Förslag 1994/95:RR14

Förslag till riksdagen

1994/95:RR 14

Riksdagens revisorers förslag angående
information och resultatstyrning

1994/95

R.R14

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning om statliga infor-
mationsinsatser i ett styrningsperspektiv.

1 Sammanfattning

I sin granskning av informationsstyrningen har revisorerna gjort en
nära koppling till det pågående arbetet med att förändra styrformerna
för den statliga förvaltningen, den s.k. mål- och resultatstyrningen.
Revisorernas slutsatser och rekommendationer när det gäller informa-
tionsstyrningen tar sikte på såväl riksdagens som regeringens och
myndigheternas roller. Således behandlas riksdagens arbete med mål-
och resultatstyrning, informativa medel i samband med regeringens
styrning av myndigheterna och myndigheternas arbete med informati-
va styrmetoder.

Revisorerna har i denna granskning liksom i flera andra gransk-
ningsärenden uppmärksammat att statsmakternas styrning av olika
verksamheter fungerar mindre tillfredsställande. Mot denna bakgrund
är det enligt revisorerna anmärkningsvärt att styrningsfrågor sällan
diskuteras i anslutning till att beslut tas. Revisorerna förordar med
hänsyn därtill att främst regeringens förslag till riksdagen bättre analy-
seras från styrningssynpunkt. Enligt revisorerna bör riksdagen också
ha en aktivare roll än för närvarande. Om inte riksdagen tar aktivare
del i mål- och resultatstyrningen finns det betydande risker för att
omläggningen av styrsystemet inte kommer att, som tänkt var, innebä-
ra en starkare politisk styrning från riksdagens sida utan tvärtom en
minskad sådan.

Enligt revisorernas mening är informationsstyrningen en viktig del i
en väl fungerande mål- och resultatstyrning. Riksdagen bör därför bl.a.
ställa krav på regeringen att de av riksdagen fastställda målen för olika
verksamheter förs ut till myndigheterna liksom att styrsignalerna upp-
fattas och får genomslag i verksamheten. Regeringen bör också i
samband med sin översyn av de regler som styr myndigheterna pröva
informationsstyrningens roll. Regeringen bör vidare enligt revisorerna
överväga behovet av kunskapsutveckling, metodutveckling och utbild-
ning inom området information och kommunikation.

1 Riksdagen 1994/95. 2 samL RR14

2 Inledning

Riksdagens revisorer beslöt hösten 1993 att inleda ett granskningsarbe-
te om statliga informationsinsatser ur ett styrningsperspektiv (förstudie
1993/94:5). Ett grundläggande syfte var att få belyst hur informations-
instrumentet används såväl på statsmaktsnivå som av de statliga myn-
digheterna för att nå de uppställda målen för olika verksamheter. De
frågeställningar som stått i fokus har varit följande:

• De informativa styrmedlens roll samt samspelet mellan regelstyr-
ning, ekonomisk styrning och informativa styrmetoder.

• Valet av styrmedel på statsmaktsnivå respektive hos myndigheterna.

• Kunskapsläget och utvecklingsbehoven inom området.

• Kostnaderna för och effekterna av informationsstyrning.

Det finns åtminstone tre viktiga orsaker till varför denna typ av frågor
fått ökad aktualitet. Den första handlar om den förändrade styrningen
av den statliga verksamheten. Det viktigaste inslaget utgörs av den mål-
och resultatstyrning som introducerades i slutet av 1980-talet och som i
hög grad förändrat såväl statsmakternas som myndigheternas roller i
styrsystemet. Samtidigt har inslaget av regelstyrning minskat, ramlag-
stiftningen ökat och en viss avreglering skett.

En andra viktig orsak är givetvis den statsfinansiella situationen.
Besparingskraven kan ha konsekvenser för möjligheterna att använda
ekonomiska styrmedel, t.ex. att med hjälp av bidrag stimulera olika
aktiviteter. Eventuellt kan också intresset för avgiftsfinansiering tänkas
öka.

Man kan för det tredje peka på de verksamhetsmässiga och struktu-
rella förändringar som pågår för många statliga myndigheter och som
kännetecknas av ett ökat inslag av kunskapsproduktion och kunskapsför-
medling. Ett exempel på denna omvandling kan hämtas från den
statliga skoladministrationen där Skolöverstyrelsen ersatts av Skolver-
ket. Sammantaget kan dessa faktorer väntas ha medverkat till en ökad
användning av informationsstyrning.

Syftet med granskningen har främst varit att ta fram kunskaper om
och erfarenheter av denna informationsstyrning och därigenom främja
det utvecklingsarbete som pågår när det gäller mål- och resultatstyr-
ning. Samtidigt har avsikten varit att stimulera en diskussion om
utvecklingen av myndigheternas styrning av sin egen verksamhet. I
anslutning därtill uppmärksammas också riksdagens roll i styrningen
av den statliga verksamheten. Även om tyngdpunkten i granskningen
således är främjande och inte kontrollerande görs försök också att
belysa frågor om kostnader för informativa insatser liksom effekter och
utfall av informationsstyrning .

3 Uppläggningen av granskningsarbetet

Att genomföra en allmän studie om information som styrmedel som
behandlar hela den parlamentariska styrkedjan från riksdagen via
regeringen och de statliga myndigheterna ner till genomförandenivå
—och som dessutom speglar samspelet med andra styrmetoder —

1994/95 :RR 14

skulle föra mycket långt. Det har därför varit nödvändigt att avgränsa
undersökningsområdet. Valet har fallit på att studera frågan från i
första hand de statliga myndigheternas perspektiv.

Fyra centrala myndigheter har undersökts med avseende på hur de
använder informativa medel i sin verksamhet. Undersökningen har på
revisorernas uppdrag utförts av fii.dr. Joachim Schäfer, Kriterium AB
och omfattar Statens naturvårdsverk, Foikhälsoinstitutet, Statens skol-
verk och Statens invandrarverk. Undersökningen genomfördes under
våren och hösten 1994. Undersökningsrapporten Att påverka med
information — Fyra myndigheters bruk av informativa medel förelåg i
sin slutliga version i april 1995 och redovisas som bilaga till denna
rapport.

För att bredda underlaget för revisorernas ställningstaganden har ett
kompletterande material tagits fram och redovisats i tre separata rap-
porter. Rapporterna heter Information som styrmedel — En kunskaps-
översikt (Del I), Information som styrmedel — Intervjuer med besluts-
fattare (Del II) och Information som styrmedel — Allmänhetens attity-
der (Del III). Arbetet har utförts av chefredaktör Barbro Björkhem,
Riksdagens förvaltningskontor. Rapporterna finns tillgängliga på Riks-
dagens revisorers kansli.

I det avslutande analysskedet av granskningsarbetet har revisorerna
den 9 mars 1995 genomfört ett seminarium under medverkan av bl.a.
de fyra undersökta myndigheterna samt företrädare för Finansdeparte-
mentet och Statskontoret.

4 Undersökningen om myndigheternas
informationsstyrning

4.1 Vad har undersökts?

Det huvudsakliga empiriska underlaget för revisorernas analyser och
slutsatser utgörs av en fallstudie av fyra utvalda myndigheters använd-
ning av informativa styrmetoder. Samtliga de undersökta myndigheter-
na är förvaltningsmyndigheter på central nivå. Statlig verksamhet i
bolags- eller stiftelseform har inte studerats eftersom statsmakterna där
använder andra styrformer. Även om jämförelser med andra verksam-
hetsformer — bolag, affärsverk, stiftelse — hade varit intressanta är
olikheterna i syftet med påverkan och påverkanssituationen så stora att
det skulle bli svårt att dra några entydiga slutsatser. Att även undersöka
den regionala och lokala statliga förvaltningen har inte varit möjligt av
tids- och resursskäl.

A vgräns ning

Information är ett mångtydigt och svårfangat begrepp. Det har därför
varit nödvändigt att i föreliggande sammanhang göra avgränsningar
och preciseringar. Undersökningen har fokuserat på informativa insat-
ser som har ett uttalat påverkanssyfte. Den interna informationen har
inte särskilt studerats även om den givetvis är en viktig uppgift för
myndigheternas ledningar och verksamt kan bidra till en organisations

1994/95 :RR 14

effektivitet och därmed till att uppfylla uppställda mål. När det gäller 1994/95:RR14
den externa informationen har sådana insatser som har andra syften,
t.ex. service- eller demokratiinformation, exkluderats. Inte heller har
tidsbegränsade aktiviteter av typen informationskampanjer granskats
särskilt.

Underlagsmaterial

Analysen av de fyra myndigheterna baseras på

-dokument som uttrycker statsmakternas styrambitioner,

-interna arbetsordningar,

-årliga och fördjupade anslagsframställningar (FAF),

-särskilda rapporter bifogade till FAF,

-de årliga resultatredovisningar som ingår som en väsentlig del i
resultatstyrningen och

-resultatet från särskilda uppföljningar och utvärderingar som genom-
förts.

I rapporten understryker författaren att undersökningen i första hand
skall ses som en exemplifiering av sammanhang där informationsstyr-
ning förekommer, vad som motiverat valet av informativa medel och
hur de konkreta insatserna är utformade. Undersökningen i sig kan
därför inte sägas utgöra tillräcklig grund för att dra generella slutsatser
om statsmakternas styrning av myndigheterna eller om myndigheternas
operativa arbete med informationsstyrning.

Styrningsbegreppet

Myndighetsstudien inleds med allmän diskussion om begreppet styr-
ning. En systematisk genomgång görs också av ett antal frågor och
aspekter som kan bidra till att förklara och analysera styrningen och
dess effekter. Denna genomgång — eller påverkansteori — omfattar
följande hållpunkter:

• Problembild, syfte och mål samt målgrupper

• Val och utformning av styrmedel

Styrstrategi

Styrmedel Målgruppernas incitamentsstruktur

Antaganden om vägen till påverkan

Detaljer — blandning, "doser", gränsvärden

• Implementering

• Uppföljning och utvärdering

Författaren understryker att denna uppställning närmast tar sikte på
konkreta styrinsatser men även bör kunna användas för en undersök-
ning av styrningsstrategier. Den skisserade påverkansteorin har sedan
fått bilda underlag för genomgången av myndigheternas informations-
arbete. Resultaten presenteras i fyra fallbeskrivningar. I dessa redovisas
myndigheternas mål och uppgifter, de styrmedel som används, resur-
serna för och organiseringen av informationsstyrningen, vilka aktivite-

ter som utförts och kostnaderna för dessa samt de försök som myndig- 1994/95:RR14
heterna gjort att mäta prestationer och uppskatta effekter. Undersök-
ningen grundas på material från de 4—5 senaste budgetåren.

4.2 Några slutsatser av undersökningen

Några av de viktigaste slutsatserna kan i punktform sammanfattas på
följande sätt:

• Informativa medel har redan idag en betydande roll vid offentliga
aktörers val av instrument för försök att påverka sina målgrupper.
Det finns också anledning att tro att de kan bli ännu viktigare.

• Möjligheterna för myndigheterna att nå målen för verksamheten blir
alltmer beroende av förmågan att kommunicera kunskap och informa-
tion. Samtidigt innebär informationsmängden i dagens samhälle att
det är svårare att nå fram till målgrupperna. Kampen om uppmärk-
samheten hårdnar.

• Generering, spridning och tillämpning av kunskaper uppfattas som
ett allt viktigare föråndringsinstrument. Trots detta saknas på myndig-
heterna i allt väsentligt analyser av informationsstyrningens förutsätt-
ningar och problem i samband med att konkreta insatser utformas
och genomförs.

• Myndigheterna har själva i stort sett helt fått utforma sin informa-
tionsstyrning. Från statsmakterna finns — med något enstaka undan-
tag — ingen dokumenterad syn på de informativa medlen. Över hu-
vud taget saknas i regel en diskussion om olika styrmedel och deras
effekter.

• Informationsarbetet — och inte minst informationsstyrningen —
betraktas inom myndigheterna som en strategisk resurs med ansvaret
förlagt högt upp i organisationen. Informationsmålen är genomgåen-
de övergripande och långsiktiga.

• I materialet finns en tydlig strävan att ersätta (enkelriktad) informa-
tion med kommunikation, dvs. försök att utveckla en dialog med
målgrupperna. Myndigheternas strategier bygger i regel inte på nå-
gon uttalad syn på hur man upplever sina grundläggande informa-
tionsproblem. Ej heller finns den informationsteoretiska grundvalen
för insatserna dokumenterad.

• Det finns enligt undersökningen ett behov av att dokumentera infor-
mationsarbetet. Om myndigheterna formulerade sina ambitioner,
överväganden och erfarenheter skulle de bli tillgängliga och därige-
nom stimulera utvecklingsarbetet såväl internt som externt samt
också underlätta erfarenhetsutbyte.

• Bemanningen varierar både i fråga om storlek och kompetens. Den
största och mest sammanhållna funktionen finns hos Naturvårdsver-
ket.

• Informationsstyrningen är totalt sett omfattande men svår att upp-
skatta i fråga om såväl volymer som kostnader och effekter.

• Uppföljning och utvärdering av informationsinsatserna förekommer i
begränsad utsträckning. I de fall det förekommer handlar det främst
om att mäta uppmärksammandet, medan försöken att mäta effekter
är fä.

4.3 Utvecklingsfrågor

I undersökningsrapporten pekas på några principiellt viktiga utveck-
lingsfrågor:

1. Vilken roll bör riksdagen och regeringen ha i fråga om "styrning
av styrningen", dvs. myndigheternas val av styrmetod? När, i vilken
utsträckning och på vilka sätt bör valet av styrmedel påverkas?

2. Vilka är för- och nackdelarna med informationsstyrning i ett mål-
och resultatstyrt system? Vilka effekter och vilken effektivitet har infor-
mationsstyrningen i relation till andra styrmedelstyper?

3. Resultatstyrningen innebär större självständighet för myndigheter-
na, men också att kraven på resultatanalys och resultatinformation
skärps. Har myndigheterna den kompetens och den inre organise-
ring som behövs för att leva upp till de krav och ambitioner som
statsmakterna har?

4. Vad kan och bör göras för att systematisera kunskaper och erfaren-
heter inom området och vem har ansvaret för detta? Vad kan och bör
göras för att stärka utbytet mellan teoribildning och metodutveckling å
ena sidan och praktisk tillämpning å den andra? Behövs något forum
för erfarenhetsutbyte mellan teoretiker och praktiker?

5 Några slutsatser av övriga delstudier

5.1 Information som styrmedel — kunskapsläget

I delstudien Information som styrmedel — En kunskapsöversikt presente-
ras resultatet av en litteraturinventering som bygger på sökningar i ett
antal databaser. Sökningarna har angett ett antal skrifter. Ett urval av
dessa har i olika avseenden behandlat information som styrmedel och
ingår i rapporten. Merparten av skrifterna har publicerats under
1980-talet eller senare. För att få en bild av vilka kunskaper som finns
om information som styrmedel har dessa skrifter studerats i syfte att ta
fram det som kan vara praktiskt användbart. De viktigaste frågorna har
varit följande:

• Vilka styrmedel finns och vad skiljer dem åt?

• Vad bestämmer valet av styrmedel?

• Hur påverkar information?

• Vilka effekter har informativa styrmedel?

I en sammanfattning konstaterar författaren bl.a. att det som skiljer
informationen från andra styrmedel främst är att den inte för med sig
några andra faktorer som påverkar handlingen, t.ex. i form av de
sanktioner som är kopplade till de administrativa (rättsliga) styrmedlen
eller de för- och nackdelar som hör ihop med de ekonomiska styrmed-
len (t.ex. subventioner och avgifter). Därför kan informationen uppfat-

1994/95 :RR 14

tas som ett "mjukt" styrmedel. Den saknar den auktoritet som lagar
och regler har. I stället verkar den genom att öka kunskapen, förändra
attityder och på så sätt få människor att agera på önskat sätt. Rätt
utformad är information ett styrmedel som är likvärdigt med de andra.
Den fungerar dock vanligast och bäst i kombination med antingen
administrativa eller ekonomiska styrmedel. Det innebär att man vid en
undersökning av informativa styrmedel även måste ta hänsyn till i
vilken kombination av styrmedelsinsatser som informationen ingår.

Hur effektiv är då informationen som styrmedel? De utvärderingar
som gjorts, t.ex. av information om energi, trafiksäkerhet, och olika
hälsofrågor som rökning och aids, har koncentrerat sig på hur motta-
garna uppmärksammat och tillgodogjort sig informationen rent kun-
skapsmässigt. I dessa avseenden har man kunnat konstatera klara
effekter av informationen. Däremot vet man ännu inte tillräckligt om
sambandet mellan information och nästa steg i styrningen, nämligen
att människor också handlar på det sätt som statsmakterna avsett. I
rapporten konstateras därför att det på detta område vore önskvärt
med mer forskning. Därigenom skulle det bli möjligt att på ett säkrare
sätt avgöra när det är lämpligt att satsa på informativa styrmetoder.

Informationens utformning har stor betydelse för genomslaget. Den
genomgång som gjorts av erfarenheterna inom området visar att en bra
information tar hänsyn till de attityder som mottagarna har. Bra
information syftar till en kommunikation och en dialog eftersom det
ger bättre förutsättningar för en övertalning. Budskapet bör vidare
göras så enkelt som möjligt och beskriva vad man vill att mottagaren
skall göra. För det tredje är närheten viktig, man måste direkt nå den
målgrupp som informationen avser så att kunskapen genast kan omsät-
tas. Anpassning, enkelhet och närhet är således nyckelord för att lyckas
med information.

5.2 Information som styrmedel — beslutsfattarnas syn

Som ett led i granskningsarbetet har ett tjugotal beslutsfattare och
experter på olika nivåer i samhället intervjuats. Hur ser de på informa-
tion som styrmedel? Vad bestämmer deras val av styrmetod? Hur tror
de att information påverkar, och vilka effekter tror de man kan nå
med informativa styrmedel? Resultaten har redovisats i en separat
delstudie.

Intervjuerna genomfördes under våren 1994. De intervjuade var
-dåvarande statssekreteraren Peter Egardt (m),
-dåvarande statsrådet Ulf Dinkelspiel (m),

-dep.sekr. Kerstin Sjögenbo, regeringskansliets förvaltningskontor,
-dåvarande generaldirektören för Bankstödsnämnden Odd Engström,
riksdagsledamöterna

- Rosa Östh (c),

-Stefan Attefall (kds),

- Karir säter (fp),
-Martx.. Nilsson (s),
-Bert Karlsson (nyd),

1994/95:RR14

- Lahja Exner (s) och

- Hans Andersson (v),

- landshövding Ulf Adelsohn,

-generaldirektör Agneta Dreber, Folkhälsoinstitutet,

- familjeekonom Pia Nilsson,

-f.d. riksdagsledamot Turid Ström, Sveriges Konsumentråd,
-planeringsdirektör Bertil Albertsson, Boverket,

- informationsdirektör Birgitta Eriksson, Socialstyrelsen,

-direktör Annika Christiansson, Telia AB,

- informationsdirektör Helge Jonsson, Vattenfall.

I rapporten påpekas att det naturligtvis finns lika många svar som
intervjupersoner. Men synen på information som styrmedel är ändå
ganska likartad. Över lag ser man positivt på informationens betydelse.

• Kärnan i lagstiftningen minskar inte. Det gör däremot de lagar som i
detalj reglerar vad myndigheterna skall göra. Sådana lagar ersätts ofta
av ekonomiska styrmedel och en ökad frihet för myndigheterna att
använda sunt förnuft. Det innebär att information blir allt viktigare,
säger Peter Egardt. Det gäller både för regeringskansliet i dess
styrning av myndigheterna och för myndigheterna i förhållande till
allmänheten. Människorna har ju rätt att veta vad som gäller. Han
tycker också att det är viktigt att informationen finns med tidigt i
beslutsprocessen.

• Det viktigaste när man styr en verksamhet är att göra klart vad man
vill uppnå, understryker Ulf Adelsohn. Det gäller även informatio-
nen. Har man väl bestämt sig för målet kan man sedan anpassa
informationen efter det.

• Trovärdigheten betonas av Bert Karlsson. En bra information måste
vara trovärdig. En förutsättning för kommunikation är också att folk
förstår vad som sägs. Informationens syfte måste också vara trovär-
digt och inte omyndigförklara mottagaren.

• Information måste ingå i planering och styrning av en myndighet.
Det bör finnas en strategi för hur man skall arbeta tillsammans med
media och resten av informationssamhället. Det gäller också kopp-
lingen mellan information, ekonomiska styrmedel och lagar efter-
som alla instrument ofta är inkopplade samtidigt. Den som sköter
informationen har också ansvaret för att den når fram. Gör den inte
det har man misslyckats, hävdar Pia Nilsson.

• Styrningen och effektiviteten skulle kunna förbättras märkbart om
man arbetar mer med information, säger Helge Jonsson. Information
är det effektivaste sättet att genomföra en styrning. Administrativ och
ekonomisk styrning fungerar också, men inte utan komplement.
Men man måste vara medveten om att en information inte kan
fungera om den bara går i en riktning. Informationen har inte nått
fram om den inte möts av gensvar hos mottagaren. Ofta brister det i
den här kommunikationen.

1994/95 :RR 14

• Ibland kan information vara nog så effektiv som lagstiftning. Lagar
blir lätt trubbiga, framhåller Stefan Attefall. Det vore bra om ord
blir viktigare än de är idag. När det gäller att påverka attityder tror
han att ord och information fungerar bättre än regler.

• Liknande synpunkter framförs av Karin Pilsäter. Information funge-
rar framför allt som styrmedel i situationer när man vill att männi-
skor skall handla på ett sätt som man tror är bra för dem, men som
de inte inser själva. Främlingshat och rädsla kan man inte komma åt
med lagstiftning.

• Den svåra frågan för politiker är vilket eller vilka styrmedel man
skall använda, menar Agneta Dreber. Den mest verksamma styrning-
en är ofta när de olika styrmedlen kan förstärka och komplettera
varandra. Som exempel nämner hon insatserna för att minska rök-
ningen. Här används både regleringar (lag om annonsering), ekono-
miska styrmedel (skatt på tobak) och information (informationskam-
panjer).

• Informationen har, enligt Martin Nilsson, redan i dag en relativt
framskjuten roll. Det finns en mängd områden där informationsin-
satser används, t.ex. socialpolitiken, alkoholfrågor och främlings-
fientlighet. Men samtidigt finns det en gräns där man upplever att
information som styrmedel inte är tillräckligt effektiv. Som exempel
nämner han nickel-kadmiumbatterierna, där branschen lovat att via
information skapa en återvinning på 90 %. Här har man nått en bit
på väg men inte tillräckligt långt. Andra styrmedel kan komma att
behövas.

• Hans Andersson menar att informativa styrmedel inte kan ersätta
lagar, men att de är viktiga som komplement. För miljöfrågor och
på arbetsmarknadsområdet passar en kombination av ekonomiska
incitament, juridiska regler och information. På myndighetsnivå tror
han att information skall integreras i myndigheternas ledning. En
mycket viktig del av myndighetens verksamhet är att föra ut motiven
för och effekterna av de fattade besluten.

• Bertil Albertsson har en hel del erfarenheter av information och
resultatstyrning utifrån Boverkets horisont. När Boverket kom till
talades mycket om att verket skulle vara en kunskapsorganisation
som skulle styra genom information i stället för regler. Detta synsätt
har inte fortplantats i senare riksdagsbeslut och i regleringsbreven i
så stor utsträckning. Det har inneburit att verket inte har samma
utrymme som tidigare att arbeta med information. Verksamheten
har tenderat att bli mer myndighetsutövande. Ett av skälen är att
informationen i större utsträckning skall finansieras genom intäkter.

• På offentliga myndigheter måste vi objektivt och sakligt föra fram
våra budskap. Dessutom skall vi, på ett kreativt och klokt sätt,
använda oss av marknadsföringens knep för att tränga igenom all
annan information som finns omkring oss. Det är en svår balans-
gång. Men vi måste vara trovärdiga så vi inte blandas ihop med
tvättmedelsreklamen. Det menar Birgitta Eriksson, Socialstyrelsen,

1994/95:RR14

som också framhåller att det som skall utmärka myndigheternas
information är att ha öppna dörrar, ge service, vara tillgänglig och
behandla alla lika. Det är den stora allmänheten som är marknaden.

5.3 Information som styrmedel — mottagarna

Medborgarna är början och slutet på styrkedjan i samhället. Inom
projektet har försök gjorts att belysa medborgarperspektivet i samband
med användningen av information som ett styrinstrument. För att få
en bild av hur kommunikationsprocessen fungerar ur den enskildes
synvinkel, har som utgångspunkt tagits ett antal konkreta exempel där
den enskilda människan är samhällsaktör.

Miljöområdet är i det sammanhanget intressant. För att förbättra
jordens miljö, hejda följderna av miljöförstöringen och uppnå en
miljöanpassad och hållbar utveckling antog FN:s miljökonferens i Rio
1992 handlingsprogrammet Agenda 21. Sverige har skrivit under pro-
grammet och har därmed åtagit sig att arbeta i enlighet med dess
riktlinjer. Kommunerna har getts en central roll i det lokala arbetet
för att nå en ekologiskt hållbar utveckling.

I en särskild delstudie (Information som styrmedel — Allmänhetens
attityder) redovisas informationsåtgärder i samband med några olika
lokala försök med källsortering. Kommunerna har på olika sätt med
informativa åtgärder försökt engagera invånarna för avfallsproblemet.
Exemplen är bi.a. hämtade från projekt i Nacka, Tyresö, Värmdö,
Uppsala, Täby, Västerås, Lomma, Ystad och Borlänge kommuner.
Dessutom redovisas erfarenheter från flera kommuner av s.k. miljö-
team.

Många kommuner hade redan någon typ av miljöprogram. År 1990
ändrades renhållningslagen i syfte att minska mängden avfall och
miljöskadliga ämnen. Förutsättningar skulle skapas för en ökad åter-
vinning och återanvändning. Syftet skulle nås genom att kommunerna
fick planeringsansvaret och skulle redovisa en avfallsplan. Genom att
införa källsortering och kompostering skulle avfallshanteringen kunna
förbättras.

Det nya i Agenda 21 var framför allt perspektivet underifrån.
Utgångspunkten var att kunskap, utbildning och information skulle
bidra till de förändringar som krävs. För att få ett bra resultat förklara-
de man att det var nödvändigt att fånga upp det engagemang som fanns
hos människorna för att skapa en god miljö. En sådan vilja fanns på
många håll inom olika grupper i samhället, hos barn, kvinnor, män,
intresseorganisationer, näringsliv m.m. Kommunernas uppgift skulle
närmast vara att fungera som en motor i miljöarbetet.

Samma syn återfinns i de bestämmelser som Naturvårdsverket utfär-
dat för de kommunala avfallsplanerna. Den enskilde konsumentens
engagemang och vilja att hjälpa till i miljöarbetet sades vara avgörande
för möjligheterna att verkligen kunna minska avfallsmängderna. Där-
med fokuserades intresset på attityd- och informationsfrågor.

Resultatet av den delstudie som gjorts inom ramen för projektet
visar att informativa åtgärder är avgörande för om man skall lyckas

1994/95:RR14

etablera ett nytt beteende. Det är attityderna och engagemanget i
kombination med olika behov, vanor och kunskaper som sedan avgör
om man ändrar sitt beteende eller inte. Det finns enligt studien ett
kritiskt skede i informationsverksamheten som man måste passera för
att etablera ett nytt beteende och inte hamna i en ond cirkel. Det
konstateras också att en effektiv information skall vara motiverande
och praktiskt inriktad. Den måste markera en respekt för de boendes
vardagsproblem.

Delrapporten om försöken med källsortering kommer att under
våren 1995 publiceras av Naturvårdsverket.

6 Informativa medel i samband med mål- och
resultatstyrning

6.1 Några utgångspunkter

Statsmakterna och de statliga myndigheterna har till sitt förfogande ett
antal styrinstrument för att uppnå syftet med sin verksamhet. I den
förvaltningspolitiska litteraturen skiljer man i regel mellan tre olika
kategorier av styrmedel, nämligen administrativa (rättsregler), ekono-
miska (skatter, subventioner, bidrag etc) och informativa. Med infor-
mativa styrmedel menar man då försök till påverkan genom t.ex.
information, kunskapsförmedling och attitydpåverkan.

Styrrelationen — vem påverkar vem?

Vid all diskussion om styrning måste man göra klart för sig hur
styrrelationen ser ut och vilka styrmedel som står till förfogande för
olika aktörer. I granskningen behandlas ett antal helt olikartade styrre-
lationer. Främst handlar det om styrrelationen riksdag/regering, rege-
ringens styrning av myndigheterna samt myndigheternas påverkan av
enskilda individer, kommuner eller organisationer. Det kan belysas av
de intervjuer som genomförts med ett antal beslutsfattare och som
redovisats ovan. Där ges synpunkter på informationsstyrning utifrån
alla dessa typer av styrningsrelationer. Synpunkterna gäller således
såväl statsmaktsperspektivet, dvs. regeringens styrning av myndigheter-
na som samspelet mellan myndigheterna och deras olika avnämare.
För en närmare analys av begreppet styrning hänvisas till den bifogade
undersökningen av myndigheternas informationsstyrning (se s. 6—25).

