Förslag 1993/94:RR9

Förslag till riksdagen

1993/94:RR9

Riksdagens revisorers förslag angående
arbetsmarknadspolitiken

1993/94

RR9

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning angående arbets-
marknadspolitik.

1 Inledning

Riksdagens revisorer har granskat arbetsmarknadspolitiken. Resultatet
av granskningen har redovisats i rapporten 1993/94:1 Arbetsmarknads-
politik — en granskning av åtgärder mot arbetslöshet. Yttranden har
inhämtats över rapporten. Rapporten och en sammanfattning av re-
missyttrandena bifogas denna skrivelse. I skrivelsen behandlas frågor
som rör avvägningen mellan olika åtgärdsinsatser, fördelning av resur-
ser och ansvar, uppföljning och kontroll, AMS vetenskapliga råd samt
ersättningsnivåer och bidragssystem.

Granskningsrapporten kommer i enlighet med kommittédirektiven
(dir. 1993:132) att utgöra ett av flera underlag i arbetet för den
parlamentariska kommitté som fått i uppdrag att utreda arbetsmark-
nadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning. Revisorer-
na utgår ifrån att även vad som anförs i denna skrivelse kommer att
läggas till underlaget för utredningen. Revisorerna väljer därför att här
begränsa sina förslag till riksdagen till vissa frågor som rör samspelet
mellan olika politikområden samt uppföljning av internrevision och
kassakontroll.

Revisorernas beslut att granska åtgärder mot arbetslöshet har sitt
ursprung bl.a. i en framställan från riksdagens arbetsmarknadsutskott.

Professorerna Bertil Holmlund, Karl-Gustaf Löfgren och Eskil Wa-
densjö har på revisorernas uppdrag författat var sin artikel om arbets-
marknadspolitikens handlingsutrymme. Artiklarna publicerades i bo-
ken Arbetsmarknadspolitik på nya vägar.

1 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR9

2 Revisorernas överväganden

Avvägningen mellan olika åtgärdsinsatser

Enligt granskningsrapporten har arbetsmarknadspolitiken fått ta ett för
stort ansvar för arbetslöshetsbekämpningen under pågående lågkon-
junktur. Den behöver därför i högre grad kompletteras med andra
ekonomisk- politiska insatser och insatser inom övriga politikområden.
Under lågkonjunkturens första år spelade arbetsmarknadsutbildningen
en alltför dominerande roll i förhållande till andra arbetsmarknadspo-
litiska insatser. Till en del förklaras detta av att djupet och varaktighe-
ten i konjunkturnedgången inte kunde förutses när ökningen av
åtgärdsvolymerna inleddes våren 1991. De stora satsningarna på arbets-
marknadsutbildning under inledningen av lågkonjunkturen innebär att
många som genomgått utbildningen kommer att få vänta relativt länge
innan deras nya kunskaper efterfrågas på arbetsmarknaden. Risken att
kunskaperna hinner gå förlorade innan dess är sannolikt stor. Andelen
utbildade som får arbete direkt eller inom ett halvår efter utbildningen
har sjunkit till mycket låga tal.

Ingen av remissinstanserna ifrågasätter slutsatsen att arbetsmarknads-
politiken behöver kompletteras med insatser inom andra politikområ-
den. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och Expertgruppen för arbets-
marknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA) delar också uppfattning-
en att de stora satsningarna på arbetsmarknadsutbildning sattes in på
ett för tidigt skede i lågkonjunkturen. AMS pekar dock på bristen på
alternativa lösningar och på svårigheterna att i tid förutse utvecklingen
på arbetsmarknaden.

Revisorerna ifrågasätter inte värdet av arbetsmarknadsutbildning
som sådan. Det är revisorernas bestämda uppfattning att arbetsmark-
nadsutbildningen, oavsett konjunkturläge, är en av den aktiva arbets-
marknadspolitikens viktigaste och värdefullaste delar. Däremot finns
det anledning att understryka vikten av att avvägningen mellan olika
åtgärder anpassas till hur efterfrågan utvecklas på den reguljära arbets-
marknaden. I de enskilda fallen bör det finnas en strategi för när
åtgärderna skall sättas in och för hur kompetensen skall bevaras och
utvecklas efter det att åtgärden avslutats. Beträffande arbetsmarknads-
politikens ansvar för arbetslöshetsbekämpningen anser revisorerna att
ökad uppmärksamhet bör ägnas samspelet mellan arbetsmarknadspoli-
tiska insatser och insatser inom andra politikområden.

I rapporten noteras att det saknas en långsiktig strategi för arbets-
marknadspolitiken samt att målet om full sysselsättning i finansplaner
och budgetpropositioner ersatts med formuleringar av varierande slag
om att minska arbetslösheten. Arbetsmarknadspolitiken har kommit
att präglas av kortsiktiga insatser av stor volym för att få ner arbetslös-
heten. Framförhållningen i åtgärdsplaneringen har ofta varit kort i
förhållande till de genomgripande förändringar som ägt rum genom
introduktion av nya åtgärder eller ändringar i befintliga åtgärdspro-
gram. Revisorerna vill dock peka på att målet ”nya riktiga jobb” i

1993/94:RR9

årets finansplan anges som ett av de centrala målen för den ekonomis-
ka politiken under resten av 1990-talet och ”som ett etappmål på
vägen mot full sysselsättning på den reguljära arbetsmarknaden”.

Vidare konstateras i rapporten att avvägningen mellan olika åtgärder
i hög grad påverkats av att kostnaderna för arbetslivsutveckling och
utbildningsvikariat inte belastar Arbetsmarknadsverkets anslag för ar-
betsmarknadspolitiska åtgärder. Dessa åtgärder får därför karaktären av
”gratisresurser” som fritt står till arbetsförmedlingens förfogande. Av-
vägningen mellan åtgärderna har även påverkats bl.a. av uttalanden
från regeringens sida. AMS, Tjänstemännens centralorganisation
(TCO) och Sveriges akademikers centralorganisation (SACO) instäm-
mer i sina remissvar i slutsatsen att arbetslivsutveckling och utbild-
ningsvikariat bör belasta anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder
på samma sätt som övriga åtgärdsprogram.

Enligt revisorernas mening förutsätter en korrekt och kostnadseffek-
tiv avvägning mellan olika åtgärder bl.a. att de olika åtgärdernas
kostnader för arbetsförmedlingen så långt som möjligt överensstämmer
med de verkliga kostnaderna. Revisorerna anser därför att de åtgärdsre-
surser som disponeras av Arbetsmarknadsverket bör belasta de anslags-
poster som ryms inom Arbetsmarknadsdepartementets anslag.

Fördelning av resurser och ansvar

Under senare år har delegerings- och decentraliseringsprocessen inom
Arbetsmarknadsverket nått mycket långt. I rapporten görs bedömning-
en att detta bidragit till det snabba genomslaget av politiska beslut
rörande resursramar och införandet av nya åtgärder. Arbetsförmedling-
ens ökade ansvar och utvidgade befogenheter har tagits väl till vara i
den praktiska verksamheten. Bl.a. uppmärksammas initiativkraften,
kreativiteten och förmågan att finna lokala lösningar på komplicerade
problem. I rapporten konstateras också att det råder stor frihet vad
gäller val av organisationsformer och arbetsmetoder.

I rapporten framhålls vidare att den långtgående decentraliseringen
ställer stora krav på AMS vad gäller utformningen av en gemensam
strategi och samordningen av verksamheten så att nationella mål
tillgodoses och rimliga krav på rättvisa mellan olika delar av landet
upppfylls. De enskilda arbetsförmedlingskontoren har, enligt rappor-
ten, tenderat att bli alltmera inriktade på sin lokala arbetsmarknad inte
bara när det gäller platsförmedlingsinsatser utan även vad gäller upp-
handling och utformning av åtgärdsinsatser. Denna tendens kan öka
svårigheterna att tillgodose krav på specialinsatser för enskilda arbets-
sökande, motverka geografisk rörlighet och öka risken att olika före-
tagsstöd snedvrider konkurrensen.

Flera av remissinstanserna framför synpunkter på decentraliseringen
inom Arbetsmarknadsverket. Bl.a. betonas behovet av samordning och
gränserna för vad som kan utföras på kontorsnivå. TCO konstaterar att
det föreligger vissa brister vad gäller balansen mellan delegering och
centrala riktlinjer/samordning.

1993/94:RR9

Revisorerna ser det som angeläget att det decentraliserade beslutsfat-
tandet inom Arbetsmarknadsverket konsolideras och utvecklas ytterli-
gare. För att detta skall vara möjligt anser revisorerna att det behövs en
klarare ansvarsfördelning mellan länsarbetsnämnder och arbetsförmed-
lingar, tydligare centrala riktlinjer och strategier för verksamheten, en
utbyggnad av internrevisionen och uppföljningsinsatserna samt effekti-
va former för samverkan mellan olika arbetsförmedlingskontor och
länsarbetsnämnder.

Av de medel som riksdagen anvisar för arbetsmarknadspolitiska
åtgärder disponerar regeringen 300 miljoner kronor som särskilda
medel. Större delen av dessa medel går till länsarbetsnämnder eller
arbetsförmedlingskontor för genomförande av arbetsmarknadspolitiska
åtgärder som syftar till att lösa lokala sysselsättningsproblem. Reviso-
rerna ifrågasätter varför dessa insatser som belastar anslaget för arbets-
marknadspolitiska åtgärder skall behöva föras, via länsarbetsnämnd
och AMS, upp till regeringen för avgörande. Även de medel som här
avses bör enligt revisorernas mening kunna disponeras av AMS.

Uppföljning och kontroll

Internrevision

Enligt rapporten är bristen på regelbunden resultatanalys tillsammans
med en alltför begränsad internkontroll och internrevision den allvar-
ligaste svagheten i Arbetsmarknadsverkets inre styrning. Effekterna av
detta blir bl.a. att samordningen av verksamheten försvåras, att risken
för missbruk ökar samt att allmänhetens förtroende för verksamheten
riskerar att undermineras. Vidare framhålls att ansvaret för att lägga
upp tillfredsställande riktlinjer för internkontroll och internrevision
ligger på AMS och att även den externrevision av arbetsmarknadspoli-
tiken som bedrivs av Riksrevisionsverket (RRV) är relativt begränsad.

AMS tillbakavisar den kritik som avser bristande internrevision och
anser det oklart vad som i rapporten avses med internrevision. Där-
emot pekar även AMS i sitt yttrande på att det vore värdefullt om
RRV:s redovisningsrevision av Arbetsmarknadsverket kunde öka i om-
fattning.

I rapporten, liksom i AMS remissyttrande, behandlas internkontroll
och internrevision i ett sammanhang eftersom såväl de problem som
konstaterats som lösningarna på dessa nära sammanhänger med var-
andra. Begreppet internkontroll i rapporten, liksom för Revisionsut-
redningen (SOU 1990:64) och för Föreningen auktoriserade revisorer
(FAR), handlar främst om att finna organisatoriska lösningar och
rutiner som säkerställer en riktig och fullständig redovisning, tryggar
tillgångar och garanterar att gällande bestämmelser följs. Internrevision
i mera strikt mening handlar om att granska den interna kontrollen.
Revisorerna noterar att AMS i sitt remissyttrande tycks ge begreppen
en betydligt mera allmän innebörd som även innefattar sådant som
snarare kan klassificeras som uppföljning eller utvärdering av verksam-
heten. Revisorerna vill också betona vikten av att ansvaret för intern-

1993/94 :RR9

kontrollen och internrevisionen läggs på Arbetsmarknadsverkets hög-
sta ledning, dvs. på AMS, och inte på respektive länsarbetsnämnd.
Även detta är i linje med de grundprinciper som gäller för revisionen
såväl inom näringslivet som inom den offentliga sektorn.

Mot denna bakgrund finner revisorerna det tillfredsställande att
AMS nu tagit ett antal viktiga initiativ för att förstärka internkontroll
och internrevision inom Arbetsmarknadsverket. Dessa initiativ innebär
i korthet att ansvaret knyts direkt till AMS verksledning, att resurser
öronmärks och riktlinjer för internrevision och internkontroll läggs
fast. Revisorerna tror att ett fortsatt stöd från RRV är angeläget under
denna process och anser att det vore värdefullt om RRV:s redovis-
ningsrevision av Arbetsmarknadsverket kunde öka i omfattning. Revi-
sorerna anser även att riksdagen av regeringen bör begära en redovis-
ning av hur utvecklingen av internkontroll och internrevision fortskri-
der inom Arbetsmarknadsverket.

Resultatanalysen

I rapporten konstateras att de rapporter AMS månadsvis och kvartals-
vis överlämnar till regeringen innehåller omfattande statistiska redovis-
ningar av verksamheten och av utfallet i relation till de resultatmåi
som lagts fast i regleringsbrevet. Däremot innehåller dessa rapporter
ingen resultatanalys. Den resultatanalys av verksamheten som genom-
förs av AMS består i första hand av uppföljningar och utvärderingar av
olika åtgärdsprogram.

AMS tillbakavisar påståendet att det saknas en regelbunden resultat-
analys och hävdar att verket i dag har en god löpande resultatuppfölj-
ning som fortsätter att utvecklas. RRV, som tidigare riktat kritik mot
AMS för bristande uppföljningar, påpekar att kvaliteten i resultatredo-
visningen ökat påtagligt i verkets senaste årsredovisning. I årsredovis-
ningen ingår såväl en översikt av resultaten av olika uppföljningar som
en mera samlad analys av verksamheten. Revisorerna delar uppfatt-
ningen att resultatredovisningen förbättrats men anser att analysen
behöver utvecklas ytterligare. Inte minst mot bakgrund av de extrema
förhållandena på arbetsmarknaden och arbetsmarknadspolitikens stora
omfattning är behovet av långsiktiga analyser och utvärderingar myck-
et stort. Revisorerna vill dessutom understryka att det är särskilt viktigt
att ha tillgång till aktuella analyser och resultatredovisningar för att
bättre kunna bedöma insatsernas effekter i nuvarande läge där man
dels tvingas ta till tidigare oprövade åtgärder, dels hålla åtgärdsvoly-
merna på nivåer som saknar historiska jämförelser. Revisorerna anser
därför att det, utöver mera djupgående och långsiktiga analyser, finns
ett stort behov även av en löpande månatlig eller kvartalsvis analys av
verksamhetens resultat för planeringen av kommande åtgärdsinsatser
och omprövningen av pågående insatser. En sådan analys skulle ha ett
stort värde bl.a. för bedömningar av sambanden mellan resursinsatser i
form av anslagna medel och prestationer i form av utnyttjandet av
olika åtgärder samt av hur olika åtgärdsinsatser påverkar och komplet-
terar varandra.

1993/94:RR9

Rundgångsproblematiken

I rapporten redovisas att rundgången mellan olika åtgärder samt mel-
lan arbetslöshet och åtgärder är betydande. En isolerad åtgärdsinsats
räcker oftast inte för att åstadkomma en varaktig lösning för den
arbetslöse. Kunskaperna om hur rundgången påverkar individerna och
om samspelet mellan olika åtgärder är dock begränsade. Vidare noteras
att en stor grupp arbetssökande har mycket långa sammanlagda in-
skrivningstider men att resultatmål, resultatredovisning och statistik-
måtten i övrigt endast undantagsvis relateras till denna grupp. I rap-
porten efterlyses ett mera strategiskt utnyttjande av åtgärdsinsatserna,
en större långsiktighet i planeringen av stödet till de arbetssökande och
ytterligare analyser av rundgången mellan åtgärder och arbetslöshet.
Planeringen av åtgärdsinsatserna bör enligt rapporten syfta till att
bevara och utveckla de arbetslösas kompetens genom att upprätthålla
kontakterna med arbetslivet och dess villkor.

Samhall föreslår i sitt remissyttrande att arbetsförmedlingen bör vara
skyldig att biträda den arbetslöse med upprättandet av en handlings-
plan om inte arbete kan erbjudas direkt.

AMS instämmer i att det behövs mer omfattande analyser av utveck-
lingen mot allt flera arbetssökande med mycket iånga inskrivningstider
och av vad denna utveckling far för konsekvenser för de arbetsmark-
nadspolitiska insatserna. Samtidigt pekar AMS på att ”inte heller
regeringen funnit skäl att ange mål för hela gruppen” och på att man
valt att utöver de långtidsarbetslösa följa gruppen långtidssökande utan
arbete eller åtgärd.

Revisorerna anser att det behövs ökad kunskap om rundgångspro-
blematiken. Detta gäller såväl rundgången mellan arbetslöshet och
åtgärder som rundgången mellan olika bidragssystem eller mellan
tillfälliga arbeten och arbetslöshet. Utöver ökad kunskap behöver det
även läggas fast klara mål och riktlinjer för insatserna för de långtids-
inskrivna. Enligt revisorernas bedömning torde goda resultat av insat-
serna för de långtidsinskrivna vara avgörande för möjligheterna att
långsiktigt få ner arbetslösheten på en för Sverige mera normal nivå.

Statistikmåtten

I rapporten påpekas vissa brister i redovisningen av anmälningstid för
lediga platser. Bristerna hänger samman med att det är vanligt att den
arbetsgivare som anmäler en ledig plats inte vill att arbetsförmedlingen
sprider informationen om platsen. I dessa fall registreras inte platsen
som anmäld förrän den tillsätts. I statistiken framstår detta som att
platsen tillsatts omgående oavsett hur lång den verkliga anmälningsti-
den var. AMS tillbakavisar kritiken med att måttet ”inte använts de
senaste åren sedan lågkonjunkturen började få genomslag”.

Enligt revisorernas mening är det av stor vikt att den statistik som
produceras och publiceras av statliga myndigheter är rättvisande och
av hög kvalitet. Att en myndighet själv inte använder sig av ett visst
statistikmått är i detta sammanhang ovidkommande och kan inte
anföras som ett försvar för bristande tillförlitlighet i redovisningen.

1993/94:RR9

Revisorerna är övertygade om att det inte skulle vålla några större
tekniska svårigheter att vid registreringstiilfället koda in den korrekta
anmälningstidpunkten. Påståendet att måttet inte använts de senaste
åren kan också ifrågasättas eftersom anmälningstid för lediga platser
redovisas såväl i AMS månatliga arbetsmarknadsstatistik som i bl.a.
kvartalsrapporterna till regeringen. Måttet är också av stort intresse i
externa analyser av arbetsmarknadens funktionssätt.

Kassakontrollen

Av granskningen har framkommit att arbetsförmedlingens kontroll av
villkoren för utbetalning av kassaersättning och kontant arbetsmark-
nadsstöd är otillräcklig. Detta är delvis en naturlig följd av att antalet
lediga platser och antalet möjliga åtgärdsplaceringar är lågt i förhållan-
de till antalet arbetslösa. Det stora antalet sökande ger arbetsförmed-
lingen mindre tid att ägna åt varje enskild individ. I rapporten görs
bedömningen att den bristande kontrollen också kan hänga samman
med svårigheter att kombinera ett kundorienterat och serviceinriktat
arbetssätt med inslag av kontroll och krav på motprestationer.

Av AMS remissvar framgår att även AMS uppmärksammat dessa
problem och initierat ett antal projekt med syfte att effektivisera
kontrollen. Projekten genomförs av AMS under innevarande budgetår
i samverkan med bl.a. a- kassor, länsarbetsnämnder, arbetsförmedling-
ar och berörda myndigheter. Samtidigt görs en översyn av de administ-
rativa systemen.

Revisorerna anser det angeläget att dessa åtgärder följs upp och att
man noggrant studerar vilka effekter ökade kontrollinsatser far för
arbetsförmedlingens arbetssätt och kundkontakter i övrigt. Regeringen
bör få i uppdrag att till riksdagen redovisa resultaten av en sådan
uppföljning.

AMS vetenskapliga råd

AMS har sedan 1992 ett vetenskapligt råd sammansatt av forskare
inom bl.a. ekonomi, sociologi samt arbets- och socialmedicin. I rap-
porten betonas det positiva i att verket på detta sätt knyter till sig
extern expertis och sakkunskap men samtidigt riktas kritik mot de
former AMS valt för arvodering av ledamöterna av det vetenskapliga
rådet. Arvodering sker i form av ett sammanträdesarvode på 6 000
kronor per sammanträde, varken rådets arbetsformer eller ledamöter-
nas ansvar och uppgifter finns preciserade och sedvanliga beslutshand-
lingar saknas. I rapporten konstateras att det råder viss oklarhet om
förordningen om ersättning för uppdrag i statliga styrelser, nämnder
och råd m.m. (SFS 1992:1299) skall anses tillämplig beträffande råd
m.m. som tillskapas på myndigheternas egna initiativ.

AMS anför i sitt remissvar bl.a. att andra former för att anlita
konsulter skulle leda till effektivitetsförluster och större kostnader.
Vidare hävdar AMS att man haft expertråd inom andra myndigheter
som förebild och att en jämförelse med motsvarande arvodering hos
andra myndigheter utfaller till AMS fördel.

1993/94 :RR9

Efter påpekandena i rapporten har regeringen beslutat om en änd-
ring i förordningen 1992:1299 av vilken det klart framgår att nämnda
förordning inte gäller råd m.m. som tillskapas på myndigheternas egna
initiativ. En grupp inom AMS vetenskapliga råd har fått i uppdrag att
se över rådets inriktning och arbetsformer. Revisorerna ifrågasätter
dock AMS jämförelser med andra myndigheter.

Revisorerna tror att AMS initiativ att se över det vetenskapliga
rådets uppgifter kan leda till att rådets verksamhet effektiviseras ytterli-
gare och därmed blir ännu värdefullare. Den framtida arvoderingen
måste anpassas till de arbetsuppgifter och arbetsformer som läggs fast
av AMS. Revisorerna utgår från att regeringen följer dessa frågor i den
löpande resultatdialogen med AMS.

Ersättningsnivåer och bidragssystem

Ersättningsnivåerna

I rapporten dras slutsatsen att variationerna i ersättningsnivå mellan
olika arbetsmarknadspolitiska program inte är ett uttryck vare sig för
en samlad strategi eller för skillnader i de krav åtgärderna ställer på
deltagarna. Det ifrågasätts om bidragen är så utformade att de ger den
arbetssökande incitament i rätt riktning och på ett konsekvent sätt
främjar ett aktivt arbetssökande. Vidare dras slutsatserna att avvägning-
en mellan olika åtgärdsinsatser i alltför hög grad har påverkats av vilka
bidrag som utgår till den arbetssökande och att det torde finnas
förutsättningar att reducera antalet åtgärdsprogram och ersättningsnivå-
er.

De remissinstanser som yttrar sig i frågan instämmer i vad som i
rapporten sägs om behovet av att ersättningsnivåerna ger en bättre
överensstämmelse mellan incitamenten för den arbetslöse och målet
för insatserna.

Enligt revisorernas mening är det angeläget att det finns en klar
linje i de statliga bidragssystemen som samtidigt beaktar säväl den
enskildes incitament för ett aktivt arbetssökande som olika socialpoli-
tiska och fördelningspolitiska mål. En analys av bidragssystemen bör,
enligt revisorernas mening, inte inriktas enbart på ersättningens storlek
i relation till tidigare arbetsinkomst utan bör i minst lika hög grad ta
upp frågor som ersättningsperiodens längd, förändringar i ersättnings-
nivån under denna period, villkoren för ersättning och relationen
mellan olika bidragssystem.

Utförsäkringsgarantin

I rapporten konstateras att de utförsäkrades rätt till beredskapsarbete
eller annan åtgärd under innevarande lågkonjunktur successivt utveck-
lats till att bli en i det närmaste absolut utförsäkringsgaranti. Tack vare
detta har antalet utförsäkrade kassamedlemmar hittills under lågkon-
junkturen varit lägre än under högkonjunkturåren i slutet av 1980-ta-
let men samtidigt görs i rapporten bedömningen att mycket tyder på
att utförsäkringsgarantin bidragit till att minska den arbetslöses incita-

1993/94:RR9

ment och ansträngningar att söka arbete mot slutet av ersättningsperio-
den samt motivationen att byta yrke eller bostadsort. Den samlade
effekten av detta har blivit att utförsäkringsgarantin snarare riskerar att
försvåra än underlätta arbetsförmedlingens ansträngningar att snabbt
åstadkomma lämpliga lösningar för de arbetssökande.

Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) och Företagarnas riksorgani-
sation (FR) anser att utförsäkringsgarantin bör förändras. TCO delar
inte uppfattningen att utförsäkringsgarantin försvårar ansträngningarna
att snabbt åstadkomma lämpliga lösningar för de arbetslösa.

Revisorerna tror att utförsäkringsgarantin bidragit till att förhindra
utslagning av många arbetslösa och ytterligare ökningar av kommuner-
nas socialbidragskostnader. Den ogynnsamma utvecklingen på arbets-
marknaden har tvingat arbetsförmedlingen att inteckna en allt större
del av den samlade åtgärdsvolymen för att uppfylla utförsäkringsgaran-
tin. Revisorerna anser därför att det, under beaktande av socialpolitis-
ka och fördelningspolitiska mål, finns skäl att ompröva utförsäkrings-
garantin i syfte att finna bättre sätt att hävda arbetslinjen och undvika
att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder utnyttjas enbart för att
uppfylla formella krav för fortsatt kassaersättning.

3 Förslag

Riksdagens revisorer föreslår

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om samspelet mellan arbetsmarknadspolitiska
insatser och insatser inom andra politikområden,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om internkontroll och internrevision,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om kassakontrollen.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Kjell Nilsson (s), Ulla Orring
(fp), Anita Johansson (s), Bengt Silfverstrand (s), Birgitta Hambraeus
(c), Sten-Ove Sundström (s), Margareta Gard (m), Åke Carnerö (kds),
Maja Bäckström (s), Leif Bergdahl (nyd) och Karl-Gösta Svenson (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg, utredningschefen Margaretha Stålfors och revisionsdi-
rektören Allan Read (föredragande).

1993/94:RR9

Stockholm den 23 mars 1994

På Riksdagens revisorers vägnar

Alf Wennerfors

Allan Read

1993/94:RR9

Bilaga 1

Arbetsmarknadspolitik

En granskning av åtgärder mot
arbetslöshet

RAPPORT 1993/94.1

Riksdagens revisorer

Förord

Riksdagens revisorer presenterar härmed sin revisionsrapport om åt-
gärder mot arbetslöshet. Rapporten sänds nu på remiss till berörda
myndigheter. Revisorernas slutgiltiga ställningstaganden och förslag
kommer därefter att utformas i en skrivelse till riksdagen.

Revisorernas beslut att granska åtgärder mot arbetslöshet har sitt
ursprung bl.a. i en framställan från riksdagens arbetsmarknadsutskott
där utskottet föreslår en granskning av hur Arbetsmarknadsverket
använder ”de olika möjligheter som finns till arbetsmarknadspolitiska
insatser i det rådande arbetsmarknadsläget”. Kontakter med arbets-
marknadsutskottets kansli har upprätthållits under granskningens gång.

Granskningen inleddes under vintern 1992/93 och har utförts av
revisorernas tredje avdelning. Avdelningen har ägnat två sammanträ-
den åt utfrågningar dels av Arbetsmarknadsverkets generaldirektör
Göte Bernhardsson, dels av verkets tidigare generaldirektör Bertil
Rehnberg. Avdelningen har även besökt länsarbetsnämnderna i Gävle-
borgs län, i Kronobergs län samt i Göteborgs och Bohus län.

Inom revisorernas kansli har ansvaret för utredningsarbetet legat på
Allan Read, revisionsdirektör. Delaktiga i arbetet har även varit Åke
Dahlberg, kanslichef, och Margaretha Stålfors, utredningschef. Charlot-
ta Andersson, praktikant, har bearbetat statistik och sammanställt
underlag för vissa avsnitt.

Professorerna Bertil Holmlund, Karl-Gustaf Löfgren och Eskil Wa-
densjö har på revisorernas uppdrag författat var sin artikel om arbets-
marknadspolitikens handlingsutrymme. Artiklarna publiceras separat
av bokförlaget Fritzes i boken Arbetsmarknadspolitik på nya vägar. De
synpunkter och slutsatser som redovisas i boken är författarnas egna.

Under granskningsarbetet har nära kontakter upprätthållits med
arbetsförmedlingskontoren i Ljusdal och Gävle samt med länsarbets-
nämnden i Gävleborgs län. Vid dessa kontakter har samtal och inter-
vjuer genomförts inte bara med tjänstemän vid arbetsförmedling och
länsarbetsnämnd utan även med företrädare för kommuner, näringsliv,
utbildningsanordnare m.fl.

Personliga kontakter har under granskningens gång även tagits med
ett stort antal chefer och övriga tjänstemän inom AMS. På revisorernas
uppdrag har AMS tagit fram och bearbetat statistik bl.a. över åt-
gärdsplaceringar och inskrivningstider. Information har inhämtats ock-
så från regeringskansliet, Industritjänstemännens arbetslöshetskassa,
Skolverket, Riksrevisionsverket m.fl.

1993/94 :RR9

Bilaga 1

Sammanfattning

Sverige upplever för närvarande sin värsta arbetslöshetskris på över 50
år. Arbetslösheten har ökat oavbrutet sedan våren 1990 och väntas inte
nå sin kulmen förrän en bra bit in på 1994. Sedan försämringen
inleddes har drygt 500 000 arbetstillfällen gått förlorade varav nästan
hälften inom industrin. Antalet sysselsatta ligger därmed på sin lägsta
nivå sedan 1970-talet. Arbetslösheten har ökat i alla delar av landet,
inom i stort sett alla yrkesgrupper och i alla åldrar.

Svensk arbetsmarknadspolitik har en relativt lång historia och den
”svenska modellen” har rönt stor uppmärksamhet internationellt. Un-
der den aktuella arbetslöshetskrisen har de arbetsmarknadspolitiska
insatserna ökat kraftigt både i volym och i totala kostnader. Budgetåret
1992/93 befann sig i genomsnitt drygt 190 000 personer i olika kon-
junkturberoende åtgärder och ytterligare 80 000 i handikappåtgärder.
Utgifterna för arbetsmarknadspolitik väntas under innevarande budget-
år överskrida 90 miljarder kronor vilket motsvarar omkring sex pro-
cent av den samlade bruttonationalprodukten (BNP).

Arbetsmarknadspolitiken utgör en del av den ekonomiska politiken.
Den kompletterar och utgör en förutsättning för övriga ekonomisk-
politiska insatser. De övergripande målen för arbetsmarknadspolitiken
avviker inte från målen för den ekonomiska politiken i stort. Dessa
mål handlar om hög ekonomisk tillväxt, stabilt penningvärde, full
sysselsättning och rättvis fördelning av välfärden. Arbetsmarknadspoli-
tiken skall bidra till uppfyllandet av alla dessa mål. På lång sikt sker
detta genom att man med olika insatser söker förena hög sysselsättning
med hög tillväxt och stabilt penningvärde.

Långtidsarbetslösa utgör en prioriterad grupp för i stort sett alla
arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De som varit arbetslösa så länge att
de riskerar utförsäkring har rätt till arbetsmarknadsutbildning eller
beredskapsarbete om det inte finns särskilda skäl som talar emot en
sådan lösning. Givet inriktningen på de långtidsarbetslösa prioriteras
särskilt grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden. Till dessa
grupper räknas ungdomar, flyktingar och invandrare samt arbetshandi-
kappade. Arbetsmarknadsverket har också ett särskilt ansvar för jäm-
ställdheten på arbetsmarknaden.

Den djupa lågkonjunkturen och de omfattande strukturförändring-
arna inom näringsliv och offentlig sektor ställer stora krav på arbets-
marknadspolitiken. Omläggningen av den ekonomiska politiken mot
inflationsbekämpning och stramare finanspolitik innebär att arbets-
marknadspolitiken fått bära en större del av ansvaret för arbetslöshets-
bekämpning och stabiliseringspolitik. Målet om full sysselsättning har i
finansplaner och budgetpropositioner ersatts med formuleringar av
varierande slag om att minska arbetslösheten. Inom ramen för en
långsiktig ekonomisk politik med inriktning på att främja tillväxt och
konkurrenskraft har arbetsmarknadspolitiken i hög grad kommit att
präglas av kortsiktiga insatser av stor volym för att få ner arbetslöshe-
ten.

1993/94:RR9

Bilaga 1

Under senare år har delegerings- och decentraliseringsprocessen 1993/94:RR9
inom Arbetsmarknadsverket nått mycket långt. Enligt vår bedömning Bilaga 1
har detta bidragit till det snabba genomslaget av politiska beslut
rörande resursramar och införandet av nya åtgärder. Arbetsförmedling-
ens ökade ansvar och utvidgade befogenheter har, enligt vad vi kunnat
finna, tagits väl till vara i den praktiska verksamheten. Bl.a. har vi
uppmärksammat initiativkraften, kreativiteten och förmågan att finna
lokala lösningar på komplicerade problem. Vi har också funnit att det
råder stor frihet vad gäller val av organisationsformer och arbetsmeto-
der.

Vi anser att bristen på regelbunden resultatanalys tillsammans med
en alltför begränsad internkontroll och internrevision är den allvarli-
gaste svagheten i Arbetsmarknadsverkets inre styrning. Effekterna av
detta blir bl.a. att samordningen av verksamheten försvåras, att risken
för missbruk ökar samt att allmänhetens förtroende för verksamheten
riskerar att undermineras. Vi anser, liksom Riksrevisionsverket (RRV),
att ansvaret för att lägga upp tillfredsställande riktlinjer för internkon-
troll och internrevision ligger på AMS. Samtidigt konstaterar vi att
även den externrevision av arbetsmarknadspolitiken som bedrivs av
RRV är relativt begränsad.

De långsiktiga effekterna av nuvarande arbetslöshetskris och arbets-
marknadspolitik kan ännu inte beräknas. Bl.a. erfarenheterna från
andra länder gör att vi inte tror att arbetslösheten kan återgå till sin
ursprungliga nivå utan mycket betydande arbetsmarknadspolitiska in-
satser under många år framåt. Det finns därför skäl att särskilt upp-
märksamma kraven på uthållighet och långsiktig planering av de
arbetsmarknadspolitiska insatserna. Vi har lagt märke till att åtgärdsvo-
lymen inte kunnat ökas i samma takt som arbetslösheten och att det
förefaller allt svårare att möta ökad arbetslöshet med ytterligare
åtgärdsinsatser. Arbetsförmedlingen spelar en nyckelroll i ansträng-
ningarna att upprätthålla en tillfredsställande kvalitet i de arbetsmark-
nadspolitiska insatserna och samtidigt, inför en kommande
konjunkturuppgång, åter göra de arbetssökande gångbara på den ordi-
narie arbetsmarknaden. Vi bedömer här insatser för att planera och
helst bryta rundgången mellan åtgärder och arbetslöshet som särskilt
viktiga. Vi tror också att insatser som stärker de arbetslösas kompetens,
konkurrenskraft och anpassningsförmåga är viktigare i en långsiktig
strategi för att få ner arbetslösheten än snabbare platstillsättningar.

1 Granskningens bakgrund och inriktning

Åtgärder för att fa ner arbetslösheten har hög prioritet inom den
ekonomiska politiken. Den ekonomiska politiken liksom insatser
inom andra politikområden har en avgörande betydelse tör utveckling-
en på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadspolitiken, som utgör en del av
den ekonomiska politiken, spelar en central roll i detta sammanhang.

Svensk arbetsmarknadspolitik har en relativt lång historia och den
”svenska modellen” har rönt stor uppmärksamhet internationellt. Det
finns följaktligen en betydande litteratur och forskning att falla tillbaka
på vid en analys av politikens utformning och effekter. Debatten
mellan forskare och även mellan politiker är intensiv och dokumenta-
tionen i form av statistiska uppgifter är mycket omfattande. Under den
aktuella arbetslöshetskrisen har de arbetsmarknadspolitiska insatserna
ökat kraftigt både i volym och i totala kostnader. Budgetåret 1992/93
befann sig i genomsnitt drygt 190 000 personer i olika konjunkturbe-
roende åtgärder och ytterligare 80 000 i olika handikappåtgärder.
Utgifterna för arbetsmarknadspolitiken väntas under innevarande bud-
getår överskrida 90 miljarder kronor vilket motsvarar omkring 6 % av
den samlade bruttonationalprodukten (BNP).

Expansionen av arbetsmarknadspolitiken har ägt rum såväl inom
traditionella åtgärder som arbetsmarknadsutbildning och arbetsförmed-
lingsinsatser som inom nya åtgärdsprogram där ungdomspraktik och
arbetslivsutveckling är de viktigaste. Jämfört med tidigare har stora
förändringar ägt rum även vad gäller styrformer, regelverk och dele-
geringsprinciper. Sålunda kan Arbetsmarknadsverket fritt fördela me-
del mellan ett antal olika åtgärdsprogram, utformningen av insatserna
kan anpassas till lokala mål och förutsättningar tack vare mindre
detaljerade regler och besluten fattas numera längre ut i organisatio-
nen. De förändringar som ägt rum vad gäller utformningen av den
övergripande ekonomiska politiken påverkar såväl utvecklingen på
arbetsmarknaden som arbetsmarknadspolitikens förutsättningar. Det är
också värt att notera att varken Sverige eller något annat land har
tidigare erfarenhet av hög arbetslöshet i kombination med en stor
volym aktiva arbetsmarknadspolitiska insatser.

Riksdagens revisorer har inte sedan mitten av 1970-talet genomfört
någon samlad granskning av åtgärder mot arbetslöshet men granskade
1983 Arbetsmarknadsverkets personalsituation (Rapport 1982/83:2) och
publicerade 1988 en förstudie om AMS-bidrag till flyttningskostnader
(1987/88:4).

Arbetsmarknadsdepartementets expertgrupp för arbetsmarknadspoli-
tiska utvärderingsstudier (EFA) har till uppgift att initiera och samord-
na arbetsmarknadspolitisk utvärderingsforskning samt se till att forsk-
ningsresultaten blir kända och tillgängliga för olika intressenter. EFA
överlämnade våren 1993 sitt femte betänkande Politik mot arbetslöshet
(SOU 1993:43) till chefen för Arbetsmarknadsdepartementet. Tidigare
har utgivits betänkandena Att utvärdera arbetsmarknadspolitik (SOU
1974:29), Arbetsmarknadspolitik i förändring (SOU 1978:60), Arbets-
marknadspolitik under omprövning (SOU 1984:31) och Perspektiv på
arbetsförmedlingen (SOU 1990:31). Därutöver har EFA publicerat ett
antal rapporter, senast en utredning rörande arbetsmarknadsutbild-

1993/94 :RR9

Bilaga 1

2 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR9

ningens effekter. Såväl av EFA initierad som annan forskning med
anknytning till arbetsmarknadspolitiska frågor bedrivs vid de flesta
universitet och högskolor samt därutöver vid ett antal fristående utred-
ningsinstitut o.dyl.

Riksrevisionsverket (RRV) har genomfört ett antal granskningar och
utredningar rörande olika arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogram.
Bland dessa kan särskilt nämnas Yrkesinriktad rehabilitering inom
AMV (1993), Jobbsökaraktiviteter för personer i arbetsmarknadspoli-
tiska åtgärder, Effektivitetsproblem i arbetsmarknadsutbildningen och
Enklare och effektivare lönesubventioner? (1992), Friare resursan-
vändning inom Arbetsmarknadsverket och Lönar sig beredskapsarbete?
(1990) samt Rekryteringsstöd och Arbetsmarknadsutbildningens flexi-
bilitet (1989).

