Förslag 1991/92:22
Förslag 1991/92:22
Förslag till riksdagen
1991/92:22
Riksdagens revisorers förslag angående det
militära försvarets kostnader för resor
Förs.
1991/92:22
Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av det militära
försvarets kostnader för resor.
Revisorerna konstaterar att försvarets kostnader för resor är betydan-
de. För budgetåret 1990/91 uppgick dessa kostnader till ca 1 700
miljoner kronor, varav drygt 70 % hänförde sig till anställdas resor
och återstoden till s.k. värnpliktsresor.
Revisorerna anser att dessa kostnader är alltför höga och att åtgärder
bör vidtas för att begränsa dem. Beträffande de anställdas resor finns
det skäl att särskilt rikta uppmärksamheten på den dyrbara veckopend-
lingen till tjänstgöring på annan ort eller till utbildning som anordnas
vid centrala skolor. Kostnaderna för denna verksamhet skulle kunna
begränsas genom förlängda tjänstgöringsperioder och starkare incita-
ment till flyttning vid byte av arbetsort. När det gäller värnpliktsresor-
na föreslås åtgärder för att eliminera den från resesynpunkt mest
kostsamma fjärrekryteringen av värnpliktiga. Härutöver finns bl.a. skäl
att se över utformningen och tillämpningen av den s.k. midnattsregeln,
som innebär att värnpliktiga bör vara hemma före midnatt den dag
som tjänsten slutar.
Revisorernas granskning redovisas i rapporten (1991/92:11) Försva-
rets reseverksamhet, som på revisorernas uppdrag har utarbetats av
konsulten Ulf Wennerberg och som fogas till denna skrivelse som
bilaga.
Revisorernas överväganden
De anställdas resor
Kostnaderna för de anställdas resor uppgick budgetåret 1990/91 till
1 259 miljoner kronor. Genomsnittskostnaden per anställd var 29 300
kronor men varierade starkt mellan olika myndigheter. Den högsta
genomsnittskostnaden, 48 900 kronor, redovisas för de s.k. Hpg 5-
myndigheterna (försvarets materielverk, försvarets sjukvårdsstyrelse,
försvarets civilförvaltning m.fl.), medan myndigheterna inom huvud-
programmet operativ ledning, dvs. överbefälhavaren och militärbeiäl-
havarna med staber, låg lägst med 18 000 kronor.
1 Riksdagen 1991/92. 2 saml. Nr 22
De anställdas resor kan fördelas på tre huvudkategorier: kortare Förs,
tjänsteresor för förrättning på annan ort än tjänstgöringsorten, resor
som sammanhänger med att den anställde tillfälligt eller permanent
byter arbetsort samt resor som sammanhänger med utbildning i det
militära skolsystemet. Såsom uttalas i granskningsrapporten bör be-
sparingsåtgärder i första hand ta sikte på de båda sistnämnda typerna
av resor, eftersom dessa kan bedömas svara för huvuddelen av de
anställdas resekostnader. Att byte av arbetsort kan ge upphov till
betydande resekostnader illustreras av ett i rapporten redovisat exem-
pel.
Exemplet avser en överstelöjtnant som är bosatt i Stockholm och
veckopendlar till en befattning i Boden. Med de villkor som normalt
tillämpas i dylika fall kan årskostnaden beräknas till mer än 190 000
kronor.
Revisorerna konstaterar att försvarets myndigheter vidtar olika åtgär-
der för att på sikt begränsa behovet av resor för den anställda persona-
len. Som uttalas i granskningsrapporten är det svårt att bedöma vilka
effekter dessa åtgärder kan få. Klart är dock att de krav som för
närvarande ställs på personalrörlighet leder till höga kostnader. En
omprövning av dessa inslag i försvarets personalpolitik skulle kunna ge
betydande besparingar. Berörda myndigheter bör fa i uppdrag att se
över sin personalpolitik i syfte att nedbringa antalet fall där anställda
för längre eller kortare tid byter stationeringsort utan att flytta. Om de
förmåner som utgår i dessa sammanhang begränsades skulle den an-
ställde få starkare incitament att flytta vid byte av arbetsort. Aven en
begränsad ökning av flyttningsbenägenheten skulle medföra stora be-
sparingar.
Som redovisats ovan har de s.k. Hpg 5-myndigheterna — särskilt
försvarets materielverk — resekostnader som väsentligt överstiger ge-
nomsnittskostnaden för det militära försvaret. Dessa myndigheter bör
fa i uppdrag att analysera sin reseverksamhet i syfte att hitta möjlighe-
ter till besparingar.
De värnpliktigas resor
Kostnaderna för värnpliktsresor uppgick budgetåret 1990/91 till ca 430
miljoner kronor. De i granskningsrapporten redovisade fiastprisberäk-
ningarna visar att kostnaderna nådde en topp budgetåret 1984/85, att
de därefter kunde sänkas markant men att de under de tre senaste
budgetåren varit i stort sett oförändrade. Räknat per värnpliktsdag
uppgick kostnaderna budgetåret 1990/91 till drygt 33 kronor. En
jämförelse med Finland och Norge visar att motsvarande kostnad i
dessa länder år 1991 var väsentligt lägre, 12 respektive 15 svenska
kronor. Förklaringen till dessa stora skillnader far sökas i olikheter i
regelsystemen. I både Finland och Norge medges ett betydligt mindre
antal fria hemresor. 1 Finland har man dessutom satt en kostnadsgräns
vid valet av kommunikationsmedel. Sålunda far den värnpliktige själv
stå för merkostnaden för flygresa i förhållande till tåg.
1991/92:22
Granskningen har visat att en stor del av kostnaderna kan hänföras Förs,
till de ledighetsresor som fjärrekryterade värnpliktiga genomför under
grundutbildningen. Från resekostnadssynpunkt är det därför angeläget
att begränsa fjärrekryteringen. Sådana åtgärder är självfallet inte opro-
blematiska. Uttagningarna skall ju tillgodose en rad krav där korta
resvägar endast är ett bland många. Härtill kommer att de värnpliktiga
ofta flyttar mellan tidpunkten för inskrivningen och inryckningstillfäl-
let vilket kan innebära att uttagningen medför långa och dyrbara resor.
1992 års försvarsbeslut kommer att medföra minskade uttag av
värnpliktiga och stora förändringar i försvarets fredsorganisation. Dessa
förändringar borde öka möjligheterna att avstå från uttagningar som
leder till udda och långa resvägar från bl.a. orter i Syd- och Mellansve-
rige till förband i övre Norrland. Stora besparingar bör sålunda kunna
göras om fjärrekryteringen till dessa förband koncentreras till orter
med goda kommunikationer med de aktuella platserna i Norrland.
Oplanerad fjärrekrytering till följd av att många värnpliktiga byter
bostadsort mellan inskrivningen och inryckningen bör motverkas ge-
nom en systematisk uppdatering av värnpliktsuttagningarna ett drygt
halvår före inryckningen. Härigenom kan uttagningarna justeras för
sådana värnpliktiga som genom flyttning fatt orimligt långa och kost-
samma resvägar.
Vidare bedömer revisorerna att betydande besparingar kan åstad-
kommas genom omprövning av de förmåner som utgår vid värnplikts-
resor. Härvid finns det skäl att i första hand diskutera den av riksdagen
godtagna principen att den värnpliktige skall vara hemma före midnatt
den dag då tjänsten slutar (midnattsregeln). Ett system med förlängd
permissionsledighet för värnpliktiga med långa hemresor — vilket
tillämpas i Finland och Norge — kan vara ett mindre kostsamt
alternativ.
Som framgår av granskningsrapporten har det s.k. 10—4-systemet
prövats vid vissa förband som ett led i ansträngningarna att minska
kostnaderna för värnpliktsresorna. Systemet innebär att den värnplikti-
ge tjänstgör i perioder om tio dagar och dessemellan är ledig i fyra
dagar. Revisorerna inser att de besparingar som systemet medför till en
del uppvägs av merkostnader som uppstår när de värnpliktiga blir kvar
på förbandet och garnisonsorten under helgen. Dessutom kan systemet
möjligen vara svårt att anpassa till vissa utbildningar, kanske främst
inom flottan och flygvapnet. Enligt revisorernas mening bör dock
10—4-systemet, rätt tillämpat, rymma besparingsmöjligheter, bl.a. ge-
nom att olika former av reserabatter under lågfrekvent tid kan utnytt-
jas. Sammanfattningsvis anser revisorerna att möjligheterna att minska
kostnaderna för de värnpliktigas resor genom 10—4-systemet ytterliga-
re bör övervägas.
1991/92:22
1* Riksdagen 1991192. 2 saml. Nr 22
Planering och organisation m.m. Förs. 1991/92:22
I granskningsrapporten redovisas ytterligare en rad överväganden och
förslag som rör åtgärder som påverkar behovet av resor, åtgärder som
ifrågasätter de förmåner som utgår vid resor samt åtgärder vid plane-
ring och genomförande av resor. Härutöver berörs frågor om system
för uppföljning och utvärdering av reseverksamheten, resurser för
rationalisering av reseverksamheten samt organisationen och ansvars-
fördelningen inom reseverksamheten. Beträffande dessa frågor hänvisar
revisorerna till vad som har anförts i rapporten.
Hemställan
Riksdagens revisorer hemställer
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om det militära försvarets kostnader för resor.
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Kjell Nilsson (s), Anders G
Högmark (m), Anita Johansson (s), Sten-Ove Sundström (s), Maja
Bäckström (s), Leif Bergdahl (nyd), Per-Richard Molén (m), Ulla
Orring (fp), Lennart Brunander (c), Kenneth Lantz (kds) och Bengt
Kronblad (s).
Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg och utredningschefen Karin Brunsson (föredragande).
