det, oavsett betraktelsesätt, en hög eller låg andel som erhöll arbete efter
avslutad arbetsmarknadsutbildning? Denna fråga kan vi av olika skäl inte
besvara. Den främsta anledningen är att det inte går, utifrån vårt datamate-
rial, att uppskatta hur stor andel av de arbetsmarknadsutbildade som skulle
ha erhållit arbete i alternativfallet, dvs om individerna ej deltagit i utbild-
ningen. Vi avstår därför från att värdera utfallet av utbildningen i termer av
hur stor/låg andel som erhöll arbete efter avslutad utbildning utan låter detta
avsnitt tala för sig själv.

För att studera vilka individkaraktäristika som har betydelse för en snabb
avaktualisering med anledning av erhållet arbete ansätter vi en logit-modell.
Vi utvidgar avaktualisering p g a erhållet arbete till att även innefatta arbete
som erhållits inom 30 dagar efter avslutad utbildning.

Av tabell 5.6 framgår vissa intressanta resultat. Parameterestimatet för varia-
beln Kön har omkastat tecken för de två åren. Sannolikheten för att erhålla
ett arbete inom 30 dagar efter avslutad utbildning är större för svenska med-
borgare än för utländska medborgare. De lägre utbildningarna (1 och 2) leder
till lägre sannolikhet för att erhålla ett arbete. Handikappade har en betydligt
lägre sannolikhet, liksom de som genomgick en icke yrkesinriktad utbildning
att erhålla ett arbete inom 30 dagar efter avslutad utbildning. Vidare är san-
nolikheten för avaktualisering p g a erhållet arbete lägre för individer boende i
kommuner med stor befolkning. Slutligen erhålls, vare sig för 1992 eller 1993,
inga signifikanta effekter av variablerna Ålder och Vakans.

209

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Tabell 5.7: Skattade sannolikheter för avaktualisering baserade på logit-
modeller. Sannolikheterna gäller för en 30-årig individ boende på ort med 20
000 innevånare och ett relativt vakansmått på en procent. Nej på Utbildning
1 innebär eftergymnasial utbildning.

Variabelnivåer

Kön	Medborg- Handi- Utbild-			Yrkes- inriktad	Sannolikheter
Kön	arskap	kapp	ning 1	Yrkes- inriktad	1992	1993
Kvinna	Uti	Nej	Nej	Ja	0.115	0.120
Kvinna	Uti	Ja	Nej	Ja	0.067	0.072
Kvinna	Uti	Nej	Ja	Ja	0.074	0.094
Kvinna	Uti	Ja	Nej	Nej	0.039	0.041
Kvinna	Uti	Nej	Ja	Nej	0.044	0.054
Man	Uti	Nej	Nej	Ja	0.100	0.140
Man	Sv	Nej	Nej	Ja	0.176	0.222
Man	Sv	Ja	Nej	Ja	0.104	0.139
Man	Sv	Nej	Ja	Ja	0.116	0.178
Man	Sv	Ja	Nej	Nej	0.062	0.082
Man	Sv	Nej	Ja	Nej	0.069	0.106

Tabell 5.7 ger predikterade sannolikheter för några godtyckligt utvalda grup-
per. Det klart dominerande intrycket är att sannolikheten for avaktualisering
p g a erhållet arbete är betydligt högre 1993 än 1992.

Givet den gruppindelning som vi har gjort framkommer markanta skillnader
i sannolikheten att erhålla ett arbete inom 30 dagar efter utbildningens av-
slutande. Lägst sannolikhet att erhålla ett arbete inom 30 dagar har en efter-
gymnasialt utbildad arbetshandikappad kvinna med utländskt medborgarskap
som genomgick en icke yrkesinriktad utbildning; denna sannolikhet uppgår till
0.039 för de som påbörjade utbildningarna 1992. Motsvarande sannolikhet för
de som påbörjade utbildningarna 1993 är 0.041. Högst sannolikhet att erhålla
ett arbete inom 30 dagar har en icke arbetshandikappad svensk man med efter-
gymnasial utbildning och som genomgick en yrkesinriktad utbildning; 0.176 år
1992 respektive 0.222 år 1993.

210

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Kapitel 6

Effekter av
utförsäkringsgarantin

6.1 Inledning

I detta kapitel skall vi koncentrera oss på frågeställningen om hur utförsäkrings-
garantin inom arbetsmarknadsutbildningen har påverkat deltagandet i den-
samma. Om det föreligger några effekter av utförsäkringsgarantin bör dessa
framgå av en jämförelse mellan den grupp arbetsmarknadsdeltagare som påbör-
jade utbildningar 1992 (innan garantins införande) och den grupp som påbörja-
de utbildningar 1993 (efter garantins införande).

Utförsäkringsgarantin omfattar, som tidigare nämnts, arbetslösa personer som
uppburit ersättning från en erkänd arbetslöshetskassa så länge att de riskerar
att bli utförsäkrade. Eftersom utförsäkringsgarantin enbart omfattar de som är
medlemmar i en erkänd arbetslöshetskassa1 består därför den första avgräns-
ningen av vårt datamaterial i att exkludera de som inte tillhörde någon ar-
betslöshetskassa.

Den andra avgränsningen består av att vi endast inkluderar de, som innan
utbildningarna påbörjades, tillhörde någon av sökandekategoriema 11 (utan
arbete, kan ta arbete direkt) eller 12 (utan arbete, behov av vägledning/utred-
ning). Anledningen till denna avgränsning är att det i huvudsak är personer i
dessa sökandekategorier som kan komma att omfattas av utförsäkringsgarantin.

Utförsäkringsgarantin inom arbetsmarknadsutbildningen infördes, som tidi-
gare nämnts, fr o m den 1 juli 1993. Som framgått i avsnitt 1.4 infördes

lFör att erhålla ekonomiskt stöd vid arbetslöshet måste en person uppfylla vissa
grundvillkor: vara arbetslös, arbetsför och beredd att ta lämpligt arbete samt vara anmäld
som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen. För att få kassaersättning måste
personen därutöver också uppfylla medlems- och arbetsvillkor.

211

1996/97:RR3

Underbilaga 1

även vid samma tidpunkt vissa andra ändringar i regelsystemet. För de som
inte hade fyllt 25 år och beviljats upphandlad utbildning samt för de som
beviljades arbetsmarknadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet
(oavsett ålder) sänktes bidraget vid utbildning till 65 procent av ersättningen
vid arbetslöshet. Dessa nya regler tillsammans med en volymökning i and-
ra arbetsmarknadspolitiska åtgärder (främst ungdomspraktik och arbetslivs-
utveckling) under 1993/94 bidrog, som framgått i avsnitt 2.4, till att an-
delen ungdomar under 25 år i arbetsmarknadsutbildning mer än halverades
1993/94 jämfört med budgetåret innan. Eftersom såväl utförsäkringsgarantin
som dessa regeländringar infördes vid samma tidpunkt måste vi, när vi skall
bedöma effekterna av utförsäkringsgarantin, därför göra ytterligare en avgräns-
ning. Vi exkluderar, för respektive år, ungdomar som har en ålder under-
stigande 25 år.

Med dessa tre nämnda avgränsningar består urvalet av totalt 25 184 individer.
Antalet som tillhör sökandekategori 11 uppgår till 19 095 individer; följaktligen
tillhör 6 089 individer sökandekategori 12. Uttryckt i procent tillhör 75.8
sökandekategori 11. Av urvalet härrör sig 13 424 individer (53.3 procent) från
de som påbörjade utbildningar 1992 och 11 760 (46.7 procent) från de som
påbörjade utbildningar 1993.

Notera att en utvärdering av utförsäkringsgarantins effekter inte låter sig göras
på ett meningsfullt sätt på annat än tiden innan arbetsmarknadsutbildning.
Därför ligger betoningen på denna tid och i mindre omfattning på tiden i
arbetsmarknadsutbildning.

Detta kapitel är disponerat på följande vis: I avsnitt 6.2 redovisar vi resultat
för tiden innan arbetsmarknadsutbildning. Avsnittet 6.3 belyser situationen
under utbildningen. Kapitlet innehåller ett kort tekniskt Appendix.

6.2 Tiden innan utbildning

För att undersöka om utförsäkringsgarantin har haft några effekter i form av
att individer lämnar beståndet av arbetslösa för arbetsmarknadsutbildning, i
större utsträckning än vad de skulle ha gjort om utförsäkringsgarantin inte
funnits, använder vi oss av följande metodik. Vi beräknar sannolikheten att
lämna beståndet arbetslöshet vid tidpunkten t. givet att individen fortfarande
är arbetslös vid denna tidpunkt. Denna storhet, som är en betingad sanno-
likhet. beror bland annat på hur länge individen varit arbetslös, men också på
individspecifika karaktäristika. Den brukar kallas för ”hazarden” eller hazard-
funktionen.

Om utförsäkringsgarantin har någon effekt på hazard-funktionens utseende,
som funktion av tiden i arbetslöshet, bör denna ha en puckel i intervallet

212

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

320 — 420 dagars arbetslöshet. Hazard-funktionen innehåller också information
om den s k överlevnadsfunktionen, som mäter den andel av det ursprungliga
beståndet av arbetslösa som finns kvar i arbetslöshet vid en given tidpunkt.
Eftersom utförsäkringsgarantin innebär att det finns starkare incitament än
tidigare att påbörja en arbetsmarknadsutbildning bör överlevnadsfunktionen
vara relativt brant i tidsintervallet 320 — 420 dagars arbetslöhet.

Den arbetssökande kan fritt välja sökintensitet, och relativt fritt avgöra om
han vill acceptera ett jobberbjudande eller en arbetsmarknadspolitisk åtgärd.
Därför är det sannolikt att han när tidpunkten för utförsäkring närmar sig,
successivt höjer sin sökintensitet. Av liknande skäl är det troligt att arbetsför-
medlingen, i god tid innan utförsäkringstidpunkten, försöker hitta en lämplig
arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Vi har relativt godtyckligt valt 100 dagar för
det tidsintervall, inom vilket vi tror att utförsäkringsgarantin kan ha genererat
ett eventuellt ökat utflöde till arbetsmarknadsutbildning.

Figur 6.1 visar överlevnadsfunktioner för de utvalda tillstånden 11 och 12,
innan arbetsmarknadsutbildning påbörjas under respektive år uppdelat efter
kön. Av överlevnadsfunktionerna går det inte att utläsa någon anmärknings-
värd förändring av deras utseende i det nämnda tidsintervallet. Motsvarande
hazard-funktioner ges i figur 6.2. Båda hazard-funktionerna förefaller vara
svagt växande, vilket antyder att sannolikheten att påbörja arbetsmarknadsut-
bildning växer med arbetslöshetens längd. Ingen puckel kan skönjas i det
intressanta intervallet.

Detta är ett resultat som kan förklaras teoretiskt inom den s k sökteorin. Re-
sultatet förutsätter att arbetslöhetsersättningen försämras med arbetslöshets-
tidens längd, t ex så att ersättningen upphör tvärt eller att den successivt
sjunker. När man studerar en överlevnads- eller hazard-funktion för ett ar-
betslöshetsbestånd. utan att kontrollera för de faktorer som kan förklara sök-
intensitet och reservationslön, får man ofta intrycket att sannolikheten att
lämna beståndet arbetslöshet faller med längden på den pågående arbetslös-
hets perioden. Orsaken till detta är ofta ett selektionsfenomen som beror på
att de personer som har "låga reservationslöner”, och därmed en hög sanno-
likhet att acceptera ett erbjudande om arbete, lämnar arbetslösheten tidigare
än de personer med en hög reservationslön, och därmed låg sannolikhet att
acceptera ett jobb. Som framgår av resonemanget förutsätter teorin att den
arbetssökande löpande får jobberbjudanden.

De flesta tidigare studier av hazard-funktionens utseende har genomförts -vid
betydligt lägre arbetslöshetsnivåer än de som är aktuella här. En växande
hazard-funktion förefaller rimlig på dagens arbetsmarknad. I nästan alla tidi-
gare studier har man funnit det nämnda positiva tidsberoendet hos hazard-
funktionen.2 De enda tidigare svenska studier som vi känner till och som har

2Se t ex Löfgren. K-G. och Engström, L. (1989). The duration of unemployment: Theorv

213

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

0 90 180 270 360 450 540

Dagar

Figur 6.1: Överlevnadsfunktioner för tiden i tillstånden (11 och 12) innan
arbetsmarknadsutbildning. Individer äldre än 24 år, 1992 och 1993.

genomförts •vid rådande hög arbetslöshet är Carling m fl och Holmlund och
Edin.3 De finner ett svagt positivt tidsberoende, men koefficienterna har i
många fall höga standardfel, dvs effekterna går i förväntad riktning, men de
är inte statistiskt säkerställda.

Om utförsäkringsgarantin skall ha effekt bör detta manifesteras i t ex hazard-
funktionen som då skall uppvisa en puckel i tidsintervallet 320 — 420 dagars
arbetslöshet. För att testa detta har vi härlett ett formellt test av en förhöjd
hazard-funktion (se Appendix 6.1) under perioden 320 — 420 dagar. Utfallet
är klart, vi kan förkasta förekomsten av en sådan puckel.4 Separat testning
baserad på enbart 1993 års data ger samma entydiga slutsats. Det finns således
inget skäl att tro att utförsäkringsgarantin påskyndat beslutet att lämna ar-
betslöshet för arbetsmarknadsutbildning.

Tabell 6.1 anger skattningar av tiden i tillståndet innan arbetsmarknadsutbild-
ning som en funktion av vissa bakgrundsvariabler. Som framgår av tabellen
and empirical evidence. I Holmlund, B., Löfgren, K-G. och Engström. L. Trade Unions.
Employment and Unemployment Duration. Oxford: Clarendon Press.

3Carling, K., Edin, P-A., Harkman, A. och Holmlund, B. (1994). Unemployment dura-
tion, unemployment benefit and labor market programs in Sweden. Att publiceras i Journal
of Public Economics.

Edin, P-A. och Holmlund, B. (1994). Arbetslösheten och arbetsmarknadens funktionssätt.
Bilaga 8 till Långtidsutredningen 1995. Finansdepartementet, Stockholm.

4LM-test ger värdet 0.1, vilket med en frihetsgrad, tydligt förkastar hypotesen om en
puckel.

214

1996/97:RR3

Underbilaga 1

0 90 180 270 360 450 540

Dagar

Figur 6.2: Hazard-funktioner för tiden i tillstånden 11 och 12 för män och
kvinnor innan arbetsmarknadsutbildning. Individer äldre än 24 år, 1992 och
1993.

215

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Tabell 6.1: Skattad modell för tiden i tillståndet innan arbetsmarknadsut-
bildning (Cox-regression, * anger signifikans på 5-procentsnivån). År är en
dummy-variabel som antar värdet ett för 1992. Notera att tecknet avslöjar
effekten på hazard-funktionen och att tecknet är det motsatta när effekten på
vistelsetid är det intressanta.

Variabel	Estimat
Kön	0.1228 *
Medborgarskap	-0.0529 *
Utbildning 1	-0.0612 *
Utbildning 2	-0.0299
Ålder	-0.0102 *
Handikapp	-0.0166
Yrkesinriktad	-0.0595 *
År	0.1538 *
Vakans	0.1532 *
Befolkning	-5.2xl0“7 *
n	25138

påminner estimationsresultaten inte oväntat om de som rapporterades i tabel-
len 3.6. Kvinnor har även här signifikant kortare vistelsetid än män, medan
svenska medborgare har längre vistelsetider än utländska medborgare, och per-
soner som placerats i yrkesinriktade kurser har signifikant längre vistelsetider
än de som genomgår icke yrkesinriktade kurser. Arbetslöshetstiden är också
signifikant kortare under 1992 än under 1993.

Notera att vi med vårt datamaterial endast kan studera de arbetslösas sanno-
likhet att övergå från arbetslöshet till arbetsmarknadsutbildning. Ett införande
av utförsäkringsgarantin har emellertid också effekter på hur intensivt man
söker efter arbete, och på den reservationslön som man kräver för att ta ett
arbete. Med andra ord, arbetslöshetstidema i allmänhet, och därmed ar-
betslösheten kan förlängas av att man förbättrar den förväntade ekonomiska
ersättningen av att förbli arbetslös. Detta problem, som vi inte kan belysa
med vårt datamaterial, undersöks av Edin och Holmlund.5 De finner en ökad
sannolikhet att lämna beståndet av arbetslösa i nära anslutning till utför-
säkringstidpunkten, även efter det att de nya reglerna införts. Detta innebär
att arbetslöshetsersättningen kan få en icke tidsbegränsad (oändlig) varak-
tighet, beroende på att vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder kvalificerar för
en ny ersättningsperiod.

Edin och Holmlunds studie innehåller också resultat, som i kombination med
våra resultat, tyder på att det en tid funnits en praxis att särskilt inrikta ar-

5Edin, P-A. och Holmlund, B. (1994). op cit.

216

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

betsmarknadspolitiska insatser mot arbetslösa som riskerar utförsäkring. De
finner, på ett material som är insamlat efter garantins införande, att det finns
ett signifikant starkare utflöde till arbetsmarknadspolitiska program i anslut-
ning till utförsäkringstidpunkten. Eftersom vi inte kan se någon skillnad mel-
lan årgångarna - före och efter garantin - i detta avseende, och vårt material
är speciellt lämpat för att kunna upptäcka sådana effekter, ligger det nära
till hands att tro att en sådan praxis varit vid handen. Det finns, med vad
vi vet idag, emellertid ingen anledning att vara kritisk mot sådana handlings-
regler. Det förefaller vara ett rimligt handlingssätt ur en humanitär synvinkel,
och det behöver inte heller vara fel utifrån mera renodlade samhällsekonomiska
utgångspunkter. Med tanke på de ganska entydiga teoretiska och empiriska re-
sultaten, som visar att förbättrade ekonomiska villkor under arbetslöshetstiden
tenderar att minska sökintensiteten och höja reservationslönen, är det dock
sannolikt klokt att inte upphöja en sådan praxis till lag.

6.3 Under utbildning

Om utförsäkringsgarantin framtvingat en placering i arbetsmarknadsutbild-
ning finns det anledning att tro att valet av kursinnehåll gjorts mera sum-
mariskt, samt att kurslängden kan ha förkortats därför att placeringen i hu-
vudsak gjorts för att undvika en utförsäkring. För att undersöka den senare
hypotesen har vi estimerat en regressionsmodell för tiden i arbetsmarknadsut-
bildning. Den finns redovisad i tabell 6.2.

Av speciellt intresse är dummy-variablerna ”Innan 1” och ”Innan 2”. Den
förra antar värdet ett om arbetslöshetsperioden innan utbildning understiger
320 dagar och den senare antar värdet ett om arbetslöshetsperioden innan ut-
bildning ligger i tidsintervallet 320 — 420 dagar. Reglerna för att återfå rätten
till ersättning från arbetslöshetskassa är att kurslängden måste överstiga fem
månader. Man skulle därför kunna förvänta sig att de som rekryterats till
arbetsmarknadsutbildning för att de riskerar att utförsäkras (de individer som
börjar arbetsmarknadsutbildning efter 320 — 420 dagars arbetslöshet) skulle
ha signifikant längre kurser än andra deltagare. Tekniskt skulle detta ta sig
uttryck i en signifikant negativ koefficient framför variabeln ”Innan 2”. Som
framgår av tabellen kan vi inte förkasta hypotesen att båda koefficienterna är
noll. Vi finner således att kurslängderna för dessa kategorier inte skiljer sig åt.
De skiljer sig inte heller från kurslängden för personer som varit arbetslösa i
mer än 420 dagar innan det att man påbörjat arbetsmarknadsutbildning. Det
är faktiskt så att koefficienterna för de variabler, vilka skall fånga effekten på
kurstiderna av olika arbetslöshetstider innan påbörjad arbetsmarknadsutbild-
ning, är de enda som inte är signifikanta i tabell 6.2. Notera att det är frågan
om en hazard-funktion, så effekten på kurslängden av en variabel är omvänd
mot den rapporterade koefficientens tecken. Kvinnor har signifikant kortare

217

1996/97:RR3

Underbilaga 1

Tabell 6.2: Skattad modell för tiden i arbetsmarknadsutbildningar (Cox-
regression, * anger signifikans på 5-procentsnivån, i övrigt se tabell 4.1).

Variabel	Estimat
Kön	0.0513 *
Medborgarskap	0.2631 *
Utbildning 1	-0.0537 *
Utbildning 2	-0.0875 *
Ålder	0.0084 *
Handikapp	-0.0706 *
År	-0.0974 *
Yrkesinriktning	0.2446 *
Innan 1	0.0143
Innan 2	-0.0203
n	25128

kurslängd än män, och svenska medborgare följer kurser som är signifikant kor-
tare än kurslängden för utländska medborgare. Personer med lägre utbildning
tycks också genomgå kurser som är längre än de som högutbildade genomgår.

Appendix 6.1

För att formellt testa om det finns en effekt av utförsäkringsgarantin ansätter vi en
Weibull-regression för tiden i tillståndet innan arbetsmarknadsutbildning. Hazard-
funktionen kan skrivas

Å(t) = atQ_1 exp(x/3 + 7<4),

där x är en vektor av förklarande variabler och /3 representerar de motsvarande
obekanta parametrarna. Parametern a mäter beroendet på vistelsetid (det s k du-
rationsberoendet) och reducerar modellen till exponentiella tider (konstant hazard)
då a = 1. Vi förväntar oss att a > 1, dvs att sannolikheten att övergå till ut-
bildning ökar med tiden. Dummyvariabeln <4 = 1 om t € (TijTj) och lika med
noll utanför detta intervall. Intervallet täcker den period då vi kan förvänta oss att
utförsäkringsgarantin har effekt. Om vi sålunda inte kan förkasta att 7 = 0 blir
slutsatsen att utförsäkringsgarantin inte haft någon effekt.

Det enklaste sättet att testa hypotesen är att härleda ett Lagrange multiplikator
(LM) test. Såvitt vi vet finns inget test från tidigare, varför vi härleder ett sådant.
Testet är av formen

LM =

och är y2— fördelat med en frihetsgrad. Här är (. = din L/d^y=0, dvs derivatan till
log-likelihood funktionen med avseende på 7 och utvärderad under noll-hypotesens

218

1996/97:RR3

Underbilaga 1

parametrar = 0), och F är variansen för t. Vi avstår i detta sammanhang

från att ge alla tekniska detaljer, dock ger vi täljarens uttryck:

(- = H2 - £[<52<t“ + 7^ + <53t) - <§3*7?] exp(x,/3).

»=1

Här representerar <52 en dummy-variabel för det intressanta intervallet («2 observa-
tioner) och <53 på samma sätt för intervallet efter det andra.

219

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Kapitel 7

Sammanfattning

I detta kapitel sammanfattar vi de resultat som framkommit i samband med
vår undersökning av hur deltagandet i arbetsmarknadsutbildning påverkas
av utförsäkringsgarantin och relaterade frågeställningar. För att genomföra
vår undersökning har vi valt ut två olika grupper av individer ur HANDEL
(händelse-databasen vid AMS). Grupperna består av de personer som påbörja-
de arbetsmarknadsutbildning under månaderna september och oktober 1992
respektive 1993. Utförsäkringsgarantin infördes den 1 juli 1993, vilket innebär
att den grupp som påbörjade utbildningen 1993 omfattas av utförsäkringsga-
rantin, medan den andra gruppen fungerar som jämförelsegrupp. Samtliga
individer har följts bakåt i tiden så långt det låter sig göras (maximalt två år),
och framåt i tiden tom september 1995.

Totalt påbörjade enligt HANDEL 38 670 personer arbetsmarknadutbildning
under månaderna september och oktober 1992. Motsvarande siffra för 1993
var 25 330 personer. För att få en känsla för storleksordningen är det värt att
nämna att dessa siffror motsvarar antalet som påbörjade arbetsmarknadsut-
bildning under ett år i samband med konjunkturnedgången i början av 1980-
talet.

Vårt material indelas årsvis i de personer som påbörjade yrkesinriktade re-
spektive icke yrkesinriktade utbildningar. Antalet personer i icke yrkesinrik-
tade utbildningar utgör båda åren cirka en tredjedel av det totala antalet. På
grund av felaktigheter i datamaterialet var vi tvungna att låta cirka tio procent
av urvalet utgå. Materialet kom därför att bestå av 34 674 individer 1992 och
22 947 individer 1993. Antalet kvinnor är 14 809 repektive 9 611 stycken.

Det finns en signifikant lägre andel av ungdomar under 25 år i materialet från
1993. vilket kan ha två orsaker. För det första infördes budgetåret 1993/94
nya behörighetsregler för arbetsmarknadsutbildning. De nya reglerna berörde
speciellt ungdomar under 25 år. För det andra kom ungdomspraktik och ALU
att användas i större utsträckning än tidigare.

220

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

Den formella utbildningsnivån skiljer sig tydligt mellan de som började yrkesin-
riktade respektive icke yrkesinriktade utbildningar. De som följde de senare
hade väsentligt lägre utbildningsnivå. I övrigt slås man av den stora andel-
en gymnasieutbildade i materialet. Den är i vårt material drygt 60 procent,
medan motsvarande siffra bland de arbetslösa är 55 procent. I arbetslösheten
fanns dessa år cirka tolv procent med högskoleutbildning. Motsvarande siffra
i vårt material är också cirka tolv procent.

En relativt stor andel av de som dessa år påbörjade arbetsmarknadsutbild-
ning var utländska medborgare. År 1992 var andelen 15 procent, och den
hade 1993 ökat till 18 procent. De utländska medborgarnas utbildningsprofil
ser annorlunda ut än de inhemska medborgarnas. En betydligt större an-
del bland de förra saknar gymnasiekompetens, samtidigt som en större andel
har högskolekompetens. Det är också noterbart att de som påbörjade icke
yrkesinriktade utbildningar hade en lägre utbildningsnivå, än de som påbörjade
yrkesinriktade utbildningar, vilket sannolikt är ett önskvärt förhållande. Det
finns dock en förvånansvärt hög andel av utländska medborgare med högskole-
utbildning (cirka 20 procent), vilka påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar.

Andelen arbetshandikappade bland de som påbörjade icke yrkesinriktade ut-
bildningar var 16 procent. Motvarande siffra för yrkesinriktade utbildningar
var tio procent. Båda siffrorna är överraskande höga.

7.1 Innan utbildningen

Vi har specialstuderat individerna både innan, under och efter utbildningen.
Av de som påbörjade de yrkesinriktade utbildningarna hade drygt 70 pro-
cent befunnit sig i tre eller färre sökandekategorier (tillstånd) innan utbildnin-
gen påbörjades. Tre promille av individerna hade befunnit sig i tio eller fler
sökandekategorier. Motsvarande data för 1993 var 45 repektive 3.9 procent.
Två personer hade 18 byten vardera. En motsvarande förskjutning mellan
åren kan också spåras för de som påbörjade icke yrkesinriktade utbildningar.

Antalet byten av sökandekategorier avtar med stigande ålder, kvinnor har
fler byten än män. lågutbildade har fler byten än högutbildade och svenska
medborgare byter sökandekategori oftare än utländska medborgare.

Den ackumulerade inskrivningstiden vid arbetsförmedlingen för de som började
arbetsmarknadsutbildning 1992 var kortare än motsvarande tid för de som
började 1993. De genomsnittliga inskrivningstiderna var 303 respektive 491
dagar. Den stora skillnaden är sannolikt till en del en effekt av att HÄNDEL
har en tidsmässig begränsning bakåt i tiden, eftersom databasen inrättades i
augusti 1991.

Flertalet av de som påbörjade yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar 1992

221

1996/97:RR3

Underbilaga 1

och 1993 befann sig strax innan utbildning i sökandekategori 11, dvs de var
arbetslösa i traditionell mening (57 respektive 63 procent). Andelarna var
något lägre för de icke yrkesinriktade utbildningarna. En betydligt större
andel av deltagarna i dessa kurser fanns i kategorin utan arbete, behov av
vägledning/utredning. De typiska tillstånden innan arbetsmarknadsutbild-
ning är någon form av arbetslöshet, tillfälligt arbete, deltidsarbete eller att
vederbörande är ombytessökande. Tillsammans tillhör cirka 95 procent av in-
dividerna som påbörjade arbetsmarknadsutbildning något av dessa tillstånd.
Endast fem procent befann sig följaktligen i olika arbetsmarknadspolitiska
åtgärder strax innan utbildningen. Bilden är likartad för de icke yrkesinriktade
kurserna. En viktig och väntad skillnad är dock att en större andel befann sig
i kategorin utan arbete, behov av vägledning/utredning.