Riksdagens revisorers beslut att genomföra en granskning av åtgär-
der mot arbetslöshet har sitt ursprung bl.a. i en framställan från
riksdagens arbetsmarknadsutskott där utskottet föreslår en granskning
av hur Arbetsmarknadsverket använder ”de olika möjligheter som
finns till arbetsmarknadspolitiska insatser i det rådande arbetsmark-
nadsläget”. Utskottet ställer även frågan om vilka positiva effekter som
kunnat noteras av det decentraliserade beslutsfattandet inom Arbets-
marknadsverket och om det blivit en enhetlig bedömning av likartade
ärenden. Ett ytterligare skäl för granskningen är att såväl arbetsmark-
nadssituationen som arbetsmarknadspolitikens roll och utformning
under den nu pågående arbetslöshetskrisen skiljer sig på avgörande
punkter från tidigare kända och analyserade förhållanden. Detta inne-
bär att de slutsatser man kommit fram till i tidigare forsknings- och
utredningsverksamhet inte utan vidare kan förutsättas gälla i dagens
situation.

Granskningen syftar till att kartlägga arbetsmarknadspolitikens roll
och handlingsutrymme inom den ekonomiska politiken samt bedöma hur
väl man lyckats utnyttja arbetsmarknadspolitiken i den konkreta arbets-
löshetsbekämpningen. En grundläggande fråga handlar om vilket hand-
lingsutrymme det finns inom den ekonomiska politiken i allmänhet
och arbetsmarknadspolitiken i synnerhet när det gäller utformning
och genomförande av åtgärder mot arbetslöshet. För att klargöra
arbetsmarknadspolitikens roll är det också nödvändigt att analysera
samspelet med andra politikområden och det ”arbetsmarknadspolitiska
innehållet” i dessa.

En viktig del av granskningsarbetet har varit att studera hur den
praktiska verksamheten genomförs. I detta syfte har täta kontakter
upprätthållits med två arbetsförmedlingskontor (Ljusdal och Gävle-
Norr). Därutöver har revisorerna besökt tre länsarbetsnämnder (Gävle,
Växjö och Göteborg). Vid dessa besök medverkade förutom represen-
tanter för länsarbetsnämnden även representanter för arbetsförmedling
och arbetsmarknadsinstitut. Revisorernas intryck från dessa besök har
diskuterats med Arbetsmarknadsverkets generaldirektör. Uppgifter har
även inhämtats i ett stort antal intervjuer med tjänstemän på olika
nivåer inom verket, i regeringskansliet och inom andra myndigheter.
Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) har på vårt uppdrag genomfört vissa

1993/94:RR9

Bilaga 1

specialbearbetningar av verkets statistik. För att belysa arbetsmarknads-
politikens roll och handlingsutrymme inom ramen för den ekonomis-
ka politiken har tre forskare och arbetsmarknadsexperter anlitats. De
artiklar de bidragit med har publicerats separat i boken Arbetsmark-
nadspolitik på nya vägar (Fritzes förlag). Därutöver har vi satt oss in i
den forskning som bedrivs inom området och analyserat befintlig
statistik.

2 Målet om full sysselsättning

Full sysselsättning har i Sverige en lång tradition som ett överordnat
mål för den ekonomiska politiken. Särskilt under 1970- och 1980-talet
framstod Sverige som unikt när det gäller att slå vakt om detta mål.
Under 80-talet utvecklades begreppet full sysselsättning i en ambitions-
höjande riktning. I Arbetsmarknadsdepartementets bilaga till budget-
propositionen 1989/90 framhålls att ”det handlar inte bara om att alla
skall få möjligheter till ett arbete utan också om att arbetet skall vara
meningsfullt och utvecklande och inte leda till arbetsskador och ut-
slagning. Det handlar om att skapa ”det goda arbetet åt alla” på
1990-talet. Ett sådant mål innebär att det är de dåliga arbetena som
skall slås ut och inte de anställda.” Termen arbete åt alla används
också som en precisering av begreppet full sysselsättning bl.a. för att
markera att full sysselsättning inte bara handlar om att bekämpa
arbetslösheten utan också om att öka förvärvsgraden.

Omsvängningen i den ekonomisk-politiska målprioriteringen kom i
samband med finansplanen 1991. Regeringen framhåller där att infla-
tionen är det centrala stabiliseringspolitiska problemet och att infla-
tionsbekämpningen skall överordnas andra ambitioner och krav. Be-
greppet full sysselsättning anges som ett av flera mål för den ekonomis-
ka politiken. I den reviderade finansplanen 1991 betonas strategin från
finansplanen. Den ekonomiska politiken skall varaktigt nedbringa
inflationen. Samtidigt skall den fulla sysselsättningen upprätthållas.
Tillväxtmålet ges en ökad vikt. Riksdagen ställde sig bakom denna
inriktning av den ekonomiska politiken.

I finansplanen 1992 anges att huvudmålet för den ekonomiska
politiken är att bryta den ekonomiska stagnationen, pressa ner arbets-
lösheten och återupprätta Sverige som en tillväxt- och företagarnation.
Inflationsbekämpningen framhålls åter som regeringens främsta upp-
gift i den reviderade finansplanen 1992 vid sidan av åtgärder för att
göra det möjligt för Sverige att bli medlem i EG och i övrigt delta i
den internationella ekonomiska integrationen. Även kampen mot ar-
betslösheten betonas. Riksdagen hade inga invändningar mot denna
huvudinriktning av den ekonomiska politiken. I finansutskottets be-
tänkande (1991/92: FiU 30) anges att den främsta uppgiften för den
ekonomiska politiken är att tillse att inflationen ligger kvar på den nu
uppnådda låga nivån. Samtidigt markeras betydelsen av åtgärder för att
minska arbetslösheten.

1993/94:RR9

Bilaga 1

Det övergripande målet i finansplanen 1993 handlar om att återupp-
rätta tillväxten och pressa ner arbetslösheten.Vikten av en fortsatt låg
inflation framhålls men ges inte samma framskjutna ställning som i
den reviderade finansplanen 1992. Den höga arbetslösheten och den
uteblivna tillväxten framställs som de allvarligaste problemen i den
reviderade finansplanen 1993. Det övergripande målet för den ekono-
miska politiken är att genom god tillväxt bygga en långsiktigt stabil
grund för välfärden och sysselsättningen. Även i riksdagsbehandlingen
våren 1993 understryks vikten av åtgärder mot arbetslösheten. I finans-
utskottets betänkande över bl.a. finansplanen (1992/93:FiU10) påpekas
att åtgärder för att komma till rätta med det svåra läget på arbetsmark-
naden måste fa högsta prioritet. Den ekonomiska politiken måste ha
som mål att skapa en uthållig tillväxt för att öka välfärden och
undvika en bestående hög arbetslöshet. I utskottets betänkande rörande
den reviderade finansplanen (1992/93:FiU30) framhålls att den allvarli-
gaste konsekvensen av den ekonomiska krisen är den höga arbetslöshe-
ten.

Inriktningen av den ekonomiska politiken har således ändrats påtag-
ligt under de senaste tre åren. Under 80-talet höjdes ambitionsnivån
markant i sysselsättningspolitiken. Det centrala målet om full syssel-
sättning gavs under senare delen av 80-talet inte bara ett kvantitativt
utan även ett kvalitativt innehåll. Begreppet det goda arbetet åt alla
introducerades som ett mål för sysselsättningspolitiken. Omläggningen
av prioriteringarna i den ekonomiska politiken inleddes i början av
1991 efter en lång period av låg produktivitetsutveckling, kostnadssteg-
ringar och fallande marknadsandelar för svensk exportindustri. Infla-
tionsmålet överordnades de andra målen för den ekonomiska politi-
ken. Full sysselsättning kvarstår emellertid som ett ekonomisk-politiskt
mål fram till hösten 1991. Därefter kan begreppet full sysselsättning
inte återfinnas som mål för den ekonomiska politiken i centrala
dokument, som finansplaner och utskottsbetänkanden, från regering
och riksdag. Inom ramen för en långsiktig politik för industriell
tillväxt har det ersatts med formuleringar av varierande slag om att
minska arbetslösheten.

Under 1980-talet har nya kunskaper vuxit fram om arbetslöshetens
trögrörlighet nedåt. De internationella erfarenheterna av arbetslöshe-
tens utveckling pekar på att arbetslösheten har en tendens att snabbt
stiga för att därefter etableras på en viss nivå och sedan endast
långsamt sjunka. Arbetslösheten återgår dock vanligen inte helt till den
ursprungliga nivån, utan en arbetslöshetsökning tenderar att leda till
en varaktig höjning av den genomsnittliga arbetslöshetsnivån. Detta är
vad som benämns den s.k. hysteresis-effekten. En kraftig ökning av
arbetslösheten framstår mot bakgrund av dessa nya kunskaper som ett
väsentligt mera långsiktigt och allvarligt samhällsproblem än tidigare.

En genomgång av den ekonomisk-politiska strategin för att pressa
ned arbetslösheten pekar på att arbetsmarknadspolitiken tilldelats en
avgörande roll. Det är emellertid svårt att identifiera någon samlad
strategi där arbetsmarknadspolitiken integreras med övrig ekonomisk
politik på det sätt som t.ex. görs i Rehn-Meidner-modellen.

1993/94:RR9

Bilaga 1

3 Den svenska modellen

1993/94:RR9

Bilaga 1

Begreppet den svenska modellen förekommer flitigt såväl i ekonomis-
ka läroböcker som inom den arbetsmarknadspolitiska forskningen och,
inte minst, i den politiska debatten. Beroende på sammanhanget och
på vilket budskap som framförs ges modellen något varierande inne-
börd. Den modell för ekonomisk politik som kommit att utgöra en
central del av den svenska modellen utvecklades under 1940-talet.
Tongivande för denna idéutveckling var LO-ekonomen Gösta Rehn
men även andra LO-ekonomer spelade en viktig roll, framför allt
Rudolf Meidner. Modellen består av tre delar nämligen en restriktiv
anti-inflatorisk finanspolitik, en solidarisk lönepolitik och en aktiv
selektivt inriktad arbetsmarknadspolitik. Det centrala i modellen är
inte utformningen av dess respektive delar utan betoningen av samspe-
let mellan dessa och de roller de olika delarna tilldelas i detta samspel.

Sitt största genomslag fick den svenska modellen för framväxten och
utformningen av svensk arbetsmarknadspolitik. Detta inflytande är
fortfarande mycket påtagligt och återspeglas såväl i den strukturella
uppbyggnaden som i den teoretiska begreppsapparaten inom detta
område. Så starkt har modellen påverkat arbetsmarknadspolitikens
utformning att den ofta uppfattas som en modell för arbetsmarknads-
politik snarare än för ekonomisk politik.

Ofta ges begreppet den svenska modellen en politisk snarare än
teoretisk innebörd och får då beteckna den politik för hög sysselsätt-
ning och låg arbetslöshet som förts i Sverige under efterkrigstiden. Det
kan därför vara på sin plats att betona att modellen då den formulera-
des inte i strikt mening var ett program för att uppnå full sysselsätt-
ning utan snarare för att förena full sysselsättning med långsiktig
ekonomisk tillväxt och stabilt penningvärde.

Vid en internationell jämförelse kan man konstatera att både en
aktiv selektiv arbetsmarknadspolitik och en solidarisk lönepolitik till-
lämpats i betydligt högre grad i Sverige än i andra länder. Däremot
kan man knappast hävda att finanspolitiken varit mera restriktiv och
antiinflatorisk än på andra håll. Fram till slutet av 1980-talet överens-
stämde utvecklingen av ekonomi och arbetsmarknad i flera viktiga
avseenden med de mål som den svenska modellen syftade till att
uppnå. Vid en given inflationsnivå var arbetslösheten relativt låg eller,
uttryckt på ett annat sätt, låg arbetslöshet kunde kombineras med lägre
inflationstal än i de flesta andra länder. Inflationstakten i Sverige var
trots detta ofta relativt hög vilket tillsammans med en ogynnsam
produktivitetsutveckling ledde till förlorade marknadsandelar på
världsmarknaden. Statistiska analyser visar också att den s.k. löneelasti-
citeten är hög i Sverige vilket innebär att utbud och efterfrågan på
arbetskraft påverkas relativt mycket av en given förändring av reallö-
nen. De försämringar i kostnadsläget som uppstått sedan 1970-talet
bl.a. på grund av den expansiva finanspolitiken har i stor utsträckning
åtgärdats med hjälp av växelkursförändringar. Det pågår en livlig
diskussion bland ekonomer om i vilken utsträckning de goda resultat 21

som uppnåtts i form av låg arbetslöshet kan tillskrivas den svenska

modellen och i vilken utsträckning de kan tillskrivas andra faktorer. 1993/94: RR9

Bl.a. nämns de förändrade växelkurserna, den offentliga sektorns ut- Bilaga 1

byggnad och inflationsnivåer som möjliggjort reallönesänkningar i
kombination med nominella löneökningar som viktiga förklaringsfak-
torer. I förlängningen av denna debatt ligger försöken att finna orsaker
och lösningar till den nuvarande arbetslöshetskrisen.

4 Målen för de arbetsmarknadspolitiska
insatserna

Arbetsmarknadspolitiken utgör en del av den ekonomiska politiken.
Den både kompletterar och utgör en förutsättning för övriga ekono-
misk-politiska insatser. De övergripande målen för arbetsmarknadspo-
litiken kan därför inte avvika från målen för den ekonomiska politi-
ken i stort. Dessa mål handlar om hög ekonomisk tillväxt, stabilt
penningvärde, full sysselsättning och rättvis fördelning av välfärden.
Betoningen på respektive mål har varierat beroende på ideologiska
ställningstaganden och på vilka problem som är förhärskande på kort
och medellång sikt. Arbetsmarknadspolitiken skall följaktligen bidra
till uppfyllandet av alla dessa mål. På lång sikt sker detta genom att
man med olika insatser söker förena hög sysselsättning med hög
tillväxt och stabilt penningvärde. Utformningen av insatserna blir dock
mycket olika beroende på vilket arbetsmarknadsläge som råder.

I ett läge med hög efterfrågan på arbetskraft är arbetsmarknadspoliti-
kens viktigaste uppgift att vidta åtgärder för att undvika kostnadssteg-
ringar och/eller flaskhalsproblem på grund av arbetskraftsbrist. Vid
otillräcklig arbetskraftsefterfrågan består uppgifterna främst i att upp-
rätthålla de arbetslösas kompetens och arbetsförmåga genom utbild-
ningsinsatser och tillfälliga arbeten. Oberoende av konjunkturläge är
det dessutom en uppgift för arbetsmarknadspolitiken att främja syssel-
sättningen av arbetshandikappade och andra utsatta grupper.

Även om arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska
politiken har den också en viktig socialpolitisk roll. Denna roll hänger
samman med de fördelningspolitiska mål som finns för den ekonomis-
ka politiken i stort och som av tradition spelat en särskilt viktig roll
inom arbetsmarknadspolitiken. Men de hänger också samman med
ansvaret för de arbetslösas försörjning. I ett läge med hög arbetslöshet
blir de socialpolitiska uppgifterna extra tydliga och i många länder ses
arbetsmarknadspolitiken som en del av socialpolitiken snarare än av
den ekonomiska politiken. Något förenklat kan man säga att arbets-
marknadspolitikens ekonomisk-politiska roll går ut på att förbättra
arbetsmarknadens funktionssätt och att dess socialpolitiska roll går ut
på att trygga de arbetslösas försörjning. Strategiskt beskrivs dessa olika
roller, som inte nödvändigtvis behöver vara oförenliga, som arbetslin-
jen respektive kontant- eller försörjningslinjen. Arbetslinjen omnämn-
des första gången redan 1908, och även om begreppet i vissa avseenden
ändrat innebörd sedan dess gäller fortfarande hävdandet av arbetslinjen 22

som en utgångspunkt för arbetsmarknadspolitiken.

Vid planeringen av den konkreta verksamheten bryts de övergripan-
de målen ner i mer ”hanterbara” mål. Mål som rör arbetsmarknadens
funktionssätt handlar om att förkorta sökprocesserna såväl för arbetssö-
kande som för företag. Andra viktiga målvariabler rör antal arbetspla-
ceringar totalt och för olika grupper av arbetssökande. De konkreta
mål som sätts upp är vanligtvis kortsiktiga och sträcker sig sällan över
mer än ett budgetår. Det är också vanligt att man lägger fast olika
delmål. Delmålen beskriver oftast etappmål t.ex. insatser av åtgärder
som i senare ied väntas bidra till att en arbetsplacering kommer till
stånd. De kan också innebära att man kopplar vissa villkor eller
restriktioner till större mål t.ex. att en viss del av arbetsplaceringarna
skall avse en viss grupp av sökande. I strikt mening kan naturligtvis
alla de verksamhetsmål som formuleras ses som delmål i relation till
övergripande mål om att öka sysselsättningen och förbättra arbets-
marknadens funktionssätt. Vi har dock i denna rapport valt att använ-
da oss av de tre nivåerna övergripande mål, verksamhetsmål och
delmål där delmålen sätts i relation till verksamhetsmålen.

De övergripande målen för arbetsmarknadspolitiken inom ramen
för den ekonomiska politiken syftar till att öka andelen sysselsatta och
förbättra arbetsmarknadens funktionssätt på sätt som tillgodoser fördel-
ningspolitiska ambitioner och inte påverkar kostnadsläget i ogynnsam
riktning. Med andel sysselsatta avses andelen personer i arbetsför ålder
som har anställning eller driver egna företag. Därutöver är det natur-
ligtvis av stort intresse om dessa faktiskt arbetar eller är frånvarande
från arbetet och om arbetet bedrivs på heltid eller deltid. Det finns
bl.a. ett socialpolitiskt mål om att reducera sjukfrånvaron som är
kopplat även till arbetsmarknadspolitiska insatser. Ett förbättrat funk-
tionssätt för arbetsmarknaden innebär bl.a. kortare sökprocesser
och/eller bättre träffsäkerhet, hög reallöneflexibilitet och därmed god
anpassningsförmåga om det uppstår obalanser mellan utbudet och
efterfrågan på arbetskraft samt en yrkesmässig och geografisk rörlighet
som befrämjar kompetens- och produktivitetsutveckling.

Ett vanligt sätt att strukturera de övergripande målen är att dela upp
dem i mål rörande utbudet av arbetskraft, mål rörande efterfrågan på
arbetskraft och mål som gäller matchningen mellan utbud och efterfrå-
gan. Denna uppdelning ligger ofta till grund för formuleringen av
verksamhetsmålen och för klassificeringen av arbetsmarknadspolitiska
åtgärder. Vi kommer i den följande redovisningen av de arbetsmark-
nadspolitiska åtgärdsprogrammen att använda oss av denna uppdel-
ning.

1993/94:RR9

Bilaga 1

5 De arbetsmarknadspolitiska
åtgärdsprogrammen

5.1 Begreppet arbetsmarknadspolitik

Med aktiv arbetsmarknadspolitik avses vanligtvis de insatser som finan-
sieras över Arbetsmarknadsverkets (AMV:s) budget, övriga åtgärder
som administreras av verket samt verksamheten inom Samhall AB. Att
ansvaret för genomförandet av ett stort antal olika åtgärder finns
samlat inom en enda statlig myndighet är ett viktigt och särskiljande
drag hos svensk arbetsmarknadspolitik. Det finns dock åtgärder med
arbetsmarknadspolitiska syften även utanför AMV. Hit hör bl.a. vissa
åtgärder som tidigare finansierades via AMV:s budget men även indust-
ripolitiska och kommunala eller landstingskommunala satsningar. Till
detta kan läggas ett stort antal åtgärder inom olika politikområden som
primärt har andra mål men som också syftar till att uppnå vissa
arbetsmarknadspolitiska effekter. Resonemanget kan naturligtvis vidgas
ytterligare eftersom i stort sett alla viktiga politiska beslut och åtgärder
på ena eller andra sättet får konsekvenser för sysselsättningen och
arbetsmarknadens sätt att fungera.

Vi har valt att använda begreppet arbetsmarknadspolitik för att
beteckna summan av de åtgärder som finansieras via AMV, Samhall
AB, det regionalpolitiska stödet och tillfälliga industristöd samt det
kontanta stödet vid arbetslöshet. Uppgifterna över antal berörda perso-
ner begränsas dock, på grund av statistikbrist, till AMV-åtgärderna och
Samhall. Vi använder därmed begreppen på i princip samma sätt som
EFA (se t.ex. SOU 1993:43, kap. 3). Vi kommer också att begagna
uttrycket ”konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder” som
innefattar alla AMV:s åtgärder utom insatserna för arbetshandikappa-
de. Avgränsningen av begreppet arbetsmarknadspolitik innebär inte att
man får bortse från andra åtgärder. Samspelet mellan arbetsmarknads-
politik och andra politikområden är ofta av avgörande betydelse för
utvecklingen på arbetsmarknaden. För att uppnå de övergripande
målen för arbetsmarknadspolitiken kan åtgärder inom andra områden
ibland vara att föredra framför ytterligare satsningar på arbetsmark-
nadspolitiska insatser.

5.2 Den institutionella uppbyggnaden

Inom regeringskansliet är det Arbetsmarknadsdepartementet som an-
svarar för arbetsmarknadspolitiken. Departementet består av tre saken-
heter (arbetsmarknadsenheten, arbetslivsenheten och regionalpolitiska
enheten) och tre sekretariat (rättssekretariatet, utredningssekretariatet
samt planerings- och budgetsekretariatet). Till departementet är dess-
utom knutna ett antal utredningar och kommittéer. Totalt, inkl, chefs-
tjänstemän och sakkunniga, uppgår personalstyrkan till omkring 100
personer. Under Arbetsmarknadsdepartementet lyder även Expertgrup-
pen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA).

1993/94: RR9

Bilaga 1

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) tillkom 1948 genom en ombildning
av dåvarande Statens arbetsmarknadskommission. Redan tidigare, år
1940, hade huvuddragen i den institutionella struktur som alltjämt
gäller lagts fast. Då övertog nämligen staten ansvaret för arbetsförmed-
lingsverksamheten, länsarbetsnämnderna inrättades och ansvaret för de
arbetsmarknadspolitiska insatserna samlades under den detta år inrätta-
de Statens arbetsmarknadskommission. Dessförinnan hade arbetsför-
medling bedrivits i kommunal regi med statliga bidrag under tillsyn av
Socialstyrelsen och de aktiva åtgärderna bestod nästan uteslutande av
nödhjälpsarbeten som administrerades av lokala arbetslöshetskommit-
téer under överinseende av Statens arbetslöshetskommission (AK) som
upphörde 1940. De första kommunala arbetsförmedlingarna öppnades
1902 i Helsingborg och Göteborg.

AMS är central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknads-
frågor och är chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna (instruktion för
Arbetsmarknadsverket, SFS 1988:1139). Dessa uppgifter hade AMS
redan från början även om nuvarande formulering inte fördes in i
instruktionen förrän 1965. Utöver de uppgifter som nu åvilar Arbets-
marknadsverket (AMV) hade verket tidigare ansvar även för skyddat
arbete för arbetshandikappade, regionalpolitiska frågor, vissa industri-
stöd samt flyktingmottagning (beteckningen Arbetsmarknadsverket
kom först på 1970-talet att ersätta Arbetsmarknadsstyrelsen och länsar-
betsnämnderna men eftersom detta inte innebar någon förändring i
sak kommer vi att använda oss av denna beteckning som om den
funnits med redan från början). AMV:s ansvar för skyddat arbete
överfördes år 1980 till den då bildade stiftelsen Samhällsföretag, senare
ombildad till Samhall AB, som även tog över ansvaret för de skyddade
verkstäder som tidigare drivits i landstingens regi. Handläggningen av
de regionalpolitiska frågorna och industristödet fördes 1983 över till
dåvarande Statens industriverk. Statens invandrarverk tog 1985 över
ansvaret för flyktingmottagningen.

Arbetsmarknadsverket består i dag av AMS, 24 länsarbetsnämnder
(Lan), 380 arbetsförmedlingskontor (Af) och drygt 100 arbetsmark-
nadsinstitut (Ami). Därtill ingår intäktsfinansierad verksamhet i form
av arbetslivstjänster och verkets kursgård (Aske). Personalen uppgick i
juni 1993 till drygt 11 100 årsarbetare. Utvecklingen de senaste åren
liksom fördelningen inom verket framgår av tabell 1.

Tabell 1. Antal anställda i Arbetsmarknadsverket juni månad åren
1989 — 1993 (omräknade till heltid)

1993/94:RR9

Bilaga 1

År	Af	Ami	Lan	Ams	Aske	Övrigt	Totalt
1989	5 609	2 256	1 862	430	24	126	10 307
1990	4 970	2 036	1 652	427	22	108	9215
1991	5 447	2 239	1 647	437	22	58	9 850
1992	5 630	2 305	1 534	409	23	227	10 128
1993	6 592	2 268	1 502	406	22	317	11 107*

* Den tillfälliga förstärkningen som ingår i summan och som finansiera-
des med medel från B 2-anslaget uppgick i juni 1993 till 1 064
årsarbetare. Flertalet av dessa påbörjade sin anställning under senare
delen av budgetåret.

Enligt instruktionen skall AMS ”leda, samordna och utveckla den
arbetsmarknadspolitiska verksamheten inom landet, sätta upp mål och
riktlinjer för verksamheten vid länsarbetsnämnderna samt följa upp
och utvärdera resultatet av deras verksamhet, fördela de ekonomiska
och andra resurser som står till förfogande”. Till detta kan läggas vissa
uppgifter inom totalförsvarets ram. Sedan början av 1980-talet har
personalresurser och beslutsbefogenheter förts från AMS till verkets
övriga verksamhetsgrenar. Till minskningen av AMS personal från
drygt 700 årsarbetare i början av 1980-talet till nuvarande 400 har
utöver delegering och decentralisering även bidragit administrativa
rationaliseringar och överföringen av vissa uppgifter till andra myndig-
heter. AMS roll vad gäller handläggningen av enskilda ärenden in-
skränker sig numera i stort sett till att fungera som besvärsinstans för
överklaganden av vissa beslut som rör arbetsmarknads-utbildning, star-
ta-eget-bidrag och avstängning från arbetslöshetsersättning.

AMS styrelse består av sex av regeringen utsedda ledamöter under
ordförandeskap av generaldirektören. Den rådgivande nämnden är
partssammansatt med sex av generaldirektören utsedda representanter
för vardera arbetstagar- och arbetsgivarsidan. Till AMS är också knut-
na arbetslöshetsförsäkringsdelegationen, kulturarbetsdelegationen samt
delegationen för yrkesinriktad rehabilitering och andra arbetsmark-
nadspolitiska åtgärder för handikappade.

Länsarbetsnämnden (Lan) skall ”leda, samordna och utveckla den
arbetsmarknadspolitiska verksamheten i länet” och ”hjälpa AMS i dess
verksamhet i totalförsvaret”. Lams styrelse har landshövdingen som
ordförande och länsarbetsdirektören som vice ordförande, övriga leda-
möter utses av regeringen på förslag från AMS. Aven personalresurser-
na vid länsarbetsnämndernas kanslier har minskat under senare år
som en konsekvens av rationaliseringar samt överföring av arbetsupp-
gifter till arbetsförmedling och arbetsmarknadsinstitut. Arbetsförmed-
lingarna (Af) och arbetsmarknadsinstituten (Ami) sorterar under Lan
och utgör formellt delar av denna. Lan beslutar om föreskrifter röran-
de Af:s och Ami:s verksamhet och utser ledamöterna i de lokala
arbetsförmedlingsnämnderna. Inom ramen för den arbetsordning som
faststäils av AMS utformar Lan beslutsordning för det egna länet och
bestämmer hur stor del av budgetansvaret som skall delegeras till Af
och Ami.

Till den institutionella uppbyggnaden hör också regelverken, institu-
tioner som Samhall, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK)
som ansvarar för regionalpolitiken, de erkända arbetslöshetskassorna,
AMU-gruppen, Glesbygdsmyndigheten, m.fl. Regelverken är mestadels
kopplade till enskilda åtgärdsprogram och kommer därför att presente-
ras i anslutning till redovisningen av dessa. Mera allmänna föreskrifter
finns samlade i den s.k. arbetsmarknadskungörelsen (förordningen om
den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, SFS 1987:405).

1993/94:RR9

Bilaga 1

5.3 Efterfrågepåverkande åtgärder

De efterfrågepåverkande åtgärderna syftar till att påverka efterfrågan på
arbetskraft och därmed öka sysselsättningen. Åtgärderna består dels av
särskilt anordnade arbeten, dels av olika subventioner för att påverka
arbetsgivarnas ordinarie arbetskraftsefterfrågan. Ett villkor för statliga
bidrag är i båda fallen att arbetena/anställningarna annars inte skulle
blivit av. Man kan dela upp åtgärderna i konjunkturberoende åtgärder
som sätts in då den allmänna arbetskraftsefterfrågan är otillräcklig och
i handikappåtgärder som är inriktade på att öka de arbetshandikappa-
des sysselsättning. Även de konjunkturberoende åtgärderna används
selektivt för att komma de mest utsatta grupperna till del.

Bland de efterfrågepåverkande åtgärderna är beredskapsarbete den
som har använts längst. Redan 1940 fick åtgärden den utformning som
i princip gäller fortfarande med anställning av arbetslösa i tillfälliga
särskilt anordnade arbeten till marknadsmässiga löner. Historiskt kan
den härledas ännu längre tillbaka i tiden till de nödhjälps- och
reservarbeten som bedrevs i statlig regi under mellankrigstiden. Fram
t.o.m. 1950-talet utgjorde beredskapsarbetena tillsammans med plats-
förmedlingen den aktiva arbetsmarknadspolitikens i särklass viktigaste
instrument.

Från att ursprungligen nästan helt ha varit inriktade på statliga
investeringsarbeten återfinns i dag de flesta beredskapsarbetena i den
kommunala tjänstesektorn. Även regelverken och inriktningen på oli-
ka grupper har genomgått viktiga förändringar under årens lopp. Den
senaste förordningen om beredskapsarbete (SFS 1987:411) har ändrats
ett antal gånger och nu gällande bestämmelser finns samlade i förord-
ningen om ändring i förordningen om beredskapsarbete (SFS 1993:
729). Enligt nuvarande regler får beredskapsarbete anvisas arbetslösa,
som fyllt 25 men inte 65 år, som söker arbete genom den offentliga
arbetsförmedlingen och inte kan erbjudas lämpligt arbete eller någon
lämplig annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Om synnerliga skäl före-
ligger kan även ungdomar under 25 år som deltagit i ungdomspraktik
anvisas beredskapsarbete. Arbetslösa som fått ersättning från arbetslös-
hetskassan så länge att ersättningsperioden riskerar att gå till ända har
rätt till beredskapsarbete om det inte finns särskilda skäl emot. Tiden i
beredskapsarbete får uppgå till maximalt sex månader men kan i vissa
fall förlängas om arbetet medför investeringar. Bidrag lämnas med
högst 65 % av lönekostnaden per månad (inkl, sociala avgifter, sjuklön
och semesterersättning) efter avräkning av fyra timmar per vecka.
Bidragsbeloppet fastställs i kronor och gäller hela bidragsperioden. det
far dock inte överskrida 14 300 kr per månad. Kommuner och
landsting som varvar beredskapsarbete med utbildning kan få bidrags-
nivån höjd till maximalt 80 %. För arbeten av investeringskaraktär
som utförs inom stödområde eller tillfälligt stödområde kan bidrag
lämnas med högst 2 500 resp. 1 500 kr per dag.

Beredskapsarbetsvolymen har beroende på konjunkturutvecklingen
varierat kraftigt från år till år vilket illustreras i nedanstående diagram
över genomsnittligt antal personer i åtgärden.

1993/94 :RR9

Bilaga 1

Diagram 1. Antal personer i beredskapsarbete, årsgenomsnitt

1993/94 :RR9

Bilaga 1

Till de konjunkturberoende efterfrågepåverkande åtgärderna räknas
förutom beredskapsarbete även rekryteringsstöd, avtalade inskolnings-
platser, tidigareläggning av investeringar, arbetslivsutveckling, tillfälligt
industristöd samt vissa bidrag till samlingslokaler och olika försöks-
verksamheter. Periodvis har även andra åtgärder utnyttjats för att
utjämna arbetskraftsefterfrågans beroende av konjunkturerna. Bland
dessa kan särskilt nämnas ungdomslag (1984—1989), särskilda inskol-
ningsplatser (1989—1992), investeringsfonderna som nu avvecklas, stö-
det till lageruppbyggnad i mitten av 1970-talet, industribeställningar,
rådrumsbestäilningar, tillfälligt stöd till dominerande företag på orten
och stöd till tekoindustrin för att trygga de äldres sysselsättning.

Rekryteringsstöd, infördes i januari 1984 men användes på försök för
första gången redan 1978. Nu gällande förordning är från 1986 (SFS
1986:414) och ändrades senast 1993 (SFS 1993:730). Rekryteringsstöd
kan lämnas till arbetsgivare som anställer arbetslösa som anvisas av
arbetsförmedlingen. Den anvisade måste ha fyllt 25 år och varit
arbetslös i minst tre månader eller ha fyllt 18 år och varit arbetslös i
minst en månad. Stödet kan också utgå vid anställning av ungdom som
avslutat ungdomspraktik. Högst 65 % av lönekostnaderna kan ersättas
upp till ett maximalt bidragsbelopp på 14 300 kr. Stöd utgår under
högst sex månader. Bidragsbeloppet fastställs i kronor och får inte
ändras under stödperioden. Anställningen kan vara antingen tills vida-
re eller tidsbegränsad. Dock får stöd inte utgå för statligt reglerade
anställningar. Omfattningen av rekryteringsstöd mätt i antal berörda
personer framgår av nedanstående tabell.

Tabell 2. Antal personer i anställning med rekryteringsstöd

År 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

Antal 20645 12317 10096 5587 5202 2797 2346 4851 13417

Enligt förordningen om bidrag till inskolningsplatser (SFS 1987:8 och
SFS 1993:731) utgår bidrag till arbetsgivaren vid anställning av arbets-
lösa ungdomar mellan 18 och 20 år enligt samma villkor som gäller
för rekryteringsstödet. Åtgärden infördes 1987 och hade sin största
omfattning första halvåret 1992 då bidrag utgick för i genomsnitt drygt
5 000 ungdomar. Därefter har antalet minskat till under 1 000 i och
med införandet av ungdomspraktiken.

Tidigareläggning av investeringar kan komma till stånd med hjälp av
bidrag från AMS, i form av beredskapsarbeten av investeringskaraktär
eller genom ökade anslag till Vägverket och de affärsdrivande verken.
De bidrag som utbetalas av AMS avser i princip endast att täcka
tidigareläggningskostnaden. Bidragen till offentliga och religiösa sam-
lingslokaler avser däremot att täcka även en del av de faktiska bygg-
kostnaderna. Det tillfälliga industristödet som handläggs av NUTEK
nådde sin största omfattning i början av 1980-talet och har därefter
minskat kraftigt i betydelse. Alltjämt kan dock stödformen ha en roll
att spela vid utformningen av olika ”krispaket” på hårt drabbade orter.

Arbetslivsutveckling (ALU) är en ny åtgärd som infördes fr.o.m.
1993. Enligt förordningen (SFS 1992:1333) far arbetslivsutveckling
anvisas arbetslösa som fyllt 18 år och som inte kunnat beredas arbete
på den reguljära arbetsmarknaden, annan utbildning eller annan lämp-
lig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Ett ytterligare villkor är att den
arbetslöse uppbär ersättning från erkänd arbetslöshetskassa eller kon-
tant arbetsmarknadsstöd (KAS). Anvisningstiden avser högst sex måna-
der men kan förlängas med ytterligare sex månader om det föreligger
särskilda skäl. Ersättningen till den anvisade benämns utbildningsbi-
drag, uppgår till exakt samma belopp som ersättningen vid arbetslöshet
och finansieras via arbetsmarknadsfonden.

Insatser för arbetshandikappade har liksom beredskapsarbetena en
lång historia. De nuvarande åtgärderna lönebidrag, offentligt skyddat
arbete och arbete vid Samhall AB föregicks bl.a. av arkivarbete,
halvskyddat arbete och skyddat arbete. Samhall, ursprungligen stiftel-
sen Sam hällsföretag, bildades 1980 och lönebidrag infördes samma år.
Åtgärden offentligt skyddat arbete (OSA) finns sedan 1985.

Lönebidrag far enligt förordningen om lönebidrag (SFS 1991:33)
lämnas till arbetsgivare som nyanställer en av arbetsförmedlingen
anvisad arbetshandikappad. Bidragets storlek bestäms av den arbets-
handikappades arbetsförmåga och graden av funktionsnedsättning. Bi-
dragsbeloppet far inte överskrida lönekostnaden och den del av må-
nadslönen som överskrider 13 700 kr far normalt inte läggas till grund
för bidrag. Bidrag far lämnas för högst fyra år, men stödperioden kan i
vissa fall förlängas ytterligare. I undantagsfall kan beslut om bidrag
fattas även för redan anställda. Till Samhall anslås årligen medel till
driftskostnaderna (inkl, löner) i verksamheten att ge arbete åt arbets-
handikappade som anvisats från arbetsförmedlingen. Offentligt skyddat
arbete är sådant arbete som offentliga arbetsgivare anordnar för arbets-
lösa med socialmedicinska arbetshandikapp (SFS 1985:276). Bidrag får
lämnas med 75 % av lönekostnaden för den del av lönen som inte

1993/94:RR9

Bilaga 1

överskrider 13 700 kr per månad. Bidragsperioden begränsas inte på 1993/94:RR9

annat sätt än att bidrag far lämnas längst tills den anställde fyller 65 år. Bilaga 1

Utvecklingen av handikappåtgärderna framgår av tabell 3.

Tabell 3. Antal personer i olika handikappåtgärder

	1980	1981	1982	1983	1984	1985	1986
Lönebidrag	29300	31613	33967	35930	37295	39321	41210
Samhall	21589	22604	23490	24729	25359	26487	27666
OSA						1823	4752
Totalt	50889	54217	57457	60659	62654	67631	73628

	1987	1988	1989	1990	1991	1992
Lönebidrag	42810	44360	43826	44987	44530	42232
Samhall	28187	28716	30232	30548	29592	29079
OSA	5503	5765	5983	5662	5402	5345
Totalt	76500	78841	80041	81197	79524	76656

Aven det av NUTEK och länsstyrelserna administrerade regionalpolitis-
ka stödet räknas till de efterfrågepåverkande åtgärderna. Regionalpoli-
tiken kan dock inte räknas vare sig till de konjunkturberoende åtgär-
derna eller till handikappåtgärderna. Syftet är att skapa en jämnare
fördelning av sysselsättning och tillväxt mellan olika regioner. Inom
regionalpolitiken finns ett antal olika anslag och stödformer. Bland de
viktigaste kan nämnas lokaliseringsbidrag, sysselsättningsbidrag och
transportstöd.

Lokala och centrala beslut rörande sysselsättningen inom den offent-
liga sektorn har också stor betydelse för efterfrågan på arbetskraft.
Ändringar i formerna för och nivåerna på statens bidrag till kommu-
nerna kan påverka både de relativa och de faktiska arbetskraftskostna-
derna och därmed både sysselsättningsnivån och sysselsättningens för-
delning på olika verksamhetsområden.

