Förslag 1991/92:21

Förslag 1991/92:21

Förslag till riksdagen

1991/92:21

Riksdagens revisorers förslag angående
familjehemsvård för barn och ungdom

Förs.

1991/92:21

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av familjehems-
vård för barn och ungdom.

1 Sammanfattning

Riksdagens revisorers granskning av familjehemsvården för barn och
ungdom har i huvudsak inriktats på planering och tillsyn av vården.
Revisorerna har härvid uppmärksammat flera brister. Kommunerna
har svårigheter att rekrytera familjehem och finna platser för placering
av barn. Det finns brister i socialtjänstens tillsyn och uppföljning av
placeringarna. Revisorerna anser att kommunerna bör göra ökade
utvecklingsinsatser i form av utbildning, stöd och handledning för
familjehemsföräldrarna. Socialstyrelsen bör följa och påverka utveck-
lingen i kommunerna.

Landsting och kommuner har gemensamt ansvar för planering av
vårdresurser för barn och ungdom. Trots att detta ansvar är klart
uttryckt i socialtjänstlagen tycks huvudmännen inte uppfatta sig ha
skyldighet att tillskapa adekvata vårdresurser. Revisorerna konstaterar
att det i dag inte finns någon heltäckande fungerande vårdresursplaner-
ing. Vi föreslår att ett enhetligt huvudmannaskap för vård av barn och
ungdom förutom de särskilda ungdomshemmen (12 § LVU) övervägs
av kommittén (S 1991:07) om översyn av socialtjänstlagen, den s.k.
socialtjänstkommittén. Vi har vidare funnit att det är svårt att fa fram
uppgifter om kostnader för olika vårdformer. Socialstyrelsen bör regel-
bundet sammanställa uppgifter om ekonomi samt föra ut sådana
uppgifter till länsstyrelser och kommuner.

Revisorerna har funnit att länsstyrelserna har otillräckliga resurser
för att kunna fullgöra sina i lag stadgade tillsynsuppgifter. Åtgärder bör
vidtas för att få en bättre balans mellan uppgifter och resurser hos
länsstyrelsens sociala funktion.

Länsstyrelserna bör också genomföra uppföljningar och utvärdering-
ar av barn- och ungdomsvården.

Det behövs klarare och tydligare regler för tillstånd att driva enskil-
da hem för vård eller boende (HVB). Vi betonar att socialtjänstkom-
mittén bör förtydliga socialtjänstlagen på denna punkt.

1 Riksdagen 1991/92. 2 saml. Nr 21

Socialstyrelsens insatser för utveckling av familjehemsvården har
varit otillräckliga. Revisorerna anser att socialstyrelsen bör arbeta mer
aktivt för en utveckling av vården. Socialtjänstkommittén bör överväga
möjligheten att ge socialstyrelsen rätt att utfärda föreskrifter rörande
rekrytering av familjehem och placering av barn och unga i sådana
hem.

Revisorerna föreslår dessutom att regeringen mer ingående redovisar
utvecklingen av familjehemsvården för riksdagen.

2 Granskningen av familjehemsvård för barn
och ungdom

Revisorernas granskning har gjorts mot bakgrunden av uppgifter om
att familjehem, som ombildats till privata institutioner, kunnat utnyttja
brist på vårdplatser till att avtala med kommuner om höga vårdavgif-
ter. Extremt höga vårdavgifter har nämnts under granskningen men
ansetts höra till undantagen.

Granskningen har inriktats på att följa upp hur reglerna i social-
tjänstlagstiftningen om familjehemsvården för barn och ungdom efter-
levs samt hur länsstyrelsen och socialstyrelsen utövar sin tillsyn. Vida-
re undersöktes ansvarsfördelningen och kostnaderna för olika vårdfor-
mer med hänsyn till att statsbidrag utgår för verksamheten inom
ramen för bidraget till kommuner och lantisting för missbrukarvård
och ungdomsvård.

För att få en överblick över familjehemsvården i några län har
under granskningen besök gjorts i Örebro, Alvsborgs och Västernorr-
lands län. I dessa län har gjorts intervjuer med tjänstemän hos ett antal
kommuner, landstinget, det regionala kommunförbundet och länssty-
relsens sociala funktion. Situationen i ett storstadslän har belysts vid
intervjuer med tjänstemän hos länsstyrelsen i Stockholms län och hos
Stockholms stad. Under granskningen har också uppgifter tagits in
från intresseorganisationer för familjehem.

Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten 1991/92:4
Familjehemsvård för barn och ungdom Yttranden har inhämtats över
rapporten. En sammanfattning av remissyttrandena redovisas i bilaga
till denna skrivelse.

Revisorernas granskning har huvudsakligen omfattat familjehems-
vården. Granskningen har dock naturligt nog kommit att beröra även
hem för vård eller boende (HVB) som drivs av enskild person eller av
landsting eller kommun.

3 Bakgrund och gällande bestämmelser

Ärligen är ca 12 000 barn och unga i vårt land placerade av samhället
för vård utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (SoL)
eller lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Av
dessa barn och unga är ca 10 000 placerade i familjehem, tidigare
benämnda fosterhem. Övriga vårdas huvudsakligen på offentliga eller
privata institutioner, s.k. hem för vård eller boende (HVB). Vård i
familjehem är således den vanligaste vårdformen för barn och unga
som av socialnämnden placerats för vård utanför det egna hemmet.

Med familjehem avses ett enskilt hem som på uppdrag av social-
nämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran (eller vuxna
för vård och omvårdnad) och vars verksamhet inte är sådan att
hemmet blir att anse som ett hem för vård eller boende (35 §
socialtjänstförordningen 1981:750, SoF).

Hem för vård eller boende (HVB) är det sammanfattande begreppet
för socialtjänstens institutioner. Med HVB avses ett hem inom social-
tjänsten, som drivs av landstingskommun eller kommun och som tar
emot enskilda för vård, behandling, omvårdnad eller tillsyn i förening
med ett boende. Driver enskild person eller sammanslutning ett hem
med motsvarande uppgifter skall hemmet räknas som HVB om hem-
met har minst fem platser eller, om hemmet har ett mindre antal
platser, verksamheten bedrivs yrkesmässigt och är av avgörande bety-
delse för hemmets tillkomst eller bestånd (6 § SoF).

Enligt socialtjänstlagen (1980:620), SoL, skall socialnämnden i kom-
munen verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och
goda förhållanden. Socialtjänstens insatser för barn och ungdom enligt
SoL bygger på frivillig medverkan av den unge och hans vårdnadsha-
vare. Om insatser i frivillig form inte är tillräckliga eller möjliga att
genomföra kan länsrätten — efter ansökan av socialnämnden — beslu-
ta om omhändertagande för tvångsvård enligt lagen (1990:52) med
särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).

Inom kommunerna skall socialnämnden enligt 22 § SoL sörja för att
den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i
ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende (HVB). Social-
nämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg tagits
emot i ett annat hem än det egna far god vård. Har länsrätten beslutat
om tvångsvård med stöd av LVU, bestämmer socialnämnden hur
vården av den unge skall ordnas och var han skall vistas under
vårdtiden.

Socialnämnden har tillsynsansvar visavi familjehemmen. Såväl de
biologiska föräldrarna som familjehemsföräldrarna skall av nämnden
fa råd, stöd och annan hjälp som de behöver (26 § SoL). Nämnden bör
genom personliga besök och på annat sätt fortlöpande hålla sig väl
förtrogen med förhållandena i familjehemmen och ge dessa behövligt
stöd (39 § SoF). Ett enskilt hem för vård eller boende (HVB) står
under löpande tillsyn av socialnämnden i den kommun där hemmet
är beläget. Nämnden har rätt att inspektera verksamheten vid hemmet
(69 § SoL).

1* Riksdagen 1991/92. 2 saml. Nr 21

Förs. 1991/92:2

Ansvaret för planeringen av vårdresurser för barn och ungdom
åvilar landsting och kommuner gemensamt. Behovet av hem för vård
eller boende (HVB) inom varje landstingskommun skall tillgodoses av
landstingskommunen och kommunerna i området. En plan skall upp-
rättas över behovet av sådana hem och fördelningen av ansvaret för
deras inrättande och drift. Planen skall redovisas för länsstyrelsen (23 §
SoL). Planen som omfattar en treårsperiod skall göras som en sam-
manhållen vårdresursplanering, dvs. innefatta både institutionsvård
och öppenvård (7 § SoF).

Länsstyrelsen har ansvar för den regionala tillsynen över social-
nämndernas tillämpning av socialtjänstlagen (68 § SoL). Styrelsen skall
biträda med råd och främja samverkan på socialtjänstens område
mellan kommunerna och andra samhällsorgan samt även i övrigt se
till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt
sätt. Länsstyrelsen prövar vidare enligt 69 § SoL ansökningar om
tillstånd för enskild person eller sammanslutning att inrätta hem för
vård eller boende (HVB). Såväl offentliga som enskilda HVB står
under länsstyrelsens tillsyn. Styrelsen har rätt att inspektera verksam-
heten vid hemmen och har vissa sanktionsmöjligheter. Tillsynen om-
fattar även familjehemsvården i länets alla kommuner. Kommunerna
har dock den primära tillsynen över enskilda HVB och familjehem.

Socialstyrelsen har enligt 67 § SoL tillsyn över socialtjänsten i riket.
Styrelsen skall följa och vidareutveckla socialtjänsten. Till ledning för
tillämpningen av socialtjänstlagen utfärdar socialstyrelsen allmänna
råd. Styrelsen har bemyndigande att utfärda närmare föreskrifter i
fråga om hem för vård eller boende (HVB) som drivs av enskilda (34 §
SoF).