Stockholm den 3 juni 1992
På riksdagens revisorers vägnar
Alf Wennerfors
Karin Brunsson
Förs. 1991/92:22
Bilaga
Försvarets reseverksamhet
Rapport 1991/92:11
Rapport utarbetad av
Ulf Wennerberg för Riksdagens revisorer
Förs. 1991/92:22
Bilaga
Innehållsförteckning
Sammanfattning................................... 7
1 Bakgrund ...................................... 9
1.1 Uppdraget................................. 9
1.2 Arbetets uppläggning......................... 10
1.3 Vissa begrepp .............................. 10
1.4 Tidigare granskningar av försvarets reseverksamhet . . 10
1.5 Riksdagsbeslut, m.m.......................... 11
2 Nuläge......................................... 12
2.1 Organisation och ansvarsfördelning inom försvarets
reseverksamhet ................................ 12
2.2 Regler för försvarets reseverksamhet............. 13
2.3 Regler för värnpliktsresor i Finland och Norge..... 15
2.4 Rationalisering och utveckling inom försvarets rese-
verksamhet ................................... 18
2.5 Kostnader för försvarets resor .................. 19
3 Besparingsmöjligheter inom försvarets reseverksamhet .... 23
3.1 Försvarets reseverksamhet: en analysmodell ....... 23
3.2 Åtgärder som påverkar behovet av resor.......... 24
3.3 Åtgärder som ifrågasätter de förmåner som utgår vid
resor........................................ 28
3.4 Åtgärder vid planering och genomförande av resor . . 30
3.5 System för uppföljning och utvärdering av reseverk-
samheten ..................................... 31
3.6 Resurser för rationalisering inom reseverksamheten . 32
3.7 Organisation och ansvarsfördelning inom reseverk-
samheten ..................................... 32
4 Förslag till åtgärder............................... 33
Sammanfattning
Försvarets resor kostade budgetåret 1990/91 ungefär 1 700 miljoner
kronor. Mer än 70% av detta belopp hänför sig till de anställdas resor,
resten till de s.k. värnpliktsresorna. I rapporten redovisas resultatet av
en granskning av försvarets reseverksamhet. Granskningen kan karak-
teriseras som en allmän genomlysning av området. De bedömningar
som görs grundar sig huvudsakligen på intervjuer med företrädare för
olika försvarsmyndigheter samt på analyser av kostnadsstatistik.
1 rapporten beskrivs ansvarsfördelningen mellan de myndigheter
som har uppgifter inom försvarets reseverksamhet, de regler som gäller
för värnpliktsresorna och de anställdas resor samt den rationaliserings-
verksamhet som bedrivs inom Området. Dessutom analyseras kostnads-
utvecklingen inom reseområdet. Denna analys visar att man i mitten
av 1980-talet lyckades hejda kostnadsstegringarna vad gäller värnplikts-
resorna men att kostnaden per värnpliktsdag — i reala termer — sedan
dess inte har ändrats särskilt mycket. Ytterligare besparingar har såle-
des inte kunnat åstadkommas. Kostnadsfördelningen mellan olika färd-
sätt — flyg, tåg, buss, bil och båt — har inte heller förändrats särskilt
mycket under senare hälften av 1980-talet. Kostnaderna för de anställ-
das resor har under budgetåren 1987/88 — 1990/91 ökat med i genom-
snitt 8% per år uttryckt i löpande priser.
I rapporten redovisas också resultatet av en jämförelse mellan de
regler som tillämpas för värnpliktsresor i Finland, Norge och Sverige.
Det konstateras att de svenska reglerna är väsentligt förmånligare än
motsvarande regler i Finland och Norge. Bl.a. som en följd härav är
resekostnaderna per värnpliktsdag vida högre i Sverige än i Finland
och Norge. I Sverige är kostnaden 33 kr. per värnpliktsdag (1990/91), i
Finland 12 kr. per värnpliktsdag (1991) och i Norge 15 kr. per
värnpliktsdag (1991).
Materialet har systematiserats med hjälp av en analysmodell som
innehåller nedanstående komponenter:
A. Besparingsåtgärder
1. Åtgärder som påverkar behovet av resor
2. Åtgärder som ifrågasätter de förmåner som utgår vid resor
3. Åtgärder vid planering och genomförande av resor
B. Förutsättningar för en effektiv reseverksamhet
1. System för uppföljning och utvärdering av reseverksamheten
2. Resurser för rationalisering av reseverksamheten
3. Organisation och ansvarsfördelning inom reseverksamheten
I rapporten används denna modell för en genomgång och bedömning
av försvarets reseverksamhet. Bl.a. konstateras att tyngdpunkten i för-
svarets rationaliseringsverksamhet vad gäller resor hittills har legat på
åtgärder av typ A 3. Det rekommenderas att en ökad satsning sker på
åtgärder av typ A 1 och A 2. Konkret innebär detta att man i det
Förs. 1991/92:22
Bilaga
fortsatta arbetet bör ägna ökad uppmärksamhet åt de faktorer som ger
upphov till den omfattande reseverksamheten och som medför att
dyrbara färdsätt måste tillämpas.
Beträffande värnpliktsresorna innebär detta att åtgärder måste sättas
in på att eliminera den från resesynpunkt mest kostsamma fjärrekry-
teringen av värnpliktiga. Det finns också anledning att se över tillämp-
ningen och utformningen av den s.k. midnattsregeln, dvs. målet au de
värnpliktiga skall vara hemma före midnatt den dag som tjänsten
slutar. Genom sådana åtgärder kan man väsentligt minska användning-
en av kostsamma färdsätt som flyg, hyrbil och taxi.
Beträffande de anställdas resor finns det anledning att särskilt rikta
uppmärksamheten mot den kostsamma veckopendlingen tiil tjänstgör-
ing på annan ort eller till utbildning som anordnas vid centrala skolor
inom försvarsmakten. Kostnaderna för denna verksamhet skulle kunna
begränsas genom förlängda tjänstgöringsperioder och starkare incita-
ment till berörd personal att flytta vid byte av arbetsort. I ett räkneex-
empel påvisas att kostnaderna för veckopendlingen i vissa fall kan bli
mycket höga. Av räkneexemplet framgår att det kan kosta mer än
190 000 kr. per år att låta en officer veckopendla från bostaden i
Stockholm till en tjänstgöring vid en militär myndighet i Boden.
Följande förslag redovisas i rapporten:
(1) Försvarsbeslutet kommer att medföra minskade uttag av värn-
pliktiga. Detta gör det möjligt att undvika att ta ut värnpliktiga
som skulle fa udda och långa resvägar till de förband som kan bli
aktuella. Det är angeläget att dessa möjligheter utnyttjas då
försvaret reviderar de planer som reglerar värnpliktsuttagen
(värnpliktsplanen).
(2) En systematisk uppdatering av värnpliktsuttagningarna bör ge-
nomföras ett drygt halvår före inryckningen. Målet bör vara att
justera uttagningarna för de värnpliktiga som har flyttat och
härigenom fatt orimligt långa resvägar.
(3) Användningen av flyg och andra kostsamma färdsätt skulle kun-
na minskas väsentligt om den s.k. midnattsregeln tillämpades
mindre rigoröst eller gavs en annan utformning än den nu
gällande. Bl.a. finns det anledning att undersöka om det system
som tillämpas i Finland och Norge skulle leda till besparingar
(förlängd permissionsledighet för dem som har långa hemresor).
(4) Ett räkneexempel visar att de förmåner som utgår vid den
anställda personalens veckopendling är mycket kostsamma. Vid
en revidering av det aktuella avtalet bör de ekonomiska incita-
menten till flyttning förstärkas.
Förs. 1991/92:22
Bilaga
(5) Möjligheterna att följa upp och utvärdera reseverksamheten be-
höver förbättras. Bl.a. bör det vara möjligt att via koncernredo-
visningen följa hur kostnaderna för värnpliktsresor fördelar sig
på olika färdsätt (flyg, tåg, buss m.m). I annat fall blir det svårt
att bedöma effekten av vidtagna rationaliseringsåtgärder.
(6) Resurserna för rationalisering inom reseverksamheten bör för-
stärkas, t.ex. genom inrättande av en controllerfunktion vid över-
befälhavarens personalledning.
(7) Försvarets civilförvaltning har enligt värnpliktsförmånsförord-
ningen föreskriftsrätt vad gäller värnpliktsresor. Denna före-
skriftsrätt bör överföras till överbefälhavaren.
Förs. 1991/92:22
Bilaga
1 Bakgrund
1.1 Uppdraget
Riksdagens revisorer uppdrog den 18 februari 1992 åt Ulf Wennerberg
Konsult AB att genomföra en granskning av det militära försvarets
reseverksamhet. Granskningen har föranletts av flera omständigheter.
En är att man inom det militära försvaret under en lång period har
haft en ogynnsam kostnadsutveckling med en förskjutning av kostna-
derna från materiel- och utbildningskostnader till personalkostnader
och kostnader för värnpliktsförmåner. Ökningen av resekostnaderna
har bidragit till denna utveckling.
Härtill kommer att resekostnadernas storlek i sig motiverar en
granskning av verksamheten. Kostnaderna för det militära försvarets
resor uppgick budgetåret 1990/91 till 1 700 miljoner kronor eller till
ungefär 5% av det militära försvarets budgetomslutning. Mer än 70%
av totalkostnaden för resorna hänförde sig till de anställdas resor,
resten till värnpliktsresorna.
I konsultuppdraget angavs att särskild tonvikt skulle läggas vid de
värnpliktigas resor och vid det regelsystem som styr dessa resor. Vad
gäller de anställdas resor skulle särskild uppmärksamhet ägnas åt de
faktorer som tenderar att driva upp resekostnaderna. I uppdraget
ingick också att belysa kostnadsbilden och att lägga fram förslag till
besparingar. Detta gäller såväl värnpliktsresorna som de anställdas
resor. Uppmärksamhet skulle också ägnas åt möjligheterna att skapa
incitament hos berörda parter att hålla nere kostnaderna.
Uppdraget avrapporteras med denna rapport. Huvuddelen av arbetet
har utförts under mars och april 1992.
1.2 Arbetets uppläggning
Underlag för de bedömningar som görs i rapporten har insamlats
genom intervjuer och telefonförfrågningar samt genom analys av kost-
nadsstatistik och annat skriftligt material.
Intervjuer har genomförts med företrädare för ett antal myndigheter
på central nivå. Tjänstemän vid följande myndigheter har intervjuats
eller kontaktats på annat sätt: överbefälhavaren (personalledningen och
det militära servicekontoret), armé-, marin- och flygstaberna, värn-
pliktsverket, försvarets civilförvaltning, riksrevisionsverket och statens
arbetsgivarverk. Vidare har resonemang förts med företrädare för för-
svarsdepartementet och försvarsutskottets kansli.
Härutöver har telefonintervjuer genomförts med företrädare för tre
lokala myndigheter (förband). Dessa myndigheter är Västernorrlands
regemente (I 21), Sydkustens marinkommando (MKS) och Norrbot-
tens flygflottilj (F 21/Sektor ÖN). De aktuella myndigheterna valdes
för att täcka in olika förutsättningar vad gäller resedetaljens uppgifter,
resemönstret vid myndigheten, försvarsgrenstillhörighet m.m.
