Förslag till riksdagen

1994/95:RR9

Riksdagens revisorers förslag angående tillsyn

— innebörd och tillämpning

1994/95

RR9

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin samlade bedömning av frå-
gor som rör statliga insatser för tillsyn.

1 Tillsyn

1.1 Bakgrund

I ett flertal granskningar har Riksdagens revisorer haft anledning att
peka på brister i den tillsyn som olika myndigheter ansvarar för. Även
Riksrevisionsverket (RRV) har riktat kritik mot tillsynen i flera av
sina granskningar. Brister som påtalats är t.ex. att tillsynsverksamheten
inte fatt tillräcklig prioritet eller att myndigheternas tillsynsroll sam-
manblandats med deras roll att främja verksamheten inom skilda
områden.

Förslag om bättre tillsyn och mera tillsyn har ofta lämnats i Riksda-
gens revisorers och RRV:s granskningar av olika verksamhetsområden.
1 de särskilda granskningarna redovisas t.ex. uppgifter om vilka förut-
sättningar och resurser som finns för tillsyn och vilken tillsyn som
bedrivs. Hur samhällsorganisatoriska förändringar, såsom närmandet
till EU, påverkar tillsynen på olika sätt har också behandlats, liksom
frågan om hur myndigheternas tillsyn anpassas med hänsyn till det
ökade inslaget av egenkontroll.

I denna skrivelse redovisar revisorerna sina erfarenheter av tidigare
genomförda granskningar.

1.2 Begreppet tillsyn

Såväl i lagstiftningen som i praktiken kan tillsynen ha olika benäm-
ningar. Den kan också närma sig information och rådgivning. Stat-
och kommunberedningen fann t.ex. (Ds C 1985:6) en klar och konse-
kvent skillnad mellan tillsynsbestämmelser i lagar resp, förordningar. I
lagar skrevs det ofta om tillsyn eller övervakning av efterlevnad, medan
bestämmelserna i motsvarande förordning var mera handfasta. Exem-
pelvis talades då om inspektion, kontroll eller besiktning. I myndighets-
instruktioner förekom övervakning, uppsikt, överinseende, inseen-
de m.fl. uttryck.

1 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR9

Gränserna mellan tillsyn, uppföljning och kontroll har inte heller
alltid varit klara. Detta framgår bl.a. av en översiktlig kartläggning av
statlig tillsyn av kommuner som RRV avrapporterade under år 1985
(dnr 1983:1105). Efter en analys av tillsynsbestämmelserna inom fem
områden konstaterade RRV att det inom merparten fanns inslag av
både regelkontroll och utvecklingsinriktad tillsyn. Vilken inriktning
som dominerade varierade dels mellan lagstiftningsområden, dels över
tiden.

Inom områden där statlig tillsyn motiverats av säkerhetskrav betona-
des efterhandskontroll av att regler efterlevdes. Inom områden med
kommunalt huvudmannaskap, där tillsyn motiverats med hänsyn till
uppfyllande av övergripande politiska mål, rättssäkerhet och lika till-
gång till service, hade regelkontrollen tonats ned eller försvunnit helt.
Allmänt främjande insatser hade då ersatt regelkontrollen.

Lagstiftningen utgör en viktig utgångspunkt för all statlig tillsyn.
Regeringen har också framhållit att det är viktigt att beslut om att
delegera regelgivningsrätt är väl avgränsade och preciserade (prop.
1992/93:100). Särskilt gäller detta sådana regler som innebär att olika
verksamhetsutövare skall lämna uppgifter för tillsyn eller annan kon-
troll. I den tidigare begränsningsförordningen (1987:1347, 7 §) fanns
också en bestämmelse som syftade till att hålla nere de kostnader för
utövaren av en verksamhet som tillsynen medför. Motsvarande bestäm-
melser är nu i stället införda i vissa myndighetsinstruktioner.

En vanlig uppfattning har varit att tillsyn syftar till att upprätthålla
efterlevnaden av lagarna. Revisorerna menar också att tillsyn i första
hand innebär kontroll av att lagar, förordningar och myndighetsföre-
skrifter efterlevs. Offentlig tillsyn skall tjäna som en garanti gentemot
allmänheten. Allmänheten skall kunna lita på att bestämmelser om
säkerhet, likabehandling eller viss service också efterlevs.

Tillsyn ersätter varken medborgarnas egen kontroll av offentlig
verksamhet eller granskningar som utförs av tidningar, radio eller TV.
Den kan inte heller ersättas av sådan mera slumpmässig kontrollverk-
samhet, även om viktiga impulser till tillsynsinsatser naturligtvis kan
erhållas från allmänhet och massmedia. I stället skall tillsyn ses som en
kontinuerlig, förebyggande verksamhet, som bedrivs oberoende av
vilka risker eller andra brister som för tillfället tilldrar sig allmänhe-
tens speciella intresse.

Revisorerna utgår i det följande från ett tillsynsbegrepp som ligger
det rena kontrollbegreppet nära. Varje verksamhetsutövare har själv-
klart ansvar för sin verksamhet. Ansvaret inbegriper olika former av
kontroller samt intern revision. I förhållande härtill skall tillsynen
utgöra en oberoende kontroll.

1994/95:RR9

2 Revisorernas granskningar rörande tillsyn

Revisorerna har i flera granskningar behandlat olika aspekter av den
statliga tillsynen inom skilda verksamhetsområden. Det har rört såväl
sociala som mera tekniska frågor. I det här kapitlet återges kortfattat
innehållet i vissa av dessa granskningar.

2.1 Familjehemsvård för barn och ungdom

Revisorernas granskning (rapport 1991/92:4, förs. 1991/92:21) av famil-
jehemsvård för barn och ungdom handlade bl.a. om planering och
tillsyn av vården.

Granskningen visade att det fanns brister i socialtjänstens tillsyn och
uppföljning av placeringarna av barn och ungdom i familjehem och i
hem för vård eller boende. Samhällets insatser hade varit bristfälliga
både på central, regional och lokal nivå. Den generella tillsynen fick
stå tillbaka till förmån för handläggningen av individärenden. Reviso-
rerna ansåg att åtgärder borde vidtas för att få bättre balans mellan
uppgifter och resurser hos länsstyrelsens sociala funktion.

2.2 ADB och integritet

I revisorernas granskning (rapport 1991/92:8) behandlades utifrån ex-
empel på olika typer av personregister de registeransvarigas och Data-
inspektionens arbete. Hur lagstiftningen hade anpassats till bl.a. den
tekniska utvecklingen analyserades.

Granskningen visade att Datainspektionens arbete till stor del ägna-
des åt tillståndsfrågor. Revisorerna ansåg att inspektionens tillsyn var
passiv och att Datainspektionens egeninitierade tillsyn borde ges mer
utrymme. Tillsyns- och informationsverksamheten borde samordnas.

Vid revisorernas granskning framkom att en samlad bild över sam-
banden mellan olika register saknades. Tillsynen borde enligt reviso-
rernas bedömning inte bara inriktas mot enstaka register utan också
avse överförandet av uppgifter mellan register med olika användnings-
områden.

2.3 Disciplinärenden inom hälso- och sjukvården

Revisorernas granskning (rapport 1993/94:4, förs. 1993/94:RR7) hand-
lade om statens tillsyn över hälso- och sjukvården.

Revisorerna ansåg att en statlig tillsyn — för att kunna svara upp
mot berättigade krav och förväntningar — borde vara enhetlig, bedri-
vas fristående och med hög kompetens. Det behövdes enligt revisorer-
na en funktion för att bevaka och utveckla sjukvårdens kvalitet,
framför allt utifrån patienternas säkerhet och rätt till god vård. Den
skulle arbeta självständigt och med högt kvalificerad personal. Reviso-
rerna menade också att det fanns starka skäl att öka patienternas
möjligheter att framföra sina klagomål. Detta kunde ske dels genom
väsentligt ökade informationsinsatser från tillsynsmyndigheten, dels
genom inrättandet av en statlig patientombudsman.

1994/95 :RR9

1 * Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR9

2.4 Särskilda boendeformer för äldre

1994/95:RR9

Revisorernas granskning (rapport 1993/94:3, förs. 1993/94:RR10) inrik-
tades på den statliga styrningens betydelse för utvecklingen av särskilda
boendeformer för äldre under perioden 1986 —1992.

Vid granskningen framkom att länsstyrelsernas tillsyn av äldreboen-
de i huvudsak varit passiv. Revisorerna påpekade att den regionala
tillsynen av äldreboendet måste ges ökad prioritet och även tas på
större allvar av tillsynsorganen. Länsstyrelserna behövde stöd från
centrala myndigheter och regeringen för ett breddat och utvecklat
tillsynsarbete.

2.5 Tillsyn av skolan

Revisorernas granskning (rapport 1993/94:7, förs. 1993/94:RR11) inrik-
tades främst på Statens skolverks tillsynsuppgifter och kommunernas
egenkontroll av skolverksamheten. I många kommuner saknades en
plan för uppföljning, utvärdering och tillsyn av skolverksamheten.

Revisorerna konstaterade att Skolverket i huvudsak ägnat sig åt
passiv tillsyn. Åtgärder hade vidtagits först på förekommen anledning.
Skolverket hade inte utövat någon aktiv tillsyn i syfte att garantera
eleverna i olika delar av landet en likvärdig utbildningsstandard. På
central nivå saknade Skolverket en fest organisation för tillsynsfunktio-
nen. Revisorerna ansåg att det borde finnas en ansvarig chef för
tillsynsverksamheten på central nivå.

2.6 Tillsyn av djurskydd

Revisorernas granskning (rapport 1993/94:5, förs. 1993/94:RR8) inrik-
tades på Jordbruksverkets styrning och uppföljning av djurskyddstillsy-
nen på lokal och regional nivå. Syftet med granskningen var bl.a. att
kartlägga om de grundläggande kraven och intentionerna i djurskydds-
lagen kan anses uppfyllda.

Revisorerna konstaterade att problemen inom djurskyddet var
många. De resurser som avsatts för tillsyn av djurskyddet var i många
kommuner otillräckliga. Jordbruksverket borde därför göra en inven-
tering av djurskyddsarbetet.

Revisorerna ansåg att det i anslutning till en mer genomgripande
översyn av djurskyddstillsynen också kunde finnas skäl att genom
lagstiftning precisera krav på kompetens för djurskyddsinspektörer.

2.7 Tillsyn av spårbunden trafik

Revisorernas granskning (rapport 1993/94:8, förs. 1994/95:7) av tillsy-
nen av spårbunden trafik visade att Järnvägsinspektionen bedrev en
aktiv tillsyn, som emellertid i alltför hög utsträckning dominerades av
punktinspektioner och påpekanden om detaljbrister. Revisorerna ansåg
att tillsynen i större utsträckning borde gälla hur verksamhetsutövarna

— spårinnehavare och de som driver trafik eller särskild trafikledning

— skötte den interna kontrollen av säkerheten.

Under revisorernas granskning framkom att många frågor rörande
tillsyn av spårtrafikens säkerhet är förknippade med problem som är
gemensamma för flera transportsätt. Revisorerna föreslog att förutsätt-
ningarna för en gemensam inspektion för tillsyn av säkerhet inom
transportområdet skulle utredas.

2.8 Kontroll av livsmedel

Revisorernas granskning (rapport 1993/94:9, förs. 1994/95:8) avsåg
Livsmedelsverkets styrning och uppföljning av livsmedelstillsynen på
lokal nivå samt kommunernas och länsstyrelsernas ansvar och arbete
på livsmedelsområdet.

Vid granskningen framkom att Livsmedelsverkets uppföljning av
miljö- och hälsoskyddsnämndernas livsmedelstillsyn inte givit verket
tillräcklig information om måluppfyllelse och effekter av den bedrivna
tillsynsverksamheten. Enligt revisorernas bedömning hade Livsmedels-
verket därför inte någon närmare kunskap om kvaliteten i kommuner-
nas tillsynsarbete.

3 Lagstiftningen

I lagstiftningen anges vad som skall tillses, vem som har ansvaret för
tillsynen och vilka befogenheter en tillsynsmyndighet har. Ofta anges
också vilket ansvar den som driver en verksamhet har och om det
finns sanktioner och möjligheter för tillsynsmyndigheten att ta ut
avgifter för sin tillsyn. Inom många områden har den centrala tillsyns-
myndigheten även till uppgift att meddela föreskrifter med stöd av lag
eller förordning. Den uppgiften kan också ha tilldelats någon annan
myndighet. För t.ex. landtransporter av farligt gods meddelar Rädd-
ningsverket tillämpningsföreskrifter, medan Polisen och Järnvägsin-
spektionen utför tillsyn.