Styrning via information skiljer sig från styrning via regler och
pengar (dvs. från administrativ resp, ekonomisk styrning) genom att
styrrelationen är dubbelriktad snarare än enkelriktad. Detta illustreras
i nedanstående skiss.

1994/95 :RR 14

Administrativ Ekonomisk Informations-
styrning styrning styrning

1994/95 :RR 14

RIKSDAGEN

_ ___X... S'-_________ __________Sit-_________ REGERINGEN
	1 t
L_ ______	MYNDIGHETERNA
\'	t
AVNÄMARNA

Styrmedlen diskuteras sällan

Styrmedelsfrågor analyseras och diskuteras sällan explicit i samband
med statliga beslut inom olika politikområden trots att själva beslutet i
sig oftast innebär ett ställningstagande till medlen för att uppnå de
uppställda målen. Samtidigt kan konstateras att valet av styrmetod —
som i regel utgörs av en kombination av olika styrmedel — har en
väsentlig betydelse för genomslaget av de politiska besluten och där-
med i ökad utsträckning borde föregås av analyser och politiska
överväganden på statsmaktsnivå. Ett exempel på ett område där valet
av styrmetod inte sällan står i fokus är dock miljöområdet, inte minst
avvägningen mellan regelstyrning och ekonomisk styrning. Inte heller
på detta område har man emellertid från statligt håll någon uttalad syn
på informationsstyrningens roll, t.ex hur sådan styrning kan komplet-
tera eller i vissa fall även ersätta andra styrmetoder.

Koppling till mål- och resultatstyrning

Granskningsområdet är mycket omfattande samtidigt som det framtag-
na materialet har en stor spännvidd. Det är angeläget att de rekom-
mendationer och slutsatser som görs i granskningen är så konkreta och
operativt användbara som möjligt på såväl statsmaktsnivå som hos
myndigheterna. I det följande görs därför en nära koppling till det
pågående arbetet i regeringskansliet och hos myndigheterna med att
utveckla och förstärka mål- och resultatstyrningen.

Rekommendationerna och slutsatserna som följer av granskningen
riktar sig i allt väsentligt till riksdagen såsom huvudman för och
finansiär av den statliga verksamheten (avsnitt 7.1) och till regeringen så-

som förvaltningsledande organ (avsnitt 7.2). En diskussion förs också
om hur myndigheternas ledningar bättre kan utnyttja informationsin-
strumentet i sin verksamhet (avsnitt 6.3).

Samtidigt skall understrykas att det framtagna materialet och den
diskussion som under projektet förts med departement och myndighe-
ter i sig bör kunna bidra till att stödja och främja det utvecklings-
arbete kring resultatstyrning som bedrivs inom i första hand Finansde-
partementet samt på Statskontoret och hos RRV. Den kartläggning och
den analys som görs i myndighetsstudien och i övrigt underlagsmateri-
al kan också väntas ha betydelse för det operativa informationsar-
betet på myndigheterna. Av detta skäl har myndighetsstudien utfor-
mats så att den inte minst riktar sig till personal som svarar för sådana
utvecklings- och informationsinsatser. Att materialet bör kunna kom-
ma till användning visar sig också bl.a. genom att Naturvårdsverket
beslutat att bearbeta och trycka upp den delrapport som beskriver ett
antal kommunala försök med källsortering. Revisorerna drar av detta
slutsatsen att det är angeläget att resultatet av granskningsarbetet sprids
till de berörda.

Mot bakgrund av det ovan sagda förs den försatta diskussionen med
följande utgångspunkter:

• Vilka slutsatser kan man dra om informationsstyrningen ur ett
statsmaktsperspektiv, dvs. riksdagens styrning av den statliga verk-
samheten och regeringens styrning av myndigheterna?

• Vilka slutsatser kan man dra om informationsstyrningen ur ett
myndighetsperspektiv, dvs. när det gäller myndigheternas styrning av
sin egen verksamhet?

• Hur kan informationsstyrningen bättre inordnas i och anpassas till
ett mål- och resultatstyrt system?

6.2 Pågående arbete med att utveckla mål- och
resultatstyrningen

Behovet av att utveckla den statliga budgetprocessen och fa till stånd
en ökad resultatorientering ingick i ett omfattande förändringsprogram
som presenterades i 1988 års kompletteringsproposition. Syftet var
framför allt att åstadkomma en starkare politisk styrning och en
effektivare resurshushållning. Detta skulle förverkligas genom att riks-
dag och regering skulle ange mål för olika verksamheter kombinerat
med ett delegerat ansvar till de verksamhetsansvariga om hur verksam-
heten skulle utformas. Utöver att ställa upp mål för verksamheterna
skulle riksdag och regering också ställa mer preciserade krav på
resultat och genom återrapporteringar kontrollera att målen uppfyll-
des.

1994/95:RR14

Riksdagens syn våren 1994

Regeringen har under senare år successivt rapporterat till riksdagen
hur arbetet med mål- och resultatstyrningen har fortskridit. I samband
med riksdagens behandling av budgetpropositionen våren 1994 gav
finansutskottet sin syn på hur mål- och resultatstyrningen borde ut-

vecklas sett ur riksdagens perspektiv (bet. 1993/94:FiU10). Det var
enligt utskottet viktigt att mål- och resultatstyrningen fungerar i hela
styrkedjan.

Utskottet underströk att myndigheternas årsredovisningar enligt den
nya styrmodellen utgör ett betydelsefullt underlag för riksdagens beslut
inom olika verksamhetsområden. Dessa redovisningar och analyser är
också viktiga för utskottens uppföljande och utvärderande verksamhet.
Som huvudman för den statliga verksamheten är riksdagens intresse
främst fokuserat på effekter, utfall och måluppfyllelse och mindre på
redovisningar av typ prestationer och produktivitet. På utskottets för-
slag begärde riksdagen att regeringen i kompletteringspropositionen
skulle redovisa vilka åtgärder den avsåg att vidta för att förbättra
resultatanalysen och därmed bättre tillgodose riksdagens behov av ett
fördjupat beslutsunderlag.

Regeringen i kompletteringspropositionen 1994

I 1994 års kompietteringsproposition återkom regeringen i frågan och
uttalade därvid att de ursprungliga målen för resultatstyrningen borde
ligga fast som utgångspunkt för det fortsatta arbetet. I propositionen
pekas också på den avgörande betydelse för resultatstyrningen som
förmågan att formulera mål har och att de som är ansvariga för att
bedriva en verksamhet också ansvarar för redovisningen av resultaten
samt att en öppen modell med decentraliserat beslutsfattande ställer
krav på att ansvar utkrävs och att missförhållanden leder till reaktion,
t.ex i form av sanktioner. Resultatstyrningen måste enligt propositio-
nen innebära en tydlig rollfördelning mellan riksdagen, regeringen och
de verksam hetsansvariga. Riksdagens roll är att mot bakgrund av de
uppnådda resultaten fatta beslut om statens utgifter, målen med statsfi-
nansierad verksamhet och de ekonomiska ramarna för de olika verk-
samheterna. Perspektivet på resultatstyrningen borde enligt regeringen
vidare vidgas och omfatta statens totala verksamhet.

Regeringen anmälde att en interdepartemental arbetsgrupp hade
bildats med uppgift att under 1994 lägga fram förslag till åtgärder som
stärker och utvecklar genomförandet av resultatstyrningen. Den av
regeringen tillsatta interdepartementala arbetsgruppen — ELMA —
har i februari 1995 lämnat sina förslag för att utveckla och stärka
genomförandet av resultatstyrning av statligt finansierad verksamhet
(Ds 1995:6).

Arbetsgruppen ELMA, februari 1995

När det gäller rollfördelningen mellan riksdagen och regeringen pekar
arbetsgruppen på att det givetvis ankommer på riksdagen att besluta
om sin roll i resultatstyrningen. Vikten av en tydlig rollfördelning
mellan de olika aktörerna understyks. En sammanblandning av riksda-
gens, regeringens och utförarnas roller kan skapa oklara styrsignaler.
Det är enligt arbetsgruppen ur ett styrningsperspektiv angeläget med
en samordning av riksdagens och regeringens budgetprocesser. Rege-

1994/95 :RR 14

ringens information till riksdagen måste utformas så att riksdagen kan
ta ställning till målformuleringar, resultatinformation och förslag till
utgiftsramar för sammanhängande verksamhetsområden.

Inom regeringskansliet övervägs förändringar av budgetpropositio-
nens utformning för att bl.a. tillmötesgå de krav som riksdagen ställt.
Enligt gruppen bör tonvikten i analyserna förskjutas mot sammanhän-
gande verksamhetsområden. I inledningen till varje avsnitt bör de mål
och den inriktning som gäller för verksamhetsområdet klargöras. Vida-
re bör, sägs det, området analyseras med avseende på effekter och
uppnådda resultat. De förändringar som vidtagits bör anmälas. Förslag
till eventuell ny inriktning, krav på resultat, effektivitetskrav och
resursberäkningar bör redovisas. Regeringens slutsatser om effektivite-
ten i styrningen och eventuella förändringar av styrinstrumenten bör
också redovisas. Enligt arbetsgruppen bör sådana förändringar av rege-
ringens redovisning till riksdagen bättre tydliggöra sambandet mellan
övergripande politiska bedömningar och enskilda krav och åtgärder
som redovisas på myndighets- eller anslagsnivå. Det bör också innebä-
ra en minskad tonvikt på redovisningar av produktions- och kostnads-
data, som riksdagen förklarat sig mindre intresserad av.

Regeringens styrning av myndigheterna

I fråga om styrningen av myndigheterna anger arbetsgruppen att myn-
digheterna utgör regeringens viktigaste instrument för att åstadkomma
politiska förändringar. Genom myndigheterna verkställs de politiska
besluten. De resultat som uppnås bestäms i hög grad av hur styrningen
gentemot myndigheterna är utformad. För att regeringen skall kunna
åstadkomma de politiska förändringar som riksdag och regering beslu-
tar måste den enligt arbetsgruppen aktivt styra myndigheterna. För att
myndigheterna i sin tur skall kunna åstadkomma förväntade resultat
krävs en tydlig styrning från regeringen. Regeringen måste, säger
gruppen, göra klart för varje myndighet vilka politiska mål som gäller
och vilka resultat den kräver av respektive myndighet.

En väl fungerande resultatstyrning i statsförvaltningen förutsätter
enligt gruppen en tydlig rollfördelning mellan olika nivåer och aktö-
rer. Myndigheterna skall ha ett stort ansvar och driva verksamheten
med ökad beslutskompetens. Samtidigt skall skärpta krav ställas på
myndigheternas resultatredovisning och resultatanalys. Myndigheternas
roll är således att under stort eget ansvar för val av medel utföra den
verksamhet som riksdag och regering ålägger respektive myndighet
samt att redovisa de resultat som uppnåtts.

Vilka styrinstrument har regeringen?

Regeringen förfogar över en rad instrument för styrningen av myndig-
heterna. Arbetsgruppen pekar på att regeringen föreslår riksdagen att
besluta om den lagstiftning som blir styrande för myndigheterna. Myn-
digheterna styrs vidare genom val av ledningsform och regeringens
utnämningsmakt för myndigheternas styrelser och ledningar. Genom
generella och specifika bestämmelser anges myndigheternas finansiella

1994/95 :RR 14

förutsättningar. I regleringsbreven, myndigheternas instruktioner samt
särskilda författningar och regeringsbeslut utövar regeringen styrningen
av myndigheterna.

Av myndigheternas årsredovisningar framgår utfallet av myndighe-
ternas verksamhet i såväl verksamhetstermer som ekonomiskt. Som
komplement till informationen från myndigheterna inhämtar regering-
en beslutsunderlag från särskilda kommittéer eller andra organ.

Verksamhetsanpassning

Arbetsgruppen understryker att budgetprocessen utgör den främsta
formen inom vilken styrningen utövas. Myndigheternas verksamheter
är emellertid olikartade och behovet att styra varierar beroende på t.ex.
verksamhetens ekonomiska eller politiska betydelse. Det är därför
viktigt att styrinstrumenten används med hänsyn till de skilda förut-
sättningarna för myndigheterna, dvs. styrningen bör verksamhetsanpas-
sas. Enligt arbetsgruppen måste tonvikten vid det fortsatta genomföran-
det av resultatstyrningen läggas just vid en sådan verksamhetsanpass-
ning. De olika fackdepartementen kommer därvid att ha nyckelroller.
I samband därmed pekas bl.a. på behovet av metodutveckling och
kontinuerlig utbildning i konkreta resultatstyrningsfrågor för berörda
departement och myndigheter.

Andra förslag

Bland andra förslag som presenteras av arbetsgruppen för att förbättra
styrningen av myndigheterna kan nämnas:

• Utredningar som behandlar lagstiftning av större ekonomisk och
principiell betydelse bör få tydligare direktiv att belysa de ekonomis-
ka konsekvenserna och möjligheterna att styra den verksamhet som
omfattas av lagstiftningen.

• Föreskrifterna om propositionsarbete och beredningen i regerings-
kansliet bör kompletteras med bestämmelser om att författningarna
skall analyseras från styrningsutgångspunkter. Vid översyn av verks-
förordningen och av myndighetsinstruktionerna bör styraspekterna
ägnas särskild omsorg.

• Den informella mål- och resultatdialog med myndigheterna — som
kompletterar den formella styrningen — bör förstärkas och doku-
menteras bättre. Regeringen bör inom ramen för regeringsformens
bestämmelser förtydliga denna styrning. I anslutning till denna dia-
log bör bl.a. redovisas vad de övergripande målsättningarna kräver
av varje myndighet.

1994/95:RR14

7 Revisorernas slutsatser

7.1 Riksdagens roll i mål- och resultatstyrningen

Enligt revisorerna behöver riksdagens roll i mål- och resultatstyrning-
en ytterligare utvecklas. Revisorerna vill understryka vad som sägs i
ELMA-gruppens rapport om att det givetvis ankommer på riksdagen
själv att besluta om sin roll och vilka krav som bör ställas på
regeringen när det gäller återrapportering av uppnådda resultat. Ar-
betsgruppen pekar på behovet av att regeringen har ett oberoende
beslutsunderlag. På motsvarande sätt är det väsentligt att riksdagen har
egna utrednings- och analysresurser för att kunna få ett kompletteran-
de underlag vid sidan av den resultatredovisning som tillhandahålls av
regeringen. Det var också en av utgångspunkterna för Riksdagsutred-
ningen när den föreslog en ökad satsning på uppföljning och utvärder-
ing i utskotten, vilket riksdagen därefter ställt sig bakom.

I arbetsgruppens rapport betonas på flera ställen vikten av en tydlig
rollfördelning mellan riksdagen, regeringen och myndigheterna. Enligt
revisorernas mening talar mycket för att riksdagen också bör ha en
aktivare roll än för närvarande. Om inte riksdagen tar aktivare del i
arbetet finns betydande risker för att omläggningen av styrsystemet inte
kommer att, som tänkt var, innebära en starkare politisk styrning från
riksdagens sida utan tvärtom en minskad sådan. Eller annorlunda
uttryckt, en maktförskjutning från riksdagen till underlydande organ.
Revisorerna vill peka på några tänkbara vägar att ytterligare utveckla
och precisera riksdagens roll.

Kvarstående brister

Enligt arbetsgruppen har budgetprocessen skapat förutsättningar för en
aktiv resultatstyrning av myndigheterna. Det finns dock fortfarande
brister, främst när det gäller att formulera övergripande mål och
verksamhetsmål som är möjliga att följa upp. Erfarenheterna av mål-
formuleringar från departementen visar att de övergripande målen lätt
kan formuleras men att svårigheten ligger i att bryta ned dessa till
verksamhetsmål som går att följa upp. En viktig väg för att åstadkom-
ma förbättringar är enligt arbetsgruppen tydligare politisk förankring
på departementsnivå av resultatstyrningen.

I de förslag till åtgärder som arbetsgruppen lägger fram betonas i
hög grad vikten av att bättre kunna formulera och följa upp mål. Detta
är givetvis av största betydelse i ett system där man har ambitioner att
styra med hjälp av mål. Revisorerna vill för sin del understryka att
målstyrning inte endast är ett formulerings- eller mätproblem. Det
handlar också om att klargöra målen i en dialog mellan de berörda
och att efter det att besluten tagits föra ut målen och göra dem kända.
Det är alltså i hög grad en fråga om information och
kommunikation som till vissa delar måste bestå av diskussionsutbyte på
lika villkor mellan de parter som ingår i processen.

På motsvarande sätt som när det gäller samspelet mellan regeringen
och myndigheterna bör därför ett samarbete äga rum mellan de olika

1994/95 :RR 14

2 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR14

utskotten och resp, departement i mål- och resultatfrågor. Det väsentli- 1994/95:RR 14
ga är att riksdagens politiska inflytande över den övergripande inrikt-
ningen av verksamheten stärks utan att vinsterna med en större
självständighet för myndigheterna äventyras.

En viktig fråga är därvid att undersöka om verksamhetsmålen verk-
ligen står i överensstämmelse med de övergripande målen. Detta är
enligt revisorerna en mycket viktig länk i styrkedjan som har stor
betydelse för riksdagens möjligheter att leva upp till sin roll i mål- och
resultatstyrningen. Den kontrollen kan bl.a. ske genom en granskning
av regleringsbreven. Riksdagen kan också tillförsäkra sig om att rege-
ringen informerar de verksam hetsansvariga om de fastställda målen.

Tre exempel på misslyckad styrning

Vad som här sagts kan belysas med några exempel från gransknings-
projekt som revisorerna genomfört under senare år. Exemplen visar att
den hittillsvarande styrningen av myndigheterna inte fungerar väl. Det
gäller granskningarna av hälso- och sjukvården, polisen och kriminal-
vården. I samtliga fall har revisorerna uppmärksammat att de fastställ-
da övergripande målen för dessa verksamheter fått ett dåligt genomslag
på fältnivå. I anslutning därtill har revisorerna fört en diskussion om
statens styrning inom de olika områdena.

Hälso- och sjukvården

I sitt förslag 1990/91:17 angående den svenska hälso- och sjukvården
uttalade revisorerna att det var uppenbart att riksdagens uttryckta
intentioner inte fått genomslag när det gällt att bygga upp en struktur
som möjliggör både en god vård och en god hushållning med resurser.
Sjukvårdhuvudmännen hade — i strid med statsmakternas intentioner
— byggt upp en vårdstruktur med en efter internationella förhållanden
stark överbetoning av dyrbar specialistvård. Riksdagens uttalanden vid
upprepade tillfällen att primärvården borde prioriteras hade inte följts
av huvudmännen. Detta kunde enligt revisorerna ha flera orsaker. I
granskningen konstaterade revisorerna bl.a. att de statliga metoderna
för påverkan i viktiga avseenden inte fungerat väl. Ambitionerna från
regeringen och regeringskansliet hade varit att statens styrning av
sjukvården skulle ske genom attitydpåverkan, vilket då skulle vara
skälet till avsaknaden av krav på konkreta motprestationer från huvud-
männens sida. Enligt vad som framkom i granskningen kunde det
ifrågasättas om dessa propåer från regeringen ens nått fram till verk-
samheten. I många fall hade den statliga ersättningen kommit att
betraktas som en bland flera allmänna inkomstposter för finansiering
av landstingens verksamhet.

Polisen

I sin granskning av polisen (förslag 1993/94:RR2) konstaterade reviso-
rerna att styrningen av polisen inte fungerade tillfredsställande. Utifrån
statsmakternas perspektiv hänförde sig avsaknaden av inflytande främst
till verksamhetens inriktning och sättet att arbeta, det man ville uppnå

genom s.k. policystyrning. Inte heller den styrning som består i tilldel-
ning och fördelning av medel hade fungerat väl. Som exempel på
brister i den centrala styrningen pekades bl.a. på att statsmakterna
sedan länge velat att polisen skall prioritera ekobrott, narkotikabrott
och våldsbrott. Någon sådan prioritering hade inte gjorts, med undan-
tag för våldsbrotten. Statsmakterna hade sedan länge velat att polisen
skulle arbeta mera preventivt liksom förespråkat en ökad satning på
kvarterspolisverksamhet. Ej heller på dessa områden hade de övergri-
pande besluten fått genomslag. Tvärtom hade verksamheten med kvar-
terspoliser minskat i omfattning.

Kriminalvården

I sin granskning (förslag 1994/95:RR13) av den svenska kriminalvården
påtalar revisorerna att kriminalvårdens resurser fördelas felaktigt. Stats-
makternas ofta upprepade uttalanden om frivårdens betydelse inom
kriminalvården har inte fått det genomslag i konkreta beslut och
praktisk gärning som man skulle ha kunnat förvänta sig. I rapporten
redovisas att nya fängelser byggs, att flera och längre fängelsestraff
döms ut och att kriminalvårdens resurser fördelas på traditionellt sätt,
vilket innebär att merparten går till den slutna kriminalvården. Det är
enligt revisorerna långt kvar till den punkt då frivården kan sägas
spela den viktiga roll som statsmakterna har uttalat sig för.

Slutsatser

Styrningen av förvaltningen är en svår uppgift, som enligt revisorernas
mening måste ägnas mera tid och uppmärksamhet än i dag. Riksda-
gens roll är härvid väsentlig. Styrning via information är en mycket
viktig del av mål- och resultatstyrningen. Utskotten skulle kunna
medverka genom att aktivt följa upp hur de av riksdagen fastställda
målen fullföljs av regeringen i bl.a. regleringsbreven. Enligt vad reviso-
rerna har erfarit har ett arbete med denna inriktning redan satt i gång
i flera utskott. Som andra exempel på ett aktivare uppföljningsarbete
kan nämnas att man nu inom utskotten i ökad utsträckning utnyttjar
myndigheternas årsredovisningar liksom resultatet av RRV:s årliga
revision och genomför fördjupade budgetprövningar av myndigheter-
nas verksamhet.

Enligt revisorerna är det viktigt att arbetet med att utveckla utskot-
tens uppföljningsarbete fortsätter och om möjligt ges en festare förank-
ring i utskottsorganisationen. Det kan bl.a. ske genom att frågorna i
ökad utsträckning av ledamöterna lyfts fram i utskottets arbete. Det
arbete med utbildning och metodutveckling som nu bedrivs inom
utskottsorganisationen bör fullföljas.

Riksdagens roll i mål- och resultatstyrningen kan sammanfattnings-
vis stärkas genom

• att regeringens förslag till riksdagen bättre analyseras från styrnings-
synpunkt

• att utvecklingsarbetet med formuleringar av övergripande mål och
verksamhetsmål drivs vidare av regeringen

1994/95 :RR 14

• att arbetet med att utveckla utskottens uppföljningsarbete fullföljs
och ges en fastare politisk förankring

• att riksdagen ställer krav på regeringen att de fastställda målen förs
ut till myndigheterna liksom att styrsignalerna uppfattas och far
genomslag i verksamheten

• att riksdagen ställer krav på regeringen på förbättrad återrapporter-
ing av resultat av olika verksamheter.

7.2 Informativa medel i regeringens styrning av myndigheterna

Olika styrinstrument

Statsmakternas styrning av den statliga förvaltningen sker med en rad
olika instrument, såsom påpekas i ELMA-gruppens rapport. Styrning
eller påverkan med information nämns emellertid inte explicit bland
dessa. Enligt rapporten styrs myndigheterna ekonomiskt främst genom
budgetprocessen. Därutöver betonas bl.a. också styrning med regler,
utnämningsmakten samt uppföljning och utvärdering. Som ett viktigt
komplement till dessa framhålls särskilt den regelbundna mål- och
resultatdialogen med myndigheterna. Enligt arbetsgruppens förslag bör
det övervägas om dialogen bör formaliseras bl.a. genom någon form av
skriftlig dokumentation mellan departementsledning och myndighets-
ledning.

Den myndighetsstudie som genomförts på revisorernas initiativ visar
att det från statsmaktsnivå inte finns någon dokumenterad syn på infor-
mation och kommunikation som medel att uppnå målen för olika verk-
samheter. Enligt revisorernas uppfattning bör mål- och resultatdialo-
gen vara en viktig form för att utveckla en sådan syn. Det bör ske i ett
samspel mellan berörda departement och myndigheter. Det är främst i
denna dialog som det förutsätts att de övergripande målsättningarna
skall föras ut och regeringen redovisa vad riksdagen beslutat och vad
regeringen kräver av myndigheterna. I dialogen skall också regelbun-
det diskuteras hur myndigheterna uppfyller statsmakternas krav på
måluppfyllelse och resultat. Revisorerna ser positivt på att dialogen
dokumenteras. Det bör kunna bidra till att stärka genomslaget för
resultatstyrningen och lyfta fram behovet av att analysera myndigheter-
nas verksamhet ur ett styrningsperspektiv.

I myndighetsstudien understryks att statsmakternas styrning av styr-
ningen är vag. Det konstateras att verksförordningen främst berör
information till personalen och extern information om verksamheten.
Det tillhör också undantagen att myndighetsinstruktionerna säger nå-
got om hur informativa medel skall utformas, implementeras eller
utvärderas.

I ett avseende är emellertid styrningen distinkt, nämligen i fråga om
information via trycksaker. Där festslås att allt skriftligt material i
princip skall betalas av mottagarna. De intervjuer som genomförts med
ett antal beslutsfattare och experter tyder på att intäktsfinansiering av
informationen starkt kan påverka särskilt kunskapsorienterade myn-

1994/95 :RR 14

digheters möjligheter att styra med information i stället för med regler.
När det gäller informationsstyrning kan det förefalla egendomligt att
de som skall påverkas själva skall betala för att bli influerade.

Verksförordningen kommer att bli föremål för en genomgripande
översyn i regeringskansliet. Som en konsekvens av detta arbete kom-
mer myndigheternas instruktioner också att ses över. Arbetsgruppen
ELMA föreslår att vid denna översyn bör styraspekterna ägnas särskild
omsorg.

Mot bakgrund av att de informativa styrmedlen kan förväntas bli allt
viktigare och att inslaget av kunskapsproduktion och kunskapsförmed-
ling ökar på många statliga myndigheter är det enligt revisorerna
angeläget att statsmakterna i detta sammanhang också utformar en
policy för denna typ av styrning.Vilka är för- och nackdelarna med
informationsstyrning i ett mål- och resultatstyrt system? Hur påverkas
effekterna och effektiviteten i förhållande till andra styrmedelstyper?
Även frågan om självfinansiering av sådan information som har påver-
kanssyfte bör givetvis prövas i anslutning till den förestående översy-
nen av det regelverk som styr myndigheterna.

Utvecklingsfrågor

I den undersökning som genomförts av myndigheternas bruk av infor-
mativa medel pekas på en rad övergripande utvecklingsfrågor. Kunska-
perna på området är i många fall bristfälliga och kompetensen kan
behöva förstärkas. Det finns också, understryks i rapporten, ett behov
av att systematisera kunskaper och erfarenheter inom området. En av
regeringens främsta uppgifter är att ansvara för styrningen och ledning-
en av statsförvaltningen. Det ankommer därför enligt revisorernas
mening närmast på regeringen och dess stabsorgan att inom ramen för
sitt förvaltningspolitiska arbete ta sig an dessa frågor. Därvid bör
särskilt nämnas behovet av kunskapsutveckling, metodutveckling och
utbildning. Såväl RRV som Statskontoret kan bedömas ha en god
kompetens att bedriva ett erforderligt utvecklingsarbete. Enligt vad
revisorerna erfarit finns det ett betydande intresse hos dessa organ att
redan inom ramen för sina respektive allmänna uppdrag arbeta med
denna typ av utvecklingsfrågor. Regeringen bör överväga om det
därutöver behövs några riktade uppdrag till RRV eller Statskontoret.
Regeringen bör också se till att utbildningen i resultatstyrning för
departe-menten och myndigheterna breddas till att omfatta även frågor
om informationsstyrning.

Som ett led i dialogen mellan departementen och myndigheterna
bör vidare prövas behovet av särskilda utbildningspaket, seminarier
etc. som tar upp informationens och kommunikationens roll i utveck-
lingen av resp, myndighets verksamhet.

Revisorerna anser sammanfattningsvis

• att mål- och resultatdialogen mellan departementsledningar och
myndighetsledningar bör utvecklas vidare och dokumenteras bättre.
I det sammanhanget bör också uppmärksammas hur information

1994/95 :RR 14

och kommunikation bättre kan utnyttjas för att både förbättra un-
derlaget för statsmakternas beslut och stärka genomslaget för dessa
beslut inom olika verksamheter

• att regeringen vid översynen av verksförordningen och av myndig-
hetsinstruktionerna bör pröva informationsstyrningens roll. Detta
gäller både i samband med regeringens styrning av myndigheterna
liksom dess roll i samband med myndigheternas styrning av sin
verksamhet

• att regeringen i det fortsatta arbetet med att utveckla och stärka mål-
och resultatstyrningen överväger vad revisorerna anfört om behovet
av kunskapsutveckling, metodutveckling och utbildning inom områ-
det information och kommunikation.