Uppgifter har också inhämtats om reglerna för värnpliktsresor i
Finland och Norge. Detta har skett med hjälp av Sveriges ambassader i
dessa länder. Syftet med denna förfrågan har varit att kunna jämföra
de svenska reglerna inom detta område med motsvarande regler i
Finland och Norge. Kostnadsuppgifter vad gäller det militära försvarets
reseverksamhet har erhållits från försvarsdepartementet och överbefäl-
havaren (personalledningen och reseavdelningen vid det militära servi-
cekontoret). Dessutom har vissa uppgifter hämtats från betänkandet
Förmånssystemet till värnpliktiga, m.fl. (SOU 1990:26).
1.3 Vissa begrepp
Med värnpliktsresor avses i det följande resor som de värnpliktiga gör
vid ledigheter under grund- och repetitionsutbildning samt vid in- och
utryckning. Ledighetsresor företas antingen i samband med veckoslut
(motsv) eller i samband med tjänstledighet för enskild angelägenhet.
Med anställdas resor avses alla de resor som den anställda persona-
len genomför i och för tjänsten. Hit räknas såväl resor som företas för
kortare förrättningar på annan ort som återkommande och regelbund-
na resor i samband med utbildning vid centrala skolor och vid
veckopendling vid tjänstgöring på annan ort än bostadsorten.
Det bör understrykas att tjänsteresor kan företas av all personal —
anställd som värnpliktig. Detta begrepp kan därför inte användas för
att skilja mellan resor som företas av värnpliktiga och resor som
företas av den anställda personalen.
1.4 Tidigare granskningar av försvarets
reseverksamhet
Riksrevisionsverket (RRV) har genomfört redovisningsrevisionella
granskningar av försvarets reseverksamhet vid flera tillfällen (RRV K
8/87, RRV K 62/89, m.fl ). I dessa rapporter har kritik bl.a. riktats mot
Förs. 1991/92:22
Bilaga
10
kvalitén på koncernredovisningen, sättet att upphandla resebyråstöd Förs. 1991/92:22
och den interna styrningen av dåvarande försvarsstabens reseavdelning. Bilaga
Den kritik som avsåg de båda förstnämnda områdena uppges ha
beaktats av berörda myndigheter. Däremot har RRV (K 86/91) fram-
fört förnyad kritik mot ekonomistyrningen vid det militära servicekon-
toret. Det som tidigare benämndes försvarsstabens reseavdelning ingår
nu som en enhet i det militära servicekontoret. Den kritik som RRV
framfört gäller dock ekonomistyrningen i stort — inte specifikt rese-
verksamheten.
De frågor som gäller anskaffningen av en egen resebyrå inom
försvaret och vissa frågor som har samband med detta har utretts
grundligt i RRV:s granskning K 62/89. Det finns därför ingen anled-
ning att på nytt ta upp dessa frågor i denna rapport.
RRV:s hittillsvarande granskningar av försvarets reseverksamhet har
genomgående haft redovisningsrevisionen inriktning. Någon förvalt-
ningsrevision av försvarets reseverksamhet har inte genomförts på
senare år.
1.5 Riksdagsbeslut, m.m.
Riksdagen har under årens lopp fattat en rad beslut beträffande de
värnpliktigas reseförmåner. Med ett undantag har dessa beslut innebu-
rit att de värnpliktigas reseförmåner undan för undan har förbättrats.
Undantaget är det beslut som fattades för något år sedan om att
begränsa de värnpliktigas rätt till s.k. avvikelseresor. I det följande
beskrivs de viktigaste av de beslut som riksdagen har fattat under årens
lopp vad gäller de värnpliktigas reseförmåner.
1970 erhöll de värnpliktiga en fri resa per månad till hemorten
eller till annan plats i landet som kan nås med allmänna
kommunikationsmedel.
1979 utökades de fria resorna till två per månad.
1983 genomfördes en genomgripande omläggning av systemet för
värnpliktsförmåner. Som en följd härav fick de värnpliktiga
en fri hemresa per vecka samtidigt som den sk värnpliktstian
slopades.
1985 fastlades principen att den värnpliktige skall ha möjlighet att
nå hemmet samma dag som tjänsten slutar (midnattsregeln).
1991 kom ett trendbrott såtillvida att de värnpliktigas rätt till avvi-
kelseresor begränsades. Denna begränsning innebar att rätten
att resa vart som helst inom landet med allmänna kommuni-
kationsmedel beskars. För närvarande gäller att den värnplik-
tige har rätt till en fri resa per vecka till kyrkobokföringsorten
eller till annan plats inom landet som kan nås med allmänna
kommunikationsmedel om resan avser besök hos någon när-
stående som den värnpliktige avser att besöka regelbundet. I
det senare fallet krävs en anmälan till tjänstgöringsmyndighe- 11
ten.
1** Riksdagen 1991192. 2 saml. Nr22
I betänkandet 1990/91 :FöU8 görs vissa uttalanden i anslutning till 1991
års riksdagsbeslut. Utskottet framhåller att det delar försvarsministerns
uppfattning (proposition 1990/91:102) att ytterligare besparingar måste
genomföras beträffande värnpliktsresorna. Härutöver betonar utskottet
att det räknar med att förbanden i sin reseplanering strävar efter att så
långt som möjligt följa den av riksdagen godkända principen att de
värnpliktiga skall kunna nå hemmet före midnatt den dag då tjänsten
slutar.
Förs. 1991/92:22
Bilaga
2 Nuläge
2.1 Organisation och ansvarsfördelning inom
försvarets reseverksamhet
I det följande beskrivs den ansvarsfördelning som tillämpas mellan
organ som har lednings- och verkställighetsuppgifter vad gäller försva-
rets reseverksamhet. Beskrivningen är kortfattad och syftar endast till
att definiera de roller som olika aktörer har. Väsentliga skillnader
råder mellan värnpliktsresor och de anställdas resor vad gäller ansvars-
fördelning och beslutsbefogenheter för olika organ. Dessa båda områ-
den beskrivs därför i skilda avsnitt.
Reglerna för värnpliktsresor är en del av det förmånssystem som gäller
för de värnpliktiga. Riksdagen beslutar därför om huvuddragen i det
regelsystem som tillämpas beträffande de värnpliktigas resor. På grund-
val av dessa beslut utfärdar regeringen en förordning om värnpliktsför-
måner. Enligt värnpliktsförmånsförordningen bemyndigas försvarets
civilförvaltning (FCF) att efter samråd med överbefälhavaren (ÖB) och
värnpliktsverket (VPV) meddela ytterligare föreskrifter i de frågor som
regleras i förordningen. Med stöd av detta bemyndigande har FCF
utfärdat en rad tillämpningsföreskrifter avseende de värnpliktigas re-
sor. Bl.a. finns i dessa föreskrifter bestämmelser om när och hur olika
kommunikationsmedel far användas.
Som en följd av denna beslutsordning är överbefälhavarens besluts-
befogenheter vad gäller värnpliktsresorna relativt begränsade. Däremot
har myndigheten överbefälhavaren genom det militära servicekontorets
reseavdelning väsentliga verkställighetsuppgifter vad gäller dessa resor
— liksom beträffande de anställdas resor. Reseavdelningens verksamhet
riktar sig mot hela försvarsmakten och omfattar förhandlingar om
centrala upphandlingsavtal för resetjänster (Kronavtalen), rådgivning
till lokala myndigheter samt utbildning av resehandläggare.
Utbildningsmyndigheterna (förbanden) svarar för planering och ge-
nomförande av värnpliktsresorna. Ansvaret för att resorna genomförs
effektivt vilar ytterst på dessa myndigheter. Lokalt kostnadsansvar för
värnpliktsresor infördes i mitten av 1980-talet. Myndigheterna fick
härigenom incitament att hålla nere kostnaderna för dessa resor. Vid
många lokala myndigheter finns reseavdelningar som sköter det prak-
tiska arbetet med resorna. Dessa erbjuder i många fall en nästan
fullständig resebyråservice. Om det finns flera myndigheter på en
garnisonsort är reseservicefunktionen som regel samordnad och lokali-
serad till en av dessa. Bl.a. av detta skäl finns ett omfattande praktiskt
samarbete mellan myndigheterna vid genomförandet av värnpliktsre-
sor. Konkret innebär detta att man går samman om flyg-, tåg- och
bussresor för de värnpliktiga.
De bestämmelser som gäller för de anställdas resor utformas genom
administrativa beslut av olika myndigheter inom och utom försvars-
makten och genom förhandlingar mellan arbetsgivaren och personal-
organisationerna. Det finns ingen lagstiftning som specifikt gäller de
försvarsanställdas resor. Däremot är givetvis kommunalskattelagen
tillämplig liksom de tillämpningsföreskrifter som riksskatteverket ut-
färdar i anslutning till denna lag.
Överbefälhavarens personalledning har policyskapande uppgifter
vad gäller de anställdas resor. ÖB:s uppfattning i dessa frågor kommer
bl.a. till uttryck i en särskild resepolicy. Det ankommer sedan på resp,
anställningsmyndighet att omsätta denna policy i en lokal resepolicy
som är anpassad till de lokala förhållandena vid resp, myndighet.
Centrala avtal vad gäller de försvarsanställdas resor sluts mellan
statens arbetsgivarverk (SAV) och resp, arbetstagarorganisation. I
SAV:s uppgifter ingår bl.a. att meddela de föreskrifter som behövs för
tillämpningen av de kollektivavtal som verket har slutit och att svara
för sådan information, rådgivning och utbildning som myndigheterna
behöver i sin egenskap av arbetsgivare. FCF har rådgivande och
konsulterande uppgifter inom det personaladministrativa området. De
anställdas reseförmåner är en del av detta verksamhetsområde. FCF:s
uppgifter omfattar bl.a. avtalstolkning och stöd till myndigheterna vid
tvisteförhandlingar samt information och utbildning i frågor som rör
förmåner och ersättningar. I uppgifterna ingår också att genomföra
utredningsinsatser inom det personaladministrativa området — ofta i
samarbete med centrala staber.
Anställningsmyndigheten svarar för att de anställdas resor planeras
och genomförs på ett effektivt sätt. Det praktiska arbetet med detta
utförs — liksom beträffande värnpliktsresorna — av myndigheternas
reseavdelningar.
2.2 Regler för försvarets reseverksamhet
I det följande lämnas en kort redogörelse för de regler som gäller för
försvarets reseverksamhet. Beträffande de värnpliktiga läggs tonvikten
vid de regler som gäller vid ledighetsresor under grundutbildningen.
Det är dessa resor som har störst betydelse från kostnadssynpunkt.