I september 1992 fanns det enligt uppgifter från Justitiedepartemen-
tet bestämmelser om tillsyn i sammanlagt 460 gällande lagar och
förordningar. I september 1994 var motsvarande antal 532.

3.1 Ramlagar

Ramlagar har använts inom många områden. När riksdagen stiftar
lagar som har ram lagskaraktär förutsätts att lagen far sitt konkreta
innehåll genom bestämmelser som meddelats av regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer.

I granskningen av vad som blir utfallet av riksdagens normgivnings-
bemyndiganden (förs. 1991/92:19) konstaterade revisorerna att tillämp-
ningen av ramlagstiftningen har ökat. Det har inneburit att tyngd-
punkten i normgivningsarbetet har flyttats från riksdagen till myndig-
heter och kommuner. Detta har medfört ökade svårigheter för riksda-
gen att följa upp hur normbemyndigandena omsatts i förordningar och
föreskrifter. Det har därmed också blivit svårt för riksdagen att kon-
trollera om intentionerna med lagstiftningen följts.

1994/95 :RR9

Djurskyddslagen är ett exempel på en utpräglad ramlag som förut-
sätter tillämpningsföreskrifter. Vid sin granskning av tillsynen av djur-
skyddet fann revisorerna att det saknades tillämpningsföreskrifter för
vissa tillsynsområden. Det ledde till svårigheter för framför allt djur-
skyddsinspektörerna att påtala brister vid tillsynen. Även länsstyrelser-
nas tillståndsprövning av djurstallar försvårades av bristen på tillämp-
ningsföreskrifter.

3.2 Föreskrifter och allmänna råd

Vid granskningen av spårtillsynen konstaterade revisorerna att en
viktig förutsättning för både Järnvägsinspektionens tillsyn och verk-
sam hetsutövarnas internkontroll är att tillämpningsföreskrifter och all-
männa råd finns dokumenterade och lätt tillgängliga. Järnvägsinspek-
tionens befintliga regelskrifter — kommentarer, riktlinjer, vägledning
och handledning — hade en oklar status. Allteftersom avregleringen av
trafiken fortskrider och verksam hetsutövarna blir fler ställs enligt
revisorernas mening starkare krav på tydliga, väldokumenterade och
allmängiltiga regler.

Revisorerna fann att allmänna råd inte gav tillräckligt stöd för
Järnvägsinspektionens tillsyn. För både verksamhetsutövare och in-
spektion skapade de allmänna råden osäkerhet om vad som egentligen
gällde. En rättslig prövning till följd av konstaterade brister vid något
tillsynsbesök eller vid en olycksutredning blev sällan aktuell.

Granskningen av spårbunden trafik visade således att skillnaden
mellan allmänna råd och myndighetsförskrifter inte alltid upprätthålls,
trots att såväl regeringen som RRV tidigare uppmärksammat frågan.
Granskningen visade också att den statliga tillsynen försvåras, om
bindande föreskrifter i alltför hög grad har ersatts av allmänna råd.

Även på dataområdet har tillsynen försvårats av bristen på generella
tillämpningsföreskrifter. Riksdagens normgivning avseende skyddet för
den personliga integriteten vid ADB-behandling av personuppgifter
kan enligt regeringsformen inte delegeras. Därför har Datainspektio-
nen inte rätt att meddela andra generella föreskrifter än sådana som
avser verkställighet av datalagen. Datainspektionen meddelar i stället
särskilda föreskrifter när tillstånd lämnas för ett enskilt register. Revi-
sorerna konstaterade vid sin granskning att detta förhållande medfört
svårigheter för inspektionens kontroll av integritetsskyddet och möjlig-
heter att införa förändringar avseende flera personregister.

För att frigöra resurser för Datainspektionens tillsynsverksamhet har
statsmakterna beslutat om en ändring av regeringsformen (prop.
1993/94:116, bet. KU36, rskr. 359, bet. 1994/95:KU7, rskr. 13). Efter
bemyndigande i lag skall regeringen kunna delegera normgivnings-
kompetens till Datainspektionen. Inspektionens omfattande arbete med
att utarbeta föreskrifter för enskilda fall kommer således på sikt
sannolikt att ersättas med ett förenklat förfarande, där generella före-
skrifter tillämpas i ökad utsträckning.

1994/95 :RR9

3.3 Tillsynsorganets ställning

Järnvägsinspektionens självständighet markeras genom att tjänsten som
direktör för inspektionen tillsätts av regeringen. I bl.a. promemorian
En öppen järnvägsmarknad i Sverige (SOU 1993:13) beskrivs inspek-
tionen som tillsynsmyndighet för järnvägar, tunnelbanor och spårvä-
gar, administrativt inordnad i Banverket. Inspektionen anges samtidigt
vara fristående från såväl trafikutövare som spårägare i sin myndighets-
utövning.

Revisorerna konstaterade emellertid vid sin granskning att Banver-
ket är både trafikutövare och baninnehavare. Det blev därigenom svårt
för inspektionen att upprätthålla självständighet i sin myndighetsutöv-
ning. För beslutsfattare och allmänhet framstod inspektionens ställning
som oklar.

De övriga inspektionerna inom transportområdet, Sjöfarts- och Luft-
fartsinspektionerna, är på motsvarande sätt anknutna till Sjöfartsverket
resp. Luftfartsverket.

De olika inspektionerna på transportområdet är således till stor del
beroende av andra myndigheter för sin normgivning, planering och
ekonomi. Deras självständighet kan därmed sättas i fråga, både av
allmänheten och av företrädare för verksamhetsutövarna.

3.4 Revisorernas bedömning

I olika granskningar har revisorerna funnit att statlig tillsyn är avhäng-
ig av lagstiftningens utformning, förekomsten av relevanta tillämp-
ningsföreskrifter samt tillsynsorganets ställning.

Revisorerna anser att riksdagen behöver sådana uppgifter om konse-
kvenserna av sin lagstiftning att dessa kan bedömas och förändringar
vid behov aktualiseras. Tillsynsmyndigheterna behöver också kunna
överblicka gällande regler inom sina resp, verksamhetsområden, kun-
na tillämpa dem vid sin tillsyn och ta initiativ till nödvändiga föränd-
ringar.

Det är också viktigt att den som driver en verksamhet är väl
förtrogen med bl.a. gällande säkerhetsbestämmelser. Även allmänheten
måste ha möjligheter att utan alltför stora svårigheter kunna ta reda på
vad som gäller inom ett område. Regler som är svåra att överblicka är
också svåra att följa.

Den som vill påtala ett missförhållande behöver ha tillgång till
aktuell information om vilken myndighet som ansvarar för tillsynen
inom ett område. Ett entydigt myndighetsansvar gör det lättare för
allmänheten att uppmärksamma en tillsynsmyndighets agerande och
underlättar också tillsynsmyndigheternas kontakter med skilda verk-
samhetsutövare.

Revisorerna anser att behovet av tydliga förutsättningar för tillsynen
inte nog kan understrykas. Regeringen bör därför redovisa för riksda-
gen hur informationen om gällande regler inom viktiga tillsynsområ-
den ytterligare kan förbättras. Regeringen bör också kartlägga i vilken
utsträckning allmänna råd i stället för föreskrifter används som ut-
gångspunkt för tillsyn.

1994/95 :RR9

Det är enligt revisorernas uppfattning väsentligt att det tydligt fram-
går av lagstiftningen vilken myndighet som har ansvaret för tillsynen
inom ett bestämt område och vad tillsynsuppgiften konkret innebär.
För närvarande är det inte fallet vad gäller de olika inspektionerna på
transportområdet. Motsvarande oklarheter kan också finnas inom and-
ra verksamhetsområden. Revisorerna förutsätter att regeringen redovi-
sar förslag till åtgärder i syfte att göra ansvarsförhållandena entydiga.

4 Tillsynens organisation

Inom de granskade verksamhetsområdena bedrivs tillsynen centralt,
regionalt eller lokalt.

Tillsynens placering i förhållande till verksamhetsutövaren

Centralt

Regiona 11

Lokalt

1994/95:RR9

Dataintegritet X
Spårbunden trafik X
Hälso- och sjukvård X
Skola X
Äldreboende X
Fami1jehemsvård X
Djurskydd X
Livsmedel X

X
X
X

X
X

För tillsynen av dataintegritet är tillsynsmyndigheten, Datainspektio-
nen, centralt placerad. Myndigheter med både en central och en
regional organisation är Järnvägsinspektionen, Skolverket och Social-
styrelsen. Tillsynsuppgiften kan också vara delad mellan central, regio-
nal och lokal nivå. Exempel härpå är tillsynen av djurskydd, livsmedel
och familjehemsvård. För tillsynen av äldreboendet är ansvaret för
tillsynen delat mellan Socialstyrelsen och länsstyrelserna.

4.1 Tillsynsansvarets fördelning

Hur olika myndigheters tillsynsansvar är fördelat författningsmässigt
och inom myndigheterna har också visat sig ha betydelse för deras
möjligheter att utöva tillsyn.

Så skall t.ex. Livsmedelsverket enligt sin instruktion (1990:627)
utöva tillsyn enligt livsmedelslagen (1971:511) samt leda och samordna
livsmedelskontrollen. Länsstyrelsen skall enligt livsmedelslagen utöva
den närmare tillsynen inom länet. Den eller de kommunala nämnder
som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet utövar
tillsynen inom kommunen, om regeringen inte har föreskrivit att
tillsyn skall utövas av Livsmedelsverket.

Vid revisorernas granskning framkom att Livsmedelsverkets uppfölj-
ning av miljö- och hälsoskyddsnämndernas livsmedelstillsyn hittills
inte givit verket tillräcklig information om måluppfyllelse och effekter

av den bedrivna tillsynsverksamheten. Enligt revisorernas bedömning
har Livsmedelsverket inte haft någon närmare kunskap om kvaliteten i
det tillsynsarbete som bedrivits i kommunerna.

Granskningen visade också att länsstyrelsernas kunskaper och kom-
petens haft stor betydelse, särskilt för de mindre kommunerna. Enligt
den gällande ordningen hade länsstyrelsen emellertid ett indirekt och
oprecist ansvar för livsmedelstillsynen i länet. Revisorerna föreslog en
översyn av den regionala nivåns roll i livsmedelstillsynen. Ansvarsför-
delningen mellan Livsmedelsverket och länsstyrelserna borde då också
behandlas.

Revisorernas granskning av djurskyddet visade att djurskyddstillsy-
nen varit lågt prioriterad i många kommuner. Tillsynen enligt djur-
skyddslagen har ofta utgjort en liten och udda uppgift vid sidan av
tillsyn enligt andra lagar. Alltför många inspektörer har haft svårt att
upprätthålla tillräcklig kompetens för att bedriva en effektiv djur-
skyddstillsyn.

De som svarar för tillsynen på kommunal nivå behövde därför
starkt stöd från såväl Jordbruksverket som länsstyrelserna. Jordbruks-
verket och länsstyrelserna borde enligt revisorernas uppfattning på ett
mer aktivt sätt än hittills arbeta med information till stöd för den
löpande djurskyddstillsynen. Länsstyrelsernas engagemang var enligt
revisorerna viktigt. Genom sina löpande kontakter med kommunerna
ansågs länsstyrelserna ha större förutsättningar än ett centralt verk att i
angelägna frågor vinna gehör hos de enskilda kommunernas politiska
ledning.

Inom det sociala området är ansvaret för tillsyn enligt socialtjänstla-
gen delat. Socialstyrelsen har enligt 67 § socialtjänstlagen tillsyn över
socialtjänsten i riket, medan länsstyrelserna står för den mera direkta
regionala tillsynen. Inom länet skall länsstyrelsen bl.a. följa social-
nämndernas tillämpning av socialtjänstlagen, biträda med råd och
främja samverkan på socialtjänstens område mellan kommunerna och
andra samhällsorgan samt även i övrigt se till att socialnämnderna
fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. När det gäller den
regionala tillsynen betonade revisorerna i sin granskning av familje-
hemsvården betydelsen av att länsstyrelsens sociala funktion ges möj-
ligheter att fullgöra sina i lag stadgade tillsynsuppgjfter.

Vid granskningen av särskilda boendeformer för äldre konstaterades
att verksamheten främst regleras av socialtjänstlagen, plan- och byggla-
gen räddningstjänstlagen och lagen om mervärdesskatt. Ett uttalat
tillsynsansvar framgår av socialtjänstlagen och räddningstjänstlagen.
Socialstyrelsen skall svara för den centrala och länsstyrelsen för den
regionala tillsynen enligt socialtjänstlagen. Räddningsverket skall svara
för den centrala tillsynen enligt räddningstjänstlagen, medan länsstyrel-
ser och kommuner har regionalt resp, lokalt tillsynsansvar. Fr.o.m.
den 1 juli 1993 ingår dessutom ett allmänt formulerat tillsynsansvar i
Boverkets uppgifter.