5.4 Utbudspåverkande åtgärder

Syftet med de utbudspåverkande åtgärderna är framför allt att långsik-
tigt öka utbudet av arbetskraft. På kort sikt kan de också användas till
att dämpa arbetskraftsutbudet. De som befinner sig i dessa åtgärder
räknas begreppsmässigt inte in i arbetskraften eftersom de inte är vare
sig sysselsatta eller arbetslösa. Däremot är de arbetssökande vilket
ibland ger upphov till en viss begreppsförvirring.

Aven de utbudspåverkande åtgärderna kan delas upp i konjunktur-
beroende åtgärder och handikappåtgärder. Till handikappåtgärderna
räknas i detta sammanhang endast rehabiliteringsinsatserna för arbets-
handikappade och andra utsatta grupper. Arbetsmarknadsutbildning,
ungdomspraktik, utbildningsvikariat, vidgad arbetsprövning, flyttnings-
bidrag och starta-eget-bidrag räknas som konjunkturberoende åtgärder.
Konjunkturberoendet är inte lika entydigt som för de efterfrågepåver-

kande åtgärderna eftersom de utbudspåverkande åtgärderna omfördelar
utbudet över tiden och mellan olika yrkesområden. De kan således
sättas in både för att öka och för att minska arbetskraftsutbudet. Det
senare motiverar höga volymer i situationer med hög arbetslöshet, det
förra stora insatser när det råder brist på arbetskraft. Traditionellt har
därför åtgärdsvolymerna varierat betydligt mindre över åren än vad
som varit fallet för de efterfrågepåverkande åtgärderna. Utbudet av
arbetskraft påverkas också i hög grad av åtgärder inom skolans område
samt av utformningen av bl.a. barnomsorg och skattepolitik. Dessa
åtgärder låter sig dock inte på något meningsfullt sätt klassificeras i
termer av konjunkturberoende eller handikappinriktade.

De utbudspåverkande åtgärderna syftar inte enbart till att påverka
arbetskraftsutbudets volym utan är i ännu högre grad inriktade på att
öka dess kvalitet och påverka dess sammansättning. Detta gäller både
de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och insatserna inom skolans
område. Rehabiliteringsinsatser i socialtjänstens eller försäkringskas-
sans regi har liknande syften medan utbyggnaden av barnomsorgen
och skattesystemets utformning i första hand påverkar utbudets volym.

Arbetsmarknadsutbildningen räknas normalt som den viktigaste av
arbetsmarknadspolitikens utbudspåverkande åtgärder. Någon mera be-
tydande omfattning fick dock inte arbetsmarknadsutbildningen förrän
mot slutet av 1950-talet. Sedan dess har volymen ökat kraftigt (se
diagram 2), och 1992 svarade arbetsmarknadsutbildningen för mer än
hälften av samtliga personer placerade i konjunkturberoende åtgärder.

Diagram 2. Antal personer i arbetsmarknadsutbildning

90000

80000 ■■

70000 ••

60000

50000

40000 ■■

30000

20000 ■■

10000

0 -

Bestämmelser rörande arbetsmarknadsutbildning finns samlade i för-
ordningen om arbetsmarknadsutbildning (SFS 1987:406) som om-
tryckts 1993 efter ett stort antal ändringar (SFS 1993:723). De ekono-
miska villkoren för dem som genomgår arbetsmarknadsutbildning
finns, förutom i denna förordning, reglerade i SFS 1993:719 och i SFS
1993:722. Arbetsmarknadsutbildning definieras som sådan utbildning
som någon går igenom av arbetsmarknadsskäl och under vilken utbild-
ningsbidrag lämnas. Ansökan om arbetsmarknadsutbildning görs hos

1993/94: RR9

Bilaga 1

länsarbetsnämnden som antingen upphandlar utbildningen eller ut-
nyttjar platser inom det reguljära utbildningsväsendet. Förutom yrkes-
utbildning får kortare förberedande utbildningar av allmänteoretisk
eller orienterande karaktär bedrivas i form av arbetsmarknadsutbild-
ning. För flyktingar och invandrare kan arbetsmarknadsutbildningen
även omfatta bl.a. yrkesinriktad svenska och svenskundervisning i
fackspråk. Även för arbetshandikappade finns vissa särbestämmelser.

För att beviljas arbetsmarknadsutbildning krävs att man är eller
riskerar att bli arbetslös, har fyllt 20 år och söker arbete genom den
offentliga arbetsförmedlingen. Även här finns vissa undantag bl.a.
avseende utbildning till ett yrke där det egna könet är underrepresen-
terat och för arbetshandikappade som inte fyllt 20 år. Arbetslösa som
fått ersättning från arbetslöshetskassan så länge att de riskerar att
utförsäkras skall på begäran beviljas arbetsmarknadsutbildning om det
inte finns särskilda skäl mot det (motsvarande rättighet gäller även
avseende beredskapsarbete). Deltagare som fyllt 25 år och genomgår
upphandlad arbetsmarknadsutbildning erhåller utbildningsbidrag som
utgår med samma belopp som arbetslöshetsersättningen eller lägst 338
kr per dag. Den som inte fyllt 25 år eller genomgår utbildning inom
det reguljära utbildningsväsendet erhåller fr.o.m. budgetåret 1993/94 en
dagpenning motsvarande 65 % av ersättningen vid arbetslöshet eller av
lägst 338 kr samt en möjlighet att låna ett belopp motsvarande skillna-
den efter skatt mellan arbetslöshetsersättningen och dagpenningen.
Särskilda bidrag kan även utgå för resekostnader, styrkta logikostnader
och traktamenten.

Arbetsmarknadsutbildning ges i första hand vid särskilt upphandlade
kurser. Enligt AMS föreskrifter skall beslut om upphandling grundas
på en sammanvägning av olika faktorer där efterfrågan på yrkesutbil-
dad arbetskraft, de arbetssökandes utbildningsbehov och tillskottet av
yrkesutbildade från det reguljära utbildningsväsendet är de tyngst vä-
gande. När utbildningsbehovet fastställs skall länsarbetsnämnden fordra
in anbud från utbildningsanordnare och anta det anbud som bedöms
som förmånligast. Sedan 1986 kan länsarbetsnämnderna välja fritt
mellan olika utbildningsanordnare. Tidigare ansvarade AMS och Skol-
överstyrelsen gemensamt för arbetsmarknadsutbildningen som genom-
fördes i enlighet med av AMS fastställda s.k. ramplaner. I januari 1986
bildades uppdragsmyndigheten AMU-gruppen med uppgift att anordna
arbetsmarknadsutbildning i första hand på uppdrag av Arbetsmark-
nadsverket men med rätt att dessutom tillhandahålla utbildning åt
andra uppdragsgivare. AMU-gruppen finansierade sin verksamhet ge-
nom avgifter på samma sätt som konkurrerande utbildningsanordnare.
I juli 1993 ombildades AMU-gruppen till aktiebolag (AMU-gruppen
AB). AMU-gruppen svarar fortfarande för en stor del av länsarbets-
nämndernas upphandling men dess andei av utbildningsvolymen, mätt
i antal kursveckor, och av de totala kostnaderna har minskat konti-
nuerligt sedan 1986 (se tabell 4). Sedan 1989/90 har den samlade
utbildningsvolymen mer än fördubblats, och även AMU-gruppen note-
rar en klar ökning i absoluta tal. Kostnaderna (exklusive utbildningsbi-
drag) varierar mellan olika anordnare vilket till stor del förklaras av

1993/94: RR9

Bilaga 1

olikheter i kursutbudet. AMU-gruppen är i högre grad än andra
utbildningsanordnare inriktad på yrkesinriktade utbildningar som nor-
malt är relativt dyra att genomföra. Gruppen ”övriga” består framför
allt av olika studieförbund och gruppen ”företag” domineras av privata
tjänsteföretag ofta med inriktning på datautbildning.

1993/94:RR9

Bilaga 1

Tabell 4. Upphandling från olika utbildningsanordnare, kostnader och
volym (antal kursveckor) 1988/89—1992/93. Procent

Utbildnings-	1988/89		1989/90		1990/91		1991/92		1992/93
anordnare	kost	veckor	kost	veckor	kost veckor		kost veckor		kost veckor
AMU	86	74	84	69	79	66	59	49	59	44
Universitet	1	0	1	1	1 2		2	2	2	3
Komvux	4	8	5	11	6	12	11	20	10	18
Gymnasium	4	8	5	8	5	9	5	11	6	11
Företag	3	3	2	2	4	4	10	8	11	10
Övriga	2	7	3	9	5	7	13	10	12	14

Bidrag till utbildning i företag kan lämnas till arbetsgivare som tillhan-
dahåller utbildning åt anställda för att upprätthålla och främja syssel-
sättningen (SFS 1984:518). Utbildningen skall medverka till extern och
intern rekrytering eller anpassning av personalens kompetens till änd-
rade förhållanden samt till att förhindra permitteringar eller uppsäg-
ningar. Utbildningen kan anordnas antingen av arbetsgivaren själv
eller av utomstående utbildningsanordnare. Bidrag utgår med högst 60
kr per timme för varje anställd som deltar i utbildningen för att täcka
de utbildnings- och lönekostnader arbetsgivaren har för utbildningen.
Antalet bidragsberättigade utbildningstimmar är maximerat till 920
under en tid av två år för varje anställd. Bidrag Sr inte lämnas för
utbildningar arbetsgivaren är ålagd att bekosta enligt lag eller avtal.

Ungdornspraktik infördes i juli 1992 och ersatte då de särskilda
inskolningsplatserna som i sin tur ersatt åtgärden ”ungdomslag” som
införts 1984. I och med införandet av ungdomspraktiken avskaffades
också, med vissa undantag, möjligheten att placera ungdomar under 25
år i beredskapsarbete. Till skillnad från ungdomslagen och de särskilda
inskolningsplatserna klassificeras ungdomspraktiken som en utbudspå-
verkande åtgärd och riktas mot åldersgruppen 18 till 24 år medan de
tidigare ungdomsåtgärderna endast omfattade 18- och 19-åringar. Ung-
domspraktik (se SFS 1992:330, omtryck SFS 1993:724) är arbetsmark-
nadsutbildning för ungdomar som huvudsakligen ges på en prak-
tikplats som arbetsgivaren upplåtit hos sig efter överenskommelse med
länsarbetsnämnden. Innan länsarbetsnämnden anvisar en praktikplats 33

3 Riksdagen 1993/94. 2 samt. RR9

skall den, i samråd med den unge och arbetsgivaren, upprätta en
individuell utvecklingsplan som säkerställer att den unge ges behövlig
inskolning, handledning och praktisk yrkesutbildning. Praktikplatser-
na far anvisas arbetslösa ungdomar som ej har kunnat beredas reguljärt
arbete, annan utbildning eller någon annan lämplig arbetsmarknadspo-
litisk åtgärd. Som ytterligare villkor gäller bl.a. att ungdomar under 20
år måste ha varit anmälda som arbetssökande i minst 8 veckor och
ungdomar mellan 20 och 24 år i minst 16 veckor. Endast om synnerli-
ga skäl föreligger kan ungdornspraktik erbjudas ungdomar som inte
fullföljt minst tvåårig gymnasieutbildning eller som fullföljt men tackat
nej till erbjudande om ytterligare ett års gymnasieutbildning. Anvis-
ningen får avse högst sex månader men kan förlängas med ytterligare
sex månader, dock inte hos samma arbetsgivare. För ungdomar som
uppfyller villkoren för ersättning från arbetslöshetskassan utgår utbild-
ningsbidrag med samma belopp. I övrigt gäller en dagpenning på 338
kr för dem som fyllt 20 år och 239 kr för övriga. Ungdomar som fyllt
25 men inte 30 år kan anvisas en praktikplats i tre månader om de
fullföljt en eftergymnasial utbildning på minst 120 poäng och varit
arbetssökande i tolv veckor.

Åtgärden utbildningsvikariat infördes i juli 1991 och syftar till att
dels underlätta för arbetsgivaren att höja de anställdas kompetens, dels
göra det lättare för arbetsförmedlingen att fa fram vikariat för arbetslö-
sa sökande. Åtgärden innebär att en arbetsgivare som låter en redan
anställd genomgå utbildning med bibehållna anställningsförmåner och
i stället anställer en ersättare på heltid får göra ett avdrag från
arbetsgivaravgifterna motsvarande 475 kr för varje dag ersättaren varit
anställd SFS 1993:746). Därtill kan avdrag göras för merkostnader upp
till 75 kr per timme, dock maximalt 30 000 kr, som uppstår på grund
av utbildningen. Som villkor gäller dels att arbetsförmedlingen kan
anvisa lämplig vikarie, dels att utbildningen godkänts av länsarbets-
nämnden. Denna åtgärd påverkar både utbud och efterfrågan på ar-
betskraft men eftersom den utgår från utbildningsinsatsen har vi valt
att räkna den till de utbudspåverkande. Statens kostnader i form av
uteblivna arbetsgivaravgifter belastar inte Arbetsmarknadsverkets bud-
get.

Vidgad arbetsprövning (VAP) är en väglednings- och rehabiliterings-
åtgärd. Syftet med åtgärden är att ge sökande ett säkrare underlag inför
valet av arbete eller utbildning och bidra till att osäkerhet undanröjs
eller att vägledningen kan fördjupas. VAP far omfatta högst fyra
veckor under vilken tid utbildningsbidrag utgår. Åtgärden är öppen
för alla som är arbetssökande hos arbetsförmedlingen och som är eller
löper risk att bli arbetslösa. Den lägsta åldersgränsen är 18 år.

Flyttningsbidrag är en av arbetsmarknadspolitikens äldsta åtgärder,
och rörlighetsstimulanserna spelar också en viktig roll för utformning-
en av den s.k. svenska modellen. Bidraget räknas ibland till de s.k.
matchningsåtgärderna men här har vi tagit fasta på att det påverkar
arbetskraftsutbudets geografiska sammansättning och därmed utgör en
utbudspåverkande åtgärd. Flyttningsbidraget till en arbetssökande kan
vara respenning eller starthjälp. Grundvillkoren för flyttningsbidrag är

1993/94:RR9

Bilaga 1

att den arbetssökande är eller riskerar att bli arbetslös och inte bedöms
kunna få arbete i närheten av hemorten. Respenning består av reseer-
sättning, traktamente och flyttningsersättning för att täcka skäliga utgif-
ter som är nödvändiga för att få och tillträda arbete på annan ort.
Starthjälp kan sedan budgetårsskiftet 1987 lämnas endast till s.k. nyck-
elpersoner som har kvalificerad yrkesutbildning och som fått anställ-
ning i yrket vid ett stödberättigat företag inom stödområdet. Starthjälp
lämnas med 9 000 kr för ensamstående och ytterligare 11 000 kr för
medföljande hushållsmedlem. En arbetsgivare som anställer en
medflyttande till en nyckelperson kan få s.k. medflyttandebidrag om
anställningen annars inte kunnat komma till stånd. Antalet start-
hjälpsflyttare nådde sitt maximum år 1986 men minskade radikalt när
bidraget begränsades till att gälla enbart nyckelpersoner.

Starta-eget-bidrag för att underlätta för arbetslösa att starta egen
näringsverksamhet infördes i juli 1984 (SFS 1984:523). Bidraget är
avsett att utgöra ett tillskott till näringsidkarens försörjning under
inledningsskedet av verksamheten. En förutsättning för bidrag är att
verksamheten bedöms få en tillfredsställande lönsamhet och ge
bidragstagaren en varaktig sysselsättning. Bidrag lämnas för sex måna-
der men bidragsperioden kan i vissa fall förlängas med ytterligare sex
månader. Bidragsbeloppet motsvarar den dagpenning bidragstagaren
skulle ha haft rätt till vid arbetsmarknadsutbildning.

Till de utbudspåverkande handikappåtgärderna räknas arbetsmark-
nadsinstituten (Ami) och den uppdragsverksamhet som länsarbets-
nämnderna bedriver inom den yrkesinriktade rehabiliteringen (s.k.
arbetslivstjänster). Dessutom påverkas arbetskraftsutbudet även av de
rehabiliteringsinsatser som administreras av försäkringskassan och soci-
altjänsten. Arbetsförmedlingens yrkesvägledningsfunktion räknas
ibland till de utbudspåverkande åtgärderna på grund av att den styr
utbudet i en viss riktning, vi har dock valt att räkna den till match-
ningsåtgärderna eftersom den inte direkt påverkar vare sig utbudets
volym eller kvalitet. Arbetsmarknadsinstitut finns vid varje länsarbets-
nämnd. De har till uppgift att genom vägledning, arbetsprövning,
arbetsträning och andra arbetsförberedande åtgärder ge stöd till handi-
kappade och vissa andra sökande som behöver hjälp för att få arbete.
Den som är inskriven vid Ami har rätt till utbildningsbidrag. Den
totala inskrivningstiden får normalt inte överskrida sex månader.
Ami:s verksamhet innefattar även vissa insatser för icke-inskrivna. Ami
samordnar sina insatser med försäkringskassan bl.a. genom lokala
samordningsgrupper (motsvarande den centrala YR- delegationen) där
gemensamma ärenden och policyfrågor behandlas. Arbetslivstjänst-
erna som utförs på uppdrag av försäkringskassan, företag och förvalt-
ningar inriktas på redan anställda personer. Försäkringskassan vidtar
därutöver även andra åtgärder för att främja rehabilitering och motver-
ka långtidsarbetslöshet. Även kommunernas socialtjänst arbetar med
olika insatser och projekt för i första hand personer med långvarigt
socialbidragsberoende.

Utbildningsväsendet och då framför allt gymnasieskola, högskola
och vuxenutbildning spelar naturligtvis en nyckelroll för arbetskraftens

1993/94 :RR9

Bilaga 1

kompetens och sammansättning vad gäller utbildningsbakgrund. Plane-
ringen av utbildningsinsatserna brukar endast undantagsvis kopplas till
arbetsmarknadspolitiska resonemang. Inom vuxenstudiestödet finns
dock vissa bidragsformer direkt riktade mot arbetslösa. Dessutom har
utbildningsvolymen ibland ökats av arbetsmarknadspolitiska skäl. För
närvarande pågår bl.a. en utbyggnad av högskolan och en reformering
av gymnasieskolan som dels blir treårig för alla, dels kommer att bestå
av ett antal program som ersätter de nuvarande linjerna.

Bland övriga politikområden som på ett påtagligt sätt påverkar
arbetskraftsutbudet kan särskilt nämnas barnomsorgen som påverkar
småbarnsföräldrarnas möjligheter att förvärvsarbeta, skattesystemet som
gör förvärvsarbetet mer eller mindre lönsamt och pensionssystemen
som påverkar hur länge man tillhör arbetskraften. Olika bidrags- och
transfereringssystem får också effekter för arbetskraftsutbudet. Det är
därvid av väsentlig betydelse om bidragsnivåerna står i en viss propor-
tion till inkomsten av förvärvsarbete, t.ex. sjukpenning, pension och
arbetslöshetsförsäkring, eller är oberoende av inkomsterna, t.ex. barn-
bidrag och vårdnadsbidrag, eller minskar med stigande inkomst som
t.ex. bostadsbidrag och socialbidrag. Om bidraget utformas så att det
ökar på grund av ökande inkomst tenderar det att öka utbudet av
arbetskraft förutsatt att bidragssystemet inte missbrukas. I övriga fall
verkar bidraget dämpande på arbetskraftsutbudet.

5.5 Matchningsåtgärder

Matchningsåtgärderna syftar till att underlätta anpassningen mellan
utbud och efterfrågan på arbetskraft och därmed förkorta sökprocesser-
na på arbetsmarknaden. Till matchningsåtgärderna räknas såväl arbets-
förmedlingens platsförmedlingsinsatser som dess vägledningsinsatser. I
arbetsmarknadskungörelsen (SFS 1987:405) slås fast att ”arbetsmark-
nadsmyndigheternas främsta uppgift är att se till att de arbetssökande
snabbt får ett arbete som så nära som möjligt ansluter till deras
önskemål och förutsättningar samt att lediga platser blir tillsatta
snabbt. Myndigheterna skall därvid hämta in och sprida saklig infor-
mation som har betydelse för de arbetssökande och arbetsgivarna.” Det
är först när dessa matchningsinsatser inte är tillräckliga som det blir
aktuellt att tillgripa efterfråge- eller utbudspåverkande åtgärder.

Platsförmedlingsinsaiserna utgår från den information om lediga
platser och arbetssökande som finns samlad på arbetsförmedlingen
Utöver själva platsförmedlingen hör även statistikföring och arbetslös-
hetskontroll till de arbetsuppgifter som åvilat arbetsförmedlingen ända
sedan de första kontoren öppnades i kommunal regi år 1902. Informa-
tionen finns numera samlad på data i det s.k. AF 90 och sprids till de
sökande med hjälp av platslistor och dataterminaler. Tillgången på
information om platser och sökande är beroende både av intresset att
utnyttja förmedlingsservicen och av vissa regler som tvingar sökande
och arbetsgivare att kontakta arbetsförmedlingen. Arbetslösa sökande
som uppbär någon form av ersättning (a-kassa, KAS eller socialbidrag)

1993/94 :RR9

Bilaga 1

måste skriva in sig som arbetssökande vid arbetsförmedlingen. Arbets-
givarna är enligt lag skyldiga att anmäla ledig plats till den offentliga
arbetsförmedlingen (SFS 1976:267).

Utöver den allmänna arbetsförmedlingen finns ett antal specialför-
medlingar inriktade på speciella grupper som bl.a. tekniker, sjömän
och kulturarbetare. S.k. af-Expo med inriktning på snabb informa-
tionsspridning finns i flera större städer. Sedan juli 1993 kan arbetsför-
medling också bedrivas i privat regi. Avgifter far dock tas ut endast av
arbetsgivare. Viktiga för matchningsprocessen är även andra informa-
tionskanaler som t.ex. tidningarnas platsannonser och olika former av
personliga kontakter.

Arbetsvägledningen är både en del av matchningsprocessen och, om
ytterligare insatser behövs, ett första led i en eventuell åtgärdsplacering.
Vägledningens huvuduppgifter består i att informera om olika yrkes-
och utbildningsval samt hjälpa den sökande att komma fram till
realistiska och övervägda mål för sitt arbetssökande. Antalet arbetsväg-
ledare inom arbetsförmedlingen uppgår till ungefär 1 300 medan
platsförmedlarna är dubbelt så många. Omfattande vägledningsinsatser
görs dock även inom arbetsmarknadsinstituten.

De sökande vid arbetsförmedlingen delas in i olika arbetssökandeka-
tegorier, för närvarande tio stycken (se nedanstående förteckning).
Både platsförmedling och arbetsvägledning kan bli aktuellt för sökande
i alla dessa kategorier. Enda undantaget till denna regel är sökandeka-
tegori 1, servicekod 2 som avser sökande som är i behov av vägledning
eller utredning. Vanligtvis har arbetsvägledarna huvudansvaret för de
arbetssökande som befinner sig i någon åtgärd och platsförmedlarna
ansvaret för arbetssökande som kan ta arbete direkt, deltidsarbetslösa
och ombytessökande.

Sökandekategorier:

1993/94:RR9

Bilaga 1

Sökandekategori 0

Sökandekategori 0:9

Sökandekategori 1

- servicekod 1

- servicekod 2

- servicekod 3

Sökandekategori 2

Sökandekategori 3

Sökandekategori 4

Sökandekategori 5

Sökandekategori 6

Sökandekategori 7

Sökandekategori 8

1 utbildningsvikariat

I arbetslivsutveckling

Arbetssökande utan arbete

- kan ta arbete direkt (arbetslösa)

- behov av vägledning/utredning före
arbetsplacering

- övriga (väntar på åtgärd m.fl.)
Deltidsarbetslösa

Har tillfälligt arbete som varar högst 3
månader

Har arbete som varar mer än 3 månader

I beredskapsarbete

I ungdornspraktik

I Ami/Ami-s med utbildningsbidrag

I arbetsmarknadsutbildning

5.6 Kontantstöd

Kontantstödet vid arbetslöshet består av ersättning från erkänd arbets-
löshetskassa och av kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Stödet syftar
till att kompensera inkomstbortfall vid ofrivillig arbetslöshet och kan
ses som en del såväl av arbetsmarknadspolitiken som av socialförsäk-
ringssystemet.

Kassaersättning utgår till den som är försäkrad enligt lagen om
arbetslöshetsförsäkring (SFS 1973:370) under förutsättning att vissa
villkor är uppfyllda. För att fa ersättning måste man vara arbetslös,
arbetsför och beredd att ta ett lämpligt arbete omedelbart samt vara
registrerad som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen.
Därutöver måste man uppfylla dels ett medlemsvillkor, dels ett arbets-
villkor. Medlemsvillkoret innebär att den arbetslöse måste ha varit
medlem i kassan under minst 12 månader. För egna företagare gäller
normalt minst 24 månader. Arbetsvillkoret går ut på att den arbetslöse,
efter det senaste inträdet i arbetslöshetskassan, måste ha förvärvsarbetat
i minst 75 dagar fördelade på minst fyra månader under tolvmånaders-
perioden (den s.k. ramtiden) närmast innan han/hon blev arbetslös.
Med förvärvsarbete jämställs att man deltagit i och fullföljt arbetsmark-
nadspolitiska åtgärder för vilka utbildningsbidrag utgår eller haft se-
mester eller annan ledighet med bibehållen lön. Aven värnpliktstjänst-
göring och ledighet med föräldrapenning kan tillgodoräknas på samma
sätt som förvärvsarbete upp till sammanlagt högst två månader. Om
den försäkrade periodvis varit förhindrad att arbeta kan ramtiden
sträcka sig över mer än tolv kalendermånader. Overhoppningsbar tid,
dvs. tid som inte räknas in i ramtiden, är styrkt sjukdom, heltidsutbild-
ning som avslutats efter fyllda 25 år eller föregåtts av förvärvsarbete på
heltid i minst fem månader, nykterhetsvård och kriminalvård samt
vård av barn, värnpliktstjänstgöring och arbetsmarknadsutbildning i
den mån sådan tid inte jämställs med förvärvsarbete.

Ersättningen från arbetslöshetskassan uppgår till 80 % av den för-
säkrades dagsförtjänst dock högst 564 och lägst 198 kr per dag. Ersätt-
ning utgår under längst 300 dagar för arbetslösa som ej fyllt 55 år och
under längst 450 dagar efter fyllda 55 år. Innan ersättningen betalas ut
måste den försäkrade ha varit arbetslös i fem dagar (karensvillkoret).
När ersättningsperioden gått till ända måste ett nytt arbetsvillkor
upparbetas. Detta innebär att den utförsäkrade måste förvärvsarbeta
eller erhålla utbildningsbidrag i minst 75 dagar under en fyramåna-
dersperiod. Om inga särskilda skäl föreligger skall den utförsäkrade
som begär det erbjudas beredskapsarbete eller arbetsmarknadsutbild-
ning i sådan omfattning att ett nytt villkor uppfylls. Arbetslösa som
avvisar erbjudet lämpligt arbete eller har lämnat sitt arbete frivilligt
utan anledning skall avstängas från rätt till ersättning under maximalt
20 ersättningsdagar. Om det är uppenbart att den försäkrade inte vill ta
något lämpligt arbete kan avstängningsperioden förlängas tills hon/han
förvärvsarbetat i minst 20 dagar.

Ersättning till försäkrade som arbetar deltid, men önskar återgå till
den arbetstid som gällde innan de blev deltidsarbetslösa betalas ut i

1993/94:RR9

Bilaga 1

proportion till hur stort det otillfredsställda arbetsutbudet är. En
prövning av rätten till ersättning skall göras var sjätte månad. Om den
försäkrade då har fyllt 55 år eller inte har kunnat erbjudas arbete eller
arbetsmarknadspolitisk åtgärd på heltid fortsätter ersättningen att beta-
las ut. Det totala antalet ersättningsdagar uppgår till maximalt 300 eller
450 dagar. Vid ersättningsperiodens slut uppfylls automatiskt villkoren
för en ny ersättningsperiod om den deltidsarbetslöse arbetat minst 3
timmar per dag i minst 75 dagar under den senaste 12-månadersperio-
den. Normalt innebär detta att ersättning kan betalas ut hur länge som
helst.

Kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) kan utgå till arbetslösa som inte
är medlemmar av erkänd arbetslöshetskassa eller inte uppfyller villko-
ren för kassaersättning. KAS administreras av länsarbetsnämnderna.
Utbetalningarna sköts av försäkringskassan. Dagpenningen uppgår till
198 kr i längst 150 dagar för arbetslösa under 55 år, i längst 300 dagar
för arbetslösa mellan 55 och 59 år och i längst 450 dagar från 60 års
ålder. Även i övrigt skiljer sig villkoren på några punkter från dem
som gäller för de kassaberättigade. Sålunda gäller för KAS en nedre
åldersgräns på 20 år, arbetsvillkoret kräver minst 75 timmars arbete
per månad i minst fem månader, vård i hemmet av åldring eller
handikappad jämställs med förvärvsarbete och den överhoppningsbara
tiden får inte överstiga två år. De som avslutat heltidsstudier som
omfattat minst ett läsår och för vilka studiesocialt stöd utgått är
berättigade till KAS om de inom tio månader förvärvsarbetat eller sökt
arbete vid arbetsförmedlingen i minst tre månader.

Utbetalningarna av kassaersättning och kontant arbetsmarknadsstöd
belastar den s.k. arbetsmarknadsfonden. Arbetslöshetskassorna sköter
utbetalningarna till de arbetslöshetsförsäkrade och erhåller ett statsbi-
drag på motsvarande belopp från arbetsmarknadsfonden. De egenavgif-
ter som betalas av de försäkrade täcker kassornas förvaltningskostna-
der, dess bidrag till statens kostnader för arbetslöshetsförsäkringen (den
s.k. finansieringsavgiften) samt s.k. utjämningsavgifter som syftar till att
utjämna skillnaderna mellan kassornas medlemsavgifter. Statsbidragen
till kassorna administreras av Riksförsäkringsverket och finansieras
genom en arbetsgivaravgift på 2,12 %. Eventuella överskott förs till ett
särskilt konto på Riksgäldskontoret, det är detta konto som benämns
”arbetsmarknadsfonden”. Till kontot är knutet en rörlig kredit som
säkrar utbetalningarna när underskott uppstår. Omfattningen av kredi-
ten fastställs av riksdagen efter förslag från chefen för Arbetsmarknads-
departementet och ligger utanför statsbudgeten och den sedvanliga
budgetprocessen. Sedan slutet av 1992 uppvisar arbetsmarknadsfonden
ett snabbt växande underskott.

1993/94: RR9

Bilaga 1

6 En internationell utblick

Trots sjunkande sysselsättningstal de senaste två åren är andelen syssel-
satta av befolkningen i arbetsför ålder högre i Sverige än i något annat
land med jämförbar statistik. Det är främst kvinnornas sysselsättning
som ligger högt vid en internationell jämförelse. Kvinnornas höga
sysselsättningstal kan i sin tur härledas till den snabba expansionen
inom den offentliga sektorn under 1960- och 1970-talet. Även de äldre
noterar jämförelsevis höga sysselsättningstal medan ungdomarnas sys-
selsättning ligger på ungelär samma nivå som i andra industriländer.
Fram till och med 1991 uppvisade Sverige också klart lägre arbetslös-
hetstal än de flesta andra länder. De senaste åren har dock även
Sverige kommit upp på en internationellt sett mera genomsnittlig
arbetslöshetsnivå (se tabell 5 och 6).

I början av 1970-talet varierade arbetslösheten i de flesta västeurope-
iska länder omkring 2 % av arbetskraften beroende på konjunkturut-
vecklingen. Ar 1975 dämpades arbetskraftsefterfrågan som en följd av
den första s.k. oljekrisen och arbetslösheten ökade kraftigt. Denna
arbetslöshetsökning berörde dock inte Sverige som dels gynnades av
stigande priser på flera viktiga exportvaror, dels noterade en snabb
ökning av antalet sysselsatta såväl inom industrin som inom den
offentliga sektorn. Trots en svag återhämtning av konjunkturen och en
viss ökning av arbetskraftsefterfrågan fortsatte arbetslösheten i Europa
att öka under återstoden av 1970-talet.

1993/94:RR9

Bilaga 1

Tabell 5. Arbetslöshet och sysselsättning i olika länder 1991. Procent

Arbetslöshet		Sysselsättning
		Totalt	Ungdomar Kvinnor 16-24*		Äldre 55-64
	1991	1991	1991	1991	1991
USA	6,6	73	58	65	53
FRANKRIKE	9	61	28	51	40
KANADA	10,3	69	56	62	45
FINLAND	7,5	70	48	68	40
SVERIGE	2,6	83	61	81	70
TYSKLAND	4,3	64 #		51Q
STORBRITANNIEN	9,4	71 #		63o
DANMARK	8,6	76#		71 o
NORGE	5,4	73 #		68o
EG	8,9	61 #		48 o

*15-24 år i Frankrike och Kanada.

# 1990

a 1989

I anslutning till den andra oljekrisen 1979 och den därpå följande
lågkonjunkturen tog arbetslösheten nya språng uppåt, och 1984 låg
den genomsnittliga arbetslöshetsnivån i Västeuropa på drygt tio %.
Därefter förbättrades konjunkturen ånyo och sysselsättningen ökade
oavbrutet, och periodvis snabbare än någon gång den senaste 20-årspe-
rioden, under resten av 1980- talet. Trots detta låg arbetslösheten 1990
kvar på en nivå strax över 8 %. Hittills under 1990-talet har arbetslös-
heten åter stigit till drygt 10 % av arbetskraften.

Tabell 6. Arbetslöshetens utveckling i olika länder. Procent (OECD)

1993/94 :RR9

Bilaga 1

	1973	1974	1975	1976	1977	1978	1979
USA	4,9	5,6	8,3	7,7	7	6,1	5,8
TYSKLAND	1	2,1	4	3,9	3,8	3,7	3,2
FRANKRIKE	2.7	2,8	4	4,4	4,9	5,2	5,9
STORBRITANNIEN	2,1	2,2	3,6	4,8	5,2	4,9	4,5
KANADA	5,5	5,3	6.9	7,1	8,1	8,3	7,4
DANMARK	1	2,3	5,3	5,3	6,4	7,3	6,2
FINLAND	2,3	1,7	2,2	3,9	5,9	7,3	6
NORGE	1,5	1,4	2,2	1,8	1,4	1,8	1,9
SVERIGE	2	1,6	1.3	1,3	1,5	1,8	1,7
HELA OECD	3,3	3,7	5,2	5,3	5,3	5,2	5,2
EG	2,7	2,9	4,2	4,8	5,2	5,4	5,6

	1980	1981	1982	1983	1984	1985	1986
USA	7,2	7,6	9,7	9,6	7,5	7,2	7
TYSKLAND	3.2	4,5	6,4	7,9	7,9	8	7,7
FRANKRIKE	6,3	7,4	8,1	8,3	9,7	10,3	10,4
STORBRITANNIEN	6,1	9,1	10,4	11,2	11,4	11,6	11,8
KANADA	7,5	7,6	11	11,8	11,2	10,5	9,5
DANMARK	7	9,2	9,8	10,4	10,1	9	7,8
FINLAND	4,7	4,9	5,4	5,4	5,2	5	5,4
NORGE	1,7	2	2,7	3,4	3,2	2,6	2
SVERIGE	1,6	2,1	2,6	2,9	2,6	2,4	2,2
HELA OECD	5,9	6,8	8,2	8,7	8,2	8,1	8
EG	6,3	8	9,4	10,4	11	11,1	11,2

	1987	1988	1989	1990	1991	1992
USA	6,2	5,5	5,3	5,5	6,7	7,4
TYSKLAND	7,6	7,6	6,9	6,2	6,7*	7,7*
FRANKRIKE	10,5	10	9,4	8,9	9,5	10,2
STORBRITANNIEN	10,4	8,2	6,2	5,9	8,3	10,1
KANADA	8,8	7,8	7,5	8,1	10,3	11,3
DANMARK	7.8	8,6	9,3	9,5	10,4	11,1
FINLAND	5,1	4,5	3,5	3,5	7.6	13,1
NORGE	2,1	3,2	4.9	5,2	5,5	5.9
SVERIGE	2,3	2,1	1,8	2	3,1	5,3
HELA OECD	7,6	7	6.5	6,4	7.2	7,9
EG	10,9	10,3	9,3	8,7	9.2	10,1

Hela Tyskland.

Det finns flera förklaringar till att arbetslösheten, när den en gång
stigit, inte kunnat bringas ner till sin utgångsnivå. Bland de viktigaste
förklaringarna kan nämnas utslagning av dem som drabbats av arbets-
löshet och kompetensförluster som gör de arbetslösa mindre attraktiva
på arbetsmarknaden (dessa frågor behandlas utförligare i de forskarar-
tiklar som publiceras som en separat bok i anslutning till denna
rapport). Som enda land i Europa noterade Sverige i slutet av 1980-ta-
let en i stort sett lika låg arbetslöshet som den som rådde tio år
tidigare. Det har getts flera förklaringar till hur detta positiva resultat
kunnat uppnås. För en utförligare diskussion hänvisas till EFA:s
senaste betänkanden och forskarartiklarna. Vi kommer här inte att ta
ställning till dessa förklaringar. Däremot kan det finnas anledning att
peka på några faktorer som skiljer Sverige från de flesta andra länder
och som betonas i varierande grad i olika förklaringsmodeller. Sverige
har haft ett betydligt större inslag av aktiv arbetsmarknadspolitik än
andra länder, vilket bl.a. bidragit till att hålla nere andelen långtidsar-
betslösa. Vidare har finanspolitiken varit relativt expansiv, valutan har
skrivits ner ett antal gånger och den höga inflationen har underlättat
reallönejusteringar. Även om det råder stor enighet om att alla dessa
faktorer har haft betydelse för utvecklingen på arbetsmarknaden beto-
nas olika faktorer olika starkt av olika forskare. Denna oenighet gäller
bl.a. hur stor del av resultatet man tillskriver den aktiva arbetsmark-
nadspolitiken.

Svensk arbetsmarknadspolitik domineras traditionellt av aktiva åt-
gärder medan passiva åtgärder som kontantstöd, förtidspensioneringar,
m.m. normalt spelar en mera underordnad roll. I tabell 7 nedan
redovisas arbetsmarknadspolitikens utgifter i procent av BNP perioden
1985—1991 fördelade på aktiva respektive passiva åtgärder. Under
pågående lågkonjunktur har andelen aktiva åtgärder fallit även i Sveri-
ge och torde för innevarande budgetår komma att understiga 60 %.