Förs. 1991/92:22
Bilaga
13
Regler för de värnpliktigas resorDe värnpliktigas reseförmåner regleras i värnpliktsförmånsförordning-
en (SFS 1976:1008, senast ändrad genom SFS 1991:456) och de
tillämpningsföreskrifter som försvarets civilförvaltning utger (FFS
1988:27, senast ändrad genom FFS 1991:19 samt FFS 1988:28, m.fl.).
Vissa bestämmelser finns också i ÖB:s reglemente med tjänsteföreskrif-
ter för försvarsmaktens personal (TjRF).
I stort gäller följande regler:
(1) En värnpliktig har under grundutbildningen rätt till en fri
ledighetsresa i veckan till och från bostadsorten eller till och från
annan plats i landet som kan nås med allmänna kommunika-
tionsmedel om resan avser besök hos någon honom närstående
som han enligt anmälan till tjänstgöringsmyndigheten avser att
besöka regelbundet.
(2) Den värnpliktige har rätt till fria ledighetsresor endast om han
reser med det färdmedel som myndigheten anvisar. Flyg (regul-
järt eller chartrat) medges endast om detta är befogat med hänsyn
till reseavstånd, tjänstgöringsförhållanden och kostnader.
(3) S.k. annat färdmedel — egen bil, hyrbil och taxi — får endast
användas om allmänt kommunikationsmedel saknas eller om
restiden med ett sådant kommunikationsmedel blir oskäligt lång.
(4) En värnpliktig har rätt att byta ut de fria hemresorna under en
månad mot ett månads- eller länskort för fria resor med lokal-
eller länstrafiken. Myndigheterna får också tilldela de värnplikti-
ga ett s.k. värnpliktskort som ger de värnpliktiga begränsad rätt
till sådana resor.
Utöver dessa regler finns riksdagens tidigare omnämnda beslut att
myndigheterna bör utgå från principen att den värnpliktige skall
kunna nå hemmet före midnatt den dag då tjänsten slutar. I FCF:s
tillämpningsföreskrifter anges därför att flyg bör användas om den
värnpliktige inte kan nå hemmet samma dag som tjänsten slutar.
Flygrätt medges då för hälften av hemresorna räknat över hela tjänst-
göringsperioden. I sammanhanget kan nämnas att cirka 95% av de
värnpliktiga når hemmet före midnatt med nuvarande tillämpning av
reglerna.
De förmåner som utgår vid de anställdas resor regleras i det allmänna
reseavtalet för det statliga avtalsområdet (SAV 1991 A 2) och i avtalet
om särskilda reseförmåner för huvudprogrammen 1—4 inom försvars-
makten (SAV 1991 Fö 4).
Förs. 1991/92:22
Bilaga
I SAV 1991 A 2 finns vissa grundläggande bestämmelser om reseför-
måner vid tjänsteresa och förrättning. Dessa ersättningar har lagts på
14
en sådan nivå att de är skattefria enligt kommunalskattelagen. Förmå-
nerna omfattar resekostnadsersättning, ersättning för logikostnad och
traktamente.
SAV 1991 Fö 4 innehåller regler om förmåner vid tjänsteresa och
förrättning utöver dem som utgår enligt SAV 1991 A 2 samt regler om
förmåner vid tjänstgöring som medför byte av arbetsort utan att det är
fråga om tjänsteresa och förrättning. Dessutom finns bestämmelser om
förmåner vid övningsverksamhet. I avtalets inledning förklarar sig
parterna vara överens om att den anställde — så långt som det är
möjligt — skall bo och arbeta på samma ort. Samtidigt förklarar
parterna att det är väsentligt att tillgodose verksamhetens behov av
personalrörlighet med hänsyn till bl.a. beredskap, utbildning och
strukturförändringar.
Förmånerna vid tjänsteresa och förrättning utgörs av skattefria ersätt-
ningar enligt SAV 1991 A 2 samt av förrättningstillägg och — i
förekommande fall — bilersättning. Förrättningstilläggets storlek varie-
rar med förrättningens längd. Dessutom finns en specialregel för elever
vid försvarsmaktens skolor som innebär att förrättningstillägget för
dessa är lägre än för övriga anställda vid förrättningar som pågår
längre tid än 90 dagar.
Förmåner vid tjänstgöring som medför byte av arbetsort utgår om
anställningen betraktas som tillfällig eller om den kräver dubbel bo-
sättning. Vad som menas med dessa begrepp definieras i avtalet. De
förmåner som utgår är knutna till två situationer: flyttning och pend-
ling.
Vid flyttning erhålls ersättning för resor vid flyttningen för den
anställde och dennes familj, för ett begränsat antal besöksresor till den
gamla bostadsorten, för dubbel bosättning under en övergångsperiod
och för bohagstransport. Efter beslut av arbetsgivaren kan den anställ-
de dessutom erhålla en tillfällig avlöningsförstärkning under en tid om
högst två år samt ersättning för förlust vid försäljning av bostad.
Vid pendling erhåller arbetstagaren dels ersättning för kostnaden för
en resa per arbetsvecka till och från bostadsorten, dels ersättning för
en övernattningsbostad på arbetsorten. Den senare kostnaden skall vara
"skälig". Utöver dessa ersättningar erhåller arbetstagaren s.k. pend-
lingsersättning med 4000 kr per månad. Pendlingsersättningen är en
tillfällig avlöningsersättning som utgår i högst två år om arbetsgivaren
inte beslutar om annat.
2.3 Regler för värnpliktsresor i Finland och Norge
Finland, Norge och Sverige har i många avseenden likartade förutsätt-
ningar vad gäller värnpliktsresor. Bl.a. är befolkningen i dessa länder
koncentrerad till de södra delarna av landet vilket medför att ett antal
förband i norr måste fjärrekryteras. Avstånden i nord-sydlig riktning är
dessutom stora. Dessa förhållanden medför att många värnpliktiga
tvingas göra sin grundutbildning långt från hemorten. Till detta kom-
mer att de aktuella länderna i stor utsträckning är jämförbara i socialt
och ekonomiskt hänseende. Mot denna bakgrund kan det vara intres-
Förs. 1991/92:22
Bilaga
15
sant att redovisa de regler som tillämpas för värnpliktsresor i Finland
och Norge. Redovisningen bygger på uppgifter som inhämtats genom
försvarsavdelningarna vid ambassaderna i Helsingfors och Oslo.
Uppgifter inhämtades om hur ofta den värnpliktige medges kost-
nadsfria eller rabatterade hemresor under grundutbildningsperioden,
om regler finns om att hemmet skall kunna nås inom en viss tid efter
tjänstens slut, om kostnadsfria ledighetsresor medges till annan ort än
hemorten, om vilka kommunikationsmedel som får användas i sam-
band med ledighetsresorna samt om försvarsmaktens egna transportre-
surser används i dessa sammanhang. Dessutom efterfrågades kostnads-
uppgifter vad gäller värnpliktsresorna. De uppgifter som har lämnats
avser år 1991.
Antalet kostnadsfria hemresor är i Finland och Norge beroende av
grundutbildningens längd. I Norge medges dessutom fler fria hemresor
för värnpliktiga med barn än för värnpliktiga utan barn. I Finland
finns särskilda regler för värnpliktiga som är bosatta i utlandet. I båda
dessa länder kan de värnpliktiga dessutom utnyttja olika typer av
rabattsystem då de reser med allmänna kommunikationsmedel på egen
bekostnad.
Förs. 1991/92:22
Bilaga
Antalet kostnadsfria hemresor i Finland framgår av nedanstående
sammanställning:
Tjänstgöringsdygn
240
285
330
Antal kostnadsfria hemresor
16
19
22
Uppgifterna avser värnpliktiga som är bosatta i Finland. Antalet kost-
nadsfria hemresor är betydligt mindre för de utlandsvärnpliktiga (hu-
vuddelen av dessa är bosatta i Sverige).
I Norge tillämpas följande regler:
6 månaders grundutbildning
Värnpliktiga utan barn: 2 kostnadsfria hemresor
Värnpliktiga med barn: 4 kostnadsfria hemresor
12 månaders grundutbildning
Värnpliktiga utan barn: 5 kostnadsfria hemresor
Värnpliktiga med barn: 9 kostnadsfria hemresor
15 månaders grundutbildning
Värnpliktiga utan barn: 6 kostnadsfria hemresor
Värnpliktiga med barn: 10 kostnadsfria hemresor
16
B. Förlängning av ledighetens längd då den värnpliktige harlång restid
I Finland och Norge finns regler som syftar till att förhindra att
restiden inkräktar alltför mycket på permissionsledighetens längd. Des-
sa regler har dock konstruerats på annat sätt i Finland och Norge än i
Sverige. I Finland kan den värnpliktige få förlängd permission om
restiden i en riktning överstiger 6 timmar. I Norge finns en liknande
regel med den skillnaden att restiden i detta fall tillåts uppgå till 18
timmar innan permissionen förlängs. Som framgick av föregående
kapitel har den aktuella regeln i Sverige utformats som en princip att
den värnpliktige skall vara hemma före midnatt den dag då tjänsten
slutar.
I Finland medges resa med järnväg till annan ort än hemorten.
Avvikelseresor med andra kommunikationsmedel medges dock endast
om starka sociala skäl finns.
I Norge medges resa till annan ort (inom landet) än hemorten om
kostnaden för försvaret inte överstiger kostnaden för en normal hemre-
sa. Om den värnpliktiges föräldrar bor åtskilda kan hälften av ledig-
hetsresorna gå till den förälder som inte bor på den värnpliktiges
hemort. Detta gäller även om resan blir dyrare för försvaret (upp till
en viss gräns).
I Finland ersätts en flygresa med ett belopp svarande mot 90% av
kostnaden för en bussresa på samma sträcka. Den värnpliktige får
således flyga om han själv betalar mellanskillnaden gentemot bussre-
san. Motsvarande gäller vid användning av egen bil. Taxi används
sällan och endast om orten helt saknar allmänna kommunikationsme-
del. Försvarets egna transportresurser används endast för kortare trans-
porter inom en garnisonsort.
I Norge används huvudsakligen flyg om det är fråga om längre
avstånd, t.ex. mellan Nordnorge och de södra delarna av landet. Såväl
försvarets egna flygplan som civilt flyg — reguljärt och chartrat —
används. Taxi används endast om allmänna kommunikationer saknas.
Hyrbil används inte i samband med ledighetsresor för värnpliktiga.
I Finland uppgår kostnaderna för de värnpliktigas ledighetsresor till 88
miljoner svenska kronor per år (1991). I Norge är motsvarande kost-
nad 156 miljoner svenska kronor.