7.3 Utveckling av informationsarbetet hos myndigheterna

I den särskilda undersökningen av fyra utvalda myndigheter har den
praktiska användningen av informativa påverkansmetoder studerats.
Ambitionen har varit att presentera en översiktlig bild av informa-
tionsarbetet, inte minst i anslutning till den ökade frihet vid genomfö-
randet av olika samhällsprogram som myndigheterna numera har.
Undersökningen har fogats till denna rapport som en bilaga. Det är
revisorernas förhoppning att undersökningen skall stimulera till en
diskussion och analys hos myndigheternas ledningar och inom myn-
digheterna om informationsstyrningens möjligheter.

Rapportförfattaren understryker att begränsningarna i det empiriska
underlaget inte medger några uttryckliga rekommendationer om hur
det operativa arbetet med informationsstyrning på myndigheterna bör
läggas upp. Samtidigt vill revisorerna peka på att den kartläggning som
genomförts av olika sammanhang där informationsstyrning förekom-
mer, av vad som motiverat valet av informativa medel liksom av hur
de konkreta insatserna är utformade bör vara värdefull för många
myndigheter vid utformningen av deras verksamhetsplanering och
informationspolicy. Samma sak gäller för den påverkansteori som
presenteras i rapporten.

Undersökningen visar att informationsstyrningen hos myndigheterna
totalt sett är omfattande men svår att uppskatta såväl i fråga om
volymer som kostnader och effekter. Ett genomgående drag är att
informationsinsatserna i hög grad är målgruppsanpassade och praktiskt
orienterade. Samtidigt betraktas informationsarbetet som en strategisk
resurs inom myndigheterna med ansvaret förlagt högt upp i organisa-
tionen. Ändå är det svårt att se att myndigheterna har någon uttalad
strategi för sitt informationsarbete. Man har i regel inte någon uttalad
syn på hur man upplever sina grundläggande informationsuppgifter.
Ej heller finns enligt undersökningen de informationsteoretiska grund-
valarna för insatserna dokumenterade. Uppföljning och utvärdering
förekommer endast i begränsad utsträckning.

Den bild av informationsarbetet på myndigheterna som framträder
ur undersökningsresultaten är enligt revisorernas mening således splitt-
rad. Revisorerna ser det som en viktig uppgift för myndigheternas

1994/95 :RR 14

ledningar att ta sig an frågan hur informationsinstrumentet bör använ-
das för styrningen av den verksamhet som respektive förvaltningsmyn-
dighet har satts att ansvara för. Bland de frågor som i detta samman-
hang bör övervägas av ledningarna kan nämnas:

• Vilken roll skall informationsarbetet ha mot bakgrund av de mål
och uppgifter som statsmakterna lagt fast samt de målgrupper som är
aktuella?

• Hur skall informationsarbetet mot denna bakgrund organiseras och
genomföras? Vilka resurser och vilken kompetens krävs?

• Hur skall informationsinsatserna följas upp och utvärderas mot
bakgrund av de krav på resultatåterföring som riksdag och regering
ställer upp?

• Vilket behov av vägledning och stöd från regeringen och dess
stabsorgan har myndigheterna i sitt arbete med att utveckla sitt bruk
av informativa medel?

8 Förslag

Riksdagens revisorer hemställer

1. beträffande riksdagens roll i mål- och resultatstyrningen

att riksdagen

dels godkänner vad utskottet anfört under avsnitt 7.1 om bättre
beslutsunderlag och förbättrad resultatinformation från regering-
en och som sin mening ger regeringen detta till känna,

dels godkänner vad revisorerna i övrigt anfört under avsnitt 7.1
om riksdagens roll i mål- och resultatstyrning,

2. beträffande informativa medel i regeringens styrning av myn-
digheterna

att riksdagen godkänner vad revisorerna anfört under avsnitt 7.2
och som sin mening ger regeringen detta till känna,

3. beträffande utveckling av informationsarbetet hos myndighe-
terna

att riksdagen godkänner vad utskottet anfört under avsnitt 7.3
och som sin mening ger regeringen detta till känna.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Georg Andersson (s), Anders G Högmark (m),
Lars Bäckström (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Bengt
Kronblad (s), Margit Gennser (m), Marianne Carlström (s), Maud
Björnemaim (s), Karl-Gösta Svenson (m), Bengt Harding Olson (fp)
och Lennart Brunander (c).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg, utredningschefen Margaretha Stålfors och föredragande
Jörgen Nilsson.

1994/95 :RR 14

Stockholm den 8 juni 1995

På Riksdagens revisorers vägnar

1994/95:RR14

Georg Andersson

Jörgen Nilsson

1994/95 :RR 14

Bilaga

Att påverka med information

Fyra myndigheters bruk av informativa medel

Joachim Schäfer
Kriterium AB
26 april 1995

Sammanfattning

Rapporten redovisar resultatet från en undersökning om användning
av informativa medel i påverkanssyfte — informationsstyrning — hos
statliga myndigheter. Statens affärsdrivande verk och statsägda aktiebo-
lag ställs medvetet utanför undersökningen av det skälet att verksam-
hetsformerna har så stora skillnader i förutsättningar att en jämförelse
kräver mer omfattande insatser än som är möjligt i denna begränsade
undersökning.

Ambitionen är att kunna presentera en översiktlig bild av använd-
ningen av informativa medel och detta i syfte att stimulera samtalet
om val och utformning m.m. av styrmedel.

Analysen omfattar fyra myndigheter — Naturvårdsverket, Folkhälso-
institutet, Skolverket och Invandrarverket — och baseras på dokument
som uttrycker statsmakternas styrambitioner, interna arbetsordningar
och liknande, årliga och fördjupade anslagsframställningar, särskilda
rapporter bifogade till FAF, årliga resultatredovisningar samt uppfölj-
nings- och utvärderingsresultat. Den skriftliga informationen har kom-
pletterats med muntliga upplysningar lämnade av informationsansvari-
ga vid myndigheterna.

En logisk följd av dessa begränsningar är att det empiriska arbetet
inte har varit tillräckligt omfattande — varken med avseende på antal
undersökta myndigheter eller detaljeringsgrad — för att tillåta några
uttryckliga rekommendationer i fråga om regeringskansliets styrning
eller myndigheternas operativa arbete med informationsstyrning.
Framställningen ska i första hand uppfattas som en exemplifiering av
sammanhang där informationsstyrning förekommer, vad som motive-
rat valet av informativa medel och hur de konkreta insatserna är
utformade.

Resultatredovisningen föregås av en problematisering av vad styr-
ning — eller påverkansförsök — är som studieobjekt och ett resone-
mang om hur man analytiskt bör närma sig fenomenet vid empiriska
undersökningar.

En av de bärande teserna säger att de flesta påverkanssituationerna
är så komplicerade att valet inte står mellan administrativa, ekonomis-
ka eller informativa insatser. Vanligen handlar det om att avgöra
vilken sammansättning som är lämpligast i den aktuella situationen.

Undersökningen visar att statsmakternas styrning av styrmedelsfrå-
gorna, som en följd av budgetordningen och andra beslut som förstär-
ker decentraliseringstendensen, varken är särskilt stark eller specifik;
befogenheten att välja, detaljutforma och implementera informations-
styrning har mer eller mindre överlåtits på myndigheterna.

Informationsstyrningens ställning i myndigheternas strategier varie-
rar med myndigheternas uppgifter; medan såväl Folkhälsoinstitutet
som Skolverket och Naturvårdsverket har tydligt uttryckta påverkans-
uppgifter, handlar Invandrarverkets uppdrag närmast om att meddela
vad jag valt att kalla serviceinformation, d.v.s. sådan som i första hand

1994/95 :RR 14

Bilaga

är ägnad att stärka de demokratiska funktionerna. Kampanjorganisera-
de påverkansförsök av nämnvärd omfattning genomförs endast av
Folkhälsoinstitutet.

Omfattningen av myndigheternas informationsstyrning är, totalt sett,
stor men svår att uppskatta både i fråga om volym och effekter. Ett
skäl till detta är att kostnaderna för att generera kunskapsunderlag,
utforma budskap etc. för informationsstyrning inte särredovisas. Om
detta gjordes mer konsekvent, skulle det underlätta övervägandena om
olika medels effektivitet och antagligen tydligare än i dag visa att
informationsstyrning, där den passar, många gånger är ett kostnadsef-
fektivt alternativ.

Idealbilden säger att myndigheterna utifrån en inträngande kunskap
om problembilden — inte minst erfarenheter av tidigare insatser —
och ingående diskussion om målen överväger valet av styrmedel eller
hur av statsmakterna anvisade styrmedel ska preciseras. Undersökning-
en visar att val och utformning av styrmedel inte är en systematisk
process och att resultatet är mindre tydligt än man kan förvänta sig
utifrån detta ideal. Underlagen erbjuder inte någon inträngande analys
av informationsstyrningens förutsättningar och problematisering av
hur konkreta insatser bör utformas och implementeras.

Det är därför följdriktigt att det inte heller presenteras någon bild av
hur den informationsteoretiska grundvalen — påverkansteorin — ser
ut eller vilka effekter som nåtts.

Ett viktigt inslag i strategiformuleringen är att finna "naturliga"
avgränsningar mot andra myndigheter och att finna samarbetspartners
respektive mellanhänder. Av dokumenten att döma vållar dessa aspek-
ter inga problem.

Dessa konstateranden hindrar inte att myndigheterna utför ett om-
fattande informationsarbete och därtill med kunskap och engagemang.
Positivt är att kraven på situations- och målgruppsanpassning genom-
gående tycks vara uppfyllda.

Inslaget av resultatanalys visar sig vara litet och handlar sällan om
erfarenheter från utformning och implementering av styrmedel eller
om styrmedlens effekter och effektivitet. Därför är det inte heller
möjligt att dra några säkra slutsatser om i vilka avseenden myndighe-
terna fungerar som lärande organisationer.

Även om denna begränsade studie inte kan ge några fylliga svar,
belyser den några av de principiellt viktiga frågor som behöver disku-
teras. De viktigaste är:

• när, i vilken utsträckning, och på vilka sätt statsmakterna bör styra
myndigheterna i fråga om deras val, utvärdering m.m. av styrmedel

• hur väl myndigheternas inre organisering och tillgång på kompetens
svarar mot statsmakternas ambitioner och krav på resultatanalys

• vad som kan och bör göras för att systematisera kunskapen om i
vilka sammanhang informationsstyrning är ett bättre alternativ än
andra typer av styrmedel

• vad som kan och bör göras för att få ett ömsesidigt förstärkande
utbyte mellan teoribildning och metodutveckling å ena sidan och
praktisk tillämpning å den andra.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Då denna undersökning publiceras som en bilaga till gransknings-
rapporten, är den skriven för att kunna användas fristående och i
andra sammanhang. Detta har påverkat både utformning och språk;
den målgrupp jag haft för ögonen är informationschefer vid statliga
myndigheter och personal inom regeringskansliet som arbetar med
styrfrågor, d.v.s. en grupp med specialiserad kunskap inom området.

Den som söker en genväg genom materialet ska i första hand
överväga att gå förbi avsnitt III — Medvetna försök att påverka. Det
beskriver en teoretisk grundval för att utforma och analysera informa-
tionsstyrning som, även om den allmänt sett är starkt motiverad, kan
vara krävande att bearbeta.

1994/95:RR14

Bilaga

Rapporten

Det projekt som avrapporteras i denna PM har genomförts i syfte att
bredda och fördjupa perspektivet på användning av informativa styr-
medel i offentlig politik. Motivet är att denna styrmedelskategori, av
flera skäl, tilldrar sig ett allt större intresse från allmänhet, forskning,
politiker och anställda.

Samtidigt som informativa styrmedel ökar i betydelse, tilltar svårig-
heterna att tillämpa dem till följd av tendenser i vad som ofta kallas
informationssamhället. Det handlar bl.a. om en utomordentligt snabb
tillväxt av informationsutbudet, en närmast exploderande medieutveck-
ling och en till följd därav knivskarp konkurrens om mottagarnas tid,
intresse och engagemang.

Därför har tyngdpunkten i detta fall lagts på att analysera ett antal
statliga myndigheters sätt att arbeta med information i stället för att
stanna vid en teoretiskt inriktad diskussion.

Litteraturen erbjuder nu inte någon Srdigskräddad analysmodell.
Att utforma en sådan har därför, av nödvändighet, blivit ett viktigt
inslag i arbetet och en vägande del av projektets resultat.

Även om analysen rymmer vissa värderande inslag, förtjänar den
inte epitetet utvärdering. Skälet är att kriteriefrågan är hart när omöjlig
att lösa då kraven på situations- och målgruppsanpassning gör det svårt
att ange några generella kriterier på en bra strategi.

Ett annat skäl är att styrningen av styrningen är vag. T.ex. berör
Verksförordningen endast information till personalen och extern infor-
mation om verksamheten. Det tillhör också undantagen att myndig-
hetsinstruktioner säger något om hur informativa medel ska utformas,
implementeras eller utvärderas.

Den kunskap fallstudierna ger kan förhoppningsvis ligga till grund
för slutsatser om utvecklingstrender, uppföljning och utvärdering, möj-
ligheter och behov för statsmakterna att påverka användningen av
informativa medel, kostnader, effekter och effektivitet.

Som en förövning till diskussionen av hur en undersökning av
informationsstyrning bör läggas upp är det nödvändigt att beröra
styrning som fenomen. Detta är temat för det andra kapitlet.

Därnäst presenteras så den enkla analysmodell som har tillämpats.
Resultaten från myndighetsgenomgångarna beskrivs i fyra symmetriskt
disponerade kapitel. Avslutningsvis sammanfattas fallstudierna och för-
sök görs att dra några slutsatser av mer allmängiltig karaktär. Kapitlet
omfattar även en diskussion av kunskapsläget och vad som kan och
bör göras för att stärka utformning, implementering och utvärdering
av informativa styrmedel.

Medvetna försök att påverka

Inledningsvis en terminologisk not. I framställningen behandlas ter-
merna styrning och påverkan som synonymer. På motsvarande sätt ska
medel, styrmedel och påverkansmedel uppfattas som helt utbytbara.
Att de används är ett resultat av en strävan att undvika störande
upprepningar.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Att utforma en modell för att diskutera ett avsett påverkansförsök
eller analysera styrning är en delikat uppgift, inte minst för att
teoribildningen är omfattande och mångfacetterad; det finns beräk-
ningar som visar att det bara under det senaste decenniet har tillkom-
mit fler än 10.000 monografier och artiklar. Mångfacetteringen är i sin
tur avhängig av att styrning är ett fenomen som berör ett flertal
vetenskapliga discipliner och att det förekommer i många och starkt
skiftande sammanhang.

Utgångspunkten måste i alla händelser vara att behandla den be-
greppsliga aspekten — vad som bör menas med begreppet
styrning. Med förbigående av några tankeled föreslår jag en arbetsdefi-
nition som avgränsar betydelsen till "en aktörs medvetna försök att
påverka en eller flera andra aktörers handlande".

Definitionen skiljer bort oavsiktlig påverkan, t.ex. att någon rättar
sig efter vad man tror vara någon annans vilja. Den säger vidare att det
är gärningar och aktiviteter som ska påverkas och inte någons kunska-
per eller medvetenhet, oaktat att de instrument som används kanske
har karaktären att utöva ett inflytande via ändrade kunskaper eller
attityder.

Bestämningen är därtill totalt fördomsfri i fråga om vilken styrnorm
(som anger styrningens avsikt eller innehåll) som gäller, hur den
uttrycks (i t.ex. lagar, från affischtavlor eller talarstolar) och valet av
instrument. Den lämnar också öppet för att syftet kan vara att sätta i
gång, upprätthålla eller förändra aktiviteter, och att det även kan röra
sig om policybildning, d.v.s. att påverka beslutsfattande. Gemensamt
för alla former av styrning är att utfallsvariabeln mäter om insatta
medel har lett till att styrningsmottagarna har handlat på ett annat sätt
än de skulle ha gjort ifall styrsubjektet inte hade agerat. Den styrning
som handlar om implementering av offentliga verksamheter utgör
därför också en spegling av hur makten i praktiken är fördelad; reell
makt manifesterar sig i förmågan att styra.

En samtidig för- och nackdel med denna begreppsbestämning är att
den helt bortser från sammanhang; styrning kan vara något som
utspelas såväl inom som mellan statsmakter, myndigheter, aktiebolag
eller civilrättsliga organisationer. Då det är lämpligt att avskilja interna
aktiviteter föreslår jag att vi talar om ledning som ett inomorganisato-
riskt fenomen.

Varje försök att konkretisera diskussionen kräver alltså att samman-
hanget preciseras, framför allt med avseende på styrrelationen — vilka
som utgör objekt och subjekt, t.ex. till en myndighets försök att
påverka enskilda individer och organisationer. Sammanhangets bety-
delse belyses t.ex. av att det är helt väsensskilda uppgifter — både
teoretiskt och praktiskt — att styra centrala statliga myndigheter och
att påverka enskilda individers handlingar. En slutsats av detta är att
det som regel krävs olika slags instrument för att analysera olika slag
av styrningsrelationer.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Styrning — en reciprok relation

Ett subjekts försök att påverka ett objekt är alltså styrningsbegreppets
kärna, men bilden av en ensidig relation kan behöva nyanseras. Om
än konstitutionellt underordnade, har t.ex. de statliga myndigheterna i
praktiken vissa möjligheter att påverka "sina" departement. Även
individer och organisationer kan på olika sätt undgå att låta sig
påverkas eller t.o.m. agera för att motverka ett påverkansförsök.

Försök att påverka kan alltså förekomma i bägge riktningar och
företas av aktörer såväl inom som utanför den offentliga sektorn. Detta
gör att styrning inte är en helt entydig relation, utan som regel den
samlade summan av flera mot- eller medverkande krafters agerande.

Framgång i ett styrningsförsök innebär, per definition, att den som
utsatts för detta fogar sig i någon annans vilja. Det kan innebära allt
ifrån ett underkastande, via tolerans, till acceptans. Samsyn utvecklas
inte genom styrning, men väl genom att någon har lyckats övertyga
genom att argumentera. Styrning behövs endast i de fall där styrobjek-
tet inte omfattar styrsubjektets mål.

Figuren nedan försöker ge uttryck för något av dynamiken i styr-
ningssituationen genom att återge tänkbara reaktionsmönster. Det
finns inga beteckningar eller namn för de olika tänkbara kombinatio-
nerna men figuren kan förhoppningsvis ändå illustrera tankegången.

1994/95 :RR 14

Bilaga

SUBJEKTET	FÖLJER	OBJEKTET AVLEDER	BESVARAR
FÖLJER
AVLEDER
BESVARAR

I det ideala fallet finns det inget att notera på den vertikala dimensio-
nen; styraren kan nöjt konstatera att objektet har agerat som avsågs
utan att vidta några åtgärder.

Men detta är endast sällan fallet. Omfattar målgruppen ett större
antal individer eller organisationer är det vanligen endast delar av
denna som följer styrnormen. Om det rör sig om informationsstyrning
är det inte ovanligt att objekten avleder påverkansförsöket (vilket kan
innebära allt från att vända sig bort från källan till att förstöra den). I
kvalificerade fall kan det t.o.m. utlösa en motreaktion, t.ex. att skriva
debattinlägg eller att starta en motkampanj.

Eftersom initiativet kan ligga på olika parter är försök till påverkan
antingen en reaktion på "motpartens" styrningsförsök eller ett egenini-
tierat steg. Försöket kan därtill antingen accepteras eller föranleda
någon form av "moteld". Vem som är subjekt respektive objekt i en
konkret situation är därför många gånger främst en fråga om vilken
aktör som "hinner först" med sina påverkansförsök.

Reaktionen i ett konkret fall kan innebära att objektet faller undan,
att detta finner sig i påverkarens vilja antingen för att det sympatiserar
med syftet eller p.g.a. att man inte vågar, vill eller kan besvara
påverkansförsöket. En andra typ av reaktion kan beskrivas som "anfall
är bästa försvar"; objektet reagerar med ett försök att förmå subjektet
att ändra sin hållning. Den tredje varianten innebär att man varken
faller undan eller tar strid utan försiktigt försöker neutralisera effekten
genom att utföra något slags undanmanöver.

Målgruppen kan också avstå från att agera för att lojalt godta
normsändarens påverkansförsök. Om t.ex. kommunerna — som har en
stor maktbas och därtill både vilja och förmåga att använda den —
stillsamt godtar normen, hindrar det inte att de ändå kan fä sin vilja
igenom. Finns det inget uppföljningssystem som ger en tydlig bild av
vad arbetet har resulterat i, kan man undvika öppen maktkamp och
bedriva ett listigt utformat implementeringsarbete som passar med det
man vill göra.

Staten kan förlora, om inte kontrollen, så åtminstone initiativet till
kommuner eller företag. Vad som i en ytlig statsrättsligt inspirerad
tolkning kan uppfattas som ett misslyckande kan också mycket väl
återspegla ett medvetet val. Inom föränderliga eller tekniskt komplice-
rade policyområden kanske statsmakterna inser att man p.g.a. utföra-
rens överlägsna kunskaper inte kan eller bör utöva ett alltför stort
inflytande. Bättre då att ikläda sig rollen som reglerare av verksamhe-
ten; myndigheterna inom området far stor frihet i arbetet och att
föreslå förändringar, men departementet följer noga upp vad som sker
respektive prövar förslag till ändrade rutiner etc.

Motåtgärder kan vara att man försöker övertyga om att subjektets
problembild är felaktig eller att effekterna omöjligen kan bli de
förväntade. I det enligt objektet bästa fallet lyckas man förmå styraren
att dra tillbaka sitt initiativ.

Frågan om någon försöker utöva inflytande är logiskt frikopplad
från den om effekterna. Det kan mycket väl, för att ta ett exempel,
tänkas vara klokt av en kommun att inte öppet vända sig mot staten
för att i stället genom sina implementeringsaktiviteter se till att styr-
ningen blir verkningslös. Den mest intressanta frågan är därför inte
om någon försöker styra och hur energiskt styrsubjektet är, utan hur
man kommer in bakom skeenden som utåt sett ofta eller oftast
återspeglar enighet.

Betraktar vi en bestämd styrrelation i ett visst ögonblick, kan vi
kanske fa intryck av passivitet från båda parter. Detta far, som regel,
inte tolkas som frånvaro av styrambitioner eller att man är överens.
Passiviteten kan lika gärna vara en yttring av att någon av eller båda
aktörerna vid en viss tidpunkt uppfattar det vara klokare att "ligga

1994/95 :RR 14

Bilaga

lågt" — att dölja sina ambitioner — än att ta den risk som följer med
påverkansförsök. Det kan vara så att man är i så hög grad överens att
ingen behöver försöka övertyga den andre, men det kan också handla
om att "svälta räf", d.v.s. att ingen vill ta initiativet i en känslig fråga
då detta kan försämra det taktiska läget.

Motsatsen kan vara nog så vanlig — att man aktivt försöker påverka
varandra. I bästa fall avgörs utgången av argumentens styrka, i sämsta
fall genom ensidiga beslut (av oberoende parter eller där någon av
dem är formellt överordnad).

Utfallet är alltså inte bara en fråga om vad den som vill påverka gör.
Även styrningsobjektets reaktioner, eller brist på reaktioner, kan bidra
till att förklara utfallet.

Reaktionerna kan, som figuren visar, klassificeras i tre typer. Den
första är att objektet inte vill följa styrimpuisen och avleder denna.
Impiementeringsfasen är i så fall det gyllene tillfället att i tysthet se till
att styrningsförsöket blir utan verkan. Det kan också visa sig att
styrimpulsen överhuvud taget inte leder till någon reaktion, alltså inte
ens åtgärder för avledning. I sådana fall får man tänka sig att det beror
på att styrimpulsen inte har nått fram. Detta är inte ovanligt och i de
flesta fallen förklaras det nog av att informationen har drunknat i
mängden av styrningsinformation.

Idealtillståndet för styraren innebär att signalen når ut och att
mottagaren följer styrarens norm. Men lägen kan också uppstå där
objektet följer impulsen utan att dess intention ändå förverkligas. Man
kan ha missförstått dess innehåll eller så ville man vara följsam men
kunde inte p.g.a. oskicklighet, bristande resurser etc.

"Motstånd" kan också bottna i att tillämparen inte har förmågan att
realisera de mål som gäller och då bör styrningen självfallet riktas in
på att skapa de förutsättningar som krävs. Styrambitionen kan ändå
tillåtas vara mindre än det "objektiva" behovet, t.ex. för att maktbasen
inte räcker till. Detta för oss över till ansatsen att förklara påverkans-
försök.

Man ska emellertid inte uppfatta alla relationer och kontakter som
försök till påverkan. Vagheter i uppdraget, svårigheter att bedöma
resursåtgången, analys av utfailsdata m.m. kan nödvändiggöra kontak-
ter. Det finns således en flytande gränslinje mellan normala admini-
strativa kontakter och styrning — vilket ökar möjligheterna att "hålla
det inom familjen".

1994/95 :RR 14

Bilaga

Att förklara styrningens effekter

Utan att redan här gå in på några detaljer ska jag som en övergång till
nästa deltema ange några tänkbara förklaringsfaktorer. Huvudtyperna
handlar om: (1) i vilket syfte någon försöker påverka och hur stora
styrambitionerna är, (2) hur stora aktörernas maktbaser är, (3) vilket
styrmedel eller kombination av sådana som har valts och (4) motpar-
tens reaktioner. Jag återkommer nedan till några av dessa aspekter.

3 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR14

Påverkansteorin

Varje försök att påverka mer komplicerade sammanhang kräver att
styrsubjektet tillämpar ett systematiskt tillvägagångssätt. Ett sätt att
åstadkomma denna systematik är att utforma en påverkansteori för den
tilltänkta insatsen. Denna omfattar ett antal frågor eller aspekter där
klarhet krävs för att en insats ska bli framgångsrik.

Modellen har fördelen att även kunna användas för att analysera
styrning. Även om det kan upplevas som en överloppsgärning, vill jag
framhålla att klarheten inte är en tillräcklig utan en nödvändig förut-
sättning.

Denna plan för hur verkligheten ska fas att sammanfalla med målen
omfattar följande hållpunkter:

1994/95:RR14

Bilaga

• Problembild, syfte och mål samt målgrupper

• Val och utformning av styrmedel

Styrstrategi

Styrmedel

Målgruppens incitamentsstruktur

Antaganden om vägen till påverkan

Detaljer - blandning, "doser", gränsvärden

• Implementering

• Uppföljning och utvärdering

Även om uppställningen närmast tar fasta på en konkret insats, kan
den ge vissa ingångsvärden för en undersökning av strategier. Jag
återkommer lite senare till frågan om analysmodellen och återgår till
diskussionen om den enskilda insatsen. Påverkansteorin har fått bilda
dispositionsgrund för följande sidor där jag beskriver några aspekter av
denna idealbild av hur planeringen kan och — om än inte lika
rätlinjigt som i modellen — t.o.m. bör gå till.

Först några allmänna kommentarer. Ett stort, ja t.o.m. mycket stort,
problem som gäller för praktiskt taget alla påverkansförsök, är att
insatserna måste planeras och implementeras på grundvalen av hela
tiden förändrade förutsättningar i fråga om problemförståeise, kun-
skapsläge m.m.

Detta talar för att situationsanpassning bör vara en grundregel vid
tillämpningen av denna modell. Hållningen innebär att "planering"
varken får betyda slapp anpassning till den prognosticerade utveckling-
en eller stalinistisk framtidsbestämning; det föreslagna angreppssättet är
snarast att likna vid ett systematiskt sätt att öka handlingsberedskapen.

Dessa konstateranden gör det nödvändigt att bemöta en tänkbar
invändning mot angreppssättet, nämligen att framtiden är så svårförut-
sebar att planering inte är meningsfull. Konstaterandet är riktigt i sak
och utgör ett starkt skäl mot rigid planering och absoluta föreställning-
ar om reaktionsmönster och effekter m.m. Däremot far det enligt min
mening inte tas till intäkt för att avstå från att förbereda sig väl inför
en tänkt insats.

Problembilden och behovet av styrning

Alla påverkansförsök har som grundförutsättning att styraren har en
tydlig bild av det fenomen som denne vill påverka. Först när fenome-
nets karaktär är känd och det finns en bild av incidens och prevalens,
hur det fördelar sig över målgrupper osv. kan man gå vidare till att
diskutera vad som krävs för att utöva påverkan.

I den mån det faller inom kategorin informationsproblem är det
viktigt att ange dess karaktär — brister i kunskapsläge, ofullkomlighe-
ter i fråga om förmedlingen av dessa kunskaper, attityder till proble-
met (som t.ex. påverkar beredskapen att använda FoU-rön), strukturel-
la hinder mot användning etc.

Problemanalysen måste även rymma visst mått av omvärldsanalys:

• vilka andra pågående, planerade eller förutsebara aktiviteter inom
landet och på den internationella arenan kan påverka förutsättning-
arna för en eventuell insats?

• påverkar de faktorer som förklarar det aktuella problemet även
andra områden?

• vilka samordnings- och samverkansmöjligheter finns det?

Antaganden om framtida tillstånd utgör också en viktig faktor. Det är
dessa som avgör hur åtgärderna läggs ut över tid. Tror man, för att ta
bara ett exempel, på stigande priser för petroleumprodukter behövs
kanske ingen annan åtgärd än att meddela aktörerna sina bedömningar
och skälen för denna. Aktörerna — privatpersoner, företag etc. — får
då själva i sina investeringsplaner m.m. överväga vilka åtgärder som
behöver vidtas i olika sammanhang för att anpassa sig till förväntade
prisstegringar.