Ar 1989 träffades en överenskommelse mellan staten och de båda
kommunförbunden om statsbidragssystem för åren 1990—1992. I över-
enskommelsen, som godkändes av riksdagen (prop. 1989/90:25 bil. 4,
SoU14, rskr. 91), anges att kommunerna har ansvaret för att den
enskilde får den vård som behövs. Med detta vårdansvar följer att
kommunerna också har ett ansvar för att de ekonomiska resurser som
avdelas svarar mot aktuella behov. Statsbidraget fastställdes för år 1990
till 950 milj.kr. och har utbetalats i form av platsbidrag, utvecklingsbi-
drag och kommunbidrag. Ca 727 milj.kr. har utgetts i kommunbidrag
som fritt disponeras av kommunerna för olika typer av åtgärder inom
missbrukar- och ungdomsvården. Riksdagen beslöt 1991 om en tillfäl-
lig omläggning av statsbidraget till missbrukarvård och ungdomsvård
inom ramen 950 milj.kr. samtidigt som riksdagen begärde en översyn
av huvudmannaskapet för tvångsvården med inriktning mot att detta
skulle övergå till staten under år 1992. Frågan om det framtida
statsbidraget borde också övervägas i sammanhanget (prop. 1990/91:96,
SoU14, rskr. 267). För budgetåret 1992/93 har anslagits 950 milj.kr.
som bidrag till missbrukarvård och ungdomsvård.

Sedan socialtjänstreformen 1982 har flera utredningar om familje-
hemsvården presenterats. Dåvarande JO Tor Sverne redovisade 1985
resultatet av sitt granskningsärende Barn i familjehem. 1 beslutet
lämnade JO ett antal kritiska synpunkter på familjehemsvården. So-

cialstyrelsen har inom det s.k. REBUS- projektet utvärderat social- Förs,
tjänstens insatser för främst utsatta barn och ungdomar. De frågor som
rör barn och ungdomar som omhändertagits av samhället har presen-
terats i rapporten Vård utom hemmet (SoS-rapport 1990:4). Slutresul-
tatet från projektet är en i stora delar kritisk bild av samhällets insatser
när det gäller vård av barn och unga utom hemmet. I socialstyrelsens
rapport Privat och offentligt i vården — en analys av utvecklingen
under 1980-talet inom barn-, ungdoms- och missbrukarvård (SoS-
rapport 1991:27) konstateras att det finns fä om ens några beskrivning-
ar av sambandet mellan vad kommunerna betalar för vården och vad
samhälle och klienter far ut i form av kvalitet. Missbrukarvården samt
barn- och ungdomsvården har enligt rapporten efter socialtjänstlagens
tillkomst år 1982 genomgått vad man kan kalla för "århundradets
privatisering". Inom barn- och ungdomsvården har antalet platser i
enskilda hem för vård eller boende (HVB) ökat från 221 år 1982 till
898 år 1990, medan de offentliga institutionsplatserna minskat från

1 697 till 1 615.

Under 1991 tillsattes en parlamentarisk kommitté för att göra en
översyn av socialtjänstlagen, den s.k. socialtjänstkommittén (dir. 1991:
50). Enligt direktiven skall översynen bl.a. innefatta en utvärdering av
socialtjänstlagens tillämpning och syfta till att tydligare avgränsa och
klargöra socialtjänstens uppgifter och anvarsområden. 1 direktiven
berörs särskilt samhällets insatser för utsatta barn och ungdomar.

1991/92:2

4 Revisorernas överväganden

Inledning

Granskningen har visat att samhällets insatser för tillsyn, utbildning,
stöd och handledning av familjehemmen har varit bristfälliga på såväl
central, regional som lokal nivå. Slutsatserna av vår granskning och
andra utredningar är samstämmiga. Det finns problem inom familje-
hemsvården. Problemen speglar samhällets bristande engagemang för
denna vårdform.

Flera av remissinstanserna anser det angeläget och positivt att reviso-
rerna tagit upp detta ämne till granskning. De problem som uppmärk-
sammats i granskningen är kända. Många instämmer i stort med den
problemanalys och den kritik som framförs i rapporten. Remissinstan-
serna poängterar att den differentiering av vården som de ungas
skiftande behov kräver gör att både kvalificerad familjehemsvård och
institutionsvård måste finnas.

De förslag som riksdagens revisorer lägger fram i det följande följer
slutsatserna i rapporten och de synpunkter som framförts i remissva-
ren.

Familjehemsverksamheten i kommunerna              Förs.

De problem inom familjehemsverksamheten som uppmärksammats i
granskningsrapporten kan — utifrån intervjuer i länen och med famil-
jehemmens intresseorganisationer — sammanfattas i följande punkter.

— Familjehemsvården saknas i vårdresursplaneringen.

— Det är svårt att rekrytera familjehem, särskilt för tonåringar.

— Kommunerna är tveksamma till att rekrytera familjehem att ha i
reserv eftersom dessa då engageras av andra kommuner.

— Kommunerna måste i brist på familjehem i den egna kommunen
ibland placera barn i andra kommuner inom eller utom länet, vilket
strider mot närhetsprincipen. Samråd förekommer inte alltid. Vistelse-
kommunen åsamkas extra kostnader för det placerade barnet.

— Dokumentationen om barnet är dålig.

— Socialtjänsten tar inte tillräckligt stort ansvar när barnen väl är
placerade. Det finns brister i tillsyn och uppföljning av placeringarna.

— En hög personalomsättning bland socialsekreterare har orsakat brist-
ande kontinuitet i handläggningen och i kontakter med placerat barn,
familjehemsföräldrar och barnets anhöriga.

— För familjehemsvården har Svenska kommunförbundet utarbetat
rekommendationer angående ekonomiska ersättningar, vilka huvud-
sakligen följs i avtal. För institutioner/hem för vård eller boende
(HVB) i enskild regi däremot, tillämpas egna kontrakt som utformas
utifrån en budget för det enskilda HVB-hemmet.

— De ersättningar som begärs för placeringar vid enskilda HVB uppgår
till betydligt högre belopp än de som rekommenderas vid familjehems-
placeringar.

— Kommunerna tvingas ibland acceptera oskäliga ekonomiska villkor.
Förhandlingsläget är dåligt eftersom tillgången på platser på institutio-
ner och i familjehem är begränsad.

— Det finns risk för att det kommer att bli svårare att hitta familjehem
till utsatta barn och ungdomar om inte familjehemsföräldrarna kan
garanteras ekonomisk och social trygghet.

— Familjehemsföräldrarna behöver en yrkesidentitet, en högre status,

t.ex. genom objektsanställning.

I rapporten konstateras således att kommunerna i dag har vissa svårig-
heter med att rekrytera familjehem och finna platser för placering av
barn inom eller nära den egna kommunen. Kommunerna tvingas
ibland acceptera oskäliga ekonomiska villkor. Extremt höga vårdavgif-
ter hör dock till undantagen. Kommunerna måste i den bristsituation
och den marknad som uppstått i fråga om platser för vård av barn och
unga bygga upp en beställarkompetens. I rapporten betonas vikten av
att kommunerna i samarbete diskuterar sig fram till vilka krav på
vårdinnehåll och vårdkvalitet som skall ställas för en viss ekonomisk
ersättning.

När barnen väl är placerade tar dock inte socialtjänsten tillräckligt
stort ansvar. Brister i socialtjänstens tillsyn och uppföljning av placer-
ingarna har orsakats bl.a. av hög personalomsättning bland socialsekre-

1991/92:2

terarna med bristande kontinuitet som följd. Inom familjehemsvården Förs,
har frågor om utbildning och metodutveckling när det gäller stöd och
handledning till familjehemmen främst drivits av familjehemmens
intresseorganisationer.

I rapporten framhålls vikten av att socialtjänsten fullgör de skyldig-
heter som riksdagen ålagt den genom bestämmelserna i socialtjänstlag-
en (SoL) och lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga
(LVU). Kunskap om lagstiftningens innehåll och tillämpning måste
ständigt hållas aktuell hos både ledamöter och tjänstemän som hand-
har vård av barn och ungdom.

Svenska kommunförbundet instämmer i sitt remissvar i stort med
den kritik som framförs i rapporten. Under den senaste tioårsperioden
har en betydande del av socialtjänstens resurser tagits i anspråk för
nödvändig utbyggnad av barnomsorgen samt omsorger om äldre och
handikappade. Samtidigt har socialtjänstens individ- och familjeomsorg
varit föremål för decentralisering, omorganisation och även stor perso-
nalomsättning. Vissa delar av vården — öppenvårdsinsatserna — har
utvecklats gynnsamt under denna period medan t.ex. familjehemsvår-
den av barn och ungdom inte fått tillräckligt utrymme. Kommunerna
är väl medvetna om de brister som redovisas i rapporten. Många
kommuner gör satsningar för att öka sin kompetens och förbättra
stödet till familjehem, barn och biologiska föräldrar.

Socialstyrelsen framhåller i sitt remissvar att metoder för rekrytering
inte saknas i verksamheten. Problemet är att finna former för att
sprida metoder, erfarenheter och kunskap mellan kommunerna och
att ta metoderna i bruk i det vardagliga arbetet. Stora brister föreligger
enligt socialstyrelsen när det gäller uppföljningen av placeringarna i
familjehem. Här konstaterar socialstyrelsen att lagar och förordningar
ger tydliga anvisningar om hur detta skall göras. Styrelsens slutsats är
att god kvalitet i vården kräver att kommunerna prioriterar detta
område på ett tydligare sätt. Enligt socialstyrelsen har erfarenheter
hittills visat att större delen av det enskilda barnets behov av vård ändå
kan tillgodoses av det vanliga familjehemmet. Genom stöd utifrån till
familjehemmet kan barnets behov av särskild vård tillgodoses.

Socialstyrelsen anför vidare att de allmänna råd man utfärdat om
familjehemsvården har fått dåligt genomslag ute i kommunerna. Sty-
relsen konstaterar att kommunerna blivit alltmer självständiga, vilket
kan vara en av förklaringarna till att de inte alltid följer den vägled-
ning som ges från centralt håll. Ett annat sätt att påverka och stödja
kommunerna i önskvärd riktning är att presentera fakta och resultat
av undersökningar, forskning och utvecklingsarbete. Kommunen kan
sedan efter diskussion och eget ställningstagande initiera förändringar i
sin verksamhet. Ett sådant arbetssätt svarar också mot socialstyrelsens
uppgifter.

Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) menar att det sociala ar-
betet präglas av en tung problematik, höga krav på rättssäkerhet och
god yrkesetik. TCO tror vidare att om förutsättningarna för det sociala

1991/92:21

1** Riksdagen 1991/92. 2 saml. Nr 21

arbetet förbättras så kommer personalomsättningen bland socialarbe- Förs. 1991/92:2
tarna att minska varvid arbetet med familjehemsvård för barn och
ungdom kan komma att förbättras.

Den i rapporten framförda åsikten att kommunernas beställarkom-
petens måste höjas, delas av flera av remissinstanserna. Länsstyrelsen i
Älvsborgs län skiljer på beställarkompetens avseende kvalitet av vård
och beställarkorppetens avseende avtal om kostnader för vård. Bl. a.
socialstyrelsen betonar vikten av att både politiker och tjänstemän far
bättre förståelse för det kunskapsområde som familjehemsvården utgör
Kommunerna har ett ansvar för att det finns resurser för fortbildning
och handledning.

I rapporten framhålls vikten av att kommunerna tar sitt ansvar och
ger familjehemmen utbildning, stöd och handledning både för att
kunna behålla bra familjehem och kunna rekrytera nya. Konsulent-
stödd familjhemsverksamhet kan vara en intressant arbetsform för att
uppnå detta. Dessa synpunkter delas av de flesta remissinstanserna.
Socialstyrelsen och länsstyrelsen i Västernorrlands län konstaterar att
medvetenhet och kunskaper om familjehemmens behov av stöd och
handledning inte saknas ute i kommunerna. Länsstyrelsen i Älvsborgs
län och landstinget i Älvsborgs län tycker att den organisation som
används i länet med barnavårdsombud anställda av landstinget är ett
bra sätt att rekrytera nya och behålla bra familjehem.

När det gäller kommunernas organisation av familjehemsvården
pekar remissinstanserna på att det finns olika lösningar
Socialstyrelsen förespråkar samarbete över kommungränserna. Länssty-
relsen i Stockholms län anser att kompetensen måste garanteras obero-
ende av vilken modell man väljer.

Efter att ha tagit del av remissyttrandena vill revisorerna framhålla
följande. Kommunerna är i dag tvingade till en stark ekonomisk
återhållsamhet som också gäller socialsektorns område. Det är inte
längre fråga om att expandera, utan omprioriteringar kan behöva
göras. Familjehemsvården är den vårdform som är den ekonomiskt
mest fördelaktiga för kommunerna och som mest liknar det vanliga
hemmet. Revisorerna anser därför att kommunerna bör göra ökade
satsningar för att utveckla denna vårdform i form av utbildning, stöd
och handledning samt för att tillförsäkra familjehemsföräldrarna eko-
nomisk och social trygghet. Med sådana satsningar borde familjehem-
men kunna ta emot flera av de ungdomar som måste placeras på
institutioner.

Revisorerna instämmer i remissinstansernas synpunkter att det kan
finnas flera lösningar på kommunernas organisation av familjehems-
vården. Vi har i rapporten pekat på möjligheten att ge en särskild
enhet ansvar för rekrytering och utveckling av familjehem. I alla
kommuner är det kanske inte lämpligt att lägga över ansvaret för
familjehemsvården på en särskild enhet. Huvudsaken måste vara att
man söker och utvecklar modeller för att säkerställa kompetensen på
detta område. Det är viktigt att kommunen tar till vara erfarenheter
och social kompetens vad avser rekrytering och utveckling av familje-
hem.

Under granskningen aktualiserades vissa frågor när det gäller famil- Förs. 1991/92:21
jehemsverksamheten i kommunerna, bl.a. föreskriften i 3 § SoL om
vistelsekommunens ansvar. Revisorerna har inte berört detta problem i
sin granskning utan hänvisar till socialtjänstkommittén, som har i
uppdrag att se över socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd, det
yttersta ansvaret, vistelsebegreppet (ansvarsförhållandet mellan place-
rande kommun och vistelsekommun) och överklagande av beslut
inom socialtjänsten.

Ett nytt inslag i utvecklingen är att flera kommuner låtit privata
aktiebolag göra familjehemsutredningar. Denna utveckling reser en rad
frågor som måste besvaras; i vad mån rör det sig om myndighetsutöv-
ning, hur hanteras sekretess, finns det något tjänstemannaansvar? Justi-
tieombudsmannen genomför för närvarande en granskning av detta
problem. Denna utveckling understryker vår uppfattning att det krävs
klarare regler inom familjehemsvården.

Revisorerna anser att det bör ankomma på socialstyrelsen att följa
och påverka utvecklingen av familjehemsvården i kommunerna. Där-
igenom bör kommunerna kunna få ett nödvändigt stöd i sitt arbete.
Som styrelsen själv anför kan en lämplig väg vara att ta initiativ till
uppföljningar och utvärderingar samt presentera och sprida resultat av
fakta och undersökningar. Vi återkommer till socialstyrelsens roll och
uppgifter i det följande.

Ett enhetligt huvudmannaskap och
värdresursplanering

I granskningsrapporten konstateras att planeringen av vårdresurser för
barn och ungdom inte fungerar på avsett sätt. Kommuner och lands-
ting har gemensamt ansvar för planeringen. Trots att detta ansvar är
klart uttryckt i socialtjänstlagen tycks huvudmännen inte uppfatta sig
ha skyldighet att tillskapa adekvata vårdresurser. Lagstiftningen leder
till diskussioner om vem som skall göra vad.

I rapporten föreslås att ett enhetligt huvudmannaskap för barn- och
ungdomsvården, utom för de särskilda ungdomshemmen, skall övervä-
gas. Länsstyrelserna i Stockholms och Örebro län, Sundsvalls och Örebro
kommuner samt landstinget t Stockholms län stöder förslaget. Socialsty-
relsen anser i likhet med revisorerna att det dubbla huvudmannaska-
pet inte gagnar en effektiv vårdresursplanering. Några remissinstanser
anser att samarbete mellan kommunerna i kommunförbund kan vara
ett lämpligt alternativ för mindre kommuner. Landstinget i Stockholm
anser att ett enhetligt huvudmannaskap skulle bidra till ett effektivare
resursutnyttjande. En klar ansvarsfördelning är också bra för verksam-
heten. Ett överförande av huvudmannaskapet bör dock inte utesluta
att landstingen där så är lämpligt driver institutioner på entreprenad åt
kommunerna. Länsstyrelsen i Stockholm anser att om kommunerna
har det samlade vårdansvaret så måste de i samarbete diskutera fram
krav på vilket vårdinnehåll och vilken vårdkvalitet som skall gälla för
viss ersättning.

Revisorerna konstaterar efter att ha tagit del av remissvaren att det i Förs,
dag inte finns någon fungerande vårdresursplanering. Familjehemsvår-
den är t.ex. ofta inte nämnd. Samtliga remissinstanser som yttrat sig
om planeringen ser brister i nuvarande ordning.

Riksdagen har beslutat att huvudmannaskapet för de särskilda ung-
domshemmen (12 § LVU) skall övergå till staten under år 1992. I
betänkandet Tvångsvård i socialtjänsten (SOU 1992:18) finns bl.a. en
redogörelse över vilka åtgärder som behöver vidtas för att överföra §
12- hemmen till staten.

Revisorernas uppfattning är att ett enhetligt huvudmannaskap för
den övriga barn- och ungdomsvården bör övervägas. Vi anser det
väsentligt att ansvarsfrågan är klart och tydligt definierad och avgrän-
sad. Vad som kan krävas av en vårdresursplanering är att den skall
vara framåtsyftande, ta hänsyn till krav på kvalitet, vårdinnehåll,
utveckling av vården och ekonomiska förhållanden. Den lämpligaste
lösningen förefaller vara att kommunerna får ett samlat ansvar för
barn- och ungdomsvården. Om kommunerna ensamma blir huvud-
män för barn- och ungdomsvården skapas också förutsättningar för en
effektivare vårdresursplanering. I likhet med vad flera remissinstanser
anfört bör dock olika lösningar för driften av vården kunna diskuteras.
Kommunerna bör, där så är lämpligt, sluta sig samman länsvis eller
regionvis i kommunförbund för att driva vårdhem. Landstingen bör
kunna driva vårdhem på entreprenad från kommunerna.

Revisorerna föreslår att socialtjänstkommittén far i uppdrag att lägga
fram förslag om ändring i socialtjänstlagen när det gäller huvudman-
naskap och vårdresursplanering i enlighet med vad vi anfört.

Kostnader och ersättningar

Granskningen visar att det är svårt att fä fram uppgifter om kostnader
för familjehemsvården. De undersökningar som har gjorts ger ett
tämligen osäkert intryck, och det går inte att dra några generella
slutsatser om kostnaderna för olika vårdformer. Enligt intervjuerna i
länen kan vårddygnsavgiften variera från 250 kr., vilket motsvarar
kommunförbundets rekommendation för familjehem, till 1 500 kr. per
barn och dygn för institutionsvård. Det finns exempel på avgifter på
3 000—4 000 kr. per dygn, men sådana nivåer far anses höra till
undantagen. I en undersökning av socialstyrelsen har sagts att de
offentliga institutionerna generellt har den dyraste vården (SoS-rapport
199L27).

Kommunförbundet har föreslagit nya principer för familjehemser-
sättningen bl.a. mot bakgrund av att familjehemmens intresseorganisa-
tioner begär höjda arvoden för familjehemsföräldrarna. Dessa nya
ersättningsprinciper skulle innebära väsentligt ökade kostnader för
kommunerna.

Socialstyrelsen tar inte ställning till vad kommunerna skall betala
för barn som placeras i familjehem resp, i hem för vård eller boende
(HVB). Däremot borde socialstyrelsen ha en samlad uppfattning om
vad olika vårdformer inom socialtjänsten kostar. Sådana statistiska

1991/92:21

10

uppgifter saknas. De kostnadsjämförelser som gjorts i socialstyrelsens
rapport Privat och offentligt i vården bygger på ett för litet och därtill
dåligt analyserat underlag.