Kostnaden per värnpliktsdag var 1991 i Finland 12 svenska kronor
och i Norge 15 svenska kronor. I Sverige var motsvarande kostnad 33
kr.
Förs. 1991/92:22
Bilaga
17
2.4 Rationalisering och utveckling inom försvarets
reseverksamhet
Förs. 1991/92:22
Bilaga
Under 1980-talet har överbefälhavaren vidtagit en rad åtgärder för att
begränsa försvarets resekostnader. ÖB uppdrog 1984 åt försvarets ratio-
naliseringsinstitut (FRI) att utreda möjligheterna att begränsa resekost-
naderna. FRI föreslog att ökad affärsmässighet skall eftersträvas vid
upphandling av resor, att försvaret skall skapa en egen resebyrå i syfte
att öka konkurrensen på marknaden, att försvaret skall öka använd-
ningen av egna transportresurser och att de försvarsanställdas hotellbo-
ende skall styras mot billigare alternativ.
Som en följd av de åtgärder som FRI föreslog skapades 1985 en
särskild reseenhet vid försvarsstaben med uppgift att samordna resan-
det och att förhandla fram centrala upphandlingsavtal avseende rese-
tjänster. Denna enhet ingår sedan 1989 i det militära servicekontoret.
Reseavdelningen koncentrerade sig i början av sin verksamhet på
åtgärder för att hejda den stora kostnadsökningen vad gäller värnplikts-
resor. På senare år har reseavdelningen även börjat arbeta med de
anställdas resor.
Som nämnts i ett tidigare avsnitt har verksamheten vid det militära
servicekontorets reseavdelning bl.a. resulterat i de s.k. Kronavtalen,
dvs. centrala upphandlingsavtal för resetjänster. ÖB bedömer att dessa
avtal har lett till stora besparingar. Bl.a. beräknas besparingseffekten av
hotellavtalet ha uppgått till 170 miljoner kronor under budgetåren
1986 — 1990. Flygavtalet beräknas ha givit en besparing om 20
miljoner kronor under budgetåret 1989/90.
En annan faktor som bedöms ha haft betydelse för kostnadsutveck-
lingen är införandet av ett lokalt kostnadsansvar för värnpliktsresor.
Detta skedde i mitten av 1980-talet. Som en följd av denna åtgärd
belastar kostnaden för dessa resor numera utbildningsmyndigheten.
Tidigare bestreds kostnaderna för värnpliktsresor med medel från
centrala anslag.
Det centralt bedrivna rationaliseringsarbetet inriktas nu på tre typer
av åtgärder:
(1) Framtagning av en resepolicy för försvarets myndigheter
(2) Bättre samordning av reseverksamheten på vissa orter
(3) Datorstöd för bättre resepianering
Arbetet med att utforma en resepolicy för försvarets myndigheter har
berörts i ett tidigare kapitel. Många myndigheter är klara med detta
arbete. Utvecklingsarbete avseende ett nytt reseservicesystem pågår.
Försöksverksamhet med det nya systemet kommer att bedrivas vid
några myndigheter under perioden september 1992 — februari 1993.
Systemet beräknas kunna införas på övriga myndigheter med början
den 1 september 1993.
18
2.5 Kostnader för försvarets resor
De kostnadsuppgifter som avser försvarets resor far bedömas med viss
försiktighet. Detta beror bl.a. på att konteringsrutinerna har ändrats
vid flera tillfållen (senast budgetåret 1991/92). Även andra tekniska
defekter kan finnas i materialet (interna transaktioner m.m.). RRV har
behandlat dessa problem utförligt, bl.a. i rapporten K 62/89.
Resekostnaden för värnpliktiga under grundutbildning uppgick bud-
getåret 1990/91 till 8 500 kr. per individ (egen bearbetning av material
från ÖB). Kostnaderna är dock mycket ojämnt fördelade på olika
individer. Allmänt kan sägas att långa avstånd och udda resvägar driver
upp kostnaderna. Detta medför att fjärrekryteringen av värnpliktiga till
förband i Norrland är en väsentlig förklaring till de höga resekostna-
derna. Man har uppskattat att de fjärrekryterades resor står för ca 80%
av totalkostnaden för värnpliktsresorna (SOU 1990:26).
En annan omständighet som driver upp kostnaderna för värnplikts-
resorna är principen att de värnpliktiga skall vara hemma före midnatt
samma dag som tjänsten slutar. Användningen av dyrare färdsätt som
flyg, hyrbil och taxi beror i stor utsträckning på denna regel.
Figur 1 visar hur kostnaderna för värnpliktsresorna har utvecklats
under budgetåren 1982/83—1990/91.
Förs. 1991/92:22
Bilaga
19
Figur 1. Kostnader for de värnpliktigas resor (milj.kr.)
Förs. 1991/92:22
Bilaga
Källa: ÖB
Figur 2 visar hur resekostnaderna per värnpliktsdag har utvecklats
under budgetåren 1982/83 — 1990/91.
Figurerna 1 och 2 visar att man lyckades bryta den snabba kostnads-
ökningen vid mitten av 1980-talet men att kostnaderna sedan dess i
stort sett har varit oförändrade. De rationaliseringsinsatser som genom-
fördes under senare hälften av 1980-talet har således haft begränsad
effekt på kostnadsutvecklingen.
20
Figur 2. De värnpliktigas resor: kostnad per värnpliktsdag (kr.)
Förs. 1991/92:22
Bilaga
Källa: ÖB
Tabell 1 visar hur kostnaderna för de värnpliktigas resor har fördelat
sig på färdsätt under budgetåren 1987/88 — 1990/91 (löpande priser,
exkl. moms).
Tabell 1. De värnpliktigas resor: kostnad per färdsätt (milj.kr. och %)
87/88 88/89 89/90 90/91
|
Fiyg |
93.3 |
(27.0) |
|
Tåg |
109.2 |
(31.6) |
|
Båt |
9.0 |
(2.6) |
|
Buss |
105.3 |
(30.5) |
|
Bil |
27.9 |
(8.1) |
|
Övrigt |
0.7 |
(0-2) |
|
Summa |
345.4 |
(100) |
|
Källa: ÖB |
|
94.0 |
(27.8) |
96.5 |
|
109.4 |
(32.3) |
113.5 |
|
8.3 |
(2.5) |
11.1 |
|
96.9 |
(28.6) |
103.0 |
|
27.4 |
(8.1) |
28.5 |
|
2.7 |
(0.8) |
5.1 |
|
338.7 |
(100) |
357.7 |
|
(27.0) |
116.9 |
(30.3) |
|
(31.7) |
108.7 |
(28.1) |
|
(3.1) |
9.6 |
(2-5) |
|
(28.8) |
118.0 |
(30.5) |
|
(8.0) |
30.1 |
(7.8) |
|
(1.4) |
3.1 |
(08) |
|
(100) |
386.4 |
(100) |
En bussresa kostar grovt sett hälften så mycket som en tågresa. Denna
kostar i sin tur ungefär hälften så mycket som en flygresa. Kostnadsre-
lationerna mellan dessa färdsätt är således 25—50—100. (Uppskattning-
en har gjorts av det militära servicekontorets reseavdelning.) Av detta
21
skäl finns det en strävan från de reseansvarigas sida att förskjuta
resandet från flyg till tåg och från tåg till buss. Tabell 1 visar att man
inte har haft någon större framgång med detta.
De anställdas resor kan fördelas på följande ändamål: kortare tjänstere-
sor för förrättning på annan ort än tjänstgöringsorten, resor som
sammanhänger med att den anställde tillfälligt eller permanent byter
arbetsort och resor i syfte att följa utbildning som ingår i det militära
skolsystemet. Redovisningssystemet gör det inte möjligt att fördela
kostnaderna för de anställdas resor på ändamål av detta slag. De rese-
och traktamentskostnader som uppstår i det militära skolsystemet har
dock uppskattats till ca 500 miljoner kronor per år (Riksdagens
revisorers förstudie om försvarets resor 1991-11-15).
Däremot medger redovisningssystemet fördelning av resekostnaderna
på kostnadsslag och myndigheter. I tabell 2 redovisas resekostnadernas
fördelning på olika kostnadsslag under budgetåren 1987/88—1990/91
(löpande priser). Siffrorna för budgetåret 1990/91 är preliminära och
inkluderar moms (15 — 30 miljoner kronor).
Förs. 1991/92:22
Bilaga
Tabell 2. De anställdas resor fördelade på kostnadsslag (milj.kr.)
|
87/88 |
88/89 |
89/90 |
90/91 | |
|
Inrikes resekostnader |
331 mkr |
371 mkr |
385 mkr |
393 mkr |
|
Utrikesresor och | ||||
|
traktamenten |
45 mkr |
60 mkr |
57 mkr |
66 mkr |
|
Hotellogi |
86 mkr |
138 mkr |
196 mkr |
210 mkr |
|
Konferenser |
82 mkr |
100 mkr |
157 mkr |
177 mkr |
|
Traktamenten |
458 mkr |
481 mkr |
522 mkr |
413 mkr |
|
Summa |
1 002 mkr |
1 150 mkr |
1 317 mkr |
1 259 mkr |
Källa: ÖB
Av tabellen framgår att kostnaderna för de anställdas resor ökat med i
genomsnitt 8% per år under den aktuella perioden. Den starka ök-
ningen av kostnaderna för hotellogi beror delvis på prisökningar,
delvis på ändrade konteringsrutiner. Detsamma gäller ökningen av
konferenskostnaderna. I dessa kostnader ingår även kostnader för viss
intern utbildning.
I tabellerna 3 och 4 redovisas de anställdas resekostnader fördelade
på myndigheter (huvudprogram). Med operativ ledning avses överbe-
fälhavaren och militärbefälhavarna med staber. Med gemensamma
myndigheter avses de s.k. hpg 5-myndigheterna (försvarets materiel-
verk, försvarets sjukvårdsstyrelse, försvarets civilförvaltning m.fl.).
22
Tabell 3. De anställdas resekostnader budgetåret 1990/91 fördelade på
myndigheter. Totalkostnad per myndighet (milj.kr.)
Förs. 1991/92:22
Bilaga
Armén 463
Marinen 154
Flygvapnet 252
Operativ ledning 68
Gemensamma myndigheter 322
Totalt 1 259
Källa: ÖB
Tabell 4. De anställdas resekostnader budgetåret 1990/91 fördelade på
myndigheter. Genomsnittskostnad per anställd (kr.)