Det finns utrymme för taktiska överväganden även i fråga om vilka
delar av ett framtidsscenario som förmedlas. I en förlängning av
exemplet ovan kan man kanske avstå från att meddela positiva bedöm-
ningar om den tekniska utvecklingen då detta budskap kan "ta udden"
av antaganden om prisstegringar.

Att vänta i passivitet och låta utvecklingen minska osäkerheten om
framtida tillstånd är emellertid liktydigt med att ge upp eller, än värre,
självbedrägeri. A andra sidan kan det leda till resursslöseri eller
förlorad trovärdighet om man skrider till verket med stor energi men
utan eftertänksamhet.

En grundfråga som måste besvaras under analysen av problemområ-
det är om konstaterade missförhållanden faller inom ramen för vad det
offentliga, helt bortsett från sina faktiska möjligheter att påverka, anses
ska engagera sig i.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Den avregleringsvåg som svept fram över västvärlden (med början i
USA under 1970-talet) — och den debatt som föregått och ackompan-
jerat beslut i denna riktning — har tydligt visat två saker: (1) att det
inte är självklart att varje missförhållande måste mötas med offentliga
ingripanden och (2) att avgörandet i grunden är av politisk natur. Som
offentliganställd tjänsteman har man både rätt och delvis även plikt att
delta i denna debatt, men framför allt i bemärkelsen att producera
underlag för politiska beslut.

Ambitionsnivån uttrycker hur "mycket" av det subjektet vill påver-
ka som man faktiskt försöker uppnå. Den är antagligen relaterad både
till de finansiella och tekniska möjligheterna att genomföra aktiviteter-
na och vilken syn man har på i vilken omfattning och på vilket sätt
samhället bör påverka. Den allmänna trenden under i stort hela
1900-talet har varit en ökning av ambitionsnivån. Länge rådde också
en stark tilltro till möjligheterna att genom "samhällelig ingenjörs-
konst" arbeta bort bristerna i den "ofärdiga välfärden". I dag verkar vi
befinna oss i ett skede av omvärdering. Många tecken tyder inte bara
på en förskjutning av den politiska värdeskalan utan också på att
förvaltningsapparaten inte förmår uträtta de mirakel som många hop-
pats på.

Detta led i planeringen far inte alltid den uppmärksamhet det
förtjänar eller glöms ibland t.o.m. helt bort. Redan här visar påver-
kansteorin en av sina fördelar, nämligen att påminna om behovet av
att analysera problembilden, ta ställning och tydligt redovisa sina
argument. I det praktiska livet kräver detta moment att man spaltar
upp problemområdet i mindre delar då behovet av och förutsättning-
arna för att ingripa varierar.

Någon allmänt omfattad och generellt giltig norm för att avgöra
behovet av styrning finns givetvis inte, men nationalekonomin har
ägnat stor möda åt att diskutera när offentliga ingrepp är motiverade.
Vanligen presumeras oreglerade förhållanden, d.v.s. att "bevisbördan"
ligger på den som planerar för ett ingrepp. Argumenten är av tre
typer: effektivitet, externa effekter och rättvisa.

Även om man inte accepterar principen att det är avsteg från en fri
och omreglerad marknad som ska motiveras, kan detta sätt att argu-
mentera vara till hjälp att formulera sin hållning. Huvudsaken är att
ställningstagandet blir väl genomtänkt.

Först om och när man kommit fram till att en intervention är
motiverad, finns det skäl att ta itu med övriga frågor i modellen.

Syfte, mål och målgrupper

All styrning förutsätter att styraren är klar över det allmänna syftet och
de konkreta målen, liksom över de restriktioner som ska gälla för
arbetet att förverkliga dem. Syftesformuleringen blir en logisk parallell
till den om argumenten för ingrepp medan målen anges som önskvär-
da framtida tillstånd.

1994/95:RR14

Bilaga

Eftersom styrning handlar om makt, får man inte vänta sig att motiv
och motiveringar — syften och argument — alltid sammanfaller. De är
inte så sällan dolda vilket försvårar analysen.

Det övergripande skälet för att styra är givetvis att förverkliga
politiska ambitioner. Som en följd av detta kan det visa sig nödvändigt
att initiera en verksamhet, koordinera olika nivåers och aktörers
insatser, se till att de som måste samverka gör det, påverka mängden
prestationer, förvissa sig om information om utfallet osv.

I en administrativ kultur som, åtminstone officiellt, ska präglas av
lojalitet mot fattade beslut, en konstitutionellt grundad och invand
maktfördelning, oväld i myndighetsutövningen o.s.v., är syftet en viktig
faktor. Den som påverkar för att i demokratisk ordning fattade beslut
ska implementeras, har ett oerhört moraliskt och juridiskt övertag över
den som vill sätta sina egna intressen i stället.

Valet av ambitionsnivå är en central faktor för styrningen; ju högre
den är, desto större trögheter eller motstånd kan man vänta sig att
styrinsatserna behöver övervinna. Om ett visst mål ska uppfattas ut-
trycka en hög eller låg ambitionsnivå avgörs framför allt av omgivning-
ens synsätt. Är man överens, uppfattas den inte som hög, men förelig-
ger oenighet tvingas man spänna sina politiska eller administrativa
muskler lite hårdare.

Det faktum att utförarna själva är aktörer innebär att de kan ha
både egna intressen att försvara och avvikande uppfattningar om vilket
det allmännas mål är. Det kan vara så att styrningsinsatser från
riksdagen är helt onödiga då myndigheterna administrerar sina egna
idéer.

Ambitionsnivån avgörs även av "karaktären" hos det som ska påver-
kas. Det handlar inte bara om egenskaper, som kännetecknar den
organisation som någon strävar efter att påverka, utan också om vad
som präglar den situation eller det beslut som påverkansförsöket tar
sikte på.

Det kan t.ex. handla om huruvida agerandet är socialt accepterat
eller betraktas som klandervärt, om styrningen syftar till att påverka
"klimatet" i en organisation eller hur man konkret utför sitt uppdrag.

Målen för ett påverkansförsök och de målgrupper som ska nås av
styrmedlen utgör ett fundament för varje påverkansteori. Detta till
trots — eller kanske just på grund därav — är det inte ovanligt att
målen döljs bakom verbala ridåer.

Restriktionerna är nog så viktiga; funnes det, för att ta bara ett
exempel, inga regler som angav hur polisen skulle agera för att
bekämpa missbruk av narkotika vore det jämförelsevis lätt att åtgärda
problemet.

Att redovisningen av målen ibland inte är så öppen och tydlig att
den utan svårigheter kan operationaliseras, är många gånger hänförligt
till det politiska systemets spelregler.

Icke desto mindre medför vaga mål svårigheter att utforma en
påverkansteori. Om målen inte bara är otydliga eller dolda utan även

1994/95 :RR 14

Bilaga

genuint vaga — alltså även för aktörerna — blir förutsättningarna för
framgång i påverkansförsöket så dåliga att processen måste göra halt
till dess att tydligheten ökat.

Målen bör naturligtvis vara operationaliserbara, dvs. kunna göras
mätbara. Ett viktigt inslag i operationaiiseringsarbetet är att organisera
målen utifrån genomförandehorisonten. Detta kan även föranleda för-
djupad diskussion av i vad mån det finns kausala samband mellan mål
inom de "tidszoner" som föreslås, d.v.s. i vilken grad t.ex. uppnående
av intermediära mål har som villkor att de kortsiktiga först har
infriats. Övningen är ofta väldigt "matnyttig" även av skälet att den
tydliggör vilka prioriteringar som måste göras.

Målens realism är till stor del beroende av tidsperspektivet; det som
i en konkret fråga uppfattas som opåverkbart på kort sikt kan mycket
väl bli påverkbart om perspektivet förlängs. Förutsättningarna för
utformningen av ett påverkansförsök stärks av att tidshorisonten är
tydligt angiven.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Maktbasen påverkar gränsen för det möjliga

Hur stora ambitioner man än har och vilka medel man än väljer, når
man inte framgång om det saknas en maktbas. Riksdagens maktbas
har, formellt sett, en oerhörd storlek till följd av funktionen som
landets högsta beslutsinstans. De beslut som fattas är yttringar av den
makt som folket lagt i händerna på sina valda ombud. Regeringskan-
sliets främsta tillgång är dess konstitutionellt grundade uppgift att
genomföra riksdagens beslut. Regeringen förvaltar också de pengar
som riksdagen har anslagit. Departementens roll som förvaltare av
kassakistan och företrädare för den högsta politiska viljan ger departe-
menten en stark ställning. Men liksom Achilles har departementen en
svag punkt — bristen på expertkunskap.

Detta är samtidigt både myndigheters, kommuners och många andra
aktörers kanske mest betydelsefulla bas för att övertyga. Medan depar-
tementets personal framför allt är experter på den politiska viljan, är
de senare experter på policyområdet. Det är ofta dessa som har den
bästa översikten över området och som därför far en stark ställning
t.ex. vid ärendeberedning. En för policyprocessen viktig form av
expertkunskap är den som kommer till uttryck i de utvärderingar som
görs.

Basens storlek är också beroende av organisatorisk struktur och
graden av sammanhållning. En decentraliserad organisation löper stör-
re risk än en hierarkisk att inte kunna uppträda enigt. Råder det t.ex.
skilda uppfattningar inom regeringskansliet eller mellan enheterna
inom ett departement undergräver det styrningens auktoritet. Basen
utvidgas i takt med att det förtroende som departementets ledning
känner för verksledningen ökar.

När man diskuterar påverkan handlar det inte bara om den teoretis-
ka storleken på basen, kapabiliteten. Det krävs både vilja (ibland svår

att skilja från mod) att utnyttja sin kapabilitet liksom en förmåga att
göra det. Därtill måste hänsyn tas till legitimitetsaspekten; makten kan
förlora sin legitimitet om den används vårdslöst.

Det faktum att framgången i försök att påverka delvis är en funktion
av administrativ och allmän skicklighet gör att aktörer kan kompense-
ra sig för bristande "tyngd" genom en starkt utvecklad vilja eller god
förmåga att använda sina resurser.

Val och utformning av styrmedel

Ett första ställningstagande handlar om valet mellan direkt och indi-
rekt verkande medel. Skillnaderna dem emellan är att de direkta syftar
till att påverka styrningsmottagarens handlingar, medan de senare
påverkar de yttre ramarna för dessa handlingar. Exempel på det senare
är att staten bedriver aktiv upphandling av teknik, processer eller
liknande, medlar mellan intressen, avdömer tvister och reglerar spelet
genom att t.ex. bilda nya offentliga aktörer eller ändra på aktörernas
styrkeförhållanden genom att ge konsumenterna en formell status.

I gränslandet mellan förutsättningsskapande insatser och informa-
tionsstyrning finns aktiviteter som påverkar kunskapsläget — FoU
samt dissemineringen av kunskap. Generering och disseminering av
kunskap som inte har något direkt påverkanssyfte hänförs emellertid
till gruppen förutsättningsskapande aktiviteter. Exempel på förutsätt-
ningsskapande åtgärder är att staten kan bedriva en aktiv upphandling
av teknik, processer eller liknande, att den bildar nya offentliga
aktörer som verkar på marknaden eller andra organisationsförändring-
ar, att ge ett allmänt stöd till vissa av aktörerna. Ett exempel på det
sistnämnda från energiområdet är de återkommande diskussionerna
om bildande av abonnentråd.

Piskan, moroten eller broschyren?

1 fråga om direkta styrmedel finns det återigen en god marknad för
distinktioner. Valet av indelningsgrund måste ta hänsyn till samman-
hanget, vilket innebär att det finns flera klassifikationer. Håller vi oss
på ett abstrakt plan kan styrmedlen indelas och rangordnas utifrån de
grader av frihet som de ger styrobjekten. Detta görs i den amerikanske
sociologen Amitai Etzionis allmänt accepterade och använda indelning
i administrativa, monetära och informativa styrmedel. Uttryckt som
vardagsspråkliga omskrivningar handlar det om piskan, moroten och
broschyren.

De direkt verkande medlen kan delas upp i tre huvudgrupper:
tvingande (administrativa), informativa och ekonomiska. Vad som
skiljer dem åt är alltså i första hand graden av frihet för styrobjektet. I
det tvingande fallet finns sanktionsmöjligheter, medan de ekonomiska
medlen försöker påverka genom att ändra kalkylförutsättningarna. Det
föreligger inget sanktionshot och aktören har formell frihet att avstå
från att t.ex. ta emot ett bidrag eller sänka en kostnad. Informationen
verkar genom att påverka mottagarens kunskaper om och attityder till
(värderingar) ett fenomen eller problemområde.

1994/95:RR14

Bilaga

Oavsett vilket område inom den offentliga sektorn som betraktas,
kan man utgå från att de konkreta styrmedelsinsatserna vanligen består
av kombinationer av olika administrativa, ekonomiska och informativa
instrument. Några "rena former" existerar knappast, och det är tyngd-
punktens placering som avgör styrningens karaktär.

När man säger att en aktör försöker påverka genom informativa
insatser ska detta alltså uppfattas som en utsaga om huvudkaraktären
hos insatsen. En konsekvens av detta är att undersökningar om infor-
mativ styrning måste ta hänsyn till i vilken kombination av styrmedels-
insats som de informativa instrumenten ingår.

"Piskan"

Administrativa styrmedel är tvingande och antar antingen karaktären
av förbud eller påbud. De kan verka endast om styraren har formella
möjligheter att förvissa sig om efterlevnad; ifall intentionerna inte
fullföljs kan det föranleda någon form av "bestraffning". Ser vi till alla
de förhållandena som det offentliga vill påverka, är det sällan som
formellt ansvar kan utkrävas av organisationer eller individer.

I styrrelationen samhälle — organisationer och enskilda finns det ett
mycket stort antal regelkomplex, t.ex. administrativa regler i skattelag-
stiftning, skollag, terrängkörningslag etc.

Administrativ styrning kan, om vi ser till styrrelationer inom den
offentliga förvaltningen, meddelas t.ex. genom förvaltningslagen, kom-
munallagen, allmänna verksstadgan, myndighetsinstruktioner osv. I
relationen stat—kommun finns även regler om planeringstvång. Mo-
derna exempel på detta är kraven på barnomsorgspianer, planer för
civilförsvaret och Skolverkets krav på "kommunplaner" för utbild-
ningsväsendet. En specialfall av administrativ styrning är när stats-
makterna fordrar in förslag till hur verksamheterna bör utvecklas.

Vidare styr staten genom att avgöra vissa organisationsfrågor, t.ex.
kommunindelning och vilka nämnder som ska finnas i en kommun,
hur beslut ska fattas, ärenden handläggas, i vilka former tillsyn ska
genomföras, om och när ärenden ska underställas statliga organ för
godkännande, regler för besvär m.m.

Genom att ålägga en myndighet ansvar för att följa upp och utvärde-
ra resultatet av sitt arbete tvingar man också denna att hela tiden vara
uppmärksam på utfallet. Kravet blir en del av en administrativ pedago-
gik.

"Moroten"

De ekonomiska styrmedlen kan antingen vara kopplade till någon
form av villkor (krav på motprestationer eller regler för utnyttjande)
eller ges förbehållslöst. Som exempel på sådana villkor kan nämnas att
den mottagande parten ska skjuta till lika mycket pengar som staten
bidrar med eller att återbetalningen görs beroende av om projektet går
med vinst.

Om styrningsmottagaren är ett företag, sägs ekonomiska styrmedel
verka genom att ändra förutsättningarna så att t.ex. projekt med osäkra

1994/95:RR14

Bilaga

eller avlägsna vinster kan frigöras från kalkylmässiga avkastningskrav
och realiseras. Denna milda form av styrning (påverkan) kanaliseras
genom beställningar, bidrag, lån och garantier. Styrverkan kan uppnås
genom att tillföra, återta eller dra in ekonomiska resurser.

Möjligheterna att skilja ut undergrupper är sällsynt goda i fråga om
ekonomiska medel. Utöver de redan nämnda uppdelningarna kan vi
tala om generella och selektiva medel — sådana som utgår till alla som
tillhör en viss kategori eller några särskilt utvalda. De kan vidare vara
automatiska eller utgå först efter ansökan. Om instrumentet utgörs av
pengar kan de utgöra allmän resurs hos mottagaren eller vara specifika
(t.ex. genom att öronmärkas för investeringar). Ytterligare klyvningar
är möjliga: vi kan tala om tidsbegränsade eller permanenta instrument,
ersättningar som utgör en förutbestämd andel av en kostnad eller
bestämda belopp. I båda fallen kan de vara obegränsade eller utgå upp
till en maximal nivå. När vi överför detta till myndighetsväriden
handlar det inte om kalkylförutsättningar utan om anslagsutveckling
och därmed sammanhängande möjligheter att utvidga sin maktbas; ju
större volym (framför allt personal), desto större teoretisk maktbas.

"Broschyren"

Information kan användas i skilda sammanhang och i olika syften. Här
är det viktigt att skilja mellan information som ett styrmedel i sig och
där informationen används för att sprida kännedom om andra styrme-
del, t.ex. påminna om att det finns pengar att disponera eller t.o.m.
hota med administrativa åtgärder.

Att förmedla information kan uppfattas som försök att påverka
genom att ändra andra målgruppers värderingar eller kunskaper. Den-
na grupp av medel är, som jag strax återkommer till, användbar både
för breda kampanjer och vid bilaterala underhandskontakter.

Informativ styrning innebär att styraren försöker påverka genom att
argumentera övertygande för det han tror på. När vi talar om informa-
tion som styrmedel rör det sig om att förmedla idéer och kunskaper (i
syfte att internalisera normer). Genomslagskraften är det svårt att
generellt uttala sig om, men det är uppenbart att den inte är direkt
kopplad till argumentens "styrka".

Konkreta exempel på informativa medel är "auktoritativa" uttalan-
den från politiska talarstolar, via breda massmediala kampanjer till
olika former av utbildning. Det förekommer en hel del informell
informationsstyrning inom de i princip oreglerade sektorerna. I det
spelar uttalanden i olika sammanhang också en roll; statsmannaord
verkar styrande. Broschyrer med råd och information från statliga
myndigheter har tveklöst påverkat de kommunala verksamheterna.

En i dag inom forskningen mycket omdiskuterad form av styrning
är nätverksstyrning. Vad är då ett nätverk som empiriskt fenomen?
Överfört från den företagsinriktade organisationsläran kan man säga
att ett nätverk utgörs av de band som finns mellan en grupp av
aktörer, t.ex. inom ett politikområde. Man bör betrakta nätverk som
ett system av uppodlade kanaler för att utbyta information av skilda

1994/95 :RR 14

Bilaga

slag. Jag hänför nätverksstyrning till informativa medel då syftet är att
höja informationsnivån hos de som ingår. Den som så vill, får gärna
tala om nätverk som ett inslag i implementeringsstrategin.

Det tycks råda enighet om att det rör sig om informella kontakter av
något slag. Regelbundenhet är inget krav, men däremot att de inte är
helt sporadiska och mycket sällsynta.

Alla inser också att informella kontakter, vare sig de tar sig uttryck i
nätverk eller ej, har tillkommit i ett vidare syfte än att fungera som en
informationskanal. Detta syfte är — inflytande. Om umgänget inom
och mellan företag handlar om inflytande, och om politiken är till för
att reglera utövandet av den offentliga makten, är det då inte troligt att
relationerna mellan dessa sfärer i hög grad handlar om att påverka
varandra?

En aktivering av "styrmedlet" innebär att en aktör agerar för att få
nätverket "med sig", att mobilisera stöd från detta. Det kan härigenom
också bli en arena för intressekamp mellan aktörerna.

Att bilda, underhålla eller avveckla nätverk är ett styrmedel som
inte annat än undantagsvis är lämpat att användas för att påverka
enskilda ärenden eller sakfrågor. Det som gör nätverken intressanta ur
ett styrningsperspektiv är kanske att de skapar förutsättningar för
andra styrmedel eller att påverka andra aktörers beslut på sina respek-
tive "hemmaarenor".

Att bilda och underhålla nätverk kan således ingå i aktörernas
styrstrategier. I det operativa perspektivet kan olika former av under-
handskontakter vara nödvändiga för att precisera en beställning eller
förmedla information om resultat eller problem i genomförandet. Är
beställarens formella möjligheter att styra små, kan nätverken t.o.m.
vara en nödvändig förutsättning för implementering.

Hur styrmedlen kombineras kan antas vara kopplat till vilken
styrform och strategi som har valts. Det analysen handlar om är
således inte ifall det förekommer kombinationer, utan hur dessa ser ut,
och vilka effekter de har.

Valet och detaljutformningen av styrmedelsmixen i det konkreta
fallet kräver även kunskap om målgruppens incitamentsstruktur. Bero-
ende på styrmålet och målgruppens karaktär kan olika tekniker över-
vägas — focus group-intervjuer eller kartläggning av "objektiva intres-
sen". Bilden fullständigas genom att ta reda på vad andra aktörer inom
sektorn gör eller planerar att göra. Utifrån detta kan man formulera
några centrala antaganden om möjligheterna att påverka och även ange
hur "stora doser" av styrmedlet som ska sättas in och gränsvärden för
när styrmedlet ska sättas in. Kunskap eller antaganden om biverkning-
ar bör förtydligas och genomförandetiden preciseras m.m.

Informativa medel förutsätter också att de utformas på ett för
målgruppen begripligt sätt, förmedlar ett budskap som kan förstås,
kommer vid rätt tidpunkt etcetera.

Analysen av problemområdet bör under målsättningsarbetet göra det
möjligt att organisera målgruppen i delmålgrupper utifrån någon för
sakområdet viktig faktor, t.ex. centralitet.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Temat ska inte djuplodas. Som avslutning på avsnittet vill jag bara
notera att resultat från försöksverksamheter, som ibland genomförs för
att vägleda vid planeringen, tenderar att överskattas till följd av självse-
lektion eller att förutsättningarna är så speciella att de inte kan
upprepas i full skala.

Implementering — mellan beslut och effekt

Implementationsforskningen har övertygande visat att utfallet av of-
fentliga påverkansförsök i hög grad avgörs av vad som sker under
implementeringsfasen. Skälen till att slutresultatet inte alltid blir det
förväntade är av två slag: dels att verksamheten inte genomfördes på
det sätt det var tänkt, dels att insatsen (påverkansteorin) var felaktigt
konstruerad. Var och en av faktorerna utgör skäl nog för att noga följa
upp genomförandet, tillsammans säger de att uppföljning är en ofrån-
komlig nödvändighet för varje påverkansförsök.

Implementeringen är vanligen inte någon rätlinjig och trogen till-
lämpning av de (styrnings)beslut som fattats. I själva verket rör det sig
inte så sällan om en förlängning av den politiska kampen men utförd
på en annan arena och med flera aktörsgrupper. Det är inte sällan
under denna fas som de bästa möjligheterna att avleda eller motverka
påverkansförsök finns. Redan detta faktum gör ett studium intressant.

An viktigare är att det är under denna fas som allt djupsinnigt
tänkande och skrivbordsplanering utsätts för verklighetens obarmhärti-
ga test. Vad som sker under implementeringsfasen avgör det praktiska
utfallet och effekterna av ett styrningsförsök.

Michael Lipsky har visat att en "stor del" av effekterna uppstår i
implementeringskedjans sista länk, alltså den där en offentlig myndig-
het eller en organisation möter den enskilde medborgaren eller organi-
sationen.

Då implementeringsstrukturen oftast består av aktörer med egna
viljor, kunskaper m.m. händer det inte så sällan att deras intressen tar
överhanden och att det praktiska genomförandet innebär avvikelser
från påverkansteorin. Det är inte utan anledning som implementering-
en brukar beskrivas som en fortsättning på det politiska spelet men
med andra medel.

Vilka åtgärder som behöver sättas in för att påverka implementer-
ingen av styrmedlen är beroende av var i genomförandekedjan insat-
serna riktas; de medel som t.ex. departementen med framgång använ-
der visavi ämbetsverken kan inte av de senare brukas i sina relationer
till företag och kommuner. Betydelsen av detta moment gör det inte
sällan nödvändigt att utforma en noga genomtänkt och kanske t.o.m.
framförhandlad implementeringsplan. Hur implementeringskedjorna
— en modell av vilka aktörer som ska engageras och vad de måste göra
för att sätta in styrmedlet — ser ut varierar från fall till fall beroende
på vald strategi och vilka målgrupper som ska påverkas.

För att kunna påverka stora och skickliga organisationer med en
bred maktbas kan statsmakterna behöva utveckla en i bästa mening
slug strategi. Strategin måste därför kombineras med en "lång-

1994/95 :RR 14

Bilaga

siktsplan" för genomförandet. Den återspeglar snarare ett förhållnings-
sätt till den man försöker påverka än en aktivitetsplan som börjar med
beställningen och slutar med återföring och prövning. Till synes irra-
tionella beslut eller aktioner kan ibland förklaras genom att det finns
ett långsiktigt syfte som fordrar en eftergift i dagsläget. En långsiktig
strategi kan också bygga på förutsättningsskapande inslag som kan
bereda vägen för senare styrning, t.ex. via en utvidgning av maktbasen,
strävanden att legitimera vissa skäl för att påverka och så vidare.

Uppföljning och utvärdering

Uppföljning är ett viktigt inslag under implementeringsfasen men
nämns här under en gemensam rubrik med utvärderingsfunktionen.
Medan övervakning av implementeringen närmast motiveras av att
förhindra avvikelser från ideallinjen och omsorg om resurserna, är
utvärdering nödvändigt för att analysera de effekter — av olika slag —
som uppstår. Detta gör att det i normalfallet blir nödvändigt att
planera för — och delvis genomföra — analytiska insatser redan på ett
tidigt stadium.

Uppföljning behövs därför att händelseutvecklingen sällan eller ald-
rig kan förutses; verkligheten håller hela tiden överraskningar i bered-
skap som kan göra att området plötsligt blir politiskt ointressant eller
att styrningen blir utan verkan. Osäkerheter om styrmedelsverkningar
leder till att medelsinsatsen kan behöva justeras eller, om verkligheten
inte rättar sig efter planerna, att man avbryter åtgärderna. Särskilt
viktigt blir det att övervaka styrmedelsväxling, d.v.s. byte av styrmedels-
typ under implementeringen.

Styrmedel har också en tendens till att förlora i effekt efter en tid;
målgruppen vänjer sig t.ex. vid att betrakta vad som ursprungligen var
ekonomiska stimulanser som något naturligt. Aktörerna kan vänta
med sina beslut i avvaktan på att statliga stöd ska utformas och införas.
Uppstår det köer i bidragshanteringen, kan nödvändiga investeringar
bli kraftigt försenade jämfört med vad som kanske hade varit möjligt
vid användande av andra medel. I fråga om administrativa regler kan
det inträffa att styrsubjekten följer normen — men absolut inget mer.

Ett aktivt uppföljningsarbete kan alltså bidra till att undvika onödiga
utgifter, korrigera implementeringsstrukturens arbete och tidigt göra
ansvariga uppmärksamma på eventuella negativa effekter.

1994/95 :RR 14

Bilaga

RELATION TILL		VÄRDERING
PROGRAMTEORIN
	posmv	INGEN	NEGATIV
FÖRUTSEDD	huvudeffekt	symbolpolitik	biverkan
EJ FÖRUTSEDD	glad överraskning	programfel	kalldusch

Utvärderingsarbetet behöver vanligen sätta igång på ett tidigt stadium
om huvudsyftet är att analysera effekter. En aspekt som inte så sällan
glöms bort är att samla kunskap om olika slags effekter; idealiskt sett
bör utvärderingen samla kunskap nog för att avgöra om programmet
har inneburit något för samtliga typer av effekter som återges i
egenskapsrymden ovan.

Antagandet att en kombination av styrmedel ger bättre effekt än om
insatsen begränsas till ett e";taka medel är en rimlig utgångspunkt
men svårigheterna att utvärdera ökar. Följden blir densamma om man
vid utformningen av påverkansteorin har utgått från att effekten blir
större ju fler offentliga aktörer som kan förmås agera samfällt (i tiden
och med avseende på styrningens innehåll).

Analysmodellen

Första steget på vägen mot en analysmodell har redan tagits i och med
diskussionen om påverkansteorin. Nästa handlar om att sortera och
skilja bort vissa delar av myndigheternas informationsarbete.

Det framgår redan av inledningen att den empiriska undersökning-
en ska fokusera på informativa insatser som har ett uttalat påverkans-
syfte. Att tillämpa denna begränsningsregel i analysarbetet är emeller-
tid inte så iätt då syftet inte alltid anges särskilt tydligt.

För att kringgå bl.a. komplikationen att först behöva utröna syftet
innan utgallring kan ske, måste den operativa tillämpningen bli det-
samma som myndigheters "externa information".

Beskrivningen av styrning som en ömsesidig relation gör det nöd-
vändigt att begränsa arbetsområdet ytterligare, här till sammanhang där
myndigheter är styrobjekt.

I fråga om extern information finns det anledning att göra ytterliga-
re distinktioner. En första åtskillnad är den mellan information om
styrmedel respektive information som styrmedel, här benämnt styrme-
delsinformation och informationsstyrning. I det förra fallet består
uppgiften t.ex. i att upplysa designerade målgrupper om t.ex. införan-
det av nya regeikomplex, att redan existerande regler ändras eller att
det finns (positiva eller negativa) ekonomiska medel på något område.