Socialstyrelsen är enig med revisorerna om att kostnaderna måste
relateras till de kvalitetskrav kommunerna ställer i det enskilda fallet.
Flera remissinstanser bekräftar intrycket att man inte har kunskap och
kontroll över kostnader. Några påpekar att brist på platser kan ge för
litet förhandlingsutrymme. En ekonomisk bristsituation kan också leda
till att man dröjer med en placering vilket i ett längre perspektiv kan
leda till högre kostnader för samhället. Bl.a. Sveriges Akademikers
Centralorganisation (SACO) anser att denna konflikt kommer att bli
ännu tydligare i framtiden och att risken är stor att det blir barnen
och ungdomarna som blir förlorarna. Kommunernas ansvar enligt SoL
och LVU måste med nödvändighet ges företräde framför de ekonomis-
ka intressena, enligt SACO. Länsstyrelsen i Västernorrlands län menar
att ersättningsfrågorna behöver bli föremål för fortsatt diskussion och
något slags avgörande på central nivå. Socialstyrelsen meddelar att man
f.n. ser över behovet av statistik från kommunerna.

Revisorerna vill efter att ha tagit del av remissinstansernas synpunk-
ter för sin del understryka att det är angeläget att utveckla kunnandet
om kostnader och ekonomi hos alla som bedömer och fattar beslut om
vård av barn och unga. Det gäller på alla nivåer — kommuner,
länsstyrelser och socialstyrelsen. Även inom kostnadsområdet behövs
en övergripande helhetssyn. Kommunförbundet har hittills fastställt
principer för ersättningar till familjehem och bör bättre kunna samla
in uppgifter om kostnader och ersättningar samt föra ut denna kun-
skap till kommunerna. Kommunerna bör göra utvärderingar när det
gäller kvalitet och kostnader. Detta accentueras alltmer under en
period av åtstramningar och minskande resurser. Länsstyrelserna som
skall bedöma ansökningar om att fa starta hem för vård eller boende
(HVB) måste också kunna bedöma kostnader och kalkyler. Det gäller
också för länsstyrelserna att kunna analysera kostnadsutfallet, göra
utvärderingar och bedöma den framtida utvecklingen.

Revisorerna anser att socialstyrelsen regelbundet bör sammanställa
uppgifter om kostnader och ekonomi inom olika vårdformer samt föra
ut sådana uppgifter till länsstyrelser och kommuner.

De regionala myndigheternas tillsyn

Under granskningen framkom att länsstyrelsens sociala funktion har
otillräckliga personalresurser för att kunna bedriva en fortlöpande
tillsyn över socialnämndernas tillämpning av socialtjänstlagen samt
över hemmen för vård eller boende (HVB) och familjehemsvården.
Den generella tillsynen får stå tillbaka till förmån för handläggningen
av individärenden.

I granskningsrapporten understryks att länsstyrelsens sociala funk-
tion måste ges möjligheter att fullgöra sina i lag stadgade tillsynsuppgif-
ter. Mot bakgrunden av påvisade brister i kommunernas socialtjänst
måste åtgärder snarast vidtas för att få bättre balans mellan uppgifter

och resurser hos länsstyrelsens sociala funktion. Detta är desto mer Förs,
angeläget som kraven på tillsyn, rådgivning och information sannolikt
ökar med den nya kommunala nämndorganisationen. Att den sociala
funktionen personalmässigt är underdimensionerad har sedan länge
kunnat konstateras.

Socialtjänstlagstiftningens bestämmelser om tillståndsgivning till pri-
vata hem för vård eller boende (HVB) har gett utrymme för skilda
tolkningar, bl.a. om ett familjehem skall anses uppfylla förutsättningar-
na att få ombildas till institution. Länsstyrelsens socialkonsulenter, som
har att bedöma om tillstånd att driva enskilt HVB skall lämnas, har
uttalat att bedömningarna i en del fall är svåra. Socialkonsulenterna
har inte heller några möjligheter att göra ingående ekonomiska be-
dömningar av de budgetförslag som anges i tillståndsansökan.

Länsstyrelserna i Västernorrlands, Älvsborgs och Örebro län anser att
beskrivningen av arbetssituationen och bristen på resurser överens-
stämmer väl med verkligheten.

Några remissinstanser delar uppfattningen i rapporten att socialsty-
relsen bör förtydliga nuvarande bestämmelser om enskilda hem för
vård eller boende (HVB). Länsstyrelsen i Stockholm ifrågasätter om
inte en kvalitetshöjning av familjehemmen ytterligare kommer att
försvåra gränsdragningen mellan verksamhet i familjehem och HVB
vid en eventuell tillståndsprövning. Länsstyrelsen instämmer dock i att
tillståndsprövningen för privata HVB varit svår på grund av olika
tolkningar av socialtjänstlagens bestämmelser. I flera remissvar efterly-
ses klarare regler för tillståndsgivningen för hem för vård eller boende
(HVB). Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser det nödvändigt att
det görs en förtydligad/förändrad definition av vad som avses med hem
för vård eller boende (HVB).

Socialstyrelsen redovisar att man kommer att slutföra en översyn av
tillståndsgivningen och tillsynen över de privata hemmen under 1992.
I en rapport kommer att läggas fram förslag till förändringar i lagstift-
ningen, vilka sedan kan utgöra grund för nya föreskrifter.

Länsstyrelserna har i allmänhet inte gjort några uppföljningar och
utvärderingar av familjehemsvården. Revisorerna har endast funnit två
rapporter. Länsstyrelserna i Malmöhus och Hallands län gjorde under
1991 en granskning av familjehemsvården inom resp. län. Inom Väs-
ternorrlands län pågår en motsvarande undersökning.

I undersökningen från Malmöhus län redovisas hur kommunerna i
länet arbetar med sina uppgifter för barn i familjehemsvård. I sam-
manfattningen tas bl.a. följande problem upp:

—specialiseringsgraden är alltför låg i länet för att främja arbetet med
barn i familjehem,

— barnperspektivet blir inte tillgodosett i utredningsarbetet,

—det föreligger behov av kompletterande rutiner för samråd, doku-
mentation och meddelande angående placering. Samrådsskyldigheten
behöver uppmärksammas över hela landet,

— utbildningsbehovet för familjehemmen är dåligt tillgodosett,

— tillsynen fullgörs inte på det aktiva sätt som lagen förutsätter,

1991/92:21

12

— intresset för verksamhetsplanering inom individ- och familjeomsor-
gen är lågt.

Länsstyrelsen i Hallands län genomförde i sin undersökning en upp-
följning av familjehemsvården i länet i syfte att ge en bild av verksam-
hetsområdets omfattning och kvalitativa nivå i resp, kommun. Under-
sökningen visar att det finns brister inom familjehemsvården inom
några kommuner, bl.a. till följd av personalsituationen. Man var dock
medveten om bristerna och försökte åstadkomma förbättringar. När
det t.ex. gällde Halmstads kommun hade länsstyrelsen funnit att famil-
jehemsvården gavs hög prioritet av socialnämnden och att såväl nämn-
den som befattningshavarna har en hög ambitionsnivå, även om man
inte alltid nådde helt upp till den. Verksamheten bedömdes fungera
väl i de flesta avseenden.

Länsstyrelsen i Hallands län påpekar att socialnämndens beslut att
placera ett barn i ett annat hem än det egna innebär ett avgörande val
varigenom nämnden påtar sig ansvaret för den unges förhållanden och
utveckling. Mot denna bakgrund kan man inte göra avkall på kvalitets-
kraven vad gäller familjehemsverksamheten.

Efter att ha tagit del av remissvaren vill revisorerna för sin del
framhålla följande.

Revisorerna anser att de nämnda undersökningarna är viktiga exem-
pel på hur de regionala myndigheterna kan arbeta med utvärderingar
och uppföljningar. Resultatet styrker den bild av familjehemsvården
som framkommit i vår granskning. Vi anser att länsstyrelserna regel-
bundet bör genomföra uppföljningar och utvärderingar av familje-
hemsvården. Det skulle vara värdefullt om den här typen av utvärder-
ingar även innehöll en redogörelse för kostnader och ersättningar. Vi
vill också peka på möjligheten till samarbete mellan regioner och län
när det gäller utvärderingar och utveckling av nya metoder inom
vården. Inom länsstyrelsernas sociala funktion bör åtgärder vidtas för
att få en bättre balans mellan uppgifter och resurser.

Revisorerna anser i likhet med flera av remissinstanserna att det
behövs klarare och tydligare regler för tillstånd att driva enskilda
HVB.

En tendens som uppmärksammats under granskningen är att enskil-
da hem för vård eller boende drivs i ökande utsträckning i form av
aktiebolag. Vi har i vår granskning inte berört lämpligheten av att
familjehem drivs i aktiebolagsform. Men denna utveckling reser en rad
frågor som bör belysas, t.ex. frågor om insyn, offentlighet, sekretess,
ekonomi och kanske den viktigaste: Kan vårdnadsansvaret överlämnas
till en juridisk person?

Socialtjänstkommittén har i uppdrag att utreda frågan om vilka
villkor som bör vara förenade med tillstånd att driva HVB.

Revisorerna förordar att vad revisorerna anfört överlämnas till soci-
altjänstkommittén för deras arbete i den här frågan.

Socialstyrelsens roll och uppgifter, m.m.                   Förs.

Socialstyrelsen skall svara för tillsyn, uppföljning och utvärdering av
bl.a. familjehemsvården. I granskningen har uppmärksammats att sty-
relsens insatser för utveckling av familjehemsvården varit otillräckliga.
Av de utvecklingsmedel som styrelsen disponerar har endast en liten
del gått till familjehemsvården. Missbrukarvård och institutionsvård
har prioriterats kraftigt. En central uppgift för styrelsen är att sprida
bra modeller inom familjehemsvården. Under senare år har sådana
modeller tagits fram av intresseorganisationer och kommuner.

