Förslag 1994/95:RR2

Förslag till riksdagen

1994/95:RR2

Riksdagens revisorers förslag angående
regionala utvecklingsinsatser

1994/95

RR2

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av anslaget till
regionala utvecklingsinsatser.

1 Inledning

Riksdagens revisorer har granskat anslaget till regionala utvecklingsin-
satser, det s.k. länsanslaget. Resultatet av granskningen har redovisats i
rapporten 1993/94:12 Regionala utvecklingsinsatser. Yttranden har in-
hämtats över rapporten. Rapporten och en sammanfattning av remiss-
yttrandena bifogas denna skrivelse. I skrivelsen behandlas frågor som
rör beslutsunderlag och budgetfrågor, bidragsflora och samfinansiering,
huvudmål för projektverksamheten och länsvisa strategier, styrning
samt uppföljning och utvärdering.

En särskild rapport avseende utvärdering av projektverksamheten
inom ;..nsanslaget har på revisorernas uppdrag utarbetats av Dan
Hjalmarsson, EuroFutures AB. Rapporten bifogas denna skrivelse.

2 Revisorernas överväganden

Anslaget för regionala utvecklingsinsatser uppgår till över 1 miljard
kronor och är därmed det största enskilda anslaget för regional utveck-
ling. Tyngdpunkten i granskningen har legat på länsstyrelsernas pro-
jektverksamhet som under senare år svarat för ca 50 procent av
anslaget. Enligt revisorernas bedömning är projektverksamheten för-
knippad med betydande fördelar. Friheten i medelsanvändningen in-
nebär bl.a. att verksamheten i hög utsträckning kan anpassas efter
lokala och regionala förhållanden.

Beslutsunderlag

Väl genomtänkta och fungerande system för rapportering, uppföljning
och information är en förutsättning för en överskådlig och rättvisande
bild av hur anslaget för regionala utvecklingsinsatser används. Sett från
riksdagens horisont är underlaget för beslut avseende regionala utveck-
lingsinsatser svåröverskådligt och i viss mån otillräckligt. Regeringens
särskilda regionalpolitiska propositioner innehåller en bred och utför-

1 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR2

lig redovisning. Det är dock inte alltid lätt att i den omfattande
textmassan urskilja de förslag och uttalanden som har betydelse för
länsanslaget. Det noteras också att det belopp som regeringen fördelar
till länsstyrelserna varierar kraftigt mellan länen. Enligt rapporten
skulle riksdagens beredningsarbete och ställningstagande underlättas
om det beslutsunderlag som regeringen lägger fram gjordes något mer
detaljerat. Det konstateras också att det är svårt att få en klar bild över
hur de medel riksdagen anvisar för regionala åtgärder fördelas på olika
regioner på grund av att dessa medel utgår från ett flertal anslag.

Civildepartementet pekar i sitt remissyttrande på att det bedrivits ett
genomgripande förnyelsearbete inom länsstyrelserna, för att finna for-
mer för en mål- och resultatorienterad styrning av verksamheten.
Bland annat har en ny redovisningsstruktur införts och under hösten
1994 skall länsstyrelserna lämna sin första årsredovisning, vilken bl.a.
innebär att regeringskansliet far möjlighet att ge en samlad redovisning
av länsstyrelsernas verksamhet och finansieringskällor. I syfte av att få
en klarare bild av länsstyrelsernas finansieringskällor har regeringen
under våren 1994 i regleringsbrevet till länsstyrelserna sökt samla mål,
uppdrag och återrapporteringskrav som riktar sig mot dessa myndighe-
ter.

Av NUTEK:s remissvar framgår att verket upplevt ett större behov
av att samlat redovisa stöd- och bidragsredovisningen från länsanslaget
och planerar under hösten att presentera en sådan redovisning.

Revisorerna noterar av Civildepartementets remissvar att informa-
tionsunderlaget på sikt uppenbarligen kommer att breddas och fördju-
pas, men finner det inte för närvarande självklart hur riksdagens
beredningsarbete och ställningstagande kommer att underlättas. Samti-
digt går det att konstatera att Arbetsmarknadsdepartementets bilaga till
budgetpropositionen alltid innehåller arbetsmarknadsstatistiska uppgif-
ter. I bilaga till de regionalpolitiska särpropositionerna finns dessutom
detaljerade uppgifter om den regionala utvecklingen. Revisorerna an-
ser att regeringen bör överväga att i lämplig form på motsvarande sätt
samlat redovisa uppgifter om stöd- och bidragsgivningen från länsan-
slaget. Av NUTEK:s remissvar framgår att verket planerar att presente-
ra en redovisning som bör kunna utgöra ett av många underlag. Enligt
revisorernas bedömning bör det också vara möjligt att få en klarare
bild över hur andra anslag för regional utveckling fördelas och an-
vänds. Aterrapporteringen till riksdagen om användningen av dessa
medel är knapphändig.

Budgetfrågor

Enligt rapporten har efterfrågan på lokaliserings- och utvecklingsbi-
drag varit låg under de senaste budgetåren på grund av den låga
investeringsverksamheten, en omständighet som på ett drastiskt sätt
förändrat fördelningen på anslagsändamål i stödlänen i riktning mot
ett avsevärt större utrymme för projektmedel. I rapporten noteras att
detta förhållande inte påverkat regeringens förslag till riksdagen avse-
ende anslagsbelopp. Inte heller har fördelningen av anslaget mellan

1994/95 :RR2

länen påverkats. Uppkommande behov av förstärkta insatser möts i 1994/95:RR2
allmänhet med förslag om anvisande av ytterligare medel. Spridningen
är många gånger större när det gäller de länsvisa beloppen till regiona-
la utvecklingsinsatser än vad som är fallet för de aktiva arbetsmark-
nadspolitiska åtgärderna. Enligt granskningsrapporten finns det anled-
ning att göra en mer ingående analys av den länsvisa fördelningen och
vilka kriterier den bör grundas på. Fördelningen av anslaget mellan
olika län har inte förändrats nämnvärt, trots att det skett betydande
förändringar av arbetsmarknadsläget.

Ett flertal remissinstanser, bl.a. Länsstyrelserna i Kopparbergs, Jön-
köpings, Blekinge och Stockholms län, instämmer i huvudsak i den
syn som redovisas beträffande den länsvisa fördelningen. Länsstyrelsen
i Jämtlands län, som erhåller det högsta bidraget per capita, är däre-
mot kritisk och anser att anslagets regionala fördelning är tillfredsstäl-
lande och följer de av riksdag och regering beslutade nationella regio-
nalpolitiska målen och prioriteringarna samt den regionala problem-
bilden. På ett liknande sätt vill Länsstyrelsen i Västerbottens län med
kraft understryka att det övergripande regionalpolitiska syftet med
länsanslaget/projektmedlen inte får äventyras. Detta gäller både den
regionala fördelningsprofil som länsanslaget har och — inte minst
viktigt — den möjlighet som projektmedlen ger att satsa på utveck-
lingsprojekt i industrifattiga regioner. NUTEK menar, i likhet med
rapporten, att den länsvisa fördelningen främst är en fråga för rege-
ringen. Glesbygdsmyndigheten anser att rapportens jämförelse mellan
arbetsmarknadspolitik och regionalpolitik är haltande.

Revisorerna är helt införstådda med att den länsvisa fördelningen av
anslaget av bl.a. planeringsskäl måste vara stabil. Revisorerna anser
emellertid att de stora förändringar som skett av arbetsmarknadsläget
på ett tydligare sätt borde ha avspeglats i anslagsfördelningen. Det är
enligt revisorerna tänkbart att den sammantagna effektiviteten av de
regionala utvecklingsinsatserna kan komma att ytterligare ökas genom
en något mindre låst fördelningsstrategi. Detta behöver inte heller på
något sätt innebära att de övergripande regionaipolitiska målen äventy-
ras. Revisorerna är medvetna om de principiella skillnader som råder
mellan regionalpolitiken och arbetsmarknadspolitiken, men ställer sig
ändå frågande till de stora skillnaderna i den länsvisa fördelningen
mellan de två politikområdena. I båda fallen utgör sysselsättningsläget
ett centralt kriterium för medelstilldelningen. Frågan om vilka princi-
per som styr den länsvisa fördelningen av medlen för regionala utveck-
lingsinsatser bör penetreras närmare av regeringen. Detta bör riksda-
gen ge regeringen till känna.

Bidragsflora och samfinansiering

Vid granskningen har det visat sig att statliga och kommunala pengar i
många projekt kompletterar länsstyrelsernas projektmedel. I vissa fall
är det så, som exemplifieras i rapporten, att medel för samma eller
snarlika ändamål anvisas under olika anslag på statsbudgeten. Enligt

rapporten bör det också observeras att substantiella satsningar av
projektmedel kan driva fram verksamheter som staten i förlängningen
far ta ett långsiktigt finansiellt ansvar för.

De remissinstanser som yttrar sig i frågan instämmer i huvudsak i
vad som sägs i rapporten om bidragsflora och samfinansiering.

Revisorerna anser att dylika överlappningar av anslagsändamål be-
höver kartläggas. Ett skäl är att berörda myndigheter inte alltid synes
vara medvetna om att projektmedelsbidrag utgår, vilket kan påverka
deras prioriteringar. Ett annat är att det komplicerar statsbudgetens
struktur och kontrollen av utgifter. En rikhaltig bidragsflora ställer
också stora krav på den bidragssökande och premierar den som är väl
kunnig om olika bidragsmöjligheter och agerar därefter. Undersök-
ningar visar att t.ex. småföretagare har svårt att orientera sig i bi-
dragsfloran. Behovet av samordning och överblick över statliga stöd till
företag har uppmärksammats av regeringen. Revisorerna förutsätter att
den utredning som aviseras i proposition 1993/94:140 leder till snara
och konkreta resultat och att regeringen i lämpliga former till riksda-
gen redovisar sina överväganden.

Huvudmål för projektverksamheten

I rapporten konstateras att det i många olika sammanhang har slagits
fast att ett avgörande villkor för statsmakternas styrning och resultat-
uppföljning av decentraliserad verksamhet är att det finns tydliga och
användbara mål för verksamheten i fråga. Granskningsrapporten visar
att regeringens målformulering för projektverksamheten är alltför ge-
nerell och att det saknas ett tydligt och användbart huvudmål för
verksamheten.

Ett flertal remissinstanser, Glesbygdsmyndigheten och Länsstyrelser-
na i Västerbottens, Kopparbergs, Jönköpings, Blekinge, Stockholms
och Göteborgs och Bohus län, instämmer i huvudsak i behovet av
klara och tydliga mål. Bland annat Länsstyrelsen i Blekinge län
påpekar dock att detta inte får resultera i ökad detaljstyrning. Länssty-
relsen i Jämtlands län uppfattar däremot rapportens diskussion om
mål och styrningsprinciper som i första hand en kritik mot regering
och riksdag. Samtidigt menar länsstyrelsen att de nationella regional-
politiska målen kan uttryckas klarare för att underlätta styrningen,
men att anslaget inte kan detaljregleras från central nivå. Lfånsstyrelsen
i Västerbottens län instämmer i behovet av större tydlighet, men
konstaterar att det kan vara svårt att precisera målen på ett sådant sätt
att det undanröjer möjligheten att den regionala och centrala nivån
kan ha olika uppfattning om måluppfyllelsen i enskilda projekt. Vissa
remissinstanser, t.ex. Länsstyrelserna i Stockholms och Kopparbergs
län, uppfattar rapporten som ett ställningstagande för ett renodlat mål
om ekonomisk tillväxt.

Vid revisorernas sammanträffanden med länsstyrelseföreträdare har
det klart framgått att uppfattningen om att det saknas ett användbart
huvudmål delas av länens ansvariga tjänstemän. Detta konfirmeras
också i huvudsak av de remissyttranden som avgetts i frågan. Enligt

1994/95 :RR2

revisorernas mening finns det i konsultrapporten synpunkter att ta
tillvara vid formuleringen av ett övergripande mål och en nationell
strategi för projektverksamheten. Ett sådant mål måste självfallet, som
också påpekas i granskningsrapporten, grundas på de mål som riksda-
gen godkänt för regionalpolitiken. Enligt revisorernas bedömning bör
en sådan precisering inte leda till en ökad detaljstyrning.

Revisorerna finner det angeläget att beslut rörande ett anslag på över
1 miljard kronor grundas på klara målformuleringar. Regeringen bör
närmare analysera målen för projektverksamheten i syfte att skapa en
tydligare målbild för verksamheten.

Läns visa strategier

Av rapporten framgår också att regeringen i den senaste regionalpoli-
tiska propositionen kraftigt betonat behovet av att länsstyrelserna har
en genomarbetad strategi för sitt utvecklingsarbete och framhållit att
fördelningen av medel från länsanslaget bör baseras på en sådan
strategi. Detta behov har också uppmärksammats och utvecklats när-
mare i den konsultstudie som utgör en del i revisorernas granskning.
Enligt rapporten finns det risk för att projektverksamheten blir ett
icke målstyrbart system och att verksamheten blir svår att utvärdera.
Ett stort mått av godtycke kan finnas med i projektbesluten.

De remissinstanser som uttalat sig i frågan, bl.a. Civildepartementet
och NUTEK, pekar också på att det numera ställs krav på länsstyrel-
serna att de skall utarbeta program för anslaget för regionala utveck-
lingsinsatser. Ett flertal remissinstanser, bl.a. Länsstyrelserna i Jönkö-
pings, Västerbottens och Norrbottens län, pekar på att sådana strategier
utvecklats eller är under utveckling lokalt.

Revisorerna noterar att arbetet med att utveckla länsvisa strategier
kommit igång i ett antal län och utgår från att regeringen följer upp
detta arbete.

Styrning

Regeringens styrning gentemot länsstyrelserna sker genom de regler
som fastställs i förordningar och regleringsbrev, genom att vid anslagets
fördelning sätta ekonomiska ramar samt genom policyuttalanden i
propositioner. Vederbörande centrala myndigheter har sitt ansvar för
tillsyn, styrning, information och rådgivning.

I rapporten har framkommit att länsstyrelserna ibland uppfattar
styrsignalerna som otydliga eller otillräckliga och i vissa avseenden
motsägelsefulla. I något fall har gällande regler tolkats olika av Arbets-
marknadsdepartementet och central myndighet.

NUTEK pekar på att projektverksamheten gått från småskalig och
initierande till storskaliga satsningar på regional utveckling samtidigt
som regelsystemen och styrinstrumenten inte förändrats nämnvärt.
Enligt NUTEK har vissa förtydliganden gjorts i regleringsbrevet för
1994/95, och verket har för avsikt att under hösten göra en genomgång
av bestämmelserna för projektmedlen och samordna detta med motsva-
rande råd och anvisningar för de övriga regionala stödformerna.

1994/95: RR2

Länsstyrelsen i Jämtlands län pekar i sitt remissyttrande på att
prioriteringarna i de regionalpolitiska propositionerna successivt blivit
bredare, och det förekommer även direkt motstridiga prioriteringar.
Enligt Länsstyrelsen i Västerbottens län finns det vissa riktlinjer som
står i motsatsställning till det uttalade syftet om målet med utvecklings-
projekten. Det är därför utomordentligt viktigt att det skapas en
samstämmighet mellan uppdragsgivare, Riksrevisionsverket och läns-
styrelserna om hur mål, givna direktiv och riktlinjer skall tolkas.
Denna uppfattning delas av Länsstyrelsen i Norrbottens län.

Flera remissinstanser, bl.a. Länsstyrelserna i Jämtlands, Västerbot-
tens och Norrbottens län, anser att den lokala styrningen försvårats
genom att uppgifterna inom ramen för anslaget har ökat samtidigt som
länsstyrelsernas medel för administration successivt har reducerats.

Enligt vad revisorerna noterade i rapporten har det skett vissa
förtydliganden i regleringsbrevet för 1994/95. Revisorerna anser emel-
lertid att en total genomgång bör göras av de bestämmelser som gäller
för projektmedlen. Därvid bör övervägas om större klarhet skulle
vinnas genom att föra samman bestämmelserna i ett regeringsbeslut
med riktlinjer för projektverksamheten. Genom sina kontakter med
länsstyrelserna och den genomgång av bestämmelserna som för närva-
rande genomförs av NUTEK bör verket ha goda förutsättningar att
delta i en sådan översyn.

Uppföljning och utvärdering

Ett flertal utvärderingar och kartläggningar avseende regionala utveck-
lingsinsatser har gjorts under de senaste åren. Enligt rapporten har
ambitionsnivån uppenbarligen höjts. Huvudsakligen är det emellertid
punktvisa insatser som gjorts. Det finns ännu inte någon samlad bild
av de regionala utvecklingsinsatsernas effekter. De problem som kvar-
står har enligt rapporten framför allt två orsaker. För det första är det
svårt att mäta måluppfyllelsen i en verksamhet, där det inte finns
några klara och tydliga mål att relatera resultaten till. För det andra
finns det fortfarande brister i registreringen av de data som är nödvän-
diga för att kunna göra övergripande och rättvisande uppföljningar
och utvärderingar. I rapporten uppmärksammas särskilt att uppfölj-
ningen av lokaliseringsbidrag vanligtvis grundas på uppgifter om för-
väntad sysselsättningsökning och inte det verkliga sysselsättningsutfal-
let. I samband med granskningen har det vidare visat sig att länsstyrel-
serna i vissa fall anser att de nationella registreringssystemen är mindre
väl lämpade sett från länsstyrelsernas behov och utgångspunkter. Regi-
streringen uppfattas också som arbets- och kostnadskrävande.

Civildepartementet anser i sitt remissvar att frågan om en effektiv
uppföljning och utvärdering är mycket väsentlig. Departementet pekar
på att det i regleringsbrevet för länsstyrelserna anges att det bör finnas
väl fungerande rutiner för att följa upp besluten. Vidare har länsstyrel-
serna som övergripande uppgift att inom sina verksamhetsområden
utveckla formerna för uppföljning och utvärdering av den nationella
politikens genomslag.

1994/95 :RR2

Flera remissinstanser, Länsstyrelserna i Västerbottens, Jönköpings,
Kristianstads, Norrbottens, Blekinge och Göteborgs och Bohus län
samt Glesbygdsmyndigheten, instämmer i vad som påtalats i rapporten
om de olika datasystem som står till buds när det gäller anslaget för
regionala utvecklingsinsatser. När det gäller PROM-systemet är det
enligt Länsstyrelsen i Blekinge län fortfarande tvivel underkastat om
nyttan av systemet överväger den uppoffring som krävs i form av
arbete.

NUTEK framhåller att datasystemet för projektredovisning, PROM,
börjat att fungera och att samtliga län i dag är inkopplade och
registrerar sina projektbeslut. NUTEK pekar också på att redovisning-
en av aktuella sysselsättningssiffror för bl.a. investeringsstöden kommer
att förbättras.

Även om Civildepartementet i sitt remissvar pekar på det gällande
regelsystemet kan revisorerna konstatera att länsstyrelsernas aktivitet i
fråga om uppföljning och utvärdering är skiftande. Skulle länsstyrelser-
na inte hörsamma de krav som kan komma att ställas på sådana
insatser så har regeringen potentiella möjligheter att skärpa kraven
genom att ange att vissa belopp av anslaget skall avse utgifter för
uppföljning och utvärdering.

En förutsättning för att löpande kunna följa upp och utvärdera de
regionala utvecklingsinsatserna är väl fungerande datasystem. Reviso-
rerna noterar av NUTEK:s remissvar att bristerna är avhjälpta eller på
god väg att avhjälpas i ett par av de viktigaste systemen. Att arbetet
dragit ut på tiden beror till en viss del på att vissa länsstyrelser inte
tyckt sig ha behov eller användning av centralt dirigerade datasystem.
Såväl inrapportering som enskilda datas kvalitet är givetvis beroende
av att länsstyrelserna finner registreringen meningsfull. En annan
faktor av betydelse är att länsstyrelsernas diversifierade verksamhet
gjort det nödvändigt för dem att bygga upp en mängd informationssy-
stem. Detta är självfallet betungande arbetsmässigt men också ekono-
miskt.

Revisorerna har noterat att Länsstyrelsen i Blekinge län fortfarande
anser att det råder tvivel om nyttan av PROM-systemet överväger den
uppoffring som krävs i form av arbete. Enligt revisorerna är det av stor
vikt att centrala datasystem är så pass flexibla att de kan anpassas till
förändringar i arbetssättet, t.ex. ökade inslag av målstyrning.

Även om förbättringar skett av uppföljnings- och utvärderingsverk-
samheten anser revisorerna att det fortfarande finns väsentliga återstå-
ende brister. Revisorerna utgår från att riksdagen i lämpliga former får
information från regeringen om hur dessa brister avhjälps.

1994/95:RR2

3 Förslag

Riksdagens revisorer föreslår

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om beslutsunderlag,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om budgetfrågor,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om bidragsflora och samfinansiering,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om huvudmål för projektverksamheten,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om styrning.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Kjell Nilsson (s), Ulla Orring
(fp), Birgitta Hambraeus (c), Margareta Gard (m), Åke Carnerö (kds),
Inga-Britt Johansson (s), Karl-Gösta Svenson (m), Marianne Carlström
(s) och John Bouvin (nyd).

Vid ärendets slutliga behandling har vidare närvarit kanslichefen Åke
Dahlberg, utredningschefen Margaretha Stålfors och revisionsdirektö-
ren Mats Johansson (föredragande).

Stockholm den 27 september 1994

På Riksdagens revisorers vägnar

1994/95:RR2

Alf Wennerfors

Mats Johansson

Sammanfattning av remissyttranden över
rapport 1993/94:12 om Regionala
utvecklingsinsatser

Yttrande över rapporten Regionala utvecklingsinsatser har avgetts av
Glesbygdsmyndigheten, Närings- och teknikutvecklingsverket
(NUTEK), Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Jönköpings
län, Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i Blekinge län, Länssty-
relsen i Kristianstads län, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län,
Länsstyrelsen i Kopparbergs län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Läns-
styrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Expedi-
tionschefen i Civildepartementet, Svenska Kommunförbundet och
Landstingsförbundet. Expeditionschefen i Arbetsmarknadsdepartemen-
tet har beretts tillfälle att yttra sig men avstår från att svara.

Allmänna synpunkter

NUTEK delar i huvudsak revisorernas bedömningar. Det är frågor
som NUTEK uppmärksammat och arbetat med under senare år.

Länsstyrelsen i Gotlands län anser att rapporten, trots det begränsade
urvalet av län och projekt som den baseras på, ger en god beskrivning
av situationen med projektmedlen. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus
län finner rapporten intressant och värdefull för det fortsatta arbetet i
länen med de regionala utvecklingsmedlen.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län instämmer i huvudsak i de synpunk-
ter som framförs i revisorernas rapport.

Länsstyrelsen i Västerbottens län delar i huvudsak slutsatserna och
värderingarna i revisorernas rapport och den bifogade konsultrappor-
ten som redovisar den regionala projektverksamheten.

Länsstyrelsen i Norrbottens län delar i huvudsak de uppfattningar
och värderingar revisorernas rapport, och den bifogade konsultrappor-
ten, redovisar om den regionala projektverksamheten.

Beslutsunderlag och budgetfrågor

Civildepartementet anser att det bedrivits ett genomgripande förnyelse-
arbete inom länsstyrelserna, för att finna former för en mål- och
resultatorienterad styrning av verksamheten. Den 1 juli 1993 infördes
en gemensam redovisningsstruktur för länsstyrelserna, vilken skall
ligga till grund för uppföljning och utvärdering av verksamheten.
Under hösten 1994 skall länsstyrelserna lämna sin första årsredovis-
ning, vilken bl.a. innebär att regeringskansliet får möjlighet att ge en
samlad redovisning av länsstyrelsernas verksamhet och finansierings-
källor. I syfte att få en klarare bild av länsstyrelsernas finansieringskäl-
lor har regeringen under våren 1994 i regleringsbrevet till länsstyrel-
serna sökt samla mål, uppdrag och återrapporteringskrav som riktar
sig mot dessa myndigheter.