Rätten till en äldrebostad prövas i ett biståndsbeslut enligt 20 §
socialtjänstlagen. I detta lagrum finns således enbart en kategori av
äldrebostäder, benämnd särskilda boendeformer för äldre med behov

1994/95 :RR9

av särskilt stöd. I såväl plan- och bygglagens som räddningstjänstlagens
och mervärdesskattelagens bestämmelser görs däremot en åtskillnad
mellan olika typer av äldrebostäder. Vissa typer av äldrebostäder
hänförs till kategorin vårdanläggningar, medan andra hänförs till kate-
gorin bostad. En sådan indelning av äldrebostäderna, som således
saknar grund i socialtjänstlagen, har fatt både praktiska och ekonomis-
ka konsekvenser.

Revisorerna konstaterade vid sin granskning bl.a. att indelningen i
vård och boende inte var konsekvent. Samma anläggning kunde av
vissa myndigheter klassas som bostad och av andra som vårdanlägg-
ning. Vidare konstaterade revisorerna att räddningstjänstens insatser
behövde anpassas till förändringar i verksamheten till följd av exem-
pelvis stigande vårdtyngd. En förutsättning för detta var en aktiv tillsyn
som uppmärksammade sådana förändringar i verksamheten. Revisorer-
na ansåg därför att länsstyrelsernas tillsyn av äldrebostäder borde
förbättras. Bl.a. kunde inventeringar som gjorts inom den sociala
funktionen utnyttjas vid upprättandet av planer för räddningstjänsten
samt vid länsstyrelsens tillsyn.

Av olika granskningar har alltså framgått att ett delat tillsynsansvar,
särskilt när länsstyrelserna haft ansvaret för den närmare tillsynen
inom länen, lett till oklarhet om innebörden av ansvarsfördelningen.
Det har i sin tur bidragit till att varken kommunernas kompetens eller
länsstyrelsernas kompetens utnyttjats på ett rationellt sätt. Länsstyrel-
serna har inte heller alltid förmått utnyttja sin egen organisation för
sektorövergripande tillsynsinsatser.

4.2 Aktiv eller passiv tillsyn

Vid revisorernas granskningar har framkommit att tillsynen inte sällan
har karaktär av passiv tillsyn av verksamhetsområdet. Myndigheterna
registrerar t.ex. anmärkningar om missförhållanden och överträdelser.
Först på förekommen anledning, t.ex. efter anmälan, besvär eller
uppmärksamhet i massmedia, genomförs då inspektioner eller andra
kontrollåtgärder.

I anslutning till granskningen av ADB och integritet konstaterade
revisorerna att Datainspektionen var överlastad med tillståndsärenden
och därför inte hann ägna sig tillräckligt åt tillsyn. Datainspektionens
tillsyn i form av inspektioner hade begränsad omfattning. En stor del
av tillsynen bedrevs som skrivbordsinspektioner, utan besök hos den
registeransvarige. Endast en liten del bedrevs på eget initiativ.

Tillsynen hade främst initierats av klagomål och förfrågningar. Revi-
sorerna konstaterade att tillsynsverksamhetens begränsade omfattning
kunde innebära problem från integritetssynpunkt, eftersom kunskaper-
na om riskerna för integritetsintrång blev mindre. Under granskningen
framkom att tillsynens ringa omfattning och förhållandet att Datain-
spektionen gjort fa besök och förfrågningar hos de registeransvariga
inneburit att dessa uppfattade att inspektionen inte såg några integri-
tetsproblem inom deras område.

1994/95 :RR9

Beträffande Skolverkets tillsyn av skolan konstaterade revisorerna att
tillsynen hade mycket liten omfattning och var egeninitierad endast
beträffande de fristående skolorna. Revisorerna ansåg att Skolverkets
insatser när det gäller tillsynen av skolan inte varit tillräckliga. Endast
ca 1 % av det totala anslaget för Skolverket hade använts för tillsyn.

Revisorerna konstaterade dessutom att Skolverket i huvudsak ägnat
sig åt passiv tillsyn. Åtgärder hade vidtagits först på förekommen
anledning. Revisorerna ansåg att Skolverkets tillsyn borde breddas.
Förutom på nuvarande tillsynsområden borde tillsynen inriktas på
frågor om likvärdig utbildning och enskild elevs rätt, spelreglerna i
kommunerna, användningen av vissa statliga medel, skolhälsovård
m.m. samt övriga skolformer och utbildningar.

Datainspektionen och Skolverket utgör exempel på myndigheter där
tillsynen haft liten omfattning. Tillsyn hade främst bedrivits efter
anmälan. Det innebar att myndigheternas möjligheter att upptäcka
problem och därmed behov av särskilda tillsynsinsatser blev begränsa-
de. Mycket små tillsynsinsatser ledde också till en i huvudsak passiv
tillsyn.

Passiv tillsyn kan även vara en följd av traditioner som utvecklats
under lång tid inom olika områden. Inom exempelvis det sociala
området har sedan lång tid tillbaka regelrätta inspektioner i hög grad
ersatts av information, rådgivning, uppföljning och utvärdering. Tillsyn
i form av kontroll av lagefterlevnad har fått stå tillbaka för andra
aktiviteter.

Revisorerna fann att länsstyrelserna bedrivit sin tillsyn av särskilda
boendeformer för äldre främst genom att invänta signaler utifrån.
Länsstyrelsernas möjligheter till — och ansvar för — samordning av
frågor som sammanhänger med äldreboendet hade inte tagits till vara.
Tillvägagångssättet stred enligt revisorerna mot den angivna målsätt-
ningen för länsstyrelsernas tillsynsansvar — att följa upp och utvärdera
insatser inom olika samhällssektorer.

I förslaget rörande disciplinärenden konstaterade revisorerna att
Socialstyrelsen, sedan sex självständiga regionala tillsynsenheter inrät-
tats, genomfört vissa inspektioner av sjukvårdsinrättningar i förebyg-
gande syfte. Flertalet inspektioner gjordes dock fortfarande först efter
anmälan om fel och brister. Från en central enhet inom Socialstyrel-
sen bedrevs emellertid samtidigt aktiv tematillsyn. Temainspektioner
har t.ex. genomförts beträffande äldre läkare, akutmottagningar natte-
tid och psykvården.

Tillsynen kan således även bedrivas mera aktivt och offensivt. Den
som utövar tillsyn försöker då fånga upp potentiella problem, finna
riskgrupper, peka på kritiska arbetsmoment etc. Man försöker på så
sätt förebygga framtida problem. Denna inriktning av tillsynen före-
kommer framför allt när det rör sig om riskbetonade, mera tekniska
verksamheter, såsom hantering av kemikalier och transporter av farligt
gods.

I granskningen av spårbunden trafik konstaterade revisorerna att
Järnvägsinspektionen bedriver en aktiv tillsyn — man utför inspek-

1994/95:RR9

1** Riksdagen 1994/95. 2 saml.RR9

tioner på eget initiativ och man följer upp rekommendationer. Tema-
inspektioner är ett värdefullt inslag i verksamheten. Vid dessa granskas
en viss funktion under en något så när sammanhängande period.

De olika granskningarna har således visat att inte bara tillsynens
omfattning utan också traditioner och förhållningssätt hos tillsynsmyn-
digheterna har betydelse för om tillsynen blir huvudsakligen aktiv
eller passiv. Anmälningar, förfrågningar och klagomål behöver emel-
lertid inte alltid leda till att myndighetens tillsyn blir passiv. Sådana
signaler utifrån kan också föranleda aktiva tillsynsinsatser, även tema-
inspektioner.

4.3 Behov av samverkan eller samordning

För verksamhetsutövare kan det vara besvärande — och förvirrande —
med tillsyn från flera myndigheter, som var och en bevakar sitt eget
speciella område. Regeringen har också i ett par fall uppmärksammat
sådana problem.

Så har Arbetarskyddsstyrelsen på regeringens uppdrag i samråd med
Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket kartlagt förutsättningarna
för en ökad samverkan vid tillsynen av yttre och inre miljö. I en
rapport föreslogs ökad samverkan i form av saminspektioner, tillsyns-
kampanjer och gemensamma projekt (Samverkansformer i tillsyn av
arbetsmiljön och den yttre miljön, 60 TC 1421/91).

Tanken på saminspektioner togs även upp i RRV:s rapport (F
1993:7) Företags egenkontroll och myndigheters tillsyn. RRV ansåg att
tillsynen kan rationaliseras genom en ihopslagning av den direkta
kontrollfunktionen för flera kontrollområden. RRV framförde dessa
synpunkter mot bakgrund av de principiella problem som egenkon-
trollen visat sig innebära. Syftet med en ihopslagning skulle vara att
renodla kontrollfunktionen.

En samordning mellan miljö-, arbetarskydds- och livsmedelstillsy-
nen kan enligt RRV ge en helhetssyn på företagen. RRV ansåg vidare
att de resurser som samhället avsatt för direkt kontroll av företagen
lättare fredas om kontrollen är organisatoriskt avskild från andra
arbetsuppgifter, såsom tillståndsgivning, rådgivning och information.

Vid Arbetarskyddsstyrelsen har också under år 1994 hållits semina-
rier om tillsynsmetoder i vilka ett antal tillsynsmyndigheter deltagit.
Bland deltagarna fanns också Svenska Kommunförbundet och några
länsstyrelser. Vid seminarierna har redovisats hur tillsynen är ordnad
inom olika områden. Frågor som diskuterats är: inspektionsstrategier,
temainspektioner, rådgivning eller kontroll, alternativa tillsynsmodel-
ler, metodik vid internkontroll och kvalitetsstyrning samt inspektörer-
nas kompetens och tillsynens effektivitet.

Som ytterligare exempel på samverkansinsatser som kan leda till en
effektivare tillsyn kan nämnas att fyra arbetsgrupper på Kommunika-
tionsdepartementets initiativ utrett olika frågor kring yrkestrafiken.

En av arbetsgrupperna påtalar i sin rapport (Ds 1944:100) behovet
av samarbete mellan myndigheterna. Vid uppdagade missförhållanden
i yrkestrafiken förekommer ofta brott mot annan lagstiftning än yrkes-

1994/95 :RR9

trafiken. Det krävs enligt arbetsgruppen ofta ett fortlöpande samarbete
och erfarenhetsutbyte mellan organisationer och myndigheter, både på
central nivå och i länen. För en effektiv tillsyn är det vidare enligt
samma arbetsgrupp viktigt att det finns något organ som har ett samlat
ansvar för att reglerna tillämpas.

Frågan om samverkan eller samordning tas även upp i remissvaren
på revisorernas rapport om tillsyn av spårbunden trafik. Sjöfartsin-
spektionen redovisar att samråd med Järnvägsinspektionen och Luft-
fartsinspektionen rörande gemensamma metodfrågor och organisa-
tionsproblem har förekommit. Ambitionen att ha ett mer systematise-
rat samarbete har dock enligt Sjöfartsinspektionen tyvärr inte kunnat
fullföljas.

Revisorerna har också funnit behov av samverkan eller samordning
på flera områden. Den bristande samordningen inom länsstyrelserna
för tillsyn av särskilda boendeformer för äldre har beskrivits ovan.
Revisorerna fann också att varierande praxis hos Socialstyrelsens regio-
nala enheter kunde leda till att identiska eller snarlika fel eller misstag
i vården kunde behandlas på helt olika sätt.

4.4 Oberoende

Myndigheternas förutsättningar att bedriva tillsyn hänger även samman
med tillsynens placering inom resp, verksamhetsområde.

Under revisorernas granskning av spårbunden trafik framkom att
många frågor rörande tillsyn av spårtrafikens säkerhet är förknippade
med problem som är gemensamma för flera transportsätt. Detta gäller
trots olikheter i teknik, organisation, tradition m.m. Sådana för tillsy-
nen gemensamma frågor är bl.a. avreglering, farligt gods, riskanalyser
och olycksutredningar. Revisorerna ansåg därför att förutsättningarna
för en inspektion som är gemensam för transportområdet borde utre-
das.

En väsentlig fördel med en gemensam transportinspektion skulle
enligt revisorerna vara att möjligheterna till oberoende tillsyn blev
större. Även förutsättningarna för mer likvärdiga bedömningar av
risker och förebyggande insatser skulle öka. En annan fördel skulle
vara större möjligheter att använda gemensam expertis — för t.ex.
regler och statistik — och att utveckla gemensamma analysinstrument
och praktiska tillsynsmetoder. En gemensam inspektion skulle inte
behöva innebära att den specialisering som är knuten till resp, trans-
portslag behöver försvinna, men en nackdel skulle kunna vara den
minskade närheten till resp, verksamhet.