1993/94: RR9

Bilaga 1

Tabell 7. Arbetsmarknadspolitikens utgifter (i procent av BNP) för
aktiva och passiva åtgärder i OECD 1985—1991 (källa EFA)

	Totalt	Aktiva åtgärder	Passiva åtgärder	Procentuell andel aktiva åtgärder
Irland	4,82	1,56	3,26	32
Danmark	4,24	1,22	3,02	29
Holland	3,82	1,09	2,73	30
Belgien	3,45	1,18	2,27	34
Spanien	3,21	0,67	2,54	21
Sverige	2,69	1,87	0,82	70
Kanada	2,38	0,57	1,81	24
Västtyskland	2,33	1,01	1,32	43
Storbritannien	2,14	0,72	1,42	34
Frankrike	2,03	0,76	1,27	37
Finland	1,94	1,01	0,93	52
Norge	1,44	0,70	0,74	49
Italien	1,23	0,68	0,55	55
USA	0,75	0,25	0,50	33

Långtidsarbetslösheten i förhållande till den totala arbetslösheten är
lägre i Sverige än i de flesta andra länder trots en klar ökning under
senare år. I Sverige definieras långtidsarbetslöshet som mer än sex
månaders sammanhängande arbetslöshet för vuxna och mer än fyra
månader för ungdomar under 25 år. Med denna definition har andelen
långtidsarbetslösa stigit till omkring 30 % av de arbetslösa. Vid interna-
tionella jämförelser är det dock vanligare att man redovisar andelen
som varit arbetslösa oavbrutet i mer än ett år. I Sverige uppgick denna
andel 1986—1990 till omkring 7 % och ligger nu på ca 10 %. Av
tabell 8 framgår att motsvarande andel i EG- länderna varierar mellan
30 och 74 % medan USA och Kanada ligger på ungefär samma nivå
som Sverige.

1993/94:RR9

Bilaga 1

Tabell 8. Långtidsarbetslösheten i OECD 1986-1990 (andel arbetslösa
mer än 12 mån, källa EFA)

1986-90		1986-90
Belgien	73,8	Storbritannien	42,7
Italien	68,6	Danmark	30,4
Irland	66,4	Norge	9,9
Spanien	58,7	Finland	9,8
Holland	50,8	Kanada	7,6
Västtyskland	47,8	Sverige	7,1
Frankrike	44,2	USA	7,1

1993/94:RR9

Bilaga 1

7 Insatser under nuvarande lågkonjunktur

7.1 Utvecklingen på arbetsmarknaden

Andra hälften av 1980-talet präglades av en utdragen högkonjunktur.
Arbetslösheten sjönk successivt till som lägst omkring en och en halv
procent av arbetskraften. Den allmänt höga arbetskraftsefterfrågan och
flaskhalsproblem inom olika sektorer bidrog till att driva upp löner
och kostnader. Lönerna steg med i genomsnitt åtta % per år och
inflationen var varje år klart högre än i Sveriges viktigaste konkurrent-
länder. Den tillväxt av produktionen som ägde rum berodde huvud-
sakligen på ökad sysselsättning medan produktivitetsökningen var
måttlig. Inte någon gång under 1980- talets andra hälft översteg pro-
duktivitetsökningen två %. Det blev svårare för svenska produkter att
hävda sig på världsmarknaden, Sveriges marknadsandelar minskade
och bytesbalansen försämrades. Den inhemska efterfrågan låg dock på
en hög nivå. Konsumtionen ökade snabbt både beroende på löneut-
vecklingen och som en följd av fallande sparkvot. Även näringslivets
investeringar ökade, framför allt bostadsinvesteringarna.

Vid slutet av årtiondet förändrades bilden på ett genomgripande sätt.
Industrins arbetskostnader per producerad enhet hade då ökat med
20 % sedan 1983, jämfört med våra viktigaste konkurrentländer, och
marknadsandelarna hade minskat lika mycket. Näringslivets investe-
ringar upphörde att öka och inflationen uppgick 1990 till över 10 %.
De första tecknen på en dämpning av arbetskraftsefterfrågan blev
tydliga kring årsskiftet 1989/90 då uppsägningsvarslen började öka och
tillströmningen av lediga platser började minska. Under våren 1990
noterades också en ökning av arbetslösheten. Försämringen fortsatte
därefter i accelererande takt. I början av 1991 började även sysselsätt-
ningen att minska. Varslen slog nya rekord och platstillströmningen
avtog snabbt. Nedgången i sysselsättningen slog först mot industrin som
noterar fallande sysselsättning sedan mitten av 1990. Först drabbades
transportmedelsindustrin och den mera kapitalintensiva industrin. Här
kan särskilt nämnas gruvindustrin, pappers- och massaindustrin samt
järn- och stålverk. I dessa branscher förstärktes effekterna av den
minskade produktionen av omfattande rationaliseringar och omstruk-
tureringar. Många orter drabbades hårt i denna process. De mera
kunskapsintensiva industrigrenarna klarade sig inledningsvis bättre lik-
som de icke-konkurrensutsatta delarna av ekonomin.

I takt med att även den inhemska efterfrågan började minska accele-
rerade nedgången. Fr.o.m. hösten 1991 noteras minskande sysselsätt-
ning inom byggbranschen och den privata tjänstesektorn. Sedan mitten
av 1992 minskar sysselsättningen även inom den offentliga sektorn.
Hittills har det totala antalet sysselsatta minskat med drygt 10 % men
inom industrin och byggsektorn har minskningstakten varit den dubb-
la. Även regionalt mellan olika län har det funnits betydande variatio-
ner, framför allt beroende på skillnader i näringsstrukturen. Allmänt
sett har regioner med ett stort beroende av exportindustrin drabbats 44

först och mera tjänstedominerade områden senare.

Tabell 9. Arbetslösa i olika län 1990 och 1993. Antal och i procent av
befolkningen 16 — 64 år (källa AMS)

1993/94:RR9

Bilaga 1

	1990	1993	1990	1993	Ökning
Stockholm	8280	67151	0,8	6,1	5,4
Uppsala	2093	11893	1,2	6,6	5,4
Södermanland	1635	11263	1,0	7,0	6,0
Östergötland	2901	17557	1,2	6,9	5,7
Jönköping	2072	12329	1.1	6,6	5,5
Kronoberg	1243	6634	1,1	6,0	4,9
Kalmar	1769	9917	1,2	6,8	5,6
Gotland	548	2015	1,6	5,7	4,2
Blekinge	1672	6826	1,8	7,3	5,5
Kristianstad	2190	11659	1,3	6,6	5,3
Malmöhus	6855	36042	1,4	7,2	5,8
Halland	1496	10295	1,0	6,4	5,4
Göteborg o Bohus	6671	36523	1,4	7,7	6,3
Älvsborg	3101	20028	1,1	7,3	6,1
Skaraborg	1820	12476	1,1	7,4	6,3
Värmland	3242	12463	1,9	7,1	5,3
Örebro	2945	13689	1,8	8,2	6,4
Västmanland	2035	11369	1,2	6,9	5,7
Kopparberg	2882	14197	1,7	8,1	6,5
Gävleborg	3539	14981	2,0	8,4	6,4
Västernorrland	2734	12181	1,7	7,6	5,9
Jämtland	1376	6331	1,7	7,7	6,0
Västerbotten	2671	11622	1,7	7,3	5,6
Norrbotten	5238	15120	3,1	8,9	5,8
Riket	71007	384559	1,3	7,1	5,7

Sammantaget har den nuvarande arbetslöshetskrisen dock snarare
minskat än ökat skillnaderna i arbetslöshet mellan olika län (se tabell
9). Ar 1990 låg två län mer än 25 % under den genomsnittliga
arbetslöshetsnivån för riket och nio län låg mer än 25 %över. 1993
(jan —okt) är motsvarande siffror noll resp, ett län.

Som vanligt under en konjunkturdämpning har arbetslösheten ökat
kraftigast bland ungdomarna och då fram förallt bland ungdomar med
dålig skolunderbyggnad och/eller bristande arbetslivserfarenhet. På
motsvarande sätt drabbas även andra nytillträdande på arbetsmarkna-
den. Mellan 1990 och 1992 ökade arbetslösheten enligt Statistiska
centralbyråns arbetskraftsundersökningar (AKU) från 1,1 till 4,0 % för
25 — 54 åringarna och från 3,5 till 10,8 % för ungdomar under 25 år.
Om inte ungdomar prioriterats i de arbetsmarknadspolitiska åtgärds-
programmen skulle skillnaden sannolikt ha varit ännu större. Efter-

som lågkonjunkturen hittills har slagit hårdast mot industrin och
byggsektorn har männen drabbats av arbetslöshet i högre utsträckning
än kvinnorna. 1990 uppgick arbetslösheten till 1,5 % för både män
och kvinnor. 1992 var 5,7 % av männen och 3,8 % av kvinnorna
arbetslösa. Under 1993 har arbetslösheten fortsatt att öka i snabb takt
och uppgick, t.o.m. tredje kvartalet, till i genomsnitt 8,2 %. För
männen noterades 9,7 % och för kvinnorna 6,6 %. Ungdomsarbetslös-
heten uppgick samtidigt till 18,1 %.

Sedan hösten 1991 har även arbetskraftstalen minskat vilket innebär
att allt flera personer står helt utanför arbetsmarknaden och varken
har eller söker arbete. Större delen av denna minskning beror dock på
att antalet personer i arbetsmarknadsutbildning, ungdornspraktik och
arbetslivsutveckling ökat. Enligt de internationella definitioner som
används inom arbetsmarknadsstatistiken ingår inte dessa personer i
arbetskraften. Den resterande minskningen förklaras till stor del av att
andelen studerande inom gymnasieskolan och vuxenutbildningen ökat.
Även en ökad utslagning av framför allt den allra äldsta arbetskraften
har dock kunnat konstateras och antalet nybeviljade förtidspensioner
uppgick 1992 till drygt 58 000 vilket är den högsta siffra som någonsin
noterats. Mellan 1991 och 1992 föll arbetskraftstalet för åldersgruppen
60—64 år med närmare 3 procentenheter och minskningen har fortsatt
under 1993.

7.2 Åtgärder för att motverka arbetslösheten

Varken AMS anslagsframställning eller regeringens budgetproposition
för budgetåret 1990/91 förutsåg den dramatiska försämring som var
förestående på arbetsmarknaden. När AMS sommaren 1989 utarbetade
sina förslag till anslagsäskanden var det fortfarande bristen på arbets-
kraft som var det stora problemet. Regeringens proposition gick på
samma linje med en strategi i huvudsak inriktad på att öka utbudet av
arbetskraft och förbättra de mest utsatta gruppernas ställning på arbets-
marknaden. I maj 1990 beslutade riksdagen i enlighet med regeringens
förslag. Under sommaren 1990 blev försvagningen av ekonomin allt
tydligare, och i september skrev AMS till regeringen och begärde
ytterligare medel (620 miljoner kronor) till i första hand arbetsmark-
nadsutbildning för budgetåret 1990/91 samt föreslog vissa förändringar
i regelverken och i åtgärdernas inriktning. Regeringen tillstyrkte i stort
de förändringsförslag som framfördes av AMS men konstaterade samti-
digt att ”den ökning av arbetslösheten som ägt rum, har skett från en
mycket låg nivå och motiverar för närvarande inte att ytterligare
medel avsätts för arbetsmarknadspolitiska åtgärder.” (Prop. 1990/91:25
bil.6, s. 32.) Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag
som i huvudsak gick ut på att öka satsningarna på utbildning och på
rekryteringsstöd. I budgetpropositionen avseende budgetåret 1991/92
och i den senare under våren framlagda kompletteringspropositionen
föreslog regeringen ökade anslag till aktiva arbetsmarknadspolitiska
åtgärder. Även nu lades tyngdpunkten på arbetsmarknadsutbildning,
men satsningar föreslogs även på utbildningsvikariat och åtgärder mot

1993/94:RR9

Bilaga 1

ungdomsarbetslöshet. Det var vid denna tidpunkt, våren 1991, lä som
tvivlade på att arbetsmarknadssituationen gradvis skulle komma att
förvärras, men varken regeringen eller AMS kunde ännu förutse
styrkan och varaktigheten i nedgången. Sålunda beräknade regeringen
i den kompletteringsproposition som lades fram våren 1991 att arbets-
lösheten skulle öka från 2,6 till 2,8 procent mellan 1991 och 1992
(prop. 1990/91:150, bil. 1:1, s. 14). I själva verket blev ökningen tio
gånger så snabb.

Trots den snabba försämringen av sysselsättningsläget hösten 1990
och hela 1991 kom arbetslösheten inte att stå i centrum för åtgärderna
för att lösa den ekonomiska krisen. Andra balansproblem var tydligare
och upplevdes som minst lika allvarliga. Inflationen låg på drygt tio
procent 1990 och väntades inte avta nämnvärt 1991. Bytesbalansen
visade ett stort och snabbt växande underskott och statens finanser
försämrades snabbt. I finansplanen 1991 slogs fast att ”i en politik för
rättvisa och full sysselsättning måste inflationsbekämpningen överord-
nas andra ambitioner och krav” (s. 2). Vad gäller arbetsmarknadspoli-
tiken poängterades att den ”skall utformas så att den bidrar till
inflationsbekämpningen. Därför skall insatser som leder till aktivt
arbetssökande, yrkesmässig och geografisk rörlig samt ökad kompetens
ges förtur” (s. 8). Den ekonomiska politiken, inklusive arbetsmark-
nadspolitiken, skulle inriktas på att långsiktigt och varaktigt lösa
struktur- och balansproblemen i den svenska ekonomin och därmed
också lägga grunden för varaktig full sysselsättning.

Förändringarna i centrala ekonomiska parametrar skedde snabbt
och ibland på sätt som avvek från tidigare erfarenheter. Det finns
därför, enligt vår mening, ingen anledning att kritisera regeringen,
AMS och andra prognosmakare för att man ännu på hösten 1991 inte
förutsåg vare sig risken för ”massarbetslöshet” eller lågkonjunkturens
varaktighet. För att förstå varför arbetsmarknadspolitiken kom att fa
den inriktning den fick är det dock viktigt att hålla i minnet de
framtidsbedömningar som var förhärskande år 1991 när strategin för
att möta den växande arbetslösheten lades fast. Vi finner det också värt
att notera att man inte från regeringens sida redovisade några beräk-
ningar av effekterna på arbetslöshet och sysselsättning på kort sikt av
de åtgärder som föreslogs för att sanera ekonomin och statsfinanserna.
Denna brist blir än mera allvarlig mot bakgrund av att omläggningen
av den ekonomiska politiken påbörjades i ett läge där arbetslösheten
redan börjat öka och den internationella konjunkturen var svag.

Den svaga ökning av arbetslösheten som kunde konstateras under
slutet av budgetåret 1989/90 föranledde inga särskilda åtgärder. Arbets-
lösheten var fortfarande mycket låg vilket motiverade en fortsatt
minskning av volymen konjunkturberoende åtgärder. Anslaget till
aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder låg kvar på en oförändrad nivå
för budgetåret 1990/91 men relativt stora ingående reservationer tillät
en viss expansion. I slutet av år 1990 inleddes en svag ökning av
åtgärdsvolymen som, i enlighet med statsmakternas intentioner, kom
att inriktas mot ungdomsåtgärder (särskilda inskolningsplatser) och
arbetsmarknadsutbildning. Denna utveckling accelererades under vå-

1993/94:RR9

Bilaga 1

ren 1991, men alltjämt var ökningen av åtgärdsvolymen liten i jämfö-
relse med ökningen av antalet arbetslösa. Ökningstakten för åtgärderna
respektive arbetslösheten i förhållande till samma månad ett år tidigare
framgår av diagram 3.

Hösten 1991 inleddes en kraftig ökning av åtgärdsvolymen som
fortsatte t.o.m. våren 1992. Arbetsmarknadsutbildningen svarade för
större delen av volymökningen. Samtidigt ökade ungdomarnas andel
av samtliga i arbetsmarknadsutbildning från en fjärdedel våren 1991
till en tredjedel våren 1992. Betydande ökningar noterades även för
särskilda inskolningsplatser och rekryteringsstöd. Beredskapsarbete
som normalt brukar vara den mest konjunkturberoende av arbets-
marknadspolitikens åtgärder bidrog endast marginellt till volymök-
ningen. Den kraftiga ökningen av insatserna möjliggjordes i hög grad
av en god beredskap inom Arbetsmarknadsverket samt av att inrikt-
ningen av insatserna på

Diagram 3. Ökningstakt för arbetslöshet och åtgärder jämfört med
samma månad året innan

200000

Arbetslöshet

120000

180000 •

160000 ■

140000 -

40000

20000

100000 -

80000 ■

60000 -

Åtgärder

1991

£ ~

< -3

c E a

o 4 £ 4

1992

-20000 r

1990

kompetenshöjande åtgärder och ungdomsåtgärder hade lagts fast redan
under våren 1991. Däremot var framförhållningen i den politiska
beslutsprocessen betydligt kortare. Detta förefaller dock inte ha föror-
sakat några större problem eftersom det inte rådde någon tveksamhet
om vare sig politikens inriktning eller åtgärdernas utformning. Kort-
siktigheten i medelstilldelningen i kombination med signaler om att
insatserna behövde ökas ytterligare bidrog sannolikt till att flera länsar-
betsnämnder överskattade de medel de skulle fä till sitt förfogande och
överskred sina budgetramar. Den mycket kraftiga utbyggnaden av

1993/94: RR9

Bilaga 1

arbetsmarknadsutbildningen medförde samtidigt praktiska problem när
det gällde att på kort tid genomföra ett stort antal upphandlingar samt
fastställa kursprogram och utbildningsplaner.

Inför budgetåret 1992/93 låg huvudstrategin med inriktning på kom-
petenshöjande insatser och ungdomsåtgärder alltjämt fast. Bilden var
dock i flera avseenden mera komplicerad än vid föregående budgetårs-
skifte. Arbetslösheten hade ökat kraftigare än vad som förutsetts,
arbetsförmedlingens personalresurser hade ökats endast marginellt, pla-
neringsförutsättningarna påverkades negativt av att budgeten överskri-
dits föregående år, och de stora åtgärdsprogrammen förändrades i och
med införandet av ungdomspraktiken från 1 juli 1992. Redan tidigt på
hösten 1992 stod det klart att de medel som anvisats inte skulle räcka
budgetåret ut och regeringen ställde kraftigt ökade anslag i utsikt.
Dessa kom att uppgå till drygt 10 miljarder kronor men när de
beslutades i december 1992 (stabiliseringspropositionen) resp, januari
1993 (finansfullmakten) var de i stort sett redan intecknade. Under
hösten 1992 ökade åtgärdsvolymen mycket snabbt och fortsatte sedan
att öka hela budgetåret men ökningstakten blev allt långsammare i
förhållande till den fortsatt mycket snabba ökningen av arbetslösheten.
För en stor del av volymökningen under slutet av budgetåret svarade
den nya åtgärden arbetslivsutveckling (ALU). Samtidigt tillfördes ar-
betsförmedlingen ytterligare resurser i form av en tillfällig personalför-
stärkning som finansieras ur anslaget för arbetsmarknadspolitiska åt-
gärder.

Sedan inledningen av lågkonjunkturen har de utbudspåverkande
åtgärderna stått i centrum för arbetsmarknadspolitiken. Från hösten
1992 har dock en viss tyngdpunktsförskjutning skett i riktning mot ett
större inslag av efterfrågepåverkande åtgärder. Det tydligaste exemplet
på detta är införandet av ALU i januari 1993. Minst lika viktig är,
enligt vår bedömning, en tendens att i ökad utsträckning använda sig
av utbudspåverkande åtgärder i efterfrågepåverkande syfte. Med detta
avser vi att åtgärdens syfte att påverka den arbetssökandes kompetens
blir underordnat syftet att anordna tillfällig ”sysselsättning”, t.ex. för
att kvalificera sig för en ny ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkring-
en. Ett exempel på denna utveckling är att t.o.m. AMS i olika
sammanhang räknar ungdomspraktiken till de efterfrågepåverkande
åtgärderna (se t.ex. Fördjupad anslagsframställning för perioden
1994/95—1996/97 s. 67 eller Arbetsmarknadspolitik i förändrings. 191
f.).

Utöver förändringarna i åtgärdsvolymerna har det ägt rum betydan-
de förändringar i åtgärdernas utformning och inriktning. Ett antal nya
åtgärder har också tillkommit. Genom förändringar i anslagsstrukturen
har vidare ansvaret för den exakta fördelningen mellan olika åtgärds-
program lagts på Arbetsmarknadsverket. De förändringar i åtgärdspro-
grammen som gjordes i inledningen av lågkonjunkturen präglades i
hög grad av den relativt optimistiska bild som då alltjämt var förhärs-
kande. Åtgärderna kom i relativt hög grad att riktas mot den ordinarie
arbetsmarknaden. Bidraget till utbildning i företag inom tillverknings-
industrin höjdes kraftigt. Den nya åtgärden utbildningsvikariat infördes

1993/94: RR9

Bilaga 1

4 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR9

i juli 1991 och beräknades omfatta i genomsnitt minst 20 000 perso-
ner, men utfallet kom att motsvara endast en tredjedel av denna nivå.
Kraven på tid i arbetslöshet före anställning med rekryteringsstöd
halverades samtidigt som bidragsnivån höjdes. Dessutom höjdes bidra-
gen för ungdomar under 20 år i arbetsmarknadsutbildning kraftigt
1991 för att göra åtgärden mera attraktiv för denna åldersgrupp.
Överföringar från Arbetsmarknadsfonden fick finansiera en del av de
ökade satsningarna på arbetsmarknadsutbildning. De i finansplanen
aviserade satsningarna på ökad geografisk rörlighet fick dock inte
något genomslag i arbetsmarknadspolitiken. Inom de olika åtgärdspro-
grammen förstärktes inriktningen på de yngsta åldersgrupperna fram
till budgetårsskiftet 1992/93 då ungdomspraktiken infördes. Därmed
stängdes beredskapsarbete i princip helt för ungdomar under 25 år och
de särskilda inskolningsplatserna avskaffades. Ungdomar är dock fort-
farande en prioriterad grupp vad gäller rekryteringsstöd och vissa
former av arbetsmarknadsutbildning.

Regeringens proposition om ungdornspraktik (prop. 1991/92:124)
förelädes riksdagen i februari 1992, och i maj beslutade riksdagen i
enlighet med regeringens förslag. I förhållande till de stora förändring-
ar i verksamheten som hänger samman med introduktionen av denna
åtgärd förefaller oss den tid AMS och länsarbetsnämnderna fick på sig
för att förbereda införandet som relativt knapp. De voiymmål som
angavs var höga och under hösten 1992 var det en vanlig uppfattning
såväl inom arbetsförmedlingen som bland dess kunder att åtgärden
utgjorde en ”garanti” för alla ungdomar som uppfyllde vissa grundvill-
kor. Åtgärden kom därför i hög grad att användas som en förstahands-
åtgärd och som en ”gratisresurs” i den meningen att man inte såg
utnyttjandet av åtgärden som underordnat sedvanliga budgetrestriktio-
ner. Sedan början av 1993 tycks det, enligt vad vi inhämtat i intervjuer
med företrädare för länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar, stå helt
klart för arbetsförmedlarna att det inte existerar någon ”ungdomsga-
ranti”. Motsvarande problem återfinns dock med än större tydlighet
för den i januari 1993 införda åtgärden arbetslivsutveckling (ALU)
som, bortsett från vissa smärre kostnadsbidrag, över huvud taget inte
belastar Arbetsmarknadsverkets (AMV) budget. Även denna åtgärd
kom att införas med mycket kort framförhållning med bara ett par
veckor mellan riksdagsbeslutet och införandet. De svårigheter många
länsarbetsnämnder då stod inför när det gällde att hålla sig inom
budgeten har sannolikt gjort det frestande att använda ”gratisåtgärden”
även när andra insatser kunnat komma i fråga. Inte heller kostnaderna
för utbildningsvikariaten belastar AMV:s budget eftersom ersättningen
utgår i form av befrielse från vissa arbetsgivaravgifter.

Fram till hösten 1992 svarade arbetsmarknadsutbildning för om-
kring 70 procent av volymen av konjunkturberoende åtgärder. Däref-
ter minskade denna andel i takt med att ungdomspraktiken infördes.
Under våren 1993 expanderade ALU samtidigt som övriga åtgärder
kom att svara för en mindre andel av åtgärdsvolymen. Avvägningen

1993/94: RR9

Bilaga 1

mellan de olika åtgärderna har, enligt vår bedömning, sannolikt påver-
kats i hög grad av i vilken utsträckning kostnaderna belastar eller antas
belasta AMV:s budget.

Vid budgetårsskiftet 1993/94 ändrades villkoren för utbildningsbi-
drag för ungdomar under 25 år i alla former av arbetsmarknadsutbild-
ning och för övriga åldrar i arbetsmarknadsutbildning inom det regul-
jära utbildningsväsendet. Utbildningsbidragen för dessa grupper för-
sämrades så att de i princip jämställs med de studiestöd som gäller
inom övrig vuxenutbildning. För ungdornspraktik och ALU gäller
dock de gamla bidragsvillkoren. Förändringarna bör ses mot bakgrund
dels av den utbyggnad som, med arbetsmarknadspolitiska motiveringar,
skett inom det ordinarie utbildningsväsendet sedan budgetåret 1992/93,
dels av de gränsdragningsprobiem som uppstått i samband med att
arbetsmarknadsutbildningen i allt högre grad inriktats på allmänt
kompetenshöjande utbildningar. Hösten 1992 ökades antalet utbild-
ningsplatser i gymnasieskolan för att erbjuda ett tredje gymnasieår för
8 000 av de ungdomar som avslutat tvåårig linje. Hösten 1993 utvidga-
des detta så att alla som avslutat tvåårig linje kan erbjudas ett tredje år.
Om de tackar nej till detta kan de normalt inte komma i fråga för
placering i ungdornspraktik. I stabiliseringspropositionen från oktober
1992 (prop. 1992/93:50) föreslogs ett utökat antal platser även inom
den kommunala vuxenutbildningen och folkhögskolan för sammanlagt
18 000 elever. Den faktiska ökningen blev betydligt mera begränsad
bl.a. beroende på att medlen för studiefinansiering inte ökats i tillräck-
lig utsträckning. För budgetåret 1993/94 har medel avsatts för totalt
89 000 extra utbildningsplatser varav 40 000 i gymnasieskolan och
33 000 inom komvux.

Satsningar har också genomförts inom infrastrukturområdet i syfte
att skapa ökad sysselsättning. Detta gäller såväl medel som ställts till
AMS förfogande för bidrag till tidigareläggningar av affärsverksinve-
steringar som bl.a. medel som Vägverket disponerar för underhållsåt-
gärder samt investeringar i objekt på länsvägar. Infrastruktursatsningar-
na i statliga vägar och järnvägar har även i övrigt ökat kraftigt under
perioden 1990 till 1993 (Kommunikationsdepartementet, Ds 1993:7),
även om denna ökning inte på långt när kan kompensera för nedgång-
en i bostadsbyggandet.

Bland åtgärder utanför arbetsmarknadspolitiken som påverkar efter-
frågan på arbetskraft kan även nämnas rationaliseringssträvanden inom
kommuner, landsting och statliga myndigheter. Dessa har bidragit till
att sysselsättningen minskat inom den offentliga sektorn. För att stärka
kommunernas ekonomi tillförs de tillfälligt extra statsbidrag på 4
miljarder kronor för år 1994. Enligt kompletteringspropositionen in-
nebär detta ”sannolikt att en del av de personalreduceringar som
annars skulle ha skett skjuts på framtiden” (prop. 1992/93:150, bil.1.1,
s. 53). I övrigt har kraven på besparingar och nedskärningar inom den
kommunala verksamheten snarare ökat än minskat, bl.a. som en följd
av förlängningen av det kommunala skattestoppet. Även de ändrade

1993/94:RR9

Bilaga 1

reglerna för statsbidrag till kommunerna, med en minskad inriktning
på sektorbidrag, har sannolikt bidragit till att öka förändringstakten
vilket också är ett av syftena med den nya bidragskonstruktionen.

Utbudet av arbetskraft har även påverkats av de förändringar som
gjorts inom sjukförsäkringen där införandet av en karensdag och
reduceringen av ersättningsnivån de första dagarna sannolikt bidragit
till att minska sjukfrånvaron. AMS har bl.a. i sin fördjupade anslags-
framställning pekat på risken att införandet av en arbetsgivarperiod i
sjukförsäkringen kan ha försvårat för arbetshandikappade och andra
grupper med förväntad hög frånvaro att få arbete (FAF s. 83). Minskad
frånvaro bidrar till att minska arbetsgivarens rekryteringsbehov eller
till att förstärka eventuella övertalighetsproblem. Den minskning av
antalet semesterdagar som genomförs 1994 kan väntas fä en motsvaran-
de effekt.

Av central betydelse för arbetsmarknadens funktionssätt och arbets-
marknadspolitikens utformning är de lagregler som reglerar förhållan-
det mellan arbetstagare och arbetsgivare samt arbetslöhetsförsäkrings-
systemet. Båda dessa områden har varit föremål för statliga utredningar
delvis aktualiserade av utvecklingen på arbetsmarknaden. Utredningen
med uppdrag att göra en översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen
tillkallades i december 1991 och skall avsluta sitt arbete före utgången
av 1993. Utredningen om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring inled-
de sitt arbete våren 1992 och överlämnade sitt betänkande till regering-
en i maj 1993 (Ersättning vid arbetslöshet, SOU 1993:52). Efter
sedvanlig remissomgång har ärendet beretts inom regeringskansliet och
en proposition förelagts riksdagen (prop. 1993/94:80).

1993/'94:RR9

Bilaga 1

7.3 Inriktningen på olika sökandegrupper

Långtidsarbetslösa utgör en prioriterad grupp för i stort sett alla
arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De som varit arbetslösa så länge att
de riskerar utförsäkring har rätt till arbetsmarknadsutbildning eller
beredskapsarbete om det inte finns särskilda skäl som talar emot en
sådan lösning. Givet inriktningen på de långtidsarbetslösa, som uttalas
såväl i regleringsbrev som verksamhetsriktlinjer m.m., prioriteras sär-
skilt grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden. Till dessa
grupper räknas för närvarande ungdomar, flyktingar och invandrare
samt arbetshandikappade. Arbetsmarknadsverket har också ett särskilt
ansvar för jämställdheten på arbetsmarknaden.

Prioriteringen av de långtidsarbetslösa innebär att tid i arbetslöshet
vägs in som ett kriterium vid urvalet av sökande som kan beredas plats
i de arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen. Långtidsarbetslösa är
de arbetssökande över 25 år som varit inskrivna som arbetslösa sökan-
de under en sammanhängande period på minst sex månader samt
sökande under 25 års ålder med en sammanhängande period på minst
fyra månader. Under den tid som den arbetssökande deltar i någon
åtgärd är han/hon fortfarande arbetssökande men räknas inte längre
som långtidsarbetslös. Om den sökande återvänder till arbetsförmed-
lingen direkt efter avslutad åtgärd krävs en ny sammanhängande

arbetslöshetsperiod på sex resp, fyra månader för att ånyo räknas som
långtidsarbetslös. Den som är långtidsinskriven i den meningen att
han/hon under en längre tid, t.ex. mer än två år, är inskriven som
arbetssökande vid arbetsförmedlingen behöver således inte räknas som
långtidsarbetslös. På motsvarande sätt behöver inte de långtidsarbetslö-
sa höra till de sökande som har de längsta inskrivningstiderna. Lång-
tidsarbetslösa är inte en prioriterad grupp i strikt mening utan beskri-
ver snarare ett tillstånd som de arbetssökande befinner sig i under
kortare eller längre perioder. Prioriteringen av de långtidsarbetslösa
går ut på att göra dessa perioder så få och så korta som möjligt.

Skillnaden mellan begreppen långtidsarbetslös och långtidsinskriven
illustreras av nedanstående figur 1. Figuren visar att av nästan 100 000
personer som i slutet av april 1993 varit oavbrutet arbetssökande i mer
än två år utgjorde de långtidsarbetslösa endast drygt 6 000 eller sex
procent. Övriga långtidsinskrivna utgörs av personer i åtgärder, omby-
tessökande och deltidsarbetslösa samt sökande med kortare arbetslös-
hetsperioder. På motsvarande sätt visar figuren att av knappt 90 000
långtidsarbetslösa hade sju procent varit inskrivna vid arbetsförmed-
lingen i minst två år. Inriktningen på de långtidsarbetslösa innebär
således att endast en mindre del av de långtidsinskrivna faller inom
den prioriterade gruppen.

1993/94 :RR9

Bilaga 1

Figur 1. Långtidsarbetslösa resp, långtidsinskrivna > 2 år

Ungdomar har inte i samma utsträckning som äldre hunnit få fotfäste
på arbetsmarknaden och drabbas därför extra hårt när efterfrågan på
arbetskraft minskar och inträdet på arbetsmarknaden försvåras. Under
lågkonjunkturer brukar därför arbetsmarknadspolitiken i högre grad
än normalt inriktas på att motverka ungdomsarbetslösheten. Genom
att ungdomarna tar en större andel av åtgärderna kan den ökning som
annars skulle ha ägt rum i deras andel av de arbetslösa hållas tillbaka.
Detta illustreras i tabell 10 nedan.

Tabell 10. Ungdomarnas andel av arbetslösheten och de arbetsmark- 1993/94:RR9
nadspolitiska åtgärderna (procent) Bilaea 1

	1989/90		1990/91		1991/92		1992/93
	Arb.lösa	Ätg	Arb.lösa	Ätg	Arb.lösa	Ätg	Arb.lösa	Ätg
18-24 år	32	31	32	36	32	43	29	49

Ökningen av de ungas andel av åtgärdsplaceringarna gällde under
lågkonjunkturens inledning främst de yngsta ungdomarna i åldrarna
18 —19 år som i växande utsträckning placerades på särskilda inskoi-
ningsplatser. För de något äldre ungdomarna i åldersgruppen 20—24
år var arbetsmarknadsutbildning den viktigaste åtgärden. I och med
införandet av ungdornspraktik hösten 1992 skedde en kraftig ökning
även av de äldre ungdomarnas andel av åtgärdsplaceringarna. Vid
sidan av de särskilda ungdomsåtgärderna är ungdomarna klart överre-
presenterade inom anställning med rekryteringsstöd, något överrepre-
senterade även inom utbildningsvikariat men underrepresenterade
inom arbetsmarknadsutbildning och ALU. Under budgetåret 1992/93
placerades 183 619 ungdomar i någon av de konjunkturberoende
arbetsmarknadspolitiska åtgärderna (se figur 2). De flesta av dessa,
nästan två tredjedelar, placerades i ungdornspraktik.

Figur 2. Åtgärdsplaceringar av ungdomar 18 — 24 år

ALU

Arbetshandikappade utgör traditionellt en prioriterad grupp. Detta gäl-
ler naturligtvis för särskilda handikappåtgärder som anställning med
lönebidrag, Samhall AB och offentligt skyddat arbete men även för de
konjunkturberoende åtgärdsprogrammen. Antalet arbetshandikappade
som blir arbetslösa påverkas inte av konjunkturerna på samma sätt

som övriga grupper eftersom de handikappade även i vanliga fall har
svårt att få arbete. Deras andel av samtliga arbetslösa brukar därför
minska något under lågkonjunkturer vilket även varit fallet under
nuvarande lågkonjunktur. Detta skall inte tolkas som att de handikap-
pade som grupp drabbats mindre hårt av lågkonjunkturen utan är
snarare en följd av deras sämre utgångsläge. I absoluta tal har arbetslös-
heten ökat kraftigt även för arbetshandikappade, och deras arbetslöshet
har tenderat att bli allt mera långvarig. Lösningar i form av anställning
med lönebidrag på den reguljära arbetsmarknaden har försvårats samti-
digt som konkurrensen med andra grupper blivit hårdare när flera
drabbats av arbetslöshet. Trots en genomsnittlig ökning med ytterligare
närmare 5 000 arbetshandikappade i åtgärder har deras andel av de
konjunkturberoende åtgärderna minskat från 25 % 1989/90 till drygt
10 % 1992/93 (särskild rapport till AMS fördjupade anslagsframstäl-
lan). Eftersom deras andel av arbetslösheten ligger på omkring fem
procent innebär detta att de alltjämt är överrepresenterade. Skillnader-
na är dock stora mellan olika åtgärder och det är enbart inom
arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete som de arbetshandi-
kappade svarar för en större andel än vad som motsvarar deras andel
av arbetslösheten.

Flyktingar och invandrare och då i första hand de som har utomnor-
diskt medborgarskap har också svårigheter att få arbete oberoende av
konjunkturläget. I takt med att allt flera grupper drabbats av arbetslös-
het har de utomnordiska medborgarnas andel av den totala arbetslös-
heten minskat något. Utvecklingen är dock mycket olika för olika
medborgarskapsgrupper, och trots att arbetslösheten inte ökat snabbare
än för svenska medborgare noterar de utomnordiska invandrarna
snabbare minskande sysselsättningstal (se t.ex. Riksdagens revisorers
rapport 1991/92:12 om invandrarpolitikens inriktning och resultat). De
utomnordiska medborgarnas andel av det totala antalet personer i
åtgärder har sedan 1989/90 minskat från 16 % till cirka 10 % samtidigt
som deras andel av arbetslösheten fallit från 8 till 6 %. De är således
alltjämt överrepresenterade i åtgärderna. Detta beror nästan uteslutan-
de på den höga andelen utomnordiska medborgare inom arbetsmark-
nadsutbildningen. De är något överrepresenterade även inom bered-
skapsarbete, men klart underrepresenterade inom alla andra konjunk-
turberoende åtgärder. Under senare år har arbetsmarknadsutbildning-
en svarat för över 80 % av åtgärdsplaceringarna av utomnordiska
medborgare. Även inom handikappåtgärderna är de utomnordiska
medborgarna underrepresenterade. Svårigheterna att få in invandrare
och flyktingar i andra åtgärder än arbetsmarknadsutbildning har be-
stått trots att det finns möjligheter att sätta av särskilda medel för att
underlätta inträdet på arbetsmarknaden, bl.a. i form av förhöjda rekry-
teringsstöd.

Sedan arbetslösheten började öka 1990 har den ökat snabbare för
män än för kvinnor. 1990 svarade kvinnorna för 47 procent av antalet
arbetslösa. 1992 hade denna andel sjunkit till 40 %. Hittills under
1993 har dock kvinnornas arbetslöshet ökat något snabbare än män-
nens i takt med att den offentliga sektorn svarar för en växande del av

1993/94: RR9

Bilaga 1

sysselsättningsminskningen. Totalt sett har kvinnornas andel av åt-
gärdsplaceringarna legat på ungefär samma nivå som deras andel av
antalet arbetslösa. Däremot föreligger betydande skillnader mellan män
och kvinnor vad gäller fördelningen mellan olika åtgärdsprogram.
Detta illustreras av figurerna 3 och 4 nedan. Männen är klart överre-
presenterade i arbetslivsutveckling, rekryteringsstöd och beredskapsar-
bete medan kvinnorna svarar för en stor andel av dem som far arbete i
form av utbildningsvikariat. Placering i ungdornspraktik är också
vanligare bland kvinnor än bland män.

1993/94:RR9

Bilaga 1

Figur 3. Män placerade i arbetsmarknadspolitiska åtgärder 1992/93

Utbildni ngsvikariat

A-utb

Beredskapsarbete

Figur 4. Kvinnor placerade i arbetsmarknadspolitiska åtgärder 1992/93

Utbildningsvikariat

Ungdornspraktik

Rekst.