Armén 26 500
Marinen 23 100
Flygvapnet 29 900
Operativ ledning 18 000
Gemensamma myndigheter 48 900
Totalt 29 300
Källa: Egen bearbetning av material från ÖB
Av tabell 4 framgår att de gemensamma myndigheterna har avsevärt
högre resekostnader per anställd än övriga myndigheter. Myndigheter-
na inom huvudprogrammet operativ ledning ligger å andra sidan långt
under genomsnittet. Av de gemensamma myndigheterna svarar en
myndighet — försvarets materielverk — för nästan hälften av de totala
resekostnaderna, (riksdagens revisorers förstudie om försvarets resor
1991-11-15).
3 Besparingsmöjligheter inom försvarets
reseverksamhet
3.1 Försvarets reseverksamhet: en analysmodell
All verksamhet inom försvaret förutsätts bidra till krigsorganisationen.
I vissa fall är sambandet mellan den åtgärd som vidtas och effekterna i
krigsorganisationen oomtvistligt. Exempel på sådana åtgärder är an-
skaffning av ny materiel och genomförande av repetitionsutbildning. I
andra situationer är det svårare att påvisa att en åtgärd har klart
definierade effekter på krigsorganisationen. Försvarets reseverksamhet
bidrar sannolikt till att vidmakthålla och utveckla krigsorganisationen
men det är svårt att definiera hur detta sker och hur stora effekterna
är.
Generellt sett finns det anledning att applicera ett hårt rationaliser-
ingstryck på funktioner som lämnar ett otydligt bidrag till verksamhe-
tens huvudsyfte. Detta är ett skäl till att det är motiverat att satsa aktivt
på att begränsa försvarets resekostnader. Däremot innebär det inte att Förs. 1991/92:22
man till varje pris skall sträva efter att minimera resekostnaderna. Bilaga
Snarare är det fråga om att finna en optimal nivå för dessa kostnader.
Den optimala nivån måste ses mot bakgrund av de mål som gäller
för reseverksamheten. Syftet med värnpliktsresorna är att soldaten skall
ha möjlighet att besöka hemmet med vissa mellanrum och att ledighe-
ten inte skall beskäras alltför mycket av restid. Syftet med de anställdas
resor är att uppnå den personalrörlighet som verksamheten kräver.
Personalrörlighet krävs av en rad skäl: strukturförändringar, bered-
skapskrav, utbildningskrav etc. Besparingarna inom reseverksamheten
får inte drivas längre än att dessa mål kan uppnås.
En rad åtgärder kan vidtas för att åstadkomma besparingar inom
försvarets reseverksamhet. Allmänt sett kan tre typer av åtgärder vidtas:
(1) Åtgärder som påverkar behovet av resor
(2) Åtgärder som ifrågasätter de förmåner som utgår vid resor
(3) Åtgärder vid planering och genomförande av resor
Utöver åtgärder av detta slag finns det ett antal förutsättningar som
måste vara uppfyllda för att reseverksamheten skall fungera effektivt.
Av betydelse i detta sammanhang är:
(4) System för uppföljning och utvärdering av reseverksamheten
(5) Resurser för rationalisering av reseverksamheten
(6) Organisation och ansvarsfördelning inom reseverksamheten
I detta kapitel bedöms och värderas de åtgärder som hittills har
vidtagits för att åstadkomma en effektivisering av försvarets reseverk-
samhet. Dessutom redovisas ett antal förslag till ytterligare besparingar.
Den analysmodell som skisserades i föregående stycke används härvid
för att systematisera resonemanget. Kapitlets disposition följer model-
len. Varje element i analysmodellen motsvaras således av ett avsnitt i
kapitlet.
O
3.2 Åtgärder som påverkar behovet av resor
I detta avsnitt behandlas de åtgärder som har vidtagits eller kan
vidtagas i syfte att begränsa behovet av resor. Det rör sig således om
åtgärder som riktar sig mot orsaken till resan och som gör resan
onödig om åtgärden är framgångsrik.
Som framgick av ett tidigare avsnitt kan en stor del av kostnaderna för
värnpliktsresorna hänföras till de ledighetsresor som fjärrekryterade
värnpliktiga — främst vid Norrlandsförband — genomför under grund-
utbildningen. Från resekostnadssynpunkt är det därför angeläget att
begränsa fjärrekryteringen till ett absolut minimum. Självklart finns
det en strävan att göra detta vid inskrivningen av de värnpliktiga. Ett
problem är dock att uttagningarna skall tillgodose en rad krav där
korta resvägar endast är ett bland många. Ett annat problem är att de
24
värnpliktiga ofta flyttar mellan tidpunkten för inskrivningen och in-
ryckningstillfället. Detta medför inte sällan att uttagningen medför
långa och dyrbara resor till den värnpliktiges nya hemort.
Försvarsbeslutet kommer att medföra minskade uttag av värnpliktiga
och stora förändringar i försvarets ffedsorganisation (dock främst i
Syd- och Mellansverige). Samtidigt skapas möjligheter att eliminera
eller kraftigt minska den mest kostnadskrävande fjärrekryteringen. De
ökade urvalsmöjligheterna vid inskrivningen borde göra det möjligt att
avstå från uttagningar som leder till udda och långa resvägar från bl.a.
orter i Syd- och Mellansverige till förband i övre Norrland. Stora
besparingar kan göras om fjärrekryteringen till dessa förband kan
koncentreras till orter som har goda kommunikationer med de aktuel-
la platserna i Norrland. Det är angeläget att de möjligheter som
försvarsbeslutet skapar i dessa avseenden utnyttjas så långt som möjligt.
Ett särskilt problem är den oplanerade fjärrekrytering som uppstår
till följd av att den värnpliktige flyttar mellan inskrivningen och
inryckningen. Detta inträffar i ett stort antal fall och leder inte sällan
till mycket udda och dyrbara resvägar. Dessa medför dessutom nackde-
lar från beredskapssynpunkt (tidsförluster vid mobilisering). Detta
problem har uppmärksammats av ÖB och värnpliktsverket (VPV).
Den senare myndigheten genomförde 1989 en undersökning av en
årskull av värnpliktiga i syfte att finna s.k. ytterskott, dvs. värnpliktiga
som är bosatta på ett sådant sätt att ingen samordning av hemresorna
är möjlig eller där vederbörande är bosatt på en ort som normalt inte
tillhör förbandets rekryteringsområde. 1 000 sådana fall hittades. Av
dessa fick hälften ändrad uttagning till följd av undersökningen. Denna
var dock en engångsinsats som av allt att döma inte har följts upp
systematiskt. Den främsta anledningen till detta är att det krävs bety-
dande manuella insatser från värnpliktskontoren och — efter inryck-
ningen — förbanden för att ändra en uttagning.
VPV beräknar de besparingar som gjorts till följd av de ändrade
uttagningarna till 3.75 miljoner kronor per år. Myndigheten har då
räknat med en genomsnittlig besparing på 250 kr. per helg och
värnpliktig för de 500 värnpliktiga som fått ändrad uttagning. Det är
— som VPV framhåller — svårt att beräkna värdet av besparingarna.
Trots detta finns det anledning att ifrågasätta om besparingarna inte är
större än det av VPV beräknade beloppet. Bl.a. är det lätt att finna
exempel på värnpliktiga för vilka en ändrad uttagning skulle medföra
besparingar på flera tusen kronor per helg.
Det s.k. 10—4-systemet har föreslagits som ett sätt att minska kostna-
derna för värnpliktsresorna. 10—4-systemet innebär att den värnplikti-
ge tjänstgör i perioder om tio dagar och dessemellan är ledig i fyra
dagar. 10—4-systemet har bl.a. prövats vid Norrlands dragonregemente
(K 4) och Lapplands jägarregemente (I 22/Fo 66). 10—4-systemet
minskar resekostnaderna genom att antalet hemresor reduceras. En del
av besparingarna uppvägs dock av de merkostnader som uppstår på
förbandet och garnisonsorten om de värnpliktiga blir kvar på förban-
det under helgen (mathållning, städning, uppvärmning, bevakning,
ordningsproblem på garnisonsorten etc.). Dessutom är utbildningssys-
Förs. 1991/92:22
Bilaga
temen inom främst flottan och flygvapnet svåra att anpassa till
10—4-systemet. Enligt uppgift lämpar sig 10—4-systemet bäst för ar-
mén och då i grundutbildningens slutskede (förbandsövningsskedet).
10—4-systemet eller varianter av detta system kan dock ge besparingar
i vissa situationer. Det finns därför anledning att pröva och utveckla
systemet i fortsatt försöksverksamhet och att göra detta i större omfatt-
ning än hittills.
Det har hävdats att förbanden "byter" hemresor för de värnpliktiga
mot t.ex. skidresor till närbelägna turistorter i syfte att begränsa
resekostnaderna. Sådana "byten" förekommer i begränsad omfattning
vid bl.a. Norrbottens flygflottilj (F 21/Sektor ÖN). Det är dock svårt att
bedöma hur vanligt detta förfarande är i landet som helhet. När frågan
tas upp understryker många företrädare för försvarsmakten att syftet
med ledighetsresorna är att de värnpliktiga skall resa hem och att
medlen inte skall användas till skidresor o.dyl. De flesta anser sig
också kunna hävda att fenomenet inte är särskilt vanligt. Mycket talar
för att "byten" av hemresor mot fritidsarrangemang för de värnpliktiga
kan betraktas som ett randfenomen. Fenomenet kan vara tveksamt
från principiell synpunkt och bidrar knappast till att minska kostna-
derna för värnpliktsresorna i någon högre grad.
Som framgick av ett tidigare avsnitt kan de anställdas resor fördelas på
följande kategorier: kortare tjänsteresor för förrättning på annan ort än
tjänstgöringsorten, resor som sammanhänger med att den anställde
tillfälligt eller permanent byter arbetsort och resor i syfte att följa
utbildning som ingår i det militära skolsystemet. Vissa bedömningar
tyder på att de båda sistnämnda kategorierna av resor svarar för
huvuddelen av de anställdas resekostnader. Åtgärder som syftar till att
begränsa resekostnaderna för den anställda personalen bör därför i
första hand inriktas mot denna typ av resor. I detta ligger ett problem
såtillvida att de faktorer som genererar denna typ av resor inte endast
— eller ens i första hand — kan bedömas från resekostnadssynpunkt.
Det rör sig om väsentliga inslag i den personalpolitik som tillämpas
inom försvarsmakten. I sammanhanget kan dock konstateras att priset
är högt för den personalrörlighet som det militära försvaret anser sig
behöva. Man kan också ifrågasätta om den rörlighet som eftersträvas i
alla avseenden är funktionell. I en verksamhet som blir alltmer speci-
aliserad och komplex kan alltför täta befattningsbyten medföra nackde-
lar för verksamheten.