Socialtjänstlagen har karaktär av ramlag. Lagen anger över huvud
taget inte vilka åtgärder som skall vidtas i ett särskilt fall, utan detta
skall alltid avgöras efter en bedömning av samtliga omständigheter i
det aktuella fallet. Socialstyrelsen har inom ramen för sitt tillsynsan-
svar att övervaka den sociala verksamhetens kvalitet, bl.a. genom att
tolka lagstiftningen, genom att övervaka att lagstiftningens intentioner
fullföljs, genom att följa upp och utvärdera sociala insatser och genom
särskilda undersökningar, bl.a. i form av aktiva uppföjningsstudier.
Socialstyrelsen skall redovisa för riksdag och regering hur de mål som
lagstiftningen fastslagit för socialtjänsten uppnås. Detta innebär att
styrelsen skall följa upp de mål som formulerats inom ramen för
statens finansiella stöd till huvudmännen, granska kvaliteten och lag-
enligheten i det arbete som bedrivs samt noga följa utveckling av
produktivitet och effektivitet inom området.

Enligt granskningsrapporten bör en omprioritering av resurser göras
inom socialstyrelsen, såväl av personalresurser som av utvecklingsme-
del, till förmån för familjehemsvården. Vidare bör styrelsen i högre
grad än i dag, via länsstyrelsernas sociala funktioner, stimulera kom-
munerna till engagemang i utvecklingsprojekt.

I rapporten betonas att det är viktigt att staten utformar en övergri-
pande strategi för hur familjehemsvården skall behandlas. Det åligger
socialstyrelsen att tillse att villkoren är lika över hela landet när det
gäller hur kommunerna sköter socialtjänsten. Mot den bakgrunden
bör socialstyrelsen ges befogenhet att meddela föreskrifter om rekryte-
ring av familjehem och placering av barn och unga i sådana hem.

I sitt remissvar anför socialstyrelsen att revisorernas förväntningar på
statlig styrning inte stämmer överens med styrelsens nuvarande roll.
Det saknas mandat för att åstadkomma den handfasta påverkan reviso-
rerna efterlyser. Socialstyrelsen har gett ut Allmänna råd om barn och
unga i familjehem, vilka kommunerna dock inte är skyldiga att följa
och vilka enligt socialstyrelsens egen rapport inte verkar fa någon
egentlig genomslagskraft.

Länsstyrelsen i Stockholms län påpekar att socialtjänstlagens bestäm-
melser om vård i familjehem först borde tillämpas fullt ut i kommu-
nerna innan nya regler tillskapas. Utredningar, inte minst JO:s utred-
ning om familjehemsvård från 1985, visar tydligt att befintliga regler
inte följs.

När det gäller utvecklingsarbete och projektmedel till sådant arbete
anser socialstyrelsen att länsstyrelserna i många fall missförstått anvis-

1991/92:2

14

ningar om hur dessa medel skall användas. Socialstyrelsen påpekar att Förs,
avsikten med dessa medel är att göra det möjligt att pröva nya idéer
och metoder, arbetssätt, organisationsformer m.m. för att få fram
modeller möjliga att användas även av andra. Ansvaret för utveckling-
en av den egna verksamheten i syfte att förbättra insatserna åligger i
första hand kommunen. Länsstyrelserna t Stockholms och Västernorr-
lands län anser att länsstyrelserna borde höras vid tilldelning av pro-
jektmedel.

Socialstyrelsen är för sin del angelägen att öka insatserna inom
familjevården. Kommunalekonomiska kommittén föreslår (SOU
1991:98) en genomgång av användningen av medel till utvecklingspro-
jekt m.m. i syfte att utreda på vilket sätt dessa medel kan ställas till
den kommunala sektorns förfogande för FoU-verksamhet. Socialstyrel-
sen säger sig ha för avsikt att hos regeringen väcka frågan om att
förändra nuvarande system för användande av utvecklingsmedlen.

Angående statsbidraget till missbrukarvård och ungdomsvård påpe-
kar socialstyrelsen att man på regeringens uppdrag följt utvecklingen
inom vården åren 1986—1989. Resultatet har redovisats i tre rappor-
ter. Ur den senaste (juni 1991) citeras följande:

Socialstyrelsen konstaterar sammanfattningsvis att utvecklingen i fler
avseenden går i en annan riktning än den som låg i intentionerna med
det nya statsbidragssystem som gällde under perioden 1986—1989.
Vården karaktäriseras, generellt sett, inte av en utveckling mot öppna-
re vårdformer. Stiftelser och privata vårdgivare står för den utbyggnad
som sker. Det råder dessutom obalans i landet när det gäller den
geografiska fördelningen av institutionsplatser. Brist på platser råder
för klienter med särskilt stort vårdbehov.

Socialstyrelsen understryker att statsbidragen endast utgör en mindre
del (ca 10 %) av det kommunerna totalt anslår till missbrukarvård och
ungdomsvård. Innehåll och kvalitet i vården generellt är därför vikti-
gare att följa upp än hur statsbidraget används.

Socialstyrelsen redovisar i sitt remissvar vilka utvecklingsprojekt
man har inom individ- och familjeomsorgen där åtgärder inom famil-
jehemsvården räknas in. Socialstyrelsen kommer inom kort att starta
ett Centrum för utvärdering av socialt arbete, CUS. Centret skall ha en
fristående ställning inom socialstyrelsen. En huvuduppgift blir att på
vetenskapligt underlag analysera värdet av behandlingsformer och and-
ra metoder inom socialt arbete. Utvärderingen kommer i första hand
att gälla individ- och familjeomsorgen. Hit hör insatser inom familje-
hemsvården. Att t.ex. få fram metoder för en bättre "matchning"
mellan barn och familjehemsföräldrar anser socialstyrelsen är mycket
angeläget. Vidare är det viktigt att utvärdera effekterna av familjehems-
vårdens insatser jämfört med andra insatser, t.ex. stöd inom den egna
familjen.

Efter att ha tagit del av remissvaren vill vi anföra följande.

Det finns anledning att kritisera såväl socialstyrelsen som socialde-
partementet för en alltför passiv hållning i fråga om utveckling av
familjehemsvården. I dag saknas en samlad styrning från socialstyrel-
sen. Revisorerna har funnit att styrelsens roll och uppgifter inom

1991/92:2

15

familjehemsvården behöver preciseras. Enligt vår uppfattning bör sty- Förs. 1991/92:2
relsen arbeta mer aktivt för en utveckling av vården. Som vi tidigare
betonat har vi i granskningen uppmärksammat problem som rör
kommunernas arbete med familjehemsvården. Kommunerna behöver
stöd och råd inte bara för att tolka gällande bestämmelser utan även
för att utveckla vårdens innehåll och göra utvärderingar. Socialstyrel-
sens råd och anvisningar verkar inte ha fatt någon genomslagskraft.

Vård av barn och unga sker i familjehem och i hem för vård eller
boende (HVB) som drivs av enskilda eller som institution. Olika regler
gäller för dessa vårdformer. I avsnitt 3 redovisas huvuddragen av
gällande bestämmelser. Exempelvis har kommunerna ansvar för tillsy-
nen över familjehemmen och länsstyrelserna över hemmen för vård
eller boende (HVB). Utvecklingen av vården innebär bl.a. att familje-
hemmen bedrivs i alltmer institutionsliknande former. Gränsdragning-
en mellan familjehem och hem för vård eller boende blir oklar. Som
vi tidigare noterat förekommer det också att familjehem bildar bolag
utan att vara hem för vård eller boende (HVB). Revisorerna anser det
önskvärt att gränserna mellan vård i familjehem och hem för vård
eller boende (HVB) klarläggs.

Socialstyrelsen har enligt § 34 socialtjänstförordningen bemyndigan-
de att utfärda närmare föreskrifter i fråga om hem för vård eller
boende (HVB). Under granskningen restes frågan om socialstyrelsen
också borde fa befogenhet att utfärda föreskrifter riktade mot kommu-
nerna rörande rekrytering av familjehem och placering av unga i
sådana hem.

Revisorerna har övervägt remissinstansernas synpunkter i detta avse-
ende och är inte nu beredda att föreslå en särskild föreskriftsrätt för
socialstyrelsen rörande familjehemsvården. Revisorerna anser att denna
fråga bör övervägas av socialtjänstkommittén.

Revisorerna har funnit att regeringens information till riksdagen om
familjehemsvården varit begränsad. Regeringen bör för riksdagen mera
ingående redovisa resultaten av uppföljningar och utvärderingar.

5 Förslag

Revisorerna föreslår följande rörande familjehemsvården:

— Ett enhetligt huvudmannaskap för vård av barn och ungdom för-
utom de särskilda ungdomshemmen (12 § LVU) bör övervägas av
socialtjänstkommittén.

—Socialstyrelsen bör regelbundet sammanställa uppgifter om kostna-
der och ekonomi samt föra ut sådana uppgifter till länsstyrelser och
kommuner.

— Länsstyrelsernas resurser för tillsyn är otillräckliga. Åtgärder bör
vidtas för att få bättre balans mellan uppgifter och resurser hos
länsstyrelsens sociala funktion. Länsstyrelserna bör genomföra uppfölj-
ningar och utvärderingar av familjehemsvården.

16

— Socialtjänstlagens regler för tillstånd att driva enskilda hem för vård
eller boende (HVB) behöver förtydligas. Vad revisorerna anfört om
detta bör överlämnas till socialtjänstkommittén för deras arbete i den
här frågan.

— Socialstyrelsen bör arbeta mer aktivt för en utveckling av familje-
hemsvården. Socialtjänstkommittén bör få i uppdrag att utreda frågan
om föreskrifter rörande rekrytering av familjehem och placering av
unga i sådana hem.

— Regeringen bör för riksdagen mer ingående redovisa utvecklingen
och resultaten av uppföljning och utvärdering på området.

Förs. 1991/92:21

6 Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer

au riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om familjehemsvård för barn och ungdom.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Kjell Nilsson (s), Hans Lind-
blad (fp), Anders G Högmark (m), Bengt Silfverstrand (s), Birgitta
Hambraeus (c), Åke Carnerö (kds), Maja Bäckström (s), Leif Bergdahl
(nyd), Inga-Britt Johansson (s) och Bengt Kronblad (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg, revisionsdirektören Kristina Lindegren och utrednings-
chefen Margaretha Stålfors (föredragande).