Som tidigare nämnts ansåg revisorerna också att Järnvägsinspektio-
nen skulle få en självständigare ställning och därmed bättre förutsätt-
ningar för sin tillsyn om lagstiftningen utformades så att uppgifter
lades direkt på inspektionen i stället för på Banverket.

Jämfört med t.ex. kontrollverksamheten avseende olika delar av
kärnkraftsindustrin tycks också transportnäringarnas inspektioner ha
en mindre självständig ställning (Dagens Industri 1994-10-04).

1994/95 :RR9

Statens kärnkraftinspektion är en helt fristående myndighet, vilket 1994/95:RR9
bidragit till att inspektionen utan att behöva ta hänsyn till de ekono-
miska effekterna av sitt beslut kunde beordra det s.k. femreaktorsstop-
pet. Beslutet innebar att fem av Sveriges tolv reaktorer stod stilla i mer
än fyra månader under delar av 1992 och 1993.

Både för Kärnkraftinspektionen och statens eget energiföretag, Vat-
tenfall, har det ansetts vara en fördel att statens intressen inte samman-
blandats (a.a.). På liknande sätt har revisorerna beskrivit fördelarna
med en gemensam transportinspektion (jfr ovan).

Revisorerna fann vid sin granskning av Skolverkets tillsyn att denna
hade en underordnad ställning i Skolverkets organisation. På central
nivå saknade verket en fast organisation för sin tillsyn vilket kan ha
bidragit till tillsynens ringa omfattning och förhållandevis passiva
karaktär. Revisorerna ansåg att det borde finnas en ansvarig chef för
tillsynsverksamheten på central nivå i likhet med vad som gällde för
verkets övriga funktioner.

På motsvarande sätt ansåg revisorerna att en fristående, centralt
placerad enhet med högt kvalificerad sjukvårdspersonal borde inrättas
för att bevaka och främja patienternas säkerhet och rätt till god vård.
Denna enhet skulle på eget initiativ genomföra inspektioner av hälso-
och sjukvården som ett komplement till Socialstyrelsens riksövergri-
pande inspektioner. Nationella och internationella erfarenheter kunde
då enligt revisorerna spridas så att vårdpersonal stimulerades att pröva
nya metoder.

Även om det kan vara en fördel för tillsynsorganen med närhet till
verksamhetsutövarna, har revisorerna således i flera granskningar kom-
mit fram till att tillsynens oberoende och integritet behöver stärkas. Ett
sätt att åstadkomma en mera självständig tillsyn har i granskningarna
bedömts vara tillsyn som även organisatoriskt är fristående från den
verksamhet som skall tillses.

4.5 Revisorernas bedömning

Kvaliteten i tillsynsverksamheten är självfallet avhängig främst av kun-
skaperna hos dem som utövar tillsyn. Utan expertkunskap saknas
förutsättningar för att över huvud taget utöva oberoende tillsyn. Cen-
trala tillsynsmyndigheter har ansvaret för att kompetensen hos dem
som skall utöva tillsyn upprätthålls. Dessa myndigheter måste följa
utvecklingen inom sitt verksamhetsområde och ta initiativ till nödvän-
dig fort- och vidareutbildning.

Ett tillsynsansvar som delats upp på organisatoriska nivåer har också
visat sig kunna leda till oklarheter vad gäller varje tillsynsorgans
ansvar och uppgifter. Det gäller särskilt i de fail länsstyrelserna fått
tillsynsansvar. Frågan har även uppmärksammats av regeringen. Bl.a.
har länsstyrelsernas tillsynsuppgifter nyligen kartlagts. Revisorerna för-
utsätter att regeringens arbete med att förtydliga länsstyrelsernas roll i
den statliga tillsynen fortsätter. Särskilt förhållandet mellan länsstyrel-
serna och skilda centrala tillsynsmyndigheter behöver enligt revisorer-
nas mening klargöras.

De genomförda granskningarna visar också att myndigheternas egen-
initierade tillsyn ofta haft liten omfattning. Myndigheten har då saknat
information som kunnat användas som utgångspunkt för egna, plane-
rade åtgärder. För att aktiv tillsyn skall komma till stånd behöver
tillsynsmyndigheterna själva försöka fånga upp potentiella problem,
finna riskgrupper och peka på kritiska arbetsmoment. På så sätt blir
det möjligt för dem att genom sin tillsyn inte bara fastställa vad som i
ett enskilt fall är rätt eller fel utan också bidra till att likartade brister
uppmärksammas på ett samlat sätt och en oönskad utveckling före-
byggs.

Utgångspunkterna för aktiv tillsyn kan således vara flera. Revisorer-
na menar inte att informationsbaser i form av stora datorbaserade
system nödvändigtvis utgör den bästa utgångspunkten för tillsyn. I
stället har revisorerna i samband med granskningen av disciplinfrågor
inom hälso- och sjukvården efterlyst sammanställningar av exempel på
metoder som stimulerar till goda resultat.

Statsmakterna behöver garantier för att aktiv tillsyn inom ett verk-
samhetsfält inte får alltför liten omfattning. Sådana garantier kan
skapas på flera sätt. Ett sätt är att myndigheterna avdelar resurser
särskilt för tillsyn. Ett annat sätt är att tillsynen särskiljs från myndig-
heternas övriga verksamhet och att olika tillsynsfunktioner eventuellt
samordnas i en organisation. En tillsynsinsats av begränsad omfattning
kan också få stor betydelse, om dess resultat sprids till verksamhetsut-
övare och allmänhet.

Okad samverkan mellan tillsynsorganen kan också bidra till bättre
tillsynsmetoder och även leda till att de som utövar tillsyn uppfattar
sitt arbete som viktigt och legitimt. Härigenom skapas förutsättningar
för en starkare och mera oberoende tillsyn. Därmed förbättras också
möjligheterna att upprätthålla efterlevnaden av lagarna.

Revisorerna anser att regeringen bör följa upp tillsynens inriktning,
omfattning och resultat inom skilda områden. Det kan ske inom
ramen för den reguljära budgetprocessen och efter särskilda direktiv
från regeringen till myndigheter med tillsynsansvar att ställa samman
resultaten av sin tillsyn. Myndigheterna bör därvid redovisa vilka
åtgärder de vidtagit för att bevaka att de tjänstemän som utövar tillsyn
har tillräcklig kompetens härför. Behovet av ökad samverkan mellan
olika tillsynsmyndigheter bör också belysas vid en sådan genomgång,
liksom åtgärder för att stärka tillsynens oberoende.

Revisorerna anser att en samlad redogörelse rörande tillsyn bör
lämnas till riksdagen under innevarande mandatperiod. Regeringen
bör i samband härmed bedöma behovet av särskilda initiativ för att
samordna skilda tillsynsinsatser eller stimulera till samverkan mellan
tillsynsorganen. Även behovet av kompetensutveckling inom skilda
tillsynsområden bör redovisas för riksdagen.

1994/95 :RR9

5 Tillsyn eller andra uppgifter

Tillsyn är som tidigare nämnts ofta en bland flera uppgifter för en
tillsynsmyndighet. Avvägningen mellan kontroll och olika främjande
uppgifter, såsom information och rådgivning, är inte självklar.

5.1 Kontroll eller rådgivning

I revisionsrapporten Kontroll och Rådgivning — Yrkesinspektionens
dubbla roller (dnr 1989:1500) — konstaterade RRV att Yrkesinspek-
tionen enligt sin instruktion har tillsynsuppgifter som fyller såväl
kontrollerande som rådgivande funktioner. RRV ansåg att Yrkesin-
spektionen hade svårt att förena de två rollerna. Förutsättningarna att
effektivt bedriva kontrollerande tillsyn skulle enligt RRV öka om
inspektionsverksamheten renodlades. Yrkesinspektionens uppgift att
kontrollera att arbetsmiljölagen efterlevs var unik, medan rådgivande
eller informativa uppgifter också utfördes av andra organ.

Även revisorerna har i flera granskningar tagit upp frågan om
sambandet mellan tillsyn och rådgivning. Exempelvis har kommuner-
nas inspektörer av livsmedel och djurskydd två huvudroller. Många
livsmedels- och djurskyddsinspektörer är dels rådgivare, dels kontrollö-
rer. I många fall upplevs dessa roller som oförenliga. Genom införan-
det av egenkontroll och nya avgiftssystem har förväntningarna på
rådgivning ökat. Det innebär att den kontrollerande uppgiften tonats
ned, samtidigt som inspektörerna Stt svårt att leva upp till en förvän-
tad expertroll.

Även undervisningsråden i Skolverkets fältorganisation har haft flera
uppgifter. Vid sidan av tillsyn har deras uppgift bl.a. varit att upprätta
kunskapsbaser om skolverksamheten i kommunerna, samla in data till
tillståndsbeskrivningar, sprida och återföra resultat från uppföljning
och utvärdering, delta i projektarbete och arbeta med upplysningsverk-
samhet. Olika aktiviteter har dock i stor utsträckning bedrivits paral-
lellt; signaler från Skolverkets uppföljnings- eller utvärderingsverksam-
het har sällan utnyttjats i tillsynsarbetet.

Uppfattningarna om vilken avvägning mellan tillsyn och rådgivning
som varit mest effektiv har alltså varierat. Mot uppfattningen att
tillsynsorganens roller bör renodlas och tillsynen ha en rent kontrolle-
rande funktion har ställts uppfattningen att ett samarbetspräglat för-
hållningssätt, där rådgivning utgör en integrerad del av tillsynen, leder
till de bästa resultaten.

Revisorernas granskningar visar dock att såväl en utbyggd egenkon-
troll som avgifter för tillsynen tenderat att påverka avvägningen mellan
tillsyn och rådgivning till förmån för rådgivning. Tillsynsuppgiften har
då blivit mindre framträdande. Framför allt har den aktiva tillsynen
fatt stå tillbaka för andra uppgifter. Beträffande Skolverket ansåg
revisorerna att undervisningsrådens uppgifter varit svårförenliga. Revi-
sorerna menade att tillsynen borde förläggas till den centrala nivån
inom Skolverket. Undervisningsrådens arbete skulle därmed koncen-
treras till utvärdering och utveckling. Tillsynen skulle vara både orga-

1994/95 :RR9

nisatoriskt och geografiskt skild från den kommunala skolverksamhe- 1994/95:RR9
ten. Revisorerna ansåg samtidigt att det behövdes interna rutiner i
Skolverket för att överföra information mellan verkets olika program.
Signaler från t.ex. ett utvärderingsprojekt borde kunna föranleda till-
synsinsatser med en bestämd inriktning.

5.2 Tillstånd

Myndigheter med tillsynsuppgifter har ofta också till uppgift att pröva
och meddela tillstånd.

Så har Datainspektionen förutom tillsyn bl.a. till uppgift att pröva
frågor om tillstånd och att utfärda licens enligt datalagen. Datalagsut-
redningen ansåg att tillsyn, särskilt inspektioner på fältet, var det bästa
sättet att upprätthålla ett gott integritetsskydd. Utredningen föreslog
därför att systemet med licens och tillstånd skulle avskaffas (SOU
1993:10).

Även för Järnvägsinspektionen är frågor om tillstånd och godkän-
nande viktiga uppgifter vid sidan av tillsynen. Genom tillståndspröv-
ningen får inspektionen också naturliga tillfållen till kontakter med
verksamhetsutövarna. Inspektionen kan begära kompletterande uppgif-
ter och utredningar av olika slag som underlag för sin tillståndsgiv-
ning. Härigenom kan inspektionen få värdefulla kunskaper för sin
tillsyn. Inspektionen kan i samband med tillståndsprövningen också ge
råd och upplysningar till verksamhetsutövarna.

Tillstånd till spårbunden trafik utgör en uttolkning och precisering
av järnvägssäkerhetslagen. Enligt denna skulle företagen ha tillstånd
senast den 1 januari 1994. Inspektionen lade därför under år 1993 ned
ett betydande arbete på frågor som hänger samman med tillståndspröv-
ningen. Extra besvärligt var det härvid att inspektionen hade så få egna
regler. Tillstånden fick därför delvis samma karaktär som Datainspek-
tionens, dvs. med föreskrifter i det enskilda fallet.

Sedan Järnvägsinspektionen meddelat tillstånd kan det emellertid
vara svårt för inspektionen att ställa andra eller mer långtgående krav
än vad som framgår av tillståndet. När förutsättningarna för ett till-
stånd på ett mer avgörande sätt förändras har inspektionen dock
möjlighet att ompröva dessa villkor.