Den genomsnittliga inskrivningstiden i tillståndet närmast innan arbetsmark-
nadsutbildning var fyra - fem månader, både för yrkesinriktade och icke yrkes-
inriktade kurser. Det visar sig också att kvinnor, jämfört med män, har en
signifikant kortare inskrivningstid i det sista tillståndet innan arbetsmark-
nadsutbildning. Vistelsetiden innan utbildning växer med stigande ålder. Den
faller med ett stigande antal lediga platser relativt befolkningen; en variabel
som speglar arbetsmarknadsläget på orten. Befolkningens storlek, som i någon
mån speglar skillnader mellan stad och landsbygd, har motsatt effekt; en större
befolkning leder till en längre vistelsetid i tillståndet innan arbetsmarknads-
utbildning.

7.2 I utbildningen

Av de som under dessa två år påbörjade yrkesinriktad arbetsmarknadsut-
bildning fullföljde drygt 80 procent utbildningen. Andelen som fullföjde icke
yrkesinriktad utbildning var vid motsvarande tidpunkter endast marginellt
lägre (78 procent). Kurstiderna för de som deltog i arbetsmarknadsutbildning
var i genomsnitt lite längre för de som deltog i yrkesinriktade utbildningar, än
för de som deltog i de icke yrkesinriktade utbildningarna (cirka 140 respektive
130 dagar). De icke yrkesinriktade kurserna var också i genomsnitt av kortare
varaktighet än yrkesinriktade kurser.

Utländska medborgare genomgick längre kurser än svenska medborgare. Näs-
tan undantagslöst gäller också att högre ålder är associerad med kortare kurs-
längder. Det är också så att arbetshandikappade genomgick längre utbild-
ningar än icke arbetshandikappade.

Beträffande den s k rundgången i arbetsmarknadsutbildningen, dvs att en och
samma person vandrar från den ena kursen till den andra, förefaller den, trots
att man kan hitta en del avskräckande exempel i materialet, att vara av måttlig
omfattning. En mera fullständig värdering av detta problemkomplex är inte

222

1996/97 :RR3

Underbilaga 1

möjlig att genomföra på grundval av vårt datamaterial utan att avsevärd tid
avsätts för detta.

Nära 50 procent av de som påbörjade arbetsmarknadsutbildning 1992 och
drygt 40 procent av de som började 1993, har inte genomgått någon ytterligare
utbildning under perioden 1991-1995. Ungefär en tredjedel i båda årgångarna
har ytterligare en utbildning, och cirka 15 procent har ytterligare två utbild-
ningar. Inskränker man sig till att studera tiden efter det att utbildningarna,
vilka utgör underlag för urvalet, avslutats har cirka 65 procent av individerna
inte deltagit i någon ytterligare utbildning.

Det visar sig också att kvinnor i jämförelse med män deltagit i signifikant
färre utbildningar. Svenska medborgare har i genomsnitt genomgått färre
utbildningar än utländska medborgare, och antalet utbildningstillfällen ökar
inte oväntat med stigande ålder. Arbetshandikappade har också fler utbild-
ningstillfällen än icke arbetshandikappade.

7.3 Efter utbildningen

Av de som avslutade 1992 påbörjade arbetsmarknadsutbildningar avaktualis-
erades 9.3 procent direkt efter utbildningen. Motsvarande siffra för 1993 var

7.9 procent. Bland dessa finns en relativt stor andel som fått arbete. Om
vi inkluderar deltidsarbetslösa, personer med tillfälligt arbete och de som är
ombytessökande i begreppet erhållet arbete har 7.3 procent respektive 8.7 pro-
cent erhållit arbete direkt efter utbildningen. Om vi dessutom inkluderar de
som inom två veckor efter det att utbildningen avslutats avaktualiseras, därför
att de erhållit arbete, blir bilden följande: Cirka 9.0 procent fick arbete direkt
efter eller i nära anslutning till utbildningen i 1992-urvalet, medan motsvarande
siffra för 1993-urvalet var 11.2 procent. Utsträcker vi tiden för avaktualisering
till en månad efter avslutad utbildning förbättras resultatet ytterligare. Av
de som påbörjade sin utbildning 1992 var 9.8 procent i arbete en månad efter
utbildningen. Motsvarande siffra för 1993 var 12.5 procent. Andelen som fått
jobb av de som genomgått icke yrkesinriktad utbildning är betydligt lägre än
för de som genomgått yrkesinriktad utbildning.

Vi avstår ifrån att värdera slutresultatet i detta avseende, därför att vi inte
vet hur det skulle ha gått för individerna om de inte genomgått utbildning. Vi
nöjer oss med att notera att uppgången 1993 sannolikt beror på ett förbättrat
konjunkturläge, och således inte är en följd av att urval och kursutbud varit
bättre anpassade än föregående år.

Sannolikheten att avaktualiseras till följd av att man fått ett arbete inom 30 da-
gar efter avslutad arbetsmarknadsutbildning är större för svenska medborgare
än för utländska medborgare, låg utbildning leder till en låg sannolikhet att få

223

1996/97:RR3

Underbilaga 1

arbete, liksom om man är arbetshandikappad. En kvinna som har utländskt
medborgarskap, är arbetshandikappad, har eftergymnasial utbildning och har
genomgått en icke yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning har fyra procents
chans att hamna i arbete inom en månad efter utbildningen. Motsvarande
siffra for en man med svenskt medborgarskap, inget arbetshandikapp, lägst
gymnasieutbildning och som gått en yrkesinriktad utbildning är cirka 20 pro-
cent, dvs fem gånger så hög.

Bland de individer som inte avaktualiserades direkt har en del fått någon
form av arbete. Om man summerar de som hamnat i sökandekategoriema
deltidsarbetslösa, tillfälligt arbete samt ombytessökande finns 4.4 procent av
de som genomgått yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar, och ej direkt
avaktualiserades efter utbildningen, i dessa kategorier 1992. Motsvarande siffra
för 1993 är 5.1 procent. Andelama för de icke yrkesinriktade utbildningarna är
väsentligt lägre; 2.9 respektive 3.1 procent. Det typiska tillståndet för individer
som inte avaktualiserades efter utbildningen är arbetslöshet. Nära 70 procent
av båda årgångarna var arbetslösa direkt efter utbildningen.

Inskrivningstiden i det första tillståndet efter utbildning var 4.5 månader för
de som påbörjade arbetsmarknadsutbildning 1992, och tre veckor kortare för
de individer som påbörjade sin utbildning 1993. Kvinnor har kortare genom-
snittliga vistelsetider än män, arbetshandikappade har längre vistelsetider än
icke arbetshandikappade och en högre ålder bidrar också till att förlänga vis-
telsetiden i det första tillståndet efter arbetsmarknadsutbildning. Ett bättre
regionalt konjunkturläge, mätt med hjälp av antalet vakanser i förhållande till
befolkningen, ger som väntat en kortare vistelsetid, medan individer i stora
kommuner har längre vistelsetider. Mönstret påminner således mycket om vad
som bestämmer vistelsetiden i det sista tillståndet innan utbildning.

En anmärkningsvärd detalj är att de som fullföljt sina utbildningar och inte
omedelbart avaktualiseras, blir kvar signifikant längre tid i det första tillståndet
efter utbildning, än de som avbrutit sin utbildning och inte omedelbart avak-
tualiserats. En annan är att de arbetslösa (sökandekategori 11) har längre vis-
telsetider än de som klassificeras som ”utan arbete i behov av vägledning/ut-
redning” (sökandekategori 12). Det sistnämnda förefaller inte helt orimligt,
med tanke på att den senare kategorin sannolikt är föremål för större insatser
i form av vägledning.

7.4 Effekter av utförsäkringsgarantin

En av våra huvudfrågeställningar gäller effekterna av den s k utförsäkrings-
garantin, vilken innebär att arbetslösa personer som uppburit ersättning från
arbetslöshetskassa så länge, att de riskerar att utförsäkras, garanteras arbets-
marknadsutbildning. Vi vill bl a veta om denna garanti haft några undan-

224

1996/97:RR3

Underbilaga 1

trängningseffekter, i form av att antalet personer som kommer ifråga för ar-
betsmarknadsutbildning till följd av utförsäkring är orimligt stort, eller att det
kursutbud som ges är speciellt anpassat för att ta hand om utförsäkrade. Vi
försöker besvara dessa frågeställningar med hjälp av indirekta metoder. Om
det vore så att utförsäkringsgarantin fångar upp många personer som riskerar
att utförsäkras, bör detta ta sig uttryck i att en större andel än normalt
lämnar beståndet av arbetslösa för att genomgå arbetsmarknadsutbildning,
i nära anslutning till den tidpunkt när de riskerar att utförsäkras. Det bör
också innebära att kursutbudet för de som påbörjade arbetsmarknadutbild-
ning 1993, skiljer från det kursutbud som var vid handen för de som påbörjade
arbetsmarknadsutbildning ett år tidigare, och således inte kan ha omfattats av
utförsäkringsgarantin. Genom att använda oss av statistiska metoder för att
estimera sannolikheten att lämna beståndet arbetslöshet i en viss tidpunkt och
börja en arbetsmarknadsutbildning (observera att alla individer i vårt urval
påbörjar arbetsmarknadsutbildning), givet att man har varit arbetslös fram
till denna tidpunkt, kan vi konstatera att det inte går att påvisa någon statis-
tiskt säkerställd effekt på sannolikheten att lämna arbetslöshet i det relevanta
tidsintervallet; efter 320 — 420 dagars arbetslöshet. Med andra ord, vi kan inte
förkasta hypotesen att sannolikheterna att lämna arbetslöshet som funktion
av arbetslöshetstiden är lika stora under höstarna 1992 som 1993.

Vi har också undersökt om kursutbudet ser signifikant annorlunda ut i någon
dimension 1992 än 1993. Det är t ex så att för att åter kvalificera för ar-
betslöshetsersättning måste kursens längd överstiga fem månader. Inte heller
i detta avseende kan vi spåra några effekter av utförsäkringsgarantin.

Ett skäl till att utförsäkringsgarantin inte har några mätbara effekter i de
ovan undersökta avseendena kan vara att den, när den infördes, endast ko-
difierade en praxis som tillämpats en längre tid. Arbetsförmedlarna har haft
god kännedom om de personer som riskerar utförsäkring, och i god tid sett till
att de hamnat i arbetsmarknadsutbildning.

En annan aspekt på effekten av utförsäkringsgarantin eller den praxis som
innebär att man erbjuds arbetsmarknadsutbildning eller annan arbetsmark-
nadspolitisk åtgärd för att undvika utförsäkring, är att man kan återfå rätten
till arbetslöshetsersättning efter åtgärden. Arbetslöshetsersättningen blir på
detta sätt i princip av oändlig varaktighet. Det finns en rik och relativt entydig
teoretisk och empirisk litteratur som visar att de incitament för arbetslösa som
sådana regler skapar, i en icke oväsentlig utsträckning förlänger söktider och
minskar sökintensiteten. Allt övrigt lika, leder detta till en högre arbetslöshet,
än om arbetslöshetsersättningen vore tidsbegränsad. Vi har här endast kunnat
undersöka övergångar från arbetslöshet till arbetsmarknadsutbildning, men
liksom hos Carling m fl, vilka undersöker övergångar från arbetslöshet till både
arbetsmarknadsutbildning och sysselsättning, kan vi inte säkerställa några di-
rekta negativa incitamentseffekter av utförsäkringsgarantin. Carling m fl har

225

8 Riksdagen 1996/97. 2 saml. RR3

1996/97 :RR3
Underbilaga 1

emellertid inget material från tiden innan garantin, och deras resultatet är
således av tentativ karaktär.

Ur en ekonomisk teoretisk synvinkel är det emellertid av incitamentsskäl san-
nolikt önskvärt att utförsäkringsgarantin slopas helt, eller att någon form av
tidsbegränsning och/eller ersättningsförändring införs. Den senare, skall för
att stimulera de arbetslösa att söka jobb, utformas så att ersättningen faller
som funktion av arbetslöshetstiden. Kvar blir då möjligen en praxis att hjälpa
arbetslösa som riskerar att bli ”utstämplade’’. Rent humanitärt kan en sådan
regel förefalla välmotiverad, och den osäkerhet om praxis som måste finnas
hos de arbetslösa, i kombination med en fallande ersättning, gör att eventuellt
ogynnsamma incitamentseffekter sannolikt blir av liten omfattning.

226

1996/97:RR3

Underbilaga 2

Arbetsmarknadspolitik, arbetslöshet och
arbetslöshetstider under 1990-talets
lågkonjunktur

Rapport till Riksdagens revisorer
av

Roger Axelsson, Kurt Brännäs och Karl-Gustaf Löfgren

Institutionen för nationalekonomi

Umeå universitet

227

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

INNEHÅLL

1 Problembakgrund

2 Arbetsmarknadspolititiska åtgärder

2.1 Inledning...............................

2.2 Passiva åtgärder...........................

2.3 Aktiva åtgärder...........................

2.3.1 Efterfrågepåverkande åtgärder...............

2.3.2 Utbudspåverkande åtgärder................

3 Datamaterial och deskription

3.1 Data.................................

3.2 Deskription.............................

4 Tid innan placering i program

4.1 Modellansats............................

4.2 Resultat...............................

5 Arbetslöshetstider efter avslutat program

5.1 Modellansats ............................

5.2 Data och deskriptiva mått.....................

5.3 Resultat...............................

5.4 Diskussion..............................

6 Sammanfattning och avslutande kommentarer

6.1 Datamaterialet...........................

6.2 Tid innan placering i program...................

6.3 Arbetslöshetstider efter avslutat program.............

228

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Kapitel 1

Problembakgrund

Under 1980-talet hade Sverige i motsats till många OECD-länder låga ar-
betslöshetstal. I början av 1990-talet drabbades den svenska ekonomin av
den allvarligaste nedgången sedan 1930-talets depressionsår. Den öppna ar-
betslösheten ökade dramatiskt från 1.5 procent år 1990 till 8.2 procent 1993.
Denna exceptionella ökning verkar ha avstannat med början i slutet av 1993,
ett år efter att den svenska kronan tillåtits flyta. Arbetslösheten uppgick i
genomsnitt under 1994 till 8.0 procent och under 1995 till 7.7 procent.1

Konjunkturnedgången var exceptionellt snabb. För såväl kvinnor som män
uppgick det relativa arbetslöshetstalet till 1.5 procent 1990. Arbetslösheten
har därefter för kvinnorna kontinuerligt ökat och uppgick 1995 till 6.9 pro-
cent. Männens arbetslöshet ökade kraftigt fram tom 1993; detta år var
9.7 procent av männen arbetslösa. Därefter har arbetslösheten minskat för
männen och uppgick 1995 till 8.4 procent. Att männen, hårdare än kvinnorna,
tidigt i konjunkturnedgången drabbades av arbetslöshet sammanhänger med
att arbetskraftsefterfrågan minskade starkt i sektorer med en hög andel män.2
Männens arbetslöshet var under 1993 drygt tre procentenheter högre än kvin-
nornas arbetslöshet. Under 1995 uppgick skillnaden till 1.5 procentenheter
beroende på männens minskande arbetslöshet efter 1993 och kvinnornas fort-
satt, om än i långsam takt, ökande arbetslöshet. Speciellt dramatiskt har
ungdomsarbetslösheten (16-24 år) ökat; från 3.5 procent 1990 till 18.4 pro-
cent 1993. Därefter har en viss minskning i ungdomsarbetslösheten kunnat
skönjas. Under 1995 befann sig dock fortfarande 15.3 procent av ungdomarna
i arbetslöshet.

Samtidigt med att den öppna arbetslösheten har tilltagit under lågkonjunktur-

1För utförligare framställningar om den svenska arbetsmarknadens utveckling och funk-
tionssätt under den nuvarande lågkonjunkturen, jfr Holmlund (1993) samt Edin och Holm-
lund (1994).

2Bara inom gruv- och tillverkningsindustrin minskade antalet sysselsatta män från
724 000 år 1990 till 547 000 år 1993 (SCB, Arbetskraftsundersökningen 1990 och 1993).

229

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

en har det för såväl män som kvinnor skett en kraftig nedgång i arbetskrafts-
deltagandet. Männens arbetskraftsdeltagande har från 1990 till 1995 minskat
med nära sju procentenheter. Kvinnornas arbetskraftsdeltagande har under
motsvarande period minskat med 6.5 procentenheter. För ungdomar i åldern
16-24 år är nedgången än mer dramatisk. För denna grupp är minskningen i
arbetskraftsdeltagande drygt 18 procentenheter under perioden. Ungdomar-
nas minskande arbetskraftsdeltagande kan till stor del förklaras av ökande
studiefrekvens samt ett större deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder,
som ungdomspraktik och arbetslivsutveckling. Ungdomarnas relativa arbets-
kraftstal uppgick under 1995 till 50.1 procent. Även för arbetsmarknadens
kärntrupp - personer i åldrarna 25 t o m 54 år - kan noteras en, om än inte
lika uttalad som för ungdomarna, nedgång i arbetskraftsdeltagandet; under
perioden 1990 tom 1995 med nära fem procentenheter till 88.5 procent under
1995.

Under 1970-talet och första hälften av 1980-talet var beredskapsarbeten det
främsta medlet för att konjunkturanpassa de arbetsmarknadspolitiska insat-
serna. Under den nuvarande konjunkturnedgången expanderades i stället ar-
betsmarknadsutbildningen mycket kraftigt; antalet personer som befann sig
i arbetsmarknadsutbildning uppgick 1990 till i genomsnitt 38 600 jämfört
med 86 300 år 1992 (under 1995 uppgick antalet till 54 600).3 I motsats
till lågkonjunkturen i början av 1980-talet har beredskapsarbeten under den
nuvarande lågkonjunkturen hållits tillbaka. Antalet sysselsatta i beredskapsar-
beten under lågkonjunkturåret 1983 uppgick till cirka 58 000 personer. Trots
en betydligt högre öppen arbetslöshet var motsvarande antal 14 400 personer
under 1995. Delvis i stället för beredskapsarbeten har under 1990-talet nya
arbetsmarknadspolitiska medel introducerats, främst ungdomspraktik och ar-
betslivsutveckling.

År 1990 berördes 1.1 procent av arbetskraften av de arbetsmarknadspoli-
tiska åtgärderna arbetsmarknadsutbildning, arbetslivsutveckling (från 1 janua-
ri 1993), beredskapsarbeten och åtgärder för arbetslösa ungdomar (särskild in-
skolningsplats, ungdomspraktik m m).4 Andelen personer i arbetskraften som
omfattades av dessa åtgärder fyrdubblades i stort sett fram tom 1994 (4.2
procent). Under 1995 var motsvarande andel 3.2 procent. De arbetsmarknads-
politiska åtgärderna har alltså under den nuvarande lågkonjunkturen - och
egentligen ända från 1960-talet - uppvisat en god anpassning till konjunktur-
utvecklingen.

Den svenska ekonomin har, som tidigare antytts, under flera decennier fram
till 1990-talets början kännetecknats av en i internationell jämförelse låg ar-
betslöshet. I samband med oljekriserna 1974 och 1979 steg arbetslösheten

3I nästföljande kapitel återfinns en mer detaljerad genomgång av utvecklingen och om-
fattningen av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

4Här har vi inte inräknat åtgärder för arbetshandikappade. Dessa redovisas i kapitel 2.

230

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

kraftigt i många västeuropeiska länder. I dessa länder kom arbetslösheten att
permanentas på högre nivåer än tidigare; i början av 1970-talet understeg i
regel den västeuropeiska arbetslösheten tre procent för att i mitten av 1980-
talet ligga runt tio procent. Trots att arbetslösheten trendmässigt även har
ökat i Sverige sedan 1960-talet har den inte nått den nivå som har varit vanlig
i övriga Europa.

Aven de genomsnittliga arbetslöshetstidema (tvärsnittstiderna) har trendmäs-
sigt ökat i Sverige sedan 1960-talet men inte nått de tal som är vanliga på andra
håll i Europa. Internationellt brukar man med långtidsarbetslöshet i allmänhet
avse arbetslöshetsperioder som varar längre än ett år medan man i Sverige
avser arbetslöshetsperioder längre än sex månader.5 I flera europeiska länder
har andelen långtidsarbetslösa utgjort över hälften av antalet arbetslösa. I
Sverige har motsvarande andel under nästan hela 1980-talet och början av
1990-talet uppgått till mindre än tio procent.

Flera utländska betraktare har hävdat att det är troligt att arbetsmarknad-
spolitikens omfattning och utformning i Sverige har bidragit till en långsam-
mare ökning av såväl arbetslöshetsnivån som arbetslöshetstidema under 1970-
och 1980-talen.6 Att Sverige främst har fört en aktiv arbetsmarknadspolitik
med betoning av arbetslinjen - till skillnad från många andra länder där in-
riktningen är att ekonomiskt ersätta personer som drabbas av arbetslöshet
- har motverkat uppkomsten av långtidsarbetslöshet. Zetterberg (1993) har
studerat arbetsmarknadspolitikens betydelse för arbetslöshetsutvecklingen i
Sverige genom att jämföra arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning
i länder med olika grad av korporatism (grad av centraliserade löneförhandlings-
system).7 Huvudslutsatsen är att såväl svenska som utländska erfarenheter
under 1970- och 1980-talen visar att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder
sannolikt har haft en stor betydelse för att förhindra uppkomsten av långtidsar-
betslöshet. Samtidigt anses dessa åtgärder vara en viktig förklaring till att
svensk arbetsmarknad inte har karaktäriserats av hysteresiseffekter.8

Sambandet att länder med en aktiv arbetsmarknadspolitik tenderar att ha
lägre arbetslöshet har ifrågasatts av bl a Forslund och Kreuger (1995). De
menar att mikroekonometriska studier (arbetsmarknadsutbildning och bered-
skapsarbete)9 och länder jämförelser pekar på att den svenska aktiva arbets-

5Fyra månader för ungdomar under 25 år.

®Layard m fl (1991, s 473) går t o m så långt som att rekommendera den svenska aktiva
arbetsmarknadspolitiken som ett föredöme för andra länder.

7Jfr också t ex Calmfors (1993a) och (1993b) för översikter om hur olika löneför-
handlingssystem påverkar arbetslöshet och sysselsättning.

8Ibland talar man om att arbetslösheten är trögrörlig eller persistent. Vid en störning i
ekonomin (en ökning av arbetslösheten) återvänder arbetslösheten vid persistens långsamt
tillbaka till jämviktsnivån. Om arbetslösheten kännetecknas av hysteresis finns ingen ten-
dens till att arbetslösheten skall återgå till sin jämviktsnivå.

9För ytterligare översikter av svenska utvärderingsstudier, jfr Forslund (1992) samt Jo-

231

1996/97:RR3

Underbilaga 2

marknadspolitiken inte har varit så effektiv när det gäller att bekämpa ar-
betslösheten och att förbättra programdeltagamas färdigheter som en del be-
traktare anser. I motsats till studier på datamaterial från 1980-talet finner
de bl a att högre utgifter för aktiv arbetsmarknadspolitik är förknippade med
högre arbetslöshet 1993.

De aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har olika effekter vilka har disku-
terats av bl a Calmfors (1994 och 1995).10

Ett syfte med arbetsmarknadspolitiska åtgärder är att effektivisera match-
ningsprocessen mellan arbetssökande och lediga platser. En förbättrad match-
ningseffektivitet betyder i termer av Beveridge-kurvan (u,v-kurvan) en för-
skjutning inåt, dvs varje givet vakanstal är förenligt med en lägre arbetslöshet.

En av arbetslöshetens negativa effekter, speciellt av långvarig arbetslöshet, är
risken för utslagning från arbetsmarknaden. Ju längre arbetslöshetsperioder,
desto större blir risken att personer slutar söka arbete och lämnar arbets-
kraften. En aktiv arbetsmarknadspolitik kan motverka denna tendens. Ett
större arbetskraftsutbud relativt efterfrågan betyder en ökad konkurrens om
de tillgängliga jobben, vilket kan ha en lönedämpande effekt.

Om de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inriktas mot att stärka konkur-
renskraften för outsiders (ungdomar, invandrare, långtidsarbetslösa) relativt
insiders (redan anställda) kan detta medföra att det effektiva arbetskraftsut-
budet ökar. Det senare kan ha en lönenedpressande effekt eftersom outsiders
har ett begränsat inflytande på lönebildningen.

Arbetslöshet kan ha negativa produktivitetseffekter därför att möjligheterna
till kompetensuppbyggnad inom ramen för en anställning bortfaller. Denna
risk torde vara speciellt stor för de långtidsarbetslösa. De arbetsmarknadspoli-
tiska åtgärderna kan motverka denna tendens genom att höja arbetskraftens
produktivitet. I första hand har arbetsmarknadsutbildning den effekten.

Deltagande i arbetsmarknadspolitiska program, som sysselsättningsskapande
åtgärder eller arbetsmarknadsutbildning, kan minska den privatekonomiska
välfärdsförlusten av arbetslöshet. En orsak är att vissa arbetsmarknadspoli-
tiska program, t ex beredskapsarbete, kan erbjuda högre ekonomisk kompensa-
tion än vad det kontanta arbetslöshetsunderstödet gör. En nackdel med högre
ersättningsbelopp är att de arbetssökandes reservationslöner (den minsta lön
de kräver för att ta ett nytt arbete) ökar. Detta förlänger arbetslöshetstidema
och höjer arbetslösheten. Det är således en svår avvägning mellan ett bra
socialt skyddsnät och låg arbetslöshet.

Arbetslöshetens privatekonomiska välfärdsförluster kan också minska om pro-
gramdeltagandet minskar den framtida arbetslöshetsrisken eller medför att en
hannesson och Zetterberg (1993).

10Vår framställning har lånat mycket från dessa två studier.

232

1996/97:RR3

Underbilaga 2

framtida ofördelaktig löneutveckling, som en följd av arbetslösheten, undviks.
Vissa aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan medföra undanträngnings-
effekter, dvs åtgärderna kan leda till att en arbetslös person ersätter en an-
nan person som i altemativfallet skulle ha anställts. Undanträngningseffekten
kan tom drabba programdeltagaren själv om vederbörande i altemativfallet
själv skulle ha anställts för att utföra samma arbetsuppgifter som inom pro-
grammets ram. Undanträngningseffektema kan vara särskilt betydande i en
lågkonjunktur och när åtgärdsvolymema är stora.

De arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas effekter kan endast fastställas genom
empirisk forskning. Kunskapsläget är emellertid osäkert på såväl mikro- som
makronivå. De utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som genom-
förts ger delvis motstridiga resultat. Resultaten av utvärderingarna är bl a
beroende av i vilket konjunkturläge de utförts. Även åtgärdsvolymen är av stor
betydelse; utbyggnaden av ett arbetsmarknadspolitiskt medel bör rimligtvis på
marginalen ge avtagande avkastning, och vad traditionell arbetsmarknadspoli-
tik aldrig kan åstadskomma är nya jobb i näringslivet. Därför föreligger det
en destinkt övre gräns för den samhällsekonomiskt riktiga omfattningen, låt
vara att denna gräns kan bero på konjunkturläget. Det har gått litet för långt
när arbetsmarknadspolitiken under senare år kommit att fungera som medel
för att uppfylla arbetsvillkoret för att få rätt till arbetslöshetsförsäkring och
för utförsäkrade att upparbeta ny rätt till kassaersättning.

Frågeställningen i denna studie kommer att koncentreras kring frågan om hur
lång tid det tar för en arbetslös individ att placeras i ett arbetsmarknadspoli-
tiskt program, alternativt erhålla ett arbete. Vi är därutöver också intresserade
av hur lång tid det tar efter avslutat programdeltagande innan arbete erhålles.

