Förslag 1991/92:20

Förslag 1991/92:20

Förslag till riksdagen

1991/92:20

Riksdagens revisorers förslag angående den nya
budgetprocessen

Förs.

1991/92:20

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av den nya
budgetprocessen. Granskningen har i huvudsak genomförts under bud-
getåret 1990/91.

1 Sammanfattning

Riksdagen godkände våren 1988 nya riktlinjer för den statliga budget-
processen.

Den nya budgetprocessen har därefter introducerats som ett medel
för att effektivisera statlig verksamhet och samtidigt stärka regeringens
och riksdagens inflytande över verksamheten. Genom ökad tonvikt vid
uppföljning och utvärdering skall omprövningar underlättas, samtidigt
som budgetprocessen blir mera central som beslutsprocess.

Arbetsgången i budgetarbetet förändras genom att en ny budget-
rutin införs. Rutinen innehåller väsentligen följande moment:
-statliga myndigheter och den verksamhet de administrerar eller
ansvarar för blir föremål för omväxlande fördjupad och förenklad
budgetprövning enligt ett i förväg fastställt schema (treåriga budget-
cykler),

-den fördjupade prövningen föregås av myndighetsspecifika direktiv
från regeringen till myndigheterna och av särskilda rapporter och
fördjupade anslagsframställningar från myndigheterna till regering-
en,

-samtliga myndigheter lämnar årlig resultatredovisning och prelimi-
nära bokslut till regeringen.

Politiskt inflytande

Riksdagens revisorer anser att den rutin som införs med den nya
budgetprocessen inte i tillräcklig omfattning underordnats syftet att
underlätta regeringens och riksdagens arbete. Om statsmakterna skall
stärka sitt inflytande över förvaltningen — något som förutsattes i
riksdagens verksledningsbeslut våren 1987 — behöver de politiska
beslutsfattarna handlingsutrymme snarare än rutiner som föreskriver i
vilken ordning och på vilket sätt besluten skall fattas.

1 Riksdagen 1991192. 2 saml. Nr 20

Trots att kraven på exempelvis produktivitetsförbättringar och ökad Förs. 1991/92:20
effektivitet åtminstone till en del härrör från för statsförvaltningen
ofördelaktiga jämförelser mellan statlig och privat verksamhet — och
trots att även styrformer hämtats till statsförvaltningen från näringslivet

— finns inslag i den nya budgetrutinen som kan betecknas som
karaktäristiska för offentlig verksamhet:

- lång förberedelsetid. Regeringen får vänta i drygt ett år på de uppgif-
ter som man begär från statliga myndigheter genom direktiv för
fördjupade anslagsframställningar.

-lång beslutsprocess. De fördjupade anslagsframställningarna lämnas

in till departementen tio månader före budgetårets början.

-lång genomförandetid. Myndigheterna har tre år på sig att inrikta sin
verksamhet enligt statsmakternas intentioner.

Den nya budgetprocessen under 1990/91

Under 1990/91 års budgetarbete frångicks den nya budgetrutinen i
flera viktiga avseenden. Myndigheternas redogörelser för sina resultat
hade skiftande karaktär och behandlades på mycket olika sätt i depar-
tementen. Endast 17 av 38 myndigheter i första budgetcykeln föreslogs
i budgetpropositionen få treårig budgetram. Regeringens redogörelser
till riksdagen var i många avseenden svårgenomträngliga. Riksdagens
budgetarbete förändrades knappast alls till följd av den nya budgetpro-
cessen. För ungefär hälften av de myndigheter som regeringen behand-
lat som treårsmyndigheter nämnde utskotten i texten till sina betän-
kanden ingenting om fördjupad budgetprövning eller treåriga budget-
ramar.

Oberoende av tidigare upprättad indelning i budgetcykler presente-
rades ett omfattande program för omställning av den statliga administ-
rationen. Väsentligt underlag för omprövning hämtades från andra
källor än de berörda statliga myndigheterna.

Revisorerna drar slutsatsen att formerna för den nya budgetproces-
sen — budgetrutinen — riskerar att motverka att reformens syften
uppnås.

Prioritering från politiska utgångspunkter

Revisorerna förutsätter att ett system med omväxlande fördjupad och
förenklad budgetprövning införs, men menar att prövningen inte bör
göras enligt ett på förhand uppgjort schema.

I stället bör regeringen i varje budgetproposition lämna förslag till
myndighets- eller verksamhetsområden som under påföljande budgetår
skall bli föremål för fördjupad prövning. Till grund för förslaget bör
ligga en politisk bedömning av vilka områden som är särskilt intres-
santa.

Förslaget innebär att riksdagen far en mera aktiv roll i budgetarbetet
än vad som förutsatts vid införandet av den nya budgetprocessen.

Om även riksdagen ställer krav på uppgifter inför en fördjupad
budgetprövning ökar förutsättningarna för att politiskt relevant infor-                    2

mation blir tillgänglig. Budgetprövningen kan i ökad utsträckning ske

med utgångspunkt från verksamhetsområden och göras mera oberoen- Förs,
de av regeringskansliets och statsförvaltningens organisation. Riksdagen
kan kontinuerligt påverka budgetarbetets inriktning.

Den fördjupade prövningen kan — men behöver inte nödvändigtvis
— avse en treårsperiod. Även periodens längd bör avpassas efter
politiska bedömningar av områdets vikt eller föränderlighet.