Glesbygdsmyndigheten delar revisorernas uppfattning att fördelning-
en av länsanslagen bör grundas på en ingående analys av behoven. En
sådan analys måste dock grundas på en rad faktorer som påverkar den

1994/95 :RR2

Bilaga 1

regionala balansen. Enligt Glesbygdsmyndigheten är den i rapporten
gjorda jämförelsen mellan arbetsmarknadspolitik och regionalpolitik
haltande, och det är viktigt att poängtera att regionala analyser måste
baseras på långa tidsserier, medan arbetsmarknadssituationen baseras
på relativt korta tidsperspektiv. Enligt Glesbygdsmyndigheten skulle
större omfördelningar eller anslagsminskningar i en lågkonjunktur
kunna inverka menligt på länsstyrelsernas möjlighet att bedriva ett
långsiktigt strukturerat regionalt utvecklingsarbete.

NUTEK menar att den länsvisa fördelningen främst är en fråga för
regeringen. NUTEK har också upplevt ett större behov av att samlat
redovisa stöd- och bidragsgivningen från länsanslaget och har under
hösten planerat att presentera en sådan redovisning.

Länsstyrelsen i Jämtlands län menar att anslagets regionala fördel-
ning är tillfredsställande och följer de av riksdag och regering besluta-
de nationella regionalpolitiska målen och prioriteringarna samt den
regionala problembilden. I likhet med Civildepartementet pekar Läns-
styrelsen i Jämtlands län också på att det pågår ett arbete med
målrelaterade resultatredovisningar från länsstyrelserna i samverkan
med RRV och Civildepartementets utvecklingsgrupp för länsstyrelser-
na.

Länsstyrelsen i Västerbottens län vill med kraft understryka att det
övergripande regionalpolitiska syftet med länsanslaget/projektmedlen
inte lär äventyras. Det gäller både den regionala fördelningsprofil som
länsanslaget har och — inte minst viktigt — den möjlighet som
projektmedlen ger att satsa på utvecklingsprojekt i industrifattiga regio-
ner.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län har inget att invända mot en ingåen-
de analys av fördeiningsgrunderna och kan också hålla med om att en
sådan genomgång är befogad. Länsstyrelsen ifrågasätter dock de argu-
ment som framförs för en sådan omfördelning och menar att en större
omfördelning mellan länen inte kan tolkas på annat sätt än att
regering och riksdag i så fall överger den nu gällande regionalpolitiken
för en mer allmänt tillväxtfrämjande politik.

Länsstyrelsen i Jönköpings län instämmer generellt i de påpekanden
som görs i rapporten rörande bl.a. fördelningsprinciper och delar
revisorernas syn på att en mindre låst fördelningsstrategi kan förbättra
effektiviteten av de regionala utvecklingsinsatserna. Länsstyrelsen in-
stämmer även i påpekandet att en mera ingående analys behövs av den
länsvisa fördelningen av anslaget.

Länsstyrelsen i Blekinge län instämmer i den syn som redovisas
beträffande den länsvisa fördelningen av anslaget. Det finns enligt
länsstyrelsens mening goda skäl att göra fördelningen av den fria delen
av länsanslaget, dvs. projektmedlen, mera jämnt fördelad geografiskt.
Samtidigt innebär detta, enligt länsstyrelsen, en begränsning i det
decentraliserade beslutsfattandet som måste vägas in i den slutliga
bedömningen.

Länsstyrelsen i Kristianstads län anser att fördelningen av den fria
delen av länsanslaget, dvs. projektmedlen, bör ske med större hänsyn
till befolkningens geografiska utbredning.

1994/95:RR2

Bilaga 1

Länsstyrelsen i Stockholms län gör bedömningen att en låsning till
den nuvarande fördelningen knappast är rimlig, varken i förhållande
till en långsiktig föränderlig regionalpolitisk problembild eller till
akuta problem i form av hög arbetslöshet och ett stort antal konkurser
som drabbat Stockholms län under 1990-talets början. En tydligare
markering av tillväxtmålet får också som logisk konsekvens att den
regionala fördelningen av anslaget måste omprövas.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län instämmer i huvudsak i
rapportens syn på fördelningskriterier men menar att det är synnerli-
gen angeläget att dels ett visst basbelopp årligen står till resp, länssty-
relses förfogande för skilda projektaktiviteter, dels att dessa medel
dessutom är av karaktären reservationsanslag. Länsstyrelsen finner t.ex.
regeringens beslut att under innevarande budgetår innehålla ett relativt
stort anslag för senare fördelning vara ett gott initiativ.

Bidragsflora och samfinansiering

Civildepartementet anser att man också bör notera att det är svårt för
länsstyrelserna att få en helhetsbild över tillgängliga resurser, eftersom
de anvisas över så många anslag. Enligt departementet förs i dessa
delar en kontinuerlig dialog inom regeringskansliet.

Glesbygdsmyndigheten delar uppfattningen att det behövs en kart-
läggning av överlappningar mellan olika anslagsändamål, inte minst
för att företag och enskilda skall kunna orientera sig i "bidragsfloran".
Enligt myndighetens mening finns det skäl att överväga att ge länssty-
relsen en viktig roll som samordnare av insatser av regional utveck-
lingskaraktär. Detta är en utformning som bl.a. föreslås av Samlingslo-
kalutredningens betänkande (SOU 1994:32).

Länsstyrelsen i Blekinge län instämmer i att det finns anledning att
noggrannare kartlägga bidragsfloran som riktar sig mot olika utveck-
lingsprojekt i länen. Med den samordningsroll för den regionala ut-
vecklingen som länsstyrelsen tillagts är det, enligt länsstyrelsens be-
dömning, svårt att se varför andra statliga regionala organ skall förfoga
över medel som har samma ändamål som det regionala utvecklingsan-
slaget.

Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att projektmedlen skall initiera
verksamhet som därefter övergår till stadigvarande verksamhet med
annan typ av finansiering.

Länsstyrelsen i Kristianstads län instämmer i den tveksamhet som
framförs i rapporten till projektsatsningar som genererar permanent
finansiellt ansvar för staten.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län vill poängtera det angelägna
och önskvärda i att de regionala projektmedlen alltid kan och skall
kompletteras med andra intressenters medverkan.

Landstingsförbundet anser att den kartläggning av bidragsfloran som
revisorerna förordar bör samordnas med Regionberedningens arbete.

1994/95 :RR2

Bilaga 1

Huvudmål för projektverksamheten och länsvisa strategier

Civildepartementet pekar på att det i regleringsbrevet numera ställs
krav på länsstyrelserna att de skall utarbeta program för anslaget för
regionala utvecklingsinsatser.

Glesbygdsmyndigheten delar uppfattningen att projektverksamheten
måste styras av tydliga målformuleringar samt att det skall finnas
strategier för den regionala utvecklingen på länsnivå. Enligt myndighe-
tens mening ligger dock dessa synpunkter väl i linje med vad som
förordas i den senaste regionalpolitiska propositionen (prop.
1993/94:140).

NUTEK delar uppfattningen att målstyrningen är bristfällig, men
pekar också på att verksamheten i större utsträckning kommer att
programläggas, vilket sannolikt kommer att leda till att fördelningen
av medel kommer att baseras på en mer genomarbetad strategi. För att
stödja länsstyrelserna i detta programarbete har NUTEK tillsatt en
arbetsgrupp samt en referensgrupp med bl.a. länsstyrelserepresentan-
ter.

Länsstyrelsen i Jämtlands län uppfattar rapportens diskussion om
mål och styrningsprinciper som i första hand en kritik mot regering
och riksdag. Samtidigt menar länsstyrelsen att de nationella regional-
politiska målen kan uttryckas klarare för att underlätta styrningen,
men att anslaget inte kan detaljregleras från central nivå. Länsstyrelsen
erinrar också om förordningen om regionalt utvecklingsarbete (SFS
(1994:578) där det slås fast att länsstyrelsernas regionala utvecklingsar-
bete skall utgå från en långsiktig sektorsövergripande strategi för länets
utveckling som bl.a. skall vara styrande för utvecklingsmedlens an-
vändning.

Länsstyrelsen i Västerbottens län instämmer i att det finns ett behov
av större tydlighet, framför allt med avseende på vilka mål statsmakter-
na vill nå med de regionala utvecklingsinsatserna. Men samtidigt
konstaterar länsstyrelsen att det kan vara svårt att precisera målen på
ett sådant sätt att det undanröjer möjligheten att den regionala och den
centrala nivån kan ha olika uppfattning om måluppfyllelsen i enskilda
projekt. Länsstyrelsen pekar också på att ett brett upplagt strategiarbete
genomförts i Västerbottens län.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län håller med om behovet av klara mål,
men kan inte se att ett allmänt tillväxtmål underlättar för länsstyrelser-
na att uttolka statsmakternas avsikter och mål med regionalpolitiken.
Länsstyrelsen anser vidare att det inte är en svaghet att en stor del av
de regionala utvecklingsprojekten tillkommer på initiativ av någon
annan aktör i länen.

Länsstyrelsen i Jönköpings län instämmer i att en precisering av de
övergripande målen är önskvärd, men att detta inte får resultera i ökad
detaljstyrning. Länsstyrelsen pekar också på att det redan finns en
genomarbetad strategi för utvecklingsarbetet i länet.

Länsstyrelsen i Norrbottens län har uppmärksammat behovet av pro-
gramarbete och arbetar med en mer övergripande strategiformulering
jämfört med tidigare sektorsvisa och mindre heltäckande program.

1994/95 :RR2

Bilaga 1

Länsstyrelsen viil framhålla att det övergripande regionalpolitiska syftet
med länsanslaget inte far äventyras. Det är viktigt att länsstyrelsen får
möjlighet att fortsätta att arbeta aktivt med egna initiativ och med
länsanslaget som medel att nå regionalpolitiska mål.

Enligt Länsstyrelsen i Blekinge län finns det anledning att ta fasta på
den osäkerhet beträffande användbara nationella mål som redovisas i
konsultrapporten. Redan valet mellan en inriktning mot fördelning
respektive tillväxt gör huvudmålet för projektverksamheten otydligt.
Länsstyrelsen instämmer vidare i behovet av att projektverksamheten
styrs av en väl genomtänkt länsstrategi.

Länsstyrelsen i Gotlands län understryker vikten av att den länsvisa
friheten i medelsanvändningen bibehålls, liksom den okomplicerade
beslutsordning som gäller för närvarande. Samtidigt vill Länsstyrelsen i
Gotlands län framhålla vikten av att det finns en klart uttalad medve-
tenhet i hur medlen används. Detta gäller såväl på central som
regional nivå och länsstyrelsen instämmer därför i rapportens allmän-
na slutsatser om behovet av huvud- resp, delmål för projektverksamhe-
ten. Länsstyrelsen vill dock särskilt peka på svårigheterna att tillgodose
den mycket splittrade målstruktur som anges i konsultrapporten och
påpekar dessutom att redovisningen saknar flera högt prioriterade
områden som t.ex. kvinnofrågor, ungdomsfrågor och landsbygdsfrågor.
Länsstyrelsen i Gotlands län anser vidare att svaret på en god regional-
politik inte står i valet mellan fördelnings- och tillväxtmål. En god
regionalpolitik så som den definierats i riksdagens senaste regionalpoli-
tiska beslut förutsätter att båda målen skall vara vägledande för arbetet.
Enligt länsstyrelsens bedömning måste det ankomma på varje län att
självt avgöra den slutliga prioriteringen mellan målen liksom valet av
de konkreta insatser som skall göras.

Enligt Länsstyrelsen i Stockholms län bör ekonomisk tillväxt tydliga-
re lyftas fram som ett huvudmål. Beroende på vilket tidsperspektiv
som anläggs är det dock, enligt länsstyrelsen, ändå tveksamt om en
sådan precisering får särskilt stor effekt. Ett alternativt sätt att renodla
projektmedlens användning till de bägge huvudmålen skulle, enligt
länsstyrelsens bedömning, vara att dela upp anslaget i två potter.
Länsstyrelsen konstaterar dock att målkonflikten är svår att komma
förbi och att det inte är troligt att centralt givna målformuleringar i
praktiken kan vara vägledande för länsstyrelserna när det gäller detta
slags avvägningar.

Länsstyrelsen i Kristianstads län instämmer i vikten av att projekt-
verksamheten styrs av en väl genomtänkt och förankrad länsstrategi.
En mer genomgripande översyn av länsstrategin med en bred förank-
ring i länet bör göras med regelbundna intervaller.

Landstingsförbundet instämmer i förslaget att det behövs länsvisa
strategier för den regionala utvecklingen. För att få den nödvändiga
regionala förankringen bör strategin, enligt förbundet, fastställas av ett
direktvalt regionalt organ.

1994/95:RR2

Bilaga 1

Styrning

Flera remissinstanser, Länsstyrelserna i Jämtlands, Västerbottens och
Norrbottens län, pekar på att uppgifterna inom ramen för anslaget har
ökat samtidigt som länsstyrelsernas medel för administration successivt
har reducerats.

Länsstyrelsen i Kopparberg län delar inte synen på att projektverk-
samheten i vissa län blivit så omfattande att det finns risk för att
länsstyrelserna inte förmår utöva tillräcklig styrning och kontroll över
medelsanvändningen och skulle här önska att man i rapporten var
mer tydlig på vilket sätt länsstyrelserna brister i styrning och kontroll.
Däremot anser länsstyrelsen att den uppstramning av mål och anvis-
ningar som föreslås i rapporten ökar möjligheterna för länsstyrelserna
att bedriva en konsekvent styrning och kontroll av projektverksamhe-
ten.

Länsstyrelsen i Jämtlands län vill peka på några generella faktorer
som påverkar länsstyrelsens möjligheter till styrning och som faller
tillbaka på den centrala styrningen. Medlen har efter prioriteringar i
de regionalpolitiska propositionerna successivt blivit bredare. Det före-
kommer även direkt motstridiga prioriteringar. Enligt Länsstyrelsen i
Jämtlands län bör det gå att finna en bättre modell över anslagsan-
vändningen för beredningsändamål, t.ex. genom att ange en viss pro-
centsats av anslaget som får användas för administration. Ett liknande
förslag förs också fram av Glesbygdsmyndigheten.

Enligt Länsstyrelsen i Västerbottens län finns det vissa riktlinjer som
står i motsatsställning till det uttalade syftet om målet med utvecklings-
projekten. Det är därför utomordentligt viktigt att det skapas en
samstämmighet mellan uppdragsgivare, Riksrevisionsverket och läns-
styrelserna om hur mål, givna direktiv och riktlinjer skall tolkas.
Denna uppfattning delas av Länsstyrelsen i Norrbottens län.

Länsstyrelsen i Blekinge län biträder förslaget att regeringen bör
utarbeta en dokumentation över de bestämmelser som gäller för pro-
jektmedlen.

Länsstyrelsen i Stockholms län betonar den konflikt som finns mel-
lan länsstyrelsernas sedvanliga roll och de krav som projektverksamhe-
ten ställer. Länsstyrelsen konstaterar att den beskrivna konflikten kan
reduceras något genom de åtgärder som föreslagits i rapporten, men att
spänningen mellan rollerna kommer att finnas kvar även i framtiden.

Svenska Kommunförbundet anser det viktigt att den kritik som nu
riktas mot stödverksamheten inte leder till att länsstyrelserna fråntas
sin beslutanderätt över medlens användning.

1994/95:RR2

Bilaga 1

Uppföljning och utvärdering

Civildepartementet anser att frågan om en effektiv uppföljning och
utvärdering är mycket väsentlig. Departementet pekar på att det i
regleringsbrevet för länsstyrelserna anges att det bör finnas väl funge-
rande rutiner för att följa upp besluten. Vidare har länsstyrelserna som
övergripande uppgift att inom sina verksamhetsområden utveckla for-
merna för uppföljning och utvärdering av den nationella politikens
genomslag. Under rubriken Återrapportering i länsstyrelsernas regle-
ringsbrev anges tydliga krav på länsstyrelserna att lägga fast mål och
riktlinjer samt redovisa måluppfyllelsen.

Glesbygdsmyndigheten delar uppfattningen att det förekommit brist-
er vad gäller uppföljning och utvärdering. Den nya mera programin-
riktade modell för anslagsgivningen som anges i den senaste regional-
politiska propositionen bör dock enligt myndighetens mening vara ett
incitament för att utveckla uppföljning och utvärdering.

Flera remissinstanser, Länsstyrelserna i Västerbottens, Jönköpings,
Kristianstads, Norrbottens, Blekinge och Göteborgs och Bohus län samt
Glesbygdsmyndigheten, instämmer i vad revisorerna påtalat i rappor-
ten om de olika datasystem som står till buds när det gäller anslaget
för regionala utvecklingsinsatser. När det gäller PROM-systemet är det
enligt Länsstyrelsen i Blekinge län fortfarande tvivel underkastat om
nyttan av systemet överväger den uppoffring som krävs i form av
arbete.

Länsstyrelsen i Gotlands län instämmer i nödvändigheten av fortlö-
pande uppföljningar och utvärderingar av de regionala utvecklingsin-
satsernas effekter.

Länsstyrelsen i Stockholms län ser utvärdering som ett viktigt instru-
ment för uppföljning av vad i projekten som var lyckat och vad som
skulle gjorts på annat sätt, men anser samtidigt att kraven på utvärder-
ing kan drivas för långt för län som har en liten projektbudget.
Länsstyrelsen pekar på möjligheten att ett antal länsstyrelser ges i
uppdrag att bedöma ett mindre antal projekt som avspeglar profilen på
projekten hos en annan länsstyrelse och på motsvarande sätt få några
representativa projekt utvärderade av en annan länsstyrelse.

Landstingsförbundet instämmer i rapportens konstaterande att det
finns bristande möjligheter till uppföljning och utvärdering av resulta-
ten av olika regionapolitiska insatser. I ett samlat perspektiv, där alla
aktörers insatser för regional utveckling beaktas, är landstingen och
Landstingsförbundet beredda att medverka i ett arbete för att förbättra
möjligheterna att bedöma och utvärdera de insatser som görs för att
främja regional utveckling. En sådan utvärdering måste då göras mot
såväl de regionala som nationella målen.

1994/95 :RR2

Bilaga 1

Innehållsförteckning

1994/95 :RR2

1. Inledning ...................................... 1

2. Revisorernas överväganden......................... 1

3. Förslag........................................ 8

Bilaga l

Sammanfattning av remissyttranden över rapport 1993/94:12
om Regionala utvecklingsinsatser

Bilaga 2

Regionala utvecklingsinsatser

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Regionala
utvecklingsinsatser

RAPPORT 1993/94.12

Riksdagens revisorer

2 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR2

1994-06-08

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Förord

Riksdagens revisorer beslutade våren 1993 granska anslaget till regionala
utvecklingsinsatser, det s.k. länsanslaget Granskningen har inriktats mot
frågor om statlig styrning inom ett område som präglas av stark
decentralisering av planering och beslutsfattande. Tyngdpunkten i
granskningen ligger på länsstyrelsemas projektverksamhet Revisorernas
beslut att granska länsanslaget har sitt ursprung i ett förslag från riksdagens
arbetsmarknadsutskott.

Denna rapport har utarbetats av revisorernas tredje avdelning. I avdelningen
ingår följande ledamöter: Kjell Nilsson (s), ordförande, Anders G Högmark
(m), vice ordförande, Sten-Ove Sundström (s), Margareta Gard (m), Bengt
Harding Olson (fp), Lennart Brunander (c), Marianne Carlström (s) och John
Bouvin (nyd).

På revisorernas kansli har f.d. revisionsdirektören Britt-Marie Holmgren haft
ansvaret för utredningsarbetet. Även kanslichefen Åke Dahlberg har deltagit i
arbetet. En rapport avseende utvärdering av projektverksamheten inom
länsanslaget har på revisorernas uppdrag utarbetats av Dan Hjalmarsson,
EuroFutures AB.

Rapporten sänds nu på remiss till berörda myndigheter och länsstyrelser.
Revisorernas slutliga ställningstagande och förslag kommer därefter att
utformas.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Dnr 1993:85(4)

Innehållsförteckning

Sida

0 Sammanfattning 1

1 Granskningens bakgrund och inriktning 3

2 Anslaget Regionala utvecklingsinsatser 6

2.1 Anslagsutveckling 6

2.2 Anslagsfördelning 7

2.3 Fördelningen pä stödformer 10

3 Utvärdering av projektverksamheten 12

3.1 Iakttagelser vid kartläggningen av projekt 12

3.2 Målanalys 13

3.3 Slutsatser och rekommendationer 14

4 De centrala myndigheternas styrning och tillsyn 15

5 Uppföljning och utvärdering. Registrering 17

5.1 Uppföljning och utvärdering 17

5.2 Registreringssystemen 18

6 Revisorernas överväganden 20

Bilaga

Utvärdering av projektverksamheten inom ramen för
det s.k. länsanslaget, rapport frän EuroFutures AB

0 Sammanfattning

Anslags- och budgetfrågor

Anslaget till regionala utvecklingsinsatser, det s.k. länsanslaget, uppgår till
över en miljard kronor och är därmed det största enskilda anslaget för
regional utveckling. Användningen av länsanslaget spänner över ett vitt fält
av åtgärder, från regelstyrt företagsstöd till mycket fri projektverksamhet
Anslaget fördelas av regeringen till länsstyrelserna som fritt får besluta om
hur den andel de tilldelats skall disponeras. Skillnaden mellan den högsta och
lägsta länsramen är mycket stor. Det län som tilldelas det högsta beloppet i
förhållande till sin folkmängd får 200 gånger så mycket per invånare som det
län som får det lägsta beloppet per invånare. Motsvarande relation
beträffande de arbetsmarknadspolitiska anslagen är 4 gånger.

Regeringen bör redovisa en klarare bild över hur länsanslaget och andra
anslag för regional utveckling fördelas och används. Underlaget i regeringens
propositioner bör ge tydligare och mer lättillgänglig information. Det behövs
också enligt revisorernas bedömning en djupare analys av hur regeringen
fördelar medlen regionalt

Stöd från många finansiärer

De senaste åren har ungefär hälften av länsanslaget använts för regional
projektverksamhet. Tyngdpunkten i granskningen har lagts på hur dessa
medel disponeras. Därvid har det bl.a. visat sig att statliga medel från andra
anslag kompletterar finansieringen av många projekt. Bidragsfloran är
svåröverskådlig. Ändamålen med statliga anslag överlappar varandra. Detta
komplicerar statsbudgetens struktur och försvårar kontrollen av utgifter.
Vidare kan ekonomiskt stora projektsatsningar driva fram verksamhet som
staten får ta ett permanent finansiellt ansvar för. Det finns risk för att det
sedvanliga systemet med prioritering och budgetprövning sätts ur spel.
Revisorerna anser att en kartläggning behövs av dessa förhållanden.

Huvudmål för projektverksamheten och länsvisa strategier

Granskningen visar att regeringens målformulering för projektverksamheten
är alltför generell och att det saknas ett tydligt och användbart huvudmål för
verksamheten. Ett sådant mål bör utformas och grundas på de mål som
riksdagen godkänt för regionalpolitiken.

Som framhålls i vårens regionalpolitiska proposition behöver länsstyrelserna
ha en genomarbetad strategi för sitt utvecklingsarbete. Detta behov har också
uppmärksammats och utvecklats närmare i den konsultstudie som utgör en
del i revisorernas granskning. Enligt rapporten finns det risk för att
projektverksamheten blir ett icke målstyrbart system och att verksamheten
blir svår att utvärdera. Ett stort mått av godtycke kan finnas med i
projektbesluten. Detta kan t.ex. yttra sig i att medlen används som en allmän
resurs när andra anslag inte räcker till eller att medlen går till projekt som
ligger i periferin till regional utveckling.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Revisorerna finner det angeläget att beslut rörande ett anslag pä ca 1 miljard
kronor grundas på klara målformuleringar.

Styrning

Under granskningsarbetet har revisorerna bl.a. haft diskussioner rörande
hanteringen av projektmedel med ansvariga tjänstemän vid fyra länsstyrelser.
Det har därvid framkommit att det finns brister när det gäller styrningen av
medelsanvändningen. Styrsignalerna från den centrala nivån uppfattas ibland
som otillräckliga.

Revisorerna anser att regeringen bör göra en genomgång av de bestämmelser
som gäller for projektmedlen. Därvid bör övervägas om större tydlighet
skulle uppnås genom att de allmänna bestämmelserna fördes samman i ett
särskilt regeringsbeslut

Vid granskningen har också uppmärksammats att projektverksamheten i
vissa län blivit så omfattande att det finns risk for att länsstyrelserna inte
förmår utöva tillräcklig styrning och kontroll av medelsanvändningen.