Stockholm den 21 maj 1992

På riksdagens revisorers vägnar

Alf Wennerfors

Margaretha Stålfors

17

Sammanfattning av remissyttranden över
rapport 1991/92:4 om familjehemsvård för barn
och ungdom

Yttranden över rapporten Familjehemsvård för barn och ungdom har
avgetts av socialstyrelsen, länsstyrelsen i Stockholms län, länsstyrelsen i
Västernorrlands län, länsstyrelsen i Älvsborgs län samt länsstyrelsen i
Örebro län.

Tillfälle att yttra sig har beretts Svenska kommunförbundet efter
hörande av länsförbunden, Bengtsfors kommun, Borås kommun,
Stockholms stad, Sundsvalls kommun, Örebro kommun, landstinget i
Stockholms län, landstinget i Älvsborgs län, landstinget i Örebro län.
Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Sveriges Akademikers
Centralorganisation (SACO) samt Familjevårdens Centralorganisation
(FaCO).

Expeditionschefen i socialdepartementet, landstinget i Västernorr-
lands län, Landsorganisationen (LO) samt Familjehemmens Riksför-
bund (FR) har getts tillfälle att yttra sig men ej svarat.

Landstingsförbundet har beretts tillfälle att yttra sig men avstått.

Allmänna synpunkter

Socialstyrelsen, länsstyrelsen i Stockholms län, länsstyrelsen i Väster-
norrlands län, länsstyrelsen i Örebro län, Kommunförbundet, Borås
kommun, Stockholms stad, SACO samt FaCO instämmer i stort med
den problemanalys och den kritik som framförs i rapporten. Flera
remissinstanser, länsstyrelsen i Västernorrlands län, länsstyrelsen i
Örebro län, Örebro kommun, landstinget i Älvsborg och FaCO, fram-
håller också värdet av att revisorerna uppmärksammat familjehemsvår-
den. Länsstyrelsen i Örebro län vill betona vikten av att handläggare i
ärenden som rör familjehemsvård far den utbildning och kompetens
som krävs. Länsstyrelsen i Älvsborgs län delar inte helt den dystra bild
som riksdagens revisorers rapport ger av familjehemsvården.

Socialstyrelsens roll

Revisorerna anser att socialstyrelsen intagit en passiv hållning och att
satsningen på familjehemsvården varit begränsad. Socialstyrelsen anser
att revisorernas förväntningar på statlig styrning inte stämmer överens
med styrelsens nuvarande roll. Det saknas mandat för att åstadkomma
den handfasta påverkan revisorerna efterlyser. Socialstyrelsen menar
att man haft inte bara en handläggare som arbetat med familjehems-
vården. En handläggare har på heltid ägnat sig åt familjehemsfrågor,
men man har därutöver handläggare som i första hand ägnat sig åt
andra arbetsuppgifter men som i sin verksamhet också kommit i
kontakt med frågor som rör barn i familjehem. Familjehemsbarn är
ingen klart avgränsad grupp. Ofta är det, enligt socialstyrelsen, fråga
om barn som vandrar mellan öppenvården och olika vårdformer.

Förs. 1991/92:

Bilaga

Enligt socialstyrelsens egna uppgifter har man i dag, inom individ och
familjeomsorgen, fem handläggare som sysslar med frågor som rör
barn, därav cirka två för familjehemsvård.

Socialstyrelsen erinrar om att styrelsens uppgifter är att följa upp
och vidareutveckla socialtjänsten. Till ledning för dessa uppgifter utfär-
dar socialstyrelsen allmänna råd. Dessa allmänna råd har endast en
vägledande karaktär. Kommunen kan själv suveränt avgöra om den
vill följa ett råd eller inte. Ett annat sätt att stödja och påverka
kommunerna i önskvärd riktning, enligt socialstyrelsen, är att presen-
tera fakta och resultat av undersökningar, forskning och utvecklingsar-
bete. Kommunen kan sedan efter diskussion och eget ställningstagande
initiera förändringar i sin verksamhet. Ett sådant arbetssätt svarar mot
socialstyrelsens uppgifter, enligt socialstyrelsen själv. Socialstyrelsen
menar att stora brister föreligger när det gäller uppföljningen när
placering av barn i familjehem skett. Här konstaterar socialstyrelsen att
nuvarande lagar och förordningar ger tydliga anvisningar om hur detta
skall göras. Bestämmelserna skärptes senast i 1990 års LVU.

Länsstyrelsen i Alvsborgs län instämmer i rapporten vad avser
socialstyrelsens personella resurser för familjehemsvård men vill fram-
hålla att allmänna råd utgör viktiga instrument för kommunernas
socialtjänst. Länsstyrelsen i Örebro län delar till stora delar de syn-
punkter angående socialstyrelsen som framförs i rapporten. Borås
kommun anser att en bättre central uppföljning av kostnader och
vårdresultat skulle vara en fördel för landets kommuner. Sundsvalls
kommun anser att det har saknats en samlad styrning från socialstyrel-
sen och att lagstiftningen som berör tillståndsgivningen måste omarbe-
tas. Landstinget i Alvsborgs län stöder revisorernas förslag att en
omprioritering av socialstyrelsens resurser bör ske för att därmed
bättre kunna stödja kommunernas familjeverksamhet. Landstinget i
Örebro län anser det vara angeläget med en enhetlig belysning, så att
en övergripande målsättning för verksamheten kan komma till stånd.
Landstinget vill vidare betona socialstyrelsens roll: att ge ett riksper-
spektiv på verksamheten. Örebro kommun anser att kritiken mot den
oproportioneilt stora satsningen på institutionsvård är motiverad.
Kommunen vill betona vikten av att länsstyrelsen samt socialstyrelsen
bedriver sitt arbete så att öppna vårdformer ges acceptans och stöd.

Örebro kommun anser vidare att socialstyrelsen bör utfärda en
föreskrift om familjehemsvård, där en klar gräns dras mellan HVB och
familjehem. Kommunförbundet, FaCO, länsstyrelsen i Stockholms län
och socialstyrelsen ställer sig tveksamma till om socialstyrelsen skall
ges befogenhet att utfärda föreskrifter om rekrytering av familjehem
och placering av barn och unga i sådana hem. Länsstyrelsen i Stock-
holms län anser att socialtjänstlagens bestämmelser om vård i familje-
hem först borde tillämpas fullt ut i kommunerna innan nya regler
skapas. Socialstyrelsen anser inte att sådana föreskrifter är en lämplig
väg att påverka kommunerna.

När det gäller uppgifterna tillsyn, uppföljning och utvärdering anser
länsstyrelsen i Västernorrlands län att uppföljningen av rättstillämp-
ningen avseende HVB borde kunna vara bättre. Länsstyrelsen menar

Förs. 1991/92:2

Bilaga

19

att socialstyrelsens resurser för detta bör utökas. TCO menar att
utvecklingen mot allt fler HVB-hem ställer ökade krav på tillsynsmyn-
digheten. Det är därför viktigt att tillsynsmyndigheten på såväl regional
som central nivå får tillräckliga resurser och befogenheter för detta.
Den centrala tillsynen är speciellt viktig för att garantera en enhetlig
behandling över hela landet enligt TCO. SACO delar revisorernas
bedömning av att uppföljning och utvärdering måste förbättras.

Den regionala tillsynsmyndighetens roll

När det gäller rapportens beskrivning av länsstyrelsernas arbetssitua-
tion och brist på resurser, anser länsstyrelsen i Västernorrlands län,
länsstyrelsen i Älvsborgs län och länsstyrelsen i Örebro län att denna
överensstämmer väl med verkligheten.

När det gäller den regionala myndighetens tillsynsuppgifter säger
länsstyrelsen i Örebro län att man delar revisorernas uppfattning att
behovet av tillsyn kommer att öka när den kommunala nämndorgani-
sationen släpps fri. Länsstyrelsen i Örebro län anser också att det varit
angeläget att rapporten behandlat både länsstyrelsernas och socialsty-
relsens roll som tillsynsmyndigheter.

När det gäller samarbetet mellan socialstyrelsen och länsstyrelserna
nämner både socialstyrelsen och länsstyrelsen i Västernorrlands län att
ett förslag till en överenskommelse om hur samarbetet skall regleras
nu föreligger. Förslaget har utarbetats gemensamt av socialstyrelsen
och företrädare för länsstyrelserna.

Familjehemsverksamheten i kommunerna

Revisorernas åsikt att kommunernas beställarkompetens måste höjas
delas av bl.a. Sundsvalls kommun, Örebro kommun och Kommunför-
bundet, socialstyrelsen, SACO samt länsstyrelsen i Västernorrlands län.
Länsstyrelsen i Älvsborgs län vill skilja på beställarkompetens avseende
kvalitet av vård och beställarkompetens avseende avtal om kostnader
för vård. Om beställarkompetensen kan delas upp i dessa två kompo-
nenter kan länsstyrelsen dela uppfattningen att kompetensen måste
höjas.

Socialstyrelsen, länsstyrelsen i Älvsborgs län och Kommunförbundet
betonar vikten av att både politiker och tjänstemän i ledande ställning
tillägnar sig bättre förståelse för det kunskapsområde som familjehems-
vården utgör. Att resurser för fortbildning och handledning avdelas är
kommunernas eget ansvar, menar socialstyrelsen. Länsstyrelsen i
Örebro län menar att om familjehemsverksamheten skall kunna ut-
vecklas och om man skall kunna finna lämpliga hem för störda barn
och ungdomar krävs såväl erfarenhet som kunskap i det urvals- och
utredningsarbete som måste föregå en placering. Länsstyrelsen har i
många andra fali tydligt kunnat konstatera att en decentralisering av
verksamheter i många fall medfört att värdefull kompetens gått förlo-
rad. Den beställarkompetens, som revisorerna efterlyser, är angelägen

Förs. 1991/92:21

Bilaga

20

för att handläggarna inom socialtjänsten på ett realistiskt och professio-
nellt sätt skall kunna möta de allt högre kraven på ersättningar för
placeringar, anser länsstyrelsen i Örebro län.