Resultatredovisning

Att de statliga myndigheterna utformar sina fördjupade anslagsfram-
ställningar med tanke på framtida anslag är enligt revisorernas uppfatt-
ning naturligt och delvis ofrånkomligt. Myndigheternas värdering av
sina resultat blir med nödvändighet partisk.

Den utvärdering myndigheterna åläggs att redovisa i sina fördjupade
anslagsframställningar bör därför enligt revisorernas mening främst
avse avgränsade delar av verksamheten. I första hand bör områden där
myndigheterna har tydliga handlingsalternativ eller begränsat inflytan-
de (t.ex. på grund av lagreglering) väljas för sådan utvärdering. Reviso-
rerna ifrågasätter däremot om frågor rörande interna förhållanden i
myndigheterna är av något avgörande intresse vid en fördjupad budget-
prövning.

Både regeringen och statskontoret har ansett att myndigheterna bör
ha huvudansvaret för att relevanta resultatmått utvecklas. Revisorernas
uppfattning är i stället att regeringskansliet mera självständigt måste
ställa krav på resultatmått och effektanalyser och att det är en förut-
sättning för att myndigheternas redovisningar skall bli användbara i
budgetarbetet. Sådana mått kan också behöva utvecklas genom mera
oberoende utvärdering.

Information till riksdagen

De redogörelser för myndigheternas resultat som riksdagen fick genom
budgetpropositionen 1991 hade mycket olika karaktär. I många fall var
rubriken Resultatbedömning under föredragandeavsnittet delvis missvi-
sande. Det var ibland svårt att avgöra om regeringen verkligen tagit
ställning till den redovisning som lämnades. När regeringen å andra
sidan gjorde en samlad bedömning av resultaten, och underlaget för
bedömningen samtidigt var knapphändigt redovisat, fick upplysningen
begränsat värde för riksdagens ledamöter.

Revisorerna efterlyser en tydligare redovisning av dels myndigheter-
nas egna resultatredovisningar, dels regeringens ställningstaganden till
redogörelserna och regeringens egen bedömning av resultaten.

Revisorerna utgår från att myndigheternas fördjupade anslagsfram-
ställningar i sin helhet tillställs berörda utskott. Om tanken på fördju-
pad prövning över huvud taget skall bli meningsfull, behövs därutöver
enligt revisorernas mening en självständig bedömning från regeringens
sida av hur olika verksamhetsområden fungerat.

En förutsättning för sådan självständighet är att regeringen inte
enbart eller ens huvudsakligen förlitar sig på det material myndighe-
terna presenterat, utan även utnyttjar uppgifter från fristående källor. I

1991/92:20

syfte att underlätta riksdagens beredning av olika förslag bör regering- Förs. 1991/92:20
en till sina förslag till riksdagen foga en sammanställning över den
utredningsverksamhet som nyligen har avslutats eller pågår inom ett
verksamhetsområde.

Beträffande anslagsberäkningarna förordar revisorerna att förslag till
utgiftsanslag inleds med en tydlig och systematisk sammanställning
över hur anslagen beräknats. Av denna bör förutom tidigare års
medelsförbrukning — och orsakerna till eventuella avvikelser från
budget — omräkningstal, besparingsbelopp och eventuella tillägg för
olika ändamål entydigt framgå. Även de villkor som förknippas med
ramanslagen bör framgå av sammanställningen.

Informationen beträffande intäktsfinansierade myndigheter bör inte
vara mindre omfattande än den som gäller anslagsmyndigheterna. För
varje myndighet bör således finnas uppgifter om faktisk och beräknad
omslutning, avgifter samt ekonomiskt resultat. Krav på rationalisering-
ar bör ställas även på intäktsfinansierad verksamhet. Av budgetproposi-
tionen bör framgå hur sådana krav utformats.

Information från flera håll

I den nya budgetprocessen förskjuts initiativ och uppgiftslämnande
nedåt i hierarkin riksdag—regering—myndigheter. Det innebär att
synen på ett bestämt verksamhetsområde i allt högre grad kan komma
att präglas av den verksamma myndighetens uppfattningar och ställ-
ningstaganden. För att kunna delta i budgetprocessen på ett mera
aktivt sätt behöver riksdagen enligt revisorernas mening utrymme för
egna bedömningar och initiativ. Som komplement till det beslutsun-
derlag regeringen tillhandahåller behövs underlagsmaterial både från
olika delar av statsförvaltningen och från fristående organisationer
eller enskilda.

Mångfald

Revisorerna förespråkar inte någon ny modell för hur politiska beslut
bör fattas. 1 stället framhåller revisorerna att statsmakterna behöver
utnyttja olika styrformer i olika sammanhang. De behöver ha tillgång
till beslutsunderlag från olika uppgiftslämnare och intressenter och
med olika grad av utförlighet. De behöver kunna fatta beslut vid
olika tidpunkter och med olika tidsperspektiv.

2 Den nya budgetprocessen

Motiven för vad som benämns den nya budgetprocessen har presente-
rats på följande sätt:

De offentliga utgifterna och skatterna kan inte fortsätta att öka som
tidigare.

Om resurserna i den offentliga sektorn utnyttjas mer effektivt blir det
lättare att nå centrala välfärdsmål. Skall skattetrycket kunna sänkas
utan att den offentliga verksamhetens kvalitet försämras eller dess
volym minskas måste produktiviteten i den offentliga sektorn ökas.