Uppföljning och utvärdering

Revisorerna har tidigare i två granskningsärenden påtalat brister avseende
uppföljning och utvärdering av regionalpolitiska insatser. Den ena
granskningen gällde de regionala projektmedlen, den andra glesbygdsstödet

Efter den granskning som nu gjorts kan revisorerna konstatera att ett flertal
kartläggningar och utvärderingar har utförts under senare år och att
ambitionsnivån uppenbarligen höjts. Huvudsakligen är det emellertid
punktvisa insatser som gjorts. Det finns ännu inte någon samlad bild av de
regionala utvecklingsinsatsernas effekter.

De problem som kvarstår har enligt revisorerna framför allt två orsaker. För
det första är det svårt att mäta måluppfyllelsen i en verksamhet, där det inte
finns några klara och tydliga mål att relatera resultaten till. För det andra
finns det fortfarande brister i registreringen av de data som är nödvändiga
för att kunna göra övergripande och rättvisande uppföljningar och
utvärderingar. Revisorerna har särskilt uppmärksammat att uppföljningen av
lokaliseringsbidraget vanligtvis grundas på uppgifter om förväntad
sysselsättningsökning och inte det verkliga sysselsättningsutfallet

I samband med granskningen har det visat sig att länsstyrelserna i vissa fall
anser att de nationella registreringssystemen är mindre väl lämpade sett från
länsstyrelsernas behov och utgångspunkter. Registreringen uppfattas också
som arbets- och kostnadskrävande. Revisorerna noterar att NUTEK
förbereder förbättringar som kan väntas komma till stånd inom en nära
framtid.

Även om förbättringar skett av uppföljnings- och utvärderingsverksamheten
anser revisorerna att det fortfarande finns väsentliga återstående brister.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

1 Granskningens bakgrund och inriktning

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Under 1970-talet fick länsstyrelserna for första gången disponera medel för
regionalpolitiska insatser. Storleken på dessa s.k. länsanslag har vuxit snabbt

Budgetåret 1993/94 uppgår anslagen för regional utveckling på
Arbetsmarknadsdepartementets huvudtitel sammantagna till ca 2,6 miljarder
kronor. Bland de enskilda anslagen är det för regionala utvecklingsinsatser
det största. Under de senaste budgetåren har omkring 1 miljard kronor
anvisats under anslaget Beloppet motsvarar ungefär 40 % av de medel som
Arbetsmarknadsdepartementet har för regional utveckling. Budgetåret
1979/80 anvisades drygt 170 miljoner kronor för insatser som i dag närmast
motsvarar de ändamål som finansieras från länsanslaget

Huvuddelen av anslaget till regionala utvecklingsinsatser fördelas av
regeringen direkt till länsstyrelserna på 24 anslagsposter. En mindre del
avsätter regeringen för fördelning senare under budgetåret. Tidigare har
anslaget också innehållit poster för bl.a. vissa centrala konsult- och
utvecklingsinsatser.

Länsstyrelserna kan efter egna prioriteringar använda medlen till

Lokaliserings- och utvecklingsbidrag (inom stödområdena)

Glesbygdsstöd i form av stöd till företag och stöd till kommersiell service
(inom områden som länsstyrelserna avgränsar)

Utvecklingsprojekt (inom samtliga län och områden)

Regeringen fördelar anslagsbeloppet på länen utifrån en bedömning av
behovet av regionala utvecklingsinsatser i olika delar av landet Den största
andelen går till de fyra nordligaste länen. De fem Bergslagslänen -
Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs och Gävleborgs län -
tilldelas uppemot 30 % av anslaget De tre länsstyrelserna i sydöstra Sverige
och länsstyrelsen på Gotland kommer därnäst i prioritet. Övriga elva
länsstyrelser disponerar tillsammans ungefär 10 % av anslaget Länens
andelar av anslaget har varit tämligen oförändrade över tiden.

Fr.o.m. budgetåret 1990/91 avgör länsstyrelserna själva fördelningen mellan
de olika ändamålen. Tidigare fastställde regeringen för vaije länsstyrelse ett
högsta belopp för projektverksamheten. I och med den fria medelsan-
vändningen ökade projektverksamheten avsevärt i volym. Under perioden
1982/83 - 1989/90 användes 17-23 % av länsanslaget till projektverksamhet
Budgetåren 1990/91 - 1992/93 har andelen vuxit till 41,47 resp. 50 %.
(Ökningen inträffade samtidigt som efterfrågan på lokaliseringsbidrag och
lokaliseringslån sjönk till följd av konjunkturnedgången.)

Av de stödformer som länsanslaget används till är projektverksamheten den
minst regelstyrda. Mest detaljreglerade är lokaliserings- och
utvecklingsbidragen som utgår enligt bestämmelserna i förordningen om
regionalpolitiskt företagsstöd (SFS 1990:642). För glesbygdsstödet gäller
förordningen om glesbygdsstöd (SFS 1990:643). Användningen av
projektmedel har staten har valt att reglera genom att påpeka i vilka
sammanhang länsstyrelserna inte får använda dem.

Begränsningarna är bl.a. till for att förhindra att länsstyrelserna ger stöd till
sådana typer av projekt som normalt finansieras med nationella anslag.

Vid sin behandling av länsanslaget ställs statsmakterna inför flera svårigheter.
Det är for det första inte lätt att skaffa sig en överblick över användningen av
medlen. 24 länsstyrelser, flera olika stödformer, över 2 000 olika projekt och
mindre väl fungerande registreringsmetoder är faktorer som försvårar for
regering och riksdag att få ett rättvisande och adekvat beslutsunderlag. Med
den konstruktion länsanslaget har gäller för det andra att statsmakterna vid
styrning av användningen av anslaget i avsevärd grad är hänvisade till mål-
och resultatstyrning. Bristen på tydliga målformuleringar liksom outvecklade
uppföljnings- och utvärderingsmetoder komplicerar dock en sådan styrning.

Riksdagens revisorers beslut att genomföra en granskning av anslaget till
länsstyrelsernas regionala utvecklingsinsatser har sitt ursprung i
framställningar ffån riksdagens arbetsmarknadsutskott. Förslaget om en
granskning framfördes första gången redan våren 1990. Revisorerna valde
dock att inleda granskningen först sedan Närings- och teknikutveck-
lingsverket (NUTEK) fullföljt ett större kartläggningsarbete avseende den
regionala projektverksamheten. Vidare har Glesbygdsmyndigheten på
regeringens uppdrag utvärderat glesbygdsstödet. I september 1993
presenterade myndigheten rapporten Glesbygdsstödet 1987 - 1992.

På grundval av förslag i flera underlagsrapporter har regeringen i den
regionalekonomiska propositionen 1993/94:140 föreslagit vissa förändringar
avseende glesbygdsstödet och lokaliserings- och utvecklings-bidragen. Med
hänsyn till att dessa stödformer sålunda varit och är föremål för ingående
överväganden har revisorerna inriktat sin granskning framför allt på
projektmedlen. Sett från målstymingssynpunkt - ett centralt tema i
granskningen - har denna fria bidragsform också sitt givna intresse.

Granskningens huvudsyfte är att göra en utvärdering av länsstyrelsernas
regionala projektverksamhet. På revisorernas uppdrag har en konsult, Dan
Hjalmarsson (EuroFutures AB), engagerats för detta uppdrag. I bilagda
rapport presenteras resultatet av utvärderingen. Rapporten innehåller
uppgifter om användningen av projektmedlen, men den koncentreras framför
allt på en ingående mål- och resultatanalys.

En viktig del av granskningen har varit att studera hur projektmedlen
används och hanteras av länsstyrelserna. I detta syfte har revisorerna besökt
länsstyrelserna i Jönköpings, Kopparbergs, och Norrbottens län samt
sammanträffat med företrädare for länsstyrelsen i Stockholms län. Vid
besöket i Norrbottens län deltog även länsarbetsdirektören. Utvärderingen

1994/95 :RR2

Bilaga 2

bygger dels på intryck från nämnda besök, dels på enkäter till dessa fyra län.
Konsulten och ansvarig utredare på revisorernas kansli har också intervjuat
företrädare för den regionalekonomiska enheten på Arbetsmarknads-
departementet och ansvarig enhetschef hos NUTEK samt haft kontakter med
Glesbygdsmyndigheten och Riksrevisionsverket (RRV).

Granskningen har också inriktats på uppföljnings- och utvärderingsfrågor
avseende länsanslaget samt på regeringens roll och ansvar.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

2 Anslaget Regionala utvecklingsinsatser

1994/95:RR2

Bilaga 2

I detta avsnitt behandlas anslagsutveckling, regeringens fördelningen av
anslaget och länsstyrelsernas fördelning pä stödformer. Om inte annat sägs
avser de siffermässiga uppgifterna den del av anslaget som tilldelas länssty-
relserna. Beloppen är alltså rensade frän anslagsposter som avser centrala
konsult- och utvecklingsinsatser samt teknik- och kunskapsspridning.

I anslagsöversiktema har länen delats upp i fyra grupper. Länen i grupperna
1 - 3 har angivits efter länsanslagets storlek enligt regeringens fördelning i
regleringsbrev för budgetåret 1993/94.

Grupp 1

Norrbottens (BD), Västerbottens (AC), Jämtlands (Z) och Västemorrlands
(Y) län

Grupp 2

Värmlands (S), Kopparbergs (W), Gävleborgs (X), Örebro (T) och
Västmanlands (U) län

Grupp 3

Kalmar (H), Blekinge (K), Gotlands (I) och Kronobergs (G) län

Grupp 4

Övriga elva län

2.1 Anslagsutveckling

Regional balans har varit ett av de centrala ekonomisk-politiska målen sedan
början av 1970-talet. Syftet med de statliga insatserna har skiftat. I böijan av
1970-talet betonades en utveckling av tillväxtcentra inom stödområden.
Under andra hälften av årtiondet och ett tiotal år framåt i tiden inriktades
regionalpolitiken på att möta problem som uppkommit genom förändringar i
industristrukturen och därav följande akuta sysselsättningsproblem. Sedan
slutet av 1980-talet har ett av huvudsyftena varit att kompensera norra
Sveriges inland för permanenta lägesnackdelar.

En genomgång av regeringens regionalpolitiska propositioner åren 1979,
1982,1985 och 1990 kan ge ett intryck av att regionalpolitiken förändrats
över tiden. Om uppmärksamheten i stället riktas pä regionalpolitikens medel
blir bilden delvis en annan. Användningsområdena för befintliga medel har
bara förändrats marginellt För att åstadkomma förändring har i regel nya
medel satts in. Utvecklingen av anslaget till regionala utvecklingsinsatser
bekräftar denna generella bild.

Anslaget till regionala utvecklingsinsatser ökade kraftigt fram till budgetåret
1990/91. Därefter har det i huvudsak varit oförändrat. Inflationsjusterat

innebär detta en viss real minskning de senaste åren. Projektmedlens andel av
länsanslaget har som redan nämnts ökat kraftigt

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Diagram 1. Utvecklingen av länsanslaget (inflationsjusterade index)

o 1 » 1—1 * * " •*—

79/80 82/83 85/86 86/87 87/88 88/89 89/90 90/91 91/92 92/93 93/94

Källa: NUTEK R 1992:21, statsliggare, budgetpropositioner

2.2 Anslagsfördelning

Regeringens fördelning av länsanslaget mellan de 24 länen har varit tämligen
oförändrad över tiden. Styrande för fördelningen har varit och är i huvudsak
stödområdesindelningen. Det innebär att den absolut övervägande delen av
länsanslaget fördelas till områden som har geografiska lägesnackdelar och
andra långsiktiga regionalpolitiska problem.

En stark korrelation finns också mellan graden av arbetslöshet i länen och
länsanslagets storlek. Under perioden 1980 - 1993 ligger de länsvisa
siffrorna för arbetslöshet och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder
över riksgenomsnittet i de fyra nordligaste länen och Bergslagslänen med
något undantag för Västmanlands län. I de elva länen i gruppen “övriga“
ligger länssiffroma för arbetslöshet, bortsett från Göteborgs och Bohus län
samt Malmöhus län, i allt väsentligt under genomsnittet för riket. Länen i
sydvästra Sverige uppvisar en mer blandad bild med de högsta
arbetslöshetstalen i Blekinge län och de lägsta i Kronobergs län.

Under budgetär 1992/93 var anslaget till regionala utvecklingsinsatser

1 miljard kronor.

Ett många gånger högre belopp - över 28 miljarder kronor - tilldelades länen
för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den länsvisa fördelningen med en
tydlig tyngdpunkt på storstadslänen skiljer sig markant från fördelningen av
länsanslaget, som framgår av tabell 1 och diagram 2.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Tabell 1. Medel till regionala utvecklingsinsatser resp, arbetsmarknads-
politiska åtgärder, länsvis fördelning 1992/93 (milj, kr.)

Regionala utveck-		Arbetsmarknads-	Regionala utveck-		Arbetsmarknads-
lingsinsatser		politiska, åtgärder	ingsinsatser		politiska åtgärder
AB	8	2 931	p	18	1 417
C	9	774	R	9	810
D	9	868	S	75	1 119
E	10	1 181	T	30	1 190
F	10	939	U	20	950
G	11	505	W	70	1057
H	19	811	X	70	1424
I	20	210	Y	115	1 025
K	22	545	Z	130	480
L	7	786	AC	130	864
M	5	2 982	BD	145	1 730
N	5	674	till regering-	4Ö
0	13	3 043	ezu förfogande	4Ö
			S:a	1000	28 324

Diagram 2. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder 1992/93 och anslaget.
Regionala utvecklingsinsatser. (Fördelning på län. Milj.kr)

Tabell 2. Länsanslaget fördelat på länsgrupper 1982/83 - 1993/94

(miljoner kronor och andel av total)

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Län	1982/83		1985/86		1990/91		1993/94
	Anslag	Andel	Anslag	Andel	Anslag	Andel	Anslag	Andel
		%		%		%		%
BD, AC, Z,	156	58	232	52	520	54	520	54
S, W, X, T,	66	24	133	30	265	28	265	27
H, K, I, G	12,5	5	26	6	65	7	76	8
övriga	35,5	13	56,5	12	100	11	107	11
11 län
Totalt	270	(100)	447,5	(100)	950	(100)	968	(100)

Källa: NUTEK R 1992:21, R 1994:11, statsliggaren 1993194

Jämförelsen avser belopp som i regleringsbrev fördelats till resp, länsstyrelse.
Medel som stått till regeringens disposition för fördelning senare under
budgetåret har inte beaktats. Inte heller öronmärkta pengar till Länsstyrelsen
i Kalmar län for åtgärder i Mörbylånga 1993/94.

Av tabellen framgår att Bergslagslänen och länen i sydvästra Sverige ökat sin
andel under perioden, medan övriga länsgrupper minskat sin andel.

Norrbottens län har under hela perioden 1982/83 - 1993/94 fått det högsta
enskilda länsanslaget. Beloppet har under de elva åren ökat från 51 till 145
miljoner kronor. I andra ändan av skalan ligger Hallands län, där länsanslaget
ökat från 0,8 till 5 miljoner kronor. Vid jämförelser mellan de belopp som
länsstyrelserna tilldelas rör man sig i två världar, något som också tydligt
framgår av rapportbilagan. De fyra nordligaste länen och Bergslagslänen
bildar en grupp som mottar ca 80 % av anslaget, till de övriga fjorton länen
går resten av anslaget En orsak till den stora variationen i anslagsbelopp är
givetvis att länen inom stödområde 1 och 2 har rätt att använda tilldelade
medel över hela skalan av anslagsändamål, dvs. till lokaliseringsstöd,
glesbygdsstöd och projektmedel. Om man bortser från att vissa områden
även inom andra län kan vara placerade i tillfälligt stödområde, så används
länsanslaget i övriga län till glesbygdsstöd och för regionala
utvecklingsprojekt

Mellan budgetåren 1982/83 - 1993/94 ökade länsanslaget med 698 miljoner
kronor eller 260 %. Av ökningen gick drygt 560 miljoner kronor till de fyra
nordligaste länen och Bergslagslänen, medan den sammanlagda ökningen for
övriga 15 län var 135 miljoner kronor. Flertalet av de 13 län som 1982/83
hade ett anslag på 4 miljoner kronor eller därunder har fått sitt anslag ökat
med mer än 260 %. Bland de elva län som i utgångsläget tilldelades mellan 5
och 51 miljoner kronor är det bara fyra som fått mer än genomsnittlig
ökning. En viss, om än mycket begränsad, utjämning har alltså skett under
perioden.

2.3 Fördelningen på stödformer

Under tiden fram till 1990/91, då regeringen angav vilket högsta belopp som
vaije länsstyrelse fick disponera för regionalt utvecklingsarbete, framgick
anledningen till delposternas regionalt motiverade skillnader med större
tydlighet

I regleringsbrevet för budgetåret 1989/90 fördelade regeringen 755 miljoner
kronor till länsstyrelserna med angivande av högstbelopp för projektverk-
samhet Fördelningen mellan de fyra grupperna framgår av tabell 3.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Tabell 3. Länsramar och projektramar 1989/90

(miljoner kronor och andel projektram)

Län Länsramar

	Totalram	Projektram	Andel projekt (%)
BD, AC, Z, Y	425,0	54,0	13
S, W, X, T, U	220,0	51,0	23
H, K, I, G	40,8	18,0	44
övriga län	69,2	42,0	61
Totalt	755,0	165,0	22

Källa: NUTEK R 1992:21

Mellan det högsta och lägsta totala anslaget till län var skillnaden nominellt
122 miljoner kronor. Skillnaden mellan motsvarande belopp för projekt-
insatser var betydligt blygsammare, 15 mot 3,5 miljoner kronor. Andelen
projektmedel varierade mellan 10 % i Norrbottens län och 100 % i
Kristianstads, Malmöhus och Hallands län. Så gott som undantagslöst
minskade andelen projektmedel med länsanslagets storlek

Budgetåret 1990/91 fick länsstyrelserna för första gången själva bestämma
om fördelningen av länsanslaget. Då användes 410 miljoner kronor till
projektmedel. Ökningen har därefter fortsatt. Budgetåret 1992/93 satsade
länen totalt 520 miljoner kronor på projekL

Tabell 4. Länsramar och projektmedelsbeslut 1992/93
(miljoner kronor och andel projektverksamhet)

Län	Länsramar	Projekt	Andel projekt (%)
BD, AC, Z, Y	530	226	43
S,W, X, T, U	311	169	54
H, K, I, G	83	43	52
Övriga län	117	82	70
Totalt	1041	520	50

Källa: NUTEK R 1994:11

Skillnaden mellan det högsta och lägsta beloppet som avsattes för projekt-
insatser hade nu blivit betydligt större. I Norrbottens län satsades 79,4
miljoner kronor på projekt mot 5,2 miljoner kronor i Stockholms och
Östergötlands län. Länssiffroma visar tydligt att den största ökningen av
projektmedlen - såväl i absoluta som relativa tal - återfinns i de fyra
nordligaste länen och Bergslagslänen.

I 1992 års budgetproposition kommenterade föredragande statsrådet
projektverksamhetens volymökning. Förändringen angavs endast totalt för
riket Bakom totalsiffran döljer sig mycket stora variationer. Mellan 1989/90
och 1990/91 var ökningen över 10 miljoner kronor i sex län. I de övriga
arton länen varierade den mellan 0,4 och 7 miljoner kronor med en
koncentration kring drygt 1 miljon kronor.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

3 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR2

3 Utvärdering av projektverksamheten

1994/95 :RR2

Bilaga 2

I detta avsnitt görs en kortfattad sammanfattning av de iakttagelser, slut-
satser och rekommendationer som presenteras i den bilagda konsultrappor-
ten med titeln Utvärdering av projektverksamheten inom ramen för det s.k.
länsanslaget. Sammanfattningen är inte heltäckande. Framför allt lyfts de
frågor fram som varit av särskild betydelse vid revisorernas överväganden.
Delar av rapporten har också utgjort underlag för avsnitt 5 i revisorernas
rapport.

3.1 Iakttagelser vid kartläggningen av projekt

Kartläggningen bygger på uppgifter om de 20 beloppsmässigt största
projekten (totalramen) i fyra län budgetåren 1991/92 och 1992/93. Den avser
Stockholms, Jönköpings, Kopparbergs och Norrbottens län och omfattar
således totalt 80 projekt. En fördjupning har också gjorts av två principiellt
intressanta projekt i vart och ett av de fyra länen.

Projektens storlek

De stora skillnaderna i länsanslagets storlek visar sig tydligt också när det
gäller de enskilda projektens storlek. Stockholms och Jönköpings län
redovisar vardera en projekt med en totalram som överstiger 1 miljon
kronor, medan Kopparbergs och Norrbottens län har sjunon resp, tjugo
projekt av den storleken.

Typen av projekt

Projektmedlen har använts inom vitt skilda områden. Genomgången ger
bilden av en mångfacetterad och splittrad verksamhet

Arten av projekt

Projektmedlen skall användas i huvudsak för nya projekt Enligt kartlägg-
ningen är åtminstone en tredjedel av projekten gamla, definierat som
satsningar i mer än tre år och/eller på befintlig verksamhet

Initiativtagare

Ett av de ursprungliga syftena med projektmedlen var att länsstyrelserna
skulle få resurser så att de kunde initiera satsningar som saknade statlig
finansiering. Av de 80 projekten har ca en tredjedel direkt initierats av
länsstyrelserna. Resten av projekten har tillkommit på förslag av andra
intressenter eller i dialog mellan länsstyrelsen och andra.

Projektmedelsmottagare

Stödmottagare är i 62 av de 80 projekten offentlig förvaltning eller
motsvarande.

Styrning

Enligt enkätsvaren har de flesta projekten förankrats i dels länsstyrelsens
egna strategidokument, dels det regionalpolitiska regelverket och stats-
makternas riktlinjeuttalanden. Ibland upplever ansvariga tjänstemän vid
länsstyrelserna att ambitionen “att satsa där problemen är störst" står i strid
med en ambition att långsiktigt stärka hela länets utveckling.

Samfinansiering

I hälften av de 80 projekten deltar annan statlig och/eller kommunal finansiär.
Bland dem finns åtta statliga myndigheter, flera universitet och utvecklings-
fonder samt både primär- och landstingskommuner. Därtill kommer bl.a.
arbetsmarknadspolitiska medel. Beträffande de senare har problem noterats
när det gäller de s.k. otraditionella medlen, som kan användas till projekt av
samma art som de som finansieras via länsanslaget Det uttalade sysselsätt-
ningspolitiska syftet med dessa medel kommer ibland i konflikt med
länsstyrelsernas mer näringspolitiskt inriktade ambitioner.

Anslagsprocessen

Den indelning av projektmedlen på ett tiotal områden som anbefalls i
budgetprocessen stämmer inte alltid med den indelning som är lämpligast sett
från länens planeringshorisonL Denna omständighet synes ge upphov till
“skuggbudgetering".

3.2 Målanalys

Den genomgång som har gjorts av de formella målen visar att det beträffande
projektverksamheten är svårt att finna tydliga mål som länsstyrelserna kan
arbeta mot. Detsamma gäller de “informella mål“ som vuxit fram inom ramen
för dialogen mellan nationella samordnare och regionala aktörer. Otydliga
målformuleringar leder i sin tur till att det blir svit att avgöra om den
verksamhet som bedrivs verkligen fyller sitt syfte.

Det finns enligt konsultrapporten risk för att projektverksamheten blir ett
icke målstyrbart system och att verksamheten blir svår att utvärdera. Ett stort
mått av godtycke kan finnas med i projektbesluten. Detta kan tex. yttra sig i
att medlen används som en allmän resurs när andra anslag inte räcker till eller
att medlen går till projekt som ligger i periferin till regional utveckling.

1994/95:RR2

Bilaga 2

3.3 Slutsatser och rekommendationer

Av rapporten framgår att tidigare utvärderingar ger underlag för slutsatsen
att resultaten från projektverksamheten överlag är goda. De studier som
gjorts i detta granskningsärende ger inte heller några direkta belägg för en
annan allmän slutsats. För att göra mer preciserade bedömningar av
resultaten måste emellertid verksamheten tydligare relateras till i förväg
fastställda mål.