Liksom beträffande rådgivning finns risk för att uppgiften att ge
tillstånd inkräktar på ansvariga myndigheters utrymme för att bedriva
tillsyn. Myndigheterna bestämmer själva när och i vilka former en
aktiv tillsyn skall utföras. Tillstånd måste däremot ofta lämnas senast
vid en bestämd tidpunkt. Det blir då naturligt att myndigheterna
åtminstone periodvis prioriterar tillståndsgivningen.

5.3 Revisorernas bedömning

Revisorerna konstaterar att många tillsynsmyndigheter samtidigt har
rådgivande, informerande och tillståndsprövande uppgifter. Även upp-
följning och utvärdering av verksamheten inom ett område åvilar i
många fall tillsynsmyndigheterna. Dessa uppgifter ger å ena sidan
myndigheterna information och kunskaper om sina tillsynsområden. Å

andra sidan kan uppgifterna inkräkta på den uppmärksamhet som
ägnas tillsynsuppgiften. Det finns också risk för att myndigheterna
genom sina råd och tillstånd själva inskränker sina framtida möjlighe-
ter till aktiva tillsynsinsatser.

I flera granskningar har revisorerna förordat en mera självständig
tillsyn, med avdelat ansvar och särskilda resurser för tillsyn. Det
betyder inte att myndigheterna uteslutande behöver ägna sig åt till-
synsfrågor. Som framgått ovan kan andra uppgifter ge värdefulla
impulser för tillsynsinsatser i olika avseenden. Det är inte heller
rimligt att en tillsynsmyndighet helt skall avhålla sig från att ge råd i
samband med inspektioner, besök, informationsmöten eller liknande.

Revisorerna anser att samtliga tillsynsmyndigheter bör ges i uppdrag
att redovisa omfattningen av sin aktiva tillsynsverksamhet. I samband
med att resultaten av tillsynen sammanställs bör regeringen även
bedöma om myndigheternas andra uppgifter i alltför hög grad har
begränsat den faktiskt utförda tillsynen. I den samlade redogörelsen till
riksdagen om tillsyn som revisorerna föreslagit ovan bör regeringen
även föreslå åtgärder som medför att tillräckliga resurser avsätts för
aktiv tillsyn inom olika verksamhetsfält.

6 Samhällsorganisatoriska förändringar

Förändringar av ansvars- och resursfördelning inom olika områden
påverkar också förutsättningarna för tillsyn och behovet av tillsyn
inom olika områden. Bland samhällsorganisatoriska förändringar un-
der senare år märks decentralisering, nya driftformer och fri nämndor-
ganisation i kommunerna, införandet av resultatstyrning i statsförvalt-
ningen, ökade inslag av egenkontroll och närmandet till EU.

6.1 Färre regler och ökat kommunalt ansvar

Under hela 1980-talet fanns en strävan hos statsmakterna att minska
antalet regler. Exempelvis upphävdes obsoleta lagar och förordningar.
Genom s.k. solnedgångslagstiftning upphävdes också bestämmelser som
inte särskilt motiverades av berörda myndigheter. Det fanns en ambi-
tion att begränsa tillkomsten av nya regler. Regeringen har även
regelbundet redovisat för riksdagen hur arbetet med att reformera
skilda regelverk fortskridit.

Statens förhållande till kommunerna har också successivt förändrats.
Våren 1992 fattade riksdagen beslut om en genomgripande förändring
av statsbidragen till kommunerna från den 1 januari 1993 (bet.
1991/92:FiU29, rskr. 345). Beslutet innebar att tolv specialdestinerade
statsbidrag till olika kommunala verksamheter skulle avvecklas och
ersättas av ett generellt bidrag till kommunerna. Bl.a. kom medel för
skolan att på detta sätt inrymmas i det nya generella statsbidraget.

Från och med den 1 januari 1992 gäller den nya kommunallagen
(1991:900), som tillåter kommunerna att organisera sina nämnder på

1994/95 :RR9

det sätt de själva finner mest ändamålsenligt för att fullgöra sina
uppgifter. Det har inneburit att många kommuner fått ny organisation,
bl.a. har bestäliar- och utförarorganisationer inrättats.

Vid granskningen av ADB och integritet framkom att denna typ av
förändringar kan leda till oklarheter för berörda myndigheter eller
företag om vem som är registeransvarig för personregister. Om verk-
samhet som tidigare bedrivits i myndighetsform privatiseras gäller inte
längre sekretesslagen och offentlighetsprincipen, något som ytterligare
komplicerar ansvarsförhållandena. Datainspektionen har haft svårt att
överblicka förändringarna och har inte heller genom tillsynsåtgärder
kunnat komma till rätta med uppkommande integritetsproblem.

Inom en rad områden har kommunerna också givits huvudansvaret
för verksamheten. Exempelvis har kommunerna fått det primära an-
svaret för att de nationella målen för skolverksamheten förverkligas
och ansvaret för att verksamheten genomförs inom de ramar som
riksdag och regering lagt fast. Genom den s.k. Adelreformen har
kommunerna övertagit ansvaret från landstingen för långvarig vård
och service till äldre och handikappade. Kommunerna har också ålagts
eller själva åtagit sig ett större ansvar för miljö- och hälsoskyddsfrågor-
na i vid mening.

Genom dessa förändringar — färre regler och ökat kommunalt
ansvar — har värdet av kommunal självstyrelse betonats. Bakom
förändringarna har också funnits en föreställning om att behovet av
statliga kontrollinsatser skulle minska i samband med förändringarna.
Färre regler skulle motsvaras av minskat behov av statlig kontroll.
Kommunalt huvudmannaskap skulle innebära att ansvaret för skilda
frågor helt låg på kommunal nivå.

Statens intressen skulle tillgodoses dels genom att nationella mål för
skilda verksamheter formulerades, dels genom ökad uppföljnings- och
utvärderingsverksamhet. Det gäller exempelvis för skolan och inom
det sociala området. I samband med att det generella statsbidraget till
kommunerna infördes påtalades också de påtagligt ökade möjligheter
som det nya generella statsbidragssystemet skulle ge kommunerna.
Anpassningar till lokala förutsättningar och omprioriteringar mellan
skilda verksamheter skulle ge utrymme för effektiviseringar. Finansut-
skottet betonade att en förutsättning för att kommunerna skulle kunna
utnyttja dessa möjligheter var att statsmakterna var återhållsamma med
reglering i de lagar och andra författningar som styrde den kommuna-
la verksamheten (bet. 1991/92:FiU29).

Efter hand har dock statens intresse av att på ett tydligare sätt
reglera kommunal verksamhet markerats. Exempel härpå finns vad
gäller barnomsorg, skolpeng och bostadsbidrag. Domstolsprövningar
har därtill givit indikationer på att staten fått ett ökat behov av att på
olika sätt bevaka sociala verksamheter i kommunerna.

Vid revisorernas granskningar av djurskydd och livsmedel framkom
att nämndsammanslagningar och besparingar kunnat leda till att man
förlorat såväl hälsoskyddschef som inspektörer. En ny chef från bygg-
nadssidan eller stadsarkitektkontoret kunde, åtminstone till en början,
ha mycket dålig insikt i miljöfrågor.

1994/95 :RR9

Ändrad organisatorisk hemvist hade enligt hälsoskyddsinspektörer i
flera kommuner i hög grad, ofta menligt, påverkat handläggningen av
miljö- och hälsoskyddsfrågor. Endast de tillsynsuppgifter som kommu-
nen bedömt som allra mest angelägna kunde då fullgöras fullt ut.

Förändringar i form av fri nämndorgansation och generellt statsbi-
drag Sr således efter hand betydelse för kommunernas tillsynsverksam-
het. I vissa fall påverkas den kommunala tillsynen negativt av organisa-
tionsförändringarna.

6.2 Resultatstyrning och avreglering

Även det statliga området har präglats av en strävan mot nya styrfor-
mer. Som ett led i en övergång till mål- och resultatorienterad styrning
lades t.ex. Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna ned. För det nya
Skolverket betonades i högre utsträckning de främjande uppgifterna.
Socialstyrelsens tillsyn skulle ändra inriktning på motsvarande sätt.
Det framgår av propositionen om Socialstyrelsens framtida roll, upp-
gifter och inriktning (prop. 1988/89:130), som låg till grund för Social-
styrelsens nuvarande organisation.

I propositionen anges att Socialstyrelsens grundläggande uppgift
skulle vara att följa och värdera kommunernas och landstingens verk-
samhet samt utvecklingen inom berörda områden. Styrelsen skulle
skapa en bild av hur de mål som finns i lagstiftningen uppfylls, vilka
problem som orsakar brister i måluppfyllelsen samt effektiviteten i
verksamheten. Regeringen definierade Socialstyrelsens tillsynsfunktion
så att också uppföljning, utvärdering och kontroll ingick i tillsynsfunk-
tionen.

Inom transportområdet har en omfattande avreglering pågått sedan
andra hälften av 1980-talet. Den har bl.a. gällt den spårbundna trafi-
ken. I samband med denna avreglering har nya kontrolluppgifter,
såsom tillsyn över marknaden, aktualiserats. Inriktningen av Järnvägs-
inspektionens verksamhet har dock inte ansetts behöva förändras som
följd av avregleringen.

De nya formerna för att styra statlig verksamhet har inneburit att
behovet av uppföljning och utvärdering särskilt har framhållits. Frågan
om behovet av ökad statlig tillsyn har t.ex. inte särskilt uppmärksam-
mats i samband med avreglering eller övergången till resultatstyrning.
Statsmakternas kontrollbehov har tonats ned. I stället har behovet av
information, inte minst behovet av uppnådda resultat, betonats.

6.3 Tillsyn och Sveriges närmande till EU

Begreppet tillsyn används inte i EG:s regelverk. I stället förekommer
begreppen kontroll, provtagning, provning, granskning, rapportering
och övervakning. Som exempel på tillsynsområden som påverkats
härav kan nämnas arbetsmiljöområdet och livsmedelskontrollen.

EG:s modell för provning och kontroll bygger på att myndighetsgod-
kännande normalt inte skall ske. Det innebär att kontrollproceduren i

1994/95:RR9

väsentliga avseenden ligger utanför det offentligrättsliga området. Ett
certifieringsorgan ger inte sitt godkännande på statens vägnar utan
intygar att vissa krav är uppfyllda.

Ett EG-direktiv med betydelse för arbetsmiljöområdet är maskindi-
rektivet (89/392/EEC) som gäller maskinsäkerhet. Den tidigare svenska
ordningen med förhandsgranskning, genom vilken Arbetarskyddssty-
relsen typgodkände maskiner för yrkesmässig verksamhet, skulle som
följd av EES-avtalet ersättas av EG:s system som innebär att tillverka-
ren utfärdar en garanti för att en maskin uppfyller maskindirektivets
krav och gällande standarder. För tolv grupper av maskiner gäller att
deklarationen skall skickas in till en därtill utsedd och ackrediterad
myndighet. Saknas standard för en maskin fordras att den provas och
godkänns av ett godkänt laboratorium.

EU:s inre marknad bygger på att livsmedelskontrollen utförs vid
produktionsstället i varje land. EG-direktivet (89/397/EEC) om livsme-
delskontroll innehåller grundläggande principer för myndighetskon-
troll av livsmedel. Av EES-avtalet följer bl.a. att vissa uppgifter om de
avtalsslutande staternas livsmedelstillsyn skall rapporteras till ett över-
vakningsorgan inom EFTA. Med hänvisning till 1989 års riksdagsbe-
slut om skärpt livsmedelskontroll och till EG:s regler har Livsmedels-
verket upprättat ett rapporteringssystem som ger tillsynsmyndigheterna
information om tillståndet inom livsmedelshanteringen.

EG:s regler har sedan en tid tillbaka införlivats i svensk lagstiftning.
Därmed har också förutsättningarna för den svenska statliga tillsynen
förändrats. Bl.a. förhandsgranskningar och rapporteringssystem har till
en del fått ersätta en aktiv tillsyn. Av revisorernas granskning av
livsmedelstillsynen framgick också att många inspektörer i kommuner-
na upplevt rapporteringen till Livsmedelsverket som en administrativ
belastning som minskat utrymmet för aktiv tillsyn.

6.4 Revisorernas bedömning

Revisorerna anser att avreglering, decentralisering och delegering all-
mänt sett förutsätter ökad kontrollverksamhet från statsmakternas sida.
Okad vikt behöver enligt revisorernas mening fästas vid tillsynen som
ett led i statsmakternas kontroll av den offentliga verksamheten. Även
en mera direkt kontrollerande och förebyggande verksamhet krävs, om
de utfåstelser gentemot medborgarna som statsmakterna lämnat genom
sin lagstiftning skall kunna infrias.