Otillfredsställda behov finns och nya anspråk ställs.

Både statsmakterna och myndighetsledningarna behöver bättre besluts-
underlag och bättre möjligheter att styra verksamheten för att avväga
resursinsatser och genom omprioriteringar och höjd produktivitet ska-
pa utrymme för att tillgodose nya angelägna behov.

Det krävs helhetssyn och utvärdering av verksamheten.

Aktiva omprioriteringar och effektiviseringar kan behöva göras för att
möta utvecklingen. Ett mer långsiktigt tänkande ger möjlighet att se
mer till helheten och mindre till de olika delarna.

Problemen

Att utforma budgetprocessen så att den medger — eller förutsätter —
effektiv styrning från statsmakternas sida är inte något nytt problem.
Medan forskare framhållit marginalbudgetering som ofrånkomlig i
offentlig och demokratiskt kontrollerad verksamhet (Lindblom 1958,
Wildavsky 1975), har man i förvaltningen pekat på begränsat hand-
lingsutrymme och svårigheter att omprioritera inom budgetprocessens
ram.

Förvaltningsutredningen tillsattes år 1976 för att utreda frågan om
bättre metoder för planering och hushållning i statsförvaltningen.
Utredningen uppmärksammade i sina båda betänkanden dels de omfat-
tande bindningar som finns i statsbudgeten, dels tendensen mot ram-
budgetering och allmänt sett ökad självständighet för statliga myndig-
heter (SOU 1979:61, 1983:39).

Frågan om metoder för statlig planering och hushållning utreddes
vidare i verksledningskommiltén, som i sitt huvudbetänkande (SOU
1985:40) påvisade en rad brister i det befintliga budgetsystemet:

□  Trots minskade anslag undvek statsmakterna att ta ställning i
prioriteringsfrågor. Myndigheterna kände sig tvingade att göra
egna politiska prioriteringar.

□  Få reella omprövningar ägde rum inom ramen för den reguljära
budgetprocessen. Om sådana omprövningar genomfördes, skedde
det som följd av speciellt utredningsarbete.

1991/92:20

□  Myndigheterna saknade förmåga eller motivation att inom ramen Förs. 1991/92:20
för budgetprocessen föreslå genomgripande och långsiktiga föränd-
ringar av den egna verksamheten.

□  Efterhandsrapporteringen från myndigheterna var bristfällig och
utnyttjades i liten utsträckning. Varken verksamhetsberättelser el-
ler bokslut användes i budgetarbetet.

□  Få regleringsbrev innehöll information om vad statsmakterna för-
väntade sig att myndigheterna skulle åstadkomma under budget-
året.

Verksledningskommittén drog slutsatsen att statsmakternas svårigheter
att bedöma hur statsförvaltningen fungerade och vilka förutsättningar
för omprioriteringar som förelåg hängde samman med tre förhållan-
den:

-kvaliteten på det underlag myndigheterna lämnade till regerings-
kansliet,

-tidpunkten då underlaget lämnades samt
-den period medelsanvisningen avsåg.

Om statsmakterna i ökad utsträckning tog ställning till och fattade
beslut på grundval av det underlag myndigheterna själva lämnade
inom ramen för budgetdialogen ökade enligt kommitténs uppfattning
förutsättningarna för effektivisering av myndigheternas verksamhet.
Statsmakternas svar på myndigheternas planer och anslagsframställ-
ningar borde utvisa att myndigheternas underlag kommit till använd-
ning i budgetprocessen (a.a.).

Om verksledningskommittén framför allt pekade på brister i kon-
takterna mellan myndigheter och regeringskansli, har andra visat att
även informationen från regeringen till riksdagen har varit svårtolkad
och ofullständig.

Riksdagens revisorers förslag (1989/90:11) angående riksdagens roll i
budgetprocessen innehåller kritik både mot regeringens redogörelser
för den ekonomiska situationen och mot redovisningarna under myn-
dighetsanslag i departementens bilagor.

Budgetpropositionsutredningen har redovisat liknande synpunkter
(SOU 1990:83). I båda fallen har även synpunkter på budgetarbetets
omfattning och på behovet av budgetdokument vid olika tidpunkter
framförts.

Med en starkare styrning av den statliga verksamheten skall samhäl-
lets resurser utnyttjas mera effektivt. De hinder för styrning som
identifierats i olika utredningar har framför allt gällt den
information som olika deltagare i budgetprocessen lämnar till varandra
i olika skeden. Men även frågan om hur budgetprocessen skall kunna
få en mera central plats i regeringens och riksdagens arbete, liksom
frågan om hur genomgripande omprövningar skall kunna ske inom
processens ram, har uppmärksammats. Det är framför allt dessa pro-
blem som skall lösas genom den nya budgetprocessen.

Nya former för budgetprövning

Genom ställningstagande till kompletteringspropositionen 1988 god-
kände riksdagen i maj 1988 regeringens förslag om nya former för den
statliga budgetprocessen (FiU 1987/88:30, rskr. 394).

De allmänna krav som ställs på myndigheterna i den nya budgetpro-
cessen har därefter uttryckts i budgetförordningen (SFS 1989:400).
RRV har vidare givit ut fem häften med vägledning för myndigheter
och regeringskansli.