Denna studie är i korthet disponerad på följande sätt: Nästkommande kapitel
innehåller en genomgång av arbetsmarknadspolitikens omfattning och inrikt-
ning med tonvikt på främst den senaste tidsperioden. Kapitel 3 beskriver det
datamaterial som ligger till grund för vår studie. Vi redovisar också medeltider
för övergångar till olika tillstånd som arbetsmarknadspolitiska åtgärder och ar-
bete. I kapitel 4 koncentrerar vi oss, med en kombination av ekonomisk teori
och statistiska metoder, på att analysera tiden det tar innan placering i något
arbetsmarknadspolitiskt program eller tiden det tar att erhålla ett arbete. I
det femte kapitlet fokuseras analysen till hur lång tid det tar att erhålla ett ar-
bete efter avslutat programdeltagande. Vi är bl a intresserade av att jämföra
med arbetslöshetstider för de individer som väljer att söka arbete utan att
delta i någon mellanliggande arbetsmarknadspolitisk åtgärd med motsvarande
tider för de som valt att genomgå sådana åtgärder. I det sista kapitlet följer
en sammanfattning och några avslutande synpunkter.

233

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Kapitel 2

Arbetsmarknadspolititiska
åtgärder

2.1 Inledning

Arbetsmarknadspolitiken är en del av den allmänna ekonomiska politiken. Med
arbetsmarknadspolitik brukar vanligen avses de ekonomisk-politiska åtgärder
som inriktas mot arbetslösa (eller mot de personer som riskerar att bli ar-
betslösa). Det finns en stor uppsättning av olika arbetsmarknadspolitiska
åtgärder som syftar till att förstärka arbetskraftens kompetens och/eller före-
bygga utslagning från arbetsmarknaden.

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan indelas på flera sätt. I bland ta-
lar man om passiv respektive aktiv arbetsmarknadspolitik. Kontantstöd till
arbetslösa i form av ersättning från erkänd arbetslöshetskassa eller kontant ar-
betsmarknadsstöd (KAS) brukar betecknas som passiv arbetsmarknadspolitik.
I avsnitt 2.2 redogör vi för utformningen av dessa två medel.

Avsnitt 2.3 ägnas åt en genomgång av omfattningen och utvecklingen av de
aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Dessa syftar primärt att bidra
till att arbetslösa kan erhålla ett arbete eller en utbildning för att därigenom
stärka sin ställning på arbetsmarknaden. Till aktiva arbetsmarknadspolitiska
åtgärder brukar vanligtvis föras de åtgärder som finansieras över Arbetsmark-
nadsverkets (AMV:s) budget, övriga åtgärder som administreras via verket
samt den verksamhet som bedrivs av Samhall AB. Det finns också arbets-
marknadspolitiska åtgärder som tidigare finansierades via AMV:s budget, men
som nu finansieras utanför den. Vidare finns det åtgärder för att påverka sys-
selsättningen och åtgärder för arbetshandikappade som aldrig, eller bara till
en del, har finansierats inom ramen för AMV:s budget. Hit kan räknas de
åtgärder som syftar till att direkt påverka sysselsättningen och som finan-
sieras via primärkommunerna, landstingskommunerna samt även industripoli-

234

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

tiska satsningar i form av regionalpolitiskt stöd och temporärt industristöd.1

Vi har här valt att med arbetsmarknadspolitik avse summan av de åtgärder
som finansieras via AMV, Samhall AB samt det kontanta stödet vid arbetslös-
het. Förutom att klassificera de arbetsmarknadspolitiska medlen i passiva
respektive aktiva åtgärder har vi indelat de aktiva arbetsmarknadspolitiska
åtgärderna i tre grupper; efterfrågepåverkande, utbudspåverkande och match-
ningsåtgärder.

Syftet med de efterfrågepåverkande åtgärderna är att påverka efterfrågan efter
arbetskraft och därigenom öka sysselsättningen. Dessa åtgärder kan vidare
uppdelas i konjunkturberoende åtgärder (sätts in vid låg efterfrågan i ekonom-
in) och handikappåtgärder (inriktade på att öka de arbetshandikappades sys-
selsättning). Till efterfrågepåverkande konjunkturberoende åtgärder räknas
bl a beredskapsarbete, arbetslivsutveckling och rekryteringsstöd. Till efter-
frågepåverkande sysselsättningsskapande åtgärder för arbetshandikappade hän-
förs arbete vid Samhall, anställning med lönebidrag och offentligt skyddat
arbete. De efterfrågepåverkande åtgärderna beskrivs i avsnitt 2.3.1.

De utbudspåverkande åtgärderna syftar till att öka utbudet av arbetskraft.2
Dessa åtgärder kan också indelas i konjunkturberoende åtgärder3 och han-
dikappåtgärder (främst arbetsmarknadsinstituten). I avsnitt 2.3.2 redogörs
för omfattningen och utvecklingen av de utbudspåverkande åtgärderna.

Till matchningsåtgärderna hänförs arbetsförmedlingens platsförmedlings- och
vägledningsinsatser. Syftet med matchningsåtgärderna är att underlätta an-
passningen mellan utbudet av arbetskraft och efterfrågan efter arbetskraft, allt
i avsikt att förkorta sökprocesserna på arbetsmarknaden. Vi kommer i detta
sammanhang inte att beröra matchningsåtgärderna.

Utgifterna för arbetsmarknadspolitiken, som vi här definierat den senare, upp-
gick under budgetåret 1994/95 till drygt 87 miljarder.4 Detta motsvarade

5.6 procent av bruttonationalprodukten. Av de totala utgifterna stod kon-
tantstöd vid arbetslöshet (ersättning från arbetslöshetskassa och kontant ar-
betsmarknadsstöd) för 45 procent av totalutgifterna eller 2.5 procent av brut-
tonationalprodukten. De efterfrågepåverkande åtgärdernas utgiftsandel var
32 procent, varav åtgärder för arbetshandikappade svarade för tretton pro-
centenheter. Knappt en femtedel av totalutgifterna utgjordes av utgifter för
de utbudspåverkande åtgärderna. Av de senare var arbetsmarknadsutbild-

‘.Jfr SOU 1993:43, kapitel 3.

2Personer som befinner sig i utbudspåverkande åtgärder tillhör inte arbetskraften efter-
som de vare sig är sysselsatta eller arbetslösa. De är däremot arbetssökande.

3Hit räknas bl a arbetsmarknadsutbildning, ungdomspraktik och utbildningsvikariat.

4Detta avsnitt bygger på Riksdagens revisorer (1996). I SOU 1993:43 återfinns uppgifter
över utgiftsutvecklingen för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna fr o m budgetåret
1970/71. Vi kommer inte i den fortsatta framställningen i detta kapitel att redovisa ut-
gifterna för olika arbetsmarknadspolitiska medel.

235

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

ning den dominerande utgiftsposten; 13.6 procent av de totala utgifterna för
de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Om olika former av åtgärder för ar-
betshandikappade exkluderas var utgifterna för efterfrågepåverkande och ut-
budspåverkande åtgärder av samma storleksordning. Slutligen kan nämnas att
matchningsåtgärdernas andel av de totala utgifterna var 3.6 procent.

2.2 Passiva åtgärder

Syftet med statligt kontantstöd vid arbetslöshet är att kompensera inkomst-
bortfall vid ofrivillig arbetslöshet. Kontantstödet är en del av såväl arbets-
marknadspolitiken som socialförsäkringssystemet. Det finns två former av
statligt kontantstöd; arbetslöshetsersättning (kan erhållas av den som tillhör
en erkänd arbetslöshetskassa) samt kontant arbetsmarknadsstöd (KAS).

För att kunna erhålla ekonomiskt stöd vid arbetslöshet måste en person upp-
fylla vissa grundvillkor.5 Dessa är att personen skall vara arbetslös, arbetsför
och beredd att ta ett lämpligt arbete samt vara anmäld som arbetssökande vid
den offentliga arbetsförmedlingen.

För att erhålla kassaersättning måste personen ifråga därutöver uppfylla med-
lems- och arbetsvillkor. Medlemsvillkoret innebär att en person måste ha
varit medlem i en arbetslöshetskassa under minst tolv månader om han har
haft sin huvudsakliga försörjning genom avlönat arbete för annans räkning.6
Arbetsvillkoret innebär att medlemmen under en s k ramtid av tolv månader
omedelbart före arbetslöshetstidens inträde utfört förvärvsarbete i minst 80
dagar fördelade på minst fem månader.7

För att erhålla KAS måste man utöver grundvillkoren uppfylla antingen ar-
betsvillkor eller studerandevillkor.8 Arbetsvillkoret innebär att den arbetslöse
under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde
skall ha utfört förvärvsarbete i minst fem månader (endast de månader då
förvärvsarbete utförts under minst 75 timmar inräknas). Studerandevillkoret
har följande innebörd: En person som har avslutat utbildning på heltid som
omfattar minst ett läsår och som berättigar till studiesocialt stöd kan erhålla
KAS utan att ha uppfyllt arbetsvillkoret. Förutsättningen är att han i minst
90 kalenderdagar under en ramtid av tio månader stått till arbetsmarknadens
förfogande som arbetssökande genom den offentliga arbetsförmedlingen eller
förvärvsarbetat.

sLag (SFS 1973:370) om arbetslöshetsförsäkring, uppdaterad tom SFS 1995:1696.

6Minst 24 månader om medlemmen har haft sin huvudsakliga försörjning som självständig
företagare.

' Endast dag då förvärvsarbete har utförts i minst tre timmar får räknas.

8Rätten till KAS regleras i lagen (SFS 1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd, upp-
daterad tom SFS 1995:1697.

236

1996/97:RR3

Underbilaga 2

Ersättning från arbetslöshetskassa lämnas i form av ett per dag beräknat be-
lopp (dagpenning). Under en kalendervecka får ersättning uppgå under högst
fem dagar. Dagpenningen är inkomstrelaterad upp till ett visst maximalt
belopp (för närvarande 564 kronor per dag). Fram till juli 1993 baserades
ersättningsbeloppet på 90 procent av tidigare inkomst. Perioden därefter fram
tom utgången av 1995 var ersättningsbeloppet reducerat till 80 procent. Yt-
terligare en reducering - till 75 procent av tidigare inkomst - trädde i kraft
fr o m 1 januari 1996. Vid en internationell jämförelse framstår dock fort-
farande den svenska kompensationsnivån som relativt hög; flertalet OECD-
länder har ersättningsnivåer mellan 40 och 60 procent.

Ersättning från arbetslöshetskassa utgår under längst 300 dagar (ersättnings-
period). Om den försäkrade uppnått 55 års ålder innan ersättningsperioden
gått till ända, är perioden i stället 450 dagar.

I likhet med ersättning från arbetslöshetskassa lämnas KAS i form av ett per
dag beräknat belopp. Ersättning kan utgå under högst fem dagar per kalen-
dervecka. För personer under 55 år är ersättningsperioden längst 150 dagar.
Om stödtagaren har uppnått 55 års ålder innan ersättningsperioden gått till
ända, är ersättningsperioden i stället 300 dagar. Efter det att stödtagaren
uppnått 60 års ålder, är ersättningsperioden 450 dagar.

Det ersättningsbelopp som utgår från KAS är avsevärt lägre jämfört med
ersättningsbeloppet från arbetslöshetskassa. Ersättningsbeloppet från KAS
uppgår för närvarande till 230 kronor per dag.

Det svenska ersättningssystemet vid arbetslöshet, särskilt ersättning från ar-
betslöshetskassa, kan tyckas vara njuggt mot de arbetslösa. Ersättning från ar-
betslöshetskassa utgår som nämnts ovan i allmänhet under högst 300 dagar (60
veckor). När ersättningsperioden är till ända omfattas de arbetslöshetsförsäkra-
de emellertid av en s k utförsäkringsgaranti. Denna innebär att en arbetslös
kassamedlem som riskerar att bli utförsäkrad på egen begäran kan bevil-
jas, om det inte finns särskilda skäl mot det, antingen beredskapsarbete, ar-
betslivsutveckling eller arbetsmarknadsutbildning. Denna åtgärdsplacering,
om tiden i åtgärden överstiger fem månader, kvalificerar i sin tur för en ny
ersättningsperiod.9

9Se Björklund och Holmlund (1991) för såväl en teoretisk som empirisk genomgång av det
svenska arbetslöshetsförsäkringssystemets effekter. För nyligen genomförda svenska studier
av arbetslöshetsersättningens effekter, jämför Ackum Agell, Björklund och Harkman (1995)
samt Korpi, W (1995).

237

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

2.3 Aktiva åtgärder

2.3.1 Efterfrågepåverkande åtgärder

Beredskapsarbete är den efterfrågepåverkande åtgärd som har funnits längst.
Denna åtgärd har sina rötter i de nödhjälps- och reservarbeten som i statlig
regi bedrevs under mellankrigstiden. Den utformning av beredskapsarbetena
som i dag gäller har i princip gällt sedan 1940.

För att kunna anvisas ett beredskapsarbete krävs att den arbetssökande10

(i) är arbetslös,

(ii) söker arbete genom arbetsförmedlingen,

(iii) har fyllt 25 men inte 65 år, och

(iv) inte kan erbjudas lämpligt arbete eller någon annan lämplig arbetsmark-
nadspolitisk åtgärd.

Beredskapsarbete kan anordnas av statliga myndigheter, kommuner och lands-
ting samt enskilda arbetsgivare. De flesta beredskapsarbetena återfinns i dag
i den kommunala tjänstesektorn. Beredskapsarbeten är tidsbegränsade till
högst sex månader. Bidrag lämnas med högst 50 procent av lönekostnaden
per månad, dock högst 7 500 kronor. För arbeten av investeringskaraktär får
bidrag lämnas med högst 2 500 kronor per dag i stödområde och med 1 500
kronor i övriga landet.

I figur 2.1 illustreras utvecklingen av antalet personer i beredskapsarbete som
andel av arbetskraften och det relativa arbetslöshetstalet.11 Som framgår
av figuren expanderades beredskapsarbetena kraftigt under lågkonjunkturerna
1971-1973,1977-1978 och 1981-1983. Vidare kan avläsas att beredskapsarbeten
har minskat i betydelse som ett arbetsmarknadspolitiskt medel sedan mitten
av 1980-talet (0.7 procent av arbetskraften var sysselsatta i beredskapsarbete

l0Nu gällande bestämmelser återfinns i förordningen om ändring i förordningen om bered-
skapsarbete (SFS 1995:719).

nFrån och med 1986 tillämpas delvis nya mätmetoder i arbetskraftsundersökningarna.
Dessa nya mätmetoder har visat sig ge lägre arbetslöshet än vad som var fallet innan 1986.
Anledningen är att i arbetskraftsundersökningarna efter 1986 ställs strängare krav på vad
som skall anses vara aktivt arbetssökande. Minskningen har för år 1986 uppskattats till 16
procent av antalet arbetslösa (detta år tillämpades båda mätmetoderna), vilket motsvarar
en halv procentenhets minskning av det relativa arbetslöshetstalet. Från och med 1993
gjordes ytterligare en förändring främst för att få en överensstämmelse till internationella
rekommendationer för vad som skall avses med arbetslöshet. Eftersom vi inte primärt är
ute efter att analysera arbetslöshetens utveckling över tiden har inga korrigeringar gjorts av
arbetslöshetstalen.

238

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Figur 2.1: Antalet personer i beredskapsarbete och arbetslivsutveckling som
andel av arbetskraften (16-64 år) samt det relativa arbetslöshetstalet (16-64
år) 1963-1995. (Källor: AMS, Arbetsmarknadsstatistik. SCB. Arbetskrafts-
undersökningen, årsmedeltal 1963-1995.)

1983 jämfört med 0.3 procent 1995). En orsak till nedgången kan förklaras
av de substitut till beredskapsarbeten för främst ungdomar som tillkom 1984.
dvs ungdomslag och rekryteringsstöd. En annan orsak är att kommunerna och
skolan successivt har fått ett större ansvar för ungdomar i åldern 16-19 år. En
tredje orsak till nedgången är att ett nytt arbetsmarknadspolitiskt medel -
arbetslivsutveckling (ALU) - infördes 1 januari 1993.

Arbetslivsutveckling har stora likheter med de traditionella beredskapsarbete-
na. Arbetslivsutveckling anvisas arbetslösa som fyllt 20 år och som inte kun-
nat beredas arbete på den reguljära arbetsmarknaden, annan utbildning eller
någon annan lämplig åtgärd.12 Vidare kan arbetslivsutveckling endast erbju-
das den som uppbär ersättning från arbetslöshetskassa eller kontant arbets-
marknadsstöd. Tiden i arbetslivsutveckling får högst uppgå till sex månader
om inte särskilda skäl finns som motiverar en förlängning. Den sammanlagda
anvisningstiden får dock inte överstiga tolv månader. Ersättningen till den
anvisade utgår i form av utbildningsbidrag vilket motsvarar ersättningen från
arbetslöshetsförsäkringen eller kontant arbetsmarknadsstöd. I praktiken bety-
der detta en lägre ersättningsnivå än i de traditionella beredskapsarbetena där
marknadsmässiga löner utgår. Utvecklingen av antalet personer i arbetslivs-

12Nu gällande regler återfinns i förordningen om ändring i förordningen om arbetslivs-
utveckling (SFS 1995:1638).

239

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

utveckling illustreras i figur 2.1. Som framgår av figuren fick ALU redan från
introduktionen en betydande omfattning. År 1995 var i genomsnitt en procent
av arbetskraften i arbetslivsutveckling.

Rekryteringsstöd infördes som ett arbetsmarknadspolitiskt medel i januari 1984
men hade försöksvis använts första gången 1978.13 Stödet kan lämnas till ar-
betsgivare för att underlätta anställning av långtidsarbetslösa personer. An-
ställningsformen kan vara tillsvidareanställning, provanställning eller tidsbe-
gränsad anställning, dock får inte stöd lämnas till en statligt reglerad anställ-
ning. I princip måste den anvisade ha fyllt 20 år för att komma i fråga för
rekryteringsstöd. Anställning med rekryteringsstöd får dock även anvisas per-
soner som ännu inte fyllt 20 år om de genomgått treårig gymnasieskola. Rekry-
teringsstöd utgår under högst sex månader.14 Stödet kan uppgå till högst 50
procent av lönekostnaden per månad, dock med högst 7 000 kronor.

Omfattningen av rekryteringsstödet uttryckt i antal berörda personer framgår
av figur 2.2. Introduktionsåret 1984 omfattades i genomsnitt cirka 20 600 per-
soner eller 0.48 procent av arbetskraften av introduktionsstöd. År 1995 befann
sig ungefär lika många personer i genomsnitt i anställning med rekryteringsstöd
(20 800 personer), vilket också motsvarar 0.48 procent av arbetskraften. Un-
der perioden 1984-1995 är variationerna kraftiga; från knappt 3 000 personer i
genomsnitt högkonjunktur åren 1989-1990 till som högst 25 600 personer (0.60
procent av arbetskraften) lågkonjunkturåret 1994.

Åtgärder för arbetshandikappade har i likhet med beredskapsarbeten en lång
historia.15 De åtgärder som är i kraft i dag - arbete vid Samhall, anställning
med lönebidrag och skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare - föregicks bl a
av arkivarbete, musikerhjälp, halvskyddat och helskyddat arbete.

Samhall (ursprungligen Samhällsföretagsgruppen) bildades 1980.16 För att
erhålla anställning inom Samhall krävs att den arbetssökandes arbetsförmåga
p g a handikapp bedöms så nedsatt att arbete på den reguljära arbetsmark-

13Nu gällande förordning är från 1986 (SFS 1986:414) och ändrades senast 1995 (SFS
1995:720).

14Vissa undantag finns. För äldre arbetslösa kan, om synnerliga skäl föreligger, bidragsti-
den utsträckas till tolv månader. Vidare får rekryteringsstöd lämnas under högst tolv
månader om ett litet företag anställer en arbetssökande, som har fullföljt en utbildning
på universitet eller högskola omfattande minst 120 poäng, förutsatt att företaget saknar den
högskolekompetens som sökanden besitter.

lsDen första åtgärden, arkivarbete, startade redan 1934 och var från början en hjälpform
för arbetslösa kontorister, försäljare, affärsbiträden och andra yrkeskategorier som inte kunde
erbjudas sysselsättning i traditionella beredskapsarbeten. Med tiden utvecklades arkivar-
beten till en form av skyddad sysselsättning för äldre och handikappade. Musikerhjälp
startade 1942 och var en form av arbetslöshetshjälp som anordnades för att ge arbetslösa
musiker sysselsättning hos sammanslutningar med icke vrkesmässig musikutövning på sitt
program.

16Samhall AB är ett av staten helägt aktiebolag som har arbetsställen på över 300 orter
i landet.

240

1996/97:RR3

Underbilaga 2

År

Figur 2.2: Genomsnittligt antal personer anställda med rekryteringsstöd 1984-
1995. (Källa: AMS, Arbetsmarknadsstatistik.)

naden (eventuellt anställning med lönebidrag) inte torde komma ifråga. Till
Samhalls verksamhet anslår staten medel för att täcka de merkostnader som
uppkommer som följd av att anställa arbetshandikappade personer.

En uttalad målsättning med Samhalls verksamhet är att förbereda och un-
derlätta övergångar till arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Under
senare år lämnar ungefär fem procent av de anställda inom Samhall årligen
företaget för arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Utvecklingen av an-
talet anställda vid Samhall sedan 1980 framgår av tabell 2.1. Antalet anställda
vid Samhall expanderade under hela 1980-talet och uppgick som mest till
30 500 personer 1990 (0.7 procent av arbetskraftsutbudet). Därefter kan
noteras en viss nedgång av antalet anställda.

Lönebidrag får lämnas till arbetsgivare som nyanställer en av arbetsförmedling-
en anvisad arbetshandikappad person.17 Vid anställningen skall lön och and-
ra anställningsvillkor gälla enligt kollektivavtal. Under vissa förutsättningar
kan lönebidrag lämnas för en icke arbetshandikappad person som fyllt 60
år.18 Vidare kan lönebidrag också utgå för en redan anställd person om den

‘'Nuvarande regelsystem återfinns i förordningen om lönebidrag (SFS 1991:333) som
ändrades senast 1995 (SFS 1995:1291). Med arbetshandikappad avses i denna förordning ar-
betssökande som p g a fysiska, psykiska, förståndsmässiga eller socialmedicinska handikapp
har nedsatt arbetsförmåga och som därför har eller kan förväntas få svårigheter att få eller
behålla en anställning på den reguljära arbetsmarknaden.

I8Om personen ifråga är långtidsarbetslös, lokalt bunden och får ersättning enligt la-

241

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

anställde återgår i arbete efter att ha uppburit helt sjukbidrag eller om en
arbetshandikappad anställd riskerar att förlora anställningen i samband med
personalminskning eller omstrukturering.

Lönebidrag lämnas till arbetsgivaren och får utgå under högst fyra år. Den
första beslutsperioden får inte avse längre tid än ett år. Bidraget får förlängas
utöver det fjärde anställningsåret, endast om det är motiverat utifrån den ar-
betshandikappades arbetsförmåga och möjligheter att övergå till en anställning
utan lönebidrag. En person som har en betydande nedsättning av arbetsförmå-
gan p g a en funktionsnedsättning skall kunna omfattas av ett högre lönebidrag
jämfört med en annan person som kan göra en större arbetsinsats. Lönebidrag
får lämnas med ett belopp som motsvarar högst 80 procent av den bidrags-
grundande lönekostnaden.19 För en icke arbetshandikappad person som fyllt
60 år får lönebidrag lämnas motsvarande högst 50 procent av den bidragsgrun-
dande lönekostnaden.

I tabell 2.1 redovisas antalet anställda med lönebidrag under perioden 1980-
1995. Under det första introduktionsåret 1980 uppgick i genomsnitt antalet
anställda med lönebidrag till 29 800 personer eller 0.7 procent av arbetskraften.
Fram tom 1995 har det skett en nästan oavbruten expansion av antalet
anställningar med lönebidrag. År 1995 var i genomsnitt 49 600 personer (1.15
procent av arbetskraften) anställda med lönebidrag.

Skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA) infördes 1985.20 Dessa ar-
beten anordnas av offentliga arbetsgivare för arbetslösa med socialmedicinska
arbetshandikapp. Bidrag lämnas med högst 100 procent av lönekostnaden
(inklusive lönebikostnader) för den del av lönen som inte överstiger 13 700
kronor per månad. Bidragsperioden är inte begränsad på annat sätt än att
bidraget upphör då den anställde fyller 65 år. Antalet anställda i offentligt
skyddat arbete har, undantaget de två första introduktionsåren, i genomsnitt
varierat mellan 5 000 och 6 000 personer (jfr tabell 2.1).

Utvecklingen av sysselsättningsskapande åtgärder för arbetshandikappade re-
dovisas i tabell 2.1. Sammantaget ser vi att dessa åtgärder, som andel av
arbetskraften, i stort har ökat oavbrutet under perioden 1963-1995. År 1963
omfattades 0.1 procent av arbetskraften av sysselsättningsskapande åtgärder
för arbetshandikappade; sedan slutet av 1980-talet är motsvarande andel nästan
två procent.

gen om arbetslöshetsförsäkring. Lönebidrag får dock endast lämnas om personens sys-
selsättningssituation inte kan lösas på något annat sätt.

19Om den lönebidragsanställde har högre bruttolön per månad (heltid) än 13 700 kronor
får inte den överstigande delen ligga till grund för bidragsberäkning.

20Gällande förordning är från 1985 (SFS 1985:276) och ändrades senast 1995 (SFS
1995:279).

242

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Tabell 2.1: Genomsnittligt antal personer i sysselsättningsskapande åtgärder
för arbetshandikappade 1963-1995. (Källor: AMS, Arbetsmarknadsstatistik.
SCB, Arbetskraftsunder sökningen, årsmedeltal 1963-1995.)

År	Arkiv- arbete/ musiker- hjälp	Halv- skyddat arbete	Skyddat arbete/ hem- arbets- centraler 1	Löne- bidrag0	Samhall0	OSA	Summa	Proc av arbets- krafts- utbud (16-64)
1963	2077		2581				4658	0.13
1964	2392		3641				6033	0.17
1965	2718		4658				7376	0.21
1966	3068		5695				8763	0.24
1967	3617		6809				10426	0.29
1968	4922	305	7810				13037	0.35
1969	6629	713	9254				16596	0.45
1970	8329	1274	10788				20391	0.54
1971	9563	1682	11877				23122	0.60
1972	10048	2163	12819				25030	0.65
1973	12436	4021	13796				30253	0.78
1974	13900	6326	15057				35283	0.90
1975	14663	8302	15996				38961	0.97
1976	14953	9828	16410				41191	1.01
1977	15097	10786	16792				42675	1.04
1978	15362	11687	17175				44224	1.07
1979	13926	13288	21013				48227	1.25
1980				29760	21589		51349	1.21
1981				31613	22604		54217	1.27
1982				33967	23490		57457	1.34
1983				35930	24729		60659	1.41
1984				37295	25359		62654	1.45
1985				39321	26487	1823	67631	1.55
1986				41210	27666	4752	73628	1.68
1987				42810	28187	5503	76500	1.73
1988				44360	28716	5765	78841	1.76
1989				43867	30232	5672	79771	1.76
1990				45001	30548	5709	81258	1.78
1991				44538	29592	5441	79571	1.75
1992				42594	29107	5533	77234	1.73
1993				42603	28338	5669	76610	1.77
1994				46424	28485	5437	80346	1.88
1995				49603	29172	5597	84372	1.95

a Anställning med lönebidrag ersatte fr o m juli 1980 arkivarbeten, musiker-
hjälp och halvskyddat arbete.

b Från 1 januari 1980 överfördes industriella beredskapsarbeten (tidigare
del av beredskapsarbete). verkstäder för skyddat arbete, kontorsarbets-
centraler (tidigare arkivarbetscentraler) samt vissa former av hemarbete
till nuvarande Samhall.

243

1996/97:RR3

Underbilaga 2

År

Figur 2.3: Antal personer i arbetsmarknadsutbildning (exklusive utbild-
ning i företag) som andel av arbetskraften (16-64 år) samt det relativa ar-
betslöshetstalet (16-64 år) 1963-1995. (Källor: AMS, Arbetsmarknadsstatis-
tik. SCB, Arbetskraftsundersökningen, årsmedeltal 1963-1995.)