Men det finns även anledning att skilja ut en tredje kategori —
serviceinformation, d.v.s. information vars uppgift är att på något sätt
betjäna samhällets demokratiska funktioner genom att stärka den poli-
tiska debatten, kravartikulering, delaktighet, resultatanalys eller an-
svarsutkrävande. Det kan handla om att upplysa medborgarna om
rättigheter och skyldigheter, FoU-resultat, den förda politikens bak-
grund, verkanssätt och effekter eller att analysera aktuella problem och
handlingsalternativ. Här råder krav på opartiskhet, relevans, saklighet
och neutral presentation. Det är himmelsvid skillnad, både som strate-
gi och som praktisk åtgärd, mellan att förmedla problemanalys eller
informera om möjliga åtgärder och att i efterhand övertala allmänhe-
ten om riktigheten av fattade beslut.

Distinktionen återspeglar två ideal — upplysning och marknadsför-
ing. Grundtanken är att serviceinformation ska lämnas utan att det

1994/95:RR14

Bilaga

finns något syfte att påverka mottagaren. Tvärtom tänker man sig
gärna att syftet är att stärka allmänhetens möjligheter att analysera och
ta ställning. I gränslandet mellan informationsstyrning och servicein-
formation återfinns bl.a. uppdrag att sakligt informera — upplysa —
om den förda politiken men på ett sådant sätt att kunskaperna om
denna kan bidra till att öka uppslutningen.

Samtidigt finns allt starkare tendenser till att information används
som ett instrument för ledningen att övertyga personal och allmänhet
om organisationens förträfflighet, d.v.s. marknadsföring. Profilstärkan-
de insatser är normalt sett av karaktären serviceinformation, men i
takt med att offentliga aktörer i vissa fall börjar tillhandahålla service i
konkurrens med varandra eller med privata marknaden kan det vara
svårt att skilja detta från kundvals- eller konkurrensinformation.

Utvecklingen motiverar en analys för att lättare dra gränsen för vad
som är förenligt med ställningen som offentlig myndighet och vad som
faller utanför. Det är nu inte syftet med denna undersökning; att
analysera innehåll, urval, tendenser m.m. är en krävande uppgift som
ligger helt utanför ramen.

Att undersökningen koncentrerar sig på ett urval statliga myndighe-
ter har redan framgått men inte argumenten för detta val. Använd-
ningen av informativa medel är något som såväl myndigheter och
affärsverk som statsägda bolag har gemensamt. Samtidigt finns det en
variation i fråga om vad aktören försöker påverka mottagaren till:
myndighetsuppgiften kan t.ex. handla om att påverka människors
trafik- eller sexualbeteende. Affärsverket kan exempelvis sträva efter att
sälja så mycket transportarbete som möjligt, medan bolaget kan ha till
uppgift att sälja energi (under hänsyn till sparmöjligheter) eller ha
största möjliga försäljning av geografiska data som affärsmål.

Information förekommer i alla dessa påverkanssituationer men ut-
formningen av styrmedlen och möjligheterna att påverka varierar bl.a.
med om aktören är en myndighet, ett affärsverk eller ett bolag.

Aven om jämförelser med affärsverk och bolag kan vara intressanta
är olikheterna i syftet med påverkan och påverkanssituationen så stora
att det skulle bli svårt att dra några intressanta slutsatser med avseende
på myndigheternas försök att påverka individer, organisationer eller
företag.

I detta vägval har projekttiden starkt talat för en begränsning till ett
huvudområde, och Riksdagens revisorers uppdrag gäller därför endast
statliga myndigheter.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Undersökningens viktigare begränsningar i fråga om valet av objekt
och analysområde kan nu sammanfattas i en förhoppningsvis klargö-
rande illustration:

1994/95:RR14

Bilaga

STYRMEDEL		OBJEKT
Administrativa		Bolag
Ekonomiska.		Myndigheter
Informativa		Affärsverk
Info om... Serviceinfo	Infostyming

Syftet med projektet är att analysera ett antal myndigheters informa-
tionsstrategier, vad de har gjort för att impiementera dessa, hur man
har organiserat informationsfunktionen, hur stor resursinsatsen har
varit, vad uppföljnings- och utvärderingsdata säger om resultatet. Ar-
betsgången visas schematiskt i följande bild.

OMRÅDET

STYRMEDEL

IMPLEMENTERING

EFFEKTER

STYRMÅL

Bilden ger uttryck för grundhållningen att val och utformning av
styrmedel sker mot bakgrunden av egenskaper hos det ansvarsområde
(eller delproblem) som ska påverkas och de mål som myndigheten har
fatt sig förelagda eller själva formulerat. Givetvis hör andra styr-
signaler från statsmakterna till gruppen styrmål. Dessa faktorer bildar
en yttre ram inom vilken myndigheten kan verka.

Nästa länk i kedjan handlar om implementeringen; oavsett vilket val
som träffas ska styrmedlen sättas in för att de eftersträvade effekterna i
den sista länken ska kunna nås.

Utifrån denna (grova) bild, och under inflytande av vad som har
sagts om påverkansteorin, har jag konstruerat en enkel analysmodell
som också lägger grunden till den disposition som — med ett undantag
— används i fallbeskrivningarna:

• uppgifter och mål

• val och utformning av styrmedel samt deras implementering mot
bakgrunden av uppgiften och övriga styrsignaler

• resurser och organisering

• aktivitetsområden, aktiviteter och kostnader; samverkan med andra
aktörer för att förstärka effekterna av informationsstyrningen

• prestationer och effekter.

Det första temat ska kortfattat beskriva myndighetens övergripande
uppgifter, de problem som identifieras i omvärldsanalysen och vilka
mål som ställts upp.

Målaspekten handlar inte bara om de mål statsmakterna har fastlagt,
utan i minst lika hög grad myndighetens uttolkning och precisering av
anvisningarna. Detta moment handlar inte minst om att tillföra tidsdi-
mensionen, d.v.s. att avgöra hur "stor del" av de långsiktiga och
övergripande målen som ska förverkligas inom t.ex. budgetåret eller
FAF-perioden.

Vilka överväganden som görs när myndigheterna väljer och utfor-
mar styrmedel är en central fråga för undersökningen. Kärnfrågorna i
en sådan rekonstruktion handlar om hur det "problem" som ska
åtgärdas tolkas, vad man tror om incitamentsstrukturen hos de aktörer
som kan påverka läget, hur avvägningen mellan olika tänkbara styrme-
del har gått till och varför valet har fallit på (i huvudsak) informativa
medel inom hela eller delar av problemområdet.

I momentet om resurserna och deras organisering handlar fallbe-
skrivningarna om vilka ekonomiska och personella resurser myndighe-
ten har att tillgå och hur detta har påverkat utformning och genomfö-
rande av informationsuppgiften. Hit hör också frågor om hur mycket
som har gått till olika aktivitetsområden och aktiviteter, vilka konsult-
insatser som har handlats upp och vilken självständighet myndigheten
har valt att behålla.

Aspekten omfattar en bedömning av insatsen både i form av pengar
och personal (manår och kompetens). För att få ett grepp om vad
permanenta och tillfälliga informationsinsatser har kostat, kan belop-
pen relateras till t.ex. myndighetsanslagens storlek.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Implementeringsfasen är värd sitt särskilda avsnitt; för att kunna 1994/95:RR14
introducera styrmedlen på avsett vis krävs oftast kvalificerade övervä- Bilaga
ganden om hur detta ska gå till. Av särskilt intresse är att ta reda på i
vilken utsträckning man har sökt samverkan med andra aktörer och
vilka slags hinder man kan ha stött på under implementeringen.

Ett vägande inslag i analysen är att beskriva hur det praktiska
informationsarbetet går till. Denna delaspekt kräver ett inledande
försök att dela upp arbetet med informationsstyrning i aktivitetsområ-
den.

Inom ramen för de områden som avgränsas återges permanenta och
tillfälliga aktiviteter. Ett exempel på tillfälliga aktiviteter är det vi
kallar för kampanjer och som rör åtgärder som är tidsmässigt begrän-
sade. Till aktiviteter räknas även åtgärder för att bygga upp eller
vidmakthålla nätverk.

Vi måste självfallet även ställa frågan om vad som har presterats i
fråga om informativa insatser och vilka effekter som uppnåtts därmed.
Det finns en rad tänkbara insatser som myndigheterna själva kan ha
gjort för att följa upp och utvärdera sina påverkansförsök. Vad vi vill
veta är bl.a. om man har planerat för uppföljning och utvärdering,
vilka metoder som har använts och vad som kommit fram på detta
sätt.

Medan kostnaderna för informationsarbetet, om än inte alltid utan
besvär, som regel kan beräknas i monetära termer är intäktssidan,
d.v.s. effekterna, svårare att uppskatta. Möjligheterna att fylla avsnittet
med intressant innehåll är helt beroende av i vilken grad styrningen
följs upp och utvärderas.

Analysperiod

En avgränsning i tiden är nödvändig bl.a. för att inte t.ex. beräkningen
av resursinsatsen ska bli alltför omfattande. Vidare lär strategin ha
utvecklats under senare år och då bör framför allt det som represente-
rar "sakernas nuvarande tillstånd" analyseras. Undersökningen grundas
därför på material som härrör från de fyra fem senaste budgetåren.

Källor

Bland de skriftliga källorna dominerar myndighetsinstruktioner, an-
slagsframställningar, regleringsbrev, särskilda rapporter, interna och
externa utvärderingar samt, i förekommande fall, myndigheternas
skriftliga informationsstrategier och revisionsrapporter. I den mån
myndigheterna har varit föremål för någon "större omprövning", d.v.s.
beslut i Riksdagen, under senare år har rapporterna från dessa excer-
perats med avseende på informationsaspekten.

Insamlandet av uppgifter ur skriftliga källor har kompletterats med
intervjuer med myndigheternas informationsansvariga.

4 Riksdagen 1994195. 2 saml. RR14

Urval — hur många och vilka myndigheter?

Baserat bl.a. på ett beslut om arbetsinsatsens omfattning beslutade
revisorerna under våren 1994 att förhållandena vid fyra myndigheter
skulle undersökas.

Vad gäller urvalet var ambitionen att det i någon mån ska spegla
spännvidden i fråga om myndighetsuppgifter. Hade det funnits möjlig-
heter att upprätta en typologi över myndigheter, skulle en framkomlig
väg att etablera ett urval ha kunnat vara att slumpa fram en myndighet
inom var och en av kategorierna. Flera försök i den vägen har gjorts
men någon generellt användbar indelning har ännu inte konstruerats.

Efter att ha övervägt flera alternativ stannade revisorerna för att låta
följande myndigheter ingå i undersökningen: Statens naturvårdsverk,
Folkhälsoinstitutet, Skolverket och Statens invandrarverk.

Statens naturvårdsverk

Myndighetsuppgiften

Naturvårdsverkets roll inom miljöområdet är att agera som en uttalad
kunskapsmyndighet, vilket innebär att den ska ta fram, sammanställa
och förmedla relevant information för problemförståelse, debatt och
beslut inom miljöområdet. Informationshanteringen betonas starkt;
tillämpningen av administrativ och ekonomisk styrning inom miljö-
området ligger till största delen på andra myndigheter, framför allt
länsstyrelser och primärkommuner.

Visavi andra myndigheter ska verket enligt sin instruktion "arbeta
med mål, vägledning, samordning och uppföljning" inom miljöområ-
det. Andra övergripande uppgifter enligt instruktionen är att arbeta
med kunskapsspridning och "ta fram uppgifter om och belysa miljö-
tillståndet".

De grundläggande uppgifterna handlar följaktligen om att initiera
och finansiera forskning samt att disseminera resultat, bevaka utveck-
lingen inom området, utöva tillsyn, handlägga ärenden, utfärda före-
skrifter, göra naturresursinventeringar m.m.

Naturvårdsverket är engagerat även i internationellt samarbete, och
inte minst sådant som handlar om att med information försöka påver-
ka aktörer i andra länder. Återkommande sägs att informationsarbetet
ska bedrivas så att allmänhet och intressenter upplever Naturvårdsver-
ket som trovärdigt, pådrivande och tillgängligt. Medan tillgänglighets-
målet knappast kan råka i konflikt med något av de övriga delmålen,
kan man tänka sig svårigheter att förena rollen som pådrivare med att
upplevas som trovärdig. Några praktiska problem av denna art rappor-
teras nu inte i det material som ligger till grund för undersökningen.
Kanske beror det på att, som jag återkommer till nedan, man i det
praktiska arbetet inte har betonat påverkansmålen lika starkt som de
övriga.

1994/95: RR14

Bilaga

Mål och målgrupper

Målbilden organiseras i 13 miljöhot som avser att täcka in de viktigaste
åtgärdsområdena. De formulerades i sin grundversion av en utredning
av Naturvårdsverkets uppgifter och organisation som genomfördes av
en särskild utredare, sedermera generaldirektör för verket, under
1990/91.

Indelningen har vunnit burskap och används både inom regerings-
kansliet och myndigheten. Däremot återkommer den inte i diskussio-
nen av hur de informativa styrmedlen ska utformas och implemente-
ras; i det material som bearbetats intas ett generellt perspektiv på
styrmedelsfrågorna. För att finna överväganden om påverkbarhet och
val av styrmedel måste man antagligen vända sig till dokumentation
om programområden och projekt.

Verket anger tre grupper av informationsmottagare, tydligt ordnade
efter prioritet. Den primära kallas också för "miljövårdsfamiljen" och
omfattar tjänstemän i regeringskansliet, länsstyrelsernas miljövårdsen-
heter och politiker i kommunala miljöförvaltningar. Även media
tillhör denna första krets bl.a. som en följd av deras nyckelroll för
upprättande av samhällsdebattens "dagordning".

Till prioritetsgrupp två hör tjänstemän hos sektormyndigheterna,
politiker på central, regional och lokal nivå samt miljöstörande indu-
striföretag, ideella organisationer och skolan. De man i första hand ska
vända sig till med informationsstyrning finns alltså inom den offentliga
sektorn.

Allmänheten utgör en tredje grupp, ett faktum som kan verka
överraskande. Skälet är att myndigheten sällan vänder sig direkt till
allmänheten. Strategin går i stället ut från att enskilda människor ska
nås av information som sprids från den lokala nivån, d.v.s. i första
hand kommunerna. Det är också därför som just dessa mellanhänder
ingår i den första gruppen.

Då miljöundervisningen håller på att förstärkas inom ungdoms- och
vuxenutbildningen bildar lärare i grundskolan och gymnasieskolan en
annan viktig målgrupp. De behöver stöd och stimulans för att förbättra
utbildningen i miljöfrågor. Målgruppens ställning i den långsiktiga
påverkansstrategin belyses av att 23.000 av totalt omkring 35.000
prenumeranter på MiljöAktuellt finns i skolan, att de får den gratis
och att tidningen innehåller en fast avdelning med särskild informa-
tion till skolpersonal.

Påverkansteorin

Myndighetens strategi för att åstadkomma eftersträvade förändringar
kan beskrivas med talesättet att vara utan att synas. Naturvårdsverket
arbetar för att hjälpa sektorns aktörer, t.ex. kommuner och ideella
organisationer, och detta genom att "förmedla den kunskap som
kommer fram genom forskning, miljöövervakning, teknikutveckling
samt uppföljning och utvärdering till miljövårdsorganisationen".

Valet kan till någon del förklaras med att myndigheten har gjort en
dygd av nödvändigheten; man anser sig nämligen inte kunna konkur-

1994/95 :RR 14

Bilaga

rera med sektorns aktörer, inte minst företagen, när det handlar om att
synas genom massmediala insatser. En andra aspekt är att man undvi-
ker kampanjer med tanke på att miljöfrågor är politiskt "heta". I
stället har man valt att bygga upp informationssystem för att påverka
aktörernas kunskapsnivå.

Val och utformning av styrmedel

I utredningen om Naturvårdsverkets uppgifter och organisation, som
låg till grund för en översyn 1991, diskuteras styrmedelsffågorna
mycket översiktligt. Vi ser ändå att en bärande del i den integrations-
strategi som föreslogs var att betona andra sektorers ansvar i miljöarbe-
tet — och att stödja dem i deras praktik.

Utvecklingen har enligt utredningen gått i riktning "mot en pådri-
vande, uppföljande och samordnande roll". Som en följd av detta
bedömdes det bli allt viktigare med "överblick, helhetssyn, förhand-
lings- och samarbetsförmåga samt flexibilitet". Det viktigaste instru-
mentet föreslogs vara att "förmedla kunskaper till övriga myndigheter
som medverkar i miljöarbetet".

Myndighetsinstruktionen betonar även den informationsstyrningen
men i andra ordalag: i förhållande till sektormyndigheterna och de på
regional och lokal nivå ska Naturvårdsverket arbeta med "mål, vägled-
ning, samordning och uppföljning".

Helt klart är dock att målstyrning är den styrform som tilltalar
utredningen mest. Man tänker sig en målsättningsprocess från övergri-
pande politiska målbeslut till av myndigheten formulerade operativa
delmål som kan vägleda i arbetsvardagen. I konsekvens med ett starka-
re inslag av målstyrning föreslogs även fördjupningar avseende resultat-
analysens innehåll och rapporteringsformer.

Detaljutformningen av strategin sägs emellertid inte vara resultatet
av någon medveten styrning från statsmakterna, utan har utformats av
myndigheten själv.

Implementering

Informationsaspekten uppfattas som en viktig och naturlig komponent
i alla projekt, och som ska beaktas redan från planeringsstadiet.
Grunden till framgång är alltså samverkan mellan sak och informa-
tionsavdelningarna. Arbetsfördelningen är given och informationsav-
delningens inflytande inom sina ansvarsområden påfallande.

Informationsarbetets jämförelsevis höga status visar sig bl.a. i att
informationsavdelningen har ett övergripande ansvar i informationsfrå-
gor. I ett internt material om verkets informationspolicy heter det att
"Informationsmaterial får ... inte tas fram utan samråd eller samord-
ning med informationsavdelningen. Samma princip gäller också ut-
bildningar, konferenser och seminarier. Likaså bör presstjänsten kon-
sulteras före kontakter med massmedierna."

Avdelningens ansvar är att se till att informationsprodukterna är
samordnade och strukturerade, d.v.s. väl genomtänkta och därigenom
upplevs som trovärdiga.

1994/95 :RR 14

Bilaga

En följd av Naturvårdsverkets strategi är att myndigheten sällan
arbetar med massmediala eller andra kampanjer. Detta är en följd av
att man menar sig har ett uppdrag med tyngdpunkten i kunskapshan-
tering och med andra aktörer inom sektorn som främsta målgrupp;
breda kampanjorganiserade insatser är således varken lämpliga eller
nödvändiga. Däremot strävar man efter en så långtgående målgrupps-
differentiering som det är praktiskt möjligt och av detta skäl köper
man ofta adressuppgifter.

För att förvissa sig om att informationen upplevs som "angelägen
och tillgänglig" har Naturvårdsverket genomfört ett flertal serviceun-
dersökningar, d.v.s. tillfällen när mottagarna till olika skrifter genom
enkäter eller liknande tillfrågas om informationsbehov, myndighetens
framtoning eller enskilda publikationers innehåll och användbarhet
m.m. Denna form av kontakt med mottagarna har den dubbla effekten
att stärka dialogen samtidigt som det hjälper myndigheten att utforma
sina styrmedel.

Till denna kategori hör också de avnämarundersökningar som ver-
ket genomfört i flera omgångar. En av de mest ambitiösa undersök-
ningarna koncentrerade sig på huvudmålgruppen (miljö- och hälso-
skyddsnämnder, länsstyrelser och sektormyndigheter). Denna enkätun-
dersökning, som genomfördes 1992, fick en mycket hög svarsprocent,
79 % bland kommuner och 100 % bland länsstyrelserna.

Enkäten kompletterades med ett "stort antal" besöksintervjuer. En-
kätens frågor om kunskapsbehov och hur de tillgodoses omfattar ett
mycket stort antal sakområden. Svaren visar att det — om än med viss
variation — finns ett stort behov av både översiktlig och detaljerad
kunskap inom samtliga områden. Enkätsvaren gav även vägledning i
fråga om hur kunskapsöverföringen borde gå till, bl.a. genom att
lämna upplysning om olika informationskanalers relativa betydelse för
olika aktörer och inom skilda sakområden. Svaren föranleder slutsat-
sen att "Det är ... uppenbart att material från Naturvårdsverket har
stor betydelse i kommunernas och länsstyrelsernas kunskapsförsörj-
ning". En iakttagelse som möjligen kan ha allmänt intresse är att
databaser, bibliotekstjänster samt kurser och seminarier ligger i botten
på kommunernas rangordning utifrån hur "viktiga" de anses vara av
olika inslag för kunskapsförmedling. Att utbildningsinsatserna klassas
ner visar sig mer än något annat bero på att deltagandet totalt sett
kostar för mycket. Mest viktiga anses Allmänna Råd och faktablad
vara. Först därefter kommer rapporter respektive övriga publikationer.
Naturvårdsverkets månadstidning MiljöAktuellt placerar sig i mitten
på rangordningen.

Att resultat från serviceundersökningar kan vara svåra att använda
visar sig t.ex. av att kommunal personal, trots vad man anser om
utbildningarna, står för närmare 50 % av deltagandet i arrangerade
utbildningar.

En kärnfråga ur styrsynpunkt är den om materialet har kommit till
nytta vid beslutsberedning och liknande. I enkäten brukas begreppet
"användning" utan att knytas till någon bestämd situation. Därför går

1994/95 :RR 14

Bilaga

det inte att utläsa i vilka sammanhang användning har förekommit
och heller inte dra någon slutsats om vilket slags användning det rör
sig om.

Även slumpvis utvalda läsare av MiljöAktuellt inom näringsliv och
skola har i separata enkäter tillfrågats om sina värderingar av tidskrif-
ten. Särskilt den senare undersökningen är mer än vanligt ambitiöst
upplagd och kan antas ha givit en värdefull bild av läsekretsens
bedömningar till tidningens redaktion.

När det gäller undergruppen kunskapsförmedling är läsarundersök-
ningar den kanske enda möjligheten att skaffa sig kunskap om styr-
medlets effekter. Utfallet av Naturvårdsverkets undersökningar visar att
producenten lyckats ganska bra med att antecipera vilka behov mål-
grupperna har och vilka preferenser som finns i fråga om presenta-
tionsformer m.m.

Det kunskapsbehov som konstateras visar sig alltså vara minst sagt
mångfacetterat, ett faktum som självfallet komplicerar styrningen. Ser-
viceundersökningarna ger också vid handen att Naturvårdsverket upp-
levs vara trovärdigt men i lägre utsträckning pådrivande.

Resurser och organisering

En markering av den vikt som tillmäts information är att det bildades
en särskild informationsavdelning i samband med omorganiseringen
för fyra år sedan. Inom avdelningen ryms ett eget förlag vilket är
viktigt för att ha direkta kundkontakter och ett fast grepp om mark-
nadsföringen.

Avdelningen fungerar i första hand som en stödjande funktion till
förmedlingen av kunskap emanerande från t.ex. forskningsprojekt,
miljöövervakning och inventeringar. Ett konkret exempel på hjälpme-
del som tagits fram för att hjälpa fackhand läggarna är en "kommuni-
kationshandledning", en komihåglista som handläggarna kan använda
i informationsarbetet.

För det informationsmaterial som distribueras finns även en in-
komstsida då grundprincipen är att man ska ta betalt för allt. Ett av få
gratismaterial gäller allemansrätten. Till detta kommer emellertid att
Naturvårdsverket ger lärarkollektivet ett stort antal gratisprenumeratio-
ner på MiljöAktuellt. Intäkterna från utbildning, prenumerationsavgif-
ter och försäljning av informationsmaterial uppgår till 12 MSEK (exkl.
moms).

I fråga om aktivitetsområdet extern miljöutbildning gäller att alla
kurser är avgiftsbelagda och detta med kostnadstäckning som finansie-
ringsmål.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Aktivitetsområden, aktiviteter och kostnader

Uppgiften att beställa forsknings- och utvecklingsarbete ligger, som
framgått, på andra enheter än informationsavdelningen och har av
detta skäl inte undersökts närmare.

En grundläggande regel för det praktiska informationsarbetet är att
allt material ska upplevas vara helt "färdigt" innan det distribueras;
trovärdigheten är så viktig att man säger sig inte vilja chansa.

Informationsavdelningen deltar redan från början i de större projek-
ten, bl.a. för att bevaka informationsaspekten medan forskningsavdel-
ningen i första hand sköter kontakterna med forskarna. Utformningen
av trycksaker sker i samverkan mellan respektive sakavdelning och
informationsavdelningen och forskarna. Informationsplaner ska upp-
rättas för varje större projekt och de ska vara färdiga efter förstudien.

För att optimera den tryckta informationens verkan, har myndighe-
ten utarbetat en intern vägledning för personal som ska utforma
alstren. Huvudbudskapet är att informationsplanen ska finnas med
som ett obligatoriskt inslag i projektplanerna. De konkreta informativa
insatserna ska alltså vara resultatet av ett systematiskt arbete med
denna informationsplan som bas och strukturerande princip.

Även om en intern vägledning om informationsarbetet betonar att
målet inte är att producera så många trycksaker som möjligt, är
produktionen mycket omfattande.

Kurskalendarierna omfattar ett stort antal kurser. För perioden
1993—1994 omfattar det inte mindre än 45 kurser och 1.850 deltagare
under 53 utbildningsdagar. Normalkursen omfattar en arbetsdag men
det förekommer att kurser disponeras över två dagar liksom att de ges
vid två eller flera tillfållen. Den målgrupp man i första hand vänder
sig till är, till följd av tidigare redovisade prioriteringar, anställda inom
länsstyrelser, kommuner och myndigheter med miljöansvar. Vissa kur-
ser är även öppna för konsulter och deltagare från näringslivet.

Utbudet omfattar både allmänna och målgruppsspecifika kurser.
Innehållet spänner över ett stort antal teman och någon särskild
tyngdpunkt går inte att finna.

Även denna del av informationsarbetet följs upp; det finns en
standardblankett för kursutvärdering och den omfattar de frågor som
"normalt" brukar förekomma.

Prestationer och effekter

Uppgifter i bl.a. årsredovisningen för 1992/93 visar att antalet publika-
tioner och utbildningsdagar ligger på en stadigt hög nivå. I genomsnitt
sägs 1,5 informationsmaterial bli färdigställt varje arbetsdag.

Informationsmaterialet utvecklas enligt de önskningar som kommer
till uttryck i målgruppsundersökningarna respektive kursdeltagarnas
värderingar.

Verket har genomfört en rad aktiviteter för att mäta mottagarnas
värdering av både skriftlig information och utbildningen. Kurserna
utvärderas alltid medan läsarundersökningarna är mer krävande och
därför varken kan eller bör genomföras för ofta.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Iakttagelser m.m.

Naturvårdsverkets strategi baseras på uppfattningen att kunskap per se
är ett verksamt förändringsinstrument; genom att tillhandahålla andra
aktörer objektiv, relevant etc. information tänks beslut och andra
ageranden få ett innehåll som främjar de långsiktiga miljömålen.

Strategin är indirekt och syftar till att utrusta aktörer, inte att
bedriva opinionsbildning. Inslaget av mediala kampanjer är följaktli-
gen mycket litet.

Det övergripande målet för informationsarbetet är att vara den källa
sektorns aktörer hämtar sin information från, att bidra med det
kunskapsmässiga underlag som andra myndigheter, företag och intres-
seorganisationer agerar utifrån. Informationsstyrningen är, så utfor-
mad, ett trubbigt instrument då kunskapsunderlaget kan tolkas och
användas fritt och kanske t.o.m. på ett sätt som avviker från verkets
tolkning eller intentioner.

Givet denna strategiska inriktning blir betydelsen av att möjliggöra
åtkomst genom t.ex. databaser större än hos andra myndigheter. Men
behovsanalysen har ännu inte utvecklats så långt att vi t.ex. får någon
belysning av den generella frågan om hur aktiva och kunniga individer
i målgrupperna är som sökare av information.

Det är inte någon aggressiv och PR-sugen organisation som tonar
fram. Snarare får den beskrivas med talesättet "att verka utan att
synas", underförstått: utan att ständigt förekomma i det allmänna
informationsflödet. Arbetet är inställt på långsiktiga mål, ett långsiktigt
genomförande och att det är andra aktörer som är miljöpolitikens
främsta exekutörer.

Myndighetens strategi bygger på att förse media och sektorns aktörer
med fakta. Medan media beskrivs som viktiga mellanhänder för att nå
allmänheten, betraktas de senare som "kunder" vars behov av informa-
tion verket ska tillgodose. Det missionerande, eller om man hellre vill,
opinionsbildande inslaget är alltså jämförelsevis litet och koncentrerat
på att från tid till annan uppnå vissa dagordningsmål.

En annan följd av strategin blir att inslaget av dialog är nedtonat.
Den påverkan man ändå tror sig kunna utöva handlar därför inte så
mycket om att nå konkreta mål eller att genomföra bestämda aktivite-
ter som att möjliggöra ståndpunktstaganden hos aktörer längre fram i
implementeringskedjan.