Som komplement till dessa mera generella riktlinjer skall regering-
en i februari varje år ge ärliga direktiv för myndigheternas anslagsfram-
ställningar. De årliga direktiven skall normalt kompletteras med myn-
dighetsspecifika direktiv till de myndigheter som skall lämna fördjupad
anslagsframställning. De myndighetsspecifika direktiven lämnas i juni
året innan den fördjupade anslagsframställningen skall lämnas.

Ungefär en tredjedel av de statliga myndigheterna skall före den
första september lämna fördjupad anslagsframställning. Denna skall
avse hela den verksamhet en myndighet administrerar eller ansvarar
för. Myndigheterna kan också få i uppdrag att lämna en särskild
rapport under våren, några månader innan den fördjupade anslags-
framställningen är färdigställd.

Övriga myndigheter skall, sedan det nya systemet genomförts och
om ingenting extraordinärt inträffat, lämna förenklad anslagsframställ-
ning senast den 15 september.

Samtliga myndigheter skall också lämna årlig resultatredovisning och
preliminärt bokslut till regeringen senast den 15 september. Myndighe-
terna i den första budgetcykeln skall lämna sin första resultatredovis-
ning den 15 september 1992. Riksdagen har beslutat att de årliga
resultatredovisningarna skall granskas av riksrevisionsverket
(1990/91:FiU16, rskr. 182).

I budgetpropositionen 1989 redovisade regeringen i en bilaga hur de
statliga myndigheterna avsågs bli indelade i tre budgetcykler. Riksda-
gen har inte ifrågasatt indelningen men har särskilt framhållit att varje
ny riksdag måste vara oförhindrad att ompröva redan fastställda resurs-
ramar (FiU 1987/88:30, rskr. 394). Regeringen har sedermera justerat
indelningen med hänsyn till förslag till riksdagen om avveckling eller
inrättande av nya myndigheter.

Ramanslag

Förvaltningsmyndigheter med treåriga budgetramar tilldelas normalt
medel under ramanslag. Även myndigheter med ettåriga anslag kan
anvisas medel under sådana anslag. Ramanslag gör det möjligt för
myndigheterna att genom anslagssparande eller anslagskredit föra me-
del mellan budgetår. Anslagen omfattar normalt myndighetens förvalt-
ningskostnader och lokalkostnader. Regeringen beslutar om rätt till
överskridande till följd av löneavtal som inte beaktats i regeringskansli-
ets löneomräkning. Rätten till anslagskredit (och någon gång anslags-

Förs. 1991/92:20

sparande) fastställs genom regleringsbreven. I särskilda fall kan rege- Förs. 1991/92:20
ringen bevilja en myndighet merutgifter för avgränsade ändamål. För
långsiktiga kapacitetsförändringar krävs riksdagsbeslut.

Avgränsning

Den nya budgetprocessen skall omfatta myndigheter under regeringen
utom myndigheter under försvarsdepartementet och affärsverk. Bud-
getdokumenten — anslagsframställningar och resultatredovisningar —
skall därvid avse all verksamhet som myndigheterna bedriver eller
ansvarar för, oavsett hur den finansieras (SFS 1989:400).

Avgränsningen har kritiserats av riksdagens revisorer, som föreslagit
att statlig verksamhet oberoende av verksamhetsform skall bli föremål
för omväxlande fördjupad och förenklad prövning (förs. 1989/90:11).

Budgetpropositionsutredningen har på motsvarande sätt föreslagit att
affärsverken prövas fördjupat en gång per mandatperiod. En periodisk
och grundlig genomlysning av affärsverken bedöms ge riksdagen bättre
långsiktiga styrmöjligheter än nuvarande mera summariska årliga
prövningar. Det hindrar enligt utredningens mening inte att även
riksdagens uppföljning och kontroll under löpande treårsperiod kan
vara betydelsefull (SOU 1990:83).

Kulturutskottet har två gånger efterlyst en mera övergripande be-
dömning av utvecklingen på kulturområdet. Redogörelsen till riksda-
gen bör enligt utskottet omfatta såväl insatser finansierade med anslag
över statsbudgeten som planerade insatser vid sidan av budgeten. Den
behöver inte nödvändigtvis lämnas i budgetpropositionen. Utskottet
har vidare förutsatt att det kommer att finnas visst utrymme för att
anpassa redogörelserna i budgetpropositionen till de särskilda önske-
mål som kan finnas för olika samhällssektorer, bland dem kultursek-
torn (1988/89:KrU15, 1989/90:KrU17). Någon särskild redogörelse för
kultursektorn har dock hittills inte lämnats.

Ett nytt förhållningssätt

Den nya budgetprocessen har presenterats som en logisk följd av den
ekonomiska utvecklingen och utvecklingen inom offentlig sektor. —
"En förändrad verklighet." "Nu måste trenden brytas." "Skattetrycket
har nått en sådan nivå att det måste sänkas." "Utvecklingen under
1980-talet har nått en punkt där den offentliga sektorns andel av
ekonomin inte längre kan öka som tidigare."

I propositioner, broschyrer och vägledningar markeras att reformen
är mera verklighetsnära än tidigare budgetreformer och -förändringar.
I finansdepartementets och RRV:s övergripande vägledning beskrivs de
förändringar som genomförts under slutet av 1970-talet och början av
1980- talet under rubriken Försök till förändring. Arbetet med huvud-
förslag, kravet på att reformer skall vara finansierade, den nya förvalt-
ningslagen och verksförordningen uppges ha gett ett något bättre ut-
rymme för rationaliseringar och hushållning med resurser. Mera ge-
nomgripande förändringar anses dock nödvändiga.