Beredskapsarbete

A-utb

Eftersom ungdomar är överrepresenterade i de arbetsmarknadspolitis-
ka åtgärderna i förhållande till sin andel av arbetslösheten är övriga
åldersgrupper underrepresenterade i motsvarande grad. Åldersgruppen
25—54 år svarade 1992/93 för drygt 60 % av arbetslösheten och för
knappt hälften av åtgärdsplaceringarna. Åldrarna över 55 år är i än
högre grad underrepresenterade i de arbetsmarknadspolitiska åtgärds-
programmen. Deras andel av de arbetslösa vid arbetsförmedlingen
utgör omkring 7 % men de svarade 1992/93 för endast 2 % av
åtgärdsplaceringarna. Arbetsmarknadsutbildning är den i särklass vikti-
gaste åtgärden för åldrarna 25 — 54 år medan ALU snabbt kommit att
dominera i de högre åldrarna. Fördelningen på olika åtgärder för
grupperna 25 — 54 och över 55 år framgår av figur 5 resp, figur 6.

1993/94: RR9

Bilaga 1

Utbildningsvikariat

Rckst.

Figur 5. Atgärdsplaceringar för åldrarna 25 — 54 år 1992/93

Ungdornspraktik

A-utb

ALU

Beredskapsarbete

Figur 6. Atgärdsplaceringar för åldrarna över 55 år

Rckst.

Ulbildn ingsvikariat

A-utb

ALU

Beredskapsarbete

Arbetslösheten drabbar i stort sett alla yrkesgrupper men variationerna
är stora mellan olika yrken. Vi har inte underlag för någon samlad
bedömning i vilken utsträckning andelarna i arbetslöshet för olika
yrkesgrupper överensstämmer med andelarna i åtgärder och heller inte
i vilken utsträckning åtgärderna bidrar till att öka den yrkesmässiga
rörligheten. Endast undantagsvis är åtgärdsprogrammen inriktade på
specifika yrkesgrupper. Som exempel kan nämnas beredskapsarbeten
av investeringskaraktär, särskilda insatser inom kulturområdet samt
ungdornspraktik för unga akademiker. SACO har gjort särskilda bear-
betningar av AMS statistik och kommit fram till att akademikernas
andel av de åtgärdsplacerade första halvåret 1993 uppgick till 4 %
vilket inte motsvarade deras andel av arbetslösheten som samtidigt
uppgick till cirka 7 %. Sedan dess har en ny åtgärd, s.k. akademiker-
praktik, införts för att underlätta de unga akademikernas inträde i
arbetslivet.

7.4 Arbetsförmedlingsmetodiken

Arbetsförmedlingens arbetssätt har förändrats i flera viktiga avseenden
sedan ökningen av arbetslösheten inleddes. Förändringarna beror dels
på att förutsättningarna för verksamheten nu är helt andra än de var
för några år sedan, dels på den mera långsiktiga utvecklingen mot
målstyrning och ökad delegering av beslutanderätten. Ärendebelast-
ningen i form av inskrivna arbetssökande har ökat kraftigt, resultat i
form av arbetsplacering har blivit svårare att uppnå, hanteringen av de
olika åtgärdsprogrammen kräver stora arbetsinsatser, åtgärderna lyckas
inte i samma utsträckning som tidigare lösa de arbetslösas problem,
osv. Samtidigt fortsätter processen med överföring av ansvar och be-
slutsbefogenheter till de enskilda arbetsförmedlingskontoren. Denna
process innebär att arbetsförmedlingen ges större möjligheter att anpas-
sa sin verksamhet till lokala förhållanden och förutsättningar. Man bör
därför förvänta sig att skillnaderna i arbetssätt mellan olika kontor
skall öka. De inblickar vi under granskningen fatt i hur olika arbets-
förmedlingskontor arbetar bekräftar att skillnaderna är mycket stora.

Det går således inte att beskriva de förändringar som skett av
arbetsförmedlingens verksamhet enbart som ett uttryck för kraftigt
ökad arbetsbelastning på grund av lågkonjunkturen. Vi tror dock att
utvecklingen av arbetsformer och arbetsmetoder har påskyndats av att
ärendebelastningen blivit så stor att den inte kan hanteras utan omfat-
tande rationaliseringsåtgärder. De extra personalresurser som tillförts
Arbetsmarknadsverket har till största delen utnyttjats till att öka anta-
let platsförmedlare. Antalet platsförmedlare har ökat med drygt 70 %
eller drygt 1 400 personer mellan 1990 och 1993. Vissa förstärkningar
har gjorts även av andra personalkategorier som arbetar direkt med de
arbetssökande. Större delen (motsvarande drygt 1 000 årsarbetare) av
denna personalförstärkning är tillfällig och skall enligt de beslut som
nu gäller upphöra senast vid utgången av budgetåret 1993/94.

Bland de förändringar som genomförts kan nämnas ett ökat inslag
av gruppaktiviteter. Sådana bedrivs nu vid de flesta arbetsförmedlings-

1993/94:RR9

Bilaga 1

kontor, huvudsakligen med inriktning på relativt korta jobbsökarakti-
viteter. Även vägledning i grupp är relativt vanlig. Vårt intryck är att
formerna för gruppaktiviteterna i första hand utvecklas lokalt även om
de ibland utgår från centralt definierade modeller, som t.ex den s.k.
Kanada-modellen. En annan förändring som direkt kan kopplas till
den ökade arbetsbelastningen består i att intervallerna mellan besök
för att kassamarkera har blivit glesare. Här finns inga centralt utfärda-
de regler för hur lång tid det skall vara mellan besöken utan kontoren
avgör själva vad som är möjligt och önskvärt. På de flesta kontor vi Stt
uppgifter från ligger intervallet mellan sex och åtta veckor, men det
finns exempel på såväl kortare som längre intervall.

Företagskontakterna har förblivit en prioriterad del av arbetsförmed-
lingens verksamhet samtidigt som antalet lediganmälda platser fallit
från drygt 750 000 år 1989 till 285 000 år 1992. Kontakterna med
företagen har i hög grad kommit att handla om olika stödprogram,
framför allt i anslutning till att det lagts ett varsel. Under 1991 och
1992 varslades inom tillverkningsindustrin mer än dubbelt så många
anställda om uppsägning som det anmäldes lediga platser. Antalet
lediga platser är så litet i förhållande till det stora antalet arbetslösa att
allt flera företag som anmäler lediga platser samtidigt begär att platsan-
mälan inte skall publiceras i arbetsförmedlingens platsjournaler eller
finnas tillgänglig i verkets platsinformationssystem (s.k. reducerad or-
der). I stället vill arbetsgivaren att arbetsförmedlaren själv väljer ut
några lämpliga sökande. Bland de platser som tillsattes med anvisad
sökande svarade reducerade order för hela 85 procent (AMS, Informa-
tion från utredningsenheten 93:8).

Stora förändringar har också ägt rum inom arbetsmarknadsinstitu-
ten (Ami) samt vad gäller samarbetsformerna mellan Ami och arbets-
förmedlingen. Den exakta utformningen av olika organisatoriska lös-
ningar beslutas av respektive länsarbetsnämnd och variationerna är
stora mellan olika län.

Ett större antal arbetssökande i förhållande till antalet arbetsförmed-
lare innebär att tiden för individuella samtal minskar. Framför allt kan
det vara svårt att upprätthålla sedvanliga krav på individuell prövning
när kraven på resultat i form av en snabb och omfattande ökning av
åtgärdsvolymen har varit högt ställda. Detta innebär att det finns en
risk att användandet av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna blir
mindre selektivt. Vi har också noterat att en större tonvikt kommit att
läggas på den arbetssökandes egna initiativ inte bara när det gäller att
söka arbete utan även vad gäller valet av åtgärdsinsats. Ungdomsprakti-
ken och ALU är de tydligaste exemplen på detta.

1993/94:RR9

Bilaga 1

8 Fördelning av resurser och ansvar

8.1 Regeringens roll

Inom regeringskansliet svarar Arbetsmarknadsdepartementet för frågor
som rör arbetsmarknadspolitik, arbetsmiljö, regionalpoltik, arbetar-
skydd m.m. Inom departementet utarbetas förslag till utformning av de
arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen, utfärdas förordningar
och föreskrifter rörande åtgärdernas användning och tas fram underlag
för regeringens budgetförslag. Departementet lägger också fast vissa
verksamhetsmål och ställer krav på AMS att regelbundet redovisa
verksamhetens inriktning och resultat.

Budgetprocessen är utformad på sedvanligt sätt men till följd av
behovet att snabbt kunna anpassa insatserna till förändrade förhållan-
den på arbetsmarknaden skiljer sig den totala medelstilldelningen i
betydande grad från den som fastställs vid riksdagens behandling av
budgetpropositionen. Under budgetåren 1991/92 och 1992/93 svarade
således budgettillskott utöver budgetpropositionen för 37 resp. 34 % av
totalt tilldelade medel för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Framför
allt i ett läge där arbetsmarknadssituationen gradvis försämras i förhål-
lande till de bedömningar som legat till grund för beräkningen av
medelsbehoven tenderar därför budgetprocessen att pågå året runt
såväl på AMS som inom regeringskansliet. Budgetramen riskerar på
detta sätt att ständigt vara föremål för diskussioner mellan regeringen
och AMS med vad detta innebär av oklarhet om vilka ramar man har
att hålla sig inom. För budgetåret 1993/94 innebar kompletteringspro-
positionen ingen ökning av det totala anslaget till arbetsmarknadspoli-
tiska åtgärder jämfört med vad som föreslagits i budgetpropositionen.
Däremot föreslogs omfattande förändringar inom olika åtgärdspro-
gram, ändrad fördelning mellan åtgärdsprogrammen och ökade utbild-
ningsinsatser utanför arbetsmarknadspolitiken i syfte att öka antalet
personer som berörs av åtgärderna med i genomsnitt ytterligare
40 000.

I anslutning till budgetprocessen fattar riksdagen också beslut röran-
de nivån på den kredit i Riksgäldskontoret som säkrar utbetalningarna
från Arbetsmarknadsfonden. För budgetåret 1993/94 har denna kredit
fastställts till högst 55 miljarder kronor. Arbetsmarknadsfonden, som
för närvarande uppvisar ett underskott på mer än 30 miljarder kronor,
”finansierar” utbetalningarna av kontantstöd till arbetslösa, utbild-
ningsbidrag till personer i ALU och indirekt kostnaderna för utbild-
ningsvikariaten. Dessa åtgärder belastar således inte Arbetsmarknads-
verkets budget och kan få karaktären av ”gratisresurser”. AMS har vid
flera tillfällen, senast i sin fördjupade anslagsframställning för 1994/95
— 1996/97, påpekat de svårigheter som därmed uppstår i avvägningen
mellan olika insatser och risken att ALU som är tänkt som en
sista-hands-åtgärd i stället blir en åtgärd som tillgrips i första hand.
Efter intervjuer med ett antal företrädare för länsarbetsnämnder och
arbetsförmedlingskontor har vi kommit fram till att avvägningen mel-
lan olika åtgärder i hög grad har påverkats av i vilken utsträckning de

1993/94: RR9

Bilaga 1

belastat förmedlingskontorens budget. En optimal avvägning mellan
olika åtgärder torde, enligt vår bedömning, bli lättare att uppnå om de
kostnader som belastar arbetsförmedlingskontoren på ett bättre sätt
avspeglar åtgärdernas faktiska kostnader. Vi anser därför, i likhet med
AMS, att ALU och utbildningsvikariat bör belasta anslaget för arbets-
marknadspolitiska åtgärder i stället för att belasta Arbetsmarknadsfon-
den.

Av de medel som riksdagen anvisar till arbetsmarknadspolitiska
åtgärder disponerar regeringen innevarande budgetår 10 miljoner kro-
nor för försöksverksamhet med sysselsättningsskapande åtgärder och
300 miljoner kronor för särskilda medel. Detta är betydligt mer än de
närmast föregående budgetåren då de särskilda medlen uppgick till 50
miljoner kronor. De särskilda medlen utgör en del av de medel som i
propositionen och det följande riksdagsbeslutet beräknats för bered-
skapsarbeten, rekryteringsstöd och avtalade inskolningsplatser. Vi note-
rar att någon motivering inte getts för ökningen från 50 till 300
miljoner kronor. Inte heller har man från regeringens sida reviderat
beräkningarna över hur många personer i genomsnitt som beräknas
befinna sig i beredskapsarbete, rekryteringsstöd och avtalade inskol-
ningsplatser.

Större delen av de särskilda medel som förbrukats tidigare år har
gått till länsarbetsnämnder eller arbetsförmedlingskontor för genomfö-
rande av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Fördelningen har normalt
utgått från framställningar från eller vidarebefordrade av AMS men vid
sidan av de kriterier för medelsfördelning som tillämpas av AMS. De
insatser det här rör sig om avser ofta extraordinära insatser på särskilt
utsatta orter i anslutning till driftsinskränkningar. Både omfattningen
och karaktären på dessa insatser har normalt varit av sådan art att vi
anser att de mycket väl kunnat finansieras inom ramen för det anslag
som disponeras av AMS under förutsättning att de bedöms vara av
tillräckligt hög prioritet jämfört med övriga arbetsmarknadspolitiska
åtgärder. Vi har svårt att förstå varför insatser för att lösa lokala
sysselsättningsproblem inom ramen för anslaget för arbetsmarknadspo-
litiska åtgärder skall behöva föras, via länsarbetsnämnd och AMS, upp
till regeringen för avgörande. Det finns, enligt vår mening, en risk att
även dessa insatser far karaktären av ”gratisresurser” genom att de inte
påverkar arbetsförmedlingens och länsarbetsnämndens ordinarie bud-
get.

Vi har också svårt att förstå de principiella motiven till varför
regeringen fattar beslut om medel för försöksverksamhet inom det
arbetsmarknadspolitiska området. Ofta rör det sig om belopp på endast
några hundratusen kronor. Anslaget till denna verksamhet benämns
inom departementet ”lekpengar”. Vi anser att försöksverksamheter av
denna begränsade art i den mån de berör arbetsmarknadspolitiken bör
delegeras till den operativa nivån, dvs. till Arbetsmarknadsverket, när
det gäller beslut om medelstilldelning och inriktning.

Sedan budgetåret 1991/92 finns i princip alla de medel AMS dispo-
nerar för arbetsmarknadspolitiska åtgärder samlade under ett enda
anslag (B.2). Utanför detta anslag ligger endast finansieringen av de

1993/94:RR9

Bilaga 1

redan nämnda utbildningsvikariaten och ALU samt handikappåtgär-
derna. Tidigare fanns skilda anslag för resp, arbetsmarknadsutbildning,
sysselsättningsskapande åtgärder, inskolningsplatser samt utbildningsbi-
drag och kontant arbetsmarknadsstöd. Det senare anslaget var ett
förslagsanslag vilket innebar att det inte fanns någon övre gräns för
hur många som kunde beviljas utbildningsbidrag. Genom att medlen
till arbetsmarknadspolitiska åtgärder samlats inom ett enda anslag har
ansvaret för den exakta fördelningen mellan olika åtgärder förts från
regering och riksdag till AMS.

Större frihet för AMS att fördela det samlade åtgärdsanslaget mellan
olika insatser innebär att styrningen från riksdag och regering i högre
grad inriktas på olika resultatkrav. I regeringens budgetförslag till
riksdagen anges hur medelsbehovet beräknats utifrån en bedömning av
hur insatserna kan komma att fördelas mellan olika åtgärdsprogram.
Kopplat till dessa beräkningar är angivelser av hur många personer
som genomsnittligt förväntas rymmas inom respektive åtgärdsprogram.
De volymberäkningar som på detta sätt görs av regeringen ligger till
grund för riksdagens beslut om medelstilldelning och förs, i reglerings-
brevet, vidare till AMS i form av ett mål för det totala antalet personer
som i genomsnitt per månad skall befinna sig i ”lämplig utbildning
eller sysselsättning”. Beräkningar av hur många personer som kan
komma att beröras görs också när regeringen lägger förslag till medels-
tillskott under löpande budgetår.

Under budgetåret 1992/93 tillfördes AMS totalt 28,4 miljarder kro-
nor (exkl. medel för tidigareläggning av investeringsarbeten, befrielse
från ingående underskott m.m.) för arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Enligt regeringens beräkningar (prop. 1991/92:100 bil. 11, prop.
1992/93:50 samt regeringsbeslut 1993-01-21) skulle dessa medel vara
tillräckliga för en genomsnittlig volym på ca 210 000 personer under
hela budgetåret. Ytterligare 30 000 personer i genomsnitt skulle befin-
na sig i anställning som utbildningsvikarier eller i ALU. Det resul-
tatkrav som regeringen efter beslutet om finansfullmakten meddelade
AMS i form av en ändring i regleringsbrevet innebar dock att volym-
målet sattes till 272 000 personer samt därutöver ytterligare 40 000
personer i ALU eller utbildningsvikariat (regeringsbeslut 1993-01-21).
Dessa volymer avviker från de beräkningar vi gjort med utgångspunkt
i propositionerna. Detta beror på att de avser återstoden av budgetåret
och inte som angivits ett genomsnitt för budgetåret samt att de inklu-
derar de beräknade effekterna av tidigarelagda investeringar och ändra-
de volymer i komvux, folkhögskola och gymnasium. Det faktiska
utfallet under budgetåret blev ca 175 000 personer plus ytterligare
20 000 i ALU eller utbildningsvikariat. Från anslaget utbetalades totalt
27,4 miljarder kronor. Av dessa utbetalningar avsåg uppskattningsvis
1,8 miljarder kronor verksamhet som genomförts under budgetåret
1991/92. Motsvarande överföring av kostnader från budgetåret 1992/93
till 1993/94 har av AMS uppskattats till knappt 1 miljard kronor. De
medel som tillfördes under budgetåret kunde därmed inte till fullo
disponeras för nya åtgärdsinsatser vilket bidrar till att förklara den
lägre åtgärdsvolymen. Att volymen blev mindre än regeringen beräk-

1993/94:RR9

Bilaga 1

nat berodde även bl.a. på högre kostnader för utbildningsbidragen
inom arbetsmarknadsutbildningen och på att insatserna i högre grad
än beräknat kommit att riktas mot utbildningsinsatser som är relativt
dyra i förhållande till andra åtgärder. Den genomsnittliga kostnaden
för varje person i åtgärd kom på detta sätt att överskrida regeringens
beräkningar med drygt 10 %. Utbildningsvikariat utnyttjades i betyd-
ligt lägre grad än regeringens målsättning medan omfattningen av ALU
blev större än beräknat. De volymkrav som ställs på AMS kan, enligt
vår bedömning, sannolikt få ett större genomslag i den konkreta
verksamheten om de formuleras tydligare och beräknas med större
omsorg.

Regelverkens och bidragssystemens utformning utgör en viktig del
av riksdagens och regeringens styrning av åtgärdernas inriktning. Ge-
nom att göra en åtgärd tillgänglig för en större grupp arbetssökande
eller genom att göra ersättningen mera förmånlig underlättas en ök-
ning av åtgärdsvolymen. Det motsatta inträffar om åtgärden i stället ges
en mera begränsad inriktning eller om ersättningsnivån sänks. För
arbetsförmedlingen är det också av intresse om finansieringen av
åtgärden belastar den egna budgeten och hur svårarbetad den är rent
administrativt.

I regleringsbrevet avseende Arbetsmarknadsdepartementets verksam-
hetsområde formuleras ett antal verksamhetsmål och resultatkrav ut-
över det redan nämnda volymmålet. Huvudsakligen handlar dessa mål
om vad som skall åstadkommas för vissa prioriterade grupper av
arbetssökande och om att motverka långtidsarbetslösheten. Såvitt vi
kunnat bedöma har målen inte uppfattats som tvingande vare sig av
regeringen eller av AMS utan snarare som markeringar av den inrikt-
ning som skall vara vägledande för verksamheten. AMS har fört målen
vidare ut i organisationen. Måluppfyllelsen följs upp och redovisas
regelbundet till regeringen. Vi vill här understryka vikten av att de
mål som anges inte bara är klart formulerade utan att det också
framgår vilka krav som ställs på att målen verkligen uppfylls.

I ett fall har vi funnit att det resultatkrav som ställts inte varit
förenligt med de beräkningar som utgjort underlag för riksdagens
beslut om medelstilldelning. I regleringsbrevet för 1992/93 ställs resul-
tatkravet att ”ungdomar i åldrarna 18—19 år och 20—24 år skall
anvisas arbete eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder senast när de har
varit arbetssökande vid arbetsförmedlingen i två resp, fyra månader”.
Samtidigt var över 100 000 ungdomar arbetslösa, och enligt regering-
ens beräkningsunderlag skulle ungdomspraktiken omfatta i genomsnitt
39 000 ungdomar. De medel som avsatts för ungdornspraktik var
således uppenbart otillräckliga för att uppnå detta mål, och från AMS
och arbetsförmedlingens sida tolkades detta som en utfästelse om
ytterligare medelstilldelning. Ungdomspraktiken kom att uppfattas som
en ”ungdomsgaranti” och en ”gratisresurs” i den meningen att nya
anslag skulle komma så snart de gamla tog slut. Denna tolkning fick
också stöd dels i muntliga uttalanden från ledningen för Arbetsmark-
nadsdepartementet, dels i pressmeddelanden där det meddelades att
”alla 18-24-åringar (...) som inte får utbildning eller jobb på den

1993/94:RR9

Bilaga 1

ordinarie arbetsmarknaden, erbjuds ungdornspraktik under sex måna-
der, efter det att andra alternativ prövats” (92-02-20) och att regeringen
under hösten kommer ”att besluta om medel till ungdornspraktik så
att behovet täcks fullt ut” (92-04-24). Ungdornspraktik kom därför, i
strid mot de intentioner som uttalats av riksdag och regering i sam-
band med åtgärdens utformning, att i hög grad bli en förstahandsåtgärd
för arbetslösa ungdomar. Enligt vad vi erfarit var det först kring
årsskiftet 1992/93 som det stod klart för arbetsförmedlarna att någon
ungdomsgaranti inte existerar. En inte helt ovanlig uppfattning som
kommit fram vid samtal med förmedlingspersonal går ut på att det
fanns en ”ungdomsgaranti” hösten 1992 men att riksdagen därefter
”ändrade sig”. Vi vill i detta sammanhang understryka vikten av att
riksdagens beslut och ståndpunkter på ett korrekt sätt förs vidare till
dem som har att verkställa dessa beslut.

8.2 AMS roll som chefsmyndighet för
länsarbetsnämnderna

Enligt instruktionen för Arbetsmarknadsverket (SFS 1988:1139) skall
AMS ”särskilt 1. leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspoli-
tiska verksamheten inom landet, 2. sätta upp mål och riktlinjer för
verksamheten vid länsarbetsnämnderna samt följa upp och utvärdera
resultatet av deras verksamhet, 3. fördela de ekonomiska och andra
resurser som står till förfogande.”

AMS utSrdar varje år riktlinjer för verksamheten. I ett fatal punk-
ter sammanfattas den grundstrategi som skall tillämpas under verksam-
hetsåret. Riktlinjerna utgår från de mål som uttalats av riksdag och
regering samt av AMS styrelse, men också från AMS bedömningar av
utvecklingen på arbetsmarknaden. Sin långsiktiga strategi beskriver
AMS i form av en ”verksamhetsidé” i fyra punkter som lades fast 1990
och som anger hur AMV skall lösa sitt arbetsmarknadspolitiska upp-
drag. De fyra punkterna i denna strategi är ”tillsätt platserna”, ”rusta
den enskilde”, ”stimulera efterfrågan” och ”förhindra utslagning”. De
riktlinjer som lagts fast för verksamhetsåret 1993/94 lyder ”bearbeta
marknaden offensivt”, ”bryt långtidsarbetslöshet och förebygg utslag-
ning” samt ”slå vakt om handikappades rätt till arbete”. Det ankom-
mer på länsarbetsnämnderna att utifrån dessa riktlinjer och de speciel-
la förutsättningar som gäller i länet formulera målen för den egna
verksamheten. Innan riktlinjerna läggs fast sker ett antal mer eller
mindre formaliserade kontakter mellan AMS och företrädare för läns-
arbetsnämnderna.

Även i en rad andra sammanhang för AMS ut sina ståndpunkter på
sätt som i högre eller lägre grad kan förväntas påverka verksamhetens
inriktning. Mest formaliserat sker detta i anslutning till budgetproces-
sen. Frågor som rör verksamhetens inriktning diskuteras även på
ledningskonferenser, på s.k. arbetsmarknadsdagar m.m. Inte minst i
den fördjupade anslagsframställningen utvecklar AMS sina strategiska
resonemang. Vi noterar att detta ibland har en tendens att ske i form
av en mer eller mindre uttalad polemik mot de riktlinjer som lagts fast

1993/94:RR9

Bilaga 1

av riksdag och regering. Här kan t.ex. nämnas AMS kritik av avväg-
ningen mellan utbudspåverkande och efterfrågepåverkande åtgärder
och av sänkningen av utbildningsbidragen. Förslaget frän AMS om att
temporärt öka möjligheterna till förtida avgångar för äldre arbetskraft,
bl.a. med motiveringen att ”det finns ett intresse av en föryngring
bland de anställda” (FAF s. 7), står i klar motsättning till de beslut
som riksdagen fettat under senare år för att stärka arbetslinjen bland
den äldre arbetskraften.

AMS roll som besvärsinstans för vissa beslut fungerar också som ett
viktigt styrinstrument. Genom sina avgöranden i besvärsärenden kan
AMS på ett påtagligt sätt påverka såväl regeltolkningar som handlägg-
ningspraxis i olika ärenden. Här förtjänar särskilt nämnas tolkningen
av den s.k. utförsäkringsgarantin, kriterierna för att avslå eller bevilja
starta-eget-bidrag, vad som är giltiga skäl för avstängning från kassaer-
sättning samt kriterier för tillträde till viss arbetsmarknadsutbildning.

Vid sidan av styrelsen finns på AMS även en rådgivande nämnd, tre
fasta delegationer och ett vetenskapligt råd. Samtliga har generaldirek-
tören som ordförande. Alla dessa grupper är av mer eller mindre
rådgivande karaktär och fyller sannolikt en viktig funktion vid utform-
ningen av AMS verksamhetsstrategi. Det finns även ett antal mer eller
mindre fasta arbetsgrupper. Vi ser positivt på att AMS knyter till sig
extern expertis och sakkunskap för att få den egna verksamheten
diskuterad och belyst på ett allsidigt sätt. Verkets initiativ att bygga upp
ett vetenskapligt råd är i detta sammanhang värdefullt, enligt vår
upppfattning. Vi finner dock anledning att något kommentera de höga
sammanträdesarvoden på 6 000 kr per sammanträde som betalas ut till
de 16 forskarna i rådet. Enligt AMS skall dessa arvoden inte ses som
renodlade sammanträdesarvoden utan i första hand som en ersättning
för de åligganden i övrigt som medlemskapet i rådet för med sig. Vi
har emellertid inte funnit någon beslutshandling från AMS eller något
avtal som preciserar de åligganden som åvilar det vetenskapliga rådets
ledamöter. Enligt förordningen om ersättning för uppdrag i statliga
styrelser, nämnder och råd m.m. (SFS 1992:1299) krävs ett särskilt
regeringsbeslut för sammanträdesarvoden över 1 500 kr. Något sådant
beslut finns inte i AMS fall. Vi tror att det vetenskapliga rådet har en
viktig funktion att fylla men anser samtidigt att principerna för arvo-
dering bör ses över och ledamöternas uppgifter preciseras. I detta
sammanhang vill vi understryka värdet av enhetliga regler vad gäller
ersättning till ledamöter av statliga styrelser, nämnder, råd m.m. Vi
konstaterar också att det tycks råda viss oklarhet i vilken utsträckning
gällande förordning skall anses tillämplig beträffande råd m.m. som
tillskapas på myndigheternas egna initiativ.

De medel som tilldelas Arbetsmarknadsverket fördelas vidare ut i
organisationen i enlighet med fördelningsmodeller utarbetade och fast-
ställda av AMS. För innevarande budgetår finns tre s.k. fördelnings-
nycklar, en för åtgärdsanslaget, en för handikappanslaget samt en för
förvaltningsanslaget och anslaget till Ami. Av respektive fördelnings-
nyckel framgår hur stor andei av det totala anslaget som skall tillfalla
varje län. Fördelningsmodellerna revideras varje år. För innevarande

1993/94: RR9

Bilaga 1

5 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR9

budgetår fördelas åtgärdsmedlen enligt en modell som bygger på en
sammanvägning av det totala antalet arbetssökande (exki. ombytessö-
kande) den senaste tolvmånadersperioden och antalet nya sökande
utan arbete samma period i förhållande till arbetskraften. De övriga
fördelningsnycklarna är något mera komplicerade men bygger även de
i princip på att man väger samman storleken på målgruppen med
arbetsmarknadsläget. Vid fördelningen av förvaltningsresurserna väger
man också in ett antal resultatfaktorer.

Länsarbetsnämnderna beslutar, inom den budgetram de tilldelats,
hur insatserna skall fördelas mellan olika åtgärdsprogram. Eftersom
olika åtgärder kostar olika mycket och dessutom kostnaderna för
samma typ av åtgärdsinsatser kan variera mellan länen behöver inte
fördelningen av antalet personer i åtgärder överensstämma med hur de
ekonomiska resurserna fördelats. I tabell 11 redovisas hur många i
varje län som i genomsnitt befann sig i någon arbetsmarknadspolitisk
åtgärd 1990 resp. 1993 (t.o.m. oktober). Tabellen visar också hur stor
andel av samtliga arbetslösa och åtgärdsplacerade som befann sig i en
aktiv arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

1993/94 :RR9

Bilaga 1

Tabell 11. Personer i åtgärder i olika län 1990 och 1993. Antal och i 1993/94 RR9
procent av befolkningen 16— 64 år Bilaga 1

Län Antal i åtgärder Andel i åtgärder Andel i åtg av

samtliga i åtg
eller arblöshet

	1990	1993	1990	1993	Ökning	1993
Stockholm	5517	19752	0,5	1,8	1,3	23
Uppsala	1328	3266	0,8	1,8	1,0	22
Södermanland	1669	5065	1,1	3,2	2,1	31
Östergötland	2195	8240	0,9	3,2	2,4	32
Jönköping	1223	6238	0,7	3,3	2,7	34
Kronoberg	883	4073	0,8	3,7	2,9	38
Kalmar	1258	5138	0,9	3,5	2,7	34
Gotland	484	1132	1,4	3,2	1,8	36
Blekinge	1495	3087	1,6	3,3	1,7	31
Kristianstad	1437	4899	0,8	2,8	1,9	30
Malmöhus	4988	14726	1,0	2,9	1,9	29
Halland	1190	4625	0,8	2,9	2,1	31
Göteborg o Bohus	4124	14340	0,9	3,0	2,1	28
Älvsborg	2284	8097	0,8	2,9	2,1	29
Skaraborg	1543	5762	0,9	3,4	2,5	32
Värmland	2597	6856	1,5	3,9	2,4	35
Örebro	2473	6569	1,5	3,9	2,4	32
Västmanland	1926	5723	1,2	3,5	2,3	33
Kopparberg	2059	6658	1,2	3,8	2,6	32
Gävleborg	2844	7158	1,6	4,0	2,4	32
Västernorrland	1827	6236	1,1	3,9	2,7	34
Jämtland	865	2709	1,1	3,3	2,2	30
Västerbotten	2257	4550	1,4	2,9	1,4	28
Norrbotten	4502	7591	2,7	4,5	1,8	33
Riket	52967	162490	1,0	3,0	2,0	30

Av tabellen framgår att variationerna mellan länen är betydande inte
bara vad gäller andelen i åtgärder utan även för åtgärdsvolymens
ökning och andelen i aktiva åtgärder av samtliga i arbetslöshet eller
åtgärd. Skillnaderna mellan länen kan i viss utsträckning förklaras av
AMS fördelningsnycklar som, genom att ta hänsyn till skillnader i
arbetsmarknadsläget, gör att olika län har olika stora resurser att satsa
på varje arbetslös. Det förefaller oss som att t.ex. de låga noteringarna
för Stockholms län kan förklaras på detta sätt, medan man måste söka
andra förklaringar till de höga värdena för Kronobergs län och de låga
för Uppsala län (fördelningsnycklarna för budgetåret 1992/93 finns
beskrivna i AMS information från utredningsenheten nr. 1992:01).

Skillnaderna mellan länen beror i hög grad på skillnader i avväg-
ningen mellan olika typer av åtgärder och mellan olika grupper av
arbetssökande. En stark inriktning på för arbetsförmedlingen billiga
åtgärder som utbildningsvikariat och ALU ger större volymer än om
man satsar på arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete. På mot-
svarande sätt blir en koncentration på ungdomsgrupperna billigare än
om tyngdpunkten läggs på de äldre, eftersom ungdornspraktik är en
relativt billig åtgärd och ungdomarna även i övrigt ofta har lägre
utbildningsbidrag än de äldre. Vi ser positivt på att länsarbetsnämnder-
na söker minska kostnaderna för de arbetsmarknadspolitiska insatserna
och att de har frihet att anpassa inriktningen av åtgärderna till länens
olika behov. Däremot vill vi betona vikten av att avvägningen mellan
olika åtgärder följer en samlad strategi och inte i alltför hög grad styrs
av kortsiktiga budgettekniska överväganden. Det ankommer på AMS
att samordna den arbetsmarknadspolitiska verksamheten inom landet
så att huvudinriktningen inte skiljer sig för mycket mellan olika län.
En länsvis genomgång av åtgärdsplaceringarna ger vid handen att det
förekommer olikheter som, enligt vår mening, inte enbart kan förkla-
ras av skillnader i arbetsmarknadsläget utan till stor del tycks bero på
att man valt olika strategier för att bekämpa arbetslösheten. Sålunda
var 55 % av de som åtgärdsplacerades i Stockholms län 1992/93 under
25 år jämfört med drygt 40 % i Malmöhus län. ALU svarade för 15 %
av de åtgärdsplacerade ungdomarna i Norrbotten mot bara 1 procent i
Stockholm. Rekryteringsstöd var fyra gånger så vanligt på Gotland som
i Uppsala län, och i Malmöhus län var arbetsmarknadsutbildning
nästan dubbelt så vanlig som i Västerbotten.

8.3 Länsarbetsnämndens ledning av verksamheten i
länet

Enligt instruktionen för Arbetsmarknadsverket skall länsarbetsnämn-
den "leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verk-
samheten i länet". Därutöver har länsarbetsnämnderna i allt högre
grad kommit att, gentemot arbetsförmedlingar och arbetsmarknadsin-
stitut i det egna länet, fa samma roll som AMS har gentemot länsar-
betsnämnderna. Detta innebär att man sätter upp ”mål och riktlinjer
för verksamheten”, följer upp resultaten av verksamheten samt förde-
lar ”de ekonomiska och andra resurser som står till förfogande”.

I likhet med AMS utfärdar länsarbetsnämnderna riktlinjer för verk-
samheten. Dessa riktlinjer skall i första hand ses som lokal anpassning
och konkretisering av AMS centrala riktlinjer. Innan länsarbetsnämn-
den fastställer länets verksamhetsmål äger omfattande kontakter rum
med arbetsförmedlingskontoren och arbetsmarknadsinstituten. Även de
kontorsvisa arbetsplanerna innehåller ibland ytterligare målformuler-
ingar utöver dem som är gemensamma för hela länet.

Länsarbetsnämnderna fördelar vidare ut i organisationen större de-
len av de åtgärdsmedel man tilldelats av AMS. Andelen som fördelas
ut till arbetsförmedlingen varierar kraftigt mellan olika län. Enligt
uppgifter som AMS inhämtat från länsarbetsnämnderna i december

1993/94:RR9

Bilaga 1

1992 avseende budgetårets första fördelning av åtgärdsmedel (exkl. de
medel som tilldelades i stabiliseringspropositionen och finansfullmak-
ten) delegerade Östergötlands län 22 % av sin åtgärdsbudget vidare till
arbetsförmedlingen, medan motsvarande siffra för Värmlands län upp-
gick till 95 %. I genomsnitt för riket blev ungefär en tredjedel av
anslaget kvar på länsarbetsnämnden och resterande två tredjedelar
fördelades vidare till arbetsförmedlingskontoren (PM från AMS utbild-
ningsenhet 19930120). De medel som behölls på länsarbetsnämnden
användes bl.a. till upphandling av utbildningar och då framför allt
centrala avtal med den regionala AMU-gruppen (s.k. basupphandling)
och till beredskapsarbeten av investeringskaraktär. Det var också rela-
tivt vanligt att man kvarhöll en viss ”buffert” på länsarbetsnämnden
för att täcka eventuella underskott eller för att vid behov kunna
revidera den fördelning som ursprungligen skett.

Även länsarbetsnämnderna använder sig av olika fördelningsmodel-
ler. Dessa modeller skiljer sig mer eller mindre från de modeller AMS
använder sig av, bl.a. därför att AMS-modellerna delvis bygger på
stickprovsundersökningar som inte kan brytas ner ytterligare och
användas som underlag för fördelningen mellan olika arbetsförmed-
lingskontor. Även mera principiella avvikelser från de centrala fördel-
ningsmodellerna förefaller oss vara relativt vanliga. Mot bakgrund av
att både viljan att delegera och sättet att delegera avspeglar länsarbets-
nämndernas ställningstaganden i viktiga strategiska frågor finner vi det
något förvånande att det från AMS sida inte görs några samlade
genomgångar av hur delegeringen av budgetansvaret går till i prakti-
ken. Vi noterar också att AMS avstått från att utfärda centrala riktlin-
jer i dessa frågor.

Det ankommer på länsarbetsnämnden att fastställa en beslutsordning
av vilken framgår hur beslutsbefogenheterna fördelas inom och mellan
länsarbetsnämnd, arbetsförmedling och arbetsmarknadsinstitut. Även
här förekommer stora skillnader mellan olika län och inte heller här
finns några uttalade riktlinjer från AMS sida eller någon samlad bild
av vilka lösningar som valts. I län där en stor del av åtgärdsans laget
fördelats ut till arbetsförmedlingskontoren har det inte alltid genom-
förts en motsvarande delegering av beslutsbefogenheter. Rent formellt
går det att fördela anslaget på kontor och samtidigt lägga fast handlägg-
ningsrutiner som förutsätter beslut från länsarbetsnämndens sida. Även
det motsatta kan gälla, t.ex. då åtgärdsmedel ligger kvar på länsarbets-
nämnden samtidigt som besluten om upphandling fattas av arbetsför-
medlingen. Det är dock vårt bestämda intryck att det reella budget-
och beslutsansvaret i mycket hög grad har delegerats till de enskilda
arbetsförmedlingskontoren.

I den mån ansvaret över budgeten delegerats till arbetsförmedlings-
kontoren är det också dessa som svarar för avvägningen mellan olika
åtgärdsinsatser. Det stora antalet åtgärdsprogram bidrar till att skillna-
derna mellan olika kontor kan bli betydande. Vi ser här ett problem i
att delegeringen till kontoren sällan omfattat hela åtgärdsbudgeten
samtidigt som hela ansvaret för urval och anvisning av sökande till
åtgärderna ligger på arbetsförmedlingen. Härvid uppstår en risk att de

1993/94:RR9

Bilaga 1

åtgärdsmedel som ligger kvar på länsarbetsnämnden kan komma att
uppfattas som ”gratisresurser” av arbetsförmedlingen eftersom utnytt-
jandet av dessa åtgärder inte påverkar kontorets egen budget. Därmed
påverkas de relativa kostnaderna för olika åtgärder och avvägningen
mellan åtgärderna. Eftersom länsarbetsnämndernas upphandling i hu-
vudsak tycks vara inriktad mot relativt dyra åtgärder kan resultatet av
att arbetsförmedlingen prioriterar de för deras del billigare insatserna
t.o.m. bli högre åtgärdskostnader för länet som helhet. Enligt vad vi
erfarit kommer flertalet länsarbetsnämnder under innevarande budget-
år att välja lösningar som innebär att förmedlingskontorens budget på
ett tydligare sätt belastas i proportion till i vilken utsträckning de
utnyttjar centralt upphandlade åtgärdsresurser.