Borås kommun har givit en kommundelsnämnd i uppdrag att för
hela kommunens räkning ansvara för rekrytering och utveckling av
familjehem. Kommunen menar att en viss övergripande kompetens
dessutom kan behövas för en väl fungerande vårdresursplanering samt
för prövning av nya vårdalternativ eller ändrad inriktning på dem som
redan finns.

SACO vill, utöver utredningens förslag om att utveckla den ekono-
miska och sociala kompetensen, också lyfta fram behovet av en utveck-
lad psykologisk kompetens. Centralorganisationen instämmer därmed i
bedömningen att kommunerna bör organisera arbetet så att denna
samlade kompetens kan utvecklas och säkerställas.

Landstinget i Alvsborg anser, i likhet med revisorerna, att det är
angeläget att varje kommun omfördelar sina resurser inom socialtjänst-
en för att därmed bättre kunna följa upp gjorda placeringar. Genom
en sådan specialisering kan också kunskap samlas och möjligheter till
en förbättrad beställarkompetens vad avser bedömning av vårdens
innehåll och kvalitet samt en ökad kostnadsmedvetenhet uppnås, anser
landstinget i Alvsborgs län. TCO:s uppfattning är att det ute i kommu-
nerna finns en god uppfattning om vilka krav på vårdinnehåll och
kvalitet som skall ställas men att kommunerna i stället blivit styrda av
det vårdutbud som finns.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det redan nu är viktigt att
kommunerna tar till egna lokala experter som ekonomer och jurister
att vara behjälpliga med upprättandet av vårdkontrakten så att inte
socialsekreteraren lämnas ensam att göra bedömningarna. Stockholms
stad menar att varje socialdistrikt inte på egen hand klarar att upprätt-
hålla den beställarkompetens som krävs, man föreslår att denna kom-
petens samlas centralt. Socialstyrelsens slutsats är att god kvalitet i
vården kräver att kommunerna prioriterar detta specialområde på ett
tydligare sätt.

Svenska kommunförbundet instämmer i stort med den kritik som
framförs i rapporten. Linder den senaste tioårsperioden har en bety-
dande del av socialtjänstens resurser tagits i anspråk för nödvändig
utbyggnad av barnomsorgen samt omsorger om äldre och handikappa-
de. Samtidigt har socialtjänstens individ- och familjeomsorg varit före-
mål för decentralisering, omorganisation och även stor personalomsätt-
ning. Vissa delar av vården — öppenvårdsinsatserna — har utvecklats
gynnsamt under denna period, medan t.ex. familjehemsvården av barn
och ungdom inte fatt tillräckligt utrymme. Kommunerna är väl med-
vetna om de brister som redovisas i rapporten. Många kommuner gör
satsningar för att öka sin kompetens och förbättra stödet till familje-
hem, barn och biologiska föräldrar.

Förslaget om en speciell enhet inom kommunen för att säkerställa
kompetensen far stöd av Bengtsfors kommun. Socialstyrelsen anser det
vara orealistiskt med en särskild enhet, åtminstone när det gäller de
små kommunerna. Socialstyrelsen förespråkar i stället samarbete över

Förs. 1991/92:2

Bilaga

21

kommungränserna i dessa frågor. Länsstyrelsen i Stockholms län anser
att det är svårt att rekommendera en organisation med en särskild
familjehemsenhet till alla typer av kommuner. Oberoende av vilken
organisationsmodell som väljs anser länsstyrelsen det viktigt att den
sociala kompetensen garanteras. Länsstyrelsen hävdar också att det
visat sig att det har blivit en utarmning av kompetens vad avser
socialtjänstens uppgifter på många håll där kommunerna delat in sig i
för många kommundelar. Örebro kommun anser inte att en särskild
enhet inom kommunen för att säkerställa kompetensen är den enda
framkomliga vägen att få kvalitet i rekryteringen. Man förordar ett
system med ett nätverk av familjehemssekreterare från olika kommun-
delar.

Revisorerna understryker vikten av att socialtjänsten fullgör de
skyldigheter som riksdagen ålagt den genom bestämmelserna i SoL och
LVU. Örebro läns landsting delar helt denna uppfattning. Landstinget
vill vidare betona helhetssynen när det gäller socialnämndens ansvar.
Landstinget anser att detta innebär att såväl det placerade barnet som
dess biologiska föräldrar och familjehemsföräldrar får erforderligt stöd
från socialtjänsten. Landstinget betonar också det extra viktiga i att ge
utvecklingsstörda barn/ungdomar, som placerats enligt SoL och LVU,
stöd och tillsyn. Landstinget menar att stöd och stimulans under en
familjehemsplacering är lika viktigt som de insatser som sätts in under
tiden före placeringen. Stockholms stad instämmer helt i revisorernas
uppfattning att kommunerna har svårt att hålla beredskap inom famil-
jevården.

När det gäller kommunernas tillsynsverksamhet vill länsstyrelsen i
Västernorrlands län poängtera kommunernas ansvar för den löpande
tillsynen över enskilda hem för vård och boende. Socialstyrelsen anser
att socialnämndens ansvar beträffande tillsynen av såväl familjehem
som enskilda HVB är helt klar. Kommunerna har uppenbarligen inte
levt upp till detta ansvar, konstaterar socialstyrelsen.

Socialstyrelsen menar, angående samråd mellan kommuner när ett
barn skall placeras i en annan kommun än hemkommunen, att
situationen här är allvarligare än vad revisorerna beskrivit. Samrådet
försummas i hög utsträckning.

Huvudmannaskap

I rapporten lämnas som förslag att ett enhetligt huvudmannaskap för
barn- och ungdomsvården, utom de särskilda ungdomshemmen, bör
övervägas. Detta förslag stöds av länsstyrelsen i Stockholms län, länssty-
relsen i Örebro län, Sundsvalls kommun, Örebro kommun och lands-
tinget i Stockholms län. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att om
kommunerna har det samlade vårdansvaret måste de i samarbete
diskutera fram krav på vilket vårdinnehåll och vilken vårdkvalitet som
skall gälla för viss ersättning. Länsstyrelsen i Örebro län har själv
erfarit problem i samband med det dubbla ansvaret. Länsstyrelsen
anser dock det inte vara realistiskt att varje kommun för sig svarar för
sitt eget behov av institutionsvård. Små och medelstora kommuner kan

Förs. 1991/92:2

Bilaga

22

inte ställa sådana resurser till förfogande. Länsstyrelsen i Örebro län
anser därför att ett kommunförbund, innehållande samtliga kommu-
ner i länet, vore ett alternativ.

Landstinget i Stockholms län anser att ett enhetligt huvudmanna-
skap skulle innebära ett effektivare resursutnyttjande. En klar ansvars-
fördelning är också till gagn för verksamheten. Ett överförande av
huvudmannaskapet bör dock inte, enligt landstinget, hindra att lands-
tingen, där så är lämpligt, driver institutioner på entreprenad åt
kommunerna. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att lagstift-
ningen leder till diskussioner om vem som skall tillskapa adekvata
vårdresurser. Länsstyrelsen har erfarit att landstinget inte prioriterar
HVB-verksamhet vilket det förändrade statsbidragssystemet bidragit till.
Att kommunerna får ett samlat ansvar för all barn- och ungdomsvård
ser landstinget som en lösning inte helt utan komplikationer. lands-
tinget är rädd att mindre kommuner inte har underlag att själva driva
en institution. Socialstyrelsen anser i likhet med revisorerna att det
dubbla huvudmannaskapet inte gagnar en effektiv vårdresursplanering.

Länsstyrelsen i Alvsborgs län anser att flertalet kommuner är för
små för att kunna driva egna barn- och ungdomshem. Barnen och
ungdomarna skall kunna erbjudas god vård och fostran utifrån sina
speciella behov. Ett varierat utbud av offentliga HVB kräver fortsatt
landstingskommunalt huvudmannaskap, anser länsstyrelsen i Älvsborg.
Landstinget i Örebro län anser, i likhet med länsstyrelsen i Älvsborgs
län, att de flesta kommuner är för små för att driva barn- och
ungdomshem, om man skall kunna säkerställa kompetens, metodut-
veckling och ekonomi kring verksamheten. Örebro läns landsting
anser att landstingskommunalt huvudmannaskap är att föredra.

Förs. 1991/92:2

Bilaga

Vård resursplanering

Socialstyrelsen konstaterar att familjehemsvården sällan tas med i
vårdresursplanen. Den nämns på sin höjd som en värdefull vårdform.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län efterlyser ett helhetsperspektiv på
vårdresurserna. Länsstyrelsen anser att det behöver finnas en framåtsyf-
tande vårdresursplanering som tillgodoser detta behov. TCO anser att
behovet av differentierad vård också borde komma till uttryck i den
vårdresursplanering som görs mellan kommun och landsting. Det är
viktigt, enligt TCO, att vårdresursplaneringen inte enbart innefattar en
redogörelse över de placeringar som gjorts. Länsstyrelsen i Älvsborgs
län konstaterar att vårdresursplanen som inte skall fastställas av någon
myndighet inte har blivit något instrument över hela landet. Vårdpla-
nernas kvalitet skiftar och det kan knappast utläsas ur dem vilka
resurser som finns eller planeras för framtiden. Länsstyrelsen efterlyser
en central styrning över hela landet. Inte heller Sundsvalls kommun
tycker att de vårdresursplaner som kommunerna och landstingen gör
gemensamt har haft den kvalitet som förväntats. Landstinget i Örebro
län delar inte den uppfattning, som länsstyrelsen i Örebro län ger
uttryck för i rapporten, att vårdresursplanering i det närmaste värde-
lös.