I kompletteringspropositionen 1988 anges under rubriken Utveck- Förs.
ling av styrningen av den offentliga verksamheten att förändringar som
liknar dem som nu är aktuella genomförts tidigare, men lyckats bara
till viss del. Denna gång skall arbetet bedrivas med "verklighetsförank-
ring och ett stort mått av pragmatism". Förändringarna skall genomfö-
ras stegvis och lämna utrymme för omprövning.

En broschyr från statsrådsberedningen, finansdepartementet och ci-
vildepartementet har rubriken Kejsarens nya kläder eller verklig föränd-
ring? Där läggs ansvaret för att reformen skall lyckas på läsa-
ren/statstjänstemannen:

Förändringarna av syn- och arbetssätt förutsätter att vi alla medverkar
och engagerar oss. De förändringar av budgetprocessen och styrningen
som föreslås skapar förutsättningar för en utveckling och förnyelse av
den offentliga sektorn. Vilket innehåll processerna far och hur möjlig-
heterna utnyttjas beror på oss alla.

Den nya budgetprocessen har föregåtts av såväl utrednings- som för-
söksverksamhet. Tjänstemän på olika nivåer i statsförvaltningen har
informerats om de nya tankegångarna genom kurser och konferenser.
Liksom i näringslivet (där det talas om "socialintegrativ företagsled-
ning") har man gått in för att även påverka attityderna hos dem som
berörs av förändringarna.

Civilministern: "Genom att tala mer om det positiva och det som vi
är bra på skapar vi ’go’ i organisationen. En ’vi-känsla’.— Vi har en
enorm chans att göra något bättre. Att sikta mot något nytt." (Klara-
Posten nr 5/6 1990).

1991/92:20

3 Budgetstyrning

Den statliga budgetprocessen syftar till en rad politiska beslut med
ekonomiska konsekvenser. Genom beslut om skatter och avgifter och
om statliga utgifter utformas landets ekonomiska politik. Gränserna
mellan den statliga sektorn och andra samhällssektorer dras upp.
Beslut om statliga utgifter innebär samtidigt ställningstaganden till i
vilka former och med vilken inriktning den statliga verksamheten
skall bedrivas.

Den traditionella beslutsmodellen

Inför beslut (särskilt besvärliga sådana) förutsätts ofta att en beslutsfat-
tare kartlägger tillgängliga alternativ, värderar alternativen, väljer det
alternativ som bäst tillgodoser hans önskemål, fattar sitt beslut, genom-
för beslutade åtgärder samt därefter utvärderar resultatet och vidtar
korrigerande åtgärder, om resultatet inte överensstämmer med vad han
vill uppnå.

Denna ideala "beslutsmodell" har kritiserats från en rad utgångs-
punkter. I sammanhang där sambanden mellan olika verksamheter är
många och svåröverskådliga kan det vara svårt att urskilja alternativa
handlingslinjer och att entydigt avgöra vilka konsekvenserna blir i

olika alternativ. Det kan vara svårt — och kostsamt — att kartlägga Förs. 1991/92:20
alla tänkbara alternativ. Det är inte säkert att resultatet av ett beslut i
efterhand kan särskiljas från andra händelser och beslut.

Till detta kommer att beslutsfattare inte alltid har klart för sig —
och kan uttrycka — vad de egentligen vill åstadkomma. Kanske förstår
de vad de ville uppnå först i efterhand, när de ser hur det gick.
Resultatet av ett beslut (som beslutsfattaren bedömer det) kan också
leda till att värderingar ändras och nya mål för en viss verksamhet
utformas.

Ytterligare en komplikation kan vara att sambanden mellan infor-
mation, beslut, åtgärder och utvärdering kan vara svaga. Om det är
olika personer, eller t.o.m. olika organisationer, som skaffar informa-
tion resp, beslutar, vidtar åtgärder och värderar resultaten, kan följden
bli bristande överensstämmelse mellan de olika leden i beslutsproces-
sen.

Olika faser i en beslutsprocess följer inte heller nödvändigtvis på
varandra i obruten följd. Det kan också vara så att beslutsprocessen
avbryts, att det uppstår förseningar i något led eller att processen får
börja om till följd av exempelvis oförutsedda händelser i omvärlden,
behov av samordning med andra verksamheter eller svårigheter att få
lösningar och problem att passa ihop (Mintzberg m.fl. 1976).

Om beslutsprocessen även innehåller inslag av förhandling riskerar
den att bli utdragen. Olika deltagare i processen kan då försöka
påskynda beslut, t.ex. genom att sprida ut information om vilket beslut
som kommer att fattas (a.a.).

Den statliga budgetprocessen innehåller flera av dessa komplikatio-
ner. Besluten gäller ett stort och mångskiftande område — i princip
hela det svenska samhället. Underlag för besluten överlämnas från
lägre hierarkisk nivå till beslutsfattare högre upp i en organisatorisk
hierarki. Besluten genomförs utanför beslutsfattarnas omedelbara kon-
troll. Effekterna är ofta indirekta och svåra att urskilja och mäta. De
blir ibland uppenbara först efter lång tid. Hela processen har karaktär
av förhandling. Såväl skilda politiska värderingar som intressemotsätt-
ningar mellan grupper av medborgare och olika organisationer skall
jämkas samman i beslutet om statsbudget.