En övergripande rekommendation är att målstrukturen bör stramas upp,
kommuniceras och förankras ute i länen. Mål, regionala strategier, ett utökat
erfarenhetsutbyte och en effektiv utvärdering föreslås bli stommen i en
utvecklad och effektiv dialog mellan staten centralt och länen.

Länens verksamhet skall ses som temporära initiala insatser på områden som
enligt länsstyrelsernas analyser och strategier kan främja den regionala
utvecklingen. Det är viktigt att dialogen centralt/regionalt fungerar så att en
mellanregional konkurrens undviks. Det gäller att undvika att t.ex. flytta
utvecklingsresurser från ett län till ett annat eller att överpröva nationella
prioriteringar.

I rapporten förs ett resonemang kring projektverksamhetens gränser. Frågan
ställs om det finns mer resurser till projektverksamhet än vad som är rimligt
med hänsyn tagen till statens roll i den regionala utvecklingen och till
länsstyrelsernas möjligheter att identifiera nya angelägna projekt Har
projektverksamheten i en del län övergått från att, som avsett, vara ett
“smörjmedel** till att bli “bränsle**?

1994/95: RR2

Bilaga 2

4 De centrala myndigheternas styrning och
tillsyn

NUTEK har huvudmannaskapet for lokaliserings- och utvecklingsbidrag
samt projektmedlen. Glesbygdsmyndigheten har motsvarande ansvar för stöd
till företag i glesbygder och Konsumentverket för stöd till kommersiell
service i glesbygder. Ansvaret innebär att myndigheterna skall följa upp och
utvärdera samt föreslä förbättringar av stödsystemen. Myndigheterna har rätt
att utge centrala föreskrifter för stödgivningen. NUTEK har även ett
tillsynsansvar gentemot den regionala nivän.

Inom verksamhetsgrenen redovisningsrevision granskar RRV ärligen
länsstyrelsernas verksamhet. Resultatet skall avrapporteras till regeringen,
berörda departement och revisionsobjektens ledningar.

Hur aktiva är dä de centrala myndigheterna?

Riksrevisionsverket (RRV) har i en förvaltningsrevision granskat hand-
läggningen och styrningen av tre stödformer inom anslaget Regionala
utvecklingsinsatser: Lokaliseringsbidrag, utvecklingsbidrag samt företags-
stödet inom glesbygdsstödet. Resultatet av granskningen redovisas i
rapporten “Regionala utvecklingsinsatser" (F 1993:32).

Av rapporten framgår att NUTEK ger ut allmänna råd till länsstyrelserna om
hur förordningen om regionalpolitiskt företagsstöd bör tillämpas. NUTEK
genomför också stödjande insatser gentemot handläggarna på regional nivå
genom att anordna utbildning och seminarier.

Enligt RRV:s granskning finns det inte några allmänna råd eller centrala
föreskrifter för glesbygdsstödet I en utvärdering av glesbygdsstödet som
Glesbygdsmyndigheten gjort på regeringens uppdrag (Glesbygdsstödet
1987 - 1992) har från länsstyrelsemas sida framförts att det behövs
ytterligare riktlinjer som stöd för hanteringen av glesbygdsstödet och att
centrala anvisningar bör utarbetas.

De centrala insatserna är alltså mer omfattande inom lokaliserings- och
utvecklingsbidraget än inom glesbygdsstödet. Detta innebär att det inom
stödsystemet råder obalans vad avser reglering och central styrning. RRV
anser att NUTEK och Glesbygdsmyndigheten i ökad utsträckning bör
samverka när det gäller uppföljning, utvärdering, registrering av stödärenden
och främjande insatser.

Vad gäller projektverksamheten har NUTEK bl.a. genomfört ett program
som syftat till att fä till stånd en bättre projekthantering pä länsstyrelserna.
Viktiga inslag i programmet har varit seminarieverksamhet kring frågor om
bl.a. utvärdering, EG-projekt och kvinnoinriktade projekt.

RRV sammanfattar de iakttagelser som gjorts vid den årliga redovisnings-
revisionen i en rapport som tillställs regeringen. Av den senaste rapporten,

1994/95:RR2

Bilaga 2

som avser budgetåret 1992/93, framgår att RRV haft en del invändningar i
fråga om länsstyrelsernas hantering av medlen till regionala utvecklingsin-
satser. Iakttagelserna har bl.a. gällt att projektmedel använts for att finansiera
utgifter för administration och i ett fall för omlokalisering av egen verksam-
het. Utgifterna borde enligt RRV:s bedömning ha finansierats via anslag för
förvaltningskostnader. Det har därefter visat sig att Arbetsmarknadsdepar-
tementet och RRV har olika uppfattning när det gäller huruvida finansiering-
en av omlokaliseringen strider mot bestämmelserna for projektmedlens
användning.

RRV har också i några fall riktat kritik mot att länsstyrelser utan regeringens
tillstånd ingått som stiftare i olika stiftelser. Revisionens invändningar gäller
dessutom att bidrag till stiftelsernas verksamhet finansierats med
projektmedel.

Regeringen har uppmärksammat problemet En särskild utredare har i mars
1994 fått regeringens uppdrag att utreda frågan om en lämplig form for
finansiering av framtida verksamheter som fortlöpande är beroende av statligt
stöd men som inte bör bedrivas i myndighetsform. Utredaren skall också
göra en förutsättningslös översyn av befintliga stiftelser som är beroende av
statligt stöd och lämna förslag om hur verksamheten skall vara finansierad i
framtiden.

Vid kontakter med den enhet som har ansvaret for den årliga revisionen av
samtliga länsstyrelser (R6 Jönköping) har framkommit att enheten i fråga om
projektverksamheten - utöver den egentliga redovisningsrevisionen - inriktar
granskningen på att länsstyrelserna följer de regler som enligt regleringsbrev
gäller för användningen av medlen. Någon mätning av resultat och effekter
av de tusentals projekten har enheten av naturliga skäl ingen möjlighet att
göra.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

5 Uppföljning och utvärdering. Registrering

1994/95 :RR2

Bilaga 2

5.1 Uppföljning och utvärdering

Regional nivå

På regional nivå redovisar länsstyrelserna utfallet av stöd- och
bidragsgivningen från länsanslaget i anslagsframställningarna. Enligt den
enkät och de intervjuer som gjorts i detta granskningsärende följs alla projekt
regelmässigt upp. Det är mer ovanligt att djupare utvärderingar görs, dvs. att
en länsstyrelse försöker utröna om insatserna fått de avsedda
konsekvenserna.

Fr.o.m. budgetåret 1990/91 får länsstyrelserna disponera vissa angivna
belopp under sina respektive anslagsposter för uppföljning i enskilda
stödärenden. Beloppen varierar. Under de två senaste budgetåren har elva län
fått använda 300 000 kronor, fem län 600 000 kronor och de åtta tyngsta
länen 1 000 000 kronor, vilket blir totalt 14,3 miljoner kronor

Av NUTEK:s sammanfattande redovisning av de regionala utvecklings-
insatserna 1992/93 framgår att länsstyrelserna använde totalt 10,5 miljoner
kronor för uppföljningsverksamhet. Jämförelsen är inte helt rättvisande,
eftersom det senare beloppet avser budgetmässigt utfall. Att notera är dock
att hälften av länen redovisar ett utfall mellan 0 % och 50 % av det belopp
som regeringen medgivit

Central nivå

På central nivå genomför NUTEK insatser när det gäller uppföljning och
utvärdering av lokaliserings- och utvecklingsbidraget samt projektmedlen.
Ett antal rapporter har kommit fram under de senaste åren. Inriktning och
ansats skiftar. En del avser kartläggning och uppföljning, andra kan närmast
karaktäriseras som problemorienterade forskarrapporter. Som framgår av
konsultbilagan anser en del tjänstemän på länsstyrelserna att materialet är så
omfattande att de har svårt att få tid att studera det närmare. Inom NUTEK
har man uppmärksammat problemet och avser att i en särskild publikation
presentera aktuella frågor och undersökningsresultat i komprimerad form.

I konsultrapporten framhålls vikten av uppföljning och utvärdering.
NUTEK:s roll att svara för sådana insatser på den nationella nivån betonas.
Kriterier för uppföljning och utvärdering föreslås ingå i de länsvisa strategier
som rekommenderas i rapporten, något som väsentligt skulle underlätta såväl
den regionala som centrala utvärderingen. I rapporten diskuteras också de
möjligheter som ligger i att länen utvärderar varandras projektverksamhet

Glesbygdsmyndigheten har startat uppföljning av glesbygdsstödet under
budgetåret 1993/94 och genomfört en del utvärderingsuppdrag. Av den

tidigare nämnda utvärderingsrapporten framgår att 15 länsstyrelser uppgivit
att de någon gång utvärderat glesbygdsstödet och att nästan samtliga
länsstyrelser utformat särskilda riktlinjer för stödgivningen.

Det finns emellertid fortfarande stora brister i den redovisning som ligger till
grund för uppföljning och utvärdering. Redovisningen skiljer sig åt mellan
länen. Det är svårt att få en helhetsbild och att göra jämförelser mellan länen.
Så redovisas exempelvis i uppföljningen av lokaliseringsbidraget vanligtvis
förväntad sysselsättningsökning och inte det verkliga sysselsättningsutfallet
Det är också denna beräknade sysselsättningsökning som används vid
regeringens rapportering till riksdagen av stödverksamhetens utfall.

Vid besöket i Kopparbergs län fick revisorerna veta att den statistik som
Länsstyrelsen sammanställt över stödföretagens årsarbetskrafter visade att ca
60 % av företagen inte uppfyllt rekryteringsplanen enligt ansökan. Detta
uppfattades av Länsstyrelsen som ett jämförelsevis gott resultat.

Det verkliga sysselsättningsutfallet är en bättre indikator på stödgivningens
effekter. Uppgifterna finns men är svåra att ta fram. RRV har i den tidigare
nämnda granskningen av företagsstöden framhållit att möjligheter bör skapas
för att i den löpande uppföljningen redovisa det verkliga utfallet

5.2 Registreringssystemen

De beslut som länsstyrelserna fattar om stöd och bidrag från länsanslaget
skall registreras. Flera olika register används. NUTEK ansvarar för ett
register avseende företagsstöd. Glesbygdsstöd registreras bl.a. i ett register
som Umeå datacentral (UMDAC) administrerar och underhåller.
Konsumentverket registrerar stöd till kommersiell service. Kreditgarantier
skall rapporteras in i två register. Projektmedlen registreras i PROM-
systemet med Länsdata som systemansvarig. Uppräkningen ger ingen
fullständig bild. Den visar ändå tydligt att mångfalden av register med delvis
olika syften försvårar uppföljnings- och utvärderingsverksamhet

Därtill kommer att de flesta registren uppvisar brister vad avser innehåll
och/eller fullständighet. Många uppgifter är inte tillförlitliga och de är
dessutom svåra och omständliga att ta fram. Bristerna framgår klart av
undersökningar som gjorts av RRV, NUTEK och Glesbygdsmyndigheten.
Kritik mot registren har också framförts från länsstyrelserna, som bl.a.
utarbetat för sina behov lämpligare regionala register. Vad som framkommit
vid sammanträffandena med länsstyrelseföreträdare i detta granskningsärende
bekräftar att läget när det gäller registreringen är bekymmersamt

NUTEK har satt in särskilda resurser för att uppdatera och förbättra
projektmedelsregistret (PROM). Systemet är nu i det allra närmaste
komplett Det innehåller därmed ca 7 500 projekt. Uttagningsrutinema
förbättras, och arbete pågår med att registrera erfarenheterna av avslutade
projekt.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Det gamla företagsstödsregistret kommer att ersättas med ett nytt, modernt
och användarvänligt system, benämnt STINS, som är färdigt att köra i gång
den 1 juli 1994. Det finns tankar på att registrera även företagsstödet inom
glesbygdsstödet i det nya systemet

Enligt rapportbilagan är det viktigt att PROM-systemet anpassas till
länsstyrelsernas sätt att arbeta med projektmedlen och att de olika områden
som projekten hänförs till vid registreringen ses över.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

6 Revisorernas överväganden

1994/95:RR2

Bilaga 2

Beslutsunderlag och budgetfrågor

Anslaget till regionala utvecklingsinsatser är beloppsmässigt stort och av
sammansatt natur. Användningen av medlen spänner över ett vitt fält av
åtgärder, från regelstyrt företagsstöd till mycket fri projektverksamhet.
Beslutsfattandet är i allt väsentligt decentraliserat till länsstyrelserna.
Beroende på bl.a. länsramens storlek är det stora skillnader mellan länen i
fråga om sättet att använda projektmedlen. Att ge en överskådlig och
samtidigt rättvisande bild av hur anslaget används ställer stora krav på väl
genomtänkta och fungerande system för rapportering, uppföljning och
information.

Sett från riksdagens horisont är underlaget för beslut avseende regionala
utvecklingsinsatser svåröverskådligt och i viss mån otillräckligt. Regeringens
särskilda regionalpolitiska propositioner innehåller en bred och utförlig
redovisning. Dock är det inte alltid lätt att i den omfattande textmassan
urskilja de förslag och uttalanden som har betydelse för länsanslaget

De belopp som regeringen fördelar till länsstyrelserna varierar kraftigt i
storlek mellan länen. Skillnaderna är så stora att uppgifter om exempelvis
andel projektmedel av totalt anslag endast har begränsat värde eller rent av
blir missvisande. Riksdagens beredningsarbete och ställningstagande skulle
enligt revisorernas mening underlättas om det beslutsunderlag som
regeringen lägger fram gjordes något mer detaljerat

Arbetsmarknadsdepartementets bilaga till budgetpropositionen innehåller
alltid arbetsmarknadsstatistiska uppgifter. I bilaga till de regionalpolitiska
särpropositionerna finns detaljerade uppgifter om den regionala utvecklingen.
Revisorerna anser att regeringen bör överväga att i lämplig form på motsva-
rande sätt samlat redovisa uppgifter om stöd- och bidragsgivningen från
länsanslaget Sådana uppgifter sammanställs numera av NUTEK.

Att få en klar bild över hur de medel riksdagen anvisar för regionala åtgärder
fördelas på olika regioner försvåras av att dessa medel utgår från ett flertal
anslag. Från anslaget till särskilda regionalpolitiska infrastrukturåtgärder,
exempelvis, betalas utgifter för projekt som också kan stödjas via länsan-
slaget Vidare disponeras medel för projekt av bl.a. Glesbygdsmyndigheten
och NUTEK. Återrapporteringen till riksdagen om användningen av dessa
medel är knapphändig.

Under de senaste budgetåren har efterfrågan på lokaliserings- och utveck-
lingsbidrag varit låg, en omständighet som på ett drastiskt sätt förändrat
fördelningen på anslagsändamål i stödlänen i riktning mot avsevärt större
utrymme för projektmedel.

Revisorerna noterar att detta förhållande inte påverkat regeringens förslag till
riksdagsbeslut avseende anslagsbelopp. Inte heller har fördelningen av

anslaget mellan länen påverkats. Uppkommande behov av förstärkta insatser
möts i allmänhet med förslag om anvisande av ytterligare medel.

Revisorerna är helt införstådda med att den länsvisa fördelningen av anslaget
bl.a. av planeringsskäl måste vara stabil. Enligt revisorernas uppfattning bör
dock den sammantagna effektiviteten av de regionala utvecklingsinsatserna
kunna ytterligare ökas genom en något mindre låst fördelningsstrategi.
Revisorerna noterar att ett steg i denna riktning aviseras årets regional-
politiska proposition, där regeringen förklarar sig ha för avsikt att avsätta ett
större belopp för senare fördelning.

Det finns emellertid, som revisorerna ser det, anledning att göra en mer
ingående analys av den länsvisa fördelningen. Är den grundad på för-
hållanden som motiverar de kolossalt stora skillnaderna mellan länen? Av
vilken anledning är Jämtlands län i förhållande till sin folkmängd mycket mer
gynnat än de andra skogslänen? Som framgår av utvärderingsrapporten (s.8)
är spridningen många gånger större när det gäller de länsvisa beloppen till
regionala utvecklingsinsatser än vad som är fallet för de aktiva arbets-
marknadspolitiska åtgärderna. Det län som i förhållande till sin folkmängd
erhåller det högsta beloppet för regionala utvecklingsinsatser får 200 gånger
så mycket per invånare som länet med det lägsta beloppet per invånare.
Motsvarande relation beträffande de arbetsmarknadspolitiska medlen är
endast 4 gånger. Revisorerna är medvetna om de principiella skillnader som
råder mellan regionalpolitiken och arbetsmarknadspolitiken, men ställer sig
ändå frågande till de stora skillnaderna i den länsvisa fördelningen mellan de
två politikområdena. I båda fallen utgör sysselsättningsläget ett centralt
kriterium för medelstilldelningen. Frågan om vilka principer som styr den
länsvisa fördelningen av medlen för regionala utvecklingsinsatser bör
penetreras närmare vid den översyn revisorerna förordar.

Bidragsflora och samfinansiering

Vid granskningen har det visat sig att statliga och kommunala pengar i
många projekt kompletterar länsstyrelsernas projektmedel. I vissa fall är det
så att medel för samma eller snarlikt ändamål anvisas under olika anslag på
statsbudgeten. Som exempel kan nämnas bidrag till allmänna samlingslokaler
som utgår både från anslag under Civildepartementets huvudtitel och i form
av projektmedel samt medel för otraditionella insatser i den arbetsmarknads-
politiska åtgärdsarsenalen som i viss utsträckning fungerar både supple-
mentärt till och utbytbart mot projektmedel. Vidare är ändamålen med de s.k.
bygdemedlen och projektmedlen likartade.

I samband med granskningen har uppmärksammats ett fall där Statens
kulturråd från anslaget Bidrag till utvecklingsverksamhet inom kulturområdet
m.m. stött försöksverksamhet i Norrbotten. Länsstyrelsen har under samma
period bidragit till försöksverksamhet i samma regi med ett mångdubbelt
större projektmedelsstöd. Generellt sett bör också observeras att
substantiella satsningar av projektmedel kan driva fram verksamheter som
staten i förlängningen får ta ett långsiktigt finansiellt ansvar för.

1994/95: RR2

Bilaga 2

Revisorerna anser att dylika överlappningar av anslagsändamål behöver
kartläggas. Ett skäl är att berörda myndigheter inte alltid synes vara
medvetna om att projektmedelsbidrag utgår, vilket kan påverka deras
prioriteringar. Ett annat är att det komplicerar statsbudgetens struktur och
kontrollen av utgifter. En rikhaltig bidragsflora ställer också stora krav på
den bidrags sökande och premierar den som är väl kunnig om olika
bidragsmöjligheter och agerar därefter. Undersökningar visar att t.ex.
småföretagare har svårt att orientera sig i bidragsfloran. Behovet av
samordning och överblick över statliga stöd till foretag har uppmärksammats
av regeringen. Revisorerna anser det angeläget att den utredning som
aviseras i proposition 1993/94:140 leder till snara och konkreta resultat.

Huvudmål för projektverksamheten och länsvisa strategier

Det har i många olika sammanhang slagits fast att ett avgörande villkor för
statsmakternas styrning och resultatuppföljning av decentraliserad
verksamhet är att det finns tydliga och användbara mål för verksamheten i
fråga. I konsultrapporten presenteras en ingående målanalys. Den leder till
slutsatsen att det saknas ett användbart huvudmål för projektverksamheten.
Vid revisorernas sammanträffanden med länsstyrelseföreträdare har det klart
framgått att denna uppfattning delas av länens ansvariga tjänstemän. Enligt
revisorernas mening finns det i konsultrapporten synpunkter att ta till vara
vid formuleringen av ett övergripande mål och en nationell strategi för
projektverksamheten. Ett sådant mål måste självfallet grundas på de mål som
riksdagen godkänt för regionalpolitiken.

I den senaste regionalpolitiska propositionen har regeringen kraftigt betonat
behovet av att länsstyrelserna har en genomarbetad strategi för sitt utveck-
lingsarbete och framhållit att fördelningen av medel från länsanslaget bör
baseras på en sådan strategi. Revisorerna noterar att de rekommendationer i
konsultrapporten som avser nationella och länsvisa strategier för inriktningen
av projektarbetet ligger i linje med vad som uttalas i propositionen.

Revisorerna finner det angeläget att beslut rörande ett anslag på ca 1 miljard
kronor grundas på klara målformuleringar. Detta konstaterande förstärks av
att anslaget för budgetåret 1994/95 ökat med drygt 30 %.

Styrning

Regeringens styrning gentemot länsstyrelserna sker genom de regler som
fastställs i förordningar och regleringsbrev, genom att vid anslagets
fördelning sätta ekonomiska ramar samt genom policyuttalanden i
propositioner. Vederbörande centrala myndigheter har sitt ansvar för tillsyn,
styrning, information och rådgivning.

Vid den studie revisorerna gjort avseende projektmedlen har framkommit att
länsstyrelserna ibland uppfattar styrsignalerna som otydliga eller otillräckliga
och i vissa avseenden motsägelsefulla. I något fall har gällande regler tolkats
olika av Arbetsmarknadsdepartementet och central myndighet (RRV, redo-
visningsrevisionen). Enligt vad vi erfarit kommer förtydliganden att göras i

1994/95 :RR2

Bilaga 2

regleringsbrevet för 1994/95. Revisorerna anser att en total genomgång bör
göras av de bestämmelser som gäller för projektmedlen. Därvid bör över-
vägas om större klarhet skulle vinnas genom att föra samman bestämmel-
serna i ett regeringsbeslut med riktlinjer för projektverksamheten. Genom
sina kontakter med länsstyrelserna och den allmänna kunskap som NUTEK
förvärvat om hanteringen av projektmedlen bör verket ha goda förut-
sättningar att delta i en sådan översyn. Även RRV bör delta i arbetet

Vid granskningen har också uppmärksammats att projektverksamheten i
vissa län blivit så omfattande att det finns risk för att länsstyrelserna inte
förmår utöva tillräcklig styrning och kontroll av medelsanvändningen.

Uppföljning och utvärdering

Riksdagens revisorer har tidigare i två granskningsärenden behandlat frågor
om uppföljning och utvärdering av regionalpolitiska insatser. I en skrivelse
till riksdagen (Förs. 1986/87:8) framförde revisorerna som sin åsikt att
utvärderingen av de regionala projektmedlen hade påtagliga svagheter. Ett
par år senare (Förs. 1988/89:26) påtalade revisorerna att uppföljning och
utvärdering av glesbygdsstödet var föga utvecklad. I båda skrivelserna
föreslog revisorerna åtgärder for att komma till rätta med de brister som
uppmärksammats vid granskningarna.

Ett flertal utvärderingar och kartläggningar avseende regionala
utvecklingsinsatser har gjorts under de senaste åren. Ambitionsnivån har
uppenbarligen höjts. Huvudsakligen är det emellertid punktvisa insatser som
gjorts. Det finns ännu inte någon samlad bild av de regionala
utvecklingsinsatsernas effekter.

De problem som kvarstår har enligt revisorerna framför allt två orsaker. För
det första är det svårt att mäta måluppfyllelsen i en verksamhet, där det inte
finns några klara och tydliga mål att relatera resultaten till. För det andra
finns det fortfarande brister i registreringen av de data som är nödvändiga för
att kunna göra övergripande och rättvisande uppföljningar och utvärderingar.
Revisorerna har särskilt uppmärksammat att uppföljningen av
lokaliseringsbidraget vanligtvis grundas på uppgifter om förväntad
sysselsättningsökning och inte det verkliga sysselsättningsutfallet

Länsstyrelsernas aktivitet i fråga om uppföljning och utvärdering är
skiftande. Skulle länsstyrelserna inte hörsamma de krav som kan komma att
ställas på sådana insatser så har regeringen potentiella möjligheter att skärpa
kraven genom att begränsa användningen av för ändamålet angivna belopp
till att avse endast utgifter för uppföljning och utvärdering.