Samhällsorganisatoriska förändringar får självfallet olika effekter
inom olika områden. Inför varje förändring som innebär ändrade
ansvarsförhållanden mellan staten och kommunerna eller mellan sta-
ten och enskilda behöver statsmakterna särskilt analysera förändringar
i behoven av tillsyn. I anslutning till förslag om sådana förändringar
bör regeringen därför även utveckla sin syn på hur tillsynsbehoven
ändras som följd av förslagen. Sådana redovisningar bör lämnas för
både kommunal och statlig verksamhet. Revisorerna anser att en sådan

1994/95:RR9

analys regelmässigt bör redovisas innan riksdagen tar ställning till
mera betydande förändringar av ansvarsfördelningen mellan statlig och
annan verksamhet.

Inom alla områden behövs fungerande system för att fånga upp och
vidarebefordra uppgifter om brister och missförhållanden. Myndighe-
ternas årliga resultatredovisningar kan ge statsmakterna viktig informa-
tion om hur samhällsorganisatoriska förändringar inverkar på förhål-
landena inom skilda samhällssektorer. För att statsmakterna skall få
relevant information om hur tillsynsinsatserna har anpassats med
hänsyn till ändrade ansvarsförhållanden krävs dock speciella direktiv
antingen inom budgetprocessens ram eller vid sidan av budgetproces-
sen. Sådana direktiv har också lämnats i anslutning till t.ex. Ädelrefor-
men. Revisorerna förutsätter att betydelsen av samhällsorganisatoriska
förändringar uppmärksammas i den redogörelse för tillsynens inrikt-
ning, omfattning och resultat som revisorerna föreslagit ovan.

7 Egenkontroll

Förutsättningarna för tillsyn ändras när krav på egenkontroll förs in i
lagstiftningen.

Egenkontroll innebär att ansvarsfördelningen mellan myndighet och
utövare, t.ex. företag, preciseras i lagstiftningen. Utövarna av en verk-
samhet skall med ett formaliserat system och genom medvetna åtgärder
styra verksamheten så att gällande myndighetsföreskrifter beaktas. Kon-
trollen skall dokumenteras på ett sådant sätt att tillsynsmyndigheten
kan följa upp hur kontrollen har genomförts. Egenkontroll förutsätts
ge möjligheter för tillsynsmyndigheten att använda sina resurser på ett
effektivare sätt genom att resurskrävande detaljkontroll kan undvikas
till förmån för stickprov i kombination med systemövergripande insat-
ser. Kontrollen av ett område förutsätts därmed sammantaget bli
starkare.

7.1 Egenkontroll och myndighetstillsyn

Det primära ansvaret för en verksamhet åvilar naturligtvis den som
driver verksamheten. När någon form av egenkontroll särskilt anges i
olika författningar avses endast ett mera formaliserat uttryck för detta
ansvar. Ett sådant formaliserat ansvar har tilldelats kommunerna ge-
nom bestämmelser i skollagen. Kommunerna skall kontinuerligt följa
upp och utvärdera skolverksamheten. De har också ansvaret för att
utbildningen genomförs i enlighet med de nationella bestämmelserna.
Revisorerna ansåg dock att Skolverket i sin tillsyn inte tillräckligt
beaktat kommunernas skyldighet att själva kontrollera sin skolverk-
samhet.

Efter 1990 års livsmedelspolitiska beslut (prop. 1988/89:68, bet.
JoU14, rskr. 263) måste alla livsmedelshanterande företag ha någon
form av egenkontrollprogram. Beslutet syftade till skärpt livsmedels-

1994/95 :RR9

kontroll. Tillsynsmyndigheten skall med vissa undantag fastställa kon-
trollprogram för alla verksamheter som bedrivs i livsmedelslokal.
Myndigheterna skall övervaka företagens egenkontroll.

I revisorernas rapport Kontroll av livsmedel konstaterades att infö-
randet av egenkontroll varit förknippat med en rad problem. Följande
frågor uppmärksammades:

- hur förmedlas information från Livsmedelsverket till mer än 280
kommuner,

-hur detaljerade skall författningarna vara,

- hur skall små företag ges incitament att genomföra egenkontrollen,
-hur skall spännvidden i företagsstrukturen beaktas vid tillsynen,

- hur påverkar organisatoriska förändringar i kommunerna och för-
ändringar av deras ekonomiska situation tillsynens inriktning och
omfattning?

Enligt Livsmedelsverket var målsättningen att egenkontrollprogram
skulle ha införts hos alla berörda företag inom en period av tre år
räknat från den 1 juli 1990. Även under 1994 pågick dock arbetet med
att fastställa och revidera egenkontrollprogram, en uppgift som domi-
nerade livsmedelsinspektörernas arbete i många kommuner. I flera
kommuner har det inte förekommit någon löpande myndighetstillsyn.
Någon skärpt livsmedelskontroll har riksdagens beslut således inte
resulterat i.

Revisorerna ifrågasatte vid sin granskning av livsmedelskontrollen
också om egenkontroll var en effektiv form för kontroll av mycket
små verksamhetsutövare. Frågan om utformningen av dessa företags
egenkontroll borde enligt revisorernas mening omprövas i samband
med den utvärdering av insatserna för egenkontroll som revisorerna
föreslog.

I järnvägssäkerhetslagens grundläggande bestämmelser anges att
verksamhetsutövare skall se till att det finns en sådan organisation som
krävs för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett säkert sätt och
så att skador förebyggs. Revisorerna ansåg att inspektionens tillsyn i
ökad utsträckning borde ägnas åt kontrollen av hur verksamhetsut-
övarna efterlever dessa grundläggande bestämmelser. Järnvägsinspek-
tionen ställde inga tydliga krav på hur olika företag borde utforma sin
egenkontroll.

De olika granskningarna visar att förväntningarna på egenkontroll
kan få helt olika effekter för tillsynsmyndigheternas arbete. I vissa
kommuner ledde införandet av egenkontroll till att den offentliga
tillsynen av livsmedel försummades. Att verksamhetsutövarna förutsat-
tes bedriva egenkontroll fick däremot inte något tydligt utslag i tillsy-
nen av spårbunden trafik. Järnvägsinspektionen kunde dock utnyttja
sin tillståndsgivning för att ställa krav på hur egenkontrollen borde
vara utformad i olika avseenden. Beträffande skolan hade förutsätt-
ningen av egenkontroll i kommunerna resulterat i ett mycket passivt
förhållningssätt från Skolverkets sida.

1994/95 :RR9

7.2 Revisorernas bedömning

Som framgått av exemplen ovan kan krav på egenkontroll påverka
tillsynsmyndigheternas arbete på olika sätt. Utformningen av system
för egenkontroll kan bli så resurskrävande att det inte finns något
utrymme för aktiva tillsynsinsatser. I andra fall kan tillsynen bedrivas
på ungefär samma sätt som tidigare oberoende av hur egenkontrollen
utformats. Det kan också vara så att en förutsatt egenkontroll till stor
del får ersätta statliga tillsynsinsatser.

Enligt revisorernas bedömning är det väsentligt att det ökande
inslaget av krav på egenkontroll inte innebär att myndigheternas aktiva
tillsyn uteblir. Å andra sidan måste en väl utbyggd egenkontroll
påverka inriktningen av tillsynsmyndigheternas arbete. Den utförda
kontrollen måste också bli föremål för tillsyn. Revisorerna anser dock
att även tillsynsmyndigheterna måste utöva direkt kontroll av olika
verksamheter. Det kan ske genom stickprov, oanmälda inspektioner,
besök med anledning av klagomål m.fl. aktiviteter. Även med risk för
visst dubbelarbete behövs garantier för att verksamhetsutövarna verkli-
gen följer gällande bestämmelser. Det har då mindre betydelse om
dessa verksamhetsutövare är privata företag eller kommunala organ.

Inom varje tillsynsområde behövs enligt revisorernas mening en viss
offentlig, oberoende tillsyn, detta oaktat utformning och omfattning av
motsvarande egenkontroll. Det är väsentligt att denna offentliga kon-
troll inte blir passiv eller begränsas till granskning av olika dokument.
Revisorerna förutsätter att förhållandet mellan egenkontroll och obero-
ende tillsyn beaktas i samband med sådana förslag till organisationsför-
ändringar som innebär att förutsättningarna för tillsyn ändras. Rege-
ringen bör då särskilt behandla frågan om egenkontroll resp, myndig-
hetstillsyn. I den redovisning till riksdagen som revisorerna föreslagit
ovan bör även denna fråga tas med.

8 Sanktioner

Redan förekomsten av offentlig tillsyn kan leda till bättre laglydnad.
Tillsynen har då en allmänpreventiv effekt. Genomförandet av bestäm-
da tillsynsinsatser kan även i sig leda till att lagarna följs i högre
utsträckning än vad som annars skulle vara fallet. Tillsynen behöver då
inte innebära förelägganden eller över huvud taget kritik av verksam-
hetsutövaren. Även utan ett speciellt sanktionssystem kan kritik mot
verksamhetsutövare vara effektiv. Kritiken kan förmedlas direkt till en
enskild organisation eller enskilda individer, men kan också spridas
inom ett verksamhetsområde eller offentliggöras i en region, t.ex. med
hjälp av massmedia.

Vissa tillsynsmyndigheter har tillgång till lagstadgade sanktionssys-
tem, där lagöverträdelser skall leda till påföljder genom tillsynsmyndig-
hetens försorg.

Även vad gäller åtgärder mot bristande eller utebliven tillsyn finns
varierande sanktionsmöjligheter.

1994/95 :RR9

8.1 Sanktioner mot verksamhetsutövare

Revisorerna har i sina granskningar funnit att särskilda sanktioner
används i liten omfattning även i de fall formella sanktionssystem finns
angivna i lagen.

I anslutning till beslutet om ett statligt utjämningsbidrag till kom-
munerna fattade riksdagen beslut om ett tillägg till skollagen när det
gäller sanktioner mot kommuner som grovt eller under en längre tid
åsidosatt sina skyldigheter enligt skollagen eller andra föreskrifter. Den
nya bestämmelsen i skollagen (15 kap. 15 §) innebär att regeringen far
meddela de föreskrifter eller på kommunens bekostnad vidta de åtgär-
der som behövs för att avhjälpa bristen. Statens kostnader för sådana
åtgärder får kvittas mot belopp som staten annars skulle ha betalat ut
till kommunen.

Dessa sanktionsmöjligheter har ännu inte använts i praktiken. Skol-
verket har i stället fått uppmärksamhet i t.ex. lokaltidningar för
kritiska synpunkter i samband med klagomål på arbetet i någon skola.

Enligt 26 § djurskyddslagen (1988:534) får en tillsynsmyndighet
meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller de
föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas.
Tillsynsmyndigheten får meddela vitesförelägganden, om frågan inte
gäller omhändertagande av djur.

Hittills har dock relativt få djurskyddsärenden gått till rättslig pröv-
ning. Djurskyddsinspektörerna har ansett att djurskyddslagstiftningen
varit oprecis och svår att hantera. Lagen innehåller värdeutryck som
"onödigt lidande" och "tillräcklig hänsyn", som domstolarna haft svårt
att döma efter. Företeelser som strider mot djurskyddslagen har därför
ansetts vara svåra att definiera och precisera. Tillämpningsföreskrifter
har saknats i åtskilliga fall. Det har dessutom varit svårt för både
inspektörer och domstolar att avgöra om ett brott skall betecknas som
ringa eller ej. Även antalet vitesförelägganden som resultat av djur-
skyddstillsynen har varit litet.

Vid livsmedelstillsyn skall tillsynsmyndigheten utan dröjsmål beivra
brott mot livsmedelslagen och lämna fallet till åklagare för bedömning.
Den vanligaste åtgärden är dock påpekande i samband med inspektion,
då företaget åläggs att åtgärda felet. Om felet inte åtgärdas kan kommu-
nen förelägga om vite, ofta för samma belopp som kostnaden för krävd
åtgärd.

Livsmedelsverket har möjlighet att meddela förbud för viss verksam-
het t.ex. genom att tillfålligt återkalla förordnande som kontrollslakteri
eller exportanläggning. Livsmedelsverket påpekar i remissvaret på revi-
sorernas rapport Kontroll av livsmedel att tillsynsmyndigheternas upp-
gift i första hand är att se till att fel rättas frivilligt. Först därefter kan
det bli fråga om sanktionsåtgärder. Livsmedelsverkets åtal mot slakte-
rier har endast uppgått till två till tre per år.