2.3.2 Utbudspåverkande åtgärder

Som nämnts tidigare kan de utbudspåverkande åtgärderna indelas i dels kon-
junkturberoende åtgärder, dels handikappåtgärder. Till handikappåtgärder
förs i detta sammanhang rehabiliteringsinsatserna för arbetshandikappade,
främst den verksamhet som bedrivs vid arbetsmarknadsinstituten. Som kon-
junkturberoende åtgärder räknas bl a arbetsmarknadsutbildning, utbildning i
företag, arbetsplatsintroduktion, datortek, kommunavtal, utbildningsvikariat,
flyttningsbidrag och starta-eget-bidrag.

Huvudsyftet med de utbudspåverkande åtgärderna är att omfördela arbets-
kraftsutbudet mellan olika delarbetsmarknader och över tiden. Konjunktur-
beroendet är därför inte lika uttalat som fallet är för de efterfrågepåverkande
åtgärderna.

Arbetsmarknadsutbildning är en utbildning för enskilda personer som länsar-
betsnämnden beslutar om och for vilken utbildningsbidrag lämnas.21 Arbets-
marknadsutbildning kan ges i det reguljära utbildningsväsendet22 eller i form

21Författningstexten återfinns i förordning (SFS 1987:407) om arbetsmarknadsutbildning,
senast omtryckt 1995 (SFS 1995:1078).

22Med det reguljära utbildningsväsendet avses utbildningar som kan finansieras med
statligt studiestöd.

244

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

av utbildning som arbetsförmedlingen/länsarbetsnämnden upphandlar. Ut-
bildningen skall i första hand ges vid särskilt upphandlade kurser. Endast om
det föreligger särskilda skäl får utbildning ges som upphandlad enstaka plats
eller i det reguljära utbildningsväsendet.

En arbetsmarknadsutbildning skall vara yrkesinriktad och antas kunna leda
till ett arbete. Därutöver får också som arbetsmarknadsutbildning räknas

(i) kortare allmänteoretisk eller orienterande utbildning som bedöms vara
en nödvändig förberedelse för yrkesutbildning,

(ii) kurs i svenska som förbereder för eller integreras med en annan arbets-
marknadspolitisk åtgärd eller ett arbete,23

(iii) praktik uppgående till högst sex månader för invandrare med utländsk
högskoleutbildning i samband med kompletterande utbildning eller lik-
nande.

En person kan beviljas arbetsmarknadsutbildning fr o m den 1 juli det år
vederbörande fyller 20 år (åldersvillkoret).24 Personen ifråga skall dessutom
vara eller riskera att bli arbetslös (arbetslöshetsvillkoret)25 samt söka arbete
genom den offentliga arbetsförmedlingen.

För den som deltar i arbetsmarknadsutbildning utgår utbildningsbidrag i form
av dagpenning. Den som är arbetshandikappad kan därutöver få bidrag för
att täcka vissa merkostnader i samband med utbildningen (huvudsakligen re-
sekostnader). Dagpenning lämnas för högst fem dagar per kalendervecka och
är såväl skattepliktig som ATP-grundande. Den är däremot inte sjukpenning-
eller semesterlönegrundande.

Dagpenning lämnas till en kursdeltagare med samma belopp som denne är
eller skulle varit berättigad till för heltidsarbete vid ersättning från en ar-
betslöshetskassa om vederbörande

(i) uppfyller villkoren för ersättning från arbetslöshetskassa vid arbetslöshet,
eller

(ii) har fått ersättning från en sådan kassa under den längsta tid som dag-
penning kan lämnas.

23Den svenskundervisning som kommunerna är skyldiga att ge nyanlända invandrare får
dock inte vara arbetsmarknadsutbildning.

24Arbetshandikappade personer kan undantas från åldersvillkoret.

25Från arbetslöshetsvillkoret får två kategorier undantas. Den ena kategorien är flyktingar
som har fått uppehålls- och arbetstillstånd under de tre senaste åren. Den andra kategorin
är personer som är intagna på kriminalvårdsanstalt och som har beviljats frigång eller pä
annat sätt getts tillfälle att delta i utbildningen.

245

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Om något av dessa villkor är uppfyllda lämnas dagpenning med för närvarande
högst 564 kronor per dag. I övriga fall lämnas dagpenning med 230 kronor per
dag.

Av arbetsmarknadspolitikens utbudspåverkande medel är arbetsmarknadsut-
bildningen det viktigaste. Arbetsmarknadsutbildningen började expanderas i
slutet av 1950-talet varefter volymen har ökat kraftigt (jfr figur 2.3). Särskilt
dramatiskt ökade antalet i samband med lågkonjunkturens inträdande i början
av 1990-talet. År 1992 befann sig i genomsnitt 1.9 procent av arbetskraften i
arbetsmarknadsutbildning (86 300 personer). Motsvarande andel 1995 uppgick
till 1.3 procent (54 600 personer).

Bidrag till utbildning i företag16 kan lämnas till arbetsgivare för att förhindra
permitteringar eller uppsägningar. Vidare kan bidraget utgå vid rekrytering
eller anpassning av de anställdas kompetens till ändrade förhållanden, främst
i samband med tekniska förändringar eller förändrad arbetsorganisation. Ut-
bildningen kan genomföras i företaget eller förläggas hos en utomstående ut-
bildningsanordnare. Underlag för fastställande av bidragsbelopp är dels de
merkostnader som företaget har för utbildningen, dels de lönekostnader före-
taget har för de som omfattas av utbildningen. Utbildningen skall vara yrkesin-
riktad och får lämnas för varje anställd under högst 920 timmar under en tid
av två år.

Arbetsplatsintroduktion27 - en form av praktiskt inriktad arbetsmarknadsut-
bildning - är en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd fr o m 1 juli 1995. Den
ersätter tidigare praktikformer som akademikerpraktik, invandrarpraktik, vid-
gad arbetsprövning och praktikdelen i ungdomsintroduktion. Syftet med ar-
betsplatsintroduktion är att arbetslösa som är anmälda som arbetssökande
vid arbetsförmedlingen skall få yrkesorientering/praktik och arbetslivserfaren-
het som kan leda till ett arbete. Introduktionen kan anordnas på arbets-
platser inom såväl enskild som offentlig sektor. Även ideella organisationer
kan vara anordnare av praktik. Arbetsplatsintroduktion får pågå i högst sex
månader (unga handikappade kan beviljas längre tid). De som deltar i ar-
betsplatsintroduktion erhåller utbildningsbidrag i form av dagpenning, vilken
lämnas för högst fem dagar i veckan. Om den som deltar i arbetsplatsintro-
duktion är berättigad till ersättning från arbetslöshetskassa lämnas dagpen-
ning motsvarande kassaersättningen. I övriga fall utgår ersättning med för
närvarande 230 kronor per dag.

Arbetsplatsintroduktion får anvisas arbetslösa personer fr o m den 1 juli det
år de fyller 20 år (undantag för unga handikappade som är arbetslösa och
arbetslösa som får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen). Ungdomar i

26Förordning (SFS 1984:518) om bidrag till utbildning i företag, senast ändrad 1994 (SFS
1994:1639).

2lLag (SFS 1995:705) om arbetsplatsintroduktion och förordning (SFS 1995:711) om
arbetsplatsintroduktion.

246

1996/97:RR3

Underbilaga 2

åldern 20-24 år kan beviljas arbetsplatsintroduktion endast om arbetsgivaren
i förväg förbinder sig att efter introduktionen anställa ungdomarna för minst
sex månader.28

Den arbetsgivare som anordnar arbetsplatsintroduktion skall betala ett finan-
sieringsbidrag för den period som introduktionen omfattar. Bidraget uppgår
till 1 000 kronor per månad för varje deltagare i arbetsplatsintroduktionen. Fi-
nansieringsbidraget skall inbetalas i efterhand till försäkringskassan där delta-
garen är inskriven. Under andra halvåret 1995 har i genomsnitt 21 500 personer
per månad deltagit i arbetsplatsintroduktion.

Datortek är en ny form av arbetsmarknadsutbildning som infördes 1 juli 1995.29
Denna åtgärd är inriktad mot arbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år. Syftet
med datortek är att öka arbetslösa ungdomars möjligheter att få arbete på den
öppna arbetsmarknaden. Deltagande i datortek är på heltid och får pågå under
högst tre månader. Under denna tid skall den som befinner sig i åtgärden delta
i datorutbildning i datorteket på halvtid. Resterande tid skall ägnas åt arbets-
marknadsinriktat projektarbete, jobbsökaraktiviteter, vägledning etc. De som
deltar i datortek erhåller utbildningsbidrag. De deltagare som har rätt till
arbetslöshetsersättning eller KAS får utbildningsbidrag i form av dagpenning.
Övriga deltagare erhåller ett bidrag med 640 kronor per månad. Under hösten
1995 deltog i genomsnitt knappt 9 000 ungdomar per månad i datortek.

Den 1 oktober 1995 trädde en ny lag30 i kraft om kommunernas ansvar för
ungdomar. Denna arbetsmarknadspolitiska åtgärd går under beteckningen
kommunavtal.31 Det kommunala ansvaret för arbetsmarknadspolitiska insatser
för ungdomar innebär att en kommun får anordna praktik eller annan verk-
samhet på heltid för arbetslösa ungdomar, som inte genomgår utbildning, tom
30 juni det år de fyller 20 år. Länsarbetsnämnden skall genom överläggningar
med kommunerna teckna avtal och därigenom överlåta till kommunerna att ta
ett samlat ansvar för arbetslösa ungdomar.

Avtalen med kommunerna syftar främst till att motverka att långtidsarbetslös-
het uppkommer eller består bland ungdomar. Kommunen åtar sig att inom en
viss avtalad tid (riktmärket är 100 dagar) från det att ungdomen har anmält sig
som arbetssökande vid arbetsförmedlingen anordna praktik, utbildning eller
liknande verksamhet. Ersättning till kommunerna betalas av Arbetsmark-

28För unga handikappade, utförsäkrade, vid arbetsplatsintroduktion hos kommuner och
ideella organisationer samt om särskilda skäl föreligger gäller inte detta krav.

29Gällande regler återfinns i förordning (SFS 1995:713) om datortek.

30Jfr SFS 1995:706.

31 Kommunavtalen har ersatt ungdomspraktik som infördes i juli 1992 som en ersättning
för de särskilda inskolningsplatserna, vilka i sin tur hade ersatt ungdomslag som införts 1984.
Ungdomspraktik upphörde i och med utgången av mars månad 1996. Ungdomspraktik var
en praktiskt inriktad, arbetsplatsförlagd arbetsmarknadsutbildning. Åtgärden riktade sig
ursprungligen mot åldersgrupperna 18 till 24 år. Senare ändrades åldersvillkoret till att avse
arbetslösa ungdomar från 17 upp till 20 år.

247

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

nadsstyrelsen. Ersättningens storlek bestäms per deltagande ungdom och dag
i verksamheten. Kommunen beslutar om vilken ersättning som skall lämnas
till de ungdomar som deltar i den kommunala verksamheten. Under fjärde
kvartalet 1995 deltog i genomsnitt per månad 7 200 ungdomar i s k kommun-
avtal.

Utvecklingen av antalet personer i utbudspåverkande åtgärder för ungdomar
under perioden 1984-1995 framgår av figur 2.4. Redan från introduktionen
1984 omfattades många ungdomar av dessa åtgärder (då i form av s k ung-
domslag); i genomsnitt 30 500 ungdomar vilket motsvarar 4.6 procent av ar-
betskraften i åldern 16-24 år. Som högst - lågkonjunkturåren 1993 och 1994 -
uppgick motsvarande andel till cirka elva procent. Under år 1995 kan iakttagas
en viss nedgång av antalet personer i utbudspåverkande åtgärder för ungdo-
mar. Förklaringen är främst att ungdomspraktiken var under avveckling samt
att de nya åtgärderna - arbetsplatsintroduktion, datortek och kommunavtal
- under 1995 befann sig i en uppbyggnads- och introduktionsfas. År 1995
berördes i genomsnitt knappt 30 000 ungdomar av utbudspåverkande åtgärder
för ungdomar (sex procent av arbetskraften i åldern 16-24 år).

Utbildningsvikariat infördes i juli 1991. Åtgärden syftar dels till att underlätta
för arbetsgivarna att höja de anställdas kompetens och därmed förbättra före-
tagens framtida konkurrenskraft, dels att underlätta för arbetsförmedlingen att
få fram vikariat för arbetslösa sökande. Utbildningsvikariat innebär att en ar-
betsgivare som låter en anställd delta i utbildning på arbetstid med bibehållna
anställningsförmåner och som efter anvisning av länsarbetsnämnden anställer
en ersättare för den som deltar i utbildningen får göra ett avdrag från arbets-
givaravgifterna. Avdraget uppgår för närvarande till 500 kronor per arbets-
dag som ersättaren varit anställd.32 Därtill får arbetsgivaren göra ett avdrag
med högst 75 kronor per utbildningstimme (dock sammanlagt högst 40 000
kronor) för varje arbetstagare. Villkoret är att arbetstagaren deltar i en av
länsarbetsnämnden godkänd yrkesinriktad utbildning eller en utbildning som
ökar arbetstagarens förutsättningar att tillgodogöra sig ny teknik eller utföra
nya arbetsuppgifter. Utvecklingen av antal anställda med utbildningsvikariat
framgår av figur 2.5.

Ekonomiskt stöd till personer som p g a arbetslöshet tvingats flytta till an-
nan ort har praktiserats sedan 1912. Flyttningsbidrag kan för närvarande ges
vid flyttning som sker av arbetsmarknadsskäl.33 Flyttningsbidrag består av
respenning och starthjälp. En arbetsgivare som anställer en medflyttande
familjemedlem kan få medflyttandebidrag.

Respenning kan bestå av ersättning för resa, uppehälle och bohagstransport.

32Lag (SFS 1995:411) om tillfällig avvikelse från lagen (SFS 1981:691) om socialavgifter.
33Förordning (SFS 1994:7) om flyttningsbidrag. Nu gällande bestämmelser är från 1995
(SFS 1995:730).

248

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Arbetslöshet

Åtgärder

År

Figur 2.4: Genomsnittligt antal personer i utbudspåverkande åtgärder för ung-
domar [Summan av ungdomar i åldern 16-24 år i åtgärderna ungdomslag (jan-
uari 1984 - juni 1989), särskild inskolningsplats (juli 1989 - juni 1992), ung-
domspraktik (juli 1992 - mars 1996), arbetsplatsintroduktion (juli 1995-) ,
datortek (juli 1995-) och kommunavtal (oktober 1995-).] som andel av arbets-
kraften (16-24 år) samt det relativa arbetslöshetstalet (16-24 år) 1984-1995.
(Källor: AMS, Arbetsmarknadsstatistik. SCB, Arbetskraftsundersökningen,
årsmedeltal 1984-1995.)

249

1996/97:RR3

Underbilaga 2

Figur 2.5: Antal personer anställda med utbildningsvikariat, årsmedeltal 1991-
1995. (Källa: AMS, Arbetsmarknadsstatistik.)

För att komma ifråga för respenning förutsätts att den sökande är eller riskerar
att bli arbetslös och bedöms inte kunna få arbete i eller nära hemorten. Vi-
dare måste den sökande söka arbete genom arbetsförmedlingen eller avser att
genomgå en arbetsmarknadsutbildning. I vissa fall kan även den som inte är
eller riskerar att bli arbetslös få respenning.

Syftet med starthjälp är att underlätta för arbetslösa att ta ett arbete på annan
ort än hemorten, dit det dock inte är möjligt att dagpendla. Anställningen skall
beräknas pågå i minst sex månader och arbetsförmedlingen skall ha medverkat
till att anställningen har kommit till stånd.34

Starthjälp kan inte utgå vid tillträdande av en första anställning efter avslutad
utbildning om det ej är en arbetsmarknadsutbildning. Starthjälpsbeloppet
uppgår för närvarande till 10 000 kronor och utbetalas i samband med att
anställningen tillträds.

I vissa fall kan pendlingsstöd utgå. Villkoret är att en arbetslös har fått
anställning under minst sex månader i en ort dit restiden överstiger 1.5 timme
i vardera riktningen. Stödet uppgår till 1 200 kronor i månaden och kan utgå
under längst sex månader. Om avståndet är för långt utgår bidrag för två
hemresor i månaden. I övrigt är villkoren de samma som för starthjälp.

34Fr o m 1 januari 1996 har detta villkor utvidgats till att även omfatta de arbetslösa
som söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen och som på egen hand hittat ett
ledigt arbete.

250

1996/97:RR3

Underbilaga 2

Starta-eget-bidrag infördes i juli 1984 för att underlätta för arbetslösa att
starta egen näringsverksamhet. Bidraget är avsett att utgöra ett tillskott
till näringsidkarens försörjning under ett inledningsskede av verksamheten.35
Starta-eget-bidrag lämnas under högst sex månader, men kan utgå under yt-
terligare sex månader om det finns särskilda skäl till det eller att näringsverk-
samheten bedrivs i glesbygd. Bidraget får endast lämnas till den som bedöms
ha goda förutsättningar att bedriva näringsverksamhet. Vidare får bidrag en-
dast lämnas om verksamheten bedöms få en tillfredsställande lönsamhet och
ge bidragstagaren en varaktig sysselsättning. Bidragsbeloppet motsvarar den
ersättning som bidragstagaren skulle ha varit berättigad att få i form av dag-
penning vid arbetsmarknadsutbildning. Årsmedeltalet för antalet anställda
med starta-eget-bidrag uppgick under såväl 1994 som 1995 till 10 100 per-
soner.

Den 1 januari 1980 bildades arbetsmarknadsinstituten (Ami).36 Vid dessa,
som finns vid varje länsarbetsnämnd, bedrivs yrkesinriktad rehabilitering för
arbetslösa och för personer som löper risk att bli arbetslösa. Vidare måste
också gälla att personerna är över 20 år och söker arbete genom den offentliga
arbetsförmedlingen. Arbetsmarknadsverket erbjuder därutöver yrkesinriktad
rehabilitering för redan anställda i form av s k arbetslivstjänster.37

Målet med den yrkesinriktade rehabiliteringen är att den arbetssökande skall
finna, få och behålla ett arbete, i första hand på den reguljära arbetsmark-
naden. Verksamheten vid Ami innefattar arbetsvägledning, arbetsprövning,
arbetsträning och andra arbetsförberedande åtgärder. En person som är in-
skriven vid Ami har rätt till utbildningsbidrag (samma villkor beträffande
dagpenning, särskilt bidrag och andra villkor som för deltagare i arbetsmark-
nadsutbildning). Den första inskrivningsperioden skall omfatta högst åtta
veckor. Därefter kan inskrivningstiden förlängas genom prövning av länsarbets-
nämnden.

Omfattningen av antalet inskrivna vid Ami framgår av figur 2.6. Antalet
genomsnittligt inskrivna vid Ami har under perioden 1980-1995 mer än för-
dubblats. I genomsnitt uppgick antalet inskrivna vid Ami under 1995 till 7 700
personer, vilket motsvarar 0.18 procent av arbetskraften detta år.

3SFörordning (SFS 1984:523) om bidrag till arbetslösa m fl som startar egen
näringsverksamhet. Senast ändrad 1995 (SFS 1995:723).

36Yrkesinriktad rehabilitering har bedrivits långt tidigare än 1980. Vid det senare årtalet
sammanfördes till Ami arbetsprövning/arbetsträning, kurserna arbetsliv och utbildning
(ALU) samt omställning och träning (OT-kurser) inom arbetsmarknadsutbildningen.

3'Regelverket återfinns i bl a förordning (SFS 1987:405) om den arbetsmarknadspolitiska
verksamheten (omtryckt 1995. SFS 1995:718) och Arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter
(AMSFS 1991:18) om yrkesinriktad rehabilitering (omtryckt 1995, AMSFS 1995:25).

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Figur 2.6: Genomsnittligt antal personer vid arbetsmarknadsinstitut 1980-
1995. (Källa: AMS. Arbetsmarknadsstatistik.)

252

1996/97:RR3

Underbilaga 2

Kapitel 3

Datamaterial och deskription

3.1 Data

De analyser som kommer att genomföras i denna studie utgår från uppgifter
som ingår i AMS s k händelsedatabas (HANDEL). I denna databas registreras
individuppgifter över samtliga nyanmälda arbetssökande sedan augusti 1991
(i vissa fall finns uppgifter ändå längre tillbaka i tiden). Inskrivning vid den
offentliga arbetsförmedlingen/arbetsmarknadsinstitut är frivillig utom för de
personer som uppbär ersättning från erkänd arbetslöshetskassa, erhåller kon-
tant arbetsmarknadsstöd eller för de som vill få sin ersättningsrätt prövad. In-
skrivning är dessutom obligatorisk för personer som önskar komma i åtnjutande
av någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd. De uppgifter som finns i HANDEL
omfattar dels individkaraktäristika som ålder, kön, utbildning, medborgarskap,
arbetshandikapp, sökt yrke, erfarenhet i sökt yrke, rätt till arbetslöshetsunder-
stöd m m, dels tidsinformation om åtgärdsdeltagande, arbetslöshetsperioder,
tid i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder m m. I HANDEL kan varje individ
som har inskrivits vid arbetsförmedlingen fr o m augusti 1991 följas händelse
för händelse.

En person som är inskriven vid arbetsförmedlingen är registrerad i någon av
dess s k sökandekategorier. Det finns fyra sökandekategorier i vilka personer
utan arbete kan inplaceras; kan ta arbete direkt, behov av vägledning/utred-
ning, väntar på beslutad åtgärd samt övriga.1

Personer som är registrerade vid arbetsförmedlingen och som har någon form

lTill sökandekategorin utan arbete, övriga förs sökande som

• kan ta arbete först senare p g a värnplikt, studier, barntillsyn, etc

• närmar sig pensionering och p g a detta söker arbete endast i begränsad omfattning

• trots omfattande arbete från arbetsförmedlingens/arbetsmarknadsinstitutets sida ej
kunnat placerats eller bedömas kunna placeras

• på annat sätt har särskilda begränsningar i sitt arbetsutbud.

253

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

av sysselsättning återfinns i en av tre sökandekategorier; deltidsarbetslösa,
tillfälligt arbete eller ombytessökande. I resterande sökandekategorier, ett
tiotal, inplaceras personer som befinner sig i olika arbetsmarknadspolitiska
åtgärder, t ex arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete.

Vi har valt ut samtliga individer under 55 år som nyanmäldes som arbetssökan-
de under månaderna mars och april 1993. Att vi inte har inkluderat personer i
åldern 55-64 år är att personer i denna åldersklass i mindre omfattning, jämfört
med de yngre ålderskategorierna, är föremål för de slags arbetsmarknadspoli-
tiska åtgärder som vi i denna studie är intresserade av. Individerna som ingår
i vårt datamaterial har alltså valts från inflödet (nyanmälda arbetssökande)
i stället för från stocken (kvarstående arbetssökande). Anledningen till att
inflödet under dessa månader väljs i stället för stocken under motsvarande
månader är för att undvika s k length-bias sampling. Om vi skulle ha valt an-
talet kvarstående arbetssökande (stocken) kommer korta tider i vilka individer
befinner sig i olika tillstånd att underskattas.

Totalt nyanmäldes 106 661 personer under 55 år som arbetssökande under
månaderna mars och april 1993. Eftersom ett av våra syften med föreliggande
studie är att studera hur lång tid det tar för en arbetslös individ att bli placerad
i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd, alternativt erhålla ett arbete, kommer vi
därför att begränsa analyserna till att avse de individer som nyanmäldes vid
arbetsförmedlingen som varande utan arbete och som kan ta arbete direkt (sö-
kandekategori 11 enligt arbetsförmedlingens klassificeringsterminologi). Denna
sökandekategori motsvarar närmast vad som avses med öppen arbetslöshet i
SCB:s s k arbetskraftsundersökningar.2 Antalet individer som nyanmäldes
som arbetssökande under månaderna mars och april 1993 tillhörande andra
sökandekategorier än 11 uppgick till 51 435 och exkluderas följaktligen. Vidare
exkluderades 689 individer vars ålder understeg 18 år. Anledningen är att
ungdomar under 18 år inte kan komma ifråga (annat än undantagsvis) för de
arbetsmarknadspolitiska åtgärder vi här studerar. Efter dessa avgränsningar
återstår alltså 54 537 individer.

I HANDEL förekommer negativa tider som individer tillbringar i något av sina
registrerade tillstånd (sökandekategorier). Att negativa tider kan förekomma
beror på att HANDEL inte medger korrigering av tidigare felaktigt införda
uppgifter. Om en enskild arbetsförmedlare korrigerar en uppenbarligen felak-
tigt införd uppgift genom att införa ett tidigare datum vid ett senare tillfälle
uppkommer en negativ registrerad tid. Antalet personer som har negativa tider
i HANDEL innan de utvalda månadernas först registrerade nyanmälningar
uppgår till 642 personer. Eftersom det är omöjligt att på manuell väg bedöma

2Som arbetslös räknas i arbetskraftsundersökningarna en person som inte är sysselsatt
men som söker efter arbete och kan ta ett arbete. Från och med 1993 är kriteriet för ar-
betssökande att personen ifråga skall ha sökt arbete under de senaste fyra veckorna (inklusive
mätveckan).

254

1996/97:RR3

Underbilaga 2

grundmaterialet väljer vi att utesluta alla individer för vilka en negativ tid
finns registrerad.3 Därmed reduceras risken för fel i tider och byten av tillstånd
(sökandekategorier).

Vidare exkluderar vi individer som efter avslutad första arbetslöshetsperiod
övergår till en särskild kategori som ej statistikförs (385 individer).4 Slut-
ligen exkluderar vi de individer som efter avslutad första arbetslöshetsperiod
avaktualiseras av andra orsaker än att de erhållit ett arbete på den reguljära
arbetsmarknaden,5 oavsett om de senare återkommer i en ny inskrivningsperiod
som arbetslösa och avslutar denna sin andra arbetslöshetsperiod med att erhål-
la ett arbete. Likaledes utesluts de individer som efter en avslutad inskrivn-
ingsperiod och som inte därvidlag övergår till arbete på den öppna arbetsmark-
naden, vid ett senare tillfälle återkommer som arbetssökande och placeras i en
arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Efter dessa avgränsningar uppgår vårt urval
till 39 329 individer.

3.2 Deskription

Som tidigare nämnts är ett syfte med studien att analysera hur lång tid det tar
för en arbetslös individ att bli placerad i ett arbetsmarknadspolitiskt program
alternativt att erhålla ett arbete. Vi kommer i det förra fallet att begränsa
oss till fyra arbetsmarknadspolitiska program. Av de efterfrågepåverkande
åtgärderna har vi valt beredskapsarbete och arbetslivsutveckling. Vi har också
valt två utbudspåverkande åtgärder, arbetsmarknadsutbildning och ungdoms-
praktik.6

3Att det skulle föreligga några systematiska skillnader mellan de som har negativa regist-
rerade tider och de som saknar sådana har vi ingen anledning att misstänka. De jämförelser
vi utfört avseende vissa bakgrundskaraktäristika styrker vår förmodan.

4Särskild kategori som ej statistikförs (arbetsförmedlingens sökandekategori 91) sätts för

• försäkrade via avtalsgruppsjukförsäkringen (AGS)

• sökande som permitterats färre än tio dagar

• feriesökande/praktikant som ej uppbär kontantstöd

• sökande som söker arbete förre än tio dagar.

5Till reguljärt arbete har vi inte inräknat de som erhållit anställning med lönebidrag,
anställning inom Samhall och offentligt skyddat arbete (OSA).