Men det är inte någon inskränkt och passiv informationsförmedling
verket ägnar sig åt; kunskaperna omvandlas även till konkreta ställ-
ningstaganden i samband med normgivning. De kommer givetvis även
till uttryck i samband med målsättningsarbetet samt vägledning och
samordning inom den s.k. miljövårdsfamiljen. Styrningen är fortfaran-
de av informativt slag men betydligt mer kraftfull än om det hade
funnits en begränsning till pur disseminering.

Även genom sättet att välja områden för forskning, urval av projekt,
implementerare m.m. kan Naturvårdsverket påverka innehållet i kun-
skapsbasen.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Det finns även en påverkansmöjlighet i att forskningsresultat, resul-
tat från olika projekt och data från uppföljningssystemet kan ligga till
grund för identifiering av miljöproblem. Verket kan antas ha betydan-
de makt att påverka problemanalysen och därigenom indirekt vilka
frågor som kommer att politiseras.

I en särskild rapport bifogad FAF 91/94 diskuteras påverkansstrate-
gin, och där sägs uttryckligen att aktiviteterna ska trappas ner när
dagordningsmålet är nått.

Bilden av en tillbakadragen myndighet som har överlåtit allt utom
just kunskapsgenereringen och spridningen till andra aktörer är ändå
inte helt korrekt. Att kunna påverka dagordningen och dessutom fä
tillhandahålla beslutsunderlag är en långt mer subtil — och säkert
även mer effektiv — styrform än att engagera sig i opinionsbildningen;
utan att riskera trovärdigheten kan myndigheten härigenom påverka
utvecklingen inom politikområdet.

Mot detta skulle man möjligen kunna ställa insikten om aktörers
begränsade rationalitet och att kunskap inte alltid är den viktigaste
faktorn för att förklara handlingar. En tänkbar motverkande kraft är
att objektiva fakta kan vinna i längden även om enskilda beslut kanske
fattas utifrån andra bevekelsegrunder.

När miljöfrågorna numer har Stt en hög status bland allmänhet och
politiker krävs det kanske inte heller så stora inslag av opinionspåver-
kan som tidigare; inom ett "moget" och stabilt politiserat område
gagnar det förmodligen effektiviteten om myndigheten ägnar sig åt
kunskapsförmedling i stället för att komplettera eller konkurrera med
andra aktörer om opinionsbildningen. För detta talar också att trovär-
digheten kan behövas för att påverka i eventuella framtida stridsfrågor.

Folkhälsoinstitutet

Myndighetsuppgiften

Folkhälsoinstitutet började sin verksamhet 1 juli 1992. Detta gör
myndigheten, tillsammans med Skolverket, till urvalets yngsta organi-
sation.

I den proposition vari myndighetsbildningen föreslås, är det bärande
motivet att det behövs kraftigare insatser för att nå ökad jämlikhet när
det gäller foikhälsotillståndet. Skälen för att bilda en ny myndighet
antyds även i institutets verksamhetsplan där det sägs att arbetet inte är
begränsat till hälso- och sjukvården och att det inte ingår i uppgiften
att utöva tillsyn med grund i någon lagstiftning; organisationsbildning-
en ska alltså ses i ljuset av en strävan att vidga begreppet folkhälsa och
öka insatserna.

Myndighetsuppgiften är enligt instruktionen att "förebygga sjukdo-
mar och annan ohälsa och främja en god hälsa för alla" men med
särskild uppmärksamhet på dem som är utsatta för de största hälsoris-
kerna.

Med regleringsbrevets för 1993/94 formulering är den överordnade
uppgiften att "främja likvärdiga förutsättningar för en god hälsa för

1994/95:RR14

Bilaga

hela befolkningen". I fortsättningen av meningen anges ovanligt nog
medlet: "... genom att på nationell nivå och med vetenskaplig förank-
ring bedriva hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbete av sek-
torövergripande karaktär".

Myndigheten har ansvar både för överförda och nytillkomna uppgif-
ter. Från Socialstyrelsen överfördes bl.a. det s.k. Skadeprogrammet.

Medvetenheten från statsmakterna om uppdragets svårighetsgrad vi-
sar sig i att det ingår i regeringens anvisningar att Folkhälsoinstitutet
ska utveckla och tillämpa metoder för "praktiskt folkhälsoarbete som
når fram till och accepteras av medborgarna" (min kursivering).

Även om den fortfarande är hög, ser vi att ambitionsnivån begränsas
i två avseenden: dels genom att det handlar om att skapa förutsätt-
ningar och inte faktiska tillstånd, dels genom att påverkansmöjligheter-
na begränsas till information och innefattar t.ex. möjligheter att påver-
ka fördelningspolitik m.m.

En viktig utgångspunkt för arbetet är att samverka med andra
offentliga aktörer bl.a. för att kunna utföra en del av uppdraget: "verka
för att samhällets samlade resurser för sjukdomsförebyggande och
hälsofrämjande arbetet utnyttjas effektivare".

Till följd av att myndigheten är tämligen nyinrättad, präglas det
studerade materialet i hög grad av vad man vill uträtta i framtiden. Av
dokumenten att döma kommer kunskapsuppbyggnad och strategifor-
mulering att utgöra betydande inslag i arbetet under de närmast
kommande åren.

Mål och målgrupper

Det är framför allt två frågor och förändringstrender som dominerar i
Folkhälsoinstitutets omvärldsanalys — den snabbt ökande arbetslöshe-
ten, inte minst inom ungdomsgrupperna, ökar risken för att, som det
heter, destruktiva livsmönster kan breda ut sig. Vidare kan ett inträde i
EU leda till att införseln av både alkohol och narkotika ökar, något
som i så fall gör det än svårare att nå de långsiktiga målen. I bägge
fallen rör det sig om förhållanden som kan påverka folkhälsan och
som därmed faller inom myndighetens ansvarsområde.

De mål som anges av Socialdepartementet är genomgående av in-
riktningskaraktär; de saknar kriteria för måluppfyllelse, är inte rang-
ordnade och uppgifter om tidshorisont, d.v.s. när de ska vara uppfyll-
da, saknas.

De enda tydliga och operationaliserbara mål som kommer till ut-
tryck i materialet är att, i anslutning till en överenskommelse inom
WHO, minska alkoholkonsumtionen respektive dödsfall p.g.a. skador
med minst 25 % fram till år 2000. Vad gäller alkoholkonsumtionen
utgör 1980 referenspunkt medan jämförelse i det senare fallet ska göras
med frekvensen år 1991. I övrigt ser vi inte så mycket av operationali-
serade verksamhetsmål.

Myndigheten är helt fri från tillsyns- eller kontrolluppgifter och kan
därför koncentrera sig på att stödja och stimulera aktörer på alla

1994/95 :RR 14

Bilaga

samhällsnivåer. Ur trovärdighetssynpunkt kan det antas vara en till-
gång att eventuella misslyckanden att åstadkomma frivillig samverkan
inte kan följas upp med administrativ styrning.

Samverkan kan ske dels inom ramen för program, dels genom
inrättande av särskilda centra. Samverkan inom program sker med
aktörer som i sin tur står i kontakt med målgrupperna, d.v.s. kommu-
ner, landsting, institut, intresseorganisationer, företag m.fl.

Kretsen av tänkbara samarbetspartners begränsas i det senare fallet
av de krav som ställs på dessa: att man kan erbjuda tillräcklig kompe-
tens och erfarenhet, att man kan ta på sig ett ansvar på nationell nivå
och att samarbetspartnern är beredd att avdela "betydande egna resur-
ser".

Påverkansteorin

Folkhälsoinstitutets strategi är att samordna och stödja alla "goda
krafter" i arbetet på att stärka folkhälsan. Ett grundläggande inslag i
strategin är att inte bygga upp egna verksamheter där det finns möjlig-
het att stödja redan verksamma aktörer.

Då myndigheten har ansvar inom flera olikartade områden och
vänder sig till disparata målgrupper, handlar de operativa insatserna
givetvis om ett brett spektrum av åtgärder.

Praktiskt sett handlar arbetet om att stimulera uppbyggnaden och
utvecklingen av nätverk, initiera forskning inom relevanta områden,
utbilda personal inom strategiskt viktiga befattningstyper, sammanställa
FoU-resultat i kunskapssyn teser, förmedla anslag till aktörer inom
området m.m.

Folkhälsoinstitutet arbetar även till någon del för att påverka dag-
ordningen genom att vända sig med seminarier och kortare ut bild-
ningar till journalister. Folkhälsoinstitutets roll är att tillsammans med
andra myndigheter, kommuner, landsting, organisationer, företag och
utbildningsväsende medverka till att skapa villkor som främjar en god
hälsa. Ett förutsättningsskapande arbete som kommer till uttryck i
förebyggande insatser är ledord för myndighetens arbete. Informatio-
nen spelar ingen självständig roll utan används som ett komplement
till andra inslag i arbetet.

Strategin är att försöka aktivera andra aktörer inom sektorn — inte
att ta ansvar för operativa insatser. I linje med detta ligger att institutet,
i den information som vänder sig till individerna, försöker förmå dessa
att ta eget ansvar. Även om de med sämst hälsa utgör en nyckelmåi-
grupp är den moraliska utgångspunkten för styrmedelsutformningen
att "det är medborgaren själv som har det yttersta ansvaret för sin
hälsa".

Inslagen av informationsstyrning är svåra att bedöma till både om-
fattning och utformning som följd av att styrmedelsfrågorna diskuteras
in casu; eftersom myndigheter är engagerade inom ett flertal delområ-
den och med olika aktörskonstellationer är det naturligtvis inte möjligt
att arbeta annat än situationsanpassat.

1994/95:RR14

Bilaga

Myndigheten har under senare tid arbetat med att formulera en
informationspolicy. Av underlagen framgår att uppdraget inte i första
hand går ut på att sprida information utan att upprätta en dialog med
målgrupperna. Därför kompletteras alla informativa insatser av någon
form av parallellt genomförda aktiviteter, bl.a. lokala uppföljningar.

Val och utformning av styrmedel

Den proposition vari tillblivelsen av ett institut föreslogs, konstaterade
i fråga om arbetssättet att "Tyngdpunkten har förskjutits från massme-
dialt präglade, landsomfattande kampanjer till samverkan och mobili-
sering i lokalsamhället, över myndigheternas sektorsgränser och i
samarbete med folkrörelser och föreningsliv". Men det blir inte up-
penbarat vari ställningstagandet grundas och därigenom blir det svårt
att "se" informationens roll i strategin.

Angående påverkansmedlen säger myndighetsinstruktionen inget an-
nat än att arbetet ska ha "vetenskaplig förankring".

Folkhälsoinstitutets egna överväganden i fråga om val och utform-
ning av styrmedel präglas av att man valt en samverkansstrategi i fråga
om implementeringen. Frågor om metoder för att bedriva ett effektivt
folkhälsoarbete har inte blivit föremål för någon mer omfattande FoU,
men detta är något myndigheten säger sig vilja ändra på.

Myndigheten säger sig vilja kombinera olika metoder, samordna
olika aktörers insatser och ha dialogen som bas för kommunikationen
med målgrupperna. Därigenom har man med nödvändighet också
uttalat sig för ett adaptivt genomförande av insatserna.

Även om samarbetscentra i sig inte utgör ett styrmedel utan är fora
för kunskapsutveckling och samverkan, spelar de en framträdande roll
i strategin. Exempel på centra är Centralförbundet för Alkohol- och
Narkotikaupplysning, Skaraborgsstiftelsen, Allergicentrum (vid Karo-
linska sjukhuset), Livsmedelsverket, Kommunförbundet, Nordiska Häl-
sovårdshögskolan (och andra utbildningsanordnare på olika nivåer)
och Ungdomsstyrelsen.

I syfte att förmedla erfarenheter till andra och ta intryck av folkhäl-
soarbetet på andra håll, har institutet engagerat sig på ett internatio-
nellt plan. Materialet säger emellertid inget om vilka slutsatser som
kunnat dras på basis av erfarenheter från andra länder.

Utgångspunkten för vai och utformning av styrmedel är att myndig-
heten ska samverka med andra, stärka folkhälsoarbetets koppling till
FoU och optimera resursanvändningen. Samarbete med andra aktörer
innebär bl.a. att Folkhälsoinstitutet inte behöver bedriva allt arbete i
egen regi.

Men information och informativa medel intar alltså inte någon
tydligt uttalad eller prioriterad plats; det förs ingen diskussion av
styrmedelsvalet; information används där så bedöms lämpligt.

Ett par konkreta resultat som efterfrågas är att kunna bedöma
konsekvenser av skilda handlingsalternativ och att utveckla metoder
för folkhälsoarbetet.

1994/95 :RR 14

Bilaga

De tekniker som tillämpas ska bygga "på lokalt deltagande och
engagemang". Samverkan är emellertid inget styrmedel men väl "nyck-
eln i låset" i påverkansteorin, d.v.s. ett antagande om vad som krävs
för framgångsrik implementering.

Det förblir oklart hur långt myndigheten ska driva denna samver-
kan. Helt klart är att det inte endast handlar om att undvika dubbelar-
bete men det framgår inte om avsikten är att enrollera mellanhänder
eller att samplanera insatser tillsammans med likaberättigade aktörer.

De spridningskanaler som nämns i underlagsmaterialet är — vid
sidan av vad som kan uppkomma genom samverkan med samarbets-
centra — konferenser, utställningar, periodika, tematiskt informations-
material, artiklar m.m.

Materialet ger inget svar på frågan om stödet till intresseorganisatio-
ner motiveras av att de anses ha större kunskaper om problemen eller
att de i målgruppernas ögon bedöms ha högre trovärdighet.

Implementering

Flera informativa instrument har utnyttjats eller kommer att tillämpas:
massmediala insatser, utbildning, konferenser etc. De stöttar och stöd-
jer andra insatser, t.ex. forskning, försöksverksamheter i egen och
andras regi, samordning mellan samhällets aktörer, arbetet inom sko-
lor och primärvård, fördelning av bidrag till ideella och andra organi-
sationer. Stödet till organisationer används i hög grad till informativa
insatser.

I verksamhetsplanen skriver institutet att de masskommunikativa
insatserna inom området HIV/AIDS sedan budgetåret 1992/93 har
minskat och att i stället produk tionen av material som kan stödja det
lokala arbetet har ökat. Ändå har inte mindre än 14 MSEK avdelats
för inslag i massmedia under budgetåret 1993/94.

Någon strategi för när och hur de informativa insatserna ska följas
upp eller utvärderas har inte formulerats. Ännu så länge framför allt
läsarundersökningar som genomförts.

Resurser och organisering

Det finns ett antal professionella informatörer men dokumenten talar
inte om hur många av de totalt drygt 50 anställda som har denna
bakgrund. Däremot sägs att personalstaten ska hållas "liten" för att i
stället vid behov kunna engagera kompetens på konsultbasis. Så har
också gjorts i flera sammanhang.

Myndigheten är organiserad i fyra sakenheter och två stabsorgan
med ansvar för FoU respektive planering. De åtta programområdena
har ansvarsmässigt fördelats på tre av sakenheterna (den fjärde har
administrativa uppgifter, inklusive ansvar för uppföljning).

En given nackdel med detta sätt att organisera sig är att skilda
målgrupper, t.ex. ungdomar, är aktuella inom flera program och
sakenheter. För att kunna agera på ett effektivt sätt krävs bl.a. ett

1994/95 :RR 14

Bilaga

koherent budskap och att man lyckas undvika tidsmässiga överlapp-
ningar (där detta inte är en fördel ur effektsynpunkt) d.v.s. god intern
samordning.

Myndigheten har inte inrättat någon särskild informationsenhet,
utan informatörerna är organisatoriskt sett verksamma inom enheter
och program. Myndighetsgemensamma informationsfrågor handläggs
av ledning och stab.

Vid fördelning på ändamål omfattar budgeten sex huvudgrupper
varav anslag till "kunskapsinhämtning, — sammanställning, och sprid-
ning, löpande informationsverksamhet" utgör en. Det är sakligt riktigt
att föra samman delkostnader på detta sätt, men det försvårar när man
ska beräkna hur stor del som används på att utforma och implemente-
ra de informativa medlen.

Den beräknade kostnaden för massmediala kampanjer under
1993/94 anges till 25 MSEK. Precis som för andra styrmedel är det
svårt redan att ange den planerade resursförbrukningen för informati-
va insatser. Med tanke på att genomförandet brukar bjuda på överrask-
ningar, kan den faktiska kostnaden konstateras först i efterhand.

Ser vi till ändamålsindelningen i AF 1994/95 finner vi att 10 % av
resursomslutningen avser "kunskapsförmedling" (31,4 av 318 miljo-
ner). Den största posten — 14 miljoner kronor — utgör anslag till
HIV/AIDS-programmet och den näst största — 4,2 miljoner kronor —
är budgeterad på programmet "Kvinnors hälsa". Så betraktat tycks
påverkansförsök med informativa medel utgöra en mindre del av
medelsanvändningen.

Men ändamålsindelningen vållar också vissa problem, för tittar man
närmare på innehållet i t.ex. "Tvärsektoriell verksamhet" finner man
informationspengar även i detta. T.ex. är merparten av aktiviteterna
under "Tvärsektoriell verksamhet" för HIV/AIDS-programmet av in-
formativ karaktär. Även under rubriken "samarbetsavtal" finns det
ändamålsbeskrivningar som visar att det rör sig om pengar till infor-
mationsinsatser, låt vara att Folkhälsoinstitutets roll här begränsas till
att finansiera mellanhänders insatser. En tredje svårighet består i att
kunskapsgenerering genom FoU utgör ett eget ändamål.

Det finns också "centrala informationsmedel" som måste fördelas på
ändamål för att få en komplett och korrekt sammanställning av
kostnaderna för informationsstyrning.

Ur ett principiellt perspektiv är det riktigt att man inkluderar
kostnaderna för att ta fram den information som behövs för att
utforma och implementera informationsstyrningen. Genom att finnas
på flera ställen i kontostrukturen utgör den ett problem om man
behöver ta reda på vad olika moment i ett program eller projekt har
kostat eller om effektiviteten ska uppskattas. Man tvingas i sådana
lägen till omföringar som erfarenhetsmässigt brukar vara svåra att
åstadkomma.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Aktivitetsområden, aktiviteter och kostnader

Program- och projektindelningen sammanfaller också med aktivitets-
områden. Enligt Verksamhetsplanen för 1993/94 planerades för en
lång rad aktiviteter inom programmen, varav flera med uttalad infor-
mativ prägel, t.ex. en massmediai kampanj syftande till att stödja lokalt
drogförebyggande arbete. Till de mer kända insatserna hör HIV/AIDS.
I sin FEF för 1994/95 gör Folkhälsoinstitutet bedömningen att det
krävs insatser via media för att hålla medvetenheten om riskbilden och
spridningen uppe. Materialet rymmer emellertid inte någon samman-
ställning över vad som kommit till stånd.

I övrigt har man bl.a. inrättat telefonjourer, t.ex. för att svara på
frågor om användning av dopingmedel, deltagit i mässor, utvecklat och
stött nätverk. Vidare har man bedrivit fortbildning av lärare och hållit
metoddagar för praktiskt verksam personal.

Prestationer och effekter

Folkhälsoinstitutets prestationer handlar ännu så länge i hög grad om
att ingå avtal inom ramen för programmen och att utveckla kontakter
för framtida samarbete.

Vid sidan av utbildningsinsatserna är produktion av periodika ett
viktigt inslag i det externa arbetet. Institutet producerar flera publika-
tioner till olika målgrupper: Glöd, HlV/aktuellt, Svenska Skadenyheter
och Användbart.

I likhet med andra myndigheter har Folkhälsoinstitutet låtit utvärde-
ra egenproducerad periodika ur ett mottagarperspektiv. Det är i första
hand HIVaktuellt och ungdoms tidningen Glöd som detta gäller. Glöd
är en ungdomstidning med en upplaga på inte mindre än 200.000
exemplar.

Även uppläggningen påminner mycket om de undersökningar som
Naturvårdsverket har gjort. Resultaten redovisar läsarnas uppskattning
av olika avdelningar, preferenser i fråga om vilka slag av material som
bör ges mer plats etc. Uppföljningsrapporten vittnar om läsekretsar
som är både intresserade och nöjda men det framgår inte om mottagar-
nas reaktioner på något sätt har påverkat publikationernas innehåll
eller utformning.

Iakttagelser m.m.

Vi ser i Folkhälsoinstitutet ännu en myndighet med uppgift att arbeta
med informativa medel mot ett sakområde som präglas av mångfacet-
tering, snabba förändringsrörelser och många delmålgrupper med spe-
cifika behov eller incitamentsstrukturer.

Men man står inte ensam; inom sektorn verkar både myndigheter
och frivilligorganisationer som kan fungera som mellanhänder. Därför
har man formulerat ett angreppssätt som fotas i tanken att åstadkom-
ma effekter genom att ingå i en dialog med och stödja ett antal
mellanhänders arbete.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Det finns en uppenbar risk att det kan uppstå konkurrens mellan
olika myndigheter när de försöker fånga mellanhändernas uppmärk-
samhet och få dem att engagera sig i implementeringen. Eftersom
många av mellanhänderna är offentliga aktörer med svag ekonomi
kommer det antagligen att bli allt viktigare att komplettera de informa-
tiva insatserna med ekonomiskt stöd.

Vilken roll informativa medel har i myndighetens övergripande
strategi för att nå sina verksamhetsmål framgår inte helt tydligt i de
dokument som bearbetats. Helt klart är att insatserna ska ha veten-
skaplig grund och att kunskapsproduktion ska ligga till grund för den
fortlöpande dialogen och specifika åtgärder.

Att myndigheterna samlar in och analyserar uppgifter som har med
problemens art, grad, utbredning m.m. att göra är självklart. Mindre
självklart är att man, som Folkhälsoinstitutet gör i vissa projekt, även
söker kunskap om målgruppernas vanor, attityder, kunskaper m.m.,
allt väsentliga förutsättningar för att utforma och implementera infor-
mativa insatser. Genom att öka kunskaperna om målgrupperna stärks
möjligheterna att nå påverkansmålen, särskilt om konkreta informa-
tionsinsatser där så är adekvat kombineras med förtester.

Möjligheterna till (J&U (uppföljning och utvärdering) diskuteras
inte mer utförligt i Folkhälsoinstitutets fåll än i andra men det
erbjuder kanske nya möjligheter. Folkhälsoinstitutets informativa in-
satser utgör i ESO-rapporten Att rädda liv ett bland flera exempel på
försök att beräkna kostnaderna per räddat liv. Den visar att informati-
va insatser mot rökning är förhållandevis billiga.

Vi har ännu inte sett några exempel på beräkningar eller metodut-
veckling i ESO-rapportens anda men ser givetvis vissa möjligheter t.ex.
när det gäller fördelningen av resurser mellan institutets programom-
råden.

Skolverket

Myndighetsuppgiften

Skolverket är den andra av de jämförelsevis nya myndigheter som
ingår i urvalet. Myndigheten tillkom bl.a. för att möjliggöra en kraftig
decentralisering inom skolområdet och inledde sitt första verksamhets-
år den 1 juli 1991. Skolverket säger självt att organisationen är den
första myndighet som inrättats för att "i ett nytt styrsystem för offentlig
verksamhet fullgöra två centrala uppgifter, nämligen att vara resultat-
redovisare och från nationella utgångspunkter initiera utveckling."

Det nya i uppdraget betonas återkommande. Ett viktigt inslag i detta
är att verket ska försöka förena rollerna att utöva tillsyn och att
stimulera till utveckling, något som "går att förena". Att uppgifterna i
många avseenden är nya jämfört med föregångaren — Skolöverstyrel-
sen — är uppenbart. Å andra sidan sägs 60 % av personalen tidigare
ha arbetat vid Skolöverstyrelsen.

Omvärldsbilden presenteras mest inträngande och sammanhållet i
FAF 94/97. Skolan beskrivs som mötesplatsen för sociala grupper,

1994/95 :RR 14

Bilaga

kulturer m.m. Internationalisering, informationssamhällets framväxt,
strukturomvandling inom ekonomin är ledord och alla pekar, på olika
sätt, fram mot större behov av utbildning realiserat i ett system som
möjliggör ett livslångt lärande.

Decentraliseringen av ansvar, avregleringen av området och de nya
kommunala verksamhetsformerna implicerar att statens huvuduppgift
blir att "ange samhällsekonomiska och juridiska ramar, garantera en
viss likvärdighet i servicenivåer och att följa upp och utvärdera utveck-
lingen i kommunerna".

Samtidigt har den omfattande administrativa och ekonomiska styr-
ning som tidigare präglade sektorn fått träda tillbaka för ett målstyrt
decentraliserat system.

Informationsstyrningen har utformats och börjat implementeras un-
der en period när ett nytt statsbidragssystem har medfört att den
ekonomiska styrningen praktiskt sett kan sägas ha upphört.

Vid sidan av de alltmer schabloniserade statliga verksamhetsbidragen
har Skolverket också att fördela anslag, bl.a. till fortbildning och för
att stödja genomförandet av centralt beslutade reformer eller lokala
initiativ till försök med nya arbetsformer och liknande.

Skolverket utgör alltså ett exempel på myndigheter som arbetar i en
förändrad styrmedelskontext och som belyser och stärker hypotesen
om informationsstyrningens ökade betydelse.

De nya förutsättningarna medför att uppgiften får ett större inslag av
U&U samtidigt som huvudkaraktären hos styrmedelsarsenalen får ett
mer uttalat drag av informationsstyrning.

Formuleringen av myndighetsuppgiften påminner i flera avseenden
om vad vi sett hos Naturvårdsverket: Kunskapsförmedling — till "be-
slutsfattare, professionella och brukare" beskrivs av Skolverket som en
central uppgift. En viktig skillnad består i att inslaget av tillsyn och
påverkan för att nå nationella mål tycks vara starkare.

Skolverkets uppgifter kan vid ett ytligt påseende verka motverkande;
att utöva tillsyn, följa upp och utvärdera kan i enskilda fall stå i
motsatsförhållande till delmålet att utveckla skolverksamheten.

Tillsynen är emellertid inte kopplad till någon administrativ regle-
ring, d.v.s. undervisningsråden kan endast påtala vad man bedömer
vara avvikelser från gällande bestämmelser men inte förelägga utbild-
ningsansvariga att vidta förändringar; ansvaret vilar helt och fullt på
skolhuvudmännen. Möjligheten finns att, i yttersta hand, dra in statsbi-
drag men med tanke på effekterna av ett sådant ingrepp kan man för
praktiken utgå från att det är oanvändbart.

En stor del av arbetet kan alltså sägas handla om att undersöka
behovet av styrning och att skapa förutsättningar för den egna påver-
kansuppgiften.

1994/95:RR14

Bilaga

5 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR14

Mål och målgrupper

De övergripande målen är att beskriva och påverka skolväsendet. Den
deskriptiva uppgiften har sin grund i systemen för U&U medan den
påverkande handlar om att påverka attityder och tänkesätt hos skol-
världens aktörer, att verka för ökad måluppfyllelse inom skolan,
framför allt i fråga om implementeringen av nya läro- och kursplaner.
Vid sidan härav ska Skolverket även utfärda tillämpningsföreskrifter
bl.a. om betygssystemet och utöva tillsyn med avseende på enskilda
elevers rättigheter, uppgifter som visar att den administrativa styrning-
en inte är helt utmönstrad.

Det är en heterogen målgrupp man arbetar med. Den första kretsen
omfattar riksdagen och regeringen. I vad jag uppfattar vara en andra
krets återfinns kommunpolitiker på nämnd- och kommuncentral nivå,
chefstjänstemän och skolledare samt styrelseledamöter och rektorer för
fristående skolor. Den tredje kretsen omfattar universitet, högskolor,
länsstyrelser och andra myndigheter, allmänheten, lärare och övrig
personal, elever och föräldrar.

Att informera elever och föräldrar är en uppgift väsensskild från att
förmedla resultatinformation till statsmakterna eller skolhuvudmän-
nen. Medan Skolverket vänder sig direkt till de två förstnämnda
målgrupperna, är det huvudmännen som har huvudansvaret för att
informera den tredje.

Däremot framhålls massmedias betydelse. I en intern instruktion
framhålls också vikten av att utveckla och vidmakthålla ett gott förhål-
lande till media, då dessa kan utgöra en länk till framför allt föräldrar
och elever. Syftet är inte bara att få hjälp med spridning av informatio-
nen utan att ta fram underlag för debatt i skilda frågor.

Påverkansteorin

Till skillnad från Naturvårdsverket och Folkhälsoinstitutet ska påver-
kansförsöken rikta sig direkt till de ansvariga för verksamheten, i detta
fåll anordnare av ungdomsutbildning. Det ingår också i strategin, men
kanske mer nertonat jämfört med Naturvårdsverket och Folkhälsoin-
stitutet, att använda t.ex. media och andra "resurspersoner" som mel-
lanhänder.

Den informativa uppgiften är att förmedla kunskaper om mål,
måluppfyllelse, "sambanden mellan kostnader och kvalitet" samt "me-
toder för målformulering, uppföljning, utvärdering och styrning". Till
detta kommer att Skolverket får förmedla erfarenheter från "instrukti-
va exempel från andra kommuner/skolor" och bidra med underlag för
resursbeslut. Bilden blir emellertid inte komplett förrän man lagt till
en omfattande rapporteringsskyldighet visavi statsmakterna.