Näringslivet förebilden

Sedan tidigt 1980-tal har hela den offentliga sektorns förnyelse varit en
uppmärksammad företeelse. Behovet av förnyelse har motiverats med
att den offentliga sektorn befinner sig i övergången mellan ett upp-
byggnadsskede och ett konsolideringsskede, och att medborgarna nu
ställer andra krav på service och eget inflytande. Själva storleken av
den offentliga sektorn har ansetts medföra "problemfylld komplexitet"
(skr. 1984/85:202).

Förändringar som påminner om dem som sker i Sverige genomförs
också i våra nordiska grannländer (jfr bilaga 1 till skrivelsen). Även

10

där tycks inspiration ha hämtats från det privata näringslivet. Exempel Förs,
på hur budgetarbetet går till i privata företag finns i bilaga 2 till
skrivelsen.

Förnyelse genom nya styrformer

Övergången till nya styr- och ledningsformer i näringslivet beskrevs i
början av 1980-talet i några mycket uppmärksammade böcker.

I boken In Search of Excellence (på svenska: På jakt efter mästerska-
pet) beskrevs ledningsfilosofin i några framgångsrika amerikanska stor-
företag (Peters och Waterman 1982). En av slutsatserna i boken är att
ledarskapet i dessa företag utmärktes av att de högsta cheferna samti-
digt tillät stor självständighet, experiment och misstag bland sina
anställda och utövade mycket stark central kontroll, särskilt i förhål-
lande till företagens kunder.

En annan uppskattad bok har titeln Service management, ledning och
strategi i tjänsteproduktionen (Normann 1983) och behandlar särskilt
förhållandet mellan företaget och dess kunder:

Ett viktigt mål för alla serviceorganisationer där någon form av per-
sonlig interaktion förekommer måste vara att åstadkomma en positiv
social dynamik i kundsituationen så att servicebäraren och kunden
bildar ett ömsesidigt förstärkande system.

Riv pyramiderna! Jan Carlzons beskrivning av förändringarna inom
SAS (1985) har undertiteln "En bok om Den Nya Människan, Chefen
och ledaren" och handlar framför allt om hur de anställdas motivation
och befogenheter på olika sätt kan förändras.

I början och mitten av 1980-talet publicerade expertgruppen för
studier i offentlig ekonomi (ESO) flera rapporter om produktivitetsut-
vecklingen inom olika delar av den offentliga sektorn. Rapporterna
har sammanfattats på det här sättet:

— 3% blev resultatet av en bedömning av den årliga produktivitetsför-
ändringen 1960—1980 inom sjukvården.

— 1,6% är den skattade årliga produktivitetsutvecklingen under 1970-
talet i den sociala sektorn.

+1% är den årliga produktivitetsutvecklingen inom barnomsorgen
under 1970-talet.

— 1,5% är den årliga produktivitetsförändringen inom den offentliga
sektorn som helhet under 1970-talet.

(Källa: Kvalitet och kostnader i offentlig tjänsteproduktion, Ds 1988:60)

Statskontorets KRON-projekt visade att de svenska kostnaderna för
barnomsorg, äldreomsorg, sjukhusvård, kommunal grundskola, rättsvä-
sende, polisväsende, kriminalvård och arbetsförmedling var högre än
motsvarande kostnader i Danmark, Finland och Norge (rapport
1983:48).

Det statliga budgetunderskottet minskade från budgetåret 1982/83,
men räntorna på statsskulden fortsatte att stiga. Trots en stram finans-

1991/92:20

11

politik krävdes skattehöjningar för att reducera budgetunderskottet. Förs.
Samtidigt förändrades skattesystemet för inkomstskatt i syfte att pre-
miera arbete och sparande.

Kontrasten mellan effektiviteten och arbetsglädjen i näringslivet och
bekymren i den offentliga sektorn framstod under en tid som påtaglig
och kan ha varit en anledning till att man i mitten av 1980-talet kände
behov av att "ta nya grepp" även i den offentliga sektorn.

Förnyelsearbete blev ett ord för att beskriva planerade och genom-
förda organisationsförändringar och förändringar av arbetsformerna
inom den offentliga sektorn. Andra termer som har introducerats i
anslutning till förändringarna är exempelvis anställda i frontlinjen,
brukare och brukarinflytande. Det har i många sammanhang blivit
accepterat att betrakta medborgarna som kunder och de statliga myn-
digheterna som serviceföretag, vilka tillhandahåller tjänster på en
marknad, var och en inom sitt "affärsområde".

Styrformer

Frågan om hur budgetprocessen bör utformas för att fungera som ett
effektivt styrinstrument för statsmakterna har traditionellt ansetts vara
av stor betydelse (Molin m.fl. 1979, finansdepartementet, riksrevisions-
verket 1983). På senare tid har målstyrning beskrivits som en effektiv
styrform. Förutom RRV och statskontoret har flera konsulter intresse-
rat sig för detta sätt att styra organisationer och förvaltningar. Ansatsen
är i flera fall entusiastisk.

Exempelvis anser statskontoret att alla slags verksamheter kan mätas
med resultatmått (Att mäta eller inte mäta resultat, 1990:24). Problemen
finns i regeringskansliet och hos myndigheterna.