6Som nämndes i kapitel 2 upphörde ungdomspraktiken i och med utgången av mars
månad 1996. Ungdomspraktik var under den för vårt vidkommande aktuella tidsperioden
den dominerande utbudspåverkande åtgärden för ungdomar i åldersgruppen 18 till 24 år.
Ungdomspraktik var, som också nämnts i kapitel 2, en praktiskt inriktad, arbetsplatsförlagd
arbetsmarknadsutbildning. Praktikplatserna fick anvisas arbetslösa ungdomar som ej hade
kunnat beredas reguljärt arbete, annan utbildning eller någon annan lämplig arbetsmark-
nadspolitisk åtgärd. Ungdomar under 20 år måste dessutom ha varit anmälda som ar-
betssökande i minst åtta veckor och ungdomar mellan 20 och 24 år i minst 16 veckor. En-
dast om synnerliga skäl förelåg kunde ungdomspraktik erbjudas ungdomar som inte fullföljt
minst tvåårig gymnasieutbildning eller som fullföljt men tackat nej till erbjudande om yt-
terligare ett års gymnasieutbildning. Anvisningen fick avse högst sex månader men kunde

255

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

De som registreras vid arbetsförmedlingen som varande utan arbete och kan
ta arbete direkt (öppet arbetslösa) samt avaktualiseras därifrån p g a erhållet
arbete har vi indelat i två kategorier. Den första kategorin - Arbete - avser
de individer som dels erhåller ett reguljärt arbete, dels de som återanställs hos
tidigare arbetsgivare.7 Den andra kategorin - Övrigt arbete - består av indi-
vider som efter avslutad arbetslöshetsperiod antingen erhåller deltidsarbete,
tillfälligt arbete eller är ombytessökande.

Till en kategori som vi benämner Övrig arbetslöshet har vi sammanfört indi-
vider som efter sin första period i öppen arbetslöshet byter arbetslöshetsstatus
till att bli registrerade som antingen varande utan arbete och behov av vägled-
ning/utredning, väntar på beslutad åtgärd eller är klassificerade som utan ar-
bete, övriga. Den sista och åttonde kategorin består av individer som efter av-
slutad arbetslöshetsperiod övergår till någon av arbetsförmedlingens resterande
sökandekategorier. Denna åttonde kategori låter vi fortsättningsvis gå under
benämningen Övriga åtgärder.

Kategorierna övrig arbetslöshet respektive övriga åtgärder betraktar vi som
censurerade. Vi vet att när individer i dessa kategorier lämnar beståndet av
arbetslösa övergår de till något annat tillstånd än vad vi primärt är intresserade
av. Det är fullt möjligt att dessa individer därefter erhåller ett arbete eller
blir deltagare i någon av de fyra arbetsmarknadspolitiska åtgärder som vi
främst är intresserade av. Vid deskriptionen i detta kapitel kommer vi dock
att åtskilja de som övergår till övrig arbetslöshet och de som placeras i övriga
arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

De variabler för vilka vi ger deskriptiva mått i detta kapitel och som i följande
kapitel kommer att användas som förklarande variabler i regressionsanalyser
är förutom Ålder som betecknar individens ålder:

Kvinna

Svensk

Grundskola

Gymnasium

1 kvinna

0 man

1 svenskt medborgarskap

0 utländskt medborgarskap

1 högst grundskolenivå

0 för övrigt

1 gymnasienivå

0 för övrigt

förlängas med ytterligare sex månader, dock inte hos samma arbetsgivare. Ungdomar som
hade fyllt 25 men inte 30 år kunde anvisas en praktikplats i tre månader om de hade fullföljt
en eftergymnasial utbildning på minst 120 poäng och hade varit arbetssökande i tolv veckor.

"Avaktualiseringsorsak 1 och 2 enligt arbetsförmedlingens terminologi.

256

1996/97:RR3

Underbilaga 2

Arbetshandikapp =

Akassa =

KAS =

Tid innan =

Tillstånd innan =

1 har arbetshandikapp
0 saknar arbetshandikapp

1 uppbär ersättning från erkänd arbetslöshetskassa
0 ej medlem i erkänd arbetslöshetskassa

1 uppbär kontant arbetsmarknadsstöd
0 uppbär ej kontant arbetsmarknadsstöd
total registrerad tid i HÄNDEL
innan mars/april 1993.

totala antalet händelser i HÄNDEL
innan mars/april 1993.

Referenskategori för dummy-variablerna Grundskola och Gymnasium är hög-
skolenivå. För dummy-variablerna Akassa och KAS består referenskategorin
av de som saknar statligt kontantstöd vid arbetslöshet. Vi har vidare tillfört
datamaterialet kommunvis arbetslöshet och vakanstal8 båda gällande mars/ap-
ril 1993 samt innevånarantalet vid slutet av 1993.

Tabell 3.1 redovisar deskriptiva mått för de individrelaterade och HANDEL-
relaterade variabler som ingår i studien. I tabellen har gjorts en uppdel-
ning i två ålderskategorier. Vi separatredovisar deskriptiva mått dels för
åldersgruppen 24 år och yngre, dels för åldersgruppen 25-54 år. Anledningen
är att de fyra arbetsmarknadspolitiska medel som vi studerar har olika nedre
åldersvillkor.9 För att komma i fråga för ett beredskapsarbete krävs bl a att
den arbetssökande har fyllt 25 år. För att kunna beviljas arbetsmarknadsut-
bildning eller anvisas arbetslivsutveckling fordras att den arbetssökande har
fyllt 20 år. Ungdomspraktik. slutligen, kunde anvisas från det att den ar-
betssökande fyllt 18 år.

Andelen kvinnor av de som övergick till arbetsmarknadspolitiska åtgärder är,
förutom övriga åtgärder, låg. Av de i åldrarna 25-54 år som placerades i
arbetsmarknadspolitiska åtgärder utgjorde kvinnorna knappt 40 procent (29
procent i ålderskategorin under 25 år). Ungefär en tredjedel av de som var
äldre än 24 år och som anvisades ALU respektive erhöll beredskapsarbete var
kvinnor. Av de som var yngre än 25 år och deltog i ALU var 18 procent kvin-
nor. Aven bland de under 25 år och som anvisades ungdomspraktik är andelen
kvinnor låg, knappt 40 procent. Andelen kvinnor av de som avslutade sin ar-
betslöshetsperiod med att erhålla ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden
är än lägre, 26 procent i ålderskategorin 25-54 år jämfört med 30 procent av
de som var yngre än 25 år. Däremot understiger kvinnornas andel av de som
erhöll övrigt arbete (deltidsarbete, tillfälligt arbete, ombytessökande) endast

8Det relativa arbetslöshetstalet och vakanstalet har beräknats i förhållande till befolk-
ningen i åldern 16-64 år. Vanligtvis relateras arbetslöshet och vakanser till arbetskraftens
storlek. Uppgifter om arbetskraftens storlek på kommunnivå finns emellertid inte att tillgå.

9För detaljer hänvisas till kapitel 2 och not 6 i detta kapitel.

257

9 Riksdagen 1996/97. 2 saml. RR3

1996/97:RR3

Underbilaga 2

Tabell 3.1: Deskriptiv statistik för förklarande variabler uppdelad efter ålder.

Variabel	Medel- värde		Standard- avvikelse		Medel- värde		Standard- avvikelse
Variabel	> 25	< 25	> 25	< 25	> 25	< 25	> 25	< 25
	Arbetsmarknadsutbildning					ALU
Kvinna	0.38	0.29	0.49	0.46	0.33	0.18	0.47	0.38
Svensk	0.89	0.93	0.31	0.25	0.93	0.98	0.25	0.16
Ålder	36.4	21.7	8.4	1.5	36.9	21.8	8.6	1.5
Arbetshandikapp	0.04	0.03	0.20	0.18	0.05	0.02	0.21	0.14
Grundskola	0.28	0.18	0.45	0.38	0.29	0.13	0.45	0.34
Gymnasium	0.59	0.78	0.49	0.42	0.56	0.86	0.50	0.35
Akassa	0.77	0.53	0.42	0.50	0.93	0.91	0.26	0.29
KAS	0.09	0.25	0.29	0.43	0.05	0.06	0.21	0.23
Tid innan	114.9	123.3	192.8	179.7	141.2	182.8	213.2	189.0
Tillstånd innan	1.0	1.3	1.6	1.8	1.2	1.9	1.8	1.8
n	2643	489	2643	489	3450	601	3450	601
	Beredskapsarbete					Arbete
Kvinna	0.32		0.47		0.26	0.30	0.44	0.46
Svensk	0.86		0.35		0.93	0.97	0.25	0.17
Ålder	36.4		8.4		35.5	21.6	8.3	1.5
Arbetshandikapp	0.06		0.23		0.01	0.01	0.09	0.08
Grundskola	0.36		0.48		0.28	0.13	0.45	0.34
Gymnasium	0.53		0.50		0.55	0.81	0.50	0.39
Akassa	0.72		0.45		0.72	0.52	0.45	0.50
KAS	0.11		0.31		0.12	0.21	0.33	0.40
Tid innan	182.8		234.6		97.9	99.4	160.4	142.0
Tillstånd innan	1.4		1.8		1.1	1.4	1.6	1.8
n	1001		1001		7999	2752	7999	2752

marginellt männens andel; av de i åldrarna 25-54 år som övergick till denna
kategori var 40 procent kvinnor jämfört med 36 procent för de vars ålder under-
steg 25 år. Av de som övergick från öppen arbetslöshet till övrig arbetslöshet
utgjorde kvinnorna 40 procent av den äldre ålderskategorin och 36 procent av
den yngre ålderskategorin. I vad som vi betecknat som övriga arbetsmark-
nadspolitiska åtgärder var, oavsett ålderskategori, drygt hälften kvinnor. Det
senare förhållandet kan antyda att kvinnor har fler övergångar än män.

Andelen personer med utländskt medborgarskap i olika arbetsmarknadspoli-
tiska åtgärder varierar i ålderskategorin 25-54 år mellan sju (ALU) och fjorton
procent (beredskapsarbete). Motsvarande variation i ålderskategorin yngre än
25 år är mellan två (ALU) och sju procent (arbetsmarknadsutbildning och

258

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Tabell 3.1: (Fortsättning) Deskriptiv statistik för förklarande variabler uppde-
lad efter ålder.

Variabel	Medel- värde		Standard- avvikelse		Medel- värde		Standard- avvikelse
Variabel	> 25	< 25	> 25	< 25	> 25	< 25	> 25	< 25
		Övrigt arbete			Övrig arbetslöshet
Kvinna	0.49	0.46	0.50	0.50	0.40	0.36	0.49	0.48
Svensk	0.94	0.96	0.23	0.18	0.83	0.91	0.37	0.29
Ålder	35.5	21.6	8.2	1.6	36.6	21.3	8.4	1.8
Arbetshandikapp	0.03	0.01	0.17	0.08	0.19	0.07	0.39	0.26
Grundskola	0.28	0.11	0.45	0.31	0.41	0.31	0.49	0.46
Gymnasium	0.56	0.83	0.50	0.38	0.49	0.66	0.50	0.47
Akassa	0.79	0.58	0.40	0.49	0.60	0.47	0.49	0.50
KAS	0.08	0.20	0.27	0.40	0.09	0.15	0.28	0.36
Tid innan	105.8	110.0	178.2	157.4	122.7	119.1	198.6	173.0
Tillstånd innan	1.0	1.3	1.7	1.8	1.1	1.3	1.6	1.7
TI	6822	3452	6822	3452	4176	1321	4176	1321
		Övriga åtgärder			Ungdomspraktik
Kvinna	0.53	0.51	0.50	0.50		0.37		0.48
Svensk	0.92	0.94	0.27	0.23		0.93		0.25
Ålder	35.0	21.4	8.3	1.6		21.1		1.6
Arbetshandikapp	0.18	0.08	0.38	0.28		0.02		0.15
Grundskola	0.31	0.18	0.46	0.38		0.20		0.40
Gymnasium	0.49	0.79	0.50	0.40		0.77		0.42
Akassa	0.73	0.65	0.44	0.48		0.42		0.49
KAS	0.12	0.12	0.32	0.32		0.26		0.44
Tid innan	148.4	148.2	226.2	165.1		123.7		171.8
Tillstånd innan	1.1	1.8	1.6	2.0		1.1		1.8
n	812	224	812	224		3475		3475

259

1996/97:RR3

Underbilaga 2

ungdomspraktik). Av de som avslutade sin arbetslöshetsperiod genom att
erhålla ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden var sju procent i den
äldre ålderskategorin utländska medborgare jämfört med tre procent i den
yngre ålderskategorin. I vad vi benämnt övrigt arbete var motsvarande an-
del i den förstnämnda ålderskategorin sex procent respektive fyra procent i
den sistnämnda ålderskategorin. Av de som övergick från öppen arbetslöshet
till övrig arbetslöshet hade sjutton procent av de äldre utländskt medbor-
garskap jämfört med nio procent av de yngre. I övriga arbetsmarknadspolitiska
åtgärder är motsvarande andelar åtta respektive sex procent.

I ålderskategorin över 25 år varierar medelåldern, oavsett om individerna
övergick till arbetsmarknadspolitiska åtgärder, fick någon form av arbete eller
övergick till att bli övrigt arbetslösa, mellan 35 och 37 år. Medelåldern i den
yngre ålderskategorin ligger mellan 21 och 22 år i de sju kategorier som är
relevanta för denna åldersgrupp.

Andelen personer med arbetshandikapp i arbetsmarknadspolitiska program
varierar för den äldre ålderskategorin mellan fyra procent (arbetsmarknadsut-
bildning) och sex procent (beredskapsarbete). Motsvarande andel för den yng-
re ålderskategorin är av lättförklariga orsaker lägre, två till tre procent. Av
de som övergick till reguljärt arbete efter avslutad arbetslöshetsperiod var an-
delen med arbetshandikapp låg; i båda ålderskategorierna uppgick andelen till
en procent. Även i gruppen som vi kallat övrigt arbete är andelen med ar-
betshandikapp låg; tre procent for den äldre åldersgruppen jämfört med en
procent för den yngre. Däremot uppvisar kategorierna övrig arbetslöshet och
övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärder höga andelar. För de mellan 25-54 år
hade nästan var femte person som efter avslutad arbetslöshetsperiod övergick
till någon av dessa två tillstånd någon form av arbetshandikapp. I den yng-
re ålderskategorin var motsvarande andel drygt hälften så stor. Att så stora
andelar av de som antingen övergick till övrig arbetslöshet eller till övriga ar-
betsmarknadspolitiska åtgärder har arbetshandikapp återspeglar den svårighet
arbetshandikappade har på arbetsmarknaden.

Av de som efter avslutad arbetslöshetsperiod påbörjade en arbetsmarknadsut-
bildning eller övergick till övrig arbetslöshet hade cirka 40 procent i den äldre
åldersgruppen grundskola som högsta formella utbildningsnivå. Höga, om inte
av naturliga skäl lika höga, andelar uppvisar också den yngre åldersgruppen
som övergick till dessa två tillstånd (cirka 30 procent). Noterbart är att av de i
åldern 25-54 år som övergick till övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärder hade
20 procent någon form av eftergymnasial utbildning. Motsvarande andel för de
som placerades i ALU är 15 procent. För de som påbörjade arbetsmarknadsut-
bildning är andelen tretton procent och för de som erhöll beredskapsarbete elva
procent.

I HANDEL finns uppgifter om vilka som tillhör en erkänd arbetslöshetskassa
respektive vilka som uppbär KAS. Uppgifter om kassaersättningens storlek

260

1996/97-.RR3

Underbilaga 2

saknas dock varför vi får nöja oss med att redovisa andelarna med ersättning
från arbetslöshetskassa respektive KAS. Av de som i den äldsta åldersgruppen
placerades i ALU var 93 procent medlemmar i en arbetslöshetskassa och av de
som övergick till att bli övrigt arbetslösa var 60 procent medlemmar. Övriga
kategorier har andelar i detta intervall. Variationen för de yngre är från 91 pro-
cent (ALU) till 42 procent (ungdomspraktik). Övergår vi till KAS kan följande
noteras: I den äldsta åldersgruppen uppbar mellan fem (ALU) och tolv procent
(de som erhöll ett arbete och de som placerades i övriga arbetsmarknadspoli-
tiska åtgärder) KAS. För de yngre varierar andelen med KAS från sex (ALU)
till 25 procent (arbetsmarknadsutbildning). Medan endast två procent av de
äldre som placerades i ALU10 saknade någon form av statligt kontantstöd vid
arbetslöshet när arbetslöshetsperioden påbörjades är det noterbart att hela 31
procent av de som är kategoriserade som övrigt arbetslösa gjorde detsamma.
Motsvarande andelar för de yngre är tre respektive 38 procent.

Vi har summerat den tid (antal dagar) som individerna har varit registrerade
i HÄNDEL innan arbetslöshetsperioden påbörjades i mars/april 1993. Nästan
genomgående har de yngre jämfört med de äldre längre registrerad total tid vid
arbetsförmedlingen innan den här aktuella arbetslöshetsperioden påbörjades.
I de flesta fall är dock skillnaden marginell. Störst är skillnaden mellan ålders-
grupperna beträffande ALU. De yngre som avslutade sin arbetslöshetsperiod
med att bli placerade i ALU hade, innan den nu aktuella arbetslöshetsperioden,
varit inskrivna vid arbetsförmedlingen i medeltal i sex månader. Motsvarande
tid för de äldre är 40 dagar kortare. De som erhöll ett beredskapsarbete
hade i genomsnitt en total inskrivningstid innan arbetslösheten påbörjades
uppgående till sex månader medan för de som påbörjade en arbetsmarknadsut-
bildning var motsvarande tid två månader kortare. De ungdomar som an-
visades ungdomspraktik hade en medeltid innan uppgående till fyra månader.

I HANDEL finns också uppgifter om antalet tillstånd (sökandekategorier) som
individerna befunnit sig i innan de blev arbetslösa i mars/april 1993. För de
som blev placerade i någon av de fyra arbetsmarknadspolitiska åtgärder som vi
är speciellt intresserade av varierar antalet tillstånd som de äldre har befunnit
sig i mellan i medeltal 1.0 (arbetsmarknadsutbildning) och 1.4 (beredskapsar-
bete). För de yngre är motsvarande variation något större, mellan 1.1 (ung-
domspraktik) och 1.9 (ALU). Av de som placerades i vad vi benämt övriga
arbetsmarknadspolitiska åtgärder hade åldersgruppen 25-54 år i genomsnitt
befunnit sig i 1.1 tillstånd innan jämfört med 1.8 tillstånd för åldersgruppen
under 25 år. För de som inte blev åtgärdsplacerade är variationen mindre. Av
de som erhöll reguljärt arbete, övrigt arbete eller blev övrigt arbetslösa hade de
äldre, innan den nu aktuella arbetslöshetsperioden, i genomsnitt befunnit sig
i 1.0/1.1 tillstånd jämfört med 1.3/1.4 tillstånd för den yngre åldersgruppen.

10Som nämndes i kapitel 2 kan arbetslivsutveckling endast erbjudas den arbetssökande
som uppbär ersättning från arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd.

261

10 Riksdagen 1996/97. 2 saml. RR3

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

I tabell 3.2 redovisas deskriptiva mått för tider till övergång till de olika
tillstånden. Av tabellen kan vi först notera att drygt var femte individ som
under mars/april 1993 nyanmäldes som öppet arbetslös avslutade sin arbetslös-
hetsperiod med att erhålla ett reguljärt arbete. Nästan lika stor andel övergick
till vad som vi betecknat som övrigt arbete (deltidsarbete, tillfälligt arbete,
ombytessökande). Var tionde individ övergick från tillståndet öppen arbets-
löshet till tillståndet övrig arbetslöshet. Av de öppet arbetslösa avslutade
vidare 7.5 procent sin arbetslöshetsperiod genom att övergå till att deltaga
i ALU, sex procent påbörjade arbetsmarknadsutbildning, cirka 6.5 procent
erhöll ungdomspraktik och två procent beredskapsarbete. Slutligen placerades
två procent i övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärder än de här nämnda.11

Det föreligger rätt markanta skillnader i medeltider. Dessa är för åldersgruppen
25-54 år längre än 200 dagar för övergångar från öppen arbetslöshet till arbets-
marknadsutbildning, ALU och beredskapsarbete. För den yngsta åldersgrup-
pen är medeltiderna avsevärt lägre. Medeltiden för denna grupp att övergå
till arbetsmarknadsutbildning är 112 dagar, att placeras i ALU 136 dagar och
att anvisas ungdomspraktik 130 dagar.

Den tid det i genomsnitt tog att erhålla ett arbete på den reguljära arbets-
marknaden är 44 dagar kortare för de yngre jämfört med de äldre (medeltiden
för de yngre är 84 dagar och för de äldre 128 dagar). Aven för de som erhöll
deltidsarbete, tillfälligt arbete eller blev ombytessökande (övrigt arbete) är
skillnaderna stora; medeltiden är 81 dagar för de yngre och 117 dagar för de
äldre. För de som avslutade sin period i öppen arbetslöshet med att ändra
arbetslöshetsstatus till att bli registrerade som övriga arbetslösa är medeltiden
i det förstnämnda arbetslöshetstillståndet 118 dagar för de yngre jämfört med
155 dagar för de äldre. De individer som rubricerats under övriga åtgärder -
individer som efter avslutad öppen arbetslöshetsperiod övergick till någon av
de här inte nämnda sökandekategoriema - hade en medeltid i sin första öppna
arbetslöshetsperiod uppgående till 110 dagar om de var yngre än 25 år och 169
dagar om de var mellan 25 och 64 år.

Något överraskande har vi bl a kunnat konstatera att ungdomar under 25 år,
jämfört med de äldre, har längre registrerad tid vid arbetsförmedlingen innan
den aktuella arbetslöshetsperioden påbörjades. Vidare har ungdomarna också
befunnit sig i, åtminstone vid en jämförelse inom de kategorier som vi indelat
datamaterialet i, fler tillstånd innan arbetslösheten inträffade. Slutligen har
vi konstaterat att medeltiden att komma från arbetslöshet till andra tillstånd
är, oavsett vilket tillstånd, lägre för ungdomar än för äldre. Anledningen till
dessa skillnader kan bero på att ungdomar är nytillträdande på arbetsmark-

11 Observera att andelarna inte summerar till 100. Andelarna är beräknade utifrån de
•53 895 individer i åldrarna 18-54 år - exklusive de som har negativa registrerade tider i
HÄNDEL - som nyanmäldes som öppet arbetslösa (sökandekategori 11) under månaderna
mars/april 1993.

262

1996/97:RR3

Underbilaga 2

Tabell 3.2: Deskriptiv statistik för tiden till övergång till olika tillstånd efter
arbetslöshet. Andelen är beräknad i förhållande till alla 53 895 arbetslösa
(exklusive negativa tider) i åldrarna 18-54 år.

Övergång till	Medel- Standard-			Max	Antal	Summa 18-54 år	Andel %
Övergång till	tid	avvikelse	Min	Max	Antal	Summa 18-54 år	Andel %
		Ålder >		25 år
Arbetsmarknadsutbildning	224.8	121.2	1	689	2643	3132	5.8
ALU	227.2	143.1	1	917	3450	4051	7.5
Beredskapsarbete	211.6	156.0	0	832	1001	1001	1.9
U ngdomspraktik						3475	6.4
Arbete	127.8	114.7	0	930	7999	10751	19.9
Övrigt arbete	117.3	109.9	0	913	6822	10274	19.1
Övrig arbetslöshet	154.6	129.3	0	930	4176	5497	10.2
Övriga åtgärder	169.3	137.8	0	813	812	1036	1.9

Ålder < 25 år

Arbetsmarknadsutbildning	111.6	107.7	2	650	489
ALU	135.6	119.8	1	584	601
Ungdomspraktik	130.4	97.9	0	525	3475
Arbete	84.3	71.5	0	574	2752
Övrigt arbete	80.5	72.0	0	984	3452
Övrig arbetslöshet	118.1	100.7	0	503	1321
Övriga åtgärder	109.6	124.5	1	860	224

naden och att de ofta inte kan erhålla sitt första arbete utan en viss inledande
sökarbetslöshet (längre registrerad tid vid arbetsförmedlingen). När ungdomar
väl har erhållit ett arbete stannar de i allmänhet kort tid. Benägenheten att
byta arbete är betydligt högre för ungdomar jämfört med äldre i arbetskraften.
Vidare inleder ofta ungdomar sin karriär på arbetsmarknaden genom att söka
sig fram via olika anställningar. En del av denna rörlighet sker via arbetslöshet
(fler registrerade tillstånd vid arbetsförmedlingen). Att medeltiden att övergå
från arbetslöshet till något annat tillstånd är kortare för ungdomar än för äldre
kan tyda på att ungdomar har lägre reservationslön än vad äldre har.

263

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Kapitel 4

Tid innan placering i program

4.1 Modellansats

Den arbetslöse kommer att avsluta sin arbetslöshetsperiod genom att övergå
till ett annat tillstånd. De tillstånd som speciellt intresserar oss är här, förutom
arbete, de aktiva arbetsmarknadsprogram som finns att tillgå. Modellmässigt
tänker vi oss att de möjliga tillstånden konkurrerar om att få den arbetslöse
att övergå just till det speciella tillståndet.1

Uppenbarligen kommer vi bara att kunna registrera en av dessa tänkbara
övergångar, dvs den övergång som sker på kortaste tid. Eftersom vi i denna
studie utgår från en första övergång kommer vi för ett antal individer att finna
att de inte övergår till något av de tillstånd som intresserar oss. Uppenbarligen
kan dock sådana individer i ett senare skede övergå till något av de intressanta
tillstånden. För att beakta denna möjlighet inkluderar vi även dessa observa-
tioner som vi benämner censurerade. För dessa finns tiden till en första, om
än i sammanhanget ointressant, övergång och vi vet att en övergång till något
av de tillstånd som intresserar oss är möjlig, men att den inträffar efter denna
första ointressanta övergång.

Dessa faktorer finns beaktade i den modellansats som används för att stu-
dera hur individkaraktäristika, historien i HANDEL och den lokala arbets-
marknaden påverkar tiden till övergångar. Den ansatta modellen bygger på
Weibull-fördelningen2 och beskrivs i tekniska termer i ett appendix till kapitlet.

Om vi, litet förenklat, antar att man endast kan övergå från arbetslöshet till
sysselsättning, så innebär vår ansats att vi försöker beräkna sannolikheten
att övergå från arbetslöshet till sysselsättning vid tidpunkt t. givet att man

'På engelska pratar vi om competing risk models. Svensk ekonomisk litteratur innehåller
arbeten med dylika modeller, se t ex Brännäs (1992) och Carling m fl (1994).

2Efter en svensk flvgplansingenjör.

264

1996/97:RR3

Underbilaga 2

varit arbetslös fram till denna tidpunkt. Denna storhet benämns i statistisk
teori för hazarden. Ur ekonomisk teoretisk synvinkel kan man tänka kring
detta problem på ungefär föjande sätt. Den arbetssökande letar efter nya ar-
beten med en intensitet som beror på bakgrundsfaktorer såsom ålder, kön, ut-
bildning m m, och direkt ekonomiska variabler som arbetslöshetsunderstödets
storlek i förhållande till de löner som vederbörande kan erhålla på arbets-
marknaden. Det är intuitivt rimligt att tänka sig att sökintensiteten faller
med arbetslöshetsunderstödets storlek. Andra bestämningsfaktorer för sök-
intensiteten kan vara individens familjeförhållanden. Det är t ex troligt, att
personer med en stor försörjningsbörda (allt övrigt lika) söker intensivare, än
en person som är ensamstående.

När individen får ett erbjudande om ett arbete måste hon bestämma sig för
om erbjudandet skall accepteras eller inte. Den minsta lön som hon kräver
för att ta jobbet brukar ekonomer kalla reservationslönen. Denna bestäms av
liknande bakgrundsfaktorer som de som bestämmer sökintensiteten. Reser-
vationslönen växer med arbetslöshetsunderstödets storlek och också med dess
varaktighet. Ju närmare man kommer den tidpunkt där arbetslöshetsunder-
stödet slutar gälla, desto mer benägen blir man (allt övrigt lika) att acceptera
ett erbjudet arbete. Översatt till sannolikheten att lämna beståndet arbetslös-
het innebär det senare, att vi bör förvänta oss att denna sannolikhet växer med
arbetslöshetstidens längd. Man talar om ett positivt durationsberoende.3 Den
kommer också att bero på familjeförhållanden och andra bakgrundsvariabler
som är kopplade till individens beteende på arbetsmarknaden. Bland annat
torde utbildningsnivån, liksom arbetsmarknadssituationen, mätt som t ex an-
talet lediga platser i förhållande till befolkningen (vakanstalet), ha betydelse
för antalet erbjudanden om arbete man erhåller per tidsenhet. Ju fler vakanser
desto fler jobberbjudanden.