23

Hem för vård eller boende

När det gäller revisorernas förslag att socialstyrelsen i nya föreskrifter
utifrån vunna erfarenheter bör förtydliga nuvarande bestämmelser om
enskilda hem för vård eller boende (HVB), delar länsstyrelsen i
Stockholms län, länsstyrelsen i Örebro län, Borås kommun, landsting-
et i Örebro län och SACO denna uppfattning. Länsstyrelsen i Stock-
holms län ifrågasätter om inte, den av revisorerna skisserade, kvalitets-
höjningen av familjehemmen ytterligare kommer att försvåra gräns-
dragningen mellan familjehem och hem för vård eller boende (HVB)
vid en eventuell tillståndsprövning. Länsstyrelsen i Stockholms län
menar dock i likhet med revisorerna att tillståndsgivningen för de
privata hemmen för vård eller boende (HVB) har varit svår på grund
av olika tolkningar av socialtjänstlagens bestämmelser.

Länsstyrelsen i Örebro län ser det som angeläget med klarare regler
för tillståndsgivningen för hem för vård eller boende (HVB). Sådana
föreskrifter skulle, enligt länsstyrelsen, kunna bidra till en mera sam-
lad kompetens när det gäller rekrytering av familjehem och placering
av barn och ungdom. Borås kommun ser det som en fördel om det
blir klarare regler för tillståndsgivningen och om de ekonomiska
kalkylerna kan vägas in vid tillståndsprövningen. Länsstyrelsen i Väs-
ternorrlands län anser det nödvändigt att det görs en förtydli-
gad/förändrad definition av vad som avses med hem för vård eller
boende (HVB). De resonemang och de förslag till lagändringar som
förs i REBUS-projektets rapport "Vård utom hemmet" bör enligt
länsstyrelsens mening ligga till grund för förändringar i såväl social-
tjänstlagen som socialtjänstförordningen. Som en följd av sådana änd-
ringar bör även gällande föreskrifter omarbetas. Att ändra föreskrifter-
na redan före en lagändring skulle enligt länsstyrelsen i Västernorr-
lands län inte bidra till erforderliga förbättringar.

Socialstyrelsen kommer att slutföra sin översyn av tillståndsgivning-
en och tillsynen över de privata hemmen under 1992. Rapporten
kommer att innehålla förslag till förändringar i lagstiftningen, som
sedan kan utgöra grund för nya föreskrifter. Socialstyrelsen anser inte
att nya föreskrifter om enskilda hem för vård eller boende (HVB), som
revisorerna föreslår, skulle undanröja den oklarhet som råder. För att
att skapa klarhet krävs en ändring av socialtjänstförordningen, SoF.

Länsstyrelsen i Alvsborgs län menar att om kommunerna satsat
mera resurser på familjehemsvården hade troligen inte de privata
hemmen för vård eller boende (HVB) ökat i den omfattning som nu
skett.

Familjehemmen

Revisorerna har framhållit vikten av att kommunerna tar sitt ansvar
och ger familjehemmen utbildning, stöd och handledning både för att
kunna behålla bra familjehem och kunna rekrytera nya. Konsulent-
stödd familjehemsverksamhet i grupp framhåller revisorerna som en
intressant arbetsform att uppnå detta. Dessa synpunkter delas av social-
styrelsen, länsstyrelsen i Stockholms län, länsstyrelsen i Örebro län,

Förs. 1991/92:21

Bilaga

24

landstinget i Örebro län, Örebro kommun, Sundsvalls kommun,
Bengtsfors kommun samt FaCO. Bengtsfors kommun ifrågasätter dock
hur långt professionaliseringen av familjehemmen skall drivas. Social-
styrelsen och länsstyrelsen i Västernorrlands län konstaterar att medve-
tenhet och kunskaper om familjehemmens behov av stöd och handled-
ning inte saknas ute i kommunerna. Socialstyrelsen menar att proble-
met är att finna former för att sprida metoder, erfarenheter och
kunskap mellan kommunerna och få kommunerna att ta metoderna i
bruk i det vardagliga arbetet. Länsstyrelsen i Alvsborgs län samt
landstinget i Alvsborgs län tycker att den organisation som används i
länet med barnavårdsombud anställda av landstinget är ett bra sätt att
rekrytera nya och behålla bra familjehem.

Angående ersättningen till familjehemmen menar länsstyrelsen i
Västernorrlands län att ersättningsfrågorna behöver bli föremål för
fortsatt diskussion och något slags avgörande på central nivå. Socialsty-
relsen menar att den statistik angående ersättning till familjehemmen,
som rapporten efterlyser, tidigare funnits med i SCB-statistiken. Den
togs bort i mitten av 1980-talet. För närvarande ser socialstyrelsen över
behovet av statistik från kommunerna.

Socialstyrelsen menar att erfarenheter hittills har visat att större
delen av det enskilda barnets behov av vård ändå kan tillgodoses av det
vanliga familjehemmet. Genom stöd utifrån till familjehemmet kan
barnets behov av särskild vård tillgodoses. Jämförelsen i rapporten
med kraven på formell kompetens för barnomsorgens personal är
därför inte helt rättvisande. Socialnämndens noggranna bedömning i
varje enskilt fall har större betydelse, när det gäller valet av familje-
hem, än det som föregår anställningen av en dagbarnvårdare, anser
socialstyrelsen.

Kostnader

Angående kostnaderna för vården är socialstyrelsen helt enig med
revisorerna att dessa måste relateras till de kvalitetskrav kommunerna
ställer i det enskilda fallet. Länsstyrelsen i Örebro län menar att den
kraftiga kostnadsutvecklingen av vårdkostnader i HVB-hem har disku-
terats i många sammanhang utan att några mera konkreta åtgärder
vidtagits. Länsstyrelsen tycker att det är bra att frågan belyses även i
detta sammanhang. Stockholms stad menar att socialtjänsten fått litet
förhandlingsutrymme på grund av bristen på platser. Socialdistrikten
har heller inte haft någon kontroll över kostnadsutvecklingen, menar
Stockholms stad.

Länsstyrelsen i Stockholms län menar att man erfarit att kommu-
nerna mera än förut väger olika kostnadsaspekter mot varandra vid
tilltänkta placeringar men även under pågående vård. Det kan röra sig
om placeringar som inte kommer till stånd huvudsakligen av kostnads-
skäl, anser länsstyrelsen. Länsstyrelsen i Västernorrlands län och so-
cialstyrelsen delar revisorernas uppfattning att en ekonomisk bristsitua-
tion kan leda till att man dröjer med en placering. I ett längre
perspektiv kan detta leda till högre kostnader för samhället. TCO har

fatt signaler om att de ekonomiska förutsättningarna styr biståndsbe-     Förs. 1991/92:2

dömningen. TCO har hört talas om fall där förutsättningen för perso-     Bilaga

nålens anställning är kopplad till att placeringskostnaderna hålls nere.

SACO anser att kommunerna tvingats välja mellan att acceptera
höga vårdkostnader för att lösa problem i akuta situationer eller av
kostnadsskäl tvingats göra avkall på insatser som varit bäst lämpade för
den berörda individen. SACO anser att denna konflikt kommer att bli
ännu tydligare i framtiden och anser att risken är stor att det blir
barnen och ungdomarna som blir förlorarna. Kommunernas ansvar
enligt SoL och LVU måste med nödvändighet ges företräde framför de
ekonomiska intressena, enligt SACO.

Utvecklingsarbete

Socialstyrelsen anser att länsstyrelserna i många fall missförstått använ-
dandet av medel till utvecklingsarbete och projekt. Länsstyrelserna
verkar tro att utvecklingsmedlen finns till för att täcka kommunernas
behov. Socialstyrelsen vill här påpeka att avsikten med dessa medel är
att göra det möjligt att prova nya idéer och metoder, arbetssätt,
organisationsformer m.m för att fä fram modeller möjliga att användas
även av andra. Ansvaret för utvecklingen av den egna verksamheten i
syfte att förbättra insatserna åligger i första hand kommunen, enligt
socialstyrelsen Socialstyrelsen konstaterar också att användandet av de
särskilda projektmedlen förmodligen kommer att förändras. Länsstyrel-
sen i Stockholms län och länsstyrelsen i Västernorrlands län menar att
länsstyrelsen borde höras vid tilldelning av projektmedel. Länsstyrelsen
i Västernorrlands län tror att en sådan uppläggning även skulle främja
uppföljningsarbetet.

Övrigt

Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Stockholms stad, landstinget i
Stockholms län och landstinget i Örebro län poängterar att den
differentiering av vården som de ungas skiftande behov kräver gör att
både kvalificerad familjevård och institutionsvård måste finnas.

TCO menar att det sociala arbetet präglas av en tung problematik,
höga krav på rättssäkerhet och god yrkesetik. Det är därför viktigt att
det finns tydliga ansvarsgränser beträffande barn- och ungdomsvården.
TCO anser det olyckligt med den snabba privatiseringen samt minsk-
ningen av antalet traditionella familjehem. TCO tror vidare att om
förutsättningarna för det sociala arbetet förbättras kommer personal-
omsättningen bland socialarbetarna att minska, varvid arbetet med
familjehemsvård för barn och ungdom kan komma att förbättras.

Innehållsförteckning

1 Sammanfattning ................................. 1

2 Granskningen av familjehemsvård för barn och ungdom . .        2

3 Bakgrund och gällande bestämmelser ................. 3

4 Revisorernas överväganden ......................... 5

Inledning ....................................... 5

Familjehemsverksamheten i kommunerna.............. 6

Ett enhetligt huvudmannaskap och vårdresursplanering ....        9

Kostnader och ersättningar.......................... 10

De regionala myndigheternas tillsyn................... 11

Socialstyrelsens roll och uppgifter, m.m................ 14

5 Förslag ........................................ 16

6 Hemställan ..................................... 17

Bilaga Sammanfattning av remissyttranden över rapport

1991/92:4 om familjehemsvård för barn och ungdom...... 18

Allmänna synpunkter.............................. 18

Socialstyrelsens roll ............................... 18

Den regionala tillsynsmyndighetens roll................ 20

Familjehemsverksamheten i kommunerna.............. 20

Huvudmannaskap................................. 22

Vårdresursplanering............................... 23

Hem för vård eller boende .......................... 24

Familjehemmen .................................. 24

Kostnader....................................... 25

Utvecklingsarbete................................. 26

Övrigt.......................................... 26

Förs. 1991/92:2

27

gotab 41492, Stockholm 1992