En förutsättning for att löpande kunna följa upp och utvärdera de regionala
utvecklingsinsatserna är väl fungerande datasystem. Som framgår av avsnitt

5.2 tycks förutsättningar nu finnas for en avsevärd förbättring härvidlag.
Enligt NUTEK är man på god väg att avhjälpa brister i ett par av de
viktigaste systemen. Att arbetet dragit ut på tiden beror till en del på att vissa
länsstyrelser inte tyckt sig ha behov eller användning av centralt dirigerade
datasystem. Såväl inrapportering som enskilda datas kvalitet är givetvis

1994/95 :RR2

Bilaga 2

beroende av att länsstyrelserna finner registreringen meningsfull. En annan
faktor av betydelse är att länsstyrelsemas diversifierade verksamhet gjort det
nödvändigt för dem att bygga upp en mängd informationssystem. Detta är
självfallet betungande arbetsmässigt men också ekonomiskt

Även om förbättringar skett av uppföljnings- och utvärderingsverksamheten
anser revisorerna att det fortfarande finns väsentliga återstående brister.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

EuroFutures AB

Maj 1994

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Utvärdering av
projektverksamheten
inom ramen för det s k
länsanslaget

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Innehållsförteckning

Förord ................................................................................................................. 3

1. Inledning och bakgrund....................................................................... 4

2. Projektverksamheten i fyra län........................................................... 9

2.1 Projektens storlek och inriktning ....................................................... 10

2.2 Styrning och samordning .................................................................... 16

2.3 Uppföljning och utvärdering .............................................................. 19

3. Åtta exempel på regional projektverksamhet................................. 21

3.1 Jönköpings län......................................................................................... 21

3.2 Stockholms län........................................................................................ 23

3.3 Kopparbergs län ..................................................................................... 25

3.4 Norrbottens län....................................................................................... 26

3.5 Sammanfattande kommentar ............................................................. 28

4. Målanalys................................................................................................. 30

4.1 Behovet av resultat och målstyrning................................................. 31

4.2 Statliga mål? ........................................................................................... 31

4.3 Vilka är de statliga målen? ................................................................... 31

4.4 Särskilt prioriterade områden ............................................................. 33

4.5 Hur målen uppfattas i länen................................................................ 34

4.6 Budgetprocess och informella kontakter .......................................... 36

5. Resultat och rekommendationer........................................................ 38

5.1 Inledning ................................................................................................ 38

5.2 Goda resultat från projektverksamheten.......................................... 39

5.3 Det behövs ett tydligt huvudmål för projektverksamheten ........ 40

5.4 Behov av nationella och länsvisa strategier..................................... 41

5.5 Behov av ett utvecklat erfarenhetsutbyte

och en förstärkt utvärdering................................................................ 42

5.6 Projektverksamhetens gränser.................. 43

5.7 Förslag i sammanfattning..................................................................... 46

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Förord

EuroFutures har på uppdrag av Riksdagens revisorer utvärderat den del av
länsanslaget som används för projektverksamhet. Syftet med kartläggning,
målanalys och studium av effekter har varit att ta fram underlag för det
framtida arbetet med utvecklingsprojekt i länen. Utvärderingen har därför
tagit fasta på de principiella möjligheter och problem som ligger i att
regionalt och ofta lokalt bedriva utvecklingsarbete.

Att initiera och stödja nya idéer och projekt är en kreativ roll som ställer
särskilda krav på styrning och resultatuppföljning. Det principiella proble-
met kan uttryckas som att staten har till uppgift att fastställa mål och
medelsramar för en verksamhet som drivs decentraliserat och som är ny-
skapande till sin karaktär, och som därför inte i förväg kan infogas i gängse
anslagsprocesser.

Utvärderingen har gjorts i nära samarbete med Riksdagens revisorer.
Revisorerna har gjort besök i fyra län för att på plats diskutera de frågor
som tas upp i utvärderingen. Britt-Marie Holmgren, Riksdagens revisorer,
har aktivt deltagit i arbetet.

Tjänstemän från de fyra länen, Arbetsmarknadsdepartementet och
Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) har ställt upp vid längre
diskussioner, svarat på enkäter och tillhandahållit all nödvändig doku-
mentation.

De har alla varit till stor hjälp vid utvärderingen. De har dock inte haft
möjlighet att lämna synpunkter på den färdiga rapporten. EuroFutures AB
svarar därför helt för redovisade uppgifter, slutsatser och rekommenda-
tioner.

EuroFutures AB i maj 1994

4 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR2

1994/95 :RR2

Bilaga 2

1. Inledning och bakgrund

Länsstyrelsernas projektverksamhet har ökat snabbt och uppgår nu till mer
än en halv miljard kronor per år. I rapporten kartläggs verksamheten med
avseende på omfattning, inriktning, styrning, samordning och uppfölj-
ning/utvärdering. Särskild vikt läggs vid att analysera hur de statliga
målen fungerat som styrinstrument. Rapporten avslutas med en diskus-
sion om resultat, gränserna för det statliga engagemanget och rekommen-
dationer för det fortsatta arbetet.

Länsanslaget, dvs de medel som i länen får användas för regional utveck-
ling, har sedan det inrättades budgetåret 1979/80 ökat från 170 miljoner
kronor till över en miljard kronor år 1993/94. I proposition 1993/94:140
föreslår regeringen att länsanslaget ytterligare höjs till ca 1,3 miljarder
kronor. Länsanslaget och den del som använts till projektmedel förstärker
därmed positionen som ett av de mest omfattande stöden för att främja
regional utveckling och förnyelse. Som jämförelse kan nämnas att det sam-
lade statliga anslaget till de regionala utvecklingsfonderna under perioden
1991-1993 uppgick till ca 140 miljoner per år.

Figur 1: Utveckling av länsanslaget och de regionala projektmedlen

1100

1000

900

800

700

600 -

500 -

400 -

300 -

200 -

100

79/80 82/83

| | Totalt
B Projektmedel

1.050 1.050

275

173		50
35		50

Källa: NUTEK R 1994.11 Länsstyrelsernas regionala projektverksamhet, sid 7

Hur har dessa projektmedel använts? Utvärderingen avser i första hand
åren 1991/92 - 1992/93 även om erfarenheter från tidigare studier vägts in i
bedömningarna.

Utvärderingen avgränsas till den del av länsanslagen som används för pro-
jektmedel. Villkoren m m för projektverksamheten redovisas i det föl-
jande. Med utgångspunkt i konkreta erfarenheter från fyra län tas frågor
som rör den statliga styrningen av projektverksamheten upp. Först disku-
teras de problem och möjligheter som ligger i att utforma mål för ett anslag
som tar sin utgångspunkt i att initialt stödja helt nya verksamheter som
inte kan få finansiering inom ramen för permanenta anslag. Övergripande
frågor i sammanhanget blir om staten har kunnat formulera mål i förväg
och i vilken omfattning den praktiska verksamheten i länen stämmer
Överens med dessa av riksdagen och regeringen uttalade mål och ambitio-
ner.

Dessa frågor hänger också nära samman med en diskussion om de uppfölj-
ningar och utvärderingar som har gjorts och hur dessa i så fall har använts.

I utvärderingen tas också upp frågor som rör möjligheter till samordning
av resurser. I ett avslutande avsnitt förs ett resonemang om i vilken ut-
sträckning projektmedlen kan förväntas leda till önskvärda resultat. Först
förs ett alternativkostnadsresonemang: Skulle medlen kunnat användas på
ett mer effektivt sätt? Därefter förs en principiell diskussion om statens
möjligheter och begränsningar när det gäller att åstadkomma regional
utveckling. Är statens roll att komplettera infrastrukturen och därigenom
ge förutsättningar för utveckling eller skall staten genom länsstyrelserna
aktivt driva egna utvecklingsprojekt? När övergår ett kompletterande stöd
- "smörjmedel" - till att bli ett permanent stöd - "bränsle" - som kräver
andra former av statlig styrning och kontroll?

Rapporten är indelad i tre huvudavsnitt:

(1) kartläggning av projektverksamheten

(2) målanalys och

(3) avslutande diskussion om resultat och rekommendation till
förbättringar av den framtida verksamheten.

Projektverksamheten i fokus

Länsanslaget har tre huvudsakliga användningsområden: företagsstöd,
glesbygdsstöd och projektverksamhet. De två förstnämnda stödformerna är
bundna genom statliga förordningar. När det gäller projektverksamheten,
som är i fokus för denna utvärdering, har regeringen och riksdagen givit
länsstyrelserna befogenheter att inom vida ramar besluta om var och hur
projektmedlen skall användas.

De regionalpolitiska prioriteringar konstanta över tiden

Fördelningen av länsanslagen sker i enlighet med en regionalpolitisk
analys. Denna analys har resulterat i att huvuddelen av resurserna gått till

1994/95: RR2

Bilaga 2

skogslänen. Norrbotten fick under 1992/93 ca 145 miljoner kronor varav
hälften används till projekt medan Stockholms län under samma år fick
totalt 8 miljoner kronor.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Figur 2: Karta över fördelningen av länsanslagen 1992/93
(rutans storlek i proportion till länets anslag)

Källa: NUTEK 1994:11

Medlen har fördelats med hänsyn tagen till en av riksdagen definierad
regional problembild som framför allt baseras på uppgifter om arbetslös-
heten. En genomgång av utvecklingen av de 10 senaste årens länsanslag
visar att medelsfördelningen varit förhållandevis konstant. En viss
förändring kan dock skönjas över tiden. Jämtlands län fick i mitten av
1980-talet höjda anslag och nivån har sedan dess legat kvar på denna nivå.
Den andra förändringen skedde i slutet av 1980-talet när de sydöstra länen
fick en ökning av länsanslaget.

Medelsfördelningen tyder på att riksdagen och regeringen i praktiken
bedömt att problembilden är konstant. De län som tidigt ansågs vara i
behov av regionalpolitiskt stöd anses fortfarande ha samma stora problem.
Detta kan tolkas på två sätt: Att problemen är eviga och att permanenta
insatser behövs och/eller att politiken hittills inte fått önskvärd effekt.

Ökade resurser till projektverksamheten

Det har dock skett betydande förändringar vad gäller medlens användning.
Dels har länen fått procentuella årliga höjningar (se figur 1 ovan), dels har
projektmedlen som andel av länsanslaget ökat mycket kraftigt. Den andel
av länsanslaget som används till projektmedel har ökat från knappt 20% år
1988/89 till idag ca 50%. I kronor räknat innebär detta att ungefär en halv
miljard kronor avsattes under år 1993/94 till projektverksamhet.

Bakom genomsnittstalen döljer sig stora olikheter mellan länen. I de län
där länsanslagen varit relativt sett små har projektmedlen alltid svarat för
en stor andel av länsanslagen. Orsaken till detta är att medlen i dessa län
inte eller endast i liten omfattning fått användas till företagsstöd eller gles-
bygdsstöd.

Ett brett spektrum av projekt

Under år 1992/93 avsattes totalt i landet medel till 2.300 projekt. Trots att
skogslänen i de flesta fall kan avsätta nästan tio gånger så mycket medel till
projektverksamheten är skillnaderna i antalet projekt inte lika stora. Detta
innebär, som också visas i den mer detaljerande genomgången av de fyra
länen nedan, att projekten i skogslänen är beloppsmässigt mycket större än
i övriga län.

NUTEK visar (NUTEK R 1994:11 "Länsstyrelsernas regionala projektverk-
samhet") att projektmedlen används till ett brett spektrum av projekt inom
områden som näringsliv, kommunikation, kunskapsspridning, turism/
kultur och övrigt. Enligt NUTEK:s uppföljningar har näringslivsprojekt
givits en viss prioritet. Näst största område har rubriken kunskapssprid-
ning och inbegriper projekt av typen regionala resurscentra, tekniksprid-
ningsinsatser m m (se figur nedan).

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Figur 3: Projektverksamhet och ansatsområden

I absoluta tal i tkr de tre budgetåren 1987/88, 1990/91 och 1992/93

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Källa: NUTEK R 1994.11 Länsstyrelsernas regionala projektverksamhet, sid 7

Figur 4: Länsanslaget och arbetsmarknadspolitiska åtgärder

I kronor per invånare 1992/93

Källa: Bearbetning av siffror från NUTEK R 1994:11 Länsstyrelsernas regionala
projektverksamhet

1994/95 :RR2

Bilaga 2

2. Projektverksamheten i fyra län

Projektverksamheten i Norrbottens, Kopparbergs, Stockholm och Jön-
köpings län har kartlagts. En enkät avseende de 20 största projekten i
respektive län under åren 1992/92 - 1992/93 visar

• stora skillnader i projektstorlek mellan länen

• ett mycket brett spektrum av projekt - från högskoleutbildning,
förbättrad stall- och gödselmiljö i ladugårdar till kammarmusik

• en tredjedel av projekten är initierade av länsstyrelsen

• det förekommer att projektmedel används för att finansiera verksamhet
under fler än tre år

• de flesta projekt följs upp, men få utvärderas

• ett stort avstånd mellan den praktiska projektverksamheten och statens
krav på innehåll enligt anslagsframställan

Detaljerade kartläggningar har gjorts i Stockholms, Jönköpings, Koppar-
bergs och Norrbottens län under åren 1991/92 - 1992/93. Länen har valts så
att olika länstyper är representerade: storstadslän, genomsnittslän och två
regionalpolitiskt prioriterade län. Kartläggningen syftar, som nämnts ovan,
till att ge underlag för de principiella diskussionerna om målstyrning, ut-
värdering, samordning och effekter.

Flera olika källor

Kartläggningar och analyser i länen utgår från fyra olika källor.

(1) Riksdagens revisorers besök och diskussioner vid de fyra länsstyrel-
serna, (2) intervjuer med ledande tjänstemän vid de berörda länsstyrel-
serna och (3) en enkät med uppgifter om de 20 beloppsmässigt största pro-
jekten (totalramen) i fyra län under de två aktuella åren samt (4) korta
beskrivningar av två principiellt intressanta projekt i varje län.

I enkäten har frågor om styrning, uppföljning, utvärdering och samord-
ning ställts. Vid intervjuerna och i samband med diskussionerna kring de
åtta exemplen har dessutom resonemang om verksamhetens resultat förts.
Diskussionerna har rört bl a alternativa användningar av medlen, even-
tuella problem med konkurrenssnedvridning/mellanregional konkurrens
och frågor som rör gränserna för vad som kan åstadkommas med statlig
projektverksamhet.

2.1 Projektens storlek och inriktning

1994/95:RR2

Bilaga 2

Projektens storlek

Det är mycket stora skillnader mellan projektverksamheten i Stockholms
och i Jönköpings län å ena sidan och den verksamhet som bedrivs i de två
skogslänen Norrbotten och Kopparberg å andra sidan. Den totala medels-
ramen under länsanslaget i Stockholm 1992/93 var 8,2 miljoner kronor.
Därav disponerades 4,6 för projektverksamhet. Motsvarande belopp i Jön-
köpings län var 11,7 resp 6,5 miljoner kronor. I Norrbotten och Kopparberg
var ramarna för projektverksamheten många gånger större eller 80 resp 37
miljoner kronor. Redan de stora skillnaderna i medelsramar visar att det
egentligen är två olika typer av verksamheter som utvärderas.

Om projektmedlen relateras till antalet invånare i länet syns skillnaderna
tydligt. I Stockholms län går knappt 3 kronor per invånare till projektverk-
samheten. Motsvarande för Jönköping är 22 kronor, för Kopparberg 128
kronor och för Norrbottens län 260 kronor.

Dessa stora skillnad i resurser återspeglas också i skillnader i storleken när
det gäller de olika projekten. I Stockholm och Jönköping är genomsnittet
för de 20 största projekten under de två aktuella åren 356.000 kronor resp
338.000 kronor medan projekten är väsentligt mycket större i Kopparberg
och Norrbotten, 2.026.000 resp. 3.055.000 kronor.

I figuren nedan visas projektens storleksfördelning. I Stockholms och Jön-
köpings län finns inga projekt som överstiger en totalram på 3 miljoner
kronor medan 12 av 20 projekt i Norrbotten och 5 av 20 i Kopparberg över-
stiger 3 miljoner.

Figur 4: Projektens storlek

1-3

0,5-1

ulj

milj

AB F W BD

AB F WBD

AB F

WBD

W BD

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Källa: Enkät till länsstyrelserna

Typ av projekt

Projektmedlen har använts till ett mycket stort antal olika projekt inom
vitt skilda områden. I nedanstående tabeller redovisas de 20 största projek-
ten 1991/92 - 1992/93 i de fyra aktuella länen.

Figur 5: De 20 beloppsmässigt största projekten 1991/92 och 1992/93

(i ordning efter total projektstorlek)

AB län

1.	Utveckling av högskoleutbildning i Haninge	1.000.000
2.	Näringspolitisk projekt för små och medelstora företag	880.000
3.	Skola 2000	750.000
4.	Etableringsstudie gällande näringsinriktad högskoleutbildning Botkyrka och Haninge	655.000
5.	Invandrare och företagande	510.000
6.	Skärgården på 90-talet	335.000
7.	Stockholm och EG	300.000
8.	Tjänstemän i 40-talistgenerationen under 90-talet	300.000
9.	Aktivitetscentrum för arbetslösa tjänstemän	250.000
10.	Marinekologiskt utbildningscentrum i Nynäshamn	250.000
11.	Etablering av Baltic center i Södertälje	230.000
12.	Utarbetande av underlag för högskolornas verksamhetsplanering	218.000
13.	Bamkulturcentrum i Flemingsberg	200.000
14.	Internationellt utbildningsprogram inom bank- och finansverksamhet	200.000
15.	Utvärdering av HVB (hem för vård/boende) och enskilda vårdhem i AB län	200.000
16.	Underlag för översiktsplan över Yxlan, Blidö, Norröra och Söderöra	200.000
17.	Undersökning av tillväxtföretag i Stockholm län	200.000
18.	Utveckling av ett baltiskt center i Södertälje	175.000
19.	EURO INFO Stockholm	150.000
20.	Företagsnätverk i Östra Mellansverige	110.000

F län

1.	Internationella handelshögskolan	1.600.000
2.	Turismsamarbete på Höglandet	650.000
3.	Leverantörer i utveckling	600.000
4.	EuropaCenter Jönköpings län	600.000
5.	Länsstrategi 93	400.000
6.	Den fysiska strukturen i sydlänen	335.000
7.	Träcentrum i Nässjö	250.000
8.	Tekniköverföring till USA	225.000
9.	Babylammskinn	225.000
10.	Näringslivsprojekt i Vetlanda	200.000
11.	Utvärdering av länsjämvägar	200.000
12.	Utbildningsinsatser i GGVV-regionen	200.000
13.	Miljöförbättrande teknik för ytbehandlingsindustrin	175.000
14.	Teaterprojekt om invandrare	175.000
15.	GOTATEC (Regional samarbetsgrupp för Östergötlands och Jönköpings län)	165.000
16.	Internationalisering inom utbildningsområdet (CIS)	160.000
17.	Höglandssamarbetet	150.000
18.	Hörle herrgård	150.000
19.	Sysselsättningsfrämjande åtgärder i Värnamo kommun	150.000
20	Sambruk i Jönköpings län	150.000

1994/95 :RR2

Bilaga 2

W län

1.	Förbättrad stallmiljö och gödselhantering	4.000.000
2.	Utvecklingsinsatser i Älvdalens kommun	3.83O.OOO
3.	Särskilda utvecklingsinsatser i Gagnefs kommun	3.500.000
4.	Infrastrukturinsatser i Furudal	3.000.000
5.	Skönviksprojektet, Säters kommun	3.000.000
6.	Utvecklingsinsatser i Orsa kommun	2.500.000
7.	Utbyggnad av Idre flygplats	2.440.000
8.	Samverkan kring EG- och Östeuropafrågor i länet	2.127.000
9.	Internationell mötesplats vid Furudals Bruk	2.000.000
10.	Turistiska åtgärder inom naturlandskaps- och kulturmiljövård	2.000.000
11.	Utvecklings- och samordningsinsatser inom turismområdet	2.000.000
12.	Hoppbackar på Mickelstemplet	2.000.000
13.	Medleverantör 2000	1.500.000
14.	Arbete och utbildning 1992	1.100.000
15.	Program för industriell utveckling och förnyelse 1993-1996	1.030.000
16.	Marknadsföringsinsatser på den tyska marknaden	1.000.000
17.	Upprustning av folkets hus i Vansbro	1.000.000
18.	Nyetablering i Dalarna	950.000
19.	Säma Skogsmuseum	795.000
20.	Affärsutveckling	750.000

BD län

1.	Medel till Norrbottens forskningsråd	6.000.000
2.	Förstärkning av Norrbottens forskningsråds fondkapital	5.000.000
3.	Uppdrag om forskningsrådets projektverksamhet	5.000.000
4.	Omlokalisering av bil- och körkortsregistret till Arjeplog	4.000.000
5.	Utvecklingsinsatser för övertalig personal från Ovako Profiler AB	3.500.000
6.	Marknadsförings- och sektorsövergripande insatser inom turismen	3.000.000
7.	Fortsatt utveckling inom Teknikens hus	3.000.000
8.	Offertberedningsstöd	3.000.000
9.	Marknadsförings- och sektorsövergripande insatser inom turismen	3.000.000
10.	Forskningsrådets projektverksamhet	3.000.000
11.	Uppdrag angående verksamheten vid Teknikens hus	3.000.000
12.	Uppdrag angående forskningsprojekt (Norrbottens forskningsråd)	3.000.000
13.	Djupförvaring av använt kärnbränsle	2.895.000
14.	Nyföretagande och produktutveckling i länet	2.400.000
15.	Medel för Arjeploggruppens sekretariat	2.100.000
16.	Forskning inom geografisk informationsteknik vid Högskolan i Luleå	2.000.000
17.	Samnordiskt nordkalottenprojekt i kontinentaleuropa	2.000.000
18.	Fond för Silvermuseet	2.000.000
19.	Utvecklings- och stimulansbidrag till ITV-studier	1.600.000
20.	Norrbottens kammarorkester	1.600.000

Källa: Enkät till länsstyrelserna

1994/95 :RR2

Bilaga 2

I Norrbottens län har stora satsningar gjorts på t ex Norrbottens Forsknings-
råd. De resurser som årligen avsätts till detta huvudprojekt (som i sin tur
består av ett stort antal FoU-projekt) i Norrbotten överstiger de resurser
som Stockholm och Jönköping tillsammans har för hela projektverksam-
heten under år 1992/93.

I Kopparberg har betydande belopp avsatts för jord- och skogsbruksprojekt.
Ett enda projekt för att främja en förbättrad stallmiljö och gödselhantering i
jordbruket har budgeterats till 4 miljoner kronor under ett år. Av beslutet
framgår att projekt motsvarande 7,5 milj per år under 10 år framåt planeras.
Vidare har betydande belopp avsatts för utvecklingsinsatser i flera kom-
muner. Detta sätt att arbeta - med ramar till kommuner - har länsstyrelsen
lämnat då resultaten inte blev de förväntade. Enligt länsstyrelsen har kom-
munerna inte använt medlen på ett effektivt sätt. De överenskomna insat-
serna har inte genomförts (länsstyrelsens PM 1993-07-07).

I Stockholm och Jönköping har de största projekten, projekt som är små i
jämförelse med skogslänen, rört utbildningssatsningar. Jönköpings läns-
styrelse har totalt under tre år satsat sammanlagt 1,6 miljoner kronor på att
initialt stödja utvecklingen av en internationell högskola i länet.

Genomgången av de 80 största projekten i fyra län ger bilden av en mång-
facetterad och i betydande grad splittrad verksamhet.

Är projekten nya?

Enligt proposition 1989/90:76 om regionalpolitik för 1990-talet och de
utfärdade regleringsbreven skall projektmedel användas i huvudsak för
nya projekt. I regleringsbrev anges också att projektmedel inte får användas
för att löpande finansiera statlig eller annan verksamhet. Enligt NUTEK
bör inte projekt få finansiering via länsanslaget under längre tid än tre år.

Kartläggningen visar dock att åtminstone en tredjedel av projekten är tre år
eller äldre. När det t ex gäller Norrbottens Forskningsråd eller Kopparbergs
turistsamordning är det verksamheter som har pågått eller avses pågå
under ett flertal år. Även de satsningar som görs i Jönköping och Stock-
holm sträcker sig ibland över fler än tre år.

Vid diskussionerna i länen framfördes åsikten att det ofta tar längre tid än
tre år att permanenta en utvecklingsverksamhet. Vidare har en av NUTEK
initierad studie, (NUTEK R 1993:46 "Effekter av regionala utvecklings-
projekt") pekat på att projekten måste fortgå under längre tid för att kunna
bli effektiva. Detta synes dock inte vara i överensstämmelse med den praxis
- att projekt inte bör pågå under längre tid än tre år - som NUTEK upprätt-
håller.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Vem tar initiativet?