De bärande elementen i påverkansteorin är att bilder av vilka brister
som finns leder till åtgärdande och att jämförelser av förhållanden —
bl.a. genom en lång serie av nyckeltal inom skolområdet — kan
stimulera till handling. En implicit premiss i teorin är att kommuner-
na ska få hjälp i analysen av sina förhållanden och därmed större
möjligheter att ändra på dessa.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Genom att bl.a. förmedla ett stort antal jämförelsetal till skolhuvud-
männen och genom olika djupanalyserande utvärderingar vill Skolver-
ket furnera ett "underlag för diskussion och reflektion om den lokala
skolverksamheten, dess organisation, resurser och resultat".

De uppgifter om utfall som rapporteras till Skolverket tänks bli ett
styrmedel då kommunerna får möjlighet att jämföra egna förhållanden
med andras. De kan även användas av verket för att grunda egna
insatser av olika slag — utvärderingar, tillsyn eller utvecklingsprojekt.

Genom att man vänder sig direkt till de ansvariga, som är närmast
formellt skyldiga att reagera på informationen, är chanserna att påver-
ka dagordning och beslutsinnehåll större än hos någon av de övriga
myndigheterna i urvalet. Å andra sidan blir dialogen begränsad till
delar av intressentkretsen.

Val och utformning av styrmedel

Styrmedelsmixen har i Skolverkets fall en uttalad informativ huvudka-
raktär och utgör en förlängning av den inom staten rådande styrfor-
men: målen anvisas och resultaten kontrolleras. Statsmakternas anvis-
ningar är inte mer detaljerade än för andra myndigheter; det ingår
därför i uppdraget att ta ansvar för detaljutformningen.

I fråga om styrmedlen konstaterar Skolverket att det "skall arbeta
med informativa styrmedel i stället för formella regler, bestämmelser
och anvisningar." Informationsstyrningen bedrivs genom att ta fram
kunskap om skolväsendet och administrativ styrning genom att utfor-
ma och fastställa kursplaner, godkänna friskolor, utfärda föreskrifter
och utöva tillsyn.

Beträffande tillämpningen visavi målgruppen utförare tillåter jag
mig göra ett längre citat. Det sägs om detta att "Uppdraget gentemot
skolhuvudmännen innebär att Skolverket skall utveckla och tillämpa
det viktigaste statliga styrinstrumentet inom skolans område — infor-
mation. Utgångspunkten är att påverka skolverksamheten genom att
förmedla fakta, kunskaper, och instruktiva exempel till dem som
ansvarar för eller verkar i skolan. Informationen hämtas från det
nationella uppföljningssystemet och de årliga kompletterande kvalitati-
va tillståndsbeskrivningarna, provverksamheten, tillsynen samt utvär-
deringsprojekten. Även resultat som kommer fram inom ramen för
utvecklings- och forskningsprogrammen skall användas i informations-
styrningen. Skolverket återför resultat till skolhuvudmännen genom
skriftlig och muntlig information, genom fältorganisationen och ge-
nom verket centralt".

Den kunskapsmässiga basen för den informativa styrning som Skol-
verket ska bedriva utgörs av information från det nationella uppfölj-
ningssystemet, tillståndsbeskrivningar, provverksamhet, tillsyn, utvär-
deringar, attitydundersökningar och resultat från FoU-projekt.

Forskning betraktas vanligen inte som ett styrmedel men har ändå
stor betydelse som ett instrument för att generera den kunskap utifrån

1994/95:RR14

Bilaga

vilken informationsstyrning planeras och utformas. Skolverket har
också ett omfattande uppdrag i att initiera och finansiera forskning
och disseminera FoU-resultat.

På grundvalen av de generativa aktiviteterna ska den uttalade infor-
mationsstyrningen kompletteras med produktion av referens och idé-
material, kompetensutveckling samt vad som benämns "strategiska
utvecklingsinsatser", t.ex. elevers fysiska och psykiska hälsa, miljöun-
dervisning och stöd till internationalisering.

Implementering

Skolverkets inställning är att stora förändringar har genomförts under
senare år och att genomförandet av dessa tar tid. Därför intas en
avvaktande hållning bl.a. i fråga om styrningsinsatser utöver vad som
redan har påbörjats; "Skolverket avser att fortsättningsvis följa hur
styrsystemet tillämpas och utvecklas i kommunerna". Omfattningen
och inriktning av styrmedlen tänks alltså till någon del bli en funktion
av framgången i informationsstyrning.

Det nationella uppföljningssystemet är utformat, "sjösatt" och testat.
Strategin är alltså att både ställa krav på och stödja ansvariga politiker
och anställda. Underlagsmaterialet visar tydligt att Skolverket har
användarorientering och målgruppsanpassning som normativ utgångs-
punkt för utformningen av uppföljningssystemet. Operativt innebär
detta att man genomförde behovsanalyser under planeringsfasen, att
målgrupperna fick särskild information inför införandet och att man
har följt upp hur returinformation har tagits emot, värderats och
använts sedan systemet kom i drift.

Alla projekt ska också ha en strategi för hur resultatet ska spridas
och användas. Implementeringsstrategin betonar även vikten av att
skapa balans mellan kravet på snabb återföring och behovet av bear-
betning. De resurser som används för att sprida kunskaper ska även de
stå i rimlig proportion till resursinsatsen för att generera kunskapen.
Vad som menas därmed blir tydligt i utsagan att "Återföring av
information är en lika viktig del i vårt arbete som insamling och
analys" — nämligen att lägga större tyngd vid dissemineringsmomen-
tet.

Resurser och organisering

Från början fanns det inte någon deciderad enhet för externt informa-
tivt arbete. Alla anställda ansågs ha del av myndighetens informations-
uppgift inom ramen för sin befattningar. Från och med hösten 1994
har specialistkompetensen i fråga om information och kunskapsöver-
föring förts till en informationsenhet.

Liksom i fallet Folkhälsoinstitutet är anslaget uppdelat på program
men inte delaktiviteter, vilket gör att det inte går att få ett grepp om
kostnaderna för informationsarbetet. Uppenbart är dock att en stor del
av arbetet handlar om att generera kunskap om skolområdet genom
tillsyn, uppföljning och utvärdering samt utvärderingsforskning.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Informationsstyrningen är inte direkt kopplad till administrativa
enheter eller programområden. I stället har varje program egna infor-
matörer knutna till sig med uppgift att hjälpa projekt, avdelningar,
regioner osv. med informationsinsatser. Vid sidan härav har man också
ansvar för att utveckla strategier för interninformationen, omvärldsbe-
vakning och kontakter med informationsmottagare.

Det går därför inte utan vidare att tala om vad informationsstyrning-
en kostar. För att ge en rättvisande bild av hur kostnaderna fördelas på
styrmedelstyper och konkreta insatser måste såväl personella resurser
som enskilda anslag omfördelas.

Även Skolverkets informationsarbete har en intäktssida då myndig-
heten tar betalt för mer omfattande informationsmaterial, men utan
krav på full kostnadstäckning.

Aktivitetsområden, aktiviteter och kostnader

Den administrativa indelningen utgår från verkets grunduppgifter:
uppföljning, utvärdering, skolutveckling, forskning och tillsyn, och den
har även varit vägledande för programindelningen. Kontaktytan med
de lokala aktörerna består i första hand av de undervisningsråd som
finns i den egna fältorganisationen. Seminarier, kurser och liknande
utgör kompletterande tillfållen till kontakt.

Uppföljningsprogrammet inbegriper såväl reguljära uppföljningsakti-
viteter som tillståndbeskrivningar och nationella prov. Det nationella
uppföljningssystemet ska, skriver Skolverket, "ge en regelbundet åter-
kommande, kvantitativ beskrivning av svensk skolverksamhets förut-
sättningar, organisation och resursanvändning", och detta både till
huvudmännen och statsmakterna. Enligt verksamhetsplanen omfattar
uppföljningsprogrammet både breda beskrivningar och detaljundersök-
ningar. Ett exempel på det sistnämnda är att samla uppgifter för att
beräkna genomsnittliga elevkostnader.

För det praktiska arbetet har Skolverket tecknat avtal med SCB om
bearbetning av data som samlas inom ramen för det nationella uppfölj-
ningssystemet.

Utvärderingsprogrammet omfattar insatser ur elev-, samhälls- respek-
tive organisationsperspektiv som motsvarar olika intressen med kopp-
ling till skolområdet. Verksamhetsplanen omfattar ett betydande antal
projekt med olika inriktning och av varierande omfång. Innehållet i
informationen utgörs alltså i hög grad av "verkligheten själv" som
tillförs aktörerna i former som avser att göra den till en resurs för
debatt och beslut.

Även utvärderingsprogrammet syftar till att generera information
om utvecklingen inom utbildningsväsendet, t.ex. vilka effekter kom-
munaliseringen, didaktiska metoder och genomförande av sparbeting
Sr.

Inom ramen för programmet för nationell skolutveckling ska Skol-
verket bl.a. utarbeta måldokument och referensmaterial, bedriva kom-
petensutveckling och vad man kallar för "strategiska utvecklingsinsats-

1994/95 :RR 14

Bilaga

er", allt i syfte att påverka utbildningsanordnarna. I programmet ingår
även att utforma, stadfästa och sprida kursplaner, aktiviteter som
mycket väl faller in under benämningen informationsstyrning.

Beträffande utvärderingsinsatserna sägs i FAF 94/97 att Skolverket
måste uppmärksamma olika aktörers perspektiv. Decentraliseringen
förväntas medföra att mötet mellan olika intressen på den lokala nivån
gör det viktigare med en allsidig bevakning.

Den information som samlas in genom U&U-aktiviteterna ligger till
grund för återföring till samtliga nivåer där det finns ett integrerat
påverkanssyfte. Att "styra med kunskap" behöver inte alltid innebära
att man talar om vad mottagaren bör göra. Vanligare är att ett
objektivt underlag överlämnas för diskussion och beslut hos mottaga-
ren. Påverkanssyftet infrias genom att denna diskussion verkligen äger
rum och att mottagaren drar för sin verksamhet relevanta slutsatser.

Skolverket konstaterar att det krävs särskilda informationsplaner för
alla program. Dessa ska tala om hur uppgifter som de olika program-
men genererar ska återföras enligt huvudfrågorna Vad, till vem, när
och hur?

Givet uppföljnings- och utvärderingsprogrammens syfte att stödja
och påverka för att stimulera utveckling, och deras centrala ställning i
Skolverkets arbete och informationsstrategi, är formerna för återföring
av resultat till skolhuvudmännen en nyckelfaktor. Ett särskilt projekt
genomfördes strax efter bildandet av den nya organisationen för att
utveckla former för återföring av uppgifter som samlats in genom
Skolverkets skilda aktiviteter.

Återföringen till politiker och skolchefer inom kommunerna sker
såväl genom skriftligt material (rapporter, faktablad) som muntliga
föredragningar och temakonferenser. Målgruppsanpassning utgör ett
ledord och detta innebär operativt både att information som återförs
ska vara relaterad till det ansvar mottagaren har och återföras på olika
sätt (inte enbart med skriftliga material).

Men uppgiften att återföra information ska även inkludera resultat
från andra inslag i arbetet, t.ex. de nationella proven, tillsynen, utvär-
deringarna och utvecklingsinsatserna.

En analys av skolchefers, rektorers och lokala politikers reaktioner
på ett av materialen (Jämförelsetal för skolhuvudmän) visar att detta i
allt väsentligt har varit positivt. Men den illustrerar också ett av de
största problemen för informationsarbetet — mottagarnas tidsbrist.

För att underlätta igensökning, har verket även planerat för meta-
projekt som syftar till att sammanställa information om databaser och
vad som har tagits fram i övrigt.

Även tillsynen kan antas ha en styrande effekt genom att faktaupp-
gifter grundade i erfarenheter från besök återförs till huvudmännen,
antingen som formella tillsynsbeslut eller situationsbeskrivningar.

Delar av aktiviteterna för att samla in kunskap om ansvarsområdet
har också legat till grund för fortbildning. Det har rört sig om
utbildning av skolledare och rektorer och även om materialet inte
kommenterar aspekten, finns det skäl anta att utbildningarna rymmer
inslag som syftar till att påverka mottagarna.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Någon produktion av läromedel ska inte förekomma vilket inte
hindrar att myndigheten framställer "referensmaterial" av skilda slag
som vänder sig till skolans personal. Omfattningen framgår inte men
en rubrik i mängden kan illustrera: Att motverka främlingsfientlighet
och rasism.

Prestationer och effekter

Återföringen till statsmakterna och kommunerna är systematiserad och
omfattande. Huvuddokumentet är bilagan till FAF 94/97 — Bilden av
skolan, en redovisning som ska återkomma vart tredje år. Innehållet är
sakligt beskrivande och rymmer inte mycket av diskussion om behovet
av styrningsinsatser från Skolverket eller statsmakterna.

Möjligen finns ett samband mellan detta konstaterande och Skolver-
kets uppfattning att implementeringen av det nya styrsystemet "måste
få ta sin tid".

Uppföljningsprogrammets data bearbetas och sammanställs till en
årlig rapport med både riks- och lokalnivåerna som mottagare. Den
ger en bild av i vad mån skolplaner förekommer, kostnads- och
prestationsutvecklingen, insatser för U&U, förändring av anslag, före-
komst av elever med behov av särskilt stöd och insatser för dessa,
elevers, föräldrars och avnämares inflytande m.m. Även vad som kan
beskrivas som problemindikatorer, t.ex. ofullständiga betyg, kursav-
brott och obehöriga lärare, redovisas i rapporten.

Huvudsyftet är inte att informationsstyra utan att möta statsmakter-
nas behov av fortlöpande analys av skolans arbetsvillkor, målinrikt-
ning, resursförbrukning och resultat. Uppföljningssystemet ska emel-
lertid även ge upplysningar om vilka utvecklingsinsatser som kan vara
motiverade.

Presentationen sker i några fall med indelning i olika delkrav som
uttrycks i skollagen vilket ger bilden av informations- och regelstyr-
ning i kombination.

För att veta mer om styrningsmottagarnas reaktioner och hur man
kan eller bör arbeta för att nå ut till sina olika målgrupper har
Skolverket följt upp mottagandet i kommunerna av redovisningar
baserade på uppföljningssystemet. Några bedömningar av informatio-
nens effekter, d.v.s. användningen, har ännu inte gjorts.

Iakttagelser m.m.

Nedläggningen av Skolöverstyrelsen och bildandet av Skolverket mar-
kerar en genomgripande förändring av sektorns styrsystem. Skolverkets
uppgift och arbetssätt är ett tydligt uttryck för det politiska målet att
utforma och implementera ett decentraliserat mål och resultatstyrt
system; verket kan därigenom uppfattas som en prövosten för styrfor-
men.

För alla som har föregångarens, Skolöverstyrelsen, uppdrag och
arbetssätt i minne framstår detta som ett paradigmskifte; från uttalad

1994/95 :RR 14

Bilaga

tillsynsorganisation till ett organ som betonar huvudmännens självstän-
diga ansvar och som till stor del arbetar inriktat på att bidra vid
fullgörandet av deras uppgifter.

Skolverket betonar sin serviceroll samtidigt som man visar stor
medvetenhet om att man även har en kontrolluppgift. Till detta
kommer att till grund för datainsamlingen ligger en för kommunerna
tvingande regel om att bistå Skolverket med basuppgifter. Inga konkre-
ta tecken tyder på att man ännu har upplevt någon rollkonflikt men
strategin kan mycket väl i förlängningen tvinga fram en tydligare
profilering.

För att lösa sin uppgift, som i hög grad handlar om att generera och
förmedla U&U-information, har Skolverket utformat en strategi som
syftar till att utveckla kommunikationen med framför allt skolhuvud-
männen. Genom att använda sin fältorganisation — undervisningsrå-
den — blir både förmedlingen och återflödet säkerligen starkare än om
dialogen hade baserats uteslutande på skriftlig kommunikation.

Myndigheten försöker påverka genom en i långa stycken objektiv
kunskapsförmedling; mottagarna tänks själva värdera informationen
och besluta om eventuella åtgärder. Basen för den eftersträvade mål-
gruppsanpassade informationsstyrningen finns i uppföljnings-, utvär-
derings-, utvecklings- och tiilsynsprogrammen.

Materialet ger inte någon tydlig bild av vilka förhållanden man
tänker försöka påverka eller med vilka medel. I en aktuell gransk-
ningsrapport från RRV framkommer synpunkter som indikerar att
servicerollen kan ha tagit överhanden och att Skolverket i sin praktis-
ka gärning inte i tillräcklig grad har kontrollerat; tillsynen har hittills
främst skett endast efter anmälningar och har i för hög grad handlat
om enskilda elevers rätt menar RRV.

Statens invandrarverk

Myndighetsuppgiften

Invandrarverket bildades 1969 och är trots sin relativa "ungdom"
därigenom, tillsammans med Naturvårdsverket, de äldsta myndigheter-
na i den kvartett som ingår i undersökningen.

Regleringsbrevet uttalar sig allmänt om verkets övergripande mål för
basverksamheten men säger inget om informationsfunktionens roll för
att nå dessa. Det är inte överraskande med tanke på att informations-
kostnaderna ingår som en ospecificerad del av förvaltningsanslaget. 1
den mån regeringen inte ger myndigheten särskilt uppdrag att genom-
föra en informationsinsats, är det i första hand i myndighetens instruk-
tion som specifika angivelser om styrmedlets användning bör finnas.

I fråga om informativa insatser säger myndighetsinstrukuonen i en
paragraf att Invandrarverket ska "verka för samordning av samhällsin-
formation till och om invandrare samt svara för sådan samhällsinfor-
mation till invandrare som inte ankommer på annan myndighet och
för information till allmänheten i invandrarpolitiska frågor". I uppgif-

1994/95 :RR 14

Bilaga

terna ingår även att "vara kontaktorgan mellan samhället och invand-
rare, språkliga minoriteter samt deras sammanslutning", en formuler-
ing som med all sannolikhet medför uppgifter av informativt slag.

Arbetsförutsättningarna sägs vara präglade av snabba förändringar,
och detta både med avseende på förd politik och invandringens omfatt-
ning. Tillströmningen av asylsökande har ökat starkt under en följd av
år för att därefter snabbt falla. Enligt en aktuell men inofficiell uppgift
har Invandrarverket under det senaste året friställt inte mindre än
omkring 2.000 personer till följd av ett minskande antal asylärenden.

Politikområdets frågor engagerar många och Invandrarverket säger
sig få ta emot kritik från både de som vill föra en generösare flykting-
politik och de som vill minska invandringen. Meningsutbytet sägs
också till viss del präglas av osakliga och förenklade argument. Detta
gör det viktigt, säger verket i sin slutsats, att informationen är saklig
och balanserad. Informationsarbetet ska vara offensivt i så motto att
man "ligger ett steg före", en formulering vars operativa innebörd det
inte är helt lätt att uttolka.

Implikationerna av omvärldsanalysen för verkets uppgifter och mål
inom informationsområdet är enligt verkets FAF att myndigheten ska
ställa sin "erfarenhet, kunskap och ett omfattande informationsmateri-
al till förfogande" men att direkt opinionsbildning "drivs bättre av
organisationer, kyrkor och samfund".

Den primära informationsuppgiften är alltså att föra ut kunskap om
fattade beslut och faktiska förhållanden, och detta utan avsikt att
förändra människors uppfattning om politiken. Det finns sammanfal-
lande politiska och informationstekniska skäl för detta; det går inte att
ändra innehåll i informationen efter varje val.

Arbetsförutsättningarna skiljer sig också åt från kunskapsmyndighe-
terna. Medan t.ex. Folkhälsoinstitutets insatser kan och ska vila på
vetenskaplig grund, är detta som regel inte möjligt i Invandrarverkets
fall. Till detta kommer att den av politiker angivna målbilden ändras
med ibland korta tidsmellanrum.

Den politiska ledningsnivåns intresse illustreras också av ett beslut
om att utge en massdistribuerad broschyr — Om svenska flyktingar —
under våren 1994. Regeringskansliet tog ett eget initiativ stod även som
avsändare. Däremot var materialet, som man hade kunnat vänta sig,
inte agiterande utan dominerat av fakta. Händelsen visar att även om
ansvaret är delegerat kan manöverutrymmet ändras inom politiskt
känsliga områden.

Invandrarverket Sr en särställning i undersökningen då den inte har
något uppdrag att ägna sig åt informationsstyrning. Detta faktum
motiverar också att avsteg görs från den i inledningen beskrivna
dispositionen.

1994/95 :RR 14

Bilaga

6 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR14

Omorientering och omorganisation

Den arbetsinriktning som redovisats är emellertid resultatet av en
omorientering under senare tid. Funktionen var fram till hösten 1993
organiserad i en stab direkt underställd generaldirektören. Bl.a. till
följd av ett yttre politiskt tryck på verket upplevdes det som nödvän-
digt att analysera informationsfunktionen. Undersökningen utfördes på
konsultbasis av den person som senare blev myndighetens informa-
tionschef. Analysen utmynnade i förslag till både ny organisation och
ny inriktning på informationsarbetet.

Svagheterna hade visat sig i samband med att verket från politiska
aktörer och i media hade kritiserats för ineffektivitet. RRV:s efterföl-
jande granskning — med inriktning på ekonomifrågor — visade att det
inte fanns grund för någon formell anmärkning. Informationsfunktio-
nen analyserades inte, men verket insåg självt att den var dåligt
organiserad; det hårda arbetet för att försöka motbevisa kampanjens
bild hade blottlagt svagheterna.

I ett internt material från början av 1993 skriver den då nytillträdde
informationschefen att många inom personalen verkar överskatta möj-
ligheterna till påverkan via samhällsinformation; det är en svår uppgift
för ett verk att övertyga klentrogna eftersom man, rätteligen, uppfattas
som ett ombud för regeringen eller anses agera i eget intresse.

Presstjänstens personal bedömdes inte räcka till för mer än att nätt
och jämnt besvara medias frågor. Något utrymme för en "välfungeran-
de, strategisk och offensiv presstjänst" fanns det enligt verket inte (i
februari 1993).

När det gäller U&U skriver informationschefen att det råder en
disproportionalitet mellan produktion och distribution å ena sidan och
insatser för uppföljning och utvärdering å den andra. Verksamheten
beskrivs som styrd av "allmänna reaktioner, efterfrågetryck och liknan-
de osystematiska källor" i stället för av behov, mål eller effekter.

Till detta kommer, och uppgiften baseras på verkets eget material,
att undersökningar tyder på att Invandrarverkets trovärdighet är låg
hos både media och allmänhet. Mottagarnas uppskattning av sändarens
trovärdighet är nära relaterad till ståndpunkter i sakfrågan, d.v.s.
invandrar- och flyktingpolitiken. Till detta kommer att politiken präg-
las av "stor ryckighet och snabba kast" och att volymen ökar explo-
sionsartat samtidigt som samhällsekonomin präglas av depression.
Sammantaget ger detta bilden av ett besvärligt arbetsläge för Invandrar-
verket, inte minst dess informationsfunktion.

Vidare anförs att det saknas en "gemensamt formulerad — och av
hela verket omfattad idé om vilka informationsbehov som skall fyllas
och i vilken ordning, vad infor mationen skall syfta till, hur den skali
utföras och av vem". Och, lägger den nya informationschefen till, "den
viktigaste uppgiften för ett sådant dokument, policy eller handlings-
plan är att hårdhänt och bestämt prioritera arbetsuppgifterna".

Bakgrunden till denna till synes mörka bild av informationsarbetet,
var att verket hade vuxit ut synnerligen snabbt som en följd av det

1994/95:RR14

Bilaga

ökade flyktingmottagandet. Arbetsbelastningen var så stor att den dagli-
ga efterfrågestyrda verksamheten hade tagit överhanden. Något utrym-
me för ett långsiktigt strategiskt arbete fanns inte.

Inom ramen för en genomgripande organisationsöversyn diskutera-
des och genomfördes även förändringar av informationsfunktionen.
Den reorganiserades i samband med att Invandrarverket genomförde
förändringen i oktober 1993. Nytt var att det inom verksstaben inrätta-
des en särskild informationsenhet, alltså direkt under generaldirektö-
ren.

I anslutning till organisationsförändringen tydliggjordes arbetsupp-
gifterna samtidigt som de rangordnades. Den viktigaste uppgiften är nu
att svara för intern information och att genom presstjänsten hjälpa
media att behandla frågor med koppling till invandring och invand-
ringspolitik.

Invandrarverket strävar efter rekonstruktionen av informationsfunk-
tionen uttryckligt efter att inte agera normativt utan att skapa förutsätt-
ningar för breddad debatt. Som en följd av nyorienteringen har man
agerat internt för att tränga tillbaka tidigare förekommande inslag av
aktiv opinionsbildning.

Av en Gd-instruktion framgår att även allmänheten ingår som en
delmålgrupp tillsammans med de sökande och att personalen inte har
något uppdrag att bedriva opinionsbildning. Det är, slår instruktionen
fast, "politikernas och andra opinionsbildares sak". Därmed gäller en
utgångspunkt som liknar den Naturvårdsverket har antagit för sitt
informationsarbete men med den väsentliga skillnaden att det inte
finns något övergripande påverkansmål.

Den nya organisationen omfattar dels en informationsenhet vid
huvudkontoret, dels motsvarande små enheter inom de fem regionkon-
toren. Enhetens vid huvudkontoret uppgifter är såväl att svara för
intern och extern information som att producera informationsmaterial,
driva ett bibliotek och ansvara för effektanalys.

Ändringen av arbetsinriktningen innebar också att den interna in-
formationen fick en mer framskjuten roll. Den ska, heter det, "främja
en väl fungerande verksamhet inom verket" bl.a. genom att förmedla
"kunskap om verkets uppgifter och den rådande invandrar-, invand-
rings- och flyktingpolitiken".

Något externt påverkansmål har myndigheten inte men arbetet ska,
heter det i de interna riktlinjerna, präglas av öppenhet, snabbhet,
förutseende, målgruppsanpassning och enhetlighet.

Öppenhet innebär att allt material som inte är sekretessbelagt ska
lämnas ut och att personalen inte ska vara rädd för kritik eller försöka
bortförklara missförhållanden. Snabbhet innebär att begärd informa-
tion ska ges så snart det är praktiskt möjligt. Att organisationen ska
vara förutseende betyder bl.a. att verket inför större beslut ska göra
analyser av informationsbehovet och upprätta informationsplaner.
Målgruppsanpassning medför i detta speciella sammanhang att den
språkliga utformningen kräver särskilt stor eftertanke. Enhetlighet ska
uppnås framför allt genom att enskilda alster följer en bestämd grafisk
form.

1994/95:RR14

Bilaga

Ett annat övergripande informationsmål är att "stärka allmänhetens
förtroende för Invandrarverket såsom en välfungerande, kostnadseffek-
tiv, flexibel och rättssäker myndighet."

Att verka för goda etniska relationer är ett undantag från regeln att
avhålla sig från informationsstyrning. Detta öppet normativa uppdrag
försöker Invandrarverket utföra genom att stärka kontaktnäten som ett
sätt att föra invandrare och svenskar närmare varandra.

Media nyckelmålgrupp

Massmedia intar en särställning både i myndighetsinstruktionen och i
myndighetens egen dokumentation. Skälet är givetvis att "den tredje
statsmakten" är viktig som länk till allmänheten.

Att media granskar området ska, heter det, uppfattas som något
naturligt och demokratiskt riktigt; invånarna har rätt till en bild av
hur politiken fungerar i praktiken. Politikområdets, och därmed myn-
dighetens, centrala ställning visar sig också bl.a. i att antalet pressklipp
uppgår till inemot 3 000 per månad. Som en jämförelse nämns att
t.ex. AMS beräknas ha omkring hälften så många.

Beträffande den externa informationen märks också en tydlig vilja
att gripa initiativet i stället för att finnas till hands om någon har
frågor att ställa. Samtidigt ska inslaget av pläderande information tonas
ned.

I dag har man enligt egen mening höjt sin status hos media tack
vare att presstjänsten anses fungera bra. Hög tillgänglighet för media
visar sig vara så viktigt att myndigheten t.o.m. har inrättat en särskild
jour — och den utnyttjas. Anseendet hos media är, menar man vidare,
högre än hos allmänheten.

Media är alltså en viktig del av målgruppen i kraft av att de kan
fungera som mellanhänder för att nå huvudmålgruppen allmänheten.
Därför anstränger sig verket för att kunna förse dags- och veckopress
samt etermedia med "fakta, kunskaper och argument".

För att fa en uppfattning om graden av måluppfyllelse genomförs
årligen riksrepresentativa mätningar av allmänhetens inställning. Vid
en jämförelse med andra myndigheter visar det sig också att Invandrar-
verket tillhör de för vilka förtroendet är allra lägst.

Ett annat exempel på medias betydelse som kanal ut mot allmänhe-
ten är att myndigheten har utlyst stipendier för att förbättra journalis-
ters möjligheter att fortbilda sig inom Invandrarverkets område.