Resonemanget innebär att man bör låta hazarden, eller hazard-funktionen,
bero på relevanta bakgrundsfaktorer. Beroende på den exakta utformningen av
denna funktion kommer fördelningsfunktionen, den funktion som talar om hur
stor sannolikheten är att man fått jobb innan en given tid förflutit, att få olika
form och egenskaper. Weibull-fördelningen är baserad på en hazard-funktion,
som gör det enkelt att explicit modellera tidsberoende (durationsberoende).

En modell som tar hänsyn till att en arbetslös person kan övergå från ar-
betslöshet till andra tillstånd än sysselsättning, t ex arbetsmarknadsutbild-
ning, beredskapsarbete eller annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd, blir natur-
ligtvis något mera komplicerad. Säg för enkelhets skull, att vi endast mo-

3Arbetslöshetens durationsberoende (varaktighetsberoende) definieras alltså utifrån hur
sannolikheten att lämna arbetslösheten förändras under arbetslöshetsperioden. Vi har ett
positivt durationsberoende om övergångssannolikheten ökar med arbetslöshetstiden. Om
sannolikheten att lämna arbetslöshet minskar med arbetslöshetstiden talar man om ett ne-
gativt durationsberoende. Är det så att övergångssannolikheten inte påverkas av hur länge
en individ har varit arbetslös föreligger inget durationsberoende.

265

1996/97:RR3

Underbilaga 2

dellerar två övergångar; till sysselsättning och arbetsmarknadspolitiska åt-
gärder. Vi bör då liksom tidigare, alltså oberoende av att individen också
kan hamna i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, förvänta oss att en ökning
av vakanstalet ökar chansen att få ett jobb. Däremot bör kanske en sådan
förändring av situationen minska sannolikheten att man hamnar i arbetsmark-
nadspolitiska åtgärder. Båda sannolikheterna borde växa med längden på den
pågående arbetslöshetsperioden.

En modell där övergångssannolikheterna till olika bestånd "konkurrerar" med
varandra på antytt sätt kan man åstadkomma, genom att låta den betingade
sannolikheten att övergå till något av de nämnda tillstånden vara en funktion
av en summa av hazard-funktioner för respektive tillstånd.

Resultaten av en estimation av modellen kan man redovisa på åtminstone tre
olika men relaterade sätt. För det första kan man redovisa hazard-funktionen
som funktion av tiden i arbetslöshet och bakgrundsvariabler. Direkt kopplad
till hazard-funktion är den s k överlevnadsfunktionen; känner man hazard-
funktionen kan man räkna ut överlevnadsfunktionen och omvänt. Den senare
talar om hur stor sannolikhet det är att man är kvar i arbetslöshet när ett
givet tidsintervall förflutit. Man kan också skatta arbetslöshetstidens längd
som funktion av bakgrundsvariabler. Detta blir speciellt bekvämt om man
bygger modellen på Weibull-fördelningen.

4.2 Resultat

Skattningsresultaten redovisas i tabell 4.1 för de som är äldre än 24 år, i
tabell 4.2 för de som är 20-24 år och i tabell 4.3 för 18-19-åringar. Denna
uppdelning görs för att beakta de institutionella förhållanden som råder för
de olika ålderssegmenten (se kapitel två). För 25-åringar eller äldre är inte
ungdomspraktik ett konkurrerande tillstånd, medan beredskapsarbete inte är
tillgängligt för de som är 20-24 år. För gruppen 18-19-åringar gäller ytterli-
gare inskränkningar. Notera därtill att för att komma i fråga för ALU krävs
KAS eller ersättning från arbetslöshetskassa.4 Av denna anledning redovisas
skattningsresultat med och utan denna inskränkning i datamaterialet (dock
ej för 18-19-åringar). De presenterade skattningsresultaten är direkt tolkbara
som effektmätningar av de enskilda variablerna på logaritmerade tider.5

Vi börjar med att sammanfatta resultaten i tabell 4.1. För tolkningen är det

4Vi finner dock att en liten andel (två procent av de i åldern 25-54 år samt tre procent
av de yngre än 25 år) som vare sig uppbär arbetslöshetsersättning eller KAS återfinns som
påbörjare av ALU, se tabell 3.1.

5En en-procentig ökning i en variabel k från dess medelvärde (elasticiteten) leder till
en ökning av vistelsetiden om 3k^k procent, dvs estimatet gånger medelvärdet eller någon
annan godtycklig nivå på motsvarande variabel.

266

1996/97:RR3

Underbilaga 2

värt att notera att a mäter det s k durationsberoendet. Parametern a skattas
med undantag för övergångar till arbete och övrigt arbete som signifikant större
än ett, dvs det finns ett positivt durationsberoende för övergångar till åtgärder.
För övergångar från arbetslöshet till arbete finns inget eller ett svagt positivt
durationsberoende medan det för övergång till övrigt arbete är negativt. Vi
finner att skillnaderna mellan kolumnerna, för alla äldre än 24 år och de för
vilka bara KAS och Akassa gäller, är små.

Det skattade durationsberoendet får stöd också av figur 4.1, som redovisar
icke-parametriskt skattade (utan hänsyn till censurering) hazard-funktioner
för de studerade övergångarna från arbetslöshet till de möjliga tillstånden.
För att kunna rita dessa hazard-funktioner, som funktioner av enbart tiden,
har vi negligerat tänkbara bestämningsfaktorer till dessa värden. Det positiva
durationberoendet är alltså konsistent med den teoretiska bakgrundmodell som
vi schematiskt redogjorde för i föregående avsnitt.

När det gäller effekterna av lokala arbetsmarknadsvariabler finner vi att mark-
nadens storlek, mätt med befolkningens storlek i åldern 16-64 år med bara ett
undantag har en förlängande effekt på tiden i arbetslöshet. Effekten av en ökad
arbetslöshet i bosättningskommunen är i regel att förlänga tiden till övergång
till arbete, men att förkorta tiden till åtgärd. Ett större vakanstal förkortar
genomgående arbetslöshetsperiodens längd.

Detta är ett väntat resultat när det gäller övergångar från arbetslöshet till
sysselsättning, men något överraskande när det gäller övergångar till andra
arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Möjligen är det så att arbetsmarknadsläget
varit så dåligt att man fått stå i kö för att komma ifråga för arbetsmarknads-
politiska åtgärder. Ett förbättrat vakansläge kan under sådana förhållanden
förkorta kön till arbetsmarknadpolitiska åtgärder, och därmed förkorta vis-
telsetidema för övergångar dit.

Vad beträffar effekten av individuella karaktäristika finner vi att svenskt med-
borgarskap bidrar signifikant vid samtliga övergångar. Effekten är positiv
för övergångar till arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete. Arbets-
handikapp medför genomgående längre tider. Speciellt noterbart är den stora
effekten på tiden för övergångar till de två arbetstillstånden. Okande ålder
leder i regel till längre arbetslöshetsperioder innan övergång. Kvinnor har
längre tider utom när det gäller övergång till arbetsmarknadsutbildning och
tillståndet övrigt arbete. Skillnaderna mellan könen är små när det gäller
övergångar till åtgärdsprogram. Individer med grundskoleutbildning har med
undantag för beredskapsarbete längre arbetslöshetsperiod. För de som ge-
nomgått gymnasium är effekten i regel betydligt mindre men ofta med samma
tecken.

Av tabell 4.2 framgår för åldersgruppen 20-24 år att det i samtliga fall utom ett
föreligger ett positivt durationsberoende. Undantaget är övergång till övrigt

267

1996/97:RR3

Underbilaga 2

Tabell 4.1: Skattningsresultat för arbetslösa som är 25 år eller äldre base-
rade på konkurrerande vistelsetids-modellen. Kassa anger resultat baserade
på individer som har KAS eller ersättning från arbetslöshetskassa (Weibull-
modell, * anger signifikans på 5-procentsnivån). Befolkning mäts i 100 000-tal
innevånare och Tid innan i 100-tal dagar.

Variabel	Alla	Kassa	Alla	Kassa	Alla	Kassa
	Arbetsmarknads-				Beredskaps-
	utbildning		ALU		arbete
Konstant	6.328 ’	6.170 ’	7.370 *	6.743 ’	7.489 *	7.063 *
Arbetslöshet	-0.007	-0.004	-0.009	-0.011	-0.059 *	-0.024
Vakans	-0.070 *	-0.087 *	-0.049	-0.043	-0.058	-0.072
Befolkning	0.082 •	0.086 *	0.065 *	0.065 *	0.074 *	0.076 *
Tillstånd innan	-0.023 ’	-0.031 *	-0.049 *	-0.050 *	-0.042 *	-0.043 *
Tid innan	0.008	0.014	-0.018 ’	-0.016 *	-0.071 ’	-0.062 *
Svensk	0.085 •	0.075 *	-0.168 *	-0.135 *	0.208 ’	0.287 *
Arbetshandikapp	0.170 *	0.136 *	0.087	0.083	0.063	0.016
Ålder	0.003 *	0.002	-0.001	-0.000	0.003	0.004
Kvinna	-0.038	-0.041	0.090 *	0.084 *	0.130 ’	0.086
Grundskola	0.050	0.063	0.174 *	0.173 *	-0.214 *	-0.208 ’
Gymnasium	-0.078 *	-0.069 *	0.130 *	0.133 *	-0.122	-0.146 ’
KAS	-0.140 *	-	-0.589 *	-	-0.060	-
Akassa	0.068 *	0.209 ’	-0.905 *	-0.314 *	0.291 '	0.325 *
Q	1.883 *	1.972 *	1.736 *	1.745 ’	1.460 *	1.543 *

Övrigt

	Arbete	arbete
Konstant	5.550 * 5.532 *	6.386 * 6.410 *
Arbetslöshet	0.023 ’ 0.018	0.025 ’ 0.034 *
Vakans	-0.060 -0.069	-0.260 ’ -0.265 ’
Befolkning	-0.015 -0.017	0.085 * 0.091 *
Tillstånd innan	-0.180 * -0.198 ’	-0.105 ’ -0.112 '
Tid innan	0.175 * 0.174 *	0.088 ' 0.083 ’
Svensk	-0.441 * -0.472 ’	-0.494 * -0.443 *
Arbetshandikapp	1.800 * 1.872 *	0.689 * 0.674 *
Ålder	0.014 * 0.012 *	0.014 ’ 0.013 *
Kvinna	0.511 ’ 0.564 *	-0.529 ’ -0.530 *
Grundskola	0.161 * 0.091 *	0.158 ’ 0.123 *
Gymnasium	0.136 ’ 0.055	0.112 * 0.067
KAS	-0.187 *	0.056
Akassa	0.255 * 0.447 *	0.015 -0.034
a	0.993 1.025 *	0.909 * 0.917 *

268

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Tabell 4.2: Skattningsresultat för arbetslösa 20-24-åringar baserade på konkur-
rerande vistelsetids-modellen. Kassa anger resultat baserade på individer som
har KAS eller ersättning från arbetslöshetskassa (Weibull-modell, * anger sig-
nifikans på 5-procentsnivån). Befolkning mäts i 100 000-tal innevånare och
Tid innan i 100-tal dagar.

Variabel	Alla	Kassa	Alla Kassa	Alla Kassa
	Arbetsmarknads-			Ungdoms-
	utbildning		ALU	praktik
Konstant	7.426 ♦	7.317 *	9.239 ’ 8.834 ’	3.475 ’ 4.041 *
Arbetslöshet	0.042	0.047	-0.050 * -0.051 *	0.026 * 0.021
Vakans	-0.323 ’	-0.305 ’	-0.136 -0.150 ’	-0.138 * -0.118 *
Befolkning	-0.034	-0.027	0.373 ’ 0.378 *	0.060 * 0.037 *
Tillstånd innan	0.024	0.013	-0.033 -0.021	-0.008 ’ -0.004
Tid innan	-0.006	-0.000	-0.072 * -0.074 *	-0.008 -0.017
Svensk	0.101	-0.011	-0.297 -0.276	0.040 0.023
Arbetshandikapp	-0.398	-0.571 *	0.153 0.149	0.194 -0.013
Ålder	-0.017	-0.019	-0.019 -0.007	0.087 ’ 0.063 ’
Kvinna	0.251 ’	0.300 *	0.574 ’ 0.579 *	-0.108 * -0.079 ’
Grundskola	-0.062	0.040	-0.266 -0.170	-0.086 -0.096
Gymnasium	-0.083	-0.098	-0.434 -0.343	-0.133 -0.118
KAS	-0.101	-	-0.060	0.053
Akassa	0.270 *	0.372 *	-1.129 * -1.087 *	0.567 ’ 0.489 *
a	1.163 ’	1.224 ’	1.264 * 1.256 ’	1.376 * 1.575 *
			Övrigt
	Arbete		arbete
Konstant	6.943 ’	8.348 *	5.549 * 6.025 "
Arbetslöshet	0.027	0.017	0.012 0.014
Vakans	-0.061	-0.051	-0.210 * -0.212 *
Befolkning	-0.032 *	-0.025	0.087 * 0.079 *
Tillstånd innan	-0.158 *	-0.167 ’	-0.053 * -0.054 ’
Tid innan	0.234 *	0.202 *	0.100 * 0.087 ’
Svensk	-0.757 *	-0.815 ’	-0.486 * -0.486 *
Arbetshandikapp	1.191 ’	1.110 *	1.072 ’ 1.325 ’
Ålder	-0.042 ’	-0.091 ’	0.023 0.010
Kvinna	0.242 *	0.324 *	-0.532 ’ -0.577 *
Grundskola	0.371 *	0.395 *	0.781 * 0.517 *
Gymnasium	0.143	0.214 *	0.253 * 0.102
KAS	0.289 *	-	0.030
Akassa	0.504 *	0.251 ’	0.120 * 0.108 *
a	1.036 *	1.057 *	1.007 1.000

269

11 Riksdagen 1996/97. 2 Sami. RR3

1996/97:RR3

Underbilaga 2

Hazard-funktion Hazard-funktion

0.025

0.020

0.015

0.010

0.005

0.000

Dagar

0.025

0.020

0.015

0.005 -

Övrigt arbete

0.010

Arbete

c
o
s
c

■O

a
X

0 100 200 300 400

Dagar

Figur 4.1: Hazard-funktioner för tider till studerade övergångar.

270

1996/97:RR3

Underbilaga 2

Tabell 4.3: Skattningsresultat för arbetslösa 18-19-åringar baserade på konkur-
rerande vistelsetids-modellen (Weibull-modeil, * anger signifikans på 5-
procentsnivån). Befolkning mäts i 100 000-tal innevånare och Tid innan i
100-tal dagar.

Variabel	Ungdoms- praktik	Arbete	Övrigt arbete
Konstant	4.764 •	15.655 *	10.180 *
Arbetslöshet	0.144 •	0.061	-0.018
Vakans	-0.234	-0.402 *	-0.312
Befolkning	0.065	-0.114 *	0.041
Tillstånd innan	-0.108	-0.246 ’	0.052
Tid innan	0.144	0.348 *	0.081
Svensk	-0.185	-0.348	-0.179
Ålder	-0.009	-0.506 *	-0.194
Kvinna	-0.067	-0.044	-0.793 *
Grundskola	-0.052	0.176	0.507 *
Akassa	0.391 •	0.545 *	-0.310 *
a	0.965	1.071	0.957
n	501	196	268

arbete när regressionsmodellen baseras på individer som har KAS eller uppbär
ersättning från arbetslöshetskassa. För denna övergång finns det inget du-
rationsberoende, dvs övergångssannolikheten påverkas inte av hur länge indi-
viderna har varit arbetslösa.

Tabell 4.3 redovisar skattningar för övergångar från arbetslöshet till de tillstånd
som är aktuella för ungdomar i åldern 18 till 19 år, dvs ungdomspraktik, ar-
bete och övrigt arbete. Vi har till skillnad från tidigare estimationer exklud-
erat variablerna Arbetshandikapp (få individer som är arbetshandikappade),
Gymnasium (stark korrelation mellan denna variabel och variabeln Grund-
skola) samt KAS (få individer som har upparbetat rätt att erhålla KAS).
Estimationsresultaten visar att det föreligger ett negativt durationsberoende
för övergångar till ungdomspraktik och övrigt arbete samt ett positivt dura-
tionsberoende för övergång till arbete. I inget fall är dock estimaten signifikant
skilda ifrån ett.

Individer som har KAS har nästan genomgående kortare arbetslöshetstider än
de som saknar arbetslöshetsersättning överhuvudtaget. Effekten av Akassa
är i regel att förlänga arbetslöshetsperioden. I fallet ALU noterar vi att
Akassa ger en avsevärt kortare tid i arbetslöshet. I tabell 4.4 redovisar vi
ersättningselasticiteter utgående från 1993/1994 års genomsnittssiffror.6 För
de enskilda övergångarna får vi i regel större effekter än den totala elasticitet

6KAS uppgick 1993/1994 till 239 kr per dag och Akassa till i genomsnitt 460 kr per dag.

271

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Tabell 4.4: Ersättningselasticititer (ökning av ersättningsnivån med en
procent ger denna procentuella förändring i genomsnittstid, för totalt
används mediantid). Elasticitetema är baserade på 1993 års genomsnittliga
ersättningsnivåer.

> 25 20 - 24
Arbetsmarknadsutbildning	0.22	0.40
ALU	-0.34	-1.16
Beredskapsarbete	0.38	-
Ungdomspraktik	-	0.56
Arbete	0.48	0.23
Övrigt arbete	-0.04	0.10
Totalt	0.14	0.29

om -0.06 som redovisas av Carling m fl (1996). Vår totala elasticitet 0.14 för
ålderskategorin 25-54 år respektive 0.29 för ungdomar i åldern 20-24 år för
tiden att lämna arbetslösheten (oavsett till vilket tillstånd) stämmer bättre
överens med intervallet 0.2-0.9 som anges av Layard m fl (1991) som den
allmänna erfarenheten. Notera att det för gruppen 18-19 åringar inte går att
ange trovärdiga elasticiteter. Anledningen är att antalet individer med KAS
är litet liksom det för övrigt också är för arbetshandikappade.

Aven i detta avseende är resultaten i överensstämmelse med vår teoretiska
föreställningsram. Att uppbära arbetslöshetsersättning är ekonomiskt fördelak-
tigare än att vara utan och borde därför resultera i en höjd reservationslön.
Spegelbilden av detta är att sannolikheten att acceptera ett arbete minskar
och att arbetslöshetstidema förlängs.

Historien som den finns beskriven i HANDEL har klar effekt på vistelsetiderna.
Ett ökande antal byten av tillstånd innan den påbörjade arbetslöshetsperioden
sänker alla vistelsetider utom för övergångar till arbetsmarknadsutbildning
avseende åldersgruppen 20-24 år. Den totala tiden i HÄNDEL innan den
påbörjade arbetslösheten förlänger tiden för övergångar till tillstånden arbete
och övrigt arbete. För övergångar till arbetsmarknadspolitiska åtgärder verkar
den totala tiden innan, med två undantag, förkorta arbetslösheten.

Det är svårt att veta vad detta beror på. Det kan naturligtvis vara ett se-
lektionsfenomen, i så motto att speciellt aktiva personer har många tidigare
erfarenheter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, och att dessa personer också
har lättare att hamna både i nya arbetsmarknadspolitiska åtgärder och i sys-
selsättning.7 Det senare skulle man alternativt kunna tolka som att tidigare
arbetsmarknadspolitiska åtgärder har gjort nytta på så sätt att man lättare

'Erikssons (1996) resultat kring selektionen till arbetsmarknadsutbildning ger stöd för
detta.

272

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

kan hitta ett nytt arbete. Vi tror att en sådan tolkning är alltför långsökt. I
varje fall kräver den en starkare empirisk underbyggnad.

Modellens predikterade överlevnadsfunktioner illustreras i figur 4.2 med sina
kvartiler. Dessa värden är beräknade på genomsnittsnivåer för förklarande
variabler, vilket ger att jämförelser kan te sig annorlunda för speciella indi-
vidtyper. Uppenbarligen är mediantiden i arbetslöshet kortast för övergången
till arbete och längst för övergången till beredskapsarbete. Tiderna till ALU
och arbetsmarknadsutbildning är ungefär lika långa. I figur 4.3 redovisas mo-
dellernas predikterade överlevnadsfunktioner för en speciell individ.

Kvinnan som ligger till grund för figur 4.3 har cirka 25 procents chans att
hamna i beredskapsarbete innan 790 dagars arbetslöshet har förlupit. Däremot
har hon 50 procents chans att få arbete inom 470 dagar. Dessa långa tider
skall inte tolkas alltför negativt, eftersom det snarare är mycket osannolikt att
man inte fått del av arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller fått arbete inom
300 dagar. Sannolikheten är 0.86 för att denna modellindivid skall ha lämnat
arbetslöshet för någon av åtgärderna eller för arbete (se figur 4.4).

De funktioner som uppritats i figur 4.3 (och även figur 4.2) är betingade
överlevnadsfunktioner och anger därför bara sannolikheten att övergå till ett
visst tillstånd, efter det att en given tidsperiod förflutit. En traditionell över-
levnadsfunktion, vilken inte konstrueras för respektive övergångsmöjlighet,
utan avser alla övergångsmöjligheter sammantagna, anger sannolikheten att
vara kvar i arbetslöshet vid en given tidpunkt, eller om vi så vill, sannolikheten
att lämna arbetslöshet efter en viss tidpunkt. En sådan överlevnadsfunktion
redovisas i figur 4.4 för den individ som låg bakom figur 4.3. Vi noterar att
mediantiden för att lämna arbetslösheten ligger vid cirka 125 dagar, vilket är
betydligt kortare än vad som antyds av någon av de enskilda funktionerna i
figur 4.3.

Bortsett från ungdomar under 20 år har vi alltså funnit ett positivt dura-
tionsberoende för övergångar från arbetslöshet till arbetsmarknadspolitiska
åtgärder. Estimatet för durationsparametem a ligger i intervallet 1.16-1.38
beräknad för samtliga i åldrarna 20-24 år och i intervallet 1.22-1.58 för de i
motsvarande åldrar med någon form av kontantstöd vid arbetslöshet. Mot-
svarande estimat för åldersgruppen 25-54 år är högre; för samtliga varierar
estimatet för durationsparametem mellan 1.46 och 1.88 och för de med kon-
tantstöd mellan 1.54 och 1.97. För de två äldsta ålderskategorierna är i
samtliga fall den skattade koefficienten för durationsberoendet signifikant skild
ifrån ett på fem-procentsnivån.

För övergångar från arbetslöshet till arbete respektive övrigt arbete är esti-
maten för durationsparametem nära ett. I endast ett fall uppmäts ett sig-
nifikant värde på den skattade durationsparametem understigande ett, näm-
ligen för åldersgruppen 25-54 år vid övergång till övrigt arbete.

273

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Övrigt arbete

Arbete

Beredskapsarbete

ALU
Arbetsmarknadsutbildning

i • ■ ■ ■ i ■ ' ■ > I ■ ■ ■ i I 1 ■ ■ ■ i ■

0 500 1000 1500 2000

Övrigt arbete

Arbete

Ungdomspraktik

ALU

Arbetsmarknadsutbildning

0 500 1000 1500 2000

18-19 år T T

Övrigt arbete

Arbete

Ungdomspraktik

0 500 1000 1500 2000

Dagar

Figur 4.2: Lägsta kvartilen (till vänster), medianen (i mitten) och tredje kvar-
tilen (till höger) enligt vistelsetids-modeller när förklarande variabler antar
sina medelvärden.

274

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Dagar

Figur 4.3: Skattade överlevnadsfunktioner för de olika tillstånden. Baserad på
25-årig svensk kvinna utan arbetshandikapp, med gymnasial utbildning och
med Akassa. Kvinnan bor på en ort med 20 000 innevånare, sju-procentig
arbetslöshet och med vakanstalet 0.5.

Dagar

Figur 4.4: Överlevnadsfunktion för tiden i arbetslöshet oavsett

övergångstillstånd. För individbeskrivning se figur 4.3.

275

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

nifikant värde på den skattade durationsparametem understigande ett, näm-
ligen för åldersgruppen 25-54 år vid övergång till övrigt arbete.

Vi har alltså nästan genomgående i vårt material funnit ett positivt durations-
beroende. Hur står sig våra skattningar av durationsberoendet i förhållande till
resultaten från andra studier? Den empiriska litteraturen har inte redovisat
något entydigt samband mellan arbetslöshetstid och sannolikheten att hitta
ett arbete. Slutsatsen av en omfattande litteraturgenomgång som gjorts av
Devine and Kiefer (1991) är att sambandet verkar vara svagt och att det i
alla fall inte finns något övertygande stöd för ett negativt durationsberoende
i arbetslöshetstidema. Aven i svenska studier om arbetslöshetstider har man
försökt att uppskatta hur durationsberoendet ser ut.9 Inte heller i dessa studier
har man rapporterat ett uttalat negativt durationsberoende.

En svårighet vid estimationer av durationsberoende, som bl a diskuteras av
Devine och Kiefer (1991) samt Edin och Holmlund (1994), är att åtskilja det
”sanna” durationsberoendet från icke observerbar heterogenitet. Det senare
föreligger om olika individer i urvalet, även efter kontroll för förklarande va-
riabler, har olika fördelningar för den beroende variabeln. Om personer med
vissa icke observerbara egenskaper - hög ambition, låg reservationslön etc - får
arbete tidigare än andra så kommer beståndet av arbetslösa att förändras över
tiden. Icke observerbar heterogenitet är dock ett potentiellt problem i icke-
linjära modeller i allmänhet och inte speciellt i durationsmodeller. Eftersom
vi inte kontrollerar för icke observerbar heterogenitet, men ändå inte erhåller
något signifikant negativt durationsberoende känns resultatens konsistens med
teorin rätt robust.

Det ”sanna” durationsberoendet har att göra med faktorer som varierar över
tiden och som har påverkan på den arbetslöses egenskaper eller hans/hennes
beteende under arbetslöshetsperioden. Om långtidsarbetslöshet skulle ha en
stigmatiserande effekt kan också arbetsgivarnas beteende påverkas. En ar-
betsgivare skulle då föredra att anställa en kortidsarbetslös person före en
långtidsarbetslös person (allt övrigt lika).

Appendix

Modell för konkurrerande vistelsetider

Låt Årf(t),d = {arbetsmarknadsutbildning, ALU, beredskapsarbete, ungdomsprak-
tik, arbete, övrigt arbete; 1,...,£>}, beteckna hazard-funktionema för övergångar

9Se t ex Harkman (1987, 1993), Albrecht m fl (1989), Edin (1989), Löfgren och Engström
(1989), Edin och Holmlund (1991), Korpi, T (1995), Harkman och Jansson (1995) samt
Carling m fl (1996). Den sistnämnda studien skiljer sig från övriga i och med att hänsyn
tas till två övergångssannolikheter. återanställning respektive nyanställning.

276

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

A(t) = Jq Å(s)ds är den integrerade hazard-funktionen. Under ett antagande om
oberoende censurering och oberoende mellan de konkurrerande vistelsetidema kan
vi därmed skriva log-likelihood funktionen som

i=l

Här är <5: = 1 för en fullständig observation och <5t = 0 för censurerade observationer.

Om Åd(t) har parametervektor 0d sådan att inga parametrar är gemensamma eller
begränsade över tillstånden d förenklas estimationen markant (informationsmatrisen
är block-diagonal). Det visar sig då att vistelsetiderna kan analyseras separat för
varje enskilt tillstånd. Den parametrisering som ansätts uppfyller detta.

Givet denna grova ansats gäller det att specificera Åd(i) för varje d. Ett relativt
enkelt sätt ges om vi utgår från en Weibull-modell för varje vistelsetid. Det gäller
för denna att vi kan skriva modellen som en loglinjär regressionsmodell

ln td = x/3d + crd<jj,

där x är en vektor av förklarande variabler som är individspecifika och inte varie-
rar över tillstånden. De obekanta parametrarna ad och (3d,d = 1,...,D, tillåts
däremot variera över tillstånden. Det kan vara intressant att testa för likhet mellan
tillstånden. Enklast görs detta med hjälp av ett Wald-test. Eftersom informations-
matrisen är block-diagonal skattas varianser för test av lika parametrar enkelt med
summan av individuella varianser. Notera att Weibull-antagandet inte är helt utan
stöd, se t ex Axelsson m fl (1996). Modellen finns förprogrammerad i LIMDEP-
programmet, varför skattning är enkel.