Det finns en medvetenhet om dessa problem inom försvarsmakten.
Bl.a. överväger överbefälhavaren att förlänga de tjänstgöringsperioder
som normalt tillämpas från nuvarande tre till fem eller sex år. En
sådan åtgärd skulle givetvis stimulera personalen att flytta snarare än
att pendla vid byte av arbetsort. Å andra sidan finns det inslag i
samhällsutvecklingen som minskar de anställdas benägenhet att flytta
och som kan öka intresset för veckopendling (dubbelarbete inom
familjen, skillnader i boendekostnad mellan olika delar av landet etc.).
Förs. 1991/92:22
Bilaga
26
Man får därför räkna med att det blir allt kostsammare att uppnå en
given grad av personalrörlighet. Detta skärper kraven på en ompröv-
ning av de inslag i personalpolitiken som förutsätter en hög personal-
rörlighet.
Det militära skolsystemet har utretts i olika omgångar under de
senaste åren. De förändringar som dessa utredningar har medfört
påverkar dock inte behovet av resor för lärare och elever i någon
större utsträckning (vilket inte heller var syftet med utredningarna).
Grundproblemet är att utbildningen är starkt centraliserad och inte
sällan bedrivs i form av årslånga kurser långt från bostadsorten. En
ökad användning av det civila högskoleväsendet för vissa inslag i
utbildningen skulle sannolikt minska resekostnaderna. Mer distansun-
dervisning verkar i samma riktning. Vid försvarets förvaltningshögsko-
la i Östersund pågår ett utvecklingsarbete vad gäller distansundervis-
ning. Det är dock svårt att bedöma vilka effekter som detta arbete kan
få på resekostnaderna. Större besparingar förutsätter sannolikt struktu-
rella förändringar i det militära skolsystemet (decentralisering av un-
dervisningen, ökad samverkan mellan försvarsgrenarna etc.).
Arbetet med att ta fram en resepolicy för försvaret syftar ytterst till
att åstadkomma en noggrannare prövning av behovet av resor. Resepo-
licyn kan ha betydelse såtillvida att den ökar medvetenheten om
problemen och pekar ut beteenden som inte är önskvärda. Det är
också väsentligt att arbetsgivaren tar ställning i dessa frågor och marke-
rar en tydlig uppfattning. De åtgärder som vidtas i detta syfte kan
därför ha en positiv effekt på sikt.
Försvarsbeslutet borde göra det möjligt att minska fjärrekryteringen av
värnpliktiga från Syd- och Mellansverige till olika Norrlandsförband.
Bl.a. bör det vara möjligt att utnyttja de bättre urvalsmöjligheterna till
att avstå från att ta ut värnpliktiga med udda och långa resvägar. En
systematisk och rutinmässig uppdatering av värnpliktsuttagningarna
något halvår före inryckningen skulle ge samma effekt. Sammantaget
bör dessa åtgärder kunna leda till betydande besparingar.
Försvarets myndigheter genomför olika åtgärder för att på sikt
begränsa behovet av resor för den anställda personalen. Det är svårt att
bedöma vilka effekter som dessa åtgärder har. Bedömningen försvåras
av att orsaksmönstret bakom resorna är komplext och svåröverskådligt.
Det står dock klart att de krav som för närvarande ställs på personal-
rörlighet är mycket kostsamma och att en omprövning av dessa inslag i
försvarsmaktens personalpolitik kan leda till betydande besparingar. På
motsvarande sätt bör förändringar i det militära skolsystemet kunna
leda till besparingar. Det är angeläget att dessa möjligheter beaktas i
det fortsatta arbetet.
Förs. 1991/92:22
Bilaga
27
3.3 Åtgärder som ifrågasätter de förmåner som utgai
vid resor
Förs. 1991/92:22
Bilaga
Ett av de mest kraftfulla sätten att åstadkomma besparingar i resekost-
naderna är att ompröva de förmåner som utgår vid genomförandet av
resor. Samtidigt kan konstateras att det alltid är svårt att ta tillbaka
förmåner som en gång har beviljats. De värnpliktigas reseförmåner har
dessutom fastställts genom politiska beslut. På motsvarande sätt regle-
ras de anställdas reseförmåner genom avtal mellan arbetsgivaren och
personalorganisationerna. I det följande riktas dock uppmärksamheten
mot vissa kostsamma inslag i regelsystemen. Dessutom diskuteras möj-
ligheterna att modifiera regelsystemen i syfte att begränsa kostnaderna.
Tidigare har påvisats att kostnaderna för värnpliktsresor är avsevärt
lägre i Finland och Norge än i Sverige. Vad gäller Finland beror detta
på ett mindre antal fria hemresor och på att man har satt en kostnads-
gräns vid valet av kommunikationsmedel. Kostnadsgränsen medför att
den värnpliktige själv far betala merkostnaden för en flygresa (i förhål-
lande till tåg). Beträffande Norge är den primära anledningen till de
lägre kostnaderna det låga antalet fria hemresor.
Jämförelsen med Finland och Norge visar att förmånsnivåerna har
stor betydelse för kostnadsutfallet för värnpliktsresorna. Den visar
också att Sverige av olika skäl har kommit att hamna på väsentligt
högre förmånsnivåer vad gäller värnpliktsresor än Finland och Norge.
Detta har skett trots att de aktuella länderna i stor utsträckning är
jämförbara i socialt och ekonomiskt hänseende.
I regelsystemet för värnpliktsresor finns bestämmelser som syftar till
att tillse att den värnpliktiges lediga tid i hemmet inte blir alltför kort.
Bl.a. har riksdagen beslutat att målsättningen bör vara att den värn-
pliktige skall kunna nå hemmet senast vid midnatt den dag då tjänsten
slutar (midnattsregeln). Denna regel är mycket kostsam i den mening-
en att den framtvingar användning av dyrbara färdsätt som flyg, hyrbil
och taxi. Om hälften av flygresorna kunde ersättas med sovbuss skulle
en besparing på mer än 10% av totalkostnaden för värnpliktsresorna
kunna åstadkommas (40 milj. kr. per år). Exemplet visar att en annan
tillämpning eller konstruktion av midnattsregeln skulle kunna ge
betydande besparingar.
Beträffande avvikelseresorna har regeringen (proposition 1991/92:
102) aviserat en översyn. Denna kan komma att medföra en återgång
till de gamla bestämmelserna med fria avvikelseresor. De myndigheter
som har kontaktats i denna granskning har dock inte sett några större
nackdelar med den ordning som nu tillämpas. Den enligt många mest
besvärande effekten av fria eller nästan fria avvikelseresor är att de
försvårar reseplaneringen. Låga resekostnader förutsätter att resorna
kan upphandlas i stora volymer långt i förväg och att alla tillgängliga
platser kan utnyttjas fullt ut. Avvikelseresorna kan inte förutses på
samma sätt som hemresorna och rubbar planeringen. Härutöver finns 28
farhågor för att fria avvikelseresor skall uppfattas som alltför generösa
och leda till reaktioner bland allmänheten. Vissa beräkningar tyder Förs. 1991/92:22
dock på att de besparingar som skulle göras om avvikelseresorna helt Bilaga
togs bort inte är särskilt stora. Enligt uppgift uppgår dessa besparingar
till 10 miljoner kronor per år (jämfört med det läge som rådde innan
nuvarande begränsningar infördes).
Vid en diskussion av de förmåner som utgår vid de anställdas resor är
de regler som gäller vid byte av arbetsort av särskilt intresse. Det rör
sig om situationer som ofta resulterar i dubbel bosättning under flera
års tid eller veckopendling över långa avstånd med åtföljande höga
kostnader.
Den ersättning som utgår vid veckopendling framgår av SAV 1991
Fö 4. De regler som gäller i denna situation har beskrivits i avsnitt 2.2.
Ersättningen vid veckopendling är relativt förmånlig. Det är därför
tveksamt om någon styrning av resandet från veckopendling till flytt-
ning kan uppstå med de regler som finns i avtalet. Det är sannolikt att
besparingar skulle uppstå om ersättningen vid veckopendling gjordes
mindre förmånlig än nu.
Det kan ha sitt intresse att redovisa vilka kostnader som kan bli
aktuella vid veckopendling. Följande räkneexempel klargör detta. Ex-
emplet avser en situation som varken är ovanlig eller extrem. Låt oss
anta att vi har en överstelöjtnant som bor i Stockholm och veckopend-
lar till en befattning på milostab ÖN i Boden. Överstelöjtnanten är i
detta fall berättigad till en fri resa Boden — Stockholm — Boden för
varje avslutad arbetsvecka. Avståndet är sådant att denna resa får
företas med flyg. Dessutom utgår ersättning för en övernattningsbostad
1 Boden och pendlingsersättning om 4 000 kr per månad (tillfällig
avlöningsförstärkning). Vi förutsätter att vår resenär genomför 40
hemresor per år och att 30 av dem företas med Kronflyg från Luleå
och återstoden med SAS från samma flygplats. Med dessa förutsättning-
ar blir årskostnaden för överstelöjtnantens veckopendling:
Resekostnad
Kronflyg med anslutningar: (1 675 kr. + 300 kr.) x 30 = 59 250 kr.
(inkl, moms)
SAS med anslutningar: (3 170 kr. + 300 kr.) x 10 = 34 700 kr.
(normalpris minus rabatt)
Övernattningsbostad
2 500 kr. x 12 = 30 000 kr.
Pendlingsersättning
4 000 kr. x 1,4 x 12 = 67 200 kr.
Totalt: 191 150 kr.
Räkneexemplet visar att kostnaderna kan bli mycket höga vid vecko-
pendling. Det finns därför anledning att stärka den anställdes incita-
29
ment att flytta vid byte av arbetsort. Ett verksamt sätt att göra detta är Förs. 1991/92:22
att försämra de ekonomiska villkoren vid veckopendling. Dessa möjlig- Bilaga
heter bör beaktas då nu gällande avtal skall revideras.
Sammanfattande bedömningBetydande besparingar kan åstadkommas om man är beredd att om-
pröva de förmåner som utgår vid värnpliktsresor och de anställdas
resor. Vad gäller värnpliktsresorna finns det anledning att i första hand
ifrågasätta principen att den värnpliktige skall vara hemma före mid-
natt den dag då tjänsten slutar. En annan tillämpning eller konstruk-
tion av denna princip skulle medföra väsentliga besparingar. Bl.a.
finns det anledning att undersöka om det system som tillämpas i
Finland och Norge skulle leda till besparingar (förlängd permissionsle-
dighet för dem som har långa hemresor).