När projektmedlen infördes år 1980 var en av ambitionerna att länsstyrel-
sen skulle få fria resurser att initiera projekt som inte kunde få finansiering
inom ramen för befintliga anslag. Tanken var att de projekt som identifie-
rats i de då obligatoriska länsrapportema skulle kunna startas med hjälp av
projektmedel. Länsstyrelsen skulle på basis av Länsrapporten ta initiativ till
satsningarna.

År 1989/90, upphörde det obligatoriska kravet på att göra en länsrapport. I
riktlinjepropositionen 1989/90 uttalades dock att medlen även i fortsätt-
ningen skulle styras till sådana områden som länsstyrelsen i olika analyser
uppmärksammat. Grundtanken med projektmedlen var alltjämt att kunna
göra tillfälliga satsningar på områden där länsstyrelsen eller av länsstyrel-
sen anlitad aktör har funnit brister och möjligheter som inte kan hanteras
andra med statliga insatser.

Under perioden 1991/92 - 1992/93 har ca en tredjedel av studerade projek-
ten i de fyra länen direkt initierats av länsstyrelserna. Två tredjedelar av
projekten har initierats av andra eller inom ramen för en dialog mellan
länsstyrelsen och den eller de som sökt projektmedel.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Figur 8: Vem initierar projekten

Annan, andra

Anm: En del av dessa projekt - som anses vara initierade av andra - skall enligt
länsstyrelsen i W län ha initierats i samspel mellan länsstyrelsen och andra

Källa: Enkät till länsstyrelserna

Vem får projektmedlen?

Projektmedlen utbetalas som regel till annat offentligt organ, ofta till kom-
muner eller andra offentliga verksamheter, universitet, resurscentra osv.
Det bör dock noteras att den slutliga mottagaren av stöden ofta är företag
eller enskilda och att det offentliga organet endast fungerar som förmedlare
av medlen eller som genomförare av den verksamhet som kommer före-
tag eller enskilda till del.

Kopparbergs län har under den aktuella perioden efter samråd med
industriministern överlämnat en del av projektmedlen till kommuner i
länen. Användningen av medlen beslutas i samspel mellan länsstyrelsen
och kommunledningen. Detta sätt att arbeta har, som nämnts, avslutats då
"flera kommuner inte haft möjlighet att uppfylla de åtaganden som respek-
tive kommun påtagit sig" (PM 1993-07-01 Länsstyrelsen Dalarna). I Norr-
botten har länsstyrelsen, som beskrivs mer utförligt nedan, överlåtit ansva-
ret för en del av medlen till annan aktör, Norrbottens Forskningsstiftelse.
Vidare har Norrbottens länsstyrelse också låtit den regionala utvecklings-
fonden fatta beslut i ärenden som rört glesbygdsstöd till företag.

Källa: Enkät till länsstyrelserna

1994/95:RR2

Bilaga 2

2.2 Styrning och samordning

I enkäten och vid intervjuerna behandlades frågor rörande styrning och
samordning. Enligt enkätsvaren har de flesta projekten förankrats i länssty-
relsens egna strategidokument (verksamhetsplaner, anslagsframställningar
och styrelsedokument) och i det övergripande regionalpolitiska regelver-
ket, i första hand riktlinjepropositionen 1989/90.

I Kopparbergs län anges att projektbesluten med undantag för det största
projektet är förankrade i ett policy-dokument från mars 1990 "En gemen-
sam grundsyn för Dalarnas utveckling". I detta dokument har länsstyrelsen
tolkat mål och direktiv. Länsstyrelsen skriver i en promemoria 1993-02-02
om projektmedlens användning och inriktning:

• Medlen bör användas för att möjliggöra projekt som innebär att nya idéer,
verksamheter eller verksamhetsformer prövas. Det bör alltså finnas ett
viss nyhetsvärde i den verksamhet som beviljas projektstöd.

• Projektstödet ges i ett initialskede av projektet och syftar bl a till att
kompensera för de särskilda kostnader och finansieringssvårigheter som
följer av att en ny idé, verksamhet eller verksamhetsform prövas.

• Projektet bör leda till långsiktiga och konkreta regionalpolitiska resultat.
Det innebär att det skall finnas en naturlig fortsättning på projektet där

såväl drift som fortsatta utvecklingskostnader klaras utan fortsatt stöd.

• Projektens syfte bör vara att förbättra betingelserna för näringslivets
utveckling i länet. Ett annat syfte kan vara att förbättra samordningen
mellan regionala organ, särskilt när deras verksamhet har direkt
betydelse för länets utveckling.

Som för all annan regionalpolitisk stödverksamhet gäller att annan naturlig
finansiering skall prövas i första hand.

Jönköping hänvisar på samma sätt till det egna dokumentet "Strategi 90",
som utarbetats i samarbete med bl a professor Åke E Andersson. I doku-
mentet fastslogs att ett av de mest avgörande problemen i länet var att
utbildningsnivån i näringslivet var för låg därför att det saknades högre
utbildning och forskning. Denna slutsats kom senare att ligga till grund för
de initiativ till en internationell högskola som länsstyrelsen tog. Jön-
köpings läns satsning på en internationell högskola beskrivs mer utförligt i
nästa avsnitt. Även Stockholm och Norrbotten hänvisar till liknande
policy-dokument.

I flera län togs frågor rörande den inomregionala prioriteringen upp. Det
kom härvid att handla om - som flera av de intervjuade uttryckt det - "att
gödsla på hälleberget eller där jordmånen är bättre". I praktiken betyder
detta att tjänstemännen vid länsstyrelserna ibland upplever att ambitionen
som den uttrycks i riktlinjepropositionen "att satsa där problemen är störst"
står i strid med en ambition att långsiktigt stärka hela länets fortlevnad. En
rejäl satsning i en centralort eller t o m i residensstaden kan ibland ge hela
länet en bättre framtida utveckling än flera spridda satsningar ute i länets
glesbygd, anser man på flera håll.

När det gäller samordning genom samfinansiering kan konstateras att hälf-
ten av projekten har annan statlig eller kommunal finansiär och andra
privata finansiärer bidrar i en tredjedel av projekten. Av materialet fram-
går att de små projekten ofta har en större andel samfinansierade medel än
de stora projekten.

Detta innebär att de resurser som satsas i länen ofta kompletteras med
annan finansiering. Här har även s k otraditionella medel via arbetsmark-
nadspolitiken kommit till användning. Vid diskussionerna ute i länen har
flera länsstyrelsetjänstemän noterat att det uppkommer problem med de
otraditionella medlen därför att länsarbetsnämnden och arbetsförmedling-
arna nästan alltid har ett uttalat sysselsättningspolitiskt perspektiv medan
länsstyrelserna ofta har ett mer näringspolitiskt perspektiv. I t ex Falun har
projekt som inte bedömts ge långsiktigt positiva effekter och därför inte fått
stöd från länsstyrelsen i stället finansierats med otraditionella medel.

Till de ovan nämnda länsarbetsnämnderna och de otraditionella medlen
kan nämnas att NUTEK, Glesbygdsmyndigheten, Socialstyrelsen, Jord-
bruksverket, Kulturrådet, Invandrarverket, universitet, utvecklingsfonder,
Allmänna arvsfonden, Trygghetsfonden, Sverigebilden har funnits med i
något eller några projekt som samfinansiär.

Enligt länsstyrelserna leder denna mångfald till att det finns risk för att den
regionala utvecklingsverksamheten blir alltför splittrad.

1994/95:RR2

Bilaga 2

Anslagsprocessen m tn

Länsstyrelserna är inordnade i den statliga budgetprocessen. Detta innebär
att de skall lämna in en anslagsframställan varje år och i särskild ordning
en fördjupad framställan, en s k FAF. Regeringen utfärdar särskilda anvis-
ningar för anslagsprocessen.

Den formella budgetdialogen sker inom de ramar som ges av anvisning-
arna. Vid diskussionerna ute i länen har konstaterats att det är stora skill-
nader mellan den praktiska projektverksamheten och det som beskrivs i
anslagsframställan. Länsstyrelserna uppger att det är svårt att i en i förväg
uppgjord mall foga in en verksamhet som i hög grad rör nya projekt och
lokala initiativ.

Länsstyrelserna skall enligt statliga budgetanvisningar precisera satsningar
inom ett tiotal områden. I t ex Norrbotten har det förväntade anslaget för-
delats på de angivna användningsområdena. Alla län har mer eller mindre
noggrant följt anvisningarna. "Annars ringer de från departementet och
frågar om vi inte har tänkt göra något åt kulturen eller annat".

I flera län har också de direkta kontakterna med departementet och den sär-
skilde kontaktpersonen berörts. Den allmänna uppfattningen var att dessa
kontakter var värdefulla för att underlätta samspelet med regeringen. Vid
vissa tillfällen togs risken för "dubbla budskap upp". I ett län framhölls att
de regler som gäller enligt regleringsbrev ibland har åsidosatts. Vissa län
har efter direkta kontakter med regeringskansliet fått "inofficiella dispen-
ser". Detta undergräver förtroendet för tjänstemännen i de län som strikt
följer regleringsbreven. Det kan leda till ett missnöje bland de som får
avslag på projektansökningar i det egna länet enligt regler som man vet har
åsidosatts i ett annat län. Vid flera intervjuer framhölls betydelsen av att
spelreglerna är lika i alla län.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

2.3 Uppföljning och utvärdering

Enligt enkäten och intervjuerna följs alla projekt regelmässigt upp. Läns-
styrelserna kontrollerar också regelmässigt att projektet kommit till stånd
innan hela beloppet betalas ut.

Uppföljningen kompletteras ofta med att en eller flera tjänstemän från
länsstyrelsen följer projektet. Vid t ex utvecklingen av den internationella
högskolan i Jönköping var landshövdingen ordförande i den stiftelse som
svarade för upptakten av projektet. I t ex Norrbotten tog länsrådet initiativ
till Norrbottens Forskningsstiftelse och har suttit i styrelsen under rådets
hittillsvarande verksamhet.

Det är mer ovanligt att länsstyrelsen gör djupare utvärderingar, dvs att
länsstyrelsen försöker utröna om insatserna fått avsedda positiva konsek-
venser. Flera orsaker till detta har framförts. En synpunkt är att det kräver
mycket stora resursinsatser för att göra en hållbar utvärdering.

Jönköping har låtit en studerande se över projektverksamheten. I rap-
porten "Projektverksamheten i Jönköpings län synas i sömmarna" beskrivs
omfattningen och vissa effekter diskuteras. En övergripande slutsats är att
projektverksamheten fungerar tillfredsställande. I Stockholm har Roger
Henning under 1991 studerat effekter av regionalt utvecklingsarbete i
Stockholms län. Henning konstaterar att medlen leder till en ökad utveck-
lingsaktivitet i länet. Henning diskuterar direkta och indirekta effekter.
Med direkta effekter menas att projekten faktiskt blir av, att det som stöden
avsåg blir verklighet. Henning visar att projekten har genomförts. De
direkta effekterna har varit goda. Henning diskuterar också indirekta effek-
ter, dvs vilka effekter projekten fått på utvecklingen i länen. Henning kon-
staterar att han inte haft möjlighet att bedöma de indirekta effekterna men
att dessa torde kunna vara goda.

Stockholms län har också sammanställt en särskild rapport om projekt-
verksamheten i länet där alla projekt beskrivs.

NUTEK har en viktig roll när det gäller den kontinuerliga centrala upp-
följningen, bl a genom ett centralt register för projektverksamhet, det s k
PROM-registret. Verket har under de senaste åren publicerat ett stort antal
rapporter. I de återkommande uppföljningarna beskrivs resursåtgång,
ämnesområden och vissa mer principiella frågor. Redovisningen bygger
bl a på en genomgång av de områden som regeringen prioriterat. Dessa om-
råden används också som klassificeringsgrund inom PROM-systemet.

Vid intervjuerna ute i länet framkom kritik mot PROM-systemet. Ett av
länen var inte anknutet till systemet. Kritiken tog fasta på att klassifice-
ringsgrunderna endast i begränsad omfattning var användbara. "Man
skulle ha lyssnat på oss på fältet innan systemet utvecklades" var en vanlig
kommentar. Vid samtal med NUTEK framkommer dock att länsstyrel-
serna hade representanter i den arbetsgrupp som utvecklade PROM-syste-
met. I ett län ansåg man dock att PROM-systemet skulle bli användbart,
bara alla län anslöt sig och rapporterade in sin verksamhet. En allmän

1994/95:RR2

Bilaga 2

5 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR2

uppfattning var att PROM-systemet var dyrt.

Under våren 1994 har alla län anslutits till PROM-registret.

NUTEK har vidare redovisat ett antal djupare utvärderingar. Dessa har bl a
legat till grund för föreliggande utvärdering. Vissa av de intervjuade ansåg
att det var "för mycket papper och svårt att hinna läsa allt". I ett annat län
var uppfattningen att NUTEK spelar en stor roll i erfarenhetsutbytet
mellan länen. NUTEK har låtit en forskargrupp från Norge göra en utvär-
dering av infrastruktursatsningama i de fyra nordligaste länen, totalt 200
miljoner kronor under tre år inom stödområde 1.

Vid revisorernas intervjuer i länen diskuterades den särskilda samord-
ningsgruppen knuten till Civildepartementet under ledning av general-
direktör Per Silenstam. Vid flera tillfällen framhölls att den s k Silenstam-
gruppen tagit flera intressanta samordningsinitiativ.

De årliga redovisningsrevisioner som Riksrevisionsverket genomför har
inte särskilt studerats annat än när det gäller revisionen av Norrbottens
län. RRV:s revisorer kritiserar i detta fall länsstyrelsen för att denna använt
medel för administration. Länsstyrelsen har i en skrivelse till regeringen
svarat på RRV:s kritik och begärt klarlägganden från regeringen.

1994/95:RR2

Bilaga 2

1994/951RR2

Bilaga 2

3. Åtta exempel på regional
projektverksamhet

Inget projekt är det andra likt. Gemensamt för de flesta är att de bygger på
"eldsjälars" och "samhällsentreprenörers" helhjärtade statsningar. I Jön-
köping har länsstyrelsen med små medel aktivt medverkat till etableringen
av en ny internationell högskola. Beskrivningen är ett intressant exempel
på användningen av länsanslaget.

I samband med intervjuerna i de fyra länen valdes två projekt ut för en för-
djupad diskussion och analys. Dessa åtta exempel redovisas nedan. Syftet är
att kortfattat återge hur länen arbetat i konkreta fall för att därigenom lägga
ytterligare en grund till det avslutande avsnittet där resultat och rekom-
mendationer tas upp.

3.1 Jönköpings län

| Projekt: Inrättande av en internationell handelshögskola i Jönköping

Satsningen på att inrätta en internationell handelshögskola i Jönköping är
ett av länsstyrelsens största projekt någonsin. Projektet fick en total ram
över tiden 1990 - 1994 på ca 1,6 miljoner kronor. Projektet har sitt ursprung
i den analys som bl a professor Åke E Andersson genomförde på länsstyrel-
sens uppdrag som underlag till "Länsstrategi 90". I strategidokumentet kon-
staterades att länet hade en stor utvecklingspotential men att det fanns bety-
dande brister i infrastrukturen. Länsstyrelsen skrev på sidan 3 i strategido-
kumentet:

"Störst är bristen inom området utbildning och forskning... Bör finnas
förutsättningar att rycka till sig initiativet inom ekonomiområdet och bygga ut en
internationell handelshögskola”

Styrning och initiativ

Projektet var en direkt följd av länsstyrelsens egen analys. I inlednings-
skedet lades stor vikt vid att få med alla länets kommuner som finansiärer
och medaktörer. För att motsvara kraven på inomregional balans har sats-
ningen på Jönköping kombinerats med andra initiativ för att sprida utbild-
ningen till andra orter i länet.

Vid samtal med tjänstemän vid länsstyrelsen framkom att satsningen på
residensstaden har betraktats som det mest effektiva sättet att främja hela
länets utveckling. Ingen annan ort i länet skulle ha haft förutsättningar för
att få en så omfattande utbildning som det här är frågan om.

Eldsjälar på högskolan har med en obruten tilltro till projektet, med analy-
ser och kontakter drivit projektet framåt. Landshövdingen har aktivt del-
tagit, dels som ordförande, dels i kontakter med staten. Vidare har projektet
haft helhjärtat stöd från näringslivet. Utan alla dessa samverkande krafter
skulle inte projektet haft förutsättningar att komma igång.

Samordning och samfinansiering

Länsstyrelsen tog initiativet till satsningen som stötts av såväl högskolan i
Jönköping, kommunerna i länet som landstinget. Totalt har länsstyrelsen
satsat 1,6 miljoner kronor, högskolan, kommunerna och landstinget 4,4
miljoner kronor och näringslivet 6 miljoner. Av den totala satsningen har
således länsstyrelsen svarat för ca en åttondel. Men länsstyrelsens medel
och aktiviteter har med stor sannolikhet varit viktiga för att driva projektet
vidare från idéstadiet till verksamhetsstart från den 1 juli 1994.

Utvärdering och effekter

Den 1 juli 1994 startar den nya handelshögskolan med ett 20-tal professorer
och nära 2.000 elever när skolan är fullt utbyggd. Det är nu för tidigt att
fastställa resultatet av länsstyrelsens satsning. Men det faktum att länet har
en handelshögskola med fasta forskningsresurser talar redan det för att
insatsen varit framgångsrik. Länsstyrelsens egna analyser om betydelsen av
högre utbildning för länets utveckling kan indirekt användas som grund
för slutsatsen att projektet kommer att få en stor betydelse för näringslivets
utveckling i länet.

Samtidigt måste frågetecken sättas för de konsekvenser på sikt en sådan här
satsning kan få i omgivande regioner och utan att en interregional samord-
ning har skett. Redan idag finns svårigheter att hålla god standard på
ekonomutbildningen i Sverige.

I Projekt: Södra Sveriges skogs- och mellanbygder |

Bakgrund

Projektet är länsövergipande och syftar till att möta de omställningskrav
som 1990 års jordbruksreform föranledde. Projektet har pågått i två år och
består av flera olika delprojekt i form av utredningar och seminarier.
Under sommaren 1993 redovisades en konsekvensanalys som ger en bild
av situationen och en tänkt utveckling inom jordbruket i de sju länen.
Analysen har utförts av ALA-gruppen inom Lantbruksuniversitetet.

Inom ramen för projektet har en skrift om "Att bo på landet" utarbetats.
Vidare har en analys av hur olika "Regler och styrmedel" påverkar lant-
bruket gjorts.

En viktig del i projektet har varit att anordna seminarier kring frågeställ-
ningarna i de aktuella länen.

1994/95:RR2

Bilaga 2

Initiativ och samordning

Projektet drivs i samverkan mellan sju län. Enligt uppgifter från läns-
styrelsen är samverkan mellan olika län en intressant och viktig uppgift.
Men i konkreta fall kan det vara svårt att praktiskt hålla samman många
olika aktörer i länsövergripande projekt. Avståndet till det praktiska
genomförandet blir stort.

Uppföljning, utvärdering och effekter

Det har ännu inte gjorts några direkta uppföljningar eller utvärderingar av
det aktuella projektet varför det är svårt att bedöma om det har varit fram-
gångsrikt. Enligt länsstyrelsens uppfattning är det ännu för tidigt att avgöra
om i vilken omfattning utredningar, skrifter och seminarier haft en positiv
effekt på utvecklingen inom jordbruket och för glesbygden i länen. Det är
dock svårt att se hur det är tänkt att de generella aktivitema skall kunna ge
effekter i länen; det tycks saknas en strategi för projektet. Svårigheterna att
få ett länsövergripande projekt att fungera tycks vara större än att få ett
länsprojekt att fungera.

3.2 Stockholms län

1994/95 :RR2

Bilaga 2

| Projekt: Tjänstemän i 40-talistgenerationen under 90-talet.

Länsstyrelsen identifierade 1991 att det bland 40-talister i näringslivet fanns
ett stort behov av att stärka kompetensen. Denna grupp har en utbildning
som ofta är 20 - 25 år gammal. Detta i kombination med mycket stora struk-
turförändringar i näringslivet gör att 40-talistgruppen riskerar att få sär-
skilda problem på arbetsmarknaden.

Projektet syftade till att kartlägga och identifiera var problemen fanns och
vilken vilken typ av kompetenshöjning som skulle kunna bli aktuell.
Denna del av projektet har avrapporterats i särskilda rapporter.

Som ett led i projektet hölls seminarier på temat "Mellan 40-årskris och
pensioneringshot" för att informera olika aktörer på arbetsmarknaden om
40-talist problemet. Vid seminarierna deltog representanter från länsarbets-
nämnd, arbetsförmedlingar, trygghetsstiftelser, statliga myndigheter samt
forskare.

Totalt avsattes under 1991 och 1992 300.000 kronor för projektet.

Initiativ och samordning

Länsstyrelsen har tagit initiativet till projektet delvis för att råda bot på bris-
tande samordning i länet när det gäller utbildning och kompetensinsatser

6 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR2

för den aktuella gruppen på arbetsmarknaden. Projektmedel användes för
att uppmärksamma problemet. Länsstyrelsens syfte var att få det ordinarie
utbildningssystemet och arbetsmarknadsmyndigheterna att se problemen
och föra in lösningar i den ordinarie verksamheten.

Uppföljning, utvärdering och resultat

Det ursprungliga projektet har givit upphov till flera nya projekt inom
ramen för länsanslaget. Ett projekt, "Näringspolitiskt projekt för små och
medelstora företag", med en ram på 880.000 kronor startades under 1993.
Syftet med detta projekt är att ta tillvara den kompetens som finns hos
tjänstemän som blivit övertaliga. För att göra detta samverkar länsstyrelsen
med arbetsförmedlingarna för att aktivt medverka till att inom ramen för
ALU-projekt bereda tjänstemännen möjligheter att pröva på att arbeta i
små och medelstora företag.

Enligt uppgifter från länsstyrelsen har dock svårigheterna att få arbetsmark-
nadsmyndigheterna och det ordinarie utbildningsväsendet att permanent
driva projektet vidare varit stora.

j Projekt: Invandrare och företagande |

Stockholms län har en i förhållade till riket stor andel invandrare. Läns-
styrelsen har bl a mot denna bakgrund tagit initiativ till en verksamhet i
Södertälje och Rinkeby för att hjälpa invandrare att starta egna företag
genom i första hand ekonomisk rådgivning.

Länsstyrelsen betraktar detta som ett centralt näringslivsprojekt. Totalt har
länsstyrelsen avsatt 510.000 kronor under tre års tid för att driva projektet.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Initiativ och samordning

Länsstyrelsen tog initiativet. Vid genomförande har länsstyrelsen sam-
verkat med Statens invandrarverk, NUTEK och Stockholms läns landsting
och Stockholms resp Södertälje kommun. Under treåsperioden har ovan
nämnda organ bidragit med drygt 3 miljoner kronor. Detta innebär att
länsstyrelsen svarat för ca 14% av finansieringen.

Uppföljning, utvärdering och effekter

Folklivsforskaren Oskar Pripp har på länsstyrelsens uppdrag utvärderat
projektet och funnit att projektet haft betydande positiva effekter.

3.3 Kopparbergs län

1994/95 :RR2

Bilaga 2

; Projekt: Internationell mötesplats vid Furudals Bruk

Syftet med projektet är att långsiktigt stärka och utveckla infrastrukturen i
Furudal, i Rättviks kommun. Furudal är en mindre ort ca två mil från
Rättvik och en mil från Mora. Näringslivsstrukturen i Rättviks kommun i
allmänhet och i Furudal i synnerhet är svag. Rättviks kommun och
intresseorganisationer i Furudal tog initiativet till infrastruktursatsning-
arna. Omfattande diskussioner har dock förts mellan länsstyrelsen, kom-
munen och intressegrupper under hela projekttiden. Projekten i Furudal
var under den aktuella utvärderingsperioden uppdelade i två projekt om 3
resp 2 miljoner kronor. Enligt uppgifter från länsstyrelsen har 15 - 20
miljoner kronor totalt satsats i Furudal på konferensanläggning, ishall och
liknande investeringar. Statens andel uppgår till halva investeringen.