Delegeringen av ansvar och beslutsbefogenheter till arbetsförmed-
lingskontoren medför, enligt vår bedömning, en tendens att söka
lokala lösningar vad gäller upphandling och anordnande av olika
insatser. Särskilt på mindre orter riskerar detta att gå ut över variatio-
nen i utbudet t.ex. av utbildningsinsatserna. Det kan också fa negativa
konsekvenser för den geografiska och yrkesmässiga rörligheten. Anvis-
ning till arbetsmarknadsutbildning på annan ort kan t.ex. framstå som
en dyr lösning som man helst undviker. En för hård inriktning på den
lokala arbetsmarknaden kan också göra det svårare att ta nationella
hänsyn vad gäller utbildningens inriktning på yrkesområden, starta-
eget i olika branscher, inriktningen av stöd till företag, osv. Framför
allt för arbetsmarknadsutbildningen kan det, enligt vår mening, finnas
skäl att särskilt beakta hur man skall fördela ansvaret för insatser som
utan klara direktiv inte rimligen kan planeras och genomföras inom
det enskilda arbetsförmedlingskontorets område.

9 Uppföljning och kontroll av verksamheten

9.1 Regeringens tillsyn av verksamheten

1 regleringsbrevet redovisar regeringen sina krav på AMS vad gäller
uppföljningen av verksamheten. Dessa krav uttrycks i form av ett antal
uppdrag och krav på återrapportering (regleringsbrev avseende Arbets-
marknadsdepartementets verksamhetsområde budgetåret 1993/94 s. 8
f.). Bl.a. åläggs AMS att kvartalsvis redovisa resultaten av de fortlöpan-
de uppföljningar och utvärderingar av verksamheten som man enligt
instruktionen är skyldig genomföra. Vidare skall uppföljningssystem
utvecklas för att följa resultatet av jämställd hetsarbetet samt för att följa
upp vilka personer som far ersättning från arbetslöshetsförsäkringen
och kontant arbetsmarknadsstöd. Kraven på återrapportering anges
detaljerat i regleringsbrevet och kompletteras dessutom med ett särskilt
regeringsbeslut (1993-06-10) rörande vilka resultatindikatorer som
skall finnas med i redovisningen. Tyngdpunkten i återrapporteringen
ligger på kvartalsrapporter, men vissa uppgifter skall även rapporteras
månadsvis och fördjupade redovisningar skall göras halvårsvis resp,
årsvis i samband med anslagsffamställan. Kvartalsrapporterna läggs

1993/94 :RR9

Bilaga 1

också till grund för de kvartalsgenomgångar Arbetsmarknadsdeparte-
mentet genomför av Arbetsmarknadsverkets verksamhet. Kraven på
vad dessa rapporter skall innehålla förefaller oss mycket högt ställda.
Bl.a. skall de, utöver sammanställning av resultatindikatorer, ekono-
miska redovisningar, utvärderingar och analyser av verksamhetens
resultat, fr.o.m. 1993/94 även innehålla en redovisning av ”eventuella
undanträngningseffekter av den enskilda arbetsmarknadspolitiska åt-
gärden på andra åtgärder och på den ordinarie verksamheten”. Vi
ställer oss tveksamma till det meningsfulla i att ställa så långtgående
krav på en kvartalsvis återrapportering.

Kvartalsrapporterna inleds med en kortfattad beskrivning av utveck-
lingen på arbetsmarknaden. Därefter följer en punktvis redovisning av
utfallet i förhållande till de resultatkrav regeringen har formulerat i
regleringsbrevet och en kortfattad ekonomisk redovisning baserad på
gjorda utbetalningar. Rapporterna innehåller även en omfattande ta-
bellbilaga. Däremot innehåller den inte någon analys av verksamhe-
tens resultat eller, såvitt vi kunnat se, några försök till förklaringar till
varför utfallet blivit som det blivit. Den information som redovisas
månatligen kommenteras inte närmare av AMS. Eftersläpningarna är
ibland betydande och kan uppgå till flera månader som t.ex. för
redovisningen av utförsäkrade från arbetslöshetskassorna. Vi ställer oss
också något frågande till värdet av vissa redovisningar, som t.ex. under
månaden utbetalda medel fördelade inte bara på olika åtgärdsprogram
utan även på län och åldersgrupper. Uppgifter av detta slag påverkas i
hög grad av administrativa rutiner och behöver, enligt vår mening,
kompletteras med utförliga förklaringar.

Enligt vad vi kunnat konstatera förekommer det att de av regeringen
beställda återrapporteringarna inte levereras vid angivet datum. I första
hand tycks detta gälla när återrapporteringen, som t.ex. för varselredo-
visningen, förutsätter införandet av nya uppföljningsrutiner. Vi finner
det också något förvånande att AMS och regeringen har så olika
uppfattningar om vilka redovisningar som är intressanta att omfattande
specialredovisningar måste tas fram vid sidan av den ordinarie rappor-
teringen. Såvitt vi kunnat se har innehållet i redovisningarna till
regeringen endast i begränsad utsträckning påverkat innehållet i AMS
löpande redovisningar av verksamheten och dess resultat.

Riksrevisionsverket (RRV) granskar på regeringens uppdrag de stat-
liga myndigheternas verksamhet. För den redovisningsrevisionella
granskningen av Arbetsmarknadsverket har RRV avsatt knappt tre
årsarbetskrafter vilket motsvarar ett par procent av RRV:s samlade
resurser för redovisningsrevision. Vi konstaterar att denna andel är
väsentligt lägre än AMV:s andel av de totala statsutgifterna som uppgår
till omkring 15 % (inkl, utbetalningarna från Arbetsmarknadsfonden).
Vid sidan av den sedvanliga granskningen av årsbokslut och årsredovis-
ning följer revisionen, enligt vad vi erfarit, bl.a. utvecklingen av nya
redovisningsrutiner och uppföljningssystem för AMV:s ekonomiadmi-
nistration. Även löpande granskningar av verksamheten vid länsarbets-
nämnder och arbetsförmedlingar genomförs i begränsad utsträckning.

1993/94:RR9

Bilaga 1

Utöver de krav som ställs på AMS rapportering till regeringen och
RRV:s redovisningsrevision spelar regeringen också en viktig roll vad
gäller uppföljningar och utvärderingar av arbetsmarknadspolitiken.
Detta sker dels genom den till Arbetsmarknadsdepartementet knutna
Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA),
dels genom olika av regeringen tillsatta kommittéer och arbetsgrupper.
I detta sammanhang kan även nämnas RRV:s förvaltningsrevision som
under senare år genomfört ett antal granskningar och utredningar
rörande olika arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogram.

9.2 Arbetsmarknadsverkets centrala
uppföljningssystem

Inom Arbetsmarknadsverket hanteras mycket stora informationsmäng-
der. Långt över en miljon personer är någon gång under året inskrivna
vid arbetsförmedlingen. De aktiviteter som utförs i form av platsanvis-
ningar, åtgärdsplaceringar, ekonomiska transaktioner osv. är mångdub-
belt flera och finns alla registrerade i något av verkets redovisningssy-
stem. Den statistik som tas fram och redovisas löpande av AMS bygger
på uppgifter som finns samlade antingen i AF 90 eller i ekonomisyste-
met. Den löpande redovisningen kompletteras med mer eller mindre
regelbundet genomförda stickprovsundersökningar, enkäter och speci-
alredovisningar. Bl.a. genomför AMS sedan tre år tillbaka årliga servi-
cemätningar för att kartlägga företagens och de arbetssökandes attityder
till arbetsförmedlingen.

AF 90 omfattar såväl registret över lediga platser som registret över
arbetssökande. Alla åtgärder arbetsförmedlingen vidtar registreras i
systemet. För de arbetssökande finns således registrerat i AF 90 bl.a.
inskrivningsdatum, byte av sökandekategori, kontakter med arbetsför-
medlingen, avaktualiseringsdatum, erhållna platsanvisningar samt dä-
rutöver ett antal uppgifter om den arbetssökandes bakgrund. För de
lediga platserna registreras bl.a. anmälningsdatum, anvisningar, tillsätt-
ningar, avrapporteringsdatum samt uppgifter om platsens yrkestillhö-
righet, varaktighet, arbetstid, krav på utbildning och erfarenhet m.m.
Ur AF 90 tas de uppgifter som ingår i AMS redovisning av bl.a.
utvecklingen av arbetslöshet, åtgärdsvolymer och tillströmning av ledi-
ga platser. Med utgångspunkt i AF 90 har även vissa andra centrala
informationssystem byggts upp. Viktigast av dessa är dels databasen
PC-UVAS, som används vid redovisningen av verksamhet och resultat,
dels händelsedatabasen HANDEL som lagrar information om när olika
åtgärder vidtas, byte av sökandekategori etc. och därmed gör det
möjligt att följa de olika stegen i sökandeprocessen och åtgärdsinsatser-
na.

I AMS ekonomisystem registreras budgetar, dvs. planer för hur till-
delade medel skall fördelas mellan olika användningsområden, ekono-
miska bindningar i form av beslut om åtgärdsinsatser samt utbetalning-
ar. Ekonomisystemet har byggts upp successivt och består av ett antal
olika komponenter som ursprungligen inte var avsedda att ingå i ett
gemensamt system. Ett intensivt utvecklingsarbete i syfte att höja

1993/94:RR9

Bilaga 1

kvaliteten, göra systemet mera heltäckande samt produktionen mera
rationell och mindre känslig för störningar pågår sedan några år
tillbaka. Enligt vad vi kommit fram till var det åtgärdssystem som
ingår i ekonomisystemet vid ingången av budgetåret 1992/93 och under
inledningen av hösten 1992 behäftat med allvarliga brister i form av
inkompletta uppgifter, eftersläpningar och rena felaktigheter. Felaktig-
heterna tycks ha berott på dels tekniska brister i systemets uppbygg-
nad, dels ovana från länsarbetsnämndernas sida att aktuellthålla och
kontrollera denna typ av system. Den information som hösten 1992
togs ut ur systemet för att användas i länsarbetsnämndernas verksam-
hets- och budgetplanering för budgetåret 1992/93 var, enligt vår me-
ning, av begränsat värde. Sedan hösten 1992 tycker vi oss dock ha
kunnat notera en påtaglig förbättring. All för ekonomiredovisningen
väsentlig information finns nu registrerad i systemet. Eftersläpningar
finns visserligen kvar men har minskat. De tekniska bristerna har
åtgärdats, och användarna av informationen tycks ha en bättre uppfatt-
ning om dess begränsningar och användningsområden. Vi bedömer
dock att systemets komplicerade uppbyggnad alltjämt gör det relativt
känsligt för fel, felsökning och åtkomst av information. Vi noterar
därför med tillfredsställelse att AMS under innevarande budgetår räk-
nar med att införa ett nytt och mera rationellt uppbyggt åtgärdssystem
och att under budgetåret 1994/95 gå över till ett nytt ekonomisystem.

AMS genomför ingen internrevision av verksamheten vid länsarbets-
nämnder, arbetsförmedlingar och arbetsmarknadsinstitut. Inte heller
har man från AMS sida gett ut några riktlinjer för hur länsarbets-
nämndernas egen internrevision bör utformas. Den tillsyn som utövas
av AMS begränsas till uppföljningar med hjälp av ekonomiredovis-
ningssystemet, särskilda enkätförfrågningar riktade till länsarbetsnämn-
derna och genomgångar av övrigt material som inkommer bl.a. i
samband med upprättandet av årsbokslutet och i anslutning till de s.k.
lan-genomgångarna.

Traditionellt har Arbetsmarknadsverkets statistik och redovisnings-
system i hög grad varit inriktade på att beskriva den aktuella arbetsbe-
lastningen på arbetsförmedlingen och läget på arbetsmarknaden. Infö-
randet av databaserna UV AS och HÄNDEL samt utvecklingen av
ekonomiredovisningen avspeglar den trend som sedan början av
1980-talet ägt rum i riktning mot mera resultat- och verksamhetsinrik-
tade redovisningar. Statistiken förblir dock administrativ i den mening-
en att registreringen av uppgifter äger rum i anslutning till handlägg-
ningen av enskilda ärenden och anpassas till rådande handläggningsru-
tiner. För att kunna ge god service till de arbetssökande behöver den
information som registrerats rörande bakgrund och önskemål vara lätt
tillgänglig för arbetsförmedlarna. Detta sätter vissa gränser för vilka
uppgifter som kan samlas in och registreras. En ytterligare begränsning
består i att uppgifter som enligt datalagen bedöms kunna inkräkta på
integritetsskyddet inte får registreras (datalagen 1973:289, 4 §). AMS
och Datainspektionen har olika uppfattning om det föreligger särskilda
skäl för att registrera vissa typer av personuppgifter i AF 90. Ärendet
ligger nu hos regeringen för avgörande.

1993/94 :RR9

Bilaga 1

Särskilda databaser och systemlösningar gör det möjligt att redovisa
såväl uttagen ur ekonomiredovisningssystemet som statistiken över
platser och arbetssökande länsvis och kontorsvis. Den exakta utform-
ningen av den lokalt anpassade informationen avgörs av länsarbets-
nämnderna och arbetsförmedlingskontoren själva. De mått och defini-
tioner som används, liksom förteckningarna över vilka variabler som
ingår i olika databaser, är dock resultatet av centralt fattade beslut.

Vi ser besluten om vilka mått som skall användas, vilken informa-
tion som skall finnas tillgänglig för länsarbetsnämnder och arbetsför-
medlingskontor samt valet av resultatindikatorer som ett uttryck för
AMS verksam hetsstrategi. Vi tycker oss också kunna konstatera att
man eftersträvar att uttrycka verksamhetsmålen i kvantitativa termer
relaterade till existerande statistik. Valet av olika mått och spridningen
av dessa spelar därför, enligt vår mening, en viktig roll både för
styrningen och uppföljningen av verksamheten och för bedömningen
av uppnådda resultat. Vi finner därför anledning att närmare kom-
mentera vissa av de mått som används och deras relevans i förhållande
till verksamhetsmålen.

Begreppet ”arbetssökande” inkluderar samtliga sökande som finns
inskrivna vid arbetsförmedlingen oberoende av om de är arbetslösa,
ombytessökande eller befinner sig i någon arbetsmarknadspolitisk åt-
gärd. I den fördjupade anslagsframställningen redovisas genomsnittliga
inskrivningstider för de arbetssökande och andelen arbetssökande som
erhållit anställning. Vi har dock inte funnit några verksamhetsmål
relaterade till samtliga arbetssökande. Över huvud taget figurerar be-
greppet relativt sparsamt i den löpande statistikredovisningen om man
bortser från angivande av totalvolymen. Däremot förekommer betyd-
ligt oftare det, enligt vår mening, något diffusa begreppet ”långtidssö-
kande” som inte relateras till samtliga arbetssökande utan till samtliga
arbetssökande utan arbete oavsett om de bedöms kunna ta arbete
direkt. Långtidssökande skall inte sammanblandas med ”långtidsarbets-
lösa” som enbart inkluderar sökande utan arbete som kan ta arbete
direkt (servicekod 1). Vi anser att målet att finna lämpligt arbete för
samtliga arbetssökande klarare bör återspeglas i de mått som används.
Vi ifrågasätter också om inte planeringsinformationen och resultatana-
lysen skulle vinna på att redovisningar av sammanlagd tid som arbets-
sökande fick ersätta eller komplettera redovisningarna av långtidssö-
kande i vissa sammanhang.

Även begreppet långtidsarbetslös används ofta i sammanhang som
väcker vissa frågor. Dels betecknas de långtidsarbetslösa ofta som en
prioriterad grupp på samma sätt som t.ex. arbetshandikappade och
flyktingar trots att begreppet långtidsarbetslös snarare beskriver ett
tillstånd än en egenskap hos den sökande. Dels upphör de långtidsar-
betslösa per definition att vara prioriterade så snart de placerats i en
arbetsmarknadspolitisk åtgärd trots att de då alltjämt är arbetssökande
och står utanför den ordinarie arbetsmarknaden. Vi ser här en risk att
de långtidsarbetslösa kan komma att prioriteras högre för placering i
arbetsmarknadspolitiska åtgärder än för placering i arbete på den
ordinarie arbetsmarknaden.

1993/94:RR9

Bilaga 1

Ett av de mest centrala resultatmåtten är anmälningstid för lediga
platser före avrapportering. Något oegentligt betecknas detta mått van-
ligtvis som ”vakanstid”. Platsernas anmälningstid vid arbetsförmedling-
en avviker på flera sätt från den verkliga vakanstiden. Dels kan platsen
ha anmälts efter det att vakansen uppstått, dels behöver den inte vara
tillsatt då den avrapporteras. Sambandet mellan vakanstid och anmäl-
ningstid är dock, enligt vår uppfattning, inte av avgörande betydelse.
Viktigare anser vi det vara i vilken utsträckning måttet beskriver hur
snabbt arbetsförmedlingen fullgjort sitt uppdrag gentemot den arbetsgi-
vare som anmält den lediga platsen. Här finns, som vi ser det, två
svagheter i det mått som används. Dels framgår det inte om arbetsför-
medlingen lyckats lösa uppdraget, dels kan platsen ha anmälts till
arbetsförmedlingen innan den registrerades som nyanmäld (s.k. redu-
cerad order). En reducerad order avrapporteras som tillsatt samtidigt
som den registreras i AF 90. Den i statistiken registrerade anmälnings-
tiden blir därmed extremt kort och en helt annan än den verkliga.
1992 uppskattades andelen reducerade order till 30 % av samtliga
platser och till 85 % av de platser som tillsatts av arbetsförmedlingen
(AMS, information från utredningsenheten 93:8). Mot denna bakgrund
ifrågasätter vi om ”vakanstid”, definierad på nuvarande sätt, har något
större värde som resultatmått. Systemet med reducerade order leder
också till att informationen om de lediga platserna inte blir tillgänglig
för alla intresserade sökande och till att administrationen av platsan-
mälan måste ske manuellt. Vi tror att det måste vara svårt att förena
detta system med de principer som ligger till grund för den omfattande
och resurskrävande datoriseringen av platsförmedlingen.

9.3 Länsarbetsnämndens och arbetsförmedlingens
uppföljningsrutiner

Länsarbetsnämnderna sammanställer och analyserar uppgifter som
hämtas eller ”serveras” ur de centrala systemen. Helt egna insamlingar
och sammanställningar av statistiska uppgifter är mera sällsynta men
förekommer i samband med prognoser, servicemätningar m.m. Mot-
svarande uppgifter som på central nivå kan tas fram avseende hela
riket finns på länsarbetsnämndsnivå tillgängliga avseende det egna
länet. Länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingskontor kan ta fram
information rörande det egna länet ur AF 90. Länsarbetsnämnden kan
dessutom redovisa verksamheten i länet och de resultat som uppnås
med hjälp av en särskild databas, den s.k. UVAS-applikationen, som
distribueras årligen till varje länsarbetsnämnd. För ekonomisystemet
finns SEKIN, som alla länsarbetsnämnder har tillgång till och där den
mesta ekonomiinformationen finns samlad. En lokal version av detta
system, LOKAL-SEKIN, ger arbetsförmedlingskontor och arbetsmark-
nadsinstitut tillgång till ekonomiinformation via persondator.

Länsarbetsnämndernas redovisning av verksamhet, resultat och ar-
betsmarknadsläge är, enligt vad vi kunnat konstatera, i hög grad
präglad av de redovisningar som publiceras av AMS avseende hela
riket. Länsredovisningarna koncentreras dock normalt till ett mera

1993/94:RR9

Bilaga 1

begränsat antal variabler. De variabler som ingår i redovisningen
relateras mer eller mindre uttalat till de mål som lagts fast för
verksamheten i länet. Ambitionsnivån i redovisningarna förefaller oss
relativt hög även om analysen av de fakta som redovisas ofta är mycket
kortfattad. Den statistik som tas fram på länsnivå kommer till använd-
ning såväl i kontorens egna verksamhetsgenomgångar som i dialogen
mellan länsarbetsnämnd och arbetsförmedlingskontor. Den utgör ock-
så ett viktigt underlag för länsarbetsnämndens genomgångar av konto-
rens verksamhet, s.k. af-genomgångar, och redovisas i Arbetsförmed-
lingsnämnden.

Flera länsarbetsnämnder genomför, på eget initiativ, internrevision
av verksamheten i länet. Såvitt vi kunnat konstatera är omfattningen
av denna internrevision relativt ringa, framför allt om man sätter den i
relation till de ekonomiska summor länsarbetsnämnden har att hante-
ra. Internrevisionen förefaller oss inte heller ha hunnit fa någon
enhetlig struktur eller regelbundenhet i genomförandet. Vi finner
därför anledning att understryka det angelägna i att länsarbetsnämn-
derna ser över och utvecklar sina rutiner för intern kontroll. Behovet
av ytterligare satsningar på internrevision har påtalats även av RRV. Vi
ser positivt på de initiativ som många länsarbetsnämnder har tagit till
att bygga upp någon form av internrevision. Det finns dock skäl för
AMS att överväga vilka ytterligare insatser som kan göras från centralt
håll för att främja internrevisionens utbyggnad och utveckling.

Vad gäller fördelningen av uppföljningsansvar mellan länsarbets-
nämnd och arbetsförmedling tycker vi oss ha kunnat konstatera att
uppföljningsansvaret inte alltid följt med fullt ut när beslutanderätten
och budgetsansvaret delegerats till kontoren. Särskilt tydligt märks
detta när både arbetsförmedling och länsarbetsnämnd finns med i
relationen till berört företag eller utbildningsanordnare. Här kan det
röra sig om att arbetsförmedlingen fattar beslut och länsarbetsnämnden
administrerar utbetalningarna, att länsarbetsnämnden upphandlar ut-
bildning som utnyttjas av arbetsförmedlingen eller att upphandlingen
sker på uppdrag av arbetsförmedlingen, att länsarbetsnämnden samord-
nar eller administrerar projekt som omfattar flera kontor osv. Vi
ifrågasätter inte att det ofta kan vara rationellt att fördela handlägg-
ningsansvaret på detta sätt men noterar att vissa beslutshandlingar,
rekvisitioner, fakturor m.m. i dessa fall måste finnas både på länsar-
betsnämnden och hos arbetsförmedlingen. Stickprovsundersökningar
som tidigare genomförts av RRV och av AMS har visat att ofullständi-
ga akter är relativt vanligt förekommande. Bortsett från att det rent
praktiskt kan vara omständligt att lägga upp akterna på två olika
ställen och hålla dem aktuella riskerar detta att bidra till otydligheten
om vem som har det yttersta uppföljningsansvaret — den som fattat
beslutet eller utbetalaren/upphandlaren. I en pressad arbetssituation
finns alltid en risk att uppföljningen av tidigare beslut blir åsidosatt.
Om dessutom fördelningen av uppföljningsansvaret är oklar blir denna
risk ännu större. Vi vill därför understryka vikten av att man inom
Arbetsmarknadsverket tydligare klargör att med arbetsförmedlingens
ökade besluts- och budgetansvar följer också ett ökat uppföljningsan-

1993/94:RR9

Bilaga 1

svar. Som grundregel måste gälla att det är arbetsförmedlingen i sin
egenskap av beslutsfattare som har det yttersta ansvaret för att följa
upp och kontrollera att besluten genomförs i enlighet med ingångna
avtal och gällande bidragsregler. Särskilt viktiga förefaller oss sådana
uppföljningar vara inför beslut om förlängningar av pågående insatser.

Arbetsförmedlingen har också ett särskilt ansvar för att följa upp att
de som uppbär ekonomiskt stöd vid arbetslöshet uppfyller ersättnings-
villkoren. För att en arbetslös kassamedlem skall ha rätt till ekonomisk
ersättning krävs att han/hon är oförhindrad att åtaga sig ett arbete, är
beredd att anta erbjudet arbete, är anmäld som arbetssökande hos
arbetsförmedlingen och inte kan erhålla lämpligt arbete (enligt lagen
om arbetslöshetsförsäkring, SFS 1973:370). Därutöver krävs, enligt
AMS föreskrifter, som ytterligare villkor att den arbetslöse är anträff-
bar för arbetsförmedlingen de dagar för vilka han/hon söker ersättning.
Den som begär ersättning skall vidare göra ett återbesök hos arbetsför-
medlingen vid den tid som arbetsförmedlingen bestämmer (AMSFS
1978:1). Motsvarande villkor gäller för att uppbära kontant arbets-
marknadsstöd (KAS).

Arbetsförmedlingens kontroll av att ersättningsvillkoren uppfylls har
traditionellt bestått av en kombination av platserbjudanden, åtgärdspla-
ceringar och relativt täta kontakter med den arbetssökande. Den som
tackar nej till erbjudet arbete eller plats i åtgärd eller som uteblir från
inbokad tid hos arbetsförmedlingen riskerar att avstängas från ersätt-
ning i maximalt 20 dagar. I nuvarande arbetsmarknadsläge är arbets-
förmedlingens möjligheter att erbjuda en ledig plats mycket begränsa-
de, och även möjligheterna till åtgärdsplacering är mera begränsade än
vid tidigare lågkonjunkturer. Intervallen mellan besöken har tenderat
att växa och uppgår, enligt vad vi erfarit, normalt till mellan sex och
åtta veckor. Vi finner dessa tidsintervall orimligt långa mot bakgrund
av den roll besöken på arbetsförmedlingen spelar för kontrollen av att
villkoren uppfylls. Särskilda kontroller av de ersättningsberättigades
anträffbarhet eller av att de är oförhindrade att åta sig arbete görs
endast undantagsvis. Vi noterar också att AMS vid olika tillfällen sett
sig föranledd att påminna arbetsförmedlingen om att kassakorten, där
den arbetslöse anger för vilka dagar ersättning begärs och arbetsför-
medlingen markerar att den arbetslöse är inskriven, inte bör kunna
hämtas i kundmottagningen utan kontakt med någon arbetsförmedlare.
Sammantaget bedömer vi kontrollen av villkoren för kassaersättning
och KAS som klart otillräcklig.

Vi har även jämfört de krav som ställs för kassaersättning och KAS
med de krav socialtjänsten ställer för rätten till bidrag vid arbetslöshet
för dem som inte får ersättning från kassa eller KAS. Det finns flera
väsentliga skillnader. Socialbidragen skiljer sig kraftigt mellan olika
kommuner såväl vad gäller bidragets storlek som när det gäller bi-
dragsvillkor och tillämpning. Allmänt tycks dock gälla att kraven, trots
att det rör sig om betydligt lägre belopp, är hårdare än vad som krävs
för kassaersättning och KAS. För socialbidrag krävs att man är aktivt
arbetssökande medan det för kassaersättning och KAS räcker att vara
inskriven hos arbetsförmedlingen. Socialbidragstagaren har inte samma

1993/94 :RR9

Bilaga 1

möjligheter som andra arbetslösa att tacka nej till ett erbjudet arbete
därför att det är ”olämpligt” eller för lågt betalt. Krav på geografisk
rörlighet och beredskap att byta yrke ställs ofta. Det förefaller också
relativt vanligt att man på olika sätt söker testa arbetsviljan och
besöken på socialkontoren sker med betydligt kortare intervaller än
vad som kommit att gälla på arbetsförmedlingen. Delvis beror detta på
skillnader i regler för socialbidrag resp, ekonomiskt stöd vid arbetslös-
het och på att arbetsförmedlingen handlägger betydligt flera ärenden
än socialtjänsten. I andra fall beror de mera på att man inom social-
tjänst och arbetsförmedling kommit att utveckla olika praxis och
arbetsmetodik. Tidpunkterna för kontakter med de arbetssökande,
synen på vad som kan betraktas som lämpligt arbete och kraven på
aktivt arbetssökande är några områden där praxis har kommit att skilja
sig avsevärt mellan arbetsförmedlingen och socialtjänsten. Vi tror att
dessa skillnader till en del sammanhänger med svårigheterna för
arbetsförmedlingen att kombinera ett kundorienterat och serviceinrik-
tat arbetssätt med inslag av kontroll och krav på motprestationer från
de arbetssökandes sida.

10 Arbetsmarknadspolitikens effekter

10.1 Mätproblematiken

Arbetsmarknadspolitiken kan förväntas ge upphov till en rad olika
effekter som ger sig till känna på olika sätt och vid olika tidpunkter.
Det kan röra sig om direkta eller indirekta effekter, kvantitativa eller
kvalitativa effekter, effekter på kort eller lång sikt, undanträngningsef-
fekter eller multiplikatoreffekter, osv. Vilka effekter som uppnås blir
dessutom i hög grad beroende av yttre faktorer, som i sin tur kan
påverkas av arbetsmarknadspolitikens utformning. Bland sådana yttre
faktorer kan särskilt nämnas den ekonomiska utvecklingen och insat-
ser inom andra politikområden. En avgörande svårighet består också i
att fastställa om orsakssamband föreligger mellan de åtgärder som
vidtagits och de förändringar som kunnat konstateras. Sammanfatt-
ningsvis kan vi således konstatera att det är minst sagt komplicerat att
mera exakt försöka mäta och redovisa arbetsmarknadspolitikens samla-
de effekter.

Inom den arbetsmarknadspolitiska forskningen prövas och utvecklas
olika metoder för att mäta effekterna av arbetsmarknadspolitiska insat-
ser. För en genomgång av dessa metoder hänvisar vi till EFA:s senaste
betänkande (Politik mot arbetslöshet, SOU 1993:43). Utgångspunkten
för de olika effektstudierna är vanligtvis ambitionen att söka belysa i
vilken utsträckning de uttalade målen för resp, åtgärdsprogram har
uppfyllts. Det finns således, enligt vår mening, även i detta samman-
hang skäl att understryka värdet av klart formulerade mål.

1993/94: RR9

Bilaga 1

10.2 Effekter på individnivå

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan ge upphov till flera olika
effekter för de arbetssökande. Chansen att finna ett arbete på den
ordinarie arbetsmarknaden kan öka. Åtgärden kan innehålla utbild-
ningsinslag eller på annat sätt verka kompetenshöjande. Inkomsten
påverkas om åtgärden leder till anställning och/eller till att ersättning-
en under den tid man söker arbete ändras.

De arbetsmarknadspolitiska insatserna syftar ytterst till att öka de
arbetssökandes förutsättningar att finna ett lämpligt arbete. Även insat-
ser av kompetenshöjande karaktär syftar till att omedelbart eller på
litet längre sikt leda till arbete. I Arbetsmarknadsverkets uppföljningar
av olika insatser är andelen i arbete efter avslutad åtgärd den viktigaste
resultatindikatorn. Även mera långsiktiga utvärderingar som genom-
förts utgår från beräkningar av åtgärdernas effekter på de berörda
individernas sysselsättning. Dessa beräkningar kompletteras sedan med
beräkningar av hur individernas inkomster påverkats och, ibland, även
av försök att uppskatta det statsfinansiella och samhällsekonomiska
utfallet.

Andelen av samtliga arbetssökande (inkl, åtgärdspiacerade och om-
bytessökande) som erhåller anställning under loppet av en månad
uppgår hittills under 1993 till knappt 5 %. 1990 låg andelen på i
genomsnitt ca 12 %. Utvecklingen sedan 1990 illustreras av diagram 4.
Det totala antalet sökande som erhållit arbete har däremot ökat något
sedan 1990 eftersom antalet arbetssökande ökat snabbare än vad ande-
len som erhållit arbete minskat. Enligt vår bedömning har dock
försämringen sannolikt varit betydligt kraftigare än vad som framgår av
denna redovisning eftersom samtidigt andelen tillfälliga anställningar
ökat. Omkring två tredjedelar av de platser som nu anmäls till arbets-
förmedlingen avser tillfälliga anställningar jämfört med en tredjedel för
några år sedan. Detta innebär att det faktum att en arbetssökande
erhållit anställning inte i samma utsträckning som tidigare betyder att
han/hon funnit en lösning på sina sysselsättningsproblem. Betydelsen
av tillfälliga anställningar illustreras i diagrammet av de ökningar som
varje år noteras i juni. Det kan inte heller, enligt vår mening, uteslutas
att en större andel av dem som erhåller arbete nu utgörs av personer
som återgått till sin tidigare arbetsgivare t.ex. efter en tillfällig driftsin-
skränkning.

1993/94:RR9

Bilaga 1

Diagram 4. Andel som erhållit anställning i procent av kvarstående
sökande, kat 0 — 8, januari 1990—september 1993

1993/94: RR9

Bilaga 1

90 90 90 90 90 90 91 91 91 91 91 91 92 92 92 92 92 92 93 93 93 93 93
01 03 05 07 09 11 01 03 05 07 09 11 01 03 05 07 09 11 01 03 05 07 09

Uppföljningar av åtgärdernas effekter koncentreras i första hand till att
redovisa andelen som erhållit arbete eller återgått till arbetslöshet efter
att ha lämnat en åtgärd. Därmed får man en uppfattning om i vilken
utsträckning åtgärden bidragit till att åstadkomma en arbetsplacering.
Andelen som direkt efter avslutad åtgärd återfanns som inskrivna
sökande utan arbete vid arbetsförmedlingen framgår av diagram 5.
Sedan 1990 har andelen som går från åtgärd till arbetslöshet ökat från
knappt 50 % till omkring 75 % . Mycket tyder på att arbetssökande
som befinner sig i en åtgärd inte söker arbete lika aktivt som andra
arbetssökande. Detta bekräftas såväl av vissa forskarstudier (se t.ex.
SOU 1993:43) som av de intryck vi tagit del av under granskningen.
Det är därför möjligt att en del av dem som återgår till arbetsförmed-
lingen och åter börjar söka arbete aktivt, relativt snart finner ett
arbete. I så fall är utfallet av åtgärdsinsatserna sannolikt något bättre än
vad diagram 5 antyder.

Diagram 5. Andel utan arbete vid Af av dem som lämnat arbetsmark-
nadspolitisk åtgärd, januari 1990—september 1993

90 90 90 90 90 90 91 91 91 91 91 91 92 92 92 92 92 92 93 93 93 93 93

01 03 05 07 09 11 01 03 05 07 09 11 01 03 05 07 09 11 01 03 05 07 09

Den arbetsmarknadspolitiska åtgärd som följts upp mest noggrant och
under längst tid är arbetsmarknadsutbildningen. Sedan slutet av
1970-talet görs varje år en uppföljning av dem som avslutat yrkesinrik-
tad arbetsmarknadsutbildning under andra kvartalet. Uppföljningen
genomförs i form av en urvalsundersökning sex månader efter avslutad
utbildning. Sedan 1989 tas information också fram löpande om hur
stor andel av dem som lämnat utbildningen som gått direkt till arbete.
Som framgår av tabell 12 är andelen som går direkt till arbete betydligt
lägre än andelen i arbete efter sex månader. Detta beror, såvitt vi
kunnat finna, dels på att de som följs upp efter sex månader haft
längre tid på sig att söka arbete, dels på att uppgifterna om dem som
gått direkt till arbete även inkluderar personer som avslutat icke-
yrkesinriktad utbildning. Sedan lågkonjunkturen inleddes har andelen
i arbete minskat mycket kraftigt oavsett om man mäter direkt efter det
att utbildningen avslutats eller efter sex månader. Minskningarna 1991
och 1992 sammanfaller med kraftiga ökningar av utbildningsvolymen.
Preliminära resultat av en pågående utvärdering (se Wadensjös artikel i
Arbetsmarknadspolitik på nya vägar) tyder på att arbetsmarknadsut-
bildningens inverkan på sannolikheten att få arbete i nuvarande kon-
junkturläge är så begränsad att utbildningen kan få negativa effekter på
deltagarnas framtida inkomster.

1993/94: RR9

Bilaga 1

Tabell 12. Andelen i arbete efter arbetsmarknadsutbildning, procent

	Direkt efter	Efter sex månader
1979		62
1980		67
1981		61
1982		58
1983		58
1984		67
1985		66
1986		68
1987		71
1988		72
1989	35*	74
1990	32	65
1991	22	51
1992	12	28
1993	7**

* 3:e och 4:e kvartalet.

** t.o.m. 3:e kvartalet.

6 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR9

Redovisningar av hur många som återgår till arbetsförmedlingen och
hur många som erhåller arbete direkt efter avslutad åtgärd görs mer
eller mindre ofta även avseende andra insatser än arbetsmarknadsut-
bildning. Utöver dessa registerbearbetningar har vid enstaka tillfallen
mera ambitiösa uppföljningar gjorts såväl nationellt som länsvis för att
söka mäta i vilken utsträckning åtgärderna bidragit till vanliga anställ-
ningar. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att åtgärdernas omedel-
bara effekter på de arbetssökandes möjligheter att finna lämpligt arbete
på den ordinarie arbetsmarknaden för närvarande är ytterst begränsa-
de. Detta gäller såvitt vi kunnat finna samtliga åtgärder utom rekryter-
ingsstöd, avtalade inskolningsplatser och anställning med lönebidrag
som per definition innebär att en anställning kommer till stånd. Om
dessutom den åtgärdsplacerade, under den tid han/hon vistas i åtgär-
den, minskar sitt arbetssökande finns det enligt vår mening en uppen-
bar risk att åtgärdsplaceringen på kort sikt snarare minskar än ökar
förutsättningarna för en anställning på den ordinarie arbetsmarknaden.
Här vill vi dock understryka att detta snarare kan bero på det extrema
arbetsmarknadsläget än på ineffektivitet i åtgärdsanvändningen.

Även om åtgärdsinsatsen inte omedelbart ökar chansen att finna ett
arbete på den ordinarie arbetsmarknaden kan den göra det på längre
sikt. För detta krävs dels att åtgärdsinsatsen ökar eller bevarar den
arbetssökandes kompetens, dels att denna kompetens någon gång kom-
mer att efterfrågas på arbetsmarknaden. Vi använder här begreppet
kompetens i vid mening så att det utöver teoretiska och praktiska
kunskaper även innefattar sociala, psykiska och fysiska förutsättningar
att utföra ett arbete. De utbudspåverkande åtgärderna syftar till att
tillföra ny kompetens. Efterfrågepåverkande åtgärder är i hög grad
inriktade på att bevara redan existerande färdigheter.