Resurser och organisering

Informationsverksamheten på huvudkontoret har en omslutning på
cirka 20 miljoner kronor, biblioteket inkluderat. Till detta kommer
kostnaderna för informatörerna på regionnivå.

Resursramen tillåter givetvis inte några storvulna planer. Andå söker
Invandrarverket, liksom andra myndigheter, nya sätt att nå ut till
allmänheten. Vad som övervägs är t.ex. att på ett lämpligt och prisbil-
ligt sätt masskommunicera svaren på de frågor som ställs.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Informationsmaterial förmedlas endast till dem som begär sådant.
Även Invandrarverket tar sedan knappt ett år betalt för lejonparten —
omkring 90 % — av sina publikationer men detta har, intressant nog,
inte medfört någon påtaglig minskning av efterfrågan.

Iakttagelser m.m.

Den viktigaste iakttagelsen är att största delen av Invandrarverkets
informationsarbete handlar om serviceinformation; inslaget av infor-
mationsstyrning är numer mycket litet.

Invandringspolitiken är så uppmärksammad, känslig och i avsaknad
av ett objektivt FoU-baserat fundament att det förefaller rimligt med
en renodling av informationsuppgjften till att förtydliga och förklara
den förda politiken. I frågor som är av så delikat natur som denna, är
det säkert klokt att överlåta opinionsbildningen till andra.

Härutöver utmärks verkets arbetsförutsättningar av en längre gående
decentralisering och delegering än någon av jämförelsemyndigheterna.
Detta gäller även för informationsarbetet som därmed till betydande
del blivit en angelägenhet för den regionala nivån.

Invandrarverket är också i högre grad beroende av ett väl fungeran-
de samarbete med media än övriga myndigheter. Därför har man en
presstjänst som i storlek vida över träffar vad övriga myndigheter
håller sig med.

Informationsstyrning — slutsatser och frågor

Informativa medel spelar redan i dag en betydande roll vid offentliga
aktörers val av instrument för försök att påverka sina målgrupper, och
tecken tyder på att de kan bli ännu viktigare.

Redan detta att leva och verka i informationsåldern innebär, för
såväl sändare som mottagare, bl.a. att förmågan att utforma, förmedla,
sovra, sammanfatta och på andra sätt hantera information blir allt
viktigare för omvärldsorienteringen, samtidsförståelsen, problemanaly-
sen och, inte minst viktigt, möjligheterna att påverka.

Ett för myndigheterna, och givetvis även för alla andra som vill
påverka, gemensamt drag är att målgrupperna har ont om tid och att
kampen om deras uppmärksamhet hårdnar.

Sedan åtminstone ett decennium tillbaka har avreglering varit en
viktig trend i utformningen av den offentliga politiken; genomslaget
för idéer om avreglering och prissättning på marknader, eller införan-
de av marknadsliknande processer, har bi dragit till att förstärka de
informativa medlens betydelse. I samma riktning verkar numera även
de ansträngda offentliga finanserna; påverkan via positiva ekonomiska
medel har inte samma utrymme som under gångna decennier.

För myndigheternas styrning innebär det att kunskapsgenerering,
spridning och tillämpning uppfattas som mäktigare förändringsinstru-
ment än att stifta lagar och kontrollera deras efterlevnad respektive att
arbeta med ekonomiska incitament. Möjligheterna att nå verksamhets-

1994/95 :RR 14

Bilaga

målen blir vartefter alltmer beroende av förmågan att på olika sätt
hantera information — för problemanalys, beslut, val och utformning
av styrmedel samt resultatanalys och redovisning.

Mot bakgrunden av denna verklighetsbeskrivning, vars giltighet gi-
vetvis kan variera mellan olika områden, rymmer materialet oväntat
lite analys av informationsstyrningens förutsättningar och problemati-
sering av hur konkreta insatser bör utformas och implementeras.
Undersökningen har heller inte funnit någon diskussion av vilken
betydelse det har att myndigheterna själva genom FoU eller utred-
ningsarbete kan generera informationsstyrningens kunskapsmässiga un-
derlag.

Statsmakternas påverkansförsök visavi myndigheterna kommer till
uttryck i mål, procedur och anslagsstyrning. Styrdokumenten är emel-
lertid inte så specifika att de berör val, utformning och implementer-
ing av de påverkansmedel myndigheterna i sin tur ska använda.
Framför allt gäller oklarheten relationen mellan informativa och and-
ra medels roll i styrstrategin. Myndigheterna har därför, i enligt med
den decent raliseringstrend som gjort sig gällande, själva i allt väsent-
ligt ött utforma sin infor mationsstyrning.

I ett avseende är styrningen distinkt, nämligen i fråga om finansie-
ringen av information via trycksaker där statsmakterna har fastslagit att
allt skriftligt material "i princip" ska betalas av mottagarna. För
insatser som är nära knutna till myndighetsuppgiften ska avgifterna
täcka de rörliga kostnaderna medan övriga informationsinsatser ska ge
full kostnadstäckning, d.v.s. även löner och andra indirekta kostnader.
När det gäller informationsstyrning kan det emellertid upplevas som
"konstigt" att de som ska på verkas själva ska betala för att bli
influerade.

Ett första konstaterande är att det har krävts en mycket varierande
arbetsinsats för att bearbeta källorna. Genomgången av det, totalt sett,
tämligen omfattande materialet visar att man sällan i statsmakternas
myndighetsspecifika styrdokument eller myndighetsinternt material
finner resonemang om informativa medels betydelse i den aktuella
medelkompositionen, informationsstyrningens metoder, lämplighet, ef-
fekter m.m. Till viss del beror detta givetvis på att analysen i huvudsak
baseras på material av övergripande karaktär; dokument som belyser
konkreta insatser (program eller projekt) har inte kunnat bearbetas i
nämnvärd omfattning.

Frågor om styrmedelsval och utformningen av de informativa med-
len diskuteras där till insprängt i andra teman och frågor; man finner
högst sällan detta slags överväganden under egna rubriker. Även om
det är sakligt riktigt att medlen ska vara underställda målen, är det
triaden mål, resurser och organisation som tenderar att dominera.

Erfarenheterna från denna och tidigare undersökningar har fört mig
till tolkningen att medeltemats underordnade roll är ett uttryck för
ovana vid att strukturera diskussionen på det sätt som analysmodellen
representerar, ja kanske t.o.m. att man inte bedömer det som nödvän-

1994/95 :RR 14

Bilaga

digt. Stora delar av den totala kunskapen om styrmedel och deras
effekter finns därtill endast i form av de anställdas intryck och minnes-
bilder.

Även om detta skulle innebära en övertolkning, kvarstår behovet av
att dokumentera informationsarbetet. Genom att formulera sina ambi-
tioner, överväganden och erfarenheter blir de mer tillgängliga för
synpunkter samtidigt som erfarenheterna lättare kan förmedlas till
andra.

Informationsarbetet — och inte minst informationsstyrningen —
betraktas inom myndigheterna som en strategisk resurs med ansvaret
förlagt högt upp i organisationerna. Bemanningen varierar både i fråga
om storlek och kompetens. Den största och mest sammanhållna funk-
tionen finns hos Naturvårdsverket. Hos övriga myndigheter är ansvaret
till stor del delegerat på sakenheterna och antalet personer med
direkta in formationsuppgifter mindre.

Styrmålen är i samtliga fall övergripande och långsiktiga men även
här med betydelsefulla skillnader. Invandrarverkets informationsupp-
gift — att föra ut, förtydliga och begripliggöra den förda politiken —
gör att tidshorisonten inte är så lång. Bedömningen av genomförande-
perspektivet för gruppen kunskapsmyndigheter är svår att göra men
Skolverket verkar ha den kortaste horisonten. Både Folkhälsoinstitu-
tets och Naturvårdsverkets uppgifter är i många fall av extremt långsik-
tig karaktär vilket möjligen återspeglas i valet av en strategi för
indirekt påverkan.

Myndigheterna behöver normalt sett arbeta med alla kategorier och
det som skiljer dem åt är hur blandningen ser ut. Här finner vi att
både Skolverket och Naturvårdsverket kan tillgripa administrativ styr-
ning men det är oklart i vad mån detta har skett som en följd av
misslyckanden med informationsstyrningen.

Jag har inte heller funnit något i underlagen som direkt låter oss
förstå hur myndigheterna upplever sina grundläggande informations-
uppgjfter — om det rör sig om kunskapsbrister som ska avhjälpas, om
det finns brister i spridningen av kunskaper eller om det finns hinder i
form av mottagarnas (användarnas) attityder.

De utvalda myndigheternas uppdrag kan bl.a. delas upp med hjälp
av en uppgiftsdimension med normativa respektive förutsättningsska-
pande uppgifter som ändpunkter. Uppdelningen sammanfaller i allt
väsentligt med propagerande — icke propagerande. Dimensionens två
värden kan också beskrivas som att påverkansför söket är direkt eller
indirekt, d.v.s. genom att vara inriktat på målgruppernas hand lande
eller genom att tillhandahålla instrument för att förstärka den kun-
skapsmässiga grunden för kedjan analys — debatt — beslut — effektu-
erande.

I fråga om Folkhälsoinstitutet handlar det inte lika mycket om
beslutsfattande som att via mellanhänder påverka individuellt handlan-
de. I Naturvårdsverkets fall rymmer strategin det ovanliga inslaget att
informationsstyrningen syftar till att hjälpa delar av målgruppen till
framgång i deras strävanden att påverka policybildningen.

1994/95:RR14

Bilaga

Som alltid är det svårt att tillämpa de grova instrument som dikoto-
ma variabler utgör, men om vi tillåter en viss förenkling av verklighe-
ten kan kvartetten delas i två grupper enligt nedan:

1994/95 :RR 14

Bilaga

NORMATIV

FÖRUTSÄTTNINGAR

Folkhälsoinstitutet

Skolverket

Naturvårdsverket

Invandrarverket

Kunskapsmyndigheterna arbetar med att hämta in, bearbeta, och för-
medla information men i varierande omfattning och på lite olika vis; i
Skolverkets fall är uppföljnings- och utvärderingsinsatserna en väsent-
lig del av inhämtningen medan Folkhälsoinstitutet och Naturvårdsver-
ket anslår betydligt större andelar av sina resurser till FoU. Invandrar-
verket disponerar inga forskningsmedel men har avdelat ett mindre
belopp avsett för att möjliggöra fortbildning av journalister.

I Naturvårdsverkets fall är en viktig notering att myndigheten arbe-
tar för specifika mål samtidigt som påverkansteorin utgår från att dessa
kan nås om kunskapsförmedlingen fungerar; tanken är att aktörerna,
om de nås av kunskaperna, kommer att agera i riktning mot målför-
verkligande.

Myndigheternas engagemang när det gäller FoU-baserade kunskaper
kan ordnas i tre grupper som samtidigt innebär en nivåindelning:
exklusivt förmedlingsarbete (inklusive inventering och bearbetning),
finansiär av extern kunskapsutveckling eller att (till större eller mindre
del) vara sin egen kunskapsproducent.

Tillämpat på myndigheterna ser vi att både Folkhälsoinstitutet och
Naturvårdsverket har stora anslag för att handla upp externt genom-
förd tillämpad forskning (och utvecklingsarbete). Skolverket är i hög
grad sin egen producent av underlag för informationsstyrningen då
man disponerar ett stort anslag för att handla upp forskning.

Ingenstans i underlagen sägs emellertid något om eventuella sam-
band mellan grad av kontroll över kunskapssituationen och framgång i
informationsstyrningen.

Kunskapsmyndigheterna säger heller inget om vilka erfarenheter
som eventuellt har gjorts i fråga om lämpliga avvägningar mellan
kunskapsgenerering och spridningsaktiviteter.

Med tillämpning av modellens distinktioner är mitt intryck — och
annat kan det inte bli då någon egentlig mätning inte har varit möjlig
— är att serviceinformationen dominerar stort volymmässigt. Kategorin
informationsstyrning, som står i fokus för denna undersökning, följer
därnäst, men information om styrmedel tycks spela en jämförelsevis
liten roll.

Här är det nödvändigt att påminna läsaren om svårigheterna att
tillämpa begreppen då skillnaden mellan de två förstnämnda katego-

rierna är syftet och inte deras faktiska verkningar. Teoretiskt sett kan
den information som förmedlas utan påverkanssyfte utöva ett större
inflytande på mottagaren än där insatsen vidtas i akt och mening att
påverka.

Skillnaderna mellan myndigheterna är mycket stora till följd av
deras uppgifter och de utifrån dessa utformade informationsstrategier-
na. Folkhälsoinstitutet och Naturvårdsverket har, till följd av sina
strategier ett, som jag bedömer det, större inslag av serviceinformation
än informationsstyrning. Även Invandrarverkets prestationer är till
största delen hänförliga till samma kategori men med tyngdpunkten
lagd på att föra ut den förda politiken. Skolverkets uppgift utgör en
blandning av serviceinformation (till skolhuvudmän och statsmakter)
och (mild) informationsstyrning riktad mot skolhuvudmännen.

Ett gemensamt drag är att myndigheterna ska samla uppgifter för att
orientera sig själva och statsmakterna om utvecklingen inom sina
ansvarsområden och som en utgångspunkt för att formulera budskap
för att informationsstyra.

Genomgången visar att myndigheternas insatser handlar om en
varierad repertoar av instrument (inom huvudgruppen informativa
medel): disseminering av rapporter, bearbetningar och periodika m.m.,
utbildning, utgivning av läromedel, produktion av broschyrmaterial
kampanjorienterade insatser, dialog med avnämare etc.

De olikheter som finns mellan myndigheterna handlar sannolikt
mest om var tyngdpunkten ligger men underlagen medger inte någon
ingående analys av detta.

Då materialet rymmer få exempel på operativa aktiviteter, är det
inte möjligt att ha någon uppfattning om styrkedjornas utformning.
Det teoretiskt och praktiskt grundade kravet på situationsanpassning,
som myndigheterna är medvetna om, gör det till en nödvändig förut-
sättning för framgång att man inte arbetar med någon generellt gällan-
de implementeringskedja.

I materialet syns en tydlig och berömlig strävan efter att ersätta
(enkelriktad) information med kommunikation, d.v.s. försök att utveck-
la någon form av dialog med målgrupperna. Exempel på dialogstrate-
gin finns att hämta från samtliga myndigheter. I Invandrarverkets fall
innebär det att man försöker öka utbytet med sin närmaste "mål-
grupp" som är media.

Samtidigt saknas ännu konkreta exempel på hur myndigheterna har
lyckats i sina ambitioner. Ett skäl till detta är att inslaget av U&U av
informationsinsatserna, dömt utifrån det material som analyserats, inte
tycks vara särskilt stort. Vad som gjorts är framför allt en rad läsarun-
dersökningar av periodika. Mottagarnas helhetsintryck är genomgåen-
de gott men surveyerna har också indikerat vissa önskade förändringar.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Utvecklingsfrågor

Styrning

Metoder för att styra styrningen är inte någon stor fråga i svensk
förvaltningspolitik. Samhällsforskarna har inte heller hjälpt till. I den
del av styrningsdiskursen som handlar om länken regeringskansli —
ämbetsverk förekommer frågan mycket sällan medan speciallitteratu-
ren om informationsstyrning tycks koncentrera sig på kampanjer,
d.v.s. länken myndighet—målgrupp. Några empiriska analyser av myn-
digheters (affärsverk eller bolag) informationsstrategier har heller inte
gått att finna

Statsmakternas styrning av myndigheternas val och utformning av
styrmedel är framför allt nedlagd i myndighetsinstruktioner och de
specialförfattningar av skilda slag som myndigheterna ska tillämpa.

Av undersökningen framgår att statsmakternas försök att styra myn-
digheternas val och utformning samt implementering av styrmedel inte
är särskilt kraftfulla. Utan att analysera styrningen mer ingående går
det inte att dra någon säker slutsats om detta är avsiktligt eller ett
resultat av bristande kapacitet. Det går inte heller att utifrån resultaten
av denna undersökning att säga något om sambanden mellan sättet att
styra och utfallet — även om man kan tänka sig sådana.

Min bild är att styrsättet harmonierar med strävandena att decentra-
lisera och delegera ansvar; operativa frågor ska handhas på lägsta
möjliga nivå och till dessa hör givetvis styrmedlens utformning och
implementering — för att nu inte nämna uppföljning och utvärdering.
Dessutom vore det, menar jag, orealistiskt att regeringskansliet skulle
skaffa sådan kompetens att mer detaljerad styrning kunde bli möjlig.

Samtidigt ligger det i sakens natur att myndigheterna inte ber om
starkare styrimpulser, annat än i de fall där styrmedelsvalet är särskilt
känsligt.

Utvecklingsbehovet knyter sig i första hand till tekniker för att välja
och systematisera kunskaper om styrmedel och effekter respektive
effektivitet. Det behövs även bättre instrument för att följa upp och
utvärdera effekterna av de informativa insatserna och det är inte givet
att det är starkare styrimpulser som behövs för att öka effektiviteten.

Huvudskälet finner vi i det mål- och resultatorienterade systemets
natur: påverkanssituationen är många gånger så svår att styrningen
måste koncentreras på att ange inriktnings eller effektmål, följa arbetet
och — vid behov — korrigera inriktningen, ambitionsnivån eller
omprövning av medelvalet. Ifall statsmakterna vill stärka styrningen är
det i första hand genom att precisera målen, inte medlen, som de bör
verka.

Utvärdering

Den aspekt materialet handlar allra minst om är uppföljning och
utvärdering. Det förblir därför i långa stycken oklart i vad mån det
förekommer mekanismer — och vilka — hos myndigheterna för att
följa upp genomförandet och analysera medlens verkningar.

1994/95:RR14

Bilaga

Informationsinsatserna är i hög grad planerade vilket inte innebär
att de i alla lägen har föregåtts av omfattande förberedelser och
ackompanjerats av formativ utvärdering.

Synen på hur de informativa medlen bör utformas och strategin för
implementering har utvecklats — men U&U-funktionerna tycks inte
riktigt ha följt med. Jag är emellertid beredd att i samma andetag
medge svårigheterna. I flera andra sammanhang har jag nämligen
funnit att just utvärderingsmomentet, åtminstone i fråga om kampanj-
insatser, är det minst utvecklade. De insatser som gjorts har mest
handlat om att mäta uppmärksammande. Försöken att mäta effekter
och att förklara utfall är få vilket gör att kampanjerna inte ger något
bidrag till den allmänna kunskapsutvecklingen.

Samtidigt som jag gärna vitsordar svårighetsgraden, och särskilt om
man vidgar perspektivet från kampanjer till informationsstyrning i
allmänhet, har jag genom denna undersökning fått ytterligare empiris-
ka belägg för konstaterandet.

Arbete pågår emellertid att utveckla former även för U&U. Vikten
av att lyckas är betydande för att myndigheterna ska kunna redovisa
genomförande, effekter m.m. Men för att bedöma informationsstyr-
ningens effekter och effektivitet är det bl.a. nödvändigt att i redovis-
ningen särbehandla resursinsatsen så att kostnader, prestationer och
effekter kan kopplas samman.

Ett exempel på ett utvecklingsområde går tillbaka på strävandena att
arbeta med dialogstrategier. Angreppssättet, som utgår från antagandet
att påverkan blir effektivare om instrumenten tillåter och uppmuntrar
målgrupperna att interagera med styraren, tycks vara på väg att slå
igenom såväl i kommersiell reklam som när partierna under sina
valkampanjer försöker förmedla sina budskap. Det handlar om att
"sälja" ett perspektiv eller en vision genom någon form av dialog med
målgruppen. Vi vet egentligen väldigt lite om erfarenheterna av detta
vilket belyser behovet av en funktion som kan analysera utfall, sam-
manställa erfarenheter m.m. av informationsstyrning.

Undersökningens resultat bekräftar också ett redan tidigare observe-
rat behov av en styrmedelsorienterad resultatanalys, bl.a. innebärande
att kostnader fördelas på styrmedelstyper och insatser av skilda slag
(program, projekt). Kontostrukturen utformas naturligtvis inte med
styrperspektivet i centrum. Det är inget konstigt med detta, men om
man har ett intresse av att få en bild av hur mycket en myndighets
försök att påverka med informativa medel kostar krävs justeringar.
Folkhälsoinstitutet har en indelning som är avpassad för detta ända-
mål. Nackdelen är att finansiering av mellanhändernas insatser måste
sökas inom andra ändamålsgrupper.

Utvecklingsbehoven gör det alltså önskvärt med en uppdelning av
resursinsatsen på de analytiska huvudkategorierna styrmedelsinforma-
tion, informationsstyrning och serviceinformation. Beträffande infor-
mationsstyrningen dessutom med vidare för delning på:

• framställning av nödvändigt kunskapsunderlag

♦ utformning av påverkansteorin

1994/95 :RR 14

Bilaga

framställning och implementering av konkreta styråtgärder

Samtidigt innebär en konsekvent tillämpning av den nya budgetord-
ningen att kraven på uppföljning och utvärdering av informativa
insatser skärps. I och med detta kan i framtiden beslut om uppgifter,
mål, val av medel och resurser m.m. i högre grad än tidigare bygga på
kunskap om prestationer och effekter.

ESO-rapporten Alt rädda liv — kostnader och effekter ger några
exempel på kostnadsintäktsberäkningar som ett angreppssätt för att
bedöma olika insatsers lönsamhet. Rapporten belyser den generella
problematiken att fördela resurser mellan politikområden och insatser.
Den berör inte direkt styrmedelsfrågorna men diskuterar ett intressant
angreppssätt för att avgöra var åtgärder bör sättas in.

Förutsättningar

En egenhet med det svenska politiska systemet är att invånarna i
sällsynt hög grad har varit, och fortfarande är, lyhörda för samhällsin-
formation, kunniga i fråga om styrmedel och följsamma till styrnor-
mer. Om det kan förbli på detta sätt är inte enbart beroende av hur
offentliga aktörer hanterar styrmedelsfrågorna. Det lär i ännu högre
grad vara avhängigt av det politiska systemets förmåga att genom andra
åtgärder bibehålla sin legitimitet och auktoritet.

Trovärdighetsfaktorns betydelse — både i fråga om sändar- och
budskapstrovärdighet för ett framgångsrikt informationsarbete kan an-
tagligen inte överskattas. Det finns alltså ett starkt behov av att vårda
och utveckla sändartrovärdigheten — men vad kan en myndighet alls
göra? Även om trovärdigheten i hög grad är beroende av hur systemet
uppfattas finns det faktorer som myndigheterna själva kan påverka.

Ett exempel på detta rör de informativa medlens utformning. För
statliga myndigheter tror jag att man bör göra dygd av nödvändigheten;
det är varken möjligt eller önskvärt att arbeta med samma metoder
och tekniker som i den kommersiella reklamen. Genom att medvetet
avstå från detta kan man ge informationen en egen profil, något som
kan bidra till ökad synlighet i det snabbt växande utbudet.

En annan faktor rör gränsdragningen mellan att påverka och att
lämna serviceinformation. Invandrarverket visar att en myndighet lätt
kan hamna i ett läge med dubbla externinformativa roller — dels att
ge serviceinformation, dels att arbeta med informationsstyrning. Med
anledning av detta har myndigheten bett statsmakterna om ett entydi-
gare uppdrag. Detta sätt att reagera på styrimpulser kan i längden visa
sig vara viktigt för att bevara inte bara myndighetens utan även
statsmakternas trovärdighet.

Ett tredje exempel rör möjligheterna att förena dialogstrategin med
ett uppdrag att försöka påverka. Att engagera mellanhänder är effektivt
inte bara för att man kan ge individualiserad information. Därtill
behöver mellanhänderna inte övertygas om det goda i syftet eftersom
de som regel delar de grundläggande värderingarna, t.ex. i fråga om
hälsoupplysning eller ungdomsutbildningens mål och uppgifter.

1994/95 :RR 14

Bilaga

Riskerna för svidande bakslag är trots detta stora och ibland kan
man behöva diskutera vad som är etiskt försvarligt. Den etiska frågan
rör möjligheterna att förena påverkan med en ärligt syftande dialog;
bakslag kan följa om målgrupperna upplever dialogen som ett manipu-
lativt instrument för att nå effektmålen.

Forskning om informativ styrning

Forskningen på området, som utan tvekan börjar få betydande omfatt-
ning, ger emellertid disparata resultat vilket gör det svårt, ja i det
närmaste omöjligt, att generalisera slutsatser om strategier eller instru-
ment. Mot bakgrunden av att forskningsresultaten ofta pekar i olika
riktningar förekommer det att även forskare inom området är tvek-
samma till om det överhuvud taget är meningsfullt att forska vidare.

Trots dessa tänkvärda påpekanden bör ett systematiskt kunskapssö-
kande kunna bidra till att svara på eller åtminstone belysa några
angelägna frågor, t.ex. hur man kan utveckla förmågan att arbeta mot
bakgrunden av och med inriktning på ständigt förändrade förutsätt-
ningar — inom politiken, av problemet och beträffande andra aktörers
förehavanden.

I den omfattande diskursen på området finns det flera indikationer
på att samordning och samverkan med andra aktörer inom en sektor
kan vara ett sätt att öka effektiviteten. Samverkan gör det möjligt att
arbeta med nya kombinationer av media/kanaler och att öka expositio-
nen, något som kan te sig som lockande när budgeten är knapp.

Analysen har inte givit några direkta exempel på samverkan, antag-
ligen beroende på att myndigheterna i allt väsentligt är ensamma om
ansvaret, men väl att aktörer längre fram i implementeringskedjan har
engagerats.

1994/95:RR14

Bilaga

Innehåll

1994/95 :RR 14

Revisorernas förslag

Sammanfattning................................... 1

Inledning........................................ 2

Uppläggning av granskningsarbetet .................... 2

Undersökningen om myndigheternas informationsstyrning . . 3

Några slutsatser av övriga delstudier.................... 6

Informativa medel i samband med mål- och resultatstyrning . 11

Revisorernas slutsatser .............................. 17

Förslag.......................................... 23

Bilaga

Att påverka med information — Fyra myndigheters bruk av

informativa medel ................................. 25

Sammanfattning................................... 26

Rapporten ....................................... 29

Medvetna försök att påverka.......................... 29

Analysmodellen ................................... 45

Statens naturvårdsverk.............................. 50

Folkhälsoinstitutet ................................. 57

Skolverket ....................................... 64

Statens invandrarverk............................... 72

Informationsstyrning — slutsatser och frågor ............. 77

gotofr 48616, Stockholm 1995

Förslag 1994/95:RR14

Förslag till riksdagen

1994/95:RR 14

Riksdagens revisorers förslag angåendeinformation och resultatstyrning

1 Sammanfattning

2 Inledning

3 Uppläggningen av granskningsarbetet

4 Undersökningen om myndigheternasinformationsstyrning

4.1 Vad har undersökts?

4.2 Några slutsatser av undersökningen

4.3 Utvecklingsfrågor

5 Några slutsatser av övriga delstudier

5.1 Information som styrmedel — kunskapsläget

5.2 Information som styrmedel — beslutsfattarnas syn

5.3 Information som styrmedel — mottagarna

6 Informativa medel i samband med mål- ochresultatstyrning

6.1 Några utgångspunkter

RIKSDAGEN

6.2 Pågående arbete med att utveckla mål- ochresultatstyrningen

7 Revisorernas slutsatser

7.1 Riksdagens roll i mål- och resultatstyrningen

7.2 Informativa medel i regeringens styrning av myndigheterna

7.3 Utveckling av informationsarbetet hos myndigheterna

8 Förslag

Att påverka med information

Sammanfattning

Rapporten

Medvetna försök att påverka

Styrning — en reciprok relation

Att förklara styrningens effekter

Påverkansteorin

• Problembild, syfte och mål samt målgrupper

• Val och utformning av styrmedel

Styrstrategi

Styrmedel

Målgruppens incitamentsstruktur

Antaganden om vägen till påverkan

Detaljer - blandning, "doser", gränsvärden

• Implementering

• Uppföljning och utvärdering

Problembilden och behovet av styrning

Syfte, mål och målgrupper

Maktbasen påverkar gränsen för det möjliga

Val och utformning av styrmedel

Piskan, moroten eller broschyren?

"Piskan"

"Moroten"

"Broschyren"

Implementering — mellan beslut och effekt

Uppföljning och utvärdering

Analysmodellen

Analysperiod

Källor

Urval — hur många och vilka myndigheter?

Statens naturvårdsverk

Myndighetsuppgiften

Mål och målgrupper

Påverkansteorin

Val och utformning av styrmedel

Implementering

Resurser och organisering

Aktivitetsområden, aktiviteter och kostnader

Prestationer och effekter

Iakttagelser m.m.

Folkhälsoinstitutet

Myndighetsuppgiften

Mål och målgrupper

Påverkansteorin

Val och utformning av styrmedel

Implementering

Resurser och organisering

Aktivitetsområden, aktiviteter och kostnader

Prestationer och effekter

Iakttagelser m.m.

Skolverket

Myndighetsuppgiften

Mål och målgrupper

Påverkansteorin

Val och utformning av styrmedel

Implementering

Riksdagens revisorers förslag angående
information och resultatstyrning

4 Undersökningen om myndigheternas
informationsstyrning

6 Informativa medel i samband med mål- och
resultatstyrning

6.2 Pågående arbete med att utveckla mål- och
resultatstyrningen