Regeringskansliet måste kräva att myndigheterna använder resultatmått
— men bör inte nödvändigtvis bestämma vilka mått som skal.1 jinvän-
das.

I myndigheterna måste resultatmått bli en del av kulturen. Måtten
måste användas så att resultaten får konsekvenser för myndigheternas
medarbetare. Bristen på kvalitativa beskrivningar måste åtgärdas.

I en huvudsakligen normativt inriktad bok rubriceras målstyrning som
1990-talets ledningsreform för offentlig verksamhet (Pihlgren och
Svensson 1989). Målstyrning ses där som den organisatoriska styrform
som medger störst handlingsfrihet för organisationens medarbetare.
Politiker och förvaltning skall utforma olika slags mål. Dessa skall vara
realistiska, utmanande, tydliga och mätbara. Av målformuleringen skall
framgå när ett mål skall vara uppnått. För att målstyrning skall
fungera krävs att anställda och förtroendevalda på olika nivåer är
engagerade och förstår hur den egna insatsen påverkar måluppfyllel-
sen. Spelregler och förutsättningar måste vara tydliga och givna på
förhand. En enhetlig begreppsapparat skall användas.

Ett konsultföretag (SIFO Samhälle AB 1990) vill med det tidstypiska
uttrycket Det samlade greppet beskriva "hur organisationen bäst anpas-
sas om man samtidigt tar hänsyn till omvärldsförändringar i stort,
kundernas krav och de anställdas upplevelser och erfarenheter i det

1991/92:20

12

dagliga arbetet". Genom olika slags mätningar, bl.a. av kundernas Förs,
tillfredsställelse, tjänsternas kvalitet och förhållandet mellan ledning
och anställda avser man att skapa ett managementsystem anpassat för
offentlig verksamhet. Servicemätningar och värderingsstudier kan
kombineras med personalindex, som framför allt mäter förhållanden
inom en organisation — "det mjuka kapitalet". Härigenom far offent-
lig verksamhet enligt SIFO Samhälle tillgång till analysinstrument som
liknar dem som privata företag redan tidigare använt.

Resultatredovisning och personalekonomi

Sedan målstyrning introducerats som det "rätta" sättet för statsmakter-
na att styra förvaltningen — och statsmakternas direkta kontroll över
förvaltningen således minskar — har också intresset för redovisningen
av historiska förlopp ökat. Vid sidan av tydliga målangivelser har ökad
kontroll angivits som en förutsättning för decentralisering och förskjut-
ning av ansvar nedåt i en organisation (Henning och Ramström 1989).

För statsförvaltningens del handlar det inte bara om redovisning i
ekonomiska termer (anslagsredovisning, finansieringsanalys) utan ock-
så om att myndigheterna skall redovisa sina resultat uttryckta i bl.a.
effekter och produktivitetsutveckling. Ett formellt rapportsystem, "år-
lig resultatredovisning", håller på att byggas upp. En arbetsgrupp i
regeringskansliet har också nyligen föreslagit att s.k. personalekono-
misk redovisning obligatoriskt skall lämnas av företag och myndigheter
med i medeltal minst 100 anställda (Ds 1991:45).

En rik uppsättning siffror kan både avslöja och dölja väsentliga
aspekter av en verksamhet. Den genomgång av vissa myndigheters
fördjupade anslagsframställningar som redovisas senare i skrivelsen
(avsnitt 4) — liksom för övrigt regeringens redovisning av omställ-
ningsprogrammet (avsnitt 9) — visar att kvantifierade uppgifter kan
utformas på många olika sätt och med varierande syften. Med ambitio-
nen att mäta kan även följa en viss cynism i synen på människorna i
myndigheter och organisationer.

Konsultföretaget SIFO talar om de anställda som "det mjuka kapita-
let". I en undersökning vid lantbruksuniversitetet omtalas de anställdas
trivsel och samarbetsformer som "andelen humankapital" (lantbruks-
universitetet 1991). Utredningen om stabsmyndigheternas verksamhet
beskriver personalen i statliga myndigheter som "den dominerande
produktionsfaktorn" (SOU 1991:40).

Mål, resultat och regler

Många statliga förvaltningsmyndigheter har numera uppgifter som
förutsätter eget aktivt agerande och självständighet beträffande vilka
uppgifter som faktiskt skall utföras (SOU 1979:61). Exempelvis skall
statens naturvårdsverk verka för att forsknings-, utvecklings och under-
sökningsverksamhet inom miljövårdsområdet bedrivs på ett effektivt
och samordnat sätt (SFS 1988:518)

statens kulturråd samla och sprida information om kulturell verksam-
het och om åtgärder och initiativ på området (SFS 1988:676)

1991/92:20

13

socialstyrelsen bedriva informations- och upplysningsverksamhet inom Förs 1991/92-20
sitt ansvarsområde (SFS 1988:1236)

universitets- och högskoleämbetet utarbeta underlag för riksdagens och
regeringens beslut i fråga om inriktningen och utvecklingen av utbild-
nings- och forskningsresurserna samt villkoren för utbildnings- och
forskningsverksamheten (SFS 1988:670)

Det vidgade handlingsutrymme som tjänstemännen i många förvalt-
ningsmyndigheter fått kan vara en följd av att myndigheterna fått
uppgifter av denna, mindre exakta, karaktär. Det kan också hänga
samman med en ökad tilltro till tjänstemännens egen förmåga och
omdöme och med en ändrad syn på de anställdas behov av kvalificera-
de uppgifter. Intresset för nya styrformer kan ses som en logisk följd av
förändringar som redan genomförts i relationerna statsmak-
ter—myndigheter. Genom målstyrning ges förvaltningen ökad frihet,
samtidigt som statsmakterna — åtminstone i idealfallet — får utrymme
för att göra övergripande prioriteringar och för att uttrycka vad som är
väsentligt inom olika verksamhetsområden. Målstyrning leder också (i
idealfallet) till att intresset fokuseras på vad som skall åstadkommas
("output"), snarare än på insatserna i en given verksamhet ("input").