Enligt järnvägssäkerhetslagen kan den som bryter mot bestämmelser
i lagen dömas till böter eller Sngelse i högst ett år. Tillsynen brukar
dock i första hand leda till att påpekanden och rekommendationer
meddelas i direkt anslutning till en inspektion och därefter redovisas i

1994/95 :RR9

1994/95:RR9

en tillsynsrapport. De regionala inspektörerna har befogenhet att själv-
ständigt lämna rekommendationer och meddela förbud. När en till-
synsrapport upprättats överlämnas den till företaget, varvid företaget
redovisar vilka åtgärder man avser vidta.

Järnvägsinspektionen kan också kräva att bestämda åtgärder skall
vara vidtagna vid en angiven tidpunkt för att verksamheten skall få
fortsätta. I annat fall kan tillståndet dras in. Några sådana föreläggan-
den med stöd av järnvägssäkerhetslagen har emellertid inte meddelats.
Däremot har ett föreläggande meddelats med stöd av lagen om trans-
port av farligt gods.

Inom hälso- och sjukvården utövas statens tillsyn främst av Social-
styrelsen. Hälso- och sjukvårdslagen ger inte Socialstyrelsen någon
befogenhet att ställa särskilda villkor beträffande en verksamhet eller
att på annat sätt ingripa mot ett landsting eller en kommun som
åsidosätter vårdansvaret enligt hälso- och sjukvårdslagen. Styrelsen är i
stället hänvisad till överläggningar med vederbörande landsting eller
kommun om aktuella problem och till kunskapsåterföring.

Däremot har länsstyrelsen befogenheter att anmäla ett enskilt vård-
hem till åtal, återkalla tillstånd, ange särskilda villkor för verksamhe-
ten eller förflytta personer som är inskrivna på hemmet. Den som
utan tillstånd driver ett enskilt hem för vård eller boende eller som i
strid mot ett förbud fortsätter verksamheten kan dömas till böter. Om
det föreligger något missförhållande vid ett sådant hem skall länsstyrel-
sen förelägga ledningen för hemmet att avhjälpa missförhållandet.
Länsstyrelsen far, om missförhållandet är allvarligt och föreläggandet
inte efterkoms, förbjuda fortsatt verksamhet.

Om Socialstyrelsen i sin tillsyn upptäcker fel eller försummelser
som är av disciplinrättslig karaktär och icke ringa skall detta anmälas
till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd för prövning av disciplinan-
svaret. Nämnden prövar förutom frågor om disciplinansvar även frågor
om interimistiskt och slutligt återkallande av legitimation och om
meddelande av ny legitimation efter delegjtimering. Vidare prövar
nämnden förbud för apoteken att sälja narkotiska eller alkoholhaltiga
läkemedel och teknisk sprit efter förskrivning av bestämda läkare,
tandläkare och veterinärer.

Socialstyrelsens individtillsyn syftar främst till att förebygga fel och
brister i vården. Missförhållanden som förorsakas av sjukvårdspersonal
och som anmäls till Socialstyrelsen eller Ansvarsnämnden av patienter
eller anhöriga kan i vissa fall leda till sanktioner. Sanktioner är
erinran eller varning. Ansvarsnämnden beslutar även om avlegitime-
ring av sjukvårdspersonal. Denna åtgärd är dock ingen sanktion utan
görs till skydd för patienterna. Någon uppföljning av personer som
tilldelats sanktioner sker ej för närvarande.

Revisorernas granskning av disciplinärenden inom hälso- och sjuk-
vården visade på otydligheter i sanktionssystemet. Med nuvarande
regler kan sjukvårdspersonal få i princip obegränsat antal disciplinpå-
följder utan att det leder till någon annan, starkare sanktion eller
påverkar möjligheten att fortsätta i yrket. Oklarheter i värderingen av 26

disciplinära påföljder konstaterades. Revisorerna föreslog att regering-

en skulle uppdra åt Ansvarsnämnden att i samarbete med Socialstyrel- 1994/95:RR9
sen utarbeta förslag till ett nytt och mer ändamålsenligt sanktionssys-
tem.

Tillsynsmyndigheternas obenägenhet att utnyttja befintliga sanktions-
system hänger samman med flera förhållanden. I många fall anser man
att sanktioner i form av domstolsutslag är mindre effektiva än informa-
tion, rådgivning och samråd för att komma till rätta med missförhål-
landen. Det förekommer också kritik mot otydliga och svårtillämpbara
bestämmelser. En rättslig prövning tar tid. De förhållanden som ett
tillsynsorgan påtalat kan när prövningen kommer till stånd ha föränd-
rats drastiskt. Möjligheter till överklaganden innebär dessutom inte
alltid att en kritiserad verksamhet omedelbart upphör eller förändras.

8.2 Sanktioner mot tillsynsorgan

Statsmakterna har samma möjligheter att kontrollera sina egna statliga
tillsynsorgan som att kontrollera statliga myndigheter i allmänhet.
Kommuner som inte uppfyller de krav som åvilar dem enligt lag kan
åtalas. Det är en möjlighet som har utnyttjats i ökad utsträckning för
prövning av rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen, men som i
praktiken inte alltid visat sig verkningsfull. En kommun vars socialbi-
dragsnorm höjts genom beslut av domstol kan fatta nya beslut, varvid
den rättsliga prövningen blir inaktuell.

Vid livsmedelstillsyn och tillsyn av djurskydd har det visat sig att
den som har det statliga ansvaret inte har några sanktionsmöjligheter
mot en kommun som inte sköter tillsynen på ett godtagbart sätt.
Statliga tillsynsmyndigheter kan inte ge nämnderna några direktiv för
hur de konkret skall utöva sin tillsyn. Ett exempel härpå utgör ett
beslut av Pajala kommun att inte utföra någon löpande livsmedelstill-
syn. Justitieombudsmannen konstaterade med anledning av en anmä-
lan att det var svårt att komma till rätta med kommuner som inte
uppfyller sina lagenliga skyldigheter.

Ett samspel mellan statlig och kommunal tillsyn bygger således i
praktiken till stor del på förtroende mellan de olika tillsynsorganisatio-
nerna. Staten och kommunerna har också ofta ett gemensamt intresse
av att säkerhet och likabehandling upprätthålls.

8.3 Uppföljning av sanktioner

Revisorerna har i flera granskningar funnit att tillsynsorganen inte
systematiskt samlar uppgifter om vilka sanktioner de själva tillämpat i
olika fall. Det gäller exempelvis Socialstyrelsen som inte för något
register över personal som tilldelats påföljd av Hälso- och sjukvårdens
ansvarsnämnd.

Det finns också exempel på att tillsynsorgan saknar samlad informa-
tion om hur konstaterade brister och överträdelser har behandlats av
olika delar av den egna organisationen. Ett exempel härpå är de beslut
som Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter fattar. Information om
besluten sprids endast i begränsad omfattning till andra enheter. Ett
annat exempel gäller tillsyn av transporter av farligt gods. Vilka

överträdelser som lett till åtal och vad åtalen resulterat i har inte alltid
följts upp. Det betyder att tillsynen på ett närmast slumpmässigt sätt
kunnat leda till olika slags sanktioner beroende på var i landet
tillsynen utövats eller vilket tillsynsorganet varit.

Granskningen av livsmedelskontrollen visade att kommunerna för
att kunna utnyttja befintliga sanktionssystem på ett bättre sätt än
hittills behövde tillgång till beskrivningar av rättsfall. Samma behov av
uppföljning av sambandet mellan konstaterade överträdelser och slutli-
ga påföljder fanns beträffande tillsynen av transporter av farligt gods.

Tillsynsmyndigheterna behöver veta vad som blir följden av uppda-
gade brister. Eftersom Domstolsverkets statistikdatabas endast innehål-
ler mål där dom avkunnats, kan man inte därifrån få reda på skälen
till att fall avskrivs. De som utför tillsynen behöver dock veta hur det
gått med olika ärenden. För att det skall vara möjligt att begära
överprövning av nedlagda ärenden och anpassa tillsynens utformning
med hänsyn till rättslig praxis behöver därför tillsynsmyndigheterna
själva följa upp om ett ärende gått till åtal eller avskrivits. Bristande
överblick över faktiskt tillämpade sanktioner kan leda till att även
själva tillsynen blir mindre effektiv.

8.4 Revisorernas bedömning

En viktig förutsättning för en effektiv tillsyn är att tillsynsorgan och
verksamhetsutövare har klart för sig vilka förväntningar statsmakterna
har på deras arbete. Revisorerna har ovan framhållit fördelarna med
tydligt myndighetsansvar och särskilt avdelade resurser för tillsyn. Hur
effektiva speciella tillsynsinsatser blir beror i hög grad på de allmänna
förutsättningarna för tillsynen; lagstiftningens precision, organisationen
och respekten för dem som utövar tillsyn. Ett sanktionssystem kan
bidra till en effektivare tillsyn och därmed till bättre lagefterlevnad.

Frågan om hur ett effektivt sanktionssystem bör vara utformat måste
alltså prövas för varje verksamhetsområde för sig. Möjligheterna till
effektiva sanktioner bör beaktas i samband med lagändringar eller
andra organisationsförändringar.

Revisorerna har funnit en rad brister i utformningen av gällande
sanktioner. Framför allt har systemen med rättslig prövning lång tid
efter en uppdagad överträdelse visat sig olämpliga. Det har också visat
sig att befintliga sanktionsmöjligheter utnyttjats dåligt i praktiken.

Värdet av speciella sanktioner för en effektiv tillsyn bör dock inte
överbetonas. Att allmänheten och verksamhetsutövarna är införstådda
med att en verksamhet kontrolleras genom aktiv och oberoende tillsyn
kan i många fall vara minst lika verkningsfullt som disciplinära
påföljder. Om tillsynsmyndigheterna dessutom offentliggör resultatet
av sin tillsyn och sprider resultaten mellan olika verksamhetsutövare
kan tillsynen få indirekta effekter och bidra till att gällande regler
uppmärksammas och följs.

Revisorerna har ovan föreslagit att regeringen under innevarande
mandatperiod skall lämna en samlad redogörelse för tillsyn till riksda-
gen. I denna redogörelse bör även frågan om verkningsfulla sanktioner

1994/95:RR9

diskuteras. Såväl svagheter i befintliga sanktionsmöjligheter som brister
vid tillämpningen av dessa sanktioner bör därvid beskrivas och värde-
ras. Regeringen bör även kartlägga vilka metoder olika tillsynsorgan
använder för att sprida kännedom om sin verksamhet i allmänhet och
om speciella tillsynsinsatser.

9 Avgifter

En avgift är enligt förarbetena till regeringsformen en ersättning som
betalas för en direkt urskiljbar motprestation. Motprestationen tillfaller
bara den som betalar. Medan beslut om skatt till staten enligt rege-
ringsformen skall fattas av riksdagen, kan beslut om avgifter fattas av
regeringen. Motprestationerna kan vara frivilligt efterfrågade varor
eller tjänster som en myndighet tillhandahåller. Även myndighetsutöv-
ning, t.ex. tillsyn, kan vara avgiftsbelagd, trots att det inte finns något
tydligt samband mellan avgift och motprestation.

En myndighet får enligt avgiftsförordningen (1992:191) ta ut avgifter
för tillsyn, besluta om avgiftens storlek och disponera inkomsterna
från avgifterna bara om det följer av lag, förordning eller av ett särskilt
beslut av regeringen. Om inget annat ekonomiskt mål för tillsynen
beslutats skall avgiften beräknas så att full kostnadstäckning uppnås.
Avgifter kan tas ut både för tillsyn och vid ansökan om tillstånd och
licenser.

9.1 Tillsynsavgifternas storlek och utformning

Inom de områden som revisorerna granskat tas avgifter ut för tillsyn av
livsmedel och djurskydd. För tillsyn av livsmedel har fasta årliga
avgifter tagits ut, medan avgifterna för tillsyn av djurskydd beräknats
som tim- eller besöksavgifter.

Regeringen har bemyndigat kommunerna att själva besluta om taxan
för djurskyddstillsyn. Det har medfört att avgiftsuttaget skiljer sig åt
mellan kommunerna. Avgiftstillämpningen strider således mot de in-
tentioner regering och riksdag redovisat om likställighet och enhetlig-
het i avgiftsuttaget mellan olika kommuner.

Avgifterna för djurskyddstiilsynen varierar mellan 400 och 500 kr
per besök i de kommuner som infört avgift. I vissa kommuner har
avgiften medfört problem eftersom jordbrukarna varit negativa till
avgifterna. För tillsynen av djurskydd har det i ett flertal kommuner
rått brist på kompetent personal. När den som utfört tillsynen saknat
kompetens har tillsynen kunnat uppfattas som en fiskal verksamhet.