Vad gäller de anställdas resor bör bl.a. reglerna vid veckopendling
ses över. Om de förmåner som utgår i dessa sammanhang gjordes
mindre förmånliga skulle den anställde få starkare incitament att flytta
vid byte av arbetsort. Som räkneexemplet visar skulle även en begrän-
sad ökning av flyttningsbenägenheten medföra stora besparingar.
3.4 Åtgärder vid planering och genomförande av
resor
En rad åtgärder har vidtagits av försvarets myndigheter för att begränsa
de kostnader som uppstår vid genomförandet av resor. Dessa åtgärder
omfattar centralupphandling av resetjänster, restriktiv användning av
dyra färdsätt, användning av försvarets egna transportresurser, samord-
ning av resorna, effektivare reseadministration m.m. Huvuddelen av de
åtgärder som försvaret hittills har vidtagit för att begränsa resekostna-
derna har legat inom detta område.
Det skulle föra för långt att i denna rapport detaljgranska alla de
åtgärder som genomförts i syfte att effektivisera planeringen och ge-
nomförandet av resorna. Vissa av dessa åtgärder är av praktisk natur
och genomförs löpande av resedetaljerna vid de lokala myndigheterna.
Andra kräver insatser av centrala myndigheter. Hit hör bl.a. upphand-
lingsavtal, översyn av regler och rutiner, utveckling av datorstöd etc.
Betydande ansträngningar har gjorts sedan mitten av 1980-talet för
att begränsa resekostnaderna genom den typ av åtgärder som nämndes
ovan. Det råder knappast något tvivel om att vissa av dessa åtgärder
har varit mycket framgångsrika. Det främsta exemplet är kanske Kron-
avtalen. Klart är också att betydande besparingar uppnåddes i mitten
av 1980-talet vad gäller värnpliktsresorna. Dessa besparingar berodde
delvis på Kronavtalen, delvis på andra åtgärder. Tillgänglig kostnadssta-
tistik visar dock att man under senare år har haft svårt att ytterligare
sänka kostnadsnivåerna vad gäller värnpliktsresor. Detta kan bero på
att man inte kommer så mycket längre med de metoder som hittills
har tillämpats.
Vissa besparingar bör dock kunna uppnås genom en bättre plane-
ring av resorna. Reseansvariga inom försvaret ger åtskilliga exempel på
30
bristande samordning av hyrbilsresor, dålig planering av anslutningsre-
sor till och från flygplatser etc. Dessa förhållanden beror i stor ut-
sträckning på att enskilda anställda ges för stor frihet att själva planera
sina resor och gör detta utan att ha tillräckliga kunskaper. Det är
därför väsentligt att myndigheternas reseenheter utnyttjas vid plane-
ringen av resorna och ges erforderliga möjligheter att påverka val av
färdsätt, hotellalternativ etc.
En särskild fråga är de gemensamma myndigheternas resekostnader.
Som framgick av tabell 4 har dessa myndigheter väsentligt högre
resekostnader per anställd än övriga myndigheter inom försvaret. Det
finns därför anledning att granska de gemensamma myndigheternas
resekostnader närmare. Vissa sådana åtgärder pågår för närvarande. I
det fortsatta arbetet bör man undersöka vad de höga resekostnaderna
vid dessa myndigheter beror på och vidtaga erforderliga åtgärder.
Försvaret har sedan mitten av 1980-talet genomfört en rad åtgärder i
syfte att åstadkomma en noggrannare planering och ett effektivare
genomförande av de anställdas och de värnpliktigas resor. Väsentliga
besparingar har åstadkommits genom dessa åtgärder. Samtidigt finns
tecken som tyder på att dessa besparingar i viss utsträckning har haft
karaktär av initialeffekter och att marginaleffekten av de åtgärder som
nu vidtas är begränsad. Ytterligare besparingar förutsätter att man ökar
satsningarna på andra åtgärder än de som har berörts i detta avsnitt. I
första hand bör man inrikta sig på åtgärder som syftar till att begränsa
behovet av resor och som medför en omprövning eller omkonstruk-
tion av gällande förmånsregler. Exempel på sådana åtgärder har redo-
visats i avsnitten 3.2 och 3.3.
3.5 System för uppföljning och utvärdering av
reseverksamheten
Kostnadsuppgifter om försvarets resor kan bl.a. erhållas ur redovis-
ningssystemet FS/Lokal. Ett problem är dock att konteringsanvisning-
arna har ändrats vid flera tillfällen under de senaste åren vilket
försvårar kostnadsjämförelser över längre tidsperioder. Ett annat pro-
blem är att de konton som används inte registrerar den information
som är mest intressant vid en bedömning av försvarets reseverksamhet.
Som exempel kan nämnas att koncernredovisningssystemet fr.o.m.
budgetåret 1991/92 inte tillhandahåller uppgifter om hur de värnplikti-
gas resekostnader fördelar sig på olika kommunikationsmedel (flyg,
tåg, buss etc.). Det är därför inte längre möjligt att från centralt håll
följa upp hur ansträngningarna att förskjuta resandet mot billigare
färdsätt slår igenom. Ett annat exempel är att det inte är möjligt att ur
redovisningssystemet få fram uppgifter om kostnaderna för de anställ-
das veckopendling.
Det sagda visar att försvaret bör skaffa sig bättre möjligheter att följa
upp och utvärdera reseverksamheten. De brister som finns i detta
avseende gör det svårare att bedöma effekten av olika rationaliserings-
Förs. 1991/92:22
Bilaga
åtgärder. Bl.a. bör man i koncernredovisningen ställa krav på att de
lokala myndigheterna redovisar hur kostnaderna för värnpliktsresorna
fördelar sig på olika kommunikationsmedel. Vidare bör nyckeltal tas
fram för att beskriva utvecklingen av strategiska kostnadskomponenter.
3.6 Resurser för rationalisering inom
reseverksamheten
Rationaliseringen av försvarets reseverksamhet sker i stor utsträckning
genom praktiska åtgärder ute på myndigheterna och vid vissa centrala
organ. Inslaget av rationaliseringsprojekt av långsiktig karaktär är
begränsat. För sådana insatser disponeras vissa resurser vid ÖB:s perso-
nalledning, försvarets civilförvaltning och reseavdelningen vid det mili-
tära servicekontoret. I flertalet fall rör det sig om personal som även
har andra uppgifter än rationalisering och utveckling.
Försvarets reseverksamhet omsätter ungefär 1 700 miljoner kronor
per år. Som framgått av denna rapport finns det dessutom en betydan-
de rationaliseringspotential i denna verksamhet. En förutsättning för
att denna rationaliseringspotential skall kunna realiseras är att man
har tillgång till erforderliga analys- och rationaliseringsresurser. Det är
dock tveksamt om de resurser som för närvarande disponeras för
sådana ändamål är tillräckliga. Ett sätt att förstärka dessa resurser
kunde vara att inrätta någon typ av controllerfunktion vid ÖB:s
personalledning.
3.7 Organisation och ansvarsfördelning inom
reseverksamheten
Som nämnts utfärdar försvarets civilförvaltning (FCF) tillämpnings-
föreskrifter till värnpliktsförmånsförordningen. De delar av dessa
tillämpningsföreskrifter som avser värnpliktsresorna far i stor utsträck-
ning anses ha policyskapande karaktär. Vissa av de föreskrifter som
utfärdas har dessutom stor inverkan på totalkostnaderna för värnplikts-
resorna.
FCF:s övergripande roll inom försvarsorganisationen är att fungera
som en uppdragsstyrd stödmyndighet åt ÖB och försvarsgrenscheferna.
De policyskapande funktionerna skall enligt detta synsätt ligga på de
senare myndigheterna. FCF:s uppgift att utlärda tillämpningsföreskrif-
ter till värnpliktsförmånsförordningen stämmer därför inte med denna
rollfördelning.
Regeringen har i proposition 1991/92:102 föreslagit en ny organisa-
tion för försvarsmakten. Förslaget innebär att försvarsmakten blir en
myndighet och att överbefälhavarens ställning stärks. Mot denna bak-
grund är det knappast rimligt att föreskriftsrätten vad gäller värnplikts-
resor skall ligga på FCF. Denna uppgift bör överföras till överbefälha-
varen.
Förs. 1991/92:22
Bilaga
32
4 Förslag till åtgärder
Följande åtgärder bör genomföras i syfte att minska kostnaderna för
försvarets reseverksamhet:
(1) Försvarsbeslutet kommer att medföra minskade uttag av värn-
pliktiga. Detta gör det möjligt att undvika att ta ut värnpliktiga
som skulle fa udda och långa resvägar till de förband som kan bli
aktuella. Det är angeläget att dessa möjligheter utnyttjas då
försvaret reviderar de planer som reglerar värnpliktsuttagen
(värnpliktsplanen).
(2) En systematisk uppdatering av värnpliktsuttagningarna bör ge-
nomföras ett drygt halvår före inryckningen. Målet bör vara att
justera uttagningarna för de värnpliktiga som har flyttat och
härigenom fått orimligt långa resvägar.
(3) Användningen av flyg och andra kostsamma färdsätt skulle kun-
na minskas väsentligt om den s.k. midnattsregeln tillämpades
mindre rigoröst eller gavs en annan utformning än den nu
gällande. Bl.a. finns det anledning att undersöka om det system
som tillämpas i Finland och Norge skulle leda till besparingar
(förlängd permissionsledighet för dem som har långa hemresor).
(4) Ett räkneexempel visar att de förmåner som utgår vid den
anställda personalens veckopendling är mycket kostsamma. Vid
en revidering av det aktuella avtalet bör de ekonomiska incita-
menten till flyttning förstärkas.
(5) Möjligheterna att följa upp och utvärdera reseverksamheten be-
höver förbättras. Bl.a. bör det vara möjligt att via koncernredo-
visningen följa hur kostnaderna för värnpliktsresor fördelar sig
på olika färdsätt (flyg, tåg, buss m.m.). I annat fåll blir det svårt
att bedöma effekten av vidtagna rationaliseringsåtgärder.
(6) Resurserna för rationalisering inom reseverksamheten bör för-
stärkas, t.ex. genom inrättande av en controllerfunktion vid över-
befälhavarens personalledning.
(7) Försvarets civilförvaltning har enligt värnpliktsförmånsförord-
ningen föreskriftsrätt vad gäller värnpliktsresor. Denna före-
skriftsrätt bör överföras till överbefälhavaren.
Förs. 1991/92:22
Bilaga
33
gotab 41571, Stockholm 1992