Initiativ och samordning

Initiativet togs av en lokal eldsjäl. Han har sedan fått kommunen och
privata intressenter i Furudal att engagera sig. Kommunen och länsarbets-
nämnden har deltagit i finansieringen av projektet. Arbetet har drivits i
samverkan mellan alla inblandade aktörer. En av förutsättningarna för
Furudalssatsningen har varit att det funnits eldjälar och intressanta
verksamheter att bygga vidare på. Dels har Furudal en välkänd språkunder-
visning/konferensverksamhet, dels finns en ishockeyskola med gott rykte
på orten.

Uppföljning, utvärdering och resultat

Någon formell utvärdering av satsningarna i Furudal har inte gjorts. Enligt
länsstyrelsens bedömning har dock satsningarna bidragit till att Furudal
långsiktigt kan komma att överleva. Det är, enligt länsstyrelsens uppfatt-
ning, en substantiell förbättring av hela ortens framtidsmöjligheter som
åstadkommits genom ett samspel mellan länsanslaget och övriga offentliga
och privata finansiärer.

I Projekt: Utveckling och samordning inom turistområdet |

Länsstyrelsen har tagit initiativ till en samordning av satsningarna på
turism. Det gäller främst en samlad marknadsföring av länet, mässdel-
tagande, utbildning av turistbyråpersonal och utredning om en framtida
strategi för länet. Insatserna samordnas inom ramen för Länsturism-
gruppen Dalarna. Denna grupp samordnar de olika intressena i länet. Läns-
rådet är ordförande i gruppen. Från länsanslaget utgår 2 miljoner kronor
för samordning m m av turism.

Initiativ och samordning

Projektets syfte är att åstadkomma en bättre samordning och därigenom en
effektivare marknadsföring och utveckling av besöksnäringen i länet.

Uppföljning, utvärdering och effekter

Länsstyrelsen har inte genomfört någon formell utvärdering av turism-
insatserna. Inom ramen för utredningen om turismen inför år 2000 läggs
en handlingsplan fast. Det sker också löpande diskussioner i Länsturism-
gruppen om vilka insatser som ansetts vara effektiva.

3.4 Norrbottens län

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Projekt: Norrbottens Forskningsråd |

Norrbottens Forskningsråd är det största projektet i landet. Forskningsrådet
inrättades för drygt sju år sedan. Syftet är att genom forsknings- och utveck-
lingsarbete skapa ny kunskap och nya förutsättningar för industriell verk-
samhet i Norrbottens län.

Forskningsrådet stödjer projekt av intresse för Norrbottens näringsliv.
Under 1992 behandlade rådet 45 ansökningar om medel, 16 avslogs och 29
beviljades. De 29 projekten hade en total kostnadsram på drygt 20 miljoner
kronor varvid forskningsrådet svarade för en dryg fjärdedel eller 6
miljoner kronor.

Forskningsrådet finansierar sin verksamhet genom intäkter från en
stiftelsefond som år 1992 uppgick till knappt 40 miljoner kronor och årliga
medel från länsstyrelsen. Under den aktuella utvärderingsperioden har
rådet fått drygt 20 miljoner kronor för projektverksamhet och för att höja
stiftelsekapitalet.

Enligt länsstyrelsens uppfattning är ökade satsningar på forskning och ut-
veckling av central betydelse för länets framtida utveckling och internatio-
nella konkurrenskraft.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Initiativ och samordning

Länsstyrelsen, landstinget, högskolan samt ett 30-tal företag och organisatio-
ner har satsat kapital i stiftelsen. En av de drivande krafterna bakom Norr-
bottens Forskningsråd var dåvarande länsrådet Lars Backlund som sedan
starten sitter i styrelsen. I styrelsen finns företrädare för näringslivet och
universitet/högskola. Fonden skall fungera som en brygga mellan närings-
liv och forskning, arbeta både i forskningsmiljöer och i näringslivet.

Länsstyrelsen har samrått med regeringen i frågor som rört forskningsrådet.

Uppföljning, utvärdering och resultat

Forskningsrådet lämnar en årlig redovisning över verksamheten. Vidare
har länsstyrelsen insyn genom en representant i styrelsen. Någon egentlig
utvärdering har inte gjorts.

Projekt: Samnordiskt Nordkalottprojekt i Kontinentaleuropa ~~|

Projektet syftar till att under en femårsperiod öka omsättningen inom rese-
branschen på Nordkalotten från 3,5 miljarder till 7 miljarder kronor och att
fördubbla antalet resenärer till regionen.

Projektet drivs inom ramen för Nordkalottensamverkan. Målet skall nås
genom en effektiv marknadsföring av Nordkalotten i kontinentaleuropa
under samlingsnamnet "Club Nord". Marknadsföringsinsatser planeras i
Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Wiirtemberg, Flandern, Hamburg,
Hessen, nordvästra Italien, Zurich och Ile-de-France. Den totala planerade
budgeten under fem år är 15 - 19 miljoner per år, dvs totalt 75 till 95
miljoner kronor. Av dessa medel svarar länsstyrelsen för 2 miljoner
kronor under de första två åren

Initiativ och samordning

Projektet har initierats inom ramen för Nordkalottensamarbetet. Ansvarig
aktör i Norrbotten och den som sökt medel från länsstyrelsen har varit
Norrbottens Turistråd. Projektet har utarbetats av en arbetsgrupp med
representanter från Norrbottens Turistråd, Lappland Travel, Top of Europé,

Norway, Nordkalottens Turistråd å ena sidan och Sveriges Turistråd,
Finlands Turistråd, NORTRA och NOTRA Consult å den andra sidan

Uppföljning, utvärdering och effekter

Projektet har nyligen startat varför det inte finns några uppföljningar eller
utvärderingar gjorda.

3.5 Sammanfattande kommentar

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Exemplen visar i korthet hur projektmedel har kommit till användning i
det regionala utvecklingsarbetet. I vissa fall, som t ex de 1,6 miljoner kronor
som använts för att etablera handelshögskolan i Jönköping eller 40-talist-
projektet i Stockholm har länsstyrelsen tagit initiativ. I andra fall - som t ex
2 miljoner kronor som länsstyrelsen går in med avseende den femåriga
satsningen på att för 75 - 95 miljoner kronor marknadsföra Nordkalotten
som resemål i kontinentaleuropa eller de 5 miljoner kronor som satsats på
uppbyggnaden av infrastrukturen i Furudal - har initiativet kommit från
stödmottagarna.

Det är ofta flera olika intressenter med i projekten. Såväl privata aktörer
som andra offentliga organ. Det är ofta eldsjälar som driver och finansierar
sina projekt med hjälp av länsstyrelsen.

Ingen av satsningarna har formellt utvärderats. En slutsats, som baseras på
intervjuer och slutsatser från olika skrivna källor, är att länsstyrelsen
många gånger spelat en avgörande roll genom att via projektmedel få igång
angelägna verksamheter.

Handelshögskolan i Jönköping och Forskningsrådet i Norrbotten är två
exempel på faktiska resultat. Båda har lett fram till en verksamhet som
långsiktigt stärker regionens förutsättningar. I Jönköping har länsstyrelsens
initiativ och aktiva medverkan med resurser och en mindre del av finan-
sieringen möjliggjort etableringen av en internationell handelshögskola i
länet, en högskola med fasta forskningsresurser och 20 professurer vilket
gör skolan till en av landets största på området. Högskolan drivs efter tre
års utvecklingsarbete vidare inom ramen för villkor som gäller för stiftelse-
högskolor.

I Norrbotten har länsstyrelsens initiativ lagt grunden för en omfattande
forskningsrådsverksamhet. Till skillnad från högskolan i Jönköping drivs
forskningsrådet löpande med medel från länsanslaget.

I vissa fall, som när det gäller 40-talistprojektet i Stockholm, har det varit
svårt att få arbetsmarknadsmyndigheter och utbildningsanordnare att ta in
verksamheten i den ordinarie verksamheten.

De åtta valda exemplen illustrerar bredden och olikheterna mellan projek-
ten. De flesta projekten ligger i linje med allmänna riktlinjer för projekt-

verksamheten i länet. I ett fall, handelshögskolan i Jönköping, har arbetet
förankrats i en särskild analys som beskriver projektet och på vilket sätt
projektet kan bidra till att främja länets näringsliv och utveckling, projektet
har satts in i ett övergripande länsperspektiv.

1994/95:RR2

Bilaga 2

1994/95 :RR2

Bilaga 2

4. Målanalys

Genomgången av de formella målen och den informella dialogen visar att
det är svårt att finna tydliga mål som länsstyrelserna kan arbeta mot. Detta
leder i sin tur till att det blir svårt att att avgöra om den verksamhet som
bedrivs verkligen fyller sitt syfte.

Ett vagt och stundtals motsägelsefullt huvudmål, där konflikten mellan
tillväxt och fördelning inte behandlats explicit, och ett tiotal prioriterade
delområden skapar en oklar budgetdialog. Det finns risk för att projektverk-
samheten blir ett icke målstyrbart system. Detta leder till att det blir svårt att
utvärdera, att ett stort mått av godtycke kan finnas med i besluten. Detta
kan t ex yttra sig i att länsstyrelserna använder medlen som en allmän
resurs när andra anslag inte räcker till eller att medel används till projekt
som ligger i periferin till regional utveckling.

Regeringen har angivit vissa riktlinjer för hur arbetet med projektmedlen
skall utföras. På Arbetsmarknadsdepartementet har tjänstemännen en tyd-
lig uppfattning om hur länen bör arbeta. Problemet är att denna bild inte
konsekvent nått ut till länsstyrelserna.

Den ovan bedrivna projektverksamheten präglas av en långt driven
decentralisering av genomförandet. Länsstyrelserna och av länsstyrelserna
utsedd personal har i praktiken det fulla ansvaret för projektverksamheten.
Länsstyrelserna ges i riksdagsbeslut med anledning av prop 1989/90:76
rätten att själva avgöra fördelningen mellan olika typer av regional-
politiska företagsstöd, glesbygdsstöd och projektmedel. Tidigare hade rege-
ringen fastställt ramar för de olika stödslagen. Den regionala utvecklings-
verksamheten skall utgå från de regionala/lokala förutsättningarna och
vilar på "eldsjälar" och "samhällsentreprenörer" som kan och vill driva
projekten. Det är mot denna bakgrund ovan redovisade kartläggning och
den stora bredd och variation som denna uppvisar skall bedömas.

Regeringen betonade i riktlinjepropositionen 1989/90:76 om regionalpolitik
för 90-talet att en långt driven decentralisering kräver tydliga mål för att bli
effektiv.

4.1 Behovet av resultat- och målstyrning

I och med att länsstyrelserna givits vidare ramar för sitt arbete angav rege-
ringen att det därför behövdes tydligare mål för verksamheten. Regional-
politiken skulle vägledas av:

"en övergång till en mer mål- och resultatorienterad styrning" (prop 1989/90:76, sid
49)

Vidare anfördes att dessa mål skulle ligga till grund för en mer detaljerad
målformulering på respektive länsstyrelse:

"Med utgångspunkt från statsmakternas beslut om regionalpolitiken skall
länsstyrelserna precisera och lägga fast mål och riktlinjer för arbetet inom
det egna länet." (sid 56)

Med denna utgångspunkt blir det centralt att kunna identifiera statsmakter-
nas mål för att länen sedan skall kunna översätta dessa till mer preciserade
mål och riktlinjer för den egna verksamheten .

1994/95:RR2

Bilaga 2

4.2 Statliga mål?

Vid revisorernas besök ute i länen och vid de därpå följande intervjuerna
diskuterades frågan om hur den mångfald av aktiviteter som förekommer i
länen stämmer överens med de statliga målen. Dessa diskussioner kom i
hög grad att röra frågor som: Vilket är egentligen det statliga målet för
projektverksamheten? Vad är huvudmål och vad är delmål? Hur skall
prioriteringar mellan olika mål göras?

I det följande analyseras dessa frågor. Först redovisas de statliga målen så
som de kommit till uttryck i propositioner, riksdagsbeslut, regleringsbrev
och i anvisningar för budgetdialogen. Därefter redovisas intervjuer med
ledande tjänstemän på Arbetsmarknadsdepartementet, NUTEK och läns-
styrelserna.

4.3 Vilka är de statliga målen?

De mål som gällt under den aktuella utvärderingsperioden redovisades i
första hand i riktlinjepropositionen 1989/90:76 om Regionalpolitik för 90-
talet samt i budgetpropositionen 1991/92:100.

I propositionerna beskriver regeringen målen för regionalpolitiken och för
länsanslaget. Den centrala riktlinjepropositionen bifölls av riksdagen utan
mer omfattnade ändringar i enlighet med Arbetsmarknadsutskottets betän-

7 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR2

kande 1989/90:AU13 om Regionalpolitik för 90-talet. Utgångspunkten för
föreliggande målanalys är därför det mål som uttrycktes i prop 1989/90:76:

"Regionalpolitiken skall inriktas på att ge människor tillgång till arbete,
service och god miljö oavsett var de bor i landet. Politiken skall främja en
rättvis fördelning av välfärden mellan människor i olika delar av landet, en
balanserad befolkningsutveckling så att en betydande valfrihet i boendet kan
åstadkommas samt att produktionen kan ske rationellt, varigenom en god
ekonomisk tillväxt kan uppnås."

Nyckelbegreppen var rättvisa, valfrihet och tillväxt. För att fylla dessa med
innehåll krävdes, enligt regeringen, arbete, service och god miljö. När det
gäller att skapa förutsättningar för arbete, service och god miljö framhölls
att:

"regionalpolitiska åtgärder skall sättas in där de största behoven finns, där
de gör bäst nytta samtidigt som samhällets stöd bör minimeras."

Regionalpolitiken har, som framgår av texterna i propositionerna dels ett
fördelningsmål, dels ett tillväxtmål.

Tillväxtmålet fick successivt under 80-talet en allt större betydelse i det
regionalpolitiska arbetet. Detta kommer också fram i riktlinjepropositio-
nen. Enligt föredragande skulle regionalpolitiken bidra till tillväxt genom
genom att:

"resurser tas tillvara på ett effektivt sätt. Arbetskraft, kapital och naturtillgångar
kan komma till användning genom regionalpolitiska åtgärder. Denna produktiva
användning står i kontrast till det slöseri som arbetslöshet och kapitalförstöring
innebär och som utan en effektiv regionalpolitik kan uppstå i många regioner.
Regionalpolitiken kan också bidra till att underlätta strukturförändringar som
innebär att produktionens förädlingsvärde ökar."

Ambitionen i regionalpolitiken uttrycktes som att ge människor tillgång
till arbete, service och god miljö på ett sätt som är förenligt med en hög till-
växt i ekonomin.

Detta ställningstagande, att främja både hög tillväxt och samtidigt en rättvis
regional fördelning rymmer en målkonflikt. Det är rimligt att anta att ut-
vecklingssatsningar i mer företagstäta områden eller områden som ligger
nära stora marknader ger en snabbare tillväxt än satsningar i glesbygd med
mer begränsade marknader. Svårigheten blir att hitta en lämplig avvägning
mellan fördelnings- och tillväxtmålen.

Ett argument som förts vid diskussionerna ute i länen är att om satsning-
arna görs i orter med goda förutsättningar för tillväxt (centralorter och
stödjepunkter) blir den samlade tillväxten i länet och nationen högre än
om insatserna görs, som anges i prop 1989/90:76, i de områden "där
behoven är störst". Vid diskussioner med länsstyrelsetjänstemän uttrycks
problematiken som att välja mellan "att gödsla på hälleberget och att gödsla
där jordmånen är bättre".

Den inneboende och permanenta konflikten mellan att åstadkomma en
rättvis fördelning av resurser mellan olika delar av landet (norr - syd resp
stad - glesbygd) och att främja en snabb nationell tillväxt behandlades inte

1994/95 :RR2

Bilaga 2

explicit i riktlinjepropositionen prop 1989/90:76.

Regeringen har istället lämnat till länsstyrelserna att inom respektive län
använda medlen så att de ger långsiktiga och varaktiga arbetstillfällen,
service och god miljö. Samtidigt betonas att "insatserna skall sättas in där
behoven är störst" vilket vanligtvis är i de glest befolkade områdena av
länen. Detta innebär att riksdagen och regeringen i praktiken har delegerat
avvägningen mellan fördelningspolitiken och den ekonomiska tillväxten
utan att ge några mer utvecklade riktlinjer för hur avvägningen skall göras.

Statens egna regionalpolitiska ambitioner kommer tydligast till uttryck i
fördelningen av länsanslagen mellan länen. Den långsiktiga arbetslösheten
har varit prioritetsgrundande. Merparten av länsanslagen går, som redo-
visats ovan, till Norrland och de övriga skogslänen medan resten av landet
endast får en mindre del av resurserna. Den procentuella medelsfördel-
ningen har i praktiken varit i det närmaste oförändrad sedan anslaget inrät-
tades för snart 15 år sedan. Detta tyder på att regeringen inte i någon större
utsträckning använt den mellanregionala fördelningen som ett regional-
politiskt instrument. Det kan naturligtvis också vara så att den regional-
politiska problembilden är statisk, dvs att problemen trots omfattande
insatser kvarstår lika år från år.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

4.4 Särskilt prioriterade områden

Regeringen har kompletterat de allmänna formuleringarna ovan med att
ange prioriterade områden. I riktlinjepropositionen och i anvisningarna
för anslagsäskandena har ett antal "särskilt prioriterade områden" utpekats.

De prioriterade områdena togs i riktlinjepropositionen upp under flera
rubriker i avsnittet "Samhälls- och politikområden av särskild betydelse för
den regionala utvecklingen". Följande områden angavs vara av särskild
betydelse:

Figur 10: En splittrad målstruktur

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Dessa prioriterade områden återkommer i anslagsprocessen och i de
statistikuppgifter som länsstyrelserna skall lämna till NUTEK:s s kPROM-
register.

En reflexion är att dessa områden endast i begränsad omfattning ger uttryck
för prioriteringar. Inom dessa ovan nämnda områden ryms en stor del av
statsbudgetens poster.

4.5 Hur målen uppfattas i länen

De ovan redovisade målen har diskuterats ute i de aktuella länsstyrelserna.
Enligt samstämmiga uppgifter upplevs målen som svåra att tolka. Man
anger att det är svårt att veta vad som är det primära målet. En bidragande
orsak till detta sägs vara att faktiskt hitta målen för projektverksamheten i
den nära 500 sidor tjocka regionalpolitiska propositionen. Det är svårt att
hitta ett huvudmål. Det finns många mål och dessa står ibland i konflikt
med varandra.

Vissa län, som t ex Norrbotten, har tolkat den regionalpolitiska propositio-
nen och anslagsanvisningama bokstavligt och detaljerat använt de olika
ämnesområdena som utgångspunkt för budgeten och det löpande arbetet
med projektmedlen. Norrbottens ambition har varit att fördela medlen så
att de väl motsvarar de områdesprioriteringar som angivits i propositio-
nen. Detta har inneburit att medel har budgeterats och avsatts till t ex kul-
tur, jämställdhet, utbildning osv. För närvarande pågår dock inom länssty-
relsen i Norrbotten ett arbete med att utveckla en övergripande strategi,
Länsstrategi 95. Enligt länsstyrelsen kommer denna att ge en bättre grund

för prioriteringar som utgår från länets egna specifika förutsättningar.

I andra län som t ex Stockholm, med en tiondel av Norrbottens resurser,
och mer begränsade möjligheter att få kompletterande finansiering från
andra källor har betydligt snävare prioriteringar behövt göras. Resurserna
har helt enkelt inte räckt till. I praktiken har detta kommit att innebära att
alla prioriterade områden inte kunnat få medel. Länsstyrelsen har därför
medvetet prioriterat projekt som rört näringslivet eller frågor i direkt
anslutning till näringslivet, t ex utbildning. I Jönköping har inriktningen
på näringsliv och turism varit uttalad. "Pengarna räcker inte till allt" och
måste därför styras till de områden där de gör bäst nytta. "Vi kan inte för-
dela ut pengar till alla områden, då blir satsningarna för små," är en upp-
fattning som uttryckts i dessa två län.

I framför allt Jönköpings län men också Stockholms län har den egna
regionala analysen haft en större betydelse för hur projektmedlen använts
än de av regeringen angivna ämnesområdena. I Kopparberg finns dock,
som redovisats ovan, en tydlig ram för hur medlen får användas.

Ett slutsats från diskussionerna med länsstyrelserna är att de olika ämnes-
områdena är så omfattande och täcker ett så stort område att de i praktiken,
istället för att vägleda länsstyrelserna när det gäller användningen av
medlen, ger utrymme för nästan alla typer av projekt. Udda projekt kan
rättfärdigas genom att ett "prioriterat område" anges. Med de vida ramar
som regeringen anger kan i praktiken nästan alla typer av projekt bli
aktuella för finansiering över länsanslaget.

Den vaga målbilden kan också komma att tas som grund för att betrakta
projektmedlen som en allmän resurs i länet. En resurs som länsstyrelsens
styrelse efter eget gottfinnande kan använda för att ge tillskott när perma-
nenta anslag inte räcker till. Det kan gälla medel till regionmusik, hopp-
backar och jordbruksprojekt o dyl.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

Figur 11: Regeringens målstruktur enligt riktlinjeproposition 1989/90:76

Område	Fördelning	Tillväxt
Näringspolitik
Turism
Teknikspridning
Energifrågor
De areella näringarna
U tbildningspoli tiken
Forskningsfrågor
Kulturpolitik
Kommunikations- och transportfrågor
Försvarsfrågor
Arbetsmarknadspolitiken
Miljöfrågor
Jämställdhet

Bilden ovan ger upphov till frågan: Vad är inte prioriterat?

1994/95 :RR2

Bilaga 2

4.6 Budgetprocess och informella kontakter

Ovan har den formella sidan av målen diskuterats, dvs hur det har ut-
tryckts i propositioner, anslagsäskanden och regionala strategidokument. I
länsstyrelsernas verksamhet, liksom i all decentraliserad verksamhet spelar
dialogen mellan nationella samordnare och regionala aktörer en stor roll.
Inom ramen för denna dialog växer "informella mål” fram.

Vid en intervju med tjänstemän på Arbetsmarknadsdepartementets enhet
för regionalpolitik diskuterades "vad som egentligen var avsikten med
projektmedlen".

Enligt denna intervju var upprinnelsen till anslaget att länsstyrelerna i sina
länsrapporter under 1970-talet uppmärksammade behov att kunna göra

egna aktiva, kompletterande utvecklingsinsatser. Sådant som inte initialt
kunde finansieras över statsbudgeten eller av någon annan offentlig
finansiär.

Projektmedlen skulle härvid användas som ett komplement, där ingen
annan myndighet hade ansvar eller befogenhet. Pengarna skulle också
kunna användas för att koppla samman olika aktörer, som ett kitt mellan
olika myndigheter och organ. Som smörjmedel, inte som bränsle.

Vidare angavs att insatsen skulle göras initialt så att projektet kunde
komma igång för att sedan drivas vidare inom ramen för någon form av
permanent verksamhet.

Diskussionen på Arbetsmarknadsdepartementet gav en sammanhållen bild
av hur det är tänkt att anslaget skall fungera, en nationell strategi för hur
medlen bör användas. Denna strategi finns också uttryckt i 1990 års rikt-
linjepropositionen, t ex på sidan 166. Men enligt de ovan redovisade inter-
vjuerna med tjänstemän i länen försvinner den nationella strategin bakom
ett stort antal mål, delmål och prioriterade områden (se figur ovan).

Regleringsbreven ger ramarna för verksamheten. Där anges vad länen inte
får göra. Länen får inte inrätta stiftelser, inte svara för permanent finansie-
ring, inte finansiera egen administration över länsanslaget, inte låta annan
huvudman svara för beslut om projektstöd osv. Var finns den positiva
målangivelsen: Vad får och bör länsstyrelserna göra? Var finns den natio-
nella strategin som tjänstemännen på Arbetsmarknadsdepartementet for-
mulerat för användningen av medlen uttryckt på ett tydligt sätt?