Vid tillsynen av livsmedel tar såväl Livsmedelsverket som kommu-
nerna ut avgifter av i princip alla företag som hanterar livsmedel.
Avgifterna, som skall täcka kostnaderna för provtagning och undersök-
ning samt fastställande av egenkontrollprogram, varierar mellan 1 500
kr och 36 000 kr beroende på antalet anställda, omsättningen och
verksamhetens karaktär. Dessutom skall avgifter betalas när en tillsyns-
myndighet prövar frågor om tillstånd, godkännande eller liknande.

1994/95 :RR9

Avsikten med avgiftssystemet är att tillsynen skall bli likformig i landet
och hållas på en hög nivå. 15 % av avgiften till kommunerna betalas
till Livsmedelsverket för service och rådgivning, utveckling av meto-
der, rapporteringssystem, analysverksamhet m.m. Många kommuner
har ansett det orimligt att kommunerna skall ta ut avgift för detta
arbete. Enligt Kommunförbundet har kommunerna emellertid inte
heller fått den förstärkning av service och rådgivning av Livsmedels-
verket som avgifterna skulle resultera i.

Enligt Sveriges Livsmedelshandlareförbund är det för en livsmedels-
handlare fullständigt obegripligt att han skall behöva betala en avgift
för tillsyn utan att "ha sett röken av en inspektör". Miljökontoret i
Lycksele ansåg i sitt yttrande över revisorernas rapport om livsmedels-
kontrollen att kommunerna i avvaktan på en översyn av avgiftssyste-
met borde ges möjlighet att indexreglera avgifterna på samma sätt som
sker med miljötillsynsavgjfterna. Revisorerna ansåg vid sin granskning
av livsmedelskontrollen att det behövdes en översyn av avgiftssystemet,
bl.a. i syfte att förenkla systemet.

Några avgifter för tillsynen av dataintegritet eller hälso- och sjukvård
tas inte ut. Inte heller Järnvägsinspektionen eller Skolverket tar ut
några avgifter för sin tillsyn. Däremot tar Datainspektionen ut avgifter
för licenser och tillståndsgivning. Socialstyrelsen tar ut avgifter för att
utfårda bl.a. läkar- och sjuksköterskelegjtimationer.

9.2 Revisorernas bedömning

De exempel från olika granskningar som redovisats ovan visar att
frågan om avgifter behandlas på mycket olika sätt beroende på vad
tillsynen avser och vem som utför den. Även inom ett bestämt tillsyns-
område varierar praxis.

Olikheter mellan skilda avgiftssystem, som kan vara betingade av
enstaka beslut långt tillbaka i tiden, kan bereda problem. Uppfattning-
arna om vad avgifterna skall täcka kan skilja sig åt och också leda till
att samma tillsynsinsats kostar olika mycket i olika delar av landet.
Utformningen av avgiftssystemet kan leda till att de skötsamma får
betala för tillsynsinsatser som de inte upplever sig ha någon nytta av
eller som inte alls avser deras egen verksamhet. De kan också få mer
uppmärksamhet från tillsynsmyndigheten än mindre skötsamma före-
tag, som kanske inte ens registrerats. En fast årsavgift kan ge snedvrid-
ande effekter, genom att besök görs utan anledning. Uteblir tillsynsbe-
söken helt och hållet får avgiften funktionen av skatt.

Ett system med många olika avgifter inom en tillsynsmyndighet
medför ett omfattande administrativt arbete. Exempelvis debiteras till-
syn enligt miljöskyddslagen, livsmedelslagen, hälsoskyddslagen och
djurskyddslagen inte på något enhetligt sätt. Det blir därför nästan
omöjligt för en kommun att göra en rättvisande fördelning av avgifter-
na i samband med att en inspektion med stöd av flera lagar görs.

Riksdagen har nyligen beslutat (prop. 1993/94:16, bet. NU21, rskr.
328) att marknadskontroll liksom tillsyn i övrigt på ett visst område
skall finansieras genom avgifter. De förutsättningar som därvid bör

1994/95 :RR9

vara uppfyllda är enligt beslutet att avgifterna direkt kan kopplas till
de produkter eller den verksamhet som omfattas av tillsynen, att
avgifterna är konkurrensneutrala och att de administrativa kostnaderna
för dem är rimliga.

Revisorerna anser att frågan om avgifter för tillsyn inom olika
områden förtjänar en samlad behandling, där olika tillsynsområden
även jämförs med varandra. Frågan om vissa avgifters karaktär av
skatter påverkar tillsynen i negativ riktning bör behandlas i detta
sammanhang. Hänsyn måste självfallet också tas till praxis i andra
europeiska länder. Regeringen bör i sin redogörelse till riksdagen även
behandla de problem med skiftande avgiftsuttag som revisorerna ovan
beskrivit.

10 Överväganden och förslag

Revisorerna har i olika granskningar funnit att statlig tillsyn är av-
hängig av lagstiftningens utformning, förekomsten av relevanta till-
lämpningsföreskrifter samt tillsynsorganets ställning. När tillämpnings-
föreskrifter saknas blir det svårare för tillsynsmyndigheterna att påtala
bristande lagefterlevnad. Tillsynsarbetet försvåras också om det inte
framgår tydligt av lagstiftningen vilken myndighet som har ansvaret för
tillsynen och vad uppgiften innebär. Tydliga förutsättningar för tillsy-
nen är alltså enligt revisorernas mening av stor betydelse.

Regeringen bör redovisa för riksdagen hur informationen om gällan-
de regler inom viktiga tillsynsområden ytterligare kan förbättras. Rege-
ringen bör också kartlägga i vilken utsträckning allmänna råd i stället
för föreskrifter används som utgångspunkt för tillsyn.

Revisorerna har ovan föreslagit att en samlad redogörelse om tillsyn
skall lämnas till riksdagen under innevarande mandatperiod. Samtliga
tillsynsmyndigheter bör ges i uppdrag att redovisa omfattningen av sin
aktiva tillsynsverksamhet. Särskilt förhållandet mellan länsstyrelserna
och skilda centrala tillsynsmyndigheter behöver klargöras.

Statsmakterna behöver garantier för att aktiv tillsyn inom ett verk-
samhetsfält inte får alltför liten omfattning. Regeringen bör bedöma
behovet av särskilda initiativ för att samordna skilda tillsynsinsatser
eller stimulera till samverkan mellan tillsynsorganen. Behovet av kom-
petensutveckling inom skilda tillsynsområden bör också redovisas.

Även svagheter i befintliga sanktionssystem och brister i tillämp-
ningar av dessa bör beskrivas och värderas. Regeringen bör även
kartlägga vilka metoder olika tillsynsorgan använder för att sprida
kännedom om sin verksamhet i allmänhet och om speciella tillsynsin-
satser. Problem med skiftande avgiftsuttag inom olika tillsynsområden
bör också behandlas. Slutligen bör regeringen i sin redovisning till
riksdagen uppmärksamma vilken betydelse skilda samhällsorganisato-
riska förändringar får för tillsynen.

1994/95 :RR9

I anslutning till förslag om samhällsorganisatoriska förändringar bör
regeringen vidare regelmässigt utveckla sin syn på hur tillsynsbehoven
ändras på både kommunal och statlig nivå. Härvid bör bl.a. förhållan-
det mellan tillsyn och egenkontroll behandlas.

Förslag

Riksdagens revisorer föreslår

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om behovet av förbättrad tillsyn och tydliga
förutsättningar för sådan tillsyn,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om regeringens uppföljning av tillsynen och
om en samlad redogörelse för tillsynens inriktning, omfattning
och resultat inom skilda verksamhetsområden,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om behovet av att förutsättningarna för tillsyn
beaktas i samband med omorganisation eller ändrade ansvarsför-
hållanden inom ett verksamhetsområde.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Georg Andersson (s), Anders G Högmark (m),
Lars Bäckström (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Bengt
Kronblad (s), Margit Gennser (m), Marianne Carlström (s), Birgitta
Hambraeus (c), Maud Björnemalm (s), Bengt Harding Olson (fp) och
Stig Grauers (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg, utredningschefen Karin Brunsson och revisionsdirektö-
ren Ingrid Carlman (föredragande).

Stockholm den 30 november 1994

På Riksdagens revisorers vägnar

Georg Andersson

Ingrid Carlman

1994/95 :RR9

Innehållsförteckning

Revisorernas förslag................................ 1

1 Tillsyn......................................... 1

1.1 Bakgrund ..................................... 1

1.2 Begreppet tillsyn................................ 1

2 Revisorernas granskningar rörande tillsyn.............. 3

2.1 Familjehemsvård för barn och ungdom .............. 3

2.2 ADB och integritet.............................. 3

2.3 Disciplinärenden inom hälso- och sjukvården ......... 3

2.4 Särskilda boendeformer för äldre ................... 4

2.5 Tillsyn av skolan................................ 4

2.6 Tillsyn av djurskydd............................. 4

2.7 Tillsyn av spårbunden trafik....................... 4

2.8 Kontroll av livsmedel ............................ 5

3 Lagstiftningen ................................... 5

3.1 Ramlagar ..................................... 5

3.2 Föreskrifter och allmänna råd ..................... 6

3.3 Tillsynsorganens ställning......................... 7

3.4 Revisorernas bedömning.......................... 7

4 Tillsynens organisation ............................ 8

4.1 Tillsynsansvarets fördelning ....................... 8

4.2 Aktiv eller passiv tillsyn .......................... 10

4.3 Behov av samverkan eller samordning ............... 12

4.4 Oberoende .................................... 13

4.5 Revisorernas bedömning.......................... 14

5 Tillsyn eller andra uppgifter ........................ 16

5.1 Kontroll eller rådgivning ......................... 16

5.2 Tillstånd...................................... 17

5.3 Revisorernas bedömning.......................... 17

6 Samhällsorganisatoriska förändringar ................. 18

6.1 Färre regler och ökat kommunalt ansvar ............. 18

6.2 Resultatstyrning och avreglering.................... 20

6.3 Tillsyn och Sveriges närmande till EU ............... 20

6.4 Revisorernas bedömning.......................... 21

7 Egenkontroll.................................... 22

7.1 Egenkontroll och myndighetstillsyn ................. 22

7.2 Revisorernas bedömning.......................... 24

8 Sanktioner...................................... 24

8.1 Sanktioner mot verksamhetsutövare................. 25

8.2 Sanktioner mot tillsynsorgan ...................... 27

8.3 Uppföljning av sanktioner ........................ 27

1994/95: RR9

8.4 Revisorernas bedömning

1994/95 :RR9

9 Avgifter........................................ 29

9.1 Tillsynsavgifternas storlek och utformning ............ 29

9.2 Revisorernas bedömning.......................... 30

10 Överväganden och förslag ......................... 31

Förslag.......................................... 32

gotab 47380, Stockholm 1994

Förslag 1994/95:RR9

Förslag till riksdagen

1994/95:RR9

Riksdagens revisorers förslag angående tillsyn

— innebörd och tillämpning

1 Tillsyn

1.1 Bakgrund

1.2 Begreppet tillsyn

2 Revisorernas granskningar rörande tillsyn

2.1 Familjehemsvård för barn och ungdom

2.2 ADB och integritet

2.3 Disciplinärenden inom hälso- och sjukvården

2.4 Särskilda boendeformer för äldre

2.5 Tillsyn av skolan

2.6 Tillsyn av djurskydd

2.7 Tillsyn av spårbunden trafik

2.8 Kontroll av livsmedel

3 Lagstiftningen

3.1 Ramlagar

3.2 Föreskrifter och allmänna råd

3.3 Tillsynsorganets ställning

3.4 Revisorernas bedömning

4 Tillsynens organisation

4.1 Tillsynsansvarets fördelning

4.2 Aktiv eller passiv tillsyn

4.3 Behov av samverkan eller samordning

4.4 Oberoende

4.5 Revisorernas bedömning

5 Tillsyn eller andra uppgifter

5.1 Kontroll eller rådgivning

5.2 Tillstånd

5.3 Revisorernas bedömning

6 Samhällsorganisatoriska förändringar

6.1 Färre regler och ökat kommunalt ansvar

6.2 Resultatstyrning och avreglering

6.3 Tillsyn och Sveriges närmande till EU

6.4 Revisorernas bedömning

7 Egenkontroll

7.1 Egenkontroll och myndighetstillsyn

7.2 Revisorernas bedömning

8 Sanktioner

8.1 Sanktioner mot verksamhetsutövare

8.2 Sanktioner mot tillsynsorgan

8.3 Uppföljning av sanktioner

8.4 Revisorernas bedömning

9 Avgifter

9.1 Tillsynsavgifternas storlek och utformning

9.2 Revisorernas bedömning

10 Överväganden och förslag

Förslag

Innehållsförteckning