Innan efterfrågan på arbetskraft åter ökar går det inte att bedöma i
vilken utsträckning åtgärdsinsatserna på lång sikt leder till önskat
resultat för de berörda individerna. Vi tror dock att det har funnits en
tendens att underskatta de svårigheter man ställs inför när man i det
enskilda fallet inte kan koppla insatserna för att öka den arbetssökan-
des kompetens till en efterfrågan på just denna kompetens. Om inte en
sådan efterfrågan ger sig till känna bör man vänta sig att en del av den
kompetens som förvärvats åter kommer att gå förlorad. Mot denna
bakgrund finner vi det olyckligt att en så stor del av satsningarna på
kompetensutveckling i form av kraftigt ökade volymer för arbetsmark-
nadsutbildning genomfördes i ett så tidigt skede av lågkonjunkturen.
Vi anser att det finns en uppenbar risk att mycket av den kompetens-
uppbyggnad som ägde rum inom arbetsmarknadsutbildningen under
1991 och 1992 kan hinna gå förlorat innan efterfrågan på arbetskraft
åter ökar. Vi tror att det ibland har saknats en genomtänkt strategi för
att bevara och utveckla de arbetslösas kompetens genom att upprätthål-
la kontakterna med arbetslivet och dess villkor. Risken för detta har
sannolikt varit störst när det gällt allmänteoretiska utbildningar och i
viss mån utbildningar riktade mot för den arbetssökande helt nya
områden. Här vill vi understryka vikten av att de arbetsmarknadspoli-

1993/94: RR9

Bilaga 1

tiska åtgärderna ges en sådan utformning att de så nära som möjligt
anknyter till de krav på motprestationer, arbetsdisciplin och belönings-
system som gäller i arbetslivet i övrigt.

En åtgärdsplacering har stor betydelse för den enskildes inkomster
även om den inte leder vare sig till ökad chans att få arbete på kort
sikt eller till kompetensutveckling som ökar möjligheterna på längre
sikt. Detta är en följd dels av de bidrag som utbetalas till den som
befinner sig i en åtgärd, dels av att tiden i åtgärd kvalificerar för en ny
ersättningsperiod med kassaersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd
(KAS). 1 nuvarande arbetsmarknadsläge tror vi att den omedelbara
inkomsteffekten av själva åtgärdsplaceringen ofta blir mera kännbar
för en enskild arbetssökande än åtgärdens eventuella effekter på möj-
ligheterna att någon gång i framtiden hitta ett arbete på den ordinarie
arbetsmarknaden. Mot denna bakgrund finner vi det värt att notera att
olika åtgärder ger olika ekonomiskt utbyte för de arbetssökande.
Bidragsnivåerna varierar mellan olika typer av åtgärder, beroende på
den åtgärdsplacerades ålder och beroende på vilken ersättning den
arbetslöse haft före åtgärdsplaceringen. Arbetslösa som placeras i an-
ställning med rekryteringsstöd eller lönebidrag lar dock samtliga lön
enligt avtal oberoende av ålder och tidigare ersättningsnivå.

Kassaberättigade arbetslösa som fyllt 25 år far, med två undantag,
samma ersättning som från arbetslöshetskassan när de befinner sig i
åtgärd. Om de genomgår arbetsmarknadsutbildning inom det reguljära
utbildningsväsendet utgår ett bidrag motsvarande 65 % av kassaersätt-
ningen plus en möjlighet att låna mellanskillnaden. Om de placeras i
beredskapsarbete utgår avtalsenlig lön vilket kan innebära att inkoms-
ten överstiger kassaersättningen. Lönen från beredskapsarbete kan
dock understiga kassaersättningen med upp till 10 % utan att den
arbetslöse har rätt att tacka nej till platsen. Till detta kommer att den
som åter blir arbetslös efter avslutat beredskapsarbete förlorar sin rätt
till kassaersättning under fem karensdagar. Enligt vad vi erfarit är det
inte ovanligt att den lön som erbjuds vid beredskapsarbete är så låg att
arbetslösa med hög kassaersättning utnyttjar rätten att tacka nej till
erbjudet arbete.

För kassaberättigade som inte fyllt 25 år skiljer sig villkoren på
några punkter från dem som gäller för de äldre. Dels utgår den lägre
ersättningen på 65 % av dagpenningen vid all arbetsmarknadsutbild-
ning. Dels kan ungdomar under 25 år normalt anvisas till beredskaps-
arbete endast om de fullgjort ungdornspraktik.

KAS-berättigade över 25 år har som arbetslösa en ersättning på 198
kr/dag. Om de befinner sig i en åtgärd som ger utbildningsbidrag
erhåller de normalt 338 kr/dag. Här finns dock två undantag. Arbets-
marknadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet ger 220
kr/dag plus möjlighet att låna. Vid arbetslivsutveckling (ALU) utgår
utbildningsbidraget med 198 kr/dag. Beredskapsarbete betalas med
avtalsenlig lön och framstår därmed som den ekonomiskt intressantaste
åtgärden för de KAS-berättigade.

1993/94:RR9

Bilaga 1

KAS-berättigade mellan 20 och 24 år kan placeras i ungdornspraktik
och erhålla 338 kr/dag. All arbetsmarknadsutbildning ger 220 kr/dag
plus en lånemöjlighet. Övriga utbildningsbidrag utgår med 338 kr/dag
utom arbetslivsutveckling som ger 198 kr/dag.

Arbetslösa som inte har någon ersättning alls lar vid åtgärdsplacer-
ing samma ersättning som de KAS-berättigade. De kan dock inte
komma ifråga för arbetslivsutveckling. Ungdomar under 20 år erhåller
vid placering i ungdornspraktik 239 kr/dag. I den mån de har tillträde
till andra åtgärder utgår även då ett utbildningsbidrag på 239 kr/dag.
Beredskapsarbete ger dock samma villkor som för övriga arbetslösa.

Vi kan således konstatera att om man ser enbart till de stora
åtgärdsprogrammen (arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete,
ALU och ungdornspraktik) så förefaller yrkesinriktad arbetsmarknads-
utbildning eller ALU ge det bästa ekonomiska utbytet för kassaberätti-
gade över 25 år. För arbetslösa över 25 år som inte har rätt till
kassaersättning framstår beredskapsarbete som den klart intressantaste
åtgärden. Kassaberättigade under 25 år lar högst ersättning vid ALU
och ungdornspraktik. För övriga ungdomar ger ungdornspraktik den
högsta ersättningen. Vi har svårt att se dessa skillnader som uttryck för
en samlad strategi. Vi kan heller inte se att skillnaderna i bidragsnivåer
kan förklaras av skillnader i de krav åtgärderna ställer på deltagarna.

Osäkerheten om åtgärdernas effekter i kombination med att de
arbetslösa befinner sig i en situation där även små inkomstförändringar
är mycket kännbara medför, enligt vår bedömning, att inkomstskillna-
derna mellan olika åtgärdsprogram i hög grad kan komma att påverka
de arbetslösas preferenser för olika åtgärder. Däremot har vi inte
funnit något som tyder på att arbetsförmedlarna normalt fäster någon
större vikt vid åtgärdernas inkomsteffekter. Tvärtom är vårt intryck att
man från arbetsförmedlingens sida prövar lämpligheten av olika insat-
ser utifrån den sökandes problem och förutsättningar. Trots detta finns
det en uppenbar risk att skillnaderna i ersättning mellan olika åtgärder
påverkar inriktningen av insatserna på sätt som inte alltid överens-
stämmer med vad som i ett längre perspektiv är önskvärt vare sig för
den enskilda individen eller för uppfyllandet av mera övergripande
mål. Vi grundar denna bedömning dels på att vissa åtgärdsplaceringar
till stor del bygger på den sökandes egna initiativ, dels på att utförsäk-
ringsgarantin gör det lättare för kassaberättigade att tacka nej till
åtgärder som ger låg ersättning.

Framför allt ungdornspraktik och ALU bygger i hög grad på att den
sökande själv medverkar aktivt för att åtgärdsplaceringen skall komma
till stånd. Enligt vår bedömning gällde detta särskilt för de placeringar
i ungdornspraktik som ägde rum under hösten 1992. Uppföljningar
som AMS gjort av ungdomspraktiken (AMS vägledningsenhet februari
1993) visar att ungdomar som ej uppfyller villkoren för a-kassa och
därmed har mest att tjäna på åtgärden också var kraftigt överrepresen-
terade i förhållande till sin andel av samtliga arbetslösa. Även arbets-
marknadsutbildning bygger i hög grad på initiativ från den sökande
själv, för vissa utbildningar gäller t.o.m. ett öppet ansökningsförfarande
med besvärsrätt för dem som inte antas till utbildningen.

1993/94:RR9

Bilaga 1

Utförsäkringsgarantin innebär att den arbetslöse har rätt till bered-
skapsarbete när perioden med ersättning från arbetslöshetskassan gått
till ända om det inte finns särskilda skäl emot. Garantin fick sin
nuvarande form 1987 och utvidgades 1993 till att gälla även placering i
arbetsmarknadsutbildning. Tillämpningen av garantin och tolkningen
av vad som kan betraktas som särskilda skäl har varierat över tiden.
Allmänt kan vi notera att garantin blivit alltmera ovillkorlig. Tabell 13
redovisar det genomsnittliga antalet utförsäkrade per månad från 1987
t.o.m. juli 1993. Utvecklingen av antalet utförsäkrade har inte följt
utvecklingen av antalet långtidsarbetslösa. Ar 1990 utförsäkrades varje
månad 7,5 % av de långtidsarbetslösa medan motsvarande siffra 1993
(t.o.m. juli) uppgår till endast 0,7 % . Risken att utförsäkras har aldrig
varit lägre än nu. För de KAS-berättigade är utvecklingen annorlunda
eftersom utförsäkringsgarantin endast gäller vid ersättning från de
erkända arbetslöshetskassorna.

1993/94:RR9

Bilaga 1

Tabell 13. Antal utförsäkrade, månadsgenomsnitt

	Kassamedlemmar	KAS
1987	967	226
1988	874	129
1989	677	110
1990	575	133
1991	677	422
1992	914	1052
1993	645	1283

Rätten till ersättning en hel ersättningsperiod följd av en åtgärdsplacer-
ing, som i sin tur kvalificerar för en ny ersättningsperiod, innebär i
praktiken att det inte längre existerar någon gräns för hur länge de
kassaberättigade kan uppbära ersättning. Deltidsarbetslösa som har
deltidsarbete kan t.o.m. kvalificera sig för en ny ersättningsperiod
samtidigt som de lyfter sin ersättning. I den arbetsmarknadspolitiska
forskningen (se t.ex. SOU 1993:43) påpekas ofta betydelsen av begrän-
sade ersättningsperioder för att motivera de arbetslösa att intensifiera
sitt arbetssökande. Empiriska studier ger också visst belägg för att
sannolikheten att finna ett nytt arbete ökar när ersättningsperioden
närmar sig sitt slut. Med nuvarande tillämpning av utförsäkringsgaran-
tin bör man, enligt vår bedömning, snarare vänta sig en motsatt effekt
eftersom arbetsförmedlingen och den arbetslöse ägnar slutet av ersätt-
ningsperioden åt att planera och förbereda en åtgärdsplacering. Vi
noterar också att arbetsförmedlingen har små möjligheter att villkora
utförsäkringsgarantin genom att ställa krav på motprestationer från
den arbetslöses sida.

De flesta som genomgått en arbetsmarknadspolitisk åtgärd återkom-
mer till arbetsförmedlingen som arbetslösa. Efter ytterligare tid i
arbetslöshet ökar sannolikheten för en ny åtgärdsplacering. Denna
rundgång mellan arbetslöshet och åtgärder kan i nuvarande extrema

7 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR9

arbetsmarknadsläge pågå mycket länge. Av dem som nu är inskrivna
vid arbetsförmedlingen har var sjätte varit inskriven oavbrutet i mer
än två år. De begränsade studier som finns av effekterna av denna
rundgång pekar på att sannolikheten att en åtgärd skall leda till arbete
minskar vid upprepade åtgärdsplaceringar (T. Korpi: Two papers on
youth unemployment dynamics). Vi har konstaterat att lång tid som
inskriven vid arbetsförmedlingen inte finns med bland de kriterier
som ligger till grund för arbetsförmedlingens prioritering mellan olika
grupper av sökande och inte heller förekommer i redovisningen av
verksamhetens resultat. Vi vill i detta sammanhang understryka vikten
av att detta problem ägnas ökad uppmärksamhet.

Vi ser ingen anledning betvivla att så gott som alla arbetssökande i
första hand eftersträvar ett arbete på den ordinarie arbetsmarknaden.
Ett arbete ger normalt en mera varaktig lösning på sysselsättningspro-
blemen och en högre inkomst. Det finns dock, enligt vår bedömning,
en risk att åtgärderna för vissa sökandegrupper kommer att fungera
som en egen arbetsmarknad. Detta kan t.ex. gälla om åtgärderna
erbjuder öppningar till personer som annars inte skulle ha sökt arbete.
Här vill vi främst hänvisa till det stora intresset för ungdornspraktik
bland ungdomar som tidigare inte haft någon anknytning till arbets-
marknaden. I många fall kan åtgärderna erbjuda fördelaktigare ekono-
miska villkor än en arbetsplacering. Åtgärderna jämställs med arbete
vad gäller kvalificering för en ny ersättningsperiod. Arbete kan dock,
för den kassaberättigade, innebära att han/hon tvingas acceptera en
lägre inkomst än under arbetslösheten. Åtgärder, med undantag för
vissa utbildningar, ger alltid minst samma ersättning som arbetslöshet.
De lediga arbeten som arbetsförmedlingen kan anvisa till är vanligtvis
endast tillfälliga vilket kan medföra att en åtgärdsplacering skulle
erbjuda en mera långvarig lösning. Den som efter ett tillfälligt arbete
åter blir arbetslös förlorar också ersättning från arbetslöshetskassan
under fem karensdagar och minskar, på kort sikt, sina möjligheter att
komma i fråga för en åtgärdsplacering. Den arbetslöse kan också
förbereda sig för åtgärden på ett annat sätt än inför ett arbete, och
normalt ställs inga krav på geografisk rörlighet. Mot denna bakgrund
finner vi det angeläget att understryka vikten av att åtgärderna hanteras
på ett sådant sätt att den arbetslöse inte hamnar i en situation där
han/hon finner aktivt arbetssökande eller t.o.m. ett erbjudet arbete
mindre attraktivt än möjligheten att beredas plats i ett arbetsmarknads-
politiskt åtgärdsprogram. Vi tror att det här kan finnas skäl se över
villkoren för olika bidrag, utnyttjandet av åtgärderna samt utförsäk-
ringsgarantin i syfte att åstadkomma en bättre överensstämmelse mel-
lan incitamenten för den arbetslöse och målet att åstadkomma lösning-
ar inom ramen för den ordinarie arbetsmarknaden.

1993/94:RR9

Bilaga 1

10.3 Effekter på arbetslöshets- och
sysselsättningsnivåer

Arbetsmarknadspolitikens inverkan på arbetslöshets- och sysselsätt-
ningsnivåerna beskriver summan av de individuella effekterna. Denna
summa låter sig dock inte beräknas genom enkel matematik. Effekter-
na för olika individer är inte oberoende av varandra, och även
sysselsättningssituationen för personer som inte direkt berörs av åtgär-
derna kan påverkas. Man skiljer här mellan undanträngningseffekter
och multiplikatoreffekter.

En undanträngningseffekt uppstår när åtgärdsinsatsen tränger ut
annan verksamhet, t.ex. om den åtgärdsplacerade utför arbete som
annars skulle ha utförts av en anställd hos samma arbetsgivare eller
inom en konkurrerande verksamhet. Undanträngningseffekten kan
t.o.m. drabba den åtgärdsplacerade själv om han/hon i alternativfallet
skulle ha anställts för att utföra samma arbetsuppgifter.

Multiplikatoreffekter uppstår dels när åtgärdsinsatserna medför att
efterfrågan på arbetskraft ökar på andra delar av arbetsmarknaden, dels
när de löser flaskhalsproblem och därmed möjliggör ytterligare rekry-
teringar. Här kan t.ex. nämnas rekryteringar av nyckelpersoner som
kommer till stånd med hjälp av utbildnings- och/eller platsförmed-
lingsinsatser. I en lågkonjunktur kan man normalt inte räkna med
några mera betydande flaskhalseffekter även om de kan förekomma
t.ex. i samband med strukturförändringar. Däremot måste man, enligt
vår bedömning, räkna med att det finns en betydande risk för undan-
trängningseffekter när åtgärdsvolymerna är stora.

Arbetsmarknadspolitikens inverkan på sysselsättningen på den ordi-
narie arbetsmarknaden brukar uppskattas bl.a. med utgångspunkt i
vakanstiderna för lediga platser. Om arbetsförmedlingen bidrar till att
en ledig plats tillsätts snabbare innebär det också att en arbetssökande
blir sysselsatt tidigare än vad som annars blivit fallet. Även här kan
naturligtvis undanträngningseffekter inträffa, och det kan ibland vara
svårt att avgöra i vilken utsträckning vakanstiderna påverkats av arbets-
marknadspolitik och i vilken utsträckning de påverkats av andra
faktorer. I bl.a. EFA:s senaste betänkande ges exempel på studier som
kommit fram till att det förekommer ett klart samband mellan intensi-
fierade arbetsförmedlingsinsatser och vakanstider för lediga platser
(SOU 1993:43). I diagram 6 redovisas anmälningstiderna för avrappor-
terade lediga platser. Vi vill här peka på att anmälningstiderna normalt
brukar minska under en lågkonjunktur. Mot bakgrund av den betydel-
se redovisningen av anmälningstiderna har för analysen av arbetsmark-
nadspolitikens effekter på sysselsättningen vill vi också, än en gång,
understryka vikten av att denna redovisning görs rättvisande och att
korrekta anmälningstider bör registreras även för s.k. reducerade or-
der. Enligt vår bedömning är de redovisningar av platsernas anmäl-
ningstider som nu görs av begränsat värde.

1993/94 :RR9

Bilaga 1

Diagram 6. Genomsnittlig anmälningstid för avrapporterade platser
utan ansökningstid (dagar)

1993/94:RR9

Bilaga 1

88 88 88 89 89 89 90 90 90 91 91 91 92 92 92 93 93 93

01 05 09 01 05 09 01 05 09 01 05 09 01 05 09 01 05 09

Arbetsmarknadspolitiken påverkar också sysselsättningen genom att ett
antal personer sysselsätts i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Här rör
det sig dels om sysselsättning med olika bidrag på den ordinarie
arbetsmarknaden, dels om sysselsättning i särskilt anordnade arbeten.
Effekten av de sysselsättningsfrämjande eller efterfrågepåverkande åt-
gärderna bestäms i huvudsak av två faktorer, för det första av hur väl
arbetsförmedlingen lyckas välja ut sökande som i alternativfallet inte
skulle ha skaffat sig arbete på annat sätt och för det andra av i vilken
utsträckning den åtgärdsplacerade utför arbetsuppgifter som annars
inte skulle ha utförts. Vad gäller den första av dessa faktorer tycks
arbetsförmedlingen i relativt hög grad ha lyckats rikta de efterfrågepå-
verkande åtgärderna mot arbetssökande med en svag ställning på
arbetsmarknaden och därmed små utsikter att finna ett vanligt arbete.
Däremot förefaller det oss betydligt svårare att uttala sig om i vilken
utsträckning de uppgifter som utförs inte skulle ha kommit till stånd
utan åtgärden. Ofta rör det sig om uppgifter med nära anknytning till
arbetsgivarens ordinarie verksamhet men som endast delvis skulle ha
utförts om arbetsgivaren själv fatt stå för hela lönekostnaden. Risken
för undanträngningseffekter ökar sannolikt ju större volym de arbets-
marknadspolitiska åtgärderna far. Denna risk ökar också om stöden
utbetalas under så lång tid att marknaden hinner anpassa sig till att
vissa uppgifter kan utföras av subventionerad arbetskraft.

Det stora antal olika stödprogram som administreras av arbetsför-
medlingen kan, enligt vår bedömning, försvåra ett effektivt utnyttjande
av insatserna. Framför allt tror vi detta gäller när insatsernas mera
exakta utformning och bidragsnivån är resultatet av en förhandling
mellan arbetsförmedlingen och den arbetsgivare som tar emot stödet
eller den åtgärdsplacerade. Enklare och enhetligare bidragsregler torde,
enligt vår bedömning, förbättra förutsättningarna för ett bättre för-
handlingsresultat och sannolikt även underlätta uppföljning och kon-
troll av gjorda insatser. Där arbetsförmedlingen koncentrerat sina
företagsstöd till något eller några enstaka program har erfarenheterna,
enligt de informationer vi tagit del av, varit positiva.

Arbetslösheten kan också minskas genom att arbetslösa erbjuds
utbildning. Även utbildningsinsatsernas omedelbara effekt på arbetslös-
heten bestäms av hur väl insatserna inriktas på sökande som skulle ha
förblivit arbetslösa i alternativfallet. Urvalet av sökande tycks inte i
samma utsträckning som för sysselsättningsåtgärderna ha riktats mot
arbetslösa med en särskilt svag ställning på arbetsmarknaden.

Vid sin utvärdering av ungdomspraktiken drar AMS bl.a. slutsatsen
att ”ungdomspraktiken främst gynnat de mest konkurrenskraftiga ung-
domarna” (AMS fördjupade anslagsframställning för perioden
1994/95—1996/97, s. 87). Därmed torde inte den ökning som hösten

1992 gjordes av ungdomspraktiken ha lett till en lika stor minskning
av ungdomsarbetslösheten. Enligt AMS beräkningar förekom det också
att ungdomspraktikanterna utförde ordinarie arbetsuppgifter. AMS
uppskattar denna undanträngningseffekt till 14 %, dvs. i 14 % av
fallen skulle arbetsuppgifterna ha utförts av anställd arbetskraft utan
åtgärden (AMS vägledningsenhet, februari 1993).

Vi tror också att den snabba utbyggnad av arbetsmarknadsutbild-
ningen som ägde rum hösten 1992 i viss utsträckning kom att riktas
mot sökande som inte skulle ha varit arbetslösa i alternativfallet. En
preliminär analys vi gjort av åtgärdsinsatserna hittills under hösten

1993 tyder på att åtgärderna fatt större effekt på arbetslöshetsnivån än
under hösten 1992. Vi tror att detta beror dels på att utbildningsinsats-
erna på grund av sänkta utbildningsbidrag nu är mindre attraktiva för
sökande som har möjlighet att lösa sina arbetslöshetsproblem på annat
sätt, dels på att arbetsförmedlingen stramat upp sina handläggningsruti-
ner framför allt vad gäller ungdomspraktiken.

Bl.a. i EFA:s betänkanden och utredningar redovisas resultat av
olika utvärderingsstudier av arbetsmarknadspolitiska insatser. Dessa
studier lägger på ett annat sätt än vad vi gjort tonvikten på arbetsmark-
nadspolitikens mera långsiktiga inverkan på sysselsättnings- och arbets-
löshetsnivåer. Vi vill här understryka värdet av den utvärderingsverk-
samhet som pågår och samtidigt betona behovet av ytterligare utvärder-
ingsinsatser mot bakgrund av de radikalt ändrade förhållanden som nu
råder på arbetsmarknaden. Vi finner också anledning betona vikten av
att den fortsatta forskningen på detta område har tillgång till oberoen-
de statistikkällor, som t.ex. Statistiska centralbyråns arbetskraftsunder-
sökningar och övrig arbetsmarknadsstatistik, och inte blir ensidigt
beroende av den statistik som tas fram inom Arbetsmarknadsverket.

10.4 Effekter pä statsfinanser och samhällsekonomi

Statens totala utgifter för att motverka arbetslösheten väntas under
innevarande budgetår uppgå till drygt 100 miljarder kronor. Av denna
summa kan drygt 90 miljarder kronor hänföras till vad vi här beteck-
nar som arbetsmarknadspolitik och drygt 10 miljarder till satsningar
inom andra politikområden i syfte att motverka arbetslösheten. Inom
skolområdet satsas nästan 6 miljarder på detta sätt och 4,5 miljarder
kronor går till olika investeringsarbeten. De aktiva åtgärderna svarar
för drygt 53 miljarder kronor eller knappt 60 % av arbetsmarknadspo-

1993/94.RR9

Bilaga 1

litikens samlade kostnader. Enligt dessa beräkningar kommer arbets-
marknadspolitiken under budgetåret att ensam svara för omkring
15 % av statens totala utgifter och för ca 6 % av BNP. Vi gör inte här
någon skillnad mellan utgifter över statsbudgeten och utgifter som
finansieras ur den s.k. Arbetsmarknadsfonden. Däremot ingår inte
statens finansiering av underskottet i Lönegarantifonden som väntas
uppgå till knappt 4 miljarder kronor. Lönegarantisystemet är inte en
del av arbetsmarknadspolitiken även om dess kostnader i hög grad
avspeglar den ogynnsamma utvecklingen på arbetsmarknaden.

Nettokostnaden för staten avviker dock från de totala kostnaderna
eftersom över hälften av kostnaden för de aktiva åtgärderna och hela
kostnaden för arbetslöshetsersättningen består av skattepliktiga ersätt-
ningar till enskilda arbetssökande. En del av kostnaderna återkommer
därmed till staten i form av skatteintäkter. Utgifterna för de aktiva
åtgärderna utgör endast till en mindre del merkostnader för staten
eftersom större delen av de åtgärdsplacerade i alternativfallet skulle ha
varit arbetslösa och uppburit arbetslöshetsersättning. På längre sikt
bestäms utfallet för staten av i vilken utsträckning arbetsmarknadspoli-
tiken bidrar till att lösa arbetslöshetskrisen och därmed också bidrar
till att generera framtida inkomster.

En mera effektiv kontroll av utbetalningen av kassaersättning före-
faller oss motiverad av flera skäl, inte minst från rent statsfinansiella
utgångspunkter. En bättre kontroll av ersättningsvillkoren torde, eniigt
vår bedömning, också kunna bidra till att motverka tendenser till ökat
”svartarbete”. I detta sammanhang vill vi också peka på de kostnader
som utförsäkringsgarantin och de i praktiken obegränsade ersättnings-
perioderna vid deltidsarbetslöshet för med sig.

Rätten till beredskapsarbete eller annan åtgärd vid utförsäkring har
successivt utvecklats till en i det närmaste absolut utförsäkringsgaranti
som, enligt vad vi kunnat finna, inte ställer andra krav på den
utförsäkringshotade än att han/hon inte far vänta till efter utförsäkring-
en med att åberopa garantin. Garantin ger den utförsäkringshotade rätt
till åtgärdsplacering oavsett om arbetsförmedlingen bedömer en sådan
som lämplig och rätt att gå före andra sökande som enligt andra
kriterier skulle vara högre prioriterade. Utförsäkringsgarantin innebär
i praktiken en inkomstgaranti som riskerar att göra den arbetslöse
mindre motiverad att delta i anvisade åtgärder. Inte minst gäller detta,
enligt våra intryck, när arbetsförmedlingen söker motivera arbetssö-
kande att söka arbete på annan ort eller byta till ett helt nytt yrke.
Förmedlingens ansträngningar att förmå arbetslösa att byta yrke försvå-
ras också av att de kassaberättigade har rätt att tacka nej till arbetser-
bjudanden som ger en lön som är mer än 10 % lägre än kassaersätt-
ningen. Vi vill här understryka det angelägna i att åtgärderna inriktas
på att bryta långa sammanhängande arbetslöshetsperioder samt före-
bygga utförsäkring och passivt socialbidragsberoende. Utförsäkringsga-
rantins syfte, som vi uppfattar det, är att bidra till att detta uppnås. Det
är därför, enligt vår mening, särskilt olyckligt om garantin tillämpas på

1993/94:RR9

Bilaga 1

ett sådant sätt att den bidrar till att åtgärdsinsatserna kommer till stånd
senare än nödvändigt eller till att aktiva åtgärder utnyttjas enbart för
att uppfylla de formella kraven för fortsatt ekonomisk ersättning.

Ersättningen vid deltidsarbetslöshet kan automatiskt förlängas hur
länge som helst eftersom den deltidsarbetslöse normalt upparbetar
villkoren för en ny ersättningsperiod samtidigt som ersättningen beta-
las ut. På kort sikt, i nuvarande konjunkturläge, tror vi inte detta leder
till någon större ökning av statens kostnader för arbetslöshetsersätt-
ningen jämfört med om ersättningen varit tidsbegränsad. På längre sikt
bedömer vi dock att kostnaderna kan bli betydande inte minst på
grund av den risk för missbruk som kan uppstå. Vi vill därför liksom
riksdagens arbetsmarknadsutskott understryka att det i ett längre per-
spektiv finns ”skäl att överväga en tidsmässig begränsning av ersätt-
ningsrätten vid deltidsarbetslöshet” (1992/93:AU17). Vad gäller risken
för missbruk anser vi att det kan finnas skäl att överväga vilka åtgärder
som kan vidtas mot arbetsgivare vars personal varaktigt arbetar deltid
och uppbär kassaersättning. Vi anser det inte uteslutet att arbetsgivare
som på detta sätt erbjuder deltidsarbete till, i det närmaste, heltidslön
kan vinna konkurrensfördelar gentemot andra företag och göra effekti-
vitetsvinster genom ett bättre utnyttjande av personalens arbetstid.

De höga kostnader arbetslösheten för med sig har bidragit till att
intensifiera debatten om nedskärningarna inom den offentliga sektorn.
Från AMS har bl.a. tagits upp frågan om nedskärningar inom kommu-
nal service och de konsekvenser detta far i form av övervältring av
kostnader från kommunerna till staten om de som berörs av uppsäg-
ningarna blir arbetslösa (FAF s. 63 f.). Nettobesparingarna för den
samlade offentliga sektorn av ett minskat antal kommunalt sysselsatta
blir små. Om de leder till att t.ex. arbetsmarknadsutbildning måste
sättas in för att bryta den enskildes arbetslöshet kan de t.o.m. bli
negativa på kort sikt (AMS, information från utredningsenheten 93:7).
Däremot blir kommunernas besparing avsevärd, framför allt om den
som blir arbetslös uppbär kassaersättning. Vi vill här betona det
angelägna i att ansträngningarna att rationalisera och öka kostnadsef-
fektiviteten inom den offentliga sektorn fortsätter. Samtidigt anser vi
dock att man kan ifrågasätta det rimliga i att kommunala besparingar
på detta sätt går ut över statsfinanserna utan att det far några konse-
kvenser för statens övriga stöd till kommunerna. Vi noterar också att
samtidigt som sysselsättningen i kommunerna minskade med ca 25 000
personer första halvåret 1993 påbörjade 15 000 personer arbetslivsut-
veckling i kommunal regi. Ännu fler återfanns i ungdornspraktik eller
utbildningsvikariat inom kommunal service. Vi bedömer att det finns
en risk att många som sagts upp från kommunala anställningar anting-
en återgått till sitt tidigare verksamhetsområde finansierade av Arbets-
marknadsverket eller ersatts av andra åtgärdsplacerade. Vi vill här
understryka vikten av att de arbetsmarknadspolitiska stöden används
på ett sådant sätt att de inte leder till att de åtgärdsplacerade ersätter
ordinarie arbetskraft. Vi tror också att det kan finnas ett behov av

1993/94: RR9

Bilaga 1

tydligare riktlinjer för hur arbetsförmedlingen skall förhålla sig när det
är aktuellt att placera arbetslösa i åtgärder hos arbetsgivare som säger
upp eller på andra sätt minskar sin ordinarie personal.

Arbetsmarknadspolitikens kostnader beror, precis som dess effekter
på sysselsättning och arbetslöshet, i hög grad på hur väl åtgärderna
inriktas på sökande som skulle ha varit arbetslösa i aiternativfallet. Av
betydelse är också i vilken utsträckning valet mellan olika åtgärder och
utformningen av åtgärderna sker på ett kostnadsmedvetet sätt. Vi
tycker oss här ha kunnat konstatera att arbetsförmedlingens kostnads-
medvetande vad gäller utformningen av enskilda insatser är relativt
högt. Däremot förefaller oss avvägningen mellan olika insatser i mind-
re grad ha styrts av kostnadsöverväganden. Dels förklaras detta natur-
ligtvis av att en åtgärd i praktiken inte alltid kan bytas mot en annan,
dels av det i kapitel 9 diskuterade problemet med ”gratisresurserna”.
En korrekt och kostnadseffektiv avvägning mellan olika åtgärder förut-
sätter, enligt vår mening, att de olika åtgärdernas kostnader för arbets-
förmedlingen så långt som möjligt överensstämmer med de verkliga
kostnaderna.

Beräkningar av arbetsmarknadspolitikens samhällsekonomiska kost-
nader och intäkter har koncentrerats till enstaka åtgärdsprogram. Re-
sultaten av dessa beräkningar påverkas i hög grad bl.a. av konjunktur-
läget, och olika studier har därför gett upphov till olika slutsatser (se
SOU 1993:43 för en genomgång av de utvärderingsstudier som genom-
förts under senare år). Det samhällsekonomiska utfallet av den politik
som bedrivs idag kommer att kunna beräknas först efter det att
efterfrågan på arbetskraft åter börjat öka. Av avgörande betydelse blir
då i vilken utsträckning arbetslösheten åter minskar och hur arbets-
marknaden i övrigt fungerar. Det är också, enligt vår mening, för tidigt
att avgöra om även Sverige liksom andra länder kommer att drabbas
av det s.k. hysteresisfenomenet som innebär att arbetslösheten när den
en gång etablerats på en hög nivå inte kan bringas ner till sin
ursprungsnivå oavsett konjunkturutvecklingen.

11 Har de övergripande målen uppfyllts?

Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken, och
dess övergripande mål avviker därför inte från vad som gäller för den
ekonomiska politiken i stort. I ett mera långsiktigt perspektiv är det
således angeläget att kunna relatera de insatser som görs inom arbets-
marknadspolitiken bl.a. till dess inverkan på den ekonomiska tillväx-
ten, inflationstakten, sysselsättningsnivån och välfärdens fördelning.
Såväl EFA:s betänkanden som de forskarrapporter som författats i
anslutning till denna granskning behandlar dessa frågor relativt utför-
ligt.

Under innevarande lågkonjunktur har arbetsmarknadspolitiken spe-
lat en viktig stabiliseringspolitisk roll. Omfattningen av de arbetsmark-
nadspolitiska åtgärderna och kraftigt ökade utbetalningar av arbetslös-
hetsersättning har delvis motverkat den kraftiga minskning av efterfrå-

1993/94:RR9

Bilaga 1

gan som präglat ekonomin som helhet. Trots vissa undanträngningsef-
fekter och trots att en del av åtgärdsplaceringarna sannolikt gällt
personer som annars inte skulle ha varit arbetslösa kan det, enligt vår
bedömning, inte råda någon tvekan om att de satsningar som gjorts
bidragit till att hålla tillbaka ökningen av arbetslösheten och minsk-
ningen av sysselsättningen. De långsiktiga effekterna är mera svårbe-
dömbara och kan ge sig till känna först när efterfrågan på arbetskraft
åter börjar öka. De satsningar som gjorts på kompetensuppbyggnad har
endast undantagsvis kunnat kopplas till en redan existerande efterfrå-
gan på utbildad arbetskraft. Värdet av dessa satsningar och dess bety-
delse för den ekonomiska tillväxten blir därmed beroende av att
efterfrågan i framtiden kommer att riktas mot just denna kompetens.
Inriktningen på mera allmänt kompetenshöjande utbildningar i inled-
ningen av lågkonjunkturen förefaller oss rimlig men vi vill samtidigt
betona vikten av en beredskap att snabbt öka insatserna av mera
specialiserade yrkesutbildningar när en ökande arbetskraftsefterfrågan
manifesteras inom bestämda yrkesområden.

I det efterfrågeläge som nu råder med en för svenska förhållanden
låg inflation är, enligt vår bedömning, arbetsmarknadspolitikens ome-
delbara inverkan på inflationstakten av underordnad betydelse. Där-
emot ser vi även här anledning att understryka betydelsen av en god
beredskap för att snabbt kunna vidta riktade åtgärder så snart en ökad
arbetskraftsefterfrågan uppkommer inom olika yrkesområden och/eller
regioner.

De direkta effekterna på sysselsättningsnivån bedömer vi som mera
begränsade. Däremot kan sysselsättningen i högre grad ha påverkats
indirekt av den efterfrågan som genererats av de ekonomiska transfe-
reringarna till de arbetssökande. De sysselsättningsskapande åtgärderna
har hittills, om man bortser från arbetslivsutvecklingen (ALU), spelat
en relativt underordnad roll i förhållande till de utbudspåverkande
insatserna. Dessutom har betydande undanträngningseffekter konstate-
rats för ungdomspraktiken trots att den inte räknas som en sysselsätt-
ningsåtgärd. Även för ALU tror vi att undanträngningseffekterna kan
ha varit betydande främst för projekt inom privata företag och kom-
munal service. De långsiktiga effekterna på sysselsättningsnivån blir,
enligt vår bedömning, i hög grad beroende av i vilken utsträckning
arbetsmarknadens funktionssätt påverkats av de stora åtgärdsvolymer-
na. Under de senaste åren har arbetsförmedlingen redovisat betydligt
flera åtgärdsplaceringar än platstillsättningar. Bidrag utgår för en bety-
dande del av de platser som tillsätts och anställningarna är ofta
tidsbegränsade. För att uppnå mera långsiktiga effekter på sysselsätt-
ningen är det, enligt vår bedömning, angeläget att åtgärderna på ett
tydligare sätt kan inriktas på att främja varaktiga anställningar. Vi
anser också att åtgärderna i högre grad bör riktas mot expanderande
verksamheter. Rekryteringsstöd och avdrag för utbildningsvikariat kan
endast i undantagsfall beviljas arbetsgivare som verkställer uppsägning-
ar av anställd personal. Vi anser att motsvarande begränsning bör
övervägas även för bidrag till företagsutbildning, ungdornspraktik,
ALU och beredskapsarbete.

1993/94: RR9

Bilaga 1

8 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR9

Vad gäller effekterna på välfärdens fördelning konstaterar vi att
åtgärderna i stor utsträckning riktats mot personer med en svag ställ-
ning på arbetsmarknaden. Samtidigt har det inom vissa åtgärdsprogram
varit svårt för de mest utsatta grupperna att komma i fråga för
åtgärdsplacering. Vi konstaterar också att utförsäkringar från arbetslös-
hetskassan har kunnat undvikas t.o.m. i högre grad än under den
föregående högkonjunkturen. Därmed har de arbetslösas inkomster
kunnat hållas på en betydligt högre nivå än vad som normalt skulle ha
varit fallet om de tvingats leva på socialbidrag. Fördelningseffekterna
på längre sikt blir beroende av i vilken utsträckning en ökning av
arbetskraftsefterfrågan kommer de arbetslösa till godo. Vi finner det i
detta sammanhang värt att notera att arbetsmarknadskungörelsen (SFS
1987:405) anger arbetsmarknadsmyndigheternas främsta uppgift som
”att se till att de arbetssökande snabbt får ett arbete som så nära som
möjligt ansluter till deras önskemål och förutsättningar samt att lediga
platser blir tillsatta snabbt”. AMS däremot sätter målet ”tillsätt platser-
na” främst i sin verksamhetsidé. Vi anser att det vore att gå för långt
att hävda att AMS verksamhetsidé strider mot arbetsmarknadskungö-
relsen. Däremot anser vi, inte minst mot bakgrund av de internationel-
la erfarenheterna, att insatser som stärker de arbetslösas kompetens,
konkurrenskraft och anpassningsförmåga så att de kan dra nytta av ett
ökat utbud av lediga platser är viktigare i en långsiktig strategi för att
få ner arbetslösheten än snabbare platstillsättningar.