De vida ramarna skapar också ett utrymme för en informell dialog där
vissa län "förhandlar bort" regleringsbrevet. I Norrbotten har länsstyrelsen
inrättat stiftelsen Norrbottens Forskningsråd efter samråd med departe-
mentet. I andra län görs andra "informella undantag" från de regler som
gäller enligt regleringsbrev.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

1994/95 :RR2

Bilaga 2

5. Resultat och rekommendationer

Tidigare utvärderingar ger underlag för slutsatsen att resultaten från pro-
jektverksamheten överlag är goda. Inget i denna utvärdering strider direkt
mot tidigare erfarenheter. För att göra en mer kvalificerad bedömning
måste dock verksamhetens mål tydliggöras.

En övergripande rekommendation är att målstrukturen bör stramas upp,
kommuniceras och förankras ute i länen. Detta skulle kunna innebära en
ökad prioritering av t ex tillväxtmålet. Med utgångspunkt i ett huvudmål
bör länsstyrelserna få i uppgift att i regionala strategier redovisa hur målen
skall uppnås och hur verksamheten skall utvärderas. De många statliga
prioriteringarna som idag förekommer föreslås tonas ned. Men för att
undvika att länen överprövar statliga nationella prioriteringsbeslut bör
tillses att länsanslaget inte används för verksamhet som tidigare bedrivits i
statlig eller offentlig regi.

Mål, regionala strategier, ett utökat erfarenhetsutbyte och en effektivare ut-
värdering föreslås bli stommen i en utvecklad och effektiv dialog mellan
staten centralt och länen. Ett syfte med denna dialog bör vara att åstad-
komma en bättre mellanregional samordning i syfte att undvika en länsvis
konkurrens om knappa resurser som innebär omflyttning och välfärds-
förluster totalt sett.

Länens verksamhet skall ses som ett temporärt initialt utvecklingsinsatser
på områden som länsstyrelsernas analyser visat kan främja den regionala
tillväxten.

Förslagen sammanfattas avslutningsvis i punktform.

5.1 Inledning

Under de aktuella åren 1991/92 - 1992/93 har ca 1 miljard kronor använts
till regional projektverksamhet. Har dessa satsningar givit önskvärt resul-
tat? Har länsstyrelserna kommit rätt eller har resurserna kunnat användas
på ett bättre sätt? Svaren på dessa frågor måste ses i relation till målen för
verksamheten och den nationella och regionala strategin. Det är först när
man vet vart man ville komma som det är möjligt att avgöra om man har
kommit rätt!

Utvecklingsverksamheten ute i länen är till sin karaktär decentraliserad
och bygger på lokala/regionala initiativ, "eldsjälar" och "samhällsentrepre-
nörer". Men samtidigt som verksamheten är regional/lokal måste den vara
i linje med tydligt angivna statliga mål för regionalpolitiken. För att få

verksamheten att fungera effektivt krävs en effektiv och uttalad mål- och
resultatstyrning.

Av genomgången av riktlinjepropositionen 1989/90:76 om Regionalpolitik
för 90-talet och andra relevanta dokument samt intervjuer med ledande
tjänstemän på länsstyrelserna framgår att användbara huvudmål i prakti-
ken saknas. I stället upplever de som har genomförandeansvaret att det
finns flera olika huvudmål och att riksdagen och regeringen dessutom
anger ett tiotal prioriterade delområden som de facto gör "att allt ryms"
inom anslaget.

Man upplever i länen att riksdag och regering inte anvisat praktiskt an-
vändbara riktlinjer för hur avvägningen mellan fördelnings- resp tillväxt-
målet skall göras. Länsstyrelser i vissa län har därför på egen hand valt att
prioritera näringslivets långsiktiga tillväxt.

Ute i länen upplevs det dock ibland som svårt att konsekvent få acceptans
för denna prioritering. Vissa projekt i länen startas med andra premisser.
När det gäller utveckling av jordbruket, kulturfrågor, miljö, energi m m
spelar fördelningsmotiv och/eller prioriterade områden en större roll än
tillväxtmålet. Genom att målen är otydliga är det inte alltid möjligt för
tjänstemännen i länen att hävda att den ena eller andra användningen
ligger utanför anslagets användningsområde. Projektmedlen kan därför,
utan att det strider mot målen, ses som en allmän resurs till länsstyrelsens
förfogande.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

5.2 Goda resultat från projektverksamheten

Utan att kunna relatera verksamheten till preciserade huvudmål är det
svårt att avgöra om önskvärda resultat har uppnåtts. I ett antal utvärde-
ringar har dock resultaten av projektverksamheten diskuterats. Slutsat-
serna från NUTEKis tidigare uppföljningar och utvärderingar är överlag
positiva och pekar på att projektverksamheten främjar den lokala/regio-
nala utvecklingen. I en granskning av verksamheten i Älvsborg samt
Göteborgs och Bohus län (NUTEK 1993:46 "Effekter av regionala utveck-
lingsprojekt") dras slutsatsen att "effekterna av det regionalpolitiska arbetet
kan bedömas som goda". I en utvärdering av verksamheten i Stockholm
konstaterar samhällsforskaren Roger Henning att:

"länsstyrelsen genom projektmedlen kommit att spela en mycket mer aktiv och
åtgärdsorienterad roll i det regionala utvecklingsarbetet än vad tidigare varit
möjligt. Projektmedlen har i många fall kommit att fungera som katalysator i olika
pilot- och utvecklingsprojekt som hade varit svåra att finansiera utan dessa medel".

Vad som avses med "goda resultat" har dock inte preciserats vilket natur-
ligtvis är en avgörande svaghet.

Vid diskussioner med tjänstemän i länen, på Arbetsmarknadsdepartemen-
tet och på NUTEK framhålls att verksamheten i allt väsentligt ger önsk-
värda resultat. Det finns således flera studier och en allmän uppfattning om

att verksamheten ger positiva resultat.

De studier som gjorts i detta sammanhang ger inte heller några direkta
belägg för en annan allmän slutsats. Men för att kunna göra mer precise-
rade bedömningar av resultaten måste verksamheten tydligare relateras till
i förväg fastställda mål.

Först mot bakgrund av tydliga mål blir det rimligt att göra en mer kvalifi-
cerad bedömning av projektverksamheten, att svara på frågor som: Skulle
det ha varit bättre med färre men större projekt? Eller skulle det ha varit
bättre om projekten koncentrerats ämnesmässigt eller regionalt kring
näringslivsutveckling och att på bred front utveckla en ort eller en kom-
mun?

En diskussion om i vilken omfattning enskilda projekt "konkurrerar" med
projekt i andra län borde föras med utgångspunkt i övergripande nationella
mål. Satsningen på Furudals Bruk i Kopparbergs län, som bl a positivt på-
verkar utbildnings- och konferensverksamheten på orten, kan naturligtvis
negativt påverka en liknande verksamhet vid Sandöskolan i Västernorr-
lands län. Och frågan om 100-miljonerssatsningar i på turismen i Norr-
botten begränsar möjligheterna att nå framgång med liknande men mindre
satsningar i Kopparbergs län kan ställas. En annan fråga är i vilken omfatt-
ning satsningen i Jönköping drar resurser från t ex Växjö och Lund. Blir
slutsumman positiv för landet som helhet?

5.3 Det behövs ett tydligt huvudmål för
projektverksamheten

En grundläggande rekommendation inför det fortsatta arbetet med läns-
anslagen och projektverksamheten blir att tydligt fastställa, kommunicera
och förankra ett huvudmål för verksamheten. Regeringen bör anvisa vägar
till en praktisk avvägning mellan fördelnings- och tillväxtmålen.

I DsA 1993:3 redovisar professor Jan-Evert Nilsson förslag som innebär att
en tydligare markering av regionalpolitikens tillväxtfrämjande roll. Enligt
Nilsson skulle projketverksamheten kunna bedrivas mer koncentrerat och
med bättre resultat om regeringen tydligare markerade tillväxtmålet. En
direkt effekt skulle bli att näringslivsfrågor i vid bemärkelse sätts i fokus.

Nilssons och andra aktörers synpunkter har också aktivt återspeglats i
länens arbete. I t ex Kopparberg och Jönköping har tjänstemännen förordat
en prioritering av det långsiktiga tillväxtmålet. Om tillväxtmålet ges sär-
skild prioritet får detta följdeffekter för målstrukturen. En följd av detta blir
att den mångfald av prioriterade områden som idag används som utgångs-
punkt för projektverksamheten då bör tonas ned. Önskvärda prioriteringar
bör behandlas inom respektive sektor inom ramen för budgetdiskussionen
kring permanenta anslag. Om länen använder länsanslaget till t ex kultur
och iantbruksstöd finns det en uppenbar risk att länsnivån "överprövar" de
prioriteringsbeslut som fattats av riksdagen. Neddragningar av lantbruks-

1994/95:RR2

Bilaga 2

stöd centralt kan leda till ökade satsningar regionalt via länsanslaget.

5.4 Behov av nationella och länsvisa
strategier

Exemplet ovan, att tydligt markera ett huvudmål och tona ned prioriterade
områden, bör kompletteras med utvecklade nationella och regionala stra-
tegier för arbetet. Det gäller för riksdag och regering att anvisa hur man vill
att projektmedlen skall användas. Statsmakterna bör föreslå ett sätt att
arbeta i länen som inte låser verksamheten vid olika centralt identifierade
prioriterade områden eller i övrigt hämmar kreativiteten och den nöd-
vändiga lokala anpassningen.

Den nationella strategin eller sättet att arbeta beskrevs, som redovisades
ovan, tydligt vid diskussioner med ansvariga på Arbetsmarknadsdeparte-
mentet.

I korthet kan den nationella strategin uttryckas enligt följande. Länen skall
med utgångspunkt i regionala/lokala analyser ta fram en strategi för insat-
ser för att främja den långsiktiga tillväxten i det regionala/lokala närings-
livet (givet att riksdag och regering fastställer detta som huvudmål). Läns-
styrelserna skall identifiera nya områden där ett initialt och komplette-
rande stöd är nödvändigt för att förbättra förutsättningarna för tillväxt.
Insatserna skall inte göras i de fall det är möjligt att hitta andra lämliga
statliga, kommunala eller privata finansiärer. Länsstyrelserna skall i sina
analyser kunna visa på vilket sätt de vidtagna åtgärderna, var för sig och
tagna tillsammans, får de önskvärda effekterna. Inom ramen för stategi-
arbetet skall länsstyrelserna samtidigt ange lämpliga uppföljnings- och ut-
värderingsansatser.

Fördelarna med regionala strategier som grund för arbetet med projekt-
medel är flera. För det första sätts arbetet in i ett helhetsperspektiv. Frågor
om hur de olika delprojekten bidrar till att uppfylla huvudmålen tas in i
strategin. För det andra utvecklas uppföljnings- och utvärderingskriterier i
förväg. Man får en rimlig utgångspunkt för en aktiv mål- och resultatstyr-
ning.

Förslaget att utveckla länsvisa strategier har tagits upp i flera utvärderingar,
nu senast i utvärderingen av infrastrukturprogrammet, NUTEK 1993:58.
Regeringen har också tidigare i budgetpropositionen 1992/93:100 och nu
senast också i proposition 1993/94:140 pekat på att arbetet med projektmedel
bör utgå från länsvisa strategier.

En förutsättning för att detta regionala strategiarbete skall kunna fungera
effektivt är dock att huvudmålet enligt diskussionen ovan kan göras
tydligare.

1994/95:RR2

Bilaga 2

5.5 Behov av ett utvecklat erfarenhetsutbyte
och en förstärkt utvärdering

Staten (riksdagen, regeringen och den statliga huvudmannen NUTEK) får
vid ett arbete med länsvisa strategier, en ännu mer central roll när det
gäller att tydliggöra regeringens syften med projektanslaget och att på olika
sätt bistå länen med utbildning, erfarenhetsutbyte och centralt underlag till
stategiarbetet. Vidare har den centrala nivån, i första hand NUTEK, en
viktig roll när det gäller att löpande följa upp resultaten av de vidtagna
åtgärderna i länen. Om förslagen med utvecklade länsvisa strategier
genomförs blir det möjligt att se hur det är tänkt att insatserna var för sig
och tagna tillsammans skall bidra till länets och landets tillväxt. Länsstrate-
giema föreslås dessutom innehålla kriterier för uppföljning- och utvärde-
ring. Detta skulle väsentligt underlätta den centrala utvärderingen. Med
denna ordning blir det möjligt att utveckla en löpande dialog mellan
central och regional nivå kring mål, verksamhet och resultat.

Genom att aktivt följa strategiarbetet i länen får NUTEK en bättre möjlighet
att svara för nationella uppföljningar och utvärderingar. NUTEK har i
detta syfte utvecklat det s k PROM-systemet. I enlighet med förslagen ovan
bör detta system anpassas till det ovan föreslagna arbetssättet. Detta kan
innebära att klassificeringen av projekten bör förändras. Idag registreras
projekten under rubriker som i stort överensstämmer med de av rege-
ringen angivna prioriterade områdena. Om dessa områden tonas ned och
arbetet utgår från länsvisa strategier bör PROM-registret anpassas till dessa.

Som ett komplement till länens egna utvärderingar och NUTEK:s samlade
analyser kan det vara effektivt, som föreslagits av flera länsstyrelser, att
länen utvärderar varandra. Detta ger en möjlighet till ett direkt erfaren-
hetsutbyte mellan länen och samtidig en effektiv utvärdering. Om grunden
för utvärderingen är en utarbetad strategi med utvecklade kriterier för
uppföljning blir förutsättningarna för en konstruktiv dialog mellan länen
goda.

Den ovan föreslagna förändringen innebär att länets egna analyser ges
större vikt. Samtidigt leder ett ökat regionalt ansvar till att dialogen mellan
staten och länen bör förstärkas. Dels i samband med utarbetandet av de
regionala strategierna, dels under uppföljningsfasen. I praktiken skulle
detta innebära en löpande dialog kring nationella huvudmål och regionala
strategier för att uppnå dessa mål. Det är särskilt viktigt att dialogen
centralt/regionalt fungerar så att en mellanregional konkurrens undviks.
Det gäller att undvika att t ex flytta utvecklingsresurser från ett län till ett
annat eller att överpröva nationella prioriteringar.

5.6 Projektverksamhetens gränser

Projektverksamheten kostade som tidigare nämnts totalt under 1991/92
och 1992/93 ca en miljard kronor. I över hälften av de stora projekten har
också andra medel utnyttjats. Ett exempel är de s k otraditionella medlen

1994/95 :RR2

Bilaga 2

som länsarbetsnämnd och arbetsförmedlingar förfogar över. Dessa kan
användas för projekt av samma slag som de som finansieras över
länsanalaget. Vidare har NUTEK, andra centrala verk, de regionala
utvecklingsfonderna, kommunernas näringslivssekretariat, regionala
resurscentra, Trygghetsråden, m fl resurser som kan användas för liknande
ändamål. Det finns således betydande resurser för regional utveckling. Är
resurserna tillräckliga? Eller finns det mer resurser än vad som är rimligt
med hänsyn tagen till statens roll i den regionala utvecklingen? Är gränsen
för en effektiv projektverksamhet nådd?

Frågor om statens roll och var gränserna går för det statliga engagemanget
har uppmärksammats i flera olika statliga sammanhang. Regeringen har
bl a i utredningsdirektivet till den arbetsmarknadspolitiska utredningen dir
1993:132 konstaterat att

"åtgärderna (inom arbetsmarknadspolitiken) har nu fått en sådan omfattning att
de inte längre utgör marginella inslag i samhällsekonomin eller ens kan ses som
selektiva åtgärder."

I direktiven uttrycks en oro för att alltför omfattande satsningar kan få
snedvridande effekter som motverkar det övergripande syftet.

I professor Jan-Evert Nilssons analys DsA 1993:78 "En tillväxtfrämjande
regionalpolitik" ses statens roll som uteslutande stödjande. Nilsson
skriver:

"Tillväxt kan inte planeras fram utan endast stimuleras. Statens uppgift begränsar
sig till att lägga förhållandena till rätta. Företag och enskilda entreprenörer avgör
med sitt agerande i vilken utsträckning vidtagna åtgärder leder till den
eftersträvade tillväxten."

Med den utgångspunkten blir en av förutsättningarna för att projektverk-
samheten i länen skall vara ett effektivt regionalpolitiskt instrument att in-
satserna ligger inom ramen för en initierande, kompletterande och stöd-
jande strategi. Etableringen av den nya internationella handelshögskolan i
Jönköping, som beskrivits i kapitel 3, är ett av flera exempel som illustrerar
en projektverksamhet som fungerat stödjande och fått en stor betydelse för
den regionala utvecklingen. Ute i länen säger man att medlen måste funge-
ra som "smöjmedel" vid utveckling och inte som "bränsle" i permanenta
verksamheter.

Att initiera och komplettera nya utvecklingsprojekt är något väsentligt
annorlunda än att långsiktigt driva permanenta verksamheter över stats-
budgeten. Det förstnämnda kräver, som diskuterats ovan, mål- och resul-
tatstyrning med mycket stor regional handlingsfrihet och effektiva former
för dialog och uppföljning. En förutsättning för att insatserna skall vara
effektiva för samhället i stort är att medlen inte är så omfattande eller satts
in på ett sådant sätt att de rubbar den mellanregionala konkurrensen eller
nationella prioriteringar. En permanent verksamhet förutsätter en huvud-
man som inlemmas i en normal budgetprocess enligt de riktlinjer som
riksdagen och regeringen fastställt och för vilken RRV utfärdar rekommen-
dationer.

I praktiken har tre år satts som en gräns för vad som normalt skall betraktas

1994/95: RR2

Bilaga 2

som projektverksamhet. Tidigare studier från bl a NUTEK och föreliggande
undersökning visar att det förekommer att projekt drivs under väsentligt
längre tid och i vissa fall närmast är att betrakta som löpande.

Länssanslaget inrättades för att ge länsstyrelserna möjligheter att initiera
genomförandet av projekt som uppmärksammades i länsplaneringen.
Grundtanken har, även sedan kravet på länsplanering upphörde, varit att
det är länsstyrelsen som initierar projekten. Föreliggande och tidigare
studier visar att det i endast en tredjedel av projekten är länsstyrelsen som
direkt initierar projekten. I två tredjedelar av fallen kommer initiativet
helt utifrån eller i samverkan med annan aktör. Detta innebär att projekt-
medlen i betydande omfattning utbetalats efter ansökan och inte som det
ursprungligen var tänkt som en följd av att länsstyrelsen identifierat till-
växtmöjligheter i det regionala näringslivet.

I de nordliga länen, t ex Kopparberg med nästan 40 miljoner i projektmedel
och Norrbotten med 80 miljoner, har anslaget, tillsammans med komplet-
terande finansiering, en sådan omfattning att det finns en uppenbar risk för
att projektverksamheten och enskilda projekt blivit så stora och/eller fått
en sådan fortvarighet att projektmedlen från länsanslaget inte längre
fungerar som "smörjmedel" i en utvecklingsprocess utan övergått till att
vara permanent "bränsle" i en löpande verksamhet.

Det kan också diskuteras om det vid en mycket omfattande projektverk-
samhet i storleksordningen 100 miljoner kronor per år i ett län är möjligt
att identifiera nya projekt. Nära knutet till detta är frågan om huruvida det
är möjligt att hitta personer som har kompetens och förmåga att driva och/
eller medverka i nyskapande verksamhet. Antalet "eldsjälar" eller "sam-
hällsentreprenörer" är begränsat och sätter ett tak för hur mycket som kan
satsas i nya utvecklingsprojekt.

En slutsats är att projektverksamheten i vissa län och i landet som helhet
kan ha fått en sådan omfattning att den ursprungliga stategin blivit svår att
upprätthålla. Det är då inte längre frågan om ett av länsstyrelsen initierat,
initialt, kompletterande utvecklingsstöd. Smörjmedel har istället blivit
bränsle i en permanent verksamhet. Den ökade projektverksamheten i
länen är delvis en följd av att efterfrågan på företags- och glesbydsstöd varit
svag under lågkonjunkturåren 1990 - 1994. En ökad aktivitet och en ökad
efterfrågan på företags- och glesbygdsstöd kommer automatiskt att begränsa
utrymmet för projektverksamheten.

För att definitivt avgöra om projektverksamheten fungerar effektivt eller
om den har passerat gränsen för vad som är möjligt krävs dock ytterligare
analyser och utvärderingar. Ett bättre ställningstagande bör utgå från de
analyser och länsvisa strategier som föreslagits ovan. Först när dessa har
utformats och analyserats blir det möjligt att ta ställning till den framtida
projektverksamhetens inriktning och omfattning. De länsvisa strategierna
kommer att visa inom vilka områden och i vilken omfattning utvecklings-
insatser behöver göras för att främja tillväxten i länen.

1994/95 :RR2

Bilaga 2

5.7 Förslag i sammanfattning

1. Koncentration till ett huvudmål

• Ett exempel kan vara att prioritera tillväxtmålet vilket skulle leda
till en ökad inriktning på infrastrukturfrågor och andra insatser
med direkt anknytning till näringlivet

• De många "prioriterade områdena" tonas ned

2. Utgångspunkt i en nationell strategi

• Tydligt uttalat att medlen skall användas till att initiera nya
utvecklingsprojekt, temporära och kompletterande insatser i ett
mycket tidigt, utredande utvecklingsskede

3. Utgångspunkt i länsvisa strategier

• Tydligt ange hur länets satsningar var för sig och som en helhet
främjar länets utveckling

4. Utveckla dialogen mellan central och nationell nivå med
utgångspunkt i de länsvisa strategierna

• effektivisera erfarenhetsutbytet

• undvika att länen "överprövar" nationella prioriteringar

• unvdika att länen konkurrerar om knappa resurser

• underlätta regional och nationell utvärdering

5. Fortsatt debatt om gränserna för de länsvisa statliga
satsningarna

• närmare analysera anslagens mellanregionala fördelning

• närmare analysera volymen i respektive län i förhållande till
länsvisa strategier

1994/95 :RR2

Bilaga 2

gotab 47031, Stockholm 1994

Förslag 1994/95:RR2

Förslag till riksdagen

1994/95:RR2

Riksdagens revisorers förslag angåenderegionala utvecklingsinsatser

1 Inledning

2 Revisorernas överväganden

3 Förslag

Sammanfattning av remissyttranden överrapport 1993/94:12 om Regionalautvecklingsinsatser

Innehållsförteckning

Regionalautvecklingsinsatser

Riksdagens revisorer

Innehållsförteckning

0 Sammanfattning

1 Granskningens bakgrund och inriktning

2 Anslaget Regionala utvecklingsinsatser

3 Utvärdering av projektverksamheten

4 De centrala myndigheternas styrning ochtillsyn

5 Uppföljning och utvärdering. Registrering

6 Revisorernas överväganden

Innehållsförteckning

Förord

1. Inledning och bakgrund

2. Projektverksamheten i fyra län

2.1 Projektens storlek och inriktning

2.2 Styrning och samordning

2.3 Uppföljning och utvärdering

3. Åtta exempel på regionalprojektverksamhet

3.1 Jönköpings län

3.2 Stockholms län

3.3 Kopparbergs län

3.4 Norrbottens län

3.5 Sammanfattande kommentar

4. Målanalys

4.1 Behovet av resultat- och målstyrning

4.2 Statliga mål?

4.3 Vilka är de statliga målen?

4.4 Särskilt prioriterade områden

4.5 Hur målen uppfattas i länen

4.6 Budgetprocess och informella kontakter

5. Resultat och rekommendationer

5.1 Inledning

5.2 Goda resultat från projektverksamheten

5.3 Det behövs ett tydligt huvudmål förprojektverksamheten

5.4 Behov av nationella och länsvisastrategier

5.5 Behov av ett utvecklat erfarenhetsutbyteoch en förstärkt utvärdering

5.6 Projektverksamhetens gränser

5.7 Förslag i sammanfattning

Riksdagens revisorers förslag angående
regionala utvecklingsinsatser

Sammanfattning av remissyttranden över
rapport 1993/94:12 om Regionala
utvecklingsinsatser

Regionala
utvecklingsinsatser

4 De centrala myndigheternas styrning och
tillsyn

3. Åtta exempel på regional
projektverksamhet

5.3 Det behövs ett tydligt huvudmål för
projektverksamheten

5.4 Behov av nationella och länsvisa
strategier

5.5 Behov av ett utvecklat erfarenhetsutbyte
och en förstärkt utvärdering