Notera att hazard-funktionen som svarar mot den skattade modellen har utseendet

Å<j(t) = adta“~1 exp(-x/3d/ad),

där ad = 1 / crd karaktäriserar det s k durationsberoendet. För ad > 1 är beroendet
positivt - hazard-funktionen är växande. Notera dessutom att när man önskar ut-
tala sig om effekter på hazard-funktionen bör redovisade skattningar teckenbytas
och skalas om.

Vi har sålunda tillgång till skattade modeller för tider till övergångar till de olika
konkurrerande tillstånden. Med ledning av detta kan vi sedan t ex rita upp över-
levnadsfunktioner för de olika tillstånde var för sig, dvs ÄW = Pr(T > t\d = k)
och överlevnadsfunktionen för arbetslösheten F(t) = Pr(T > t). Vi kan även ge
sannolikheten för att hamna i ett godtyckligt tillstånd k = 1,..., D vid tiden t eller
senare; Pr(d = k\t > T) = exp(-A*(T))/exp(-A(T)) = 1/exp(-A,(T)), fc =
1,..., D. Med skattade parametrar kan vi rita upp tidsprofiler för dessa logistiska
diskrimineringssannolikheter.

277

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Kapitel 5

Arbetslöshetstider efter avslutat
program

5.1 Modellansats

När det gäller övergångar till arbete efter avslutad vistelse i åt gärdsprogram
kan vi tänka oss några alternativa modellansatser. Vi kan tänka oss att de
individuella variablerna har olika effekt på tiden i arbetslöshet efter respek-
tive åtgärd. Om detta är troligt bör separata modeller skattas. För att
antyda om tiderna är lika långa kan t ex medeltider beräknas för utvalda
individtyper. Om man antar att en bakgrundsvariabel inte har samma ef-
fekt på tiden i arbetslöshet efter en åtgärd, utan effekten beror på vilken
åtgärd det gäller, så kan en modell, där man representerar effekterna på
arbetslöshetstidema av de olika åtgärdsprogrammen med hjälp av dummy-
variabler, ge missvisande resultat. Vi har valt att estimera en separat hazard-
modell för varje åtgärdsprogram, och inom åtgärdsprogrammen har vi es-
timerat separata hazard-modeller för olika ålderskategorier. Orsaken till det
senare är dels att alla åtgärder inte är aktuella för alla ålderskategorier, dels
att samma förklarande variabler inte nödvändigtvis är lika relevanta för alla
kategorier.

En jämförelse mellan arbetslöshetstider efter de studerade åtgärdsprogrammen
och arbetslöshetstider utan föregående program har nyligen rapporterats av
Ackum Agell (1995). Hon gör sitt urval på ett något annorlunda sätt än vi,
genom att dra ett sample från inflödet i arbetslöshet och olika arbetsmark-
nadspolitiska program under fem olika månader 1993 och 1994. Vi väljer att
studera nyanmälda arbetssökande vid arbetsförmedlingarna under månaderna
mars och april 1993. Hon lägger dessutom på restriktionen att en förklarande
variabel har samma effekt på tiden i arbetslöshet, oberoende av vilket ar-
betsmarknadspolitiskt program som studeras. Hon tycks också ha fått en del

278

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

problem med det slutgiltiga datamaterialet, i form av att vissa observationer
ramlat bort. Det är därför av flera skäl inte uppenbart hur hennes resul-
tat kan jämföras med våra. Vi syftar dock till någon form av jämförelse. I
varje fall skall vi försöka beröra frågan om arbetsmarknadspolitiska program
leder till längre arbetslöshetstider än om personen startar sin sökaktivitet utan
mellanliggande arbetsmarknadspolitiskt program. Eftersom individerna i stor
utsträckning själva kan välja om de vill genomgå ett arbetsmarknadspolitiskt
program, och dessutom kan välja program, föreligger uppenbara selektion-
sproblem både i vår studie och Ackum Agells. (Notera att liknande selektion-
sproblem uppstår om arbetsförmedlarna väljer program efter någon regel.)
Med den uppläggning som denna studie har är det inte uppenbart enkelt
att kunna göra en sådan jämförelse. För att åstadkomma ovan beskrivna
jämförelse kan man tänka sig att genomfora någon form av matchning, t ex
att individer (andra än i studien ingående) som kommer till arbetslöshet under
en rimlig tidsperiod men med en annan historia väljs ut. Oavsett historiens
effekter i övrigt kommer vi här att drabbas av avsevärda selektionsproblem
eftersom vi bara har tillgång till en mindre del av de som kommer till ar-
betslöshet under perioden. I stället för att genomföra en sådan jämförelse,
görs en sådan endast bakåt till de arbetslöshetstider som avslutades med ar-
bete, se kapitel fyra.

I nästa avsnitt redogör vi i detalj för konstruktionen av den datamängd som
skall analyseras samt anger några intressanta beskrivande mått. Kapitlets
huvudresultat ges i därpå följande avsnitt. En begränsad jämförelse med andra
forskares resultat presenteras i kapitlets sista avsnitt.

5.2 Data och deskriptiva mått

De individer som ingår i urvalet utgör en delmängd av de individer som stude-
rades i föregående kapitel. Den avgränsning till att studera tiden efter någon av
de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna gör att antalet individer i åldrarna 18-
54 år reduceras till 11 771. Beroende på vad som studeras kommer ytterligare
ett antal individer att försvinna. Av de som efter den inledande arbetslösheten
befinner sig i ett arbetsmarknadspolitiskt åtgärdsprogram finns ett antal tider
som i HÄNDEL redovisas som negativa - när dessa eliminerats återstår 11 676
individer.

I tabell 5.1 redovisas genomsnittstider för programmens varaktigheter för dessa
individer. Även om skillnaderna är små förefaller individer över 24 år ha något
längre tider i arbetsmarknadsutbildning och ALU än de som är 24 år eller
yngre. De yngres ungdomspraktik ger upphov till marginellt längre tider än
vad de som befunnit sig i beredskapsarbete uppvisar. Notera att 110 individer
inte ingår i denna tabell. Anledningen är att vissa individer har placerats

279

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Tabell 5.1: Deskriptiva mått för tid i åtgärd.

Åtgärd	Medeltid	Standard- avikelse	Antal
Arbetsmarknadsutbildning	112.1	> 25 år 93.8	2627
ALU	140.7	71.4	3418
Beredskapsarbete	128.5	74.0	992
Ar b et smarknadsut bildning	90.4	< 24 år 78.7	483
ALU	124.9	69.3	594
Ungdomspraktik	132.8	84.0	3452

i åtgärd där de enligt regelverket inte borde förekomma, t ex förekommer
beredskapsarbete bland yngre än 25-åringar. Förekomsten kan självfallet till
en del bero på mätfel i HÄNDEL.

När vi sedan övergår till att betrakta tiden till arbete efter ett arbetsmark-
nadspolitiskt program försvinner ytterligare 122 individer p g a att vissa tider
är registrerade som negativa (11 554 kvar).

För den försatta analysen definierar vi en övergång från arbetsmarknadspoli-
tiskt program till arbete (direkt eller via arbetslöshet) på följande sätt:

• Individen är arbetslös, men övergår inte till annat tillstånd. Som av-
aktualiseringsorsak anges att individen erhållit arbete (koder 1 eller 2).1

• Individen övergår direkt från ett arbetsmarknadspolitiskt program till
deltidsarbetslöshet (sökandekategori 21), tillfälligt arbete (31) eller till
att vara ombytessökande (41). För dessa övergångar är tiden i arbets-
löshet noll dagar.

• Individen övergår direkt till arbete (avaktualiseringskod 1 eller 2), dvs
tiden i arbetslöshet är även här noll dagar.

• Individen är arbetslös, men övergår till någon av sökandekategoriema
21. 31 eller 41.

Bland de individer som inte får arbete finns två kategorier, de som eventuellt
får arbete senare och ”övriga”. Följande kategorier av individer räknas som
tillhörande den förra kategorin:2

lKod 1 innebär att individen fått tillsvidareanställning och sätts för sökande som påbörjar
anställning på den reguljära arbetsmarknaden, dock ej lönebidrag. Kod 2 innebär att den
arbetssökande fått fortsatt anställning hos samma arbetsgivare.

2Dessa individer utgör censurerade observationer när modeller skattas.

280

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Tabell 5.2: Andelar (procent) som erhållit arbete inom specificerat antal dagar.

	Dagar				Antal individer
	0	<10 <30		Alla	Antal individer
Arbetsmarknadsutbildning	11.8	14.2	18.0	38.7	2750
ALU	15.6	17.5	20.4	40.3	3594
Beredskapsarbete	13.1	14.5	17.2	32.3	922
Ungdomspraktik	23.0	25.4	29.3	42.0	3328
Totalt	16.7	18.9	22.3	39.7	10594

• Individen är arbetslös, men övergår inte till arbete, dvs avaktualise-
ringskoden är inte 1 eller 2.

• Individen avaktualiseras direkt efter ett arbetsmarknadspolitiskt pro-
gram, men koden innehåller inte 1 eller 2.

• Individen är arbetslös, men övergår till ett tillstånd som inte är deltids-
arbetslöshet, tillfälligt arbete eller ombytessökande.

Den återstående kategorin ”övriga” innehåller 960 individer, vilka inte ingår i
den fortsätta analysen av datat. Därmed består det observationsmaterial som
skall analyseras av 10 594 individer, varav 39.7 procent får ett arbete enligt
ovanstående klassifikation och 60.3 procent inte får arbete.

Tabellen 5.2 ger andelar individer som fått jobb i nära anslutning till av-
slutandet av föregående åt gärdsprogram. Den procentsiffra som anges under
Alla, anger andelen som fått ett jobb av alla de som lämnade den speciella
arbetsmarknadspolitiska åtgärden.3 Av tabellen framgår att snabbaste vägen
till arbete leder över ungdomspraktik där nästan en fjärdedel fått arbete inom
tio dagar efter programmet. Trots de initiella skillnader som föreligger är
skillnaderna i slutändan små, förutom att andelen som får arbete efter bered-
skapsarbete är lägre än för andra program.

I figur 5.1 redovisas hazard-funktioner för arbetslösheten efter de olika arbets-
marknadspolitiska åtgärdsprogrammen. För att rita dessa figurer har vi valt
att inte rita ut hela den skattade tidsbanan. Det kriterium som valts för att
stoppa är att minst tio individer skall finnas tillgängliga för övergång till arbete
inom den närmast följande 30-dagarsperioden. Av detta val följer ändock att
osäkerheten i skattningar för de sist uppritade tidpunkterna är rätt stor, och att
det därför är svårt att dra starka slutsatser om hazard-funktionerna vid tider
runt ett år eller senare. Ett gemensamt drag för de yngre ålderskategorierna
är att hazard-funktionerna är av badkarstyp, dvs först avtar hazarden, håller

3Om denna siffra dras från 100 fås andelen censurerade observationer.

281

1996/97:RR3

Underbilaga 2

Hazard-funktion Hazard-funktion

Dagar Dagar

Dagar

Figur 5.1: Hazard-funktioner för arbetslöshet efter arbetsmarknadspolitiska
åtgärder, uppdelat efter ålderskategori.

282

1996/97:RR3

Underbilaga 2

sig sedan rätt konstant, för att slutligen öka. Med andra ord, sannolikheten
att lämna beståndet arbetslöshet är först fallande och därefter stigande.

En implikation av denna figur är att de överlevnadsmodeller som skall redovisas
nedan inte här är av Weibull-typ. Dessa förutsätter att hazard-funktionerna
skall vara 'mjukt’ växande, konstanta eller avtagande.

5.3 Resultat

I tabellerna 5.3, 5.4 och 5.5 sammanfattas de skattade modellerna för längden
på arbetslöshetsperioden. Notera att det här rör sig om skattade hazard-
funktioner. När man vill dra slutsatser kring effekter på tiden till arbete skall
tecknen för estimaten bytas. När så är tillämpligt är modellestimationerna
uppdelade efter ålderskategori. För speciellt de yngre kategorierna leder detta
dock i många fall till få observationer.

När det gäller de arbetsmarknadsvariabler som ingår kan vi konstatera att
en ökad lokal arbetslöshet förlänger tiden i arbetslöshet i alla fall utom efter
arbetsmarknadsutbildning. Denna sista effekt är dock liten och statistiskt
insignifikant. Ett ökat vakanstal leder genomgående till kortare tider även om
effekterna inte genomgående är signifikanta. Arbetsmarknadens storlek mätt
med befolkningen i ålder 16-64 år har en förlängande effekt. När man jämför
dessa resultat med de resultat för övergångar till arbete och övrigt arbete som
redovisades i kapitel fyra (tabellerna 4.1, 4.2 och 4.3), fann vi där likartade
effekter när det gäller lokal arbetslöshet och vakanstal. För befolkningen var
dock effekten i regel den motsatta.

Historien som den beskrivs av antalet tillstånd (minus ett) i HANDEL förkortar
vistelsetiden i arbetslöshet de gånger då effekten är signifikant. Vi noterar dock
att effekten på tid i arbetslöshet ofta är positiv för de yngre. Motsvarande to-
tal tid innan den ursprungliga arbetslösheten inleddes (se kapitel fyra) syns ha
en positiv men insignifikant effekt för de äldre och en negativ och insignifikant
effekt för de yngre. För tiderna innan program var effekten av dessa variabler
mera signifikanta och likartade över ålderskategorierna.

Svenskt medborgarskap har en förkortande effekt på arbetslöshetsperiodens
längd när det gäller ålderskategorin över 24 år. Däremot syns effekten snarare
vara den motsatta för yngre åldrar. Arbetshandikapp förlänger ofta signifikant
arbetslösheten. En högre ålder svarar mot längre tid innan arbete. Kvinnor har
längre tider utom när det gäller arbetslöshet efter ungdomspraktik. Effekten
av utbildning på hazard-funktionen tyder på att en eftergymnasial utbildning
ger kortast arbetslöshetstid.

För tiderna innan program fann vi likartade effekter av medborgarskap, kön
och arbetshandikapp. Däremot förlängde åldern vistelsetider i arbetslöshet för

283

1996/97:RR3

Underbilaga 2

Tabell 5.3: Vistelsetidsmodeller (Cox-regression för hazard-funktionen) för tid
i arbetslöshet efter arbetsmarknadsutbildning.

Variabel	Alder
Variabel	> 25 år	20 - 24 år
Arbetslöshet	0.004	-0.146 *
Vakans	0.100	0.643
Befolkning	-0.002	-0.072
Tillstånd innan	0.013	-0.045
Tid innan	-0.021	-0.009
Svensk	0.328 *	-0.014
Arbetshandikapp	-0.574 *	-0.727
Ålder	-0.012 *	-0.044
Kvinna	-0.331 *	-0.126
Grundskola	-0.229 *	-0.537
Gymnasium	-0.137	0.322
KAS	-0.033	0.016
Akassa	0.023 ’	0.286
Antal icke-censurerade 913 observationer		143

de som är äldre än 24 år, men snarare förkortade densamma för de yngre.

Effekterna av KAS och ersättning från arbetslöshetskassa (Akassa) är va-
rierande. Uppenbarligen har dessa ersättningar en helt annan effekt på ar-
betslösheten efter jämfört med innan de olika arbetsmarknadspolitiska åtgär-
derna (se kapitel fyra).

En intressant aspekt som förtjänar ytterligare någon kommentar är frågan
om vilken åtgärd som är ”bäst” om man vill ha så kort arbetslöshetstid som
möjligt direkt efter arbetsmarknadspolitiska program. Notera att vi inte kan
uttala oss om långsiktiga effekter av olika arbetsmarknadspolitiska program
i form av ökade framtida arbetsinkomster, därför att vi helt enkelt inte kan
följa individernas inkomstutveckling via vår databas. Vi väljer att redovisa
en jämförelse mellan de olika åtgärderna i termer av kvartiler och median
för en s k genomsnittsindivid, snarare än att försöka tvinga samma modell
på alla program och dra slutsatser utifrån någon dummy-variabeluppsättning.
Resultaten sammanställs i figur 5.2.

Den klart kortaste mediantiden i arbetslöshet (cirka 140 dagar) följer efter 20-
24-åringars deltagande i ungdomspraktik. Vid en jämförelse av denna figur
med figur 4.2 framgår att tiderna efter ett åtgärdsprogram är avsevärt kortare
än arbetslösheten innan. I ett fall finner vi en avvikelse på denna punkt: de
18-19-åriga, för vilka ungdomspraktik gäller, har betydligt kortare tid innan.

284

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Tabell 5.4: Vistelsetidsmodeller (Cox-regression för hazard-funktionen) för tid
i arbetslöshet efter ALU och beredskapsarbete.

Variabel	ALU		Beredskaps- arbete
Variabel	> 25 år	20 - 24 år	Beredskaps- arbete
Arbetslöshet	-0.034	-0.072	-0.096 *
Vakans	0.856 *	0.651	0.234
Befolkning	-0.049	0.022	-0.157 ’
Tillstånd innan	0.077 *	-0.047	0.215 *
Tid innan	-0.103 *	0.013	-0.208 ’
Svensk	0.448 *	-0.449	0.442
Arbetshandikapp	-0.822 ’	-0.733	-0.061
Ålder	-0.012 ’	-0.012	0.002
Kvinna	-0.207 *	-0.044	-0.028
Grundskola	-0.476 *	-0.166	-0.692 ’
Gymnasium	-0.358 *	-	-0.435
KAS	0.532 *	0.553	-0.153
Akassa	-0.001	0.104	-0.432 ’
Antal icke-censurerade observationer	1276	169	288

Tabell 5.5: Vistelsetidsmodeller (Cox-regression för hazard-funktionen) för tid
i arbetslöshet efter ungdomspraktik.

Variabel	Älder
Variabel	20 - 24 år 18 - 19 år
Arbetslöshet	-0.038	-0.090
Vakans	1.255 *	1.179
Befolkning	-0.126 *	-0.191 ’
Tillstånd innan	-0.001	-0.360 *
Tid innan	-0.030	0.092
Svensk	0.516 *	0.025
Arbetshandikapp	-0.219	-
Ålder	0.003	0.194
Kvinna	0.082	0.167
Grundskola	-0.925 *	-0.487
Gymnasium	-0.290 *	-
KAS	-0.166 ’	-1.369 ’
Akassa	-0.228 *	0.183
Antal icke-censurerade observationer	1240	132

285

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

0 100 200 300 400 500 600

Dagar

Ungdomspraktik (18-19)

Ungdomspraktik (20-24)

ALU (20-24)

Arbetsmarknadsutbildning (20-24)

Beredskapsarbete (>24)

ALU (>24)

Arbetsmarknadsutbildning (>24)

Figur 5.2: Lägsta kvartilen (till vänster), medianen (i mitten) och tredje
kvartilen (till höger) enligt vistelsetids-modeller när variabler antar sina
medelvärden.

286

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Tabell 5.6: Skattad logit-modell för erhållit arbete inom 30 dagar (* anger sig-
nifikans på 5-procentsnivån). Befolkningen mäts i 100 000-tal innevånare och
Tid innan i 100-tal dagar. Beredskapsarbete utgör basaltemativ för jämförelse
mellan program.

Variabel	Estimat	Signi- fikans
Arbetslöshet	-0.024
Vakans	0.783	*
Befolkning	-0.112	*
Tillstånd innan	0.063	*
Tid innan	-0.079	*
Svensk	0.380	*
Arbetshandikapp	-0.612	*
Ålder	0.003
Kvinna	-0.194	•
Grundskola	-0.828	*
Gymnasium	-0.408	*
KAS	-0.286	*
Akassa	-0.241	*
Arbetsmarknadsutbildning	-0.020
ALU	0.143
U ngdomspraktik	0.606	«
Konstant	-1.004	*

Det noterade huvudmönstret förefaller rimligt.

För att få en klarare bild av vilka faktorer som kan påverka en snabb övergång
till arbete samt för att se om det föreligger substantiella skillnader mellan de
olika arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skattar vi en logit-modell. se tabell
5.6. I logit-modellen förklarar vi övergång till arbete inom 30 dagar efter avslu-
tat program. Alla 10 594 individerna, oberoende av ålder, ingår i skattningen.

Som basnivå för jämförelsen mellan program använder vi beredskapsarbete. Vi
finner inga signifikanta skillnader när vi jämför beredskapsarbete med arbets-
marknadsutbildning och ALU, däremot ger ungdomspraktik signifikant högre
sannolikhet för övergång till arbete inom 30 dagar.

När det gäller andra förklarande variabler förefaller skattningarna stämma
rätt väl överens med det man kunde förvänta sig. Högre arbetslöshet ten-
derar sänka sannolikheten för arbete direkt efter avslutat program. Ett högre
vakanstal däremot ökar sannolikheten för att snabbt få ett arbete. Orter med
större befolkning har lägre sannolikhet för snabb övergång till arbete.

287

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Ett större antal övergångar mellan tillstånd i HÄNDEL innan den ursprung-
liga arbetslösheten (se kapitel fyra) ger en större, medan en längre total tid
i HANDEL ger en lägre sannolikhet för arbete direkt efter genomgånget pro-
gram. Svenskt medborgarskap ger större, arbetshandikapp ger lägre och kvin-
ligt kön lägre sannolikhet för arbete direkt. En lägre utbildning förlänger tiden
till återinträde bland de arbetande. Individer som har KAS eller ersättning
från arbetslöshetskassa (Akassa) har också lägre sannolikheter för att få arbete
inom 30 dagar efter avslutat arbetsmarknadspolitiskt program.

5.4 Diskussion

Det är intressant att jämföra figur 5.2 med de resultat som redovisas av Ackum
Agell (1995). Hon finner att arbetslöshetsperiodens längd är signifikant längre
för de som deltagit i arbetsmarknadsutbildning och andra åtgärder än för de
som inte deltagit i sådant åtgärdsprogram.

För att analysera denna frågeställning i vårt datamaterial skall vi göra en djärv,
men inte helt orimlig, jämförelse med resultaten från kapitel fyra, speciellt de
personer som lämnar den initiella arbetslösheten genom att få ett nytt arbete.
Dessa väljer sannolikt detta beteende därför att de tror att det är ekonomiskt
fördelaktigare än att genomgå andra åtgärder. Så är fallet om de snabbt hittar
ett arbete, vilket torde innebära att denna jämförelsegrupp snedvrider resul-
taten till nackdel för de som genomgått mellanliggande arbetsmarknadsut-
bildning. Å andra sidan kommer de senare ut som arbetssökande på arbets-
marknaden under ett bättre konjunkturläge, eftersom detta förbättras konti-
nuerligt efter urvalstidpunkten, vilket bidrar till att snedvrida resultaten till
deras fördel. Vilken av effekterna som dominerar kan vi inte avgöra.

Ur figur 4.2 framgår att mediantiden i arbetslöshet för personer över 24 år, vilka
lämnar arbetslösheten till ett arbete, är cirka 400 dagar. Ingen av medianerna
i figur 5.2 kommer i närheten av dessa värden. Den längsta mediantiden i
arbetslöshet uppkommer efter ALU, och den uppgår till cirka 350 dagar. Även
efter beredskapsarbete är mediantiden i arbetslöshet över 300 dagar. För alla
andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder ligger den mellan 140 och 280 dagar.
Med andra ord Ackum Agells resultat får inget stöd i vårt datamaterial.

Vår jämförelse, mellan arbetslöshetstidema för de initiellt arbetslösa som får
jobb, och de som först genomgått arbetsmarknadspolitiska program, kan ifrå-
gasättas av många skäl, bl a ovan nämnda selektionsproblem, men också därför
att det inte är helt sjävklart att den är särskilt relevant. Om individerna i stor
utsträckning själva kan välja på vilket sätt de vill söka ett nytt arbete kan man
uppfatta det uppkomna beteendet, att söka som arbetslös utan mellanliggande
arbetsmarknadsutbildning, eller att först genomgå något arbetsmarknadspoli-
tiskt program, som ett frivilligt optimalt individuellt val. Den rimliga politik-

288

1996/97 :RR3
Underbilaga 2

analysen blir i så fall att undersöka arbetsmarknadspolitikens lönsamhet i form
av ett nuvärde av de resurser som skapas (företrädesvis i form av högre framtida
löner), och de resurser som åtgår (de realekonomiska utbildningskostnaderna).
Det vill säga, att genomföra en cost-benefit analys, i stil med Axelsson (1989)
och Axelsson och Löfgren (1992), för de program man önskar studera.

När det gäller de olika programmens inbördes effektivitet, vad beträffar längden
på den efterföljande arbetslösheten, strider däremot våra resultat i figur 5.2
inte i något väsentligt avseende mot den rangordning som uppkommer i Ackum
Agells material. Aven om hon förlorat delar av relevanta data kan man kanske
förutsätta att detta inte snedvrider rankingen mellan olika program.

289

1996/97:RR3

Underbilaga 2

Kapitel 6

Sammanfattning och avslutande
kommentarer

I detta avslutande kapitel sammanfattar vi de resultat som framkommit av
våra analyser av arbetsmarknadens, och framförallt arbetsmarknadspolitikens,
funktionssätt under den senaste kraftiga lågkonjunkturen i början av 1990-
talet. De två första kapitlen innehåller en genomgång av arbetsmarknads-
politikens omfattning och inriktning under framför allt de senaste tio åren.
I stor utsträckning är dessa resultat kända från andra källor, men man slås
ändå av den stora volym som arbetsmarknadspolitiska åtgärder haft under de
första åren under 1990-talet, med en topp 1993 då utvecklingen vände, bl a till
följd av den svagare kronan. Det är framför allt arbetsmarknadsutbildningen
som fått bära en större börda än tidigare. År 1992 fanns cirka 1.9 procent av
arbetskraften (86 300 personer) i arbetsmarknadsutbildning, vilket är en högre
andel än den öppna arbetslösheten uppvisar något enskilt år under perioden
1985-1990. Ännu 1995 var andelen i utbildning 1.3 procent av arbetskraften.

Sysselsättningsproblemen har varit speciellt svåra för personer med arbets-
handikapp; antalet personer i sysselsättningsskapande åtgärder för arbets-
handikappade har ökat trendmässigt sedan början av 1960-talet, och uppgick
1995 till cirka 84 500 personer. Antalet personer som är inskrivna vid något
arbetsmarknadsinstitut har mer än fördubblats under perioden 1980-95. Det
uppgick 1995 till nära 8 000 personer.

6.1 Datamaterialet

Vi har valt att i vårt datamaterial inkludera alla personer under 55 år som
nyregistrerades som arbetssökande under månaderna mars och april 1993. To-
talt nyanmäldes 106 661 personer i denna kategori. Eftersom vårt huvud-

290

1996/97:RR3

Underbilaga 2

intresse är att studera hur lång tid det tar för en arbetslös individ att placeras
i ett arbetsmarknadspolitiskt program, alternativt erhålla ett arbete, har vi
begränsat analyserna till individer som är utan arbete och kan ta arbete direkt
(kategori 11 enligt arbetsförmedlingens terminologi). De uppgick till 54 537
personer. Efter det att vi på grund av statistikfel (negativa registreringstider)
och andra imperfektioner tvingats utelämna observationer, kom vårt slutgiltiga
datamaterial att bestå av 39 329 individer. Vi har i första hand studerat hur
lång tid det tar för en arbetslös individ att placeras i arbete eller i något av de
arbetsmarknadspolitiska programmen beredskapsarbete, arbetslivsutveckling,
arbetsmarknadsutbildning och ungdomspraktik. De som avaktualiseras därför
att de erhållit arbete har vi indelat i två kategorier. En kategori -”Arbete”

- avser de personer som erhåller reguljärt arbete, och den andra kategorin

- ”Övrigt arbete” - avser de personer som antingen erhåller deltidsarbete,
tillfälligt arbete eller är ombytessökande.

Till en kategori som vi kallar ” Övrig arbetslöshet” har vi sammanfört personer
som efter sin första period i arbetslöshet byter arbetslöshetsstatus till att bli
registrerade som utan arbete men i behov av vägledning/utredning, väntar på
beslutad åtgärd eller är klassificerade som utan arbete, övriga. Den sista och
åttonde kategorin är de som övergår till någon av arbetsförmedlingens övriga
sökandekategorier. Denna kategori benämns ” Övriga åtgärder”.