12 Sammanfattande slutsatser av granskningen
Den pågående lågkonjunkturen i kombination med omfattande struk-
turförändringar inom näringsliv och offentlig sektor ställer stora krav
på arbetsmarknadspolitiken. Omläggningen av den ekonomiska politi-
ken mot inflationsbekämpning och stramare finanspolitik innebär att
arbetsmarknadspolitiken har fått bära en större del av ansvaret för
arbetslöshetsbekämpning och stabiliseringspolitik. Målet om full syssel-
sättning har i finansplaner och budgetpropositioner ersatts med formu-
leringar av varierande slag om att minska arbetslösheten. Inom ramen
för en långsiktig ekonomisk politik med inriktning på att främja
tillväxt och konkurrenskraft har arbetsmarknadspolitiken, enligt vår
bedömning, kommit att präglas av kortsiktiga insatser av stor volym
för att få ner arbetslösheten.

Införandet av nya åtgärder, ökade satsningar inom existerande åt-
gärdsprogram samt förändringar i regelverk och ersättningsvillkor har
kommit att genomföras med relativt kort framförhållning. De omedel-
bara effekterna på arbetslösheten förefaller ha varit vägledande vid
planeringen av insatserna medan effekterna på arbetsmarknadens funk-
tionssätt inte tycks ha blivit föremål för någon mera omfattande analys.
Även analysen av verksamhetens resultat lämnar, enligt vår mening,
mycket övrigt att önska. Bl.a. har vi noterat avsaknaden av resultatana-
lys i AMS kvartalsvisa rapportering till Arbetsmarknadsdepartementet,
för få analyser av rundgången och behovet av flera utvärderingar.

1993/94:RR9

Bilaga 1

Trots kraftigt ökad arbetsbelastning, ändrade förutsättningar för
verksamheten och kort framförhållning inte minst vad gäller tilldel-
ningen av ekonomiska resurser har åtgärdsvolymerna snabbt kunnat
ökas i enlighet med riksdagens beslut. Vi noterar den snabbhet med
vilken statsmakternas beslut om resurstilldelning och införande av nya
åtgärdsprogram har fått genomslag i den praktiska verksamheten vid
arbetsförmedlingar och arbetsmarknadsinstitut. Vi anser inte att det
främst är AMS som skall lastas för de oklarheter i tillämpningen av
nya regler som ibland uppstått. Snarare understryker detta vikten av
bättre framförhållning i de övergripande besluten. Vi vill också peka
på vikten av att regeringen på ett tydligt sätt instruerar AMS i enlighet
med dessa beslut och inte skapar förväntningar om framtida beslut
som sedan inte kan uppfyllas.

Under senare år har delegerings- och decentraliseringsprocessen
inom Arbetsmarknadsverket nått mycket långt. Med några undantag
sker i stort sett alla viktiga beslut ute på enskilda arbetsförmedlings-
kontor och arbetsmarknadsinstitut. Enligt vår bedömning har detta
bidragit till det snabba genomslaget av politiska beslut rörande resurs-
ramar och införandet av nya åtgärder. Arbetsförmedlingens ökade
ansvar och utvidgade befogenheter har tagits väl till vara i den praktis-
ka verksamheten. Bl.a. har vi uppmärksammat initiativkraften, kreati-
viteten och förmågan att finna lokala lösningar på komplicerade
problem. Det råder stor frihet också i val av organisationsformer och
arbetsmetoder.

Bristen på regelbunden resultatanalys tillsammans med en alltför
begränsad internkontroll och internrevision är, enligt vår mening, den
allvarligaste svagheten i Arbetsmarknadsverkets inre styrning. Effekter-
na av detta blir bl.a. att samordningen av verksamheten försvåras, att
risken för missbruk ökar samt att allmänhetens förtroende för verk-
samheten riskerar att undermineras. Vi bedömer inte att nuvarande
kontrollsystem och kontrollrutiner uppfyller de krav som rimligen
borde kunna ställas på hanteringen av allmänna medel. Vi anser,
liksom Riksrevisionsverket (RRV), att ansvaret för att lägga upp till-
fredsställande riktlinjer för internkontroll och internrevision ligger på
AMS. Samtidigt konstaterar vi att även den externrevision av arbets-
marknadspolitiken som bedrivs av RRV är relativt begränsad.

Kontrollen av villkoren för utbetalning av kassaersättning och kon-
tant arbetsmarknadsstöd är enligt vår uppfattning otillräcklig. Interval-
len mellan de obligatoriska besöken på arbetsförmedlingen är långa,
och förutsättningarna att kontrollera arbetsviljan genom att erbjuda
arbete eller åtgärd är begränsade. De krav som i praktiken ställs på de
ersättningsberättigade förefaller mycket måttliga vid en jämförelse med
de krav som socialtjänsten normalt ställer för utbetalande av socialbi-
drag. Den bristande kontrollen av kassaersättningen tycks hänga sam-
man med svårigheter att kombinera ett kundorienterat och servicein-
riktat arbetssätt med inslag av kontroll och krav på motprestationer.

Under innevarande lågkonjunktur har de utförsäkrades rätt till
beredskapsarbete eller annan åtgärd successivt utvecklats till att bli en i
det närmaste absolut utförsäkringsgaranti. Risken att utförsäkras och

1993/94:RR9

Bilaga 1

förlora rätten till ersättning har aldrig varit lägre än nu. Vi har också
konstaterat att utförsäkringsgarantin inte är villkorad till några mot-
prestationer från den arbetslöses sida. Enligt vår bedömning finns en
uppenbar risk att utförsäkringsgarantin snarare försvårar än underlät-
tar arbetsförmedlingens ansträngningar att snabbt åstadkomma lämpli-
ga lösningar för de arbetssökande. Vi tror att utförsäkringsgarantin kan
minska den arbetslöses ansträngningar att söka arbete mot slutet av
ersättningsperioden och hans/hennes motivation att byta yrke eller
bostadsort. Det finns, enligt vår mening, skäl att ompröva utförsäk-
ringsgarantin i syfte att finna bättre sätt att hävda arbetslinjen och
undvika att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder utnyttjas enbart för
att uppfylla formella krav för fortsatt kassaersättning.

En långtgående decentralisering ställer stora krav på AMS vad gäller
utformningen av en gemensam strategi och samordningen av verksam-
heten så att nationella mål tillgodoses och rimliga krav på rättvisa
mellan olika delar av landet uppfylls. Vi tycker oss här se att enskilda
arbetsförmedlingskontor tenderat att bli alltmera inriktade på sin loka-
la arbetsmarknad inte bara när det gäller platsförmedlingsinsatser utan
även vad gäller upphandling och anordnande av åtgärdsinsatser. Denna
tendens kan, enligt vår mening, öka svårigheterna att tillgodose krav
på specialinsatser för enskilda arbetssökande, motverka geografisk rör-
lighet och öka risken att olika företagsstöd ger upphov till oönskade
konkurrenseffekter.

Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten präglas av mycket hög
flexibilitet och anpassningsförmåga. Detta gäller såväl valet mellan
olika insatser som utformningen av enskilda insatser. De mål som
läggs fast i det enskilda fallet med utgångspunkt i den arbetssökandes
önskemål, färdigheter och problem kan ofta tillgodoses lika väl genom
ett antal alternativa åtgärder. Vi anser därför att det torde finnas
förutsättningar att reducera antalet åtgärdsprogram. Inte minst angelä-
get förefaller detta oss vara bland de stöd som riktas mot enskilda
företag. Avvägningen mellan olika åtgärder har i alltför hög grad
kommit att påverkas av vilka bidrag som utgår till den arbetssökande
och av hur kostnaderna för olika åtgärder belastar arbetsförmedlingens
budget.

Åtgärdsvolymen har ökats kraftigt även om ökningen inte skett i
samma takt som ökningen av arbetslösheten. Det finns, enligt vår
uppfattning, skäl att ifrågasätta det lämpliga i att koncentrera volymök-
ningarna till arbetsmarknadsutbildningen såsom skedde i inledningen
av lågkonjunkturen. Till en del tror vi detta berodde på att djupet i
lågkonjunkturen underskattades, men vi ställer oss ändå frågande till
varför arbetsmarknadsutbildningen så länge fick behålla sin domine-
rande roll. En rimligare avvägning mellan olika åtgärder skulle enligt
vår åsikt ha bestått av ett större inslag av sysselsättningsåtgärder, bl.a.
beredskapsarbete, i början av lågkonjunkturen och en mera domine-
rande ställning för utbildningsinsatserna först mot slutet. Vi noterar
också att den samlade åtgärdsvolymen under budgetåret 1992/93 låg
drygt 15 % under den volym som beräknats av regeringen och som låg
till grund för riksdagens beslut om medelstilldelning.

1993/94: RR9

Bilaga 1

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har på ett relativt framgångs-
rikt sätt utnyttjats för att motverka långtidsarbetslöshet. Genom att
bryta långa perioder av arbetslöshet minskas risken för kompetensför-
luster och utslagning. Samtidigt har vi noterat att ”rundgången” mel-
lan åtgärder och arbetslöshet är mycket omfattande. De flesta som
slutar en åtgärd blir åter arbetslösa. Vi anser att mycket tyder på att
risken att återgå till arbetslöshet efter avslutad åtgärd ökar ju längre
rundgången pågår. Detta innebär inte att ytterligare åtgärdsplaceringar
saknar värde eller bör undvikas. Däremot vill vi peka på behovet av
insatser som bryter rundgången, t.ex. genom att använda sammanlagd
inskrivningstid som ett kriterium vid prioriteringen mellan sökande
som kan bli föremål för arbetsplacering med eller utan bidrag. Vi
noterar här att AMS inte gjort någon samlad analys av rundgångspro-
blematiken och heller inte formulerat några verksamhetsmål relatera-
de till detta problem. Vi ser det också som angeläget att olika insatser
sätts in i ett långsiktigt sammanhang och fås att komplettera varandra.
Detta är, enligt vår bedömning, inte minst viktigt för möjligheterna att
på ett meningsfullt sätt hävda uthålligheten i åtgärdsvolymen under en
utdragen lågkonjunktur.

De långsiktiga effekterna av nuvarande arbetslöshetskris och arbets-
marknadspolitik kan ännu inte beräknas. Bl.a. erfarenheterna från
andra länder gör att vi inte tror att arbetslösheten kan återgå till sin
ursprungliga nivå utan mycket betydande arbetsmarknadspolitiska in-
satser under många år framåt. Det finns därför, enligt vår mening, skäl
att särskilt uppmärksamma kraven på uthållighet och långsiktig plane-
ring av de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Vi noterar att åtgärdsvo-
lymen inte kunnat ökas i samma takt som arbetslösheten och att det
förefaller allt svårare att möta ökad arbetslöshet med ytterligare
åtgärdsinsatser. Volymen ligger redan på en högre nivå än vad som,
enligt AMS, är möjligt att kombinera med rimliga krav på selektivitet
och kvalitet. Arbetsförmedlingen spelar, enligt vår mening, en nyckel-
roll i ansträngningarna att upprätthålla en tillfredsställande kvalitet i
de arbetsmarknadspolitiska insatserna och samtidigt, inför en kom-
mande konjunkturuppgång, åter göra de arbetssökande gångbara på
den ordinarie arbetsmarknaden. Vi bedömer här insatser för att plane-
ra och helst bryta rundgången mellan åtgärder och arbetslöshet som
särskilt viktiga. Insatser som stärker de arbetslösas kompetens, konkur-
renskraft och anpassningsförmåga är, enligt vår uppfattning, viktigare i
en långsiktig strategi för att få ner arbetslösheten än snabbare platstill-
sättningar. Vi anser också att arbetsmarknadspolitiken under den pågå-
ende lågkonjunkturen fått ta ett för stort ansvar och att den i högre
grad behöver kompletteras med andra ekonomisk-politiska insatser
och insatser inom övriga politikområden.

Vi utesluter inte att detta kan komma att ställa mycket stora krav på
arbetsförmedlingens resurser under lång tid framåt. En betydande del
av arbetsförmedlingens personalbehov tillgodoses för närvarande ge-
nom en tillfällig personalförstärkning, motsvarande drygt 1 000 årsar-
betare, finansierad ur anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Vi
tror att den långsiktiga arbetsplaneringen och utnyttjandet av personal-

1993/94: RR9

Bilaga 1

resurserna på arbetsförmedlingen skulle kunna effektiviseras ytterligare 1993/94:RR9
om frågan om arbetsförmedlingens personalbehov gavs en mera lång- Bilaga 1
siktig lösning.

Sammanfattning av remissyttranden över
rapport 1993/94:1 om arbetsmarknadspolitik

Yttranden har inkommit från Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), Riksre-
visionsverket (RRV), Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska ut-
värderingsstudier (EFA), Arbetslöshetskassornas samorganisation (SO),
expeditionschefen i Arbetsmarknadsdepartementet, Glesbygdsmyndig-
heten, Statens invandrarverk (SIV), Socialstyrelsen (SoS), Riksförsäk-
ringsverket (RFV), Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK),
Samhall AB, Landsorganisationen (LO), Tjänstemännens centralorga-
nisation (TCO), Sveriges akademikers centralorganisation (SACO),
Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Företagarnas riksorganisation
(FR) och Svenska kommunförbundet.

Skolverket, AMU-gruppen AB och expeditionschefen i Finansdepar-
tementet har beretts tillfälle att yttra sig över rapporten men avstått.

1 Granskningens avgränsning och inriktning

AMS anser att de deskriptiva delarna av rapporten ger ”en god över-
sikt över de förutsättningar som gällt för de arbetsmarknadspolitiska
insatserna”. AMS understryker dock vikten av att man vid en bedöm-
ning av Arbetsmarknadsverkets verksamhet de senaste åren även beak-
tar ”att de resurser som ställts till Arbetsmarknadsverkets förfogande
för att administrera de omfattande åtgärdsprogrammen relativt sett
varit väsentligt mindre än tidigare” och påminner om att man ”i flera
anslagsframställningar sedan 1991 påpekat att de konjunkturberoende
arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inte bör ha en större omfattning än
cirka 3 % av arbetskraften”.

RRV konstaterar att ”Riksdagens revisorer gjort en förvaltningsrevi-
sionen granskning av ett mycket stort och omfattande område”. Enligt
RRV:s uppfattning ”är det förenat med mycket stora svårigheter att
fånga de komplexa problem som finns inom arbetsmarknadsområdet
inom ramen för en enda granskning”. RRV anser vidare ”att det hade
varit värdefullt om granskningen i större utsträckning innehållit en
problematisering av olika frågor, exempelvis rörande arbetsmarknads-
politikens insatser i förhållande till andra politikområden och kopp-
lingen till teoribildningen inom arbetsmarknadsområdet”.

Expeditionschefen i Arbetsmarknadsdepartementet upplyser om att
den kommitté som kommer att tillkallas med uppdrag att utreda
arbetsmarknadspolitiken skall använda rapporten som ett av flera
underlag i sitt arbete.

Glesbygdsmyndigheten anser att rapporten ”utgör en initierad och
noggrann granskning av de arbetsmarknadspolitiska insatserna” men
påtalar samtidigt ”bristen på regional dimension” och efterlyser ”en
uttalad målsättning att de arbetsmarknadspolitiska medlen skall använ-
das i samverkan med de regionalpolitiska”. Glesbygdsmyndigheten
anser också att det är ”av synnerlig vikt att de förändringar som
diskuterats i arbetsrätten noga analyseras speciellt vad avser dess regio-
nalpolitiska effekter”.

1993/94:RR9

Bilaga 2

SIV, som begränsar sitt yttrande tiil de avsnitt som rör flyktingar
och invandrare, anser ”att det är olyckligt att beskrivningen av de
utomnordiska invandrarnas situation på arbetsmarknaden är så knapp-
händig i rapporten och inte alls står i proportion till invandrarnas
andel av såväl arbetskraften som arbetslösheten”.

Samhall AB anser att rapporten ”alldeles för lite beaktar och upp-
märksammar de stora grupper som de senaste åren ställts utanför
arbetslivet” och framhåller ”vikten av att målet om full sysselsättning
ges en fortsatt framskjuten plats i den ekonomiska politiken”.

SACO anser att ”riksdagsrevisorernas rapport ger en välskriven och
intressant granskning av Arbetsmarknadsverkets hantering av åtgärds-
medel” och att ”synpunkterna från revisorerna måste ge grund för en
konstruktiv diskussion kring organisation och medelsanvändning”.

FR anser att granskningen av ”huruvida arbetsmarknadspolitiken
påverkar konkurrensen eller om den är neutral mellan olika företag är
alltför begränsad”. FR anför bl.a. att det fackliga inflytandet över vissa
arbetsmarknadspolitiska stöd ”leder till en styrning mot större arbetsgi-
vare med kollektivavtal och mot offentlig sektor”.

2 Insatserna under nuvarande lågkonjunktur

AMS ifrågasätter påståendet i rapporten att varken regeringen eller
AMS våren 1991 kunde förutse styrkan och varaktigheten i nedgången
och redovisar att man i början av år 1991, 1992 och 1993 presenterade
prognoser över arbetslösheten under respektive år som mycket väl
kom att överensstämma med det faktiska utfallet. Enligt AMS skulle
dessa prognoser ”ha kunnat användas som underlag för den ekonomis-
ka politiken”. AMS pekar också på problemet med långa inskrivnings-
tider. Detta och förhållandet att många arbetssökande återinskrivs för
nya perioder efter ett visst avbrott speglar, enligt AMS, ”det rådande
arbetsmarknadsläget och den prägel en mycket svag arbetskraftsefter-
frågan sätter även på de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. (...). AMS
delar därför revisorernas uppfattning att det behövs mer omfattande
analyser av denna utveckling och dess konsekvenser för de arbetsmark-
nadspolitiska insatserna”.

AMS, TCO och SACO delar den i rapporten framförda synpunkten
att arbetslivsutveckling (ALU) och utbildningsvikariat bör belasta an-
slaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder i stället för den s.k. arbets-
marknadsfonden. AMS hänvisar också till att man i anslagsframställ-
ningen föreslagit att dessa åtgärder bör ha samma finansiering som
övriga konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

SO och AMS påpekar att statsbidragen till arbetslöshetskassorna
administreras av AMS och inte av Riksförsäkringsverket som felaktigt
angivits i rapporten.

RFV anser att det är viktigt ”att de olika arbetslivsinriktade åtgärder-
na rätt fördelas mellan de sjukskrivna och de arbetslösa”. RFV har
liksom AMS och Samhall observerat risken att införandet av en
arbetsgivarperiod i sjukförsäkringen kan ha försvårat för grupper med
en förväntad hög frånvaro att få arbete och pekar på behovet att

1993/94:RR9

Bilaga 2

100

”belysa frågan om huruvida främst de sjukliga (och arbetshandikappa-
de) förlorar sin anställning i lågkonjunkturen, hur de olika arbetslivs-
inriktade åtgärderna fördelas mellan de sjukskrivna och de arbetslösa
och hur den fördelningen påverkas av konjunkturen”.

Samhall AB anser att rapportens beskrivning av utvecklingen på
arbetsmarknaden i högre grad borde ha beaktat situationen för de
grupper som står utanför arbetslivet. Samhall pekar bl.a. på det re-
kordhöga antalet nybeviljade förtidspensioner 1993 och på att ”många
funktionshindrade, inte minst i de senaste årens kraftiga lågkonjunk-
tur, inte anser det lönt att anmäla sig som arbetssökande vid arbetsför-
medlingen”. Mot denna bakgrund delar Samhall inte ”granskningsrap-
portens beskrivning om att arbetshandikappade skulle vara överrepre-
senterade i de konjunkturberoende åtgärderna”. AMS anser att även de
särskilda handikappåtgärderna borde ha beaktats vid redovisningen av
andelen arbetshandikappade i de konjunkturberoende åtgärderna.

LO anser att rapporten även borde ha pekat på ”några nya negativa
inslag” i den förda arbetsmarknadspolitiken. Här avser LO dels ”den
särlagstiftning som införts vid introduktionen av ungdomspraktikplat-
ser och arbetslivsutveckling” dels att ”ersättningen vid beredskapsarbe-
te i praktiken sänkts med 10 %”.

SACO (remissvar från Civilekonomerna och Civilingenjörsför-
bundet) anser att rapporten ”skulle kunna kompletteras med ett för-
slag som beaktar att akademiker utgör en särskild sökandegrupp”.
Vidare anser man det ”olyckligt att akademikernas situation inte
uppmärksammades tidigare” under lågkonjunkturen men framhåller
samtidigt de positiva insatser man ”sett från AMS sida på senare tid”.

AMS och TCO bekräftar den bild som ges i rapporten av kort
framförhållning vad gäller politiska beslut och tilldelning av ekono-
miska resurser för arbetsmarknadspolitiska insatser. Enligt TCO åter-
upprepades samma misstag ”när riksdagen i december 1993 beslutade
om att arbetsgivare fr.o.m. den 1 januari 1994 skall börja betala ett s.k.
finansieringsbidrag för varje ungdomspraktikant. Den 21 december
1993 fanns fortfarande ingen förordning om hur detta skall gå till i
praktiken”.

3 Fördelningen av resurser och ansvar

AMS understryker vikten av flexibilitet ”såväl vad gäller medelsramar
som verksamhet om de arbetsmarknadspolitiska insatserna (..) skall
kunna möta de snabba förändringar som sker på arbetsmarknaden”.
Rörande sin roll som besvärsinstans hänvisar AMS bl.a. till den praxis
som utvecklats genom domar i Försäkringsöverdomstolen och påpekar
att AMS roll ”för tillämpningen av försäkringsreglerna är mer begrän-
sad än vad som antyds i rapporten”.

Beträffande det vetenskapliga rådet anför AMS att ”andra former för
att anlita konsulter inom området skulle vara mindre effektiva och
leda till större kostnader”. Enligt AMS har expertråd inom andra
statliga myndigheter varit förebild. Som exempel nämner AMS Social-

1993/94:RR9

Bilaga 2

101

styrelsen ”där arvode utgår för utfört arbete med 600 kr/timme”. AMS
nämner också att en grupp inom det vetenskapliga rådet för närvaran-
de ser över inriktning och arbetsformer.

Flera remissinstanser, bl.a. SoS, RFV, SAF, NUTEK och Glesbygds-
myndigheten betonar vikten av samordning och samverkan mellan
arbetsmarknadspolitiska och andra insatser. SoS anför att ”med ökad
lokal samverkan skulle tillgängliga resurser kunna användas mera
effektivt samtidigt som individernas arbete med att ta kontakt med
olika organ skulle förenklas”. NUTEK hävdar att ett effektivare resurs-
utnyttjande skulle ”kunna erhållas med en bättre samordning och
samsyn och en klarare måldiskussion mellan alla som arbetar med
näringslivsutveckling i en region, inklusive vissa arbetsmarknadspoli-
tiska insatser”.

RRV, NUTEK, TCO och SACO framför synpunkter på decentrali-
seringen inom Arbetsmarknadsverket. RRV konstaterar att otillräckliga
erfarenheter av upphandling av arbetsmarknadsutbildning på många
förmedlingar och behovet av samordning gjort att länsarbetsnämnder-
nas utbildningsenhet ”övertagit vissa upphandlingar. Denna åtgärd har
enligt RRV:s mening varit en bra säkerhetsåtgärd.” NUTEK anser ”att
en långt gående decentralisering kan låsa resurser till ett visst ändamål
och göra det svårt att omprioritera om behov skulle uppstå.” TCO
delar uppfattningen i rapporten att det föreligger vissa brister ”vad
gäller balansen mellan delegering och centrala riktlinjer/samordning.
TCO ser det som angeläget att en förbättring på detta område kommer
till stånd”. SACO betonar att ”samordning av upphandling inom och
mellan olika län måste ske i mycket större utsträckning än i dag”.

4 Uppföljning och kontroll

AMS tillbakavisar påståendena i rapporten att det saknas en regelbun-
den resultatanalys samt att internkontroll och internrevision är alltför
begränsade. AMS anser att man tillgodosett de ”krav på redovisningar
som regeringen angett” och tillägger att ”innebörden i kraven på
resultatanalys” inte alltid är närmare klargjord. ”AMS slutsats är
således att verket idag har en god löpande resultatuppföljning och
värdering som fortsätter att utvecklas.” Beträffande internkontrollen
anför AMS bl.a. att ”föreskrifterna för denna kontroll är (..) integrera-
de delar i de föreskrifter som utfärdats för respektive handläggningsru-
tin, varför de inte alltid uppmärksammas som just internkontrollföre-
skrifter. Det är dock AMS uppfattning att även internkontrollen bör
lyftas fram på ett bättre sätt än hittills. Mot denna bakgrund har AMS
fastställt riktlinjer för hur den redovisningsrevisionella internrevisio-
nen och internkontrollen skall förstärkas”.

Samhall delar ”den i rapporten påtalade bristen gällande resultatanaly-
ser i arbetsmarknadspolitiken”. SACO delar uppfattningen att resultat-
analys och internrevision bör förbättras. SAF anser det ”betydelsefullt
att resultatuppföljning av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna sker
kontinuerligt” och LO anser att kritiken i rapporten borde ”kunna tas
som utgångspunkt för ett seriöst arbete för att förutsättningslöst och

1993/94.RR9

Bilaga 2

102

utan prestige analysera vad som kan tas till vara för att ytterligare
förbättra AMV:s arbete”. EFA ”bedömer att behovet av arbetsmark-
nadspolitisk forskning kommer att öka markant de närmaste åren”.
Även RRV ”har i tidigare redovisnings- och förvaltningsrevisionella
granskningar riktat kritik mot den bristande internkontrollen”. RRV
framför även att ”viktiga steg har tagits inom AMV för att förbättra
internkontrollen” och att kvaliteten i resultatredovisningen ”ökat på-
tagligt” i AMV:s senaste årsredovisning (ÅR) ”men enligt RRV:s me-
ning finns möjlighet att utveckla ÅR ytterligare”.

AMS pekar liksom rapporten på den begränsade andel av RRV:s
resurser för redovisningsrevision som används för granskning av Ar-
betsmarknadsverket. ”AMS har gjort motsvarande påpekande till RRV
och anser det värdefullt om omfattningen av redovisningsrevisionen
gentemot Arbetsmarknadsverket kan öka i omfattning.” Enligt
RRV.s uppfattning ”är detta förhållande dock i allt väsentligt avhäng-
igt de resurser som totalt sett avsätts för extern revision inom statsför-
valtningen.” RRV påpekar också att 1 285 persondagar 1992/93 avsattes
för förvaltningsrevision av Arbetsmarknadsverket ”vilket innebär en
ökning med 38 % från budgetåret 1990/91”.

Flera remissinstanser, AMS, RFV och TCO tar upp problemen kring
kontrollen av att villkoren för rätt till ersättning från arbetslöshetskas-
san uppfylls. Remissinstanserna anser, liksom rapporten, att kontrollen
behöver effektiviseras men ställer sig tveksamma till att detta kan
åstadkommas genom tätare kontakter med arbetsförmedlingen. RFV
och AMS pekar på att man gemensamt prövar ”möjligheter att genom-
föra samköming av register för att kontrollera att inte olika bidrag
obehörigen utgått för samma tid”. AMS anför vidare att det pågår en
rad projekt med syfte att öka kontrollen. SO däremot anser ”att
revisorerna inte kunnat motivera att ökad kontroll skulle leda till
motsvarande förbättringar av utbetalningarna”.

RFV instämmer i kritiken av vissa av AMS statistikmått och i att
"dessa mått (bör) kompletteras med redovisning av sammanlagd tid
som arbetssökande”. Tillsammans med ohälsotalet skulle, enligt RFV,
en sådan redovisning göra det möjligt att ”beskriva bristen på arbete
och frånvaron från arbete i relativt jämförbara termer.” SoS betonar
vikten av ”samverkan och informationsutbyte mellan berörda myndig-
heter” och pekar på att det är ”viktigt att AMS centrala information
om utvecklingen på arbetsmarknaden inte försämras av den ökade
decentraliseringen inom verket”. Beträffande kritiken av AMS statistik
över anmälningstid för lediga platser anför TCO att man ”ser det som
angeläget att statistiken om lediga platser är av så god kvalitet som
möjligt”. AMS tillbakavisar kritiken med att måttet ”inte använts de
senaste åren sedan lågkonjunkturen började få genomslag” och tilläg-
ger att ”när tillgången på platser ökar blir det åter aktuellt att följa
snabbheten i platstillsättningarna”.

1993/94:RR9

Bilaga 2

103

5 Effekter och måluppfyllelse

Flera remissinstanser instämmer i slutsatsen att arbetsmarknadspoliti-
ken fatt ta ett för stort ansvar och behöver kompletteras med insatser
inom andra politikom råden.SACO betonar att ”arbetsmarknadspoliti-
ken bör till sin karaktär vara marginell och ett komplement till den
ekonomiska politiken.” LO framhåller att ”arbetsmarknadspolitiken
kan komma till sin rätt och bli effektiv endast i en situation som ligger
närmare ekonomisk balans än vad svensk ekonomi gjort de senaste
åren.”

AMS instämmer i att, ”med den vetskap som nu finns”, de stora
satsningarna på arbetsmarknadsutbildning sattes in på ett för tidigt
skede i lågkonjunkturen. AMS påminner dock om att då beslut
fattades om insatserna underskattades ”de svåra problem som skulle
komma att känneteckna arbetsmarknaden de påföljande åren”. EFA
hänvisar till resultaten av sina makroutvärderingar där man bl.a. dragit
slutsatsen att ”för att förhindra en bestående hög arbetslöshet bör
åtgärderna öka och inriktas på de grupper som drabbats speciellt hårt
av arbetslöshet. Praktikinsatser, rekryteringsstöd, beredskapsarbeten
och andra former av sysselsättningsskapande åtgärder är i detta läge att
föredra framför traditionell arbetsmarknadsutbildning, som enligt se-
naste forskningsresultat tycks passerat gränsen för vad som är samhälls-
ekonomiskt försvarbart”.

Samhall delar uppfattningen om betydelsen av en strategi för att
bevara och utveckla de arbetslösas kompetens genom att upprätthålla
kontakterna med arbetslivet och dess villkor. Enligt Samhall bör
arbetsförmedlingen ”ha skyldighet att biträda den arbetslöse med upp-
rättandet av en form av handlingsplan i det fall arbete inte direkt kan
erbjudas”. TCO anser ”att arbetslinjen i arbetsmarknadspolitiken bör
utvecklas i riktning mot en utbildnings- och kompetenslinje”. AMS
anser att ”volymen utbildning i baskunskaper inom ramen för det
reguljära utbildningssystemet behöver öka”. Därmed skulle det bl.a. bli
möjligt för arbetsmarknadsutbildningen att koncentrera sig på sin
huvuduppgift ”att förbättra den arbetslöses konkurrenskraft på arbets-
marknaden”. AMS betonar också att man inte kan se någon motsätt-
ning ”mellan å ena sidan att snabbt tillsätta platserna och å andra
sidan snabbt se till att sökande far ett arbete”.

Flera remissinstanser, däribland AMS, instämmer i vad som i rap-
porten sägs om behovet av att ersättningsnivåerna ger en bättre över-
ensstämmelse mellan incitamenten för den arbetslöse och målet för
insatserna. Även behovet av enklare och enhetligare åtgärdsprogram
framhålls av AMS och andra remissinstanser. RRV ”delar RR:s upp-
fattning att mängden åtgärder kan försvåra ett effektivt utnyttjande av
resurserna”. SoS betonar att ”det är viktigt att se samlat på samtliga
stöd- och försäkringssystem när förändringar av åtgärder mot arbetslös-
het och ersättningsvillkor för arbetslösa övervägs”. RFV anser att
skillnader i ersättningsnivå bör ”avvägas som incitament för individen
att välja åtgärder med stor och varaktig effekt på arbetsförmågan. Hela
uppsättningen av nivåer bör dessutom avvägas så att incitament att

1993/94:RR9

Bilaga 2

104

arbeta upprätthålls.” TCO framhåller ”att åtgärderna måste hanteras
på ett sådant sätt att den arbetslöse finner aktivt arbetssökande eller ett
erbjudet arbete mer attraktivt än andra alternativ”. SAF anser att
”kompensationsnivåerna i ersättningssystemen måste sänkas och utfor-
mas så att de stimulerar till arbete”. FR anser ”att arbetsmarknadspoli-
tiska åtgärder bör ges i färre och enklare former”.

SO och TCO instämmer i att det kan finnas skäl att överväga vilka
åtgärder som kan vidtas mot arbetsgivare vars personal varaktigt arbe-
tar deltid och uppbär kassaersättning.

TCO delar inte uppfattningen att utförsäkringsgarantin försvårar
arbetsförmedlingens ansträngningar att snabbt åstadkomma lämpliga
lösningar för de arbetssökande. SAF och FR anser att garantin bör
förändras. SAF och FR pekar vidare på riskerna för konkurrenssned-
vridande effekter av de arbetsmarknadspolitiska stöden.

Kommunförbundet framhåller att statsmakternas signaler till kom-
munsektorn är motstridiga. ”A ena sidan har man fört en politik som
på kort och lång sikt minskar och begränsar kommunernas skatte- och
bidragsintäkter” och ”å andra sidan har statsmakterna krävt att kom-
munerna tar ett betydande ansvar i den rådande arbetsmarknadssitua-
tionen”. Angående risken att ordinarie arbeten trängs ut av åtgärderna
påpekar Kommunförbundet att ”det är ett allmänt problem, oberoende
av arbetsgivare, att mycket omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgär-
der leder till risker för undanträngning”.

1993/94:RR9

Bilaga 2

105

Innehållsförteckning

1993/94:RR9

Bilaga 2

1 Inledning....................................... 1

2 Revisorernas överväganden ......................... 2

3 Förslag ........................................ 9

Bilaga 1 Rapport 1993/94:1 om arbetsmarknadspolitik— en
granskning av åtgärder mot arbetslöshet................. 11

Sammanfattning................................... 15

1 Granskningens bakgrund och inriktning............... 16

2 Målet om full sysselsättning......................... 19

3 Den svenska modellen............................. 21

4 Målen för de arbetsmarknadspolitiska insatserna......... 22

5 De arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen......... 24

5.1 Begreppet ”arbetsmarknadspolitik” ................. 24

5.2 Den institutionella uppbyggnaden .................. 24

5.3 Efterfrågepåverkande åtgärder ..................... 27

5.4 Utbudspåverkande åtgärder ....................... 30

5.5 Matchningsåtgärder ............................. 36

5.6 Kontantstöd ................................... 38

6 En internationell utblick........................... 40

7 Insatser under nuvarande lågkonjunktur............... 44

7.1 Utvecklingen på arbetsmarknaden .................. 44

7.2 Åtgärder för att motverka arbetslösheten ............. 46

7.3 Inriktningen på olika sökandegrupper ............... 52

7.4 Arbetsförmedlingsmetodiken ...................... 58

8 Fördelning av resurser och ansvar.................... 60

8.1 Regeringens roll ................................ 60

8.2 AMS roll som chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna 64

8.3 Länsarbetsnämndens ledning av verksamheten i länet ... 68

9 Uppföljning och kontroll av verksamheten............. 70

9.1 Regeringens tillsyn av verksamheten................. 70

9.2 Arbetsmarknadsverkets centrala uppföljningssystem..... 72

9.3 Länsarbetsnämndens och arbetsförmedlingens

uppföljningsrutiner ................................ 75

10 Arbetsmarknadspolitikens effekter................... 78

10.1 Mätproblematiken ............................. 78

10.2 Effekter på individnivå.......................... 79

10.3 Effekter på arbetslöshets- och sysselsättningsnivåer..... 87

10.4 Effekter på statsfinanser och samhällsekonomi........ 89

11 Har de övergripande målen uppfyllts?................ 92

12 Sammanfattande slutsatser av granskningen............ 94

Bilaga 2 Sammanfattning av remissyttranden över rapport
1993/94:1 om arbetsmarknadspolitik ................... 99

1 Granskningens avgränsning och inriktning............. 99

106

2 Insatserna under nuvarande lågkonjunktur............. 100

3 Fördelningen av resurser och ansvar.................. 101

4 Uppföljning och kontroll .......................... 102

5 Effekter och måluppfyllelse......................... 104

1993/94:RR9

Bilaga 2

107

gotab 46259, Stockholm 1994

Förslag 1993/94:RR9

Förslag till riksdagen

1993/94:RR9

Riksdagens revisorers förslag angåendearbetsmarknadspolitiken

1 Inledning

2 Revisorernas överväganden

Avvägningen mellan olika åtgärdsinsatser

Fördelning av resurser och ansvar

Uppföljning och kontroll

AMS vetenskapliga råd

Ersättningsnivåer och bidragssystem

3 Förslag

Arbetsmarknadspolitik

Riksdagens revisorer

Förord

Sammanfattning

1 Granskningens bakgrund och inriktning

2 Målet om full sysselsättning

3 Den svenska modellen

4 Målen för de arbetsmarknadspolitiskainsatserna

5 De arbetsmarknadspolitiskaåtgärdsprogrammen

5.1 Begreppet arbetsmarknadspolitik

5.2 Den institutionella uppbyggnaden

5.3 Efterfrågepåverkande åtgärder

5.4 Utbudspåverkande åtgärder

5.5 Matchningsåtgärder

5.6 Kontantstöd

6 En internationell utblick

7 Insatser under nuvarande lågkonjunktur

7.1 Utvecklingen på arbetsmarknaden

7.2 Åtgärder för att motverka arbetslösheten

7.3 Inriktningen på olika sökandegrupper

7.4 Arbetsförmedlingsmetodiken

8 Fördelning av resurser och ansvar

8.1 Regeringens roll

8.2 AMS roll som chefsmyndighet förlänsarbetsnämnderna

8.3 Länsarbetsnämndens ledning av verksamheten ilänet

9 Uppföljning och kontroll av verksamheten

9.1 Regeringens tillsyn av verksamheten

9.2 Arbetsmarknadsverkets centralauppföljningssystem

9.3 Länsarbetsnämndens och arbetsförmedlingensuppföljningsrutiner

10 Arbetsmarknadspolitikens effekter

10.1 Mätproblematiken

10.2 Effekter på individnivå

* 3:e och 4:e kvartalet.

** t.o.m. 3:e kvartalet.

10.3 Effekter på arbetslöshets- ochsysselsättningsnivåer

10.4 Effekter pä statsfinanser och samhällsekonomi

11 Har de övergripande målen uppfyllts?

Sammanfattning av remissyttranden överrapport 1993/94:1 om arbetsmarknadspolitik

1 Granskningens avgränsning och inriktning

2 Insatserna under nuvarande lågkonjunktur

3 Fördelningen av resurser och ansvar

4 Uppföljning och kontroll

5 Effekter och måluppfyllelse

Innehållsförteckning

Riksdagens revisorers förslag angående
arbetsmarknadspolitiken

4 Målen för de arbetsmarknadspolitiska
insatserna

5 De arbetsmarknadspolitiska
åtgärdsprogrammen

8.2 AMS roll som chefsmyndighet för
länsarbetsnämnderna

8.3 Länsarbetsnämndens ledning av verksamheten i
länet

9.2 Arbetsmarknadsverkets centrala
uppföljningssystem

9.3 Länsarbetsnämndens och arbetsförmedlingens
uppföljningsrutiner

10.3 Effekter på arbetslöshets- och
sysselsättningsnivåer

Sammanfattning av remissyttranden över
rapport 1993/94:1 om arbetsmarknadspolitik