Några av de mer intressanta deskriptiva detaljerna i datamaterialet är att de
yngre jämfört med de äldre har varit registrerade en längre sammanlagd tid vid
arbetsförmedlingen före det aktuella arbetslöshetstillfället i mars/april 1993.
Skillnaderna är emellertid marginella och den genomsnittliga registreringstiden
före det aktuella arbetslöshetstillfället är cirka sex månader. Man kan också via
databasen HÄNDEL räkna ut hur många arbetsmarknadspolitiska åtgärder
de personer, som kom att placeras i något av våra fyra huvudalternativ av
arbetsmarknadspolitiska åtgärder, befunnit sig i före arbetslöshetsperioden
mars/april 1993. Genomgående har personer under 25 år befunnit sig i genom-
snitt i fler tillstånd än äldre, men antalet tillstånd är i de flesta fall mindre än
två.

Det förligger en del markanta skillnader vad beträffar medeltiden till att pla-
ceras i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller få arbete mellan olika ålders-
kategorier. För åldersgruppen 25-54 år tar det i genomsnitt 200 dagar att
övergå från öppen arbetslöshet till någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Mot-
svarande medeltid för personer under 25 år är lägre än 130 dagar. Det tar
också i genomsnitt kortare tid för yngre jämfört med äldre att övergå från ar-
betslöshet till arbete; 84 respektive 128 dagar. Ett liknande förhållande gäller
för de personer som fick övrigt arbete; 81 respektive 117 dagar. Ekonomisk
teori säger oss att sådana skillnader kan bero på att ungdomar har lägre
reservationslöner än äldre, d v s de kräver en lägre lön för att acceptera ett
jobberbjudande.

291

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

6.2 Tid innan placering i program

Mera formellt kan tiden innan placering i något program eller arbete analy-
seras med en kombination av ekonomisk teori och statistiska metoder. Den
ekonomiska teorin säger oss vilka variabler söktiderna kan bero på. och de
statistiska metoderna hjälper oss att precisera beroendets natur. Vi har ana-
lyserat övergångarna till olika tillstånd i termer av en sk ”konkurrerande risk-
modell” , vilket något förenklat innebär att tillstånden inom arbetsmarknads-
politiken och de olika formerna av arbete konkurrerar med varandra om att
placera individerna i sina respektive fållor. Den underliggande statistika sanno-
likhetsfördelning som vi valt för att modellera utfallen av denna konkurrens är
Weibullfördelningen. Den används således för att studera hur de slutgiltiga ut-
fallen beror av individkaraktäristika, historien i händelsedatabasen och lokala
arbetsmarknadsförhållanden. Weibull-fördelningen har fördelen att göra det
mycket lätt att testa en grundläggande slutsats från ekonomisk teori, att ju
längre arbetslösheten pågått, desto sannolikare skall det vara att individen
lämnar den öppna arbetslösheten. Den formella orsaken är att man kan visa
att reservationslönen faller med längden på en pågående arbetslöshetsperiod.
Tekniskt tar detta sig uttryck i att en koefficient i det uttryck som anger den
betingade sannolikheten att lämna arbetslöshetstillståndet är större än ett.
Man talar i så fall om att den nämnda sannolikheten (hazarden) uppvisar ett
positivt varaktighetsberoende.

Vi separatredovisar resultat för personer äldre än 24 år, personer i åldersinter-
vallet 20-24 år och för ungdomar i åldern 18-19 år. Indelningen beror bl a på
de olika institutionella förhållanden som råder för dessa olika kategorier.

Huvudresultaten är följande: Det så kallade varaktighetssberoendet är med
få undantag, övergångar till arbete och övrigt arbete, positivt. I de två fall
som den nämnda koefficienten inte är större än ett är den inte signifikant
skild ifrån ett, vilket inte är helt inkonsistent med ekonomisk teori. Om indi-
viden uppfattar att arbetslöshetsunderstödet har lång (evig) varaktighet blir
reservationslönen oberoende av arbetslöshetstidens längd, och det föreligger
följdaktligen inget varaktighetsberoende.

Av de lokala arbetsmarknadsvariablerna finner vi att arbetsmarknadens stor-
lek, mätt med befolkningens storlek i åldern 16-64 år, med ett undantag,
förlänger tiden i arbetslöshet. En ökad arbetslöshet i bosättningskommunen
förlänger också arbetslöshetstidema, medan ett större relativt antal vakanser
verkar i motsatt riktning. Det är lätt att intuitivt inse att ett större vakanstal
ökar övergångsmöjlighetema till arbete. Det är något svårare att förstå att
det också skulle öka sannolikheten att övergå till olika arbetsmarknadspolitiska
program. Ju färre jobb som finns, desto mera betydelsefull bör arbetsmark-
nadspolitiken vara som ett alternativ. Möjligen kan man tänka sig att ett
omvänt förhållande kan vara vid handen när man måste stå i kö för att få

292

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

plats i ett arbetsmarknadspolitiskt program. En sådan köbildning kan ha
förekommit under den aktuella tidsperioden.

Bland individrelaterade variabler har svenskt medborgarskap en signifikant
effekt på övergångssannolikheten till samtliga tillstånd för gruppen 25 år och
äldre. Effekten går dock i olika riktning; den förlänger tiden vid övergångar till
arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete, men förkortar övergångstiden
till alla andra tillstånd inklusive arbete och övrigt arbete. Samma mönster
föreligger för åldersgruppen 20-24 år. Den enda skillnaden är att de skattade
koefficienterna inte är signifikant skilda ifrån noll.

Arbetshandikapp medför genomgående längre vistelsetider i arbetslöshet, och
speciellt lång tid tar det vid övergångar från arbetslöshet till arbete/övrigt
arbete. Okande ålder förlänger också i regel vistelsetiden i arbetslöshet. Det
tar signifikant längre tid för kvinnor än män att övergå från arbetslöshet till
tillståndet arbete. Däremot övergår kvinnor till arbetsmarknadsutbildning och
övrigt arbete snabbare än män. Lägre utbildning leder till längre vistelsetider
i arbetslöshet. Det enda undantaget är att grundskoleutbildade placeras i
beredskapsarbete på kortare tid än personer med högre utbildning.

För ungdomar i åldern 18-19 år är de aktuella övergångsmöjligheterna från en
öppen arbetslöshet företrädesvis ungdomspraktik, arbete och övrigt arbete. På
grund av få observationer är få effekter statistiskt säkerställda. Ett gott arbets-
marknadsläge i form av ett högt vakanstal förkortar dock övergångstiden från
arbetslöshet till arbete, medan möjligheten att få a-kassa signifikant förlänger
samma övergång. Båda resultaten är i överensstämmelse med ekonomisk teori.
Det senare resultatet beror enligt teorin på att kassaersättning höjer reserva-
tionslönen.

Vi har specialstuderat ersättningsnivåns effekter på söktiderna genom att be-
räkna en s k ”ersättningselasticitet”. Den mäter effekten i procent på ar-
betslöshetstiden av en ökning av arbetslöshetsersättningen med en procent.
Elasticiteten är negativ och relativt stor för övergångar från arbetslöshet till
ALU, men positiv vid alla andra övergångar. Den ligger storleksmässigt i inter-
vallet 0.2-0.5, vilket stämmer rätt väl med de mätningar som gjorts i andra in-
ternationella studier. Med andra ord, en höjning av arbetslöshetsersättningens
realvärde med säg tio procent, förlänger arbetslöshetstiden med mer än två
procent och mindre än fem procent. I ett varaktighetstillstånd är inflödet
till arbetslöshet lika stort som utflödet från arbetslöshet, och arbetslösheten
kan dekomponeras som inflöde multiplicerat med varaktighet. Där skulle den
skisserade förändringen innebära att en existerande arbetslöshet uppgående
till tio procent ökar med högst 0.5 procentenheter. Med andra ord, effekten på
den totala arbetslösheten av höjda reservationslöner är positiv, men till synes
av relativt måttlig storleksordning.

Vi har också studerat mediantiden för de olika övergångarna. I åldersgruppen

293

1996/97:RR3

Underbilaga 2

25-54 år har övergångar till arbete och övrigt arbete de lägsta mediantidema
(cirka 400 dagar), medan mediantiden till ungdomspraktik är lägst för de yngre
åldersgrupperna. Det är också värt att notera att det kan ta utomordentligt
lång tid för personer över 24 år att få beredskapsarbete (mediantid 3.5 år),
medan ungdomar ”får vänta” nästan lika länge för att få arbetsmarknadsut-
bildning. Båda resultaten är konsistenta med vad man skulle förvänta av
en samhällsekonomiskt riktigt utformad arbetsmarknadspolitik. Personer i
ålderskategorin 20-24 år är i behov av praktik snarare än utbildning, medan
det omvända förhållandet sannolikt gäller för flertalet personer över 24 år.

6.3 Arbetslöshetstider efter avslutat program

Ett under senare år mycket omdiskuterat resultat vid utvärdering av arbets-
marknadspolitik är det som rapporteras av Ackum Agell (1995), att det i
genomsnitt tar längre tid för personer som genomgått ett arbetsmarknadspoli-
tiskt program att få ett arbete, än för personer som väljer att söka som öppet
arbetslösa utan mellanliggande arbetsmarknadspolitiskt program. Diskussionen
har bl a påvisat att datamaterialet som resultatet baserats på är ofullstän-
digt. Det är därför angeläget, men inte enkelt att än en gång försöka besvara
frågeställningen. Det största problemet är att åstadkomma ett homogent data-
material, i meningen att de öppet arbetslösa och programdeltagare har samma
inneboende egenskaper. De bör helst vara tvillingar. Det är dock sannolikt så
att de som väljer att söka jobb som öppet arbetslösa vet med sig att de har
lättare att få jobb den vägen, än genom att först genomgå arbetsmarknadspoli-
tiska åtgärder. Om man således inte lyckas kontrollera för de inneboende egen-
skaper som åstadkommer denna skillnad, snedvrids resultaten vad beträffar
arbetslöshetstidema till fördel för de öppet arbetslösa.

Vårt material är inte helt idealiskt i detta avseende, men vi har valt att jämföra
mediantiden i arbetslöshet för de som får jobb utan mellanliggande arbets-
marknadspolitiska åtgärder, med mediantiden till ett nytt jobb för de som
först genomgått ett arbetsmarknadspolitiskt program. Vi försöker således inte
kontrollera för eventuell heterogenitet mellan de två grupperna, vilket bör tala
till de senares nackdel. Till deras fördel talar dock det faktum att konjunk-
turläget förbättras fortlöpande efter urvalstidpunkten mars/april 1993.

Resultaten visar att mediantiden till ett nytt jobb efter det att man först
genomgått ett arbetsmarknadspolitiskt program är klart kortare, än för de
som fått sitt arbete utan mellanliggande arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Med
andra ord, vi finner inget stöd för Ackum Agells resultat, men de reservationer
som gjorts ovan gör att vi inte känner oss helt säkra på vår sak. Vi tillåter oss
dock att i viss mån ifrågasätta problemställningens relevans. I den mån man
kan uppfatta individens val som frivilligt och styrt av privatekonomiska inci-

294

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

tament, blir de resulterande arbetslöshetstidema en följd av individens försök
att åstadkomma bästa möjliga privatekonomiska utfall. En samhällekonomisk
relevant utvärdering av arbetsmarknadspolitiken innebär i så fall, litet grovt
uttryckt, att man försöker mäta om den skapar mer resurser i form av framtida
inkomstökningar än den förbrukar i form av kostnader idag. Med andra ord,
ger den förda arbetsmarknadspolitiken samhällsekonomiskt riktiga incitament?
Hur enskilda arbetslöshetstider förhåller sig till varandra förblir naturligtvis in-
tressant, men inte avgörande för arbetsmarknadspolitikens sammansättning.

Overgångsmönstret till arbete för de som genomgått något arbetsmarknads-
politiskt program skiljer sig i ett viktigt avseende från det som uppstår efter
den första arbetslöshetsperioden. Varaktighetsberoendet är inte längre po-
sitivt utan U-format, dvs först faller sannolikheten att få ett nytt arbete
och därefter stiger den igen. Detta tyder på att reservationslönen utvecklas
på ett sätt som inte får direkt stöd av ekonomisk teori. Den måste för att
vara konsistent med det U-formade mönstret först stiga för att därefter falla.
Effekten av variabler som Akassa och KAS på hazard-funktionen ger också
kontraintuitiva resultat. En höjning av arbetslöshetsersättningen skulle enligt
hazard-funktionen för åldersgruppen 25-54 år signifikant minska vistelsetiden
i arbetslöshet efter utbildningen

Resultaten i övrigt påminner mycket om vad som gäller för den första övergång-
en från arbetslöshet. Ett ökat lokalt vakanstal förkortar tiden i arbetslöshet,
och en större lokal arbetsmarknad mätt som befolkningens storlek förlänger
den. Historien i form av antalet tidigare tillstånd i händelsedatabasen förkortar
i allmänhet vistelsetiden i arbetslöshet, och svenskt medborgarskap verkar i
samma riktning.

Det är på grundval av vårt empiriska material svårt att ha någon uppfattning
om i vilken grad arbetsmarknadspolitiken lyckats med sin uppgift under början
av 1990-talet. Det råder ingen tvekan om att det har varit en svår uppgift, och
det torde vara en allmänt vedertagen uppfattning att Arbetsmarknadsverket
inte var dimensionerat för den snabba ökningen av kapacitetsbehovet åren 1991
och 1992. Sannolikt begicks därför en del misstag, men det största misstaget
var nog den implicita föreställningen om att arbetsmarknadspolitik ensam kan
skapa nya jobb.

295

1996/97 :RR3

Underbilaga 2

Referenser

Ackum Agell, S. (1995). Swedish Labor Market Programs: Efficiency and
Timing. Swedish Economic Policy Review 2, 65-98.

Ackum Agell, S., Björklund, A. och Harkman, A. (1995). Unemployment
Insurance, Labour Market Programmes and Repeated Unemployment
Spells in Sweden, Swedish Economic Policy Review 2, 101-128.

Albrecht, J., Lang, H. och Holmlund, B. (1989). Job Search and Youth Un-
employment: Analysis of Swedish Data, European Economic Review 33,
Paper and Proceedings, 416-425.

AMS, Arbetsmarknadsstatistik, historiska tabeller.

Axelsson, R. (1989). Svensk arbetsmarknadsutbildning - En kvantitativ analys
av dess effekter, Umeå Economic Studies, No 197.

Axelsson, R., Brännäs, K. och Löfgren, K-G. (1996). Arbetsmarknadsutbild-
ning och utförsäkringsgarantin. Mimeo, Umeå universitet.

Axelsson, R. och Löfgren, K.-G. (1992). Arbetsmarknadsutbildningens privat-
och samhällsekonomiska effekter, EFA-rapport nr 25, Arbetsmarknads-
departementet, Stockholm.

Björklund, A. och Holmlund, B. (1991). The Economics of Unemployment
Insurance: The Case of Sweden, i Björklund, A., Haveman, R., Hollister,
R. och Holmlund, B., Labor Market Policy and Unemployment Insurance,
Oxford University Press.

Brännäs, K. (1992). Econometrics of the Accelerated Duration Model. Umeå
Economic Studies 269.

Calmfors, L. (1993a). De institutionella systemen på arbetsmarknaden och
arbetslösheten, bilaga 4 till Ekonomikommissionens förslag, Nya villkor
för ekonomi och politik, SOU 1993:16, Allmänna förlaget.

Calmfors, L. (1993b). Centralization of Wage Bargaining and Macroeconomic
Performance: A Survey, OECD Economic Studies, nr 21, 161-191.

Calmfors, L. (1994). Active Labour Market Policy and Unemployment - A
Framework for the Analysis of Crucial Design Features, OECD Economic
Studies, nr 22.

Calmfors, L. (1995). What Can We Expect from Active Labour Market Policy,
Konjunkturpolitik, nr 43, 11-30.

Carling, K., Edin, P.-A., Harkman, A. och Holmlund. B. (1996). Unemploy-
ment Duration, Unemployment Benefits and Labor Market Programs in

296

1996/97 :RR3
Underbilaga 2

Sweden, Journal of Public Economics 56, 313-334.

Devine, T. och Kiefer, N. (1991). Empirical Labor Economics. The Search
Approach, Oxford University Press.

Edin, P.-A. (1989). Unemployment Duration and Competing Risks: Evidence
from Sweden, Scandinavian Journal of Economics 91, 639-653.

Edin, P.-A. och Holmlund, B. (1991). Unemployment, Vacancies and Labour
Market Programmes: Swedish Evidence, i Padoa-Schioppa, F. (red),
Mismatch and Labour Mobility, Cambridge University Press.

Edin, P.-A. och Holmlund, B. (1994). Arbetslösheten och arbetsmarknadens
funktionssätt. Bilaga 8 till Långtidsutredningen 1995, SOU 1995:4.

Eriksson, M. (1996). Selektionen till arbetsmarknadsutbildning. Fil Lic-uppsats.
Umeå Economic Studies 410.

Forslund, A. (1992). Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik, bilaga 7 till Långtidsutredningen
1992, Allmänna förlaget.

Forslund, A. och Kreuger, A. B. (1995). En utvärdering av den aktiva svenska
arbetsmarknadspolitiken, i Freeman, R. B., Swedenborg, B. och Topel,
R. (red), NBER-rapporten: Välfärdsstat i omvandling - Amerikanskt per-
spektiv på den svenska modellen, SNS Förlag, 139-152.

Harkman, A. (1987). Arbetslös ungdom. Allmänna förlaget.

Harkman, A. (1993). Arbetslöshetstid och chansen att hitta jobb, AMS, In-
formation från utredningsenheten 1993:12.

Harkman, A. och Jansson, F. (1995). Sökaktivitet, återanställning och chansen
att få jobb, AMS, Rapport från utredningsenheten 1995:4.

Holmlund, B. (1993). Arbetslöshetskrisen - konjunkturfenomen eller system-
fel? Bilaga 12 till Ekonomikommissionens förslag, Nya villkor för ekonomi
och politik, SOU 1993:16.

Johannesson, J. och Zetterberg, J. (1993). Effekter av arbetsmarknadspoli-
tiska åtgärder - Mikroutvärderingar, kapitel 8 i SOU 1993:43 Politik mot
arbetslöshet, Allmänna förlaget.

Korpi, T. (1995). Effects of Manpower Policies on Duration Dependence in
Re-employment Rates: The Example of Sweden, Economica 62, 353-371.

Korpi, W (1995). Arbetslöshet och arbetslöshetsförsäkring i Sverige, EFA Rap-
port 35, Arbetsmarknadsdepartementet.

Layard, R., Nickell, S. och Jackman, R. (1991). Unemployment: Macroeco-
nomic Performance and the Labour Market. Oxford University Press.

297

1996/97 :RR3
Underbilaga 2

Löfgren, K.-G. och Engström, L. (1989). The Duration of Unemployment:

Theory and Empirical Evidence, i Holmlund, B. Löfgren K.-G. och Eng-
ström, L., Trade Unions, Employment, and Unemployment Duration,
Oxford University Press.

Riksdagens revisorer (1996). Effekter av arbetsmarknadsutbildning, mimeo.

SCB, Arbetskraftsundersökningen, årsmedeltal 1963-1995.

SOU 1993:43 Politik mot arbetslöshet, Betänkande av expertgruppen för ar-
betsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA).

Svensk författningssamling (SFS), författningstexter rörande arbetsmarknads-
politiska åtgärder.

Zetterberg, J. (1993). Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem,
kapitel 5 i SOU 1993:43, Politik mot arbetslöshet, Allmänna förlaget.

298

Innehållsförteckning

1 Inledning.....................................................................................................1

2 Revisorernas överväganden........................................................................1

Utvärderingar.............................................................................................1

Regelsystem och incitament.......................................................................4

Deltagamas bakgrund................................................................................6

Planeringen av utbildningens inriktning och dimensionering..................10

3 Förslag.......................................................................................................14

Bilaga 1

Sammanfattning av remissyttranden.............................................................17

1 Allmänna synpunkter.................................................................................15

2 Utvärderingar............................................................................................16

3 Regelsystem och incitament.....................................................................18

4 Deltagamas bakgrund...............................................................................19

5 Planeringen av utbildningens inriktning och dimensionering...................22

Bilaga 2

Rapport 1995/96:10......................................................................................26

Förord...........................................................................................................27

Sammanfattning............................................................................................31

1 Granskningens bakgrund och inriktning....................................................38

2 Arbetsmarknadsutbildning........................................................................40

2.1 Arbetsmarknadspolitiska medel........................................................40

2.2 Arbetsmarknadsutbildningens mål....................................................41

2.3 Arbetsmarknadsutbildningens organisation......................................42

2.4 Regelsystemet...................................................................................44

2.5 Omfattning........................................................................................46

Figur 2.2 Genomsnittligt antal personer i arbetsmarknadsut-

bildning (kvarstående vid månadens slut)...........................................46

2.6 Inriktning..........................................................................................49

2.7 Kostnader..........................................................................................51

3 Utvärderingar av arbetsmarknadsutbildning.............................................55

3.1 AMS uppföljningar...........................................................................55

3.2 Utvärderingar....................................................................................56

3.3 Analys av arbetslöshetstider efter avslutad utbildning......................60

3.4 Metodmässiga begränsningar............................................................63

3.5 Utvärderingarnas användningsområde..............................................65

3.6 Revisorernas bedömningar................................................................66

4 Regelsystem och incitament.....................................................................71

4.1 Regelsystemet...................................................................................71

4.2 Några tänkbara effekter av utförsäkringsgarantin.............................73

4.3 Empiriska studier..............................................................................75

4.4 En studie av utförsäkringsgarantin....................................................76

4.5 Revisorernas bedömningar................................................................81

5 Deltagamas bakgrund...............................................................................85

5.1 Prioriterade grupper..........................................................................85

5.2 De utbildades bakgrund....................................................................86

1996/97:RR3

299

Arbetslöshet innan arbetsmarknadsutbildning....................................86

Långtidsarbetslösa, arbetshandikappade, utomnordiska med-

borgare och kvinnor............................................................................87

Utbildningsbakgrund...........................................................................91

Deltagarnas åldersfördelning...............................................................97

5.3 Tiden efter arbetsmarknadsutbildning.............................................100

5.4 Empiriska studier............................................................................103

5.5 Revisorernas bedömningar..............................................................105

Fördelningspolitiska målsättningar enligt regleringsbrev för AMS.......110

6 Planeringen av utbildningens inriktning och dimensionering...............113

6.1 Budgetprocessen i huvuddrag.........................................................114

6.2 Budgetpropositionen.......................................................................114

6.3 Styrning och volymplanering..........................................................116

6.4 Länsarbetsnämndernas planering av de arbetsmarknadspoli-
tiska insatserna - processen i huvuddrag...............................................117

6.5 Länsarbetsnämndernas och arbetsförmedlingarnas planering

av arbetsmarknadsutbildningen inom länet............................................118

Marknadsanalys.................................................................................120

Sökandeanalys - lokala utbildningsbehov.........................................121

Fastställande av utbildningsvolymen.................................................122

Fastställande av inriktningen.............................................................127

6.6 Decentraliserings- och delegeringsprocessen under böljan av

1990-talet...............................................................................................129

6.7 Ansvars- och resursfördelning mellan länsarbetsnämnd och

arbetsförmedling - upphandling av arbetsmarknadsutbildning.............132

Basutbud - enstaka kurser.................................................................132

Anbudsförfrågan...............................................................................134

Upphandling av arbetsförmedlingen.................................................135

6.8 Uttagning av deltagare till arbetsmarknadsutbildning.....................136

6.9 Uppföljning och utvärdering...........................................................139

6.10 Revisorernas bedömning...............................................................141

Referenser...................................................................................................145

Underbilaga 1.............................................................................................149

Underbilaga 2.............................................................................................227

g ota b 52668, Stockholm 1996

1996/97:RR3

300

Förslag 1996/97:RR3

1 Inledning

2 Revisorernas överväganden

Regelsystem och incitament

Deltagamas bakgrund

Planeringen av utbildningens inriktning och dimensionering

3 Förslag

1 Allmänna synpunkter

2 Utvärderingar

3 Regelsystem och incitament

4 Deltagarnas bakgrund

5 Planeringen av utbildningens inriktning och dimensionering

^’0Ac<z-

Effekter av

arbetsmarknadsutbildningen

Arbetsmarknadsutbildning

Revisorernas bedömningar

Utvärderingar

Regelsystem och incitament

Deltagamas bakgrund

Planeringen av utbildningens inriktning och dimensionering

2.1 Arbetsmarknadspolitiska medel

2.2 Arbetsmarknadsutbildningens mål

2.3 Arbetsmarknadsutbildningens organisation

1996/97 :RR3

2.4 Regelsystemet

1996/97 :RR3

2.5 Omfattning

2.6 Inriktning 1996/97:RR3

2.7 Kostnader

3.1 AMS uppföljningar

3.2 Utvärderingar

3.3 Analys av arbetslöshetstider efter avslutad utbildning

1996/97:RR3

3.4 Metodmässiga begränsningar”

3.5 Utvärderingarnas användningsområde

3.6 Revisorernas bedömningar

1996/97:RR3

1996/97 :RR3

4.1 Regelsystemet

4.2 Några tänkbara effekter av utförsäkringsgarantin

4.3 Empiriska studier

4.4 En studie av utförsäkringsgarantin

Kvinnor

Män

Män

Kvinnor

1996/97 :RR3

4.5 Revisorernas bedömningar

5.1 Prioriterade grupper

5.2 De utbildades bakgrund

1996/97 :RR3

5.3 Tiden efter arbetsmarknadsutbildning

5.4 Empiriska studier

5.5 Revisorernas bedömningar

Bilaea 2

1996/97 :RR3

Fördelningspolitiska målsättningar enligt regleringsbrev för Bilaea 2AMS

1996/97:RR3

6.1 Budgetprocessen i huvuddrag

6.2 Budgetpropositionen

6.3 Styrning och volymplanering

6.4 Länsarbetsnämndernas planering av dearbetsmarknadspolitiska insatserna - processen i huvuddrag

6.5 Länsarbetsnämndernas och arbetsförmedlingarnasplanering av arbetsmarknadsutbildningen inom länet

1996/97 :RR3

6.6 Decentraliserings- och delegeringsprocessen under börjanav 1990-talet

6.7 Ansvars- och resursfördelning mellan länsarbetsnämnd ocharbetsförmedling - upphandling av arbetsmarknadsutbildning

6.8 Uttagning av deltagare till arbetsmarknadsutbildning

6.9 Uppföljning och utvärdering

6.10 Revisorernas bedömning

INNEHÅLL

Kapitel 1

Inledning

1.1 Studiens syfte och uppläggning

1.2 Arbetsmarknadsutbildningens mål

1.3 Vad är arbetsmarknadsutbildning?

1.4 Vem kan få arbetsmarknadsutbildning?

1.5 Utförsäkringsgarantin

Kapitel 2

Arbetsmarknadsutbildade —deskription

Fördelningspolitiska målsättningar enligt regleringsbrev för Bilaea 2
AMS

6.4 Länsarbetsnämndernas planering av de
arbetsmarknadspolitiska insatserna - processen i huvuddrag

6.5 Länsarbetsnämndernas och arbetsförmedlingarnas
planering av arbetsmarknadsutbildningen inom länet

6.6 Decentraliserings- och delegeringsprocessen under början
av 1990-talet

6.7 Ansvars- och resursfördelning mellan länsarbetsnämnd och
arbetsförmedling - upphandling av arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildade —
deskription

Tabell 2.2: Kursanordnare (rad) mot kursplanenummer enligt NYK (X repre-
senterar förberedande utbildningar och ISO utbildning i IS09000), 1992.

Innan
arbetsmarknadsutbildning

Tabell 3.4: Tillståndet innan/efter arbetsmarknadsutbildning (Y - yrkesinrik-
tad, IY - icke yrkesinriktad utbildning, tillståndskoden definieras i fotnot 3 i
detta kapitel).

Effekter av
utförsäkringsgarantin

Arbetsmarknadspolititiska
åtgärder

Tabell 2.1: Genomsnittligt antal personer i sysselsättningsskapande åtgärder
för arbetshandikappade 1963-1995. (Källor: AMS, Arbetsmarknadsstatistik.
SCB, Arbetskraftsunder sökningen, årsmedeltal 1963-1995.)