I begreppet målstyrning finns underförstått en traditionell besluts-
modell. Beslutsfattarna förutsätts veta och kunna uttrycka vad de vill
uppnå. De skaffar sig information om olika alternativ och väljer det
som bäst fyller deras syften. Sedan besluten genomförts görs en utvär-
dering där resultaten jämförs med de ursprungliga intentionerna.

I själva verket är det långt ifrån självklart att beslutsfattare vet och
kan uttrycka vad de vill. Preferenser ändras över tiden. De ändras när
man ser vad ett beslut har lett till (March 1988). Den information man
får genom t.ex. en utvärdering bidrar också till att skapa nya mål.
Politisk verksamhet bygger dessutom på att beslutsfattarna är oense
och även tydligt tillkännager att de strävar åt olika håll (Rombach
1991).

Även resultatstyrning bygger till stora delar på den traditionella
beslutsmodellen. Beslutsfattarna skall ange vilka resultat de vill uppnå
genom vissa beslut. Visar det sig att resultaten inte blev de avsedda får
korrigerande åtgärder vidtas. Skillnaden mellan målstyrning och resul-
tatstyrning kan tyckas vara en fråga om ord.

Resultatstyrning kan emellertid också betraktas som en anpassning
till att beslutsfattarnas mål inte är givna en gång för alla och inte alltid
är möjliga att uttrycka entydigt. Om beslutsfattarna far möjlighet att
kontinuerligt följa resultatet av en verksamhet kan deras möjligheter
både att uttrycka sina önskemål och att ändra dessa önskemål förutsät-
tas öka.

Uttrycket mål- och resultatonen/erad styrning (som används bl.a. i
regeringens proposition om ansvaret för skolan, jfr avsnitt 7) markerar
en viss ödmjukhet inför möjligheterna att uteslutande styra förvalt-
ningen med hjälp av mål och krav på resultat. Hittills har dock
förutsatts att det är möjligt att formulera mål och resultatkrav i

14

övergripande termer. Detaljstyrning och regelstyrning är de styrformer Förs. 1991/92:20
som framställts som särskilt dåliga då den nya budgetprocessen presen-
terats.

Ordning och överblick

Den nya budgetprocessen byggs upp som en hierarkisk rutin, där
överordnade organ (statsmakterna) ställer krav och följer upp resultat,
medan underordnade myndigheter omvandlar intentionerna till prak-
tisk handling och producerar varor eller tjänster.

Budgetförordningen, systemet med anvisningar för skilda budgetdo-
kument och den noggrant uppgjorda tidtabellen för när olika doku-
ment skall presenteras visar ambitionen att skapa en budgetprocess
som präglas av ordning, planmässighet och överblick.

Ambitionen att skapa en flexibel och verklighetsanknuten budget-
process (se kompletteringspropositionen 1988) motsägs av den tonvikt
som samtidigt lagts vid de formella rutinerna. Dessa lämnar knappast
något utrymme för överraskningar eller oförutsedda avbrott. Inte hel-
ler förefaller någon hänsyn ha tagits till att organisationer kan ha egna
intressen, som kan vara inbördes inkonsistenta och som inte nödvän-
digtvis överensstämmer med statsmakternas.

Varför budgetreform?

Inriktningen mot minskad detaljreglering och ökat inflytande för
tjänstemän på lägre nivåer i förvaltningen hänger samman med förny-
elsen av den offentliga sektorn och den strävan att tillämpa organisa-
tions- och ledningsformer från näringslivet som denna bl.a. är uttryck
för. Den nya budgetprocessen kan därmed också betraktas som uttryck
för en i dagens Sverige — och i Norden — vedertagen inställning.

Brytningstid

Avsikten är att den nya budgetprocessen skall leda till att statmakter-
nas metoder för att styra förvaltningen påtagligt förändras. Budgetre-
formen markerar därmed statsråds och riksdagsledamöters — till hälf-
ten uttalade — missnöje med hittillsvarande styrformer. Statsråden
(och deras tjänstemän) har haft svårt att delegera regeringsärenden till
förvaltningen (Brunsson, Sonnerby, Wittenmark 1990, jfr även prop.
1990/91:100, bil. 2). Fortfarande "styr" regeringen genom att successivt
fördela små belopp till skilda ändamål. Att riksdagsledamöter är enga-
gerade i mycket specifika (och föga övergripande) frågor framgår bl.a.
av innehållet i många motioner under allmänna motionstiden.

Orsakerna till — eller fördelarna med — dessa former för styrning
och påverkan har emellertid inte analyserats närmare inför budgetre-
formen eller förnyelsen av den offentliga sektorn över huvud taget.
För att motivera förändringarna har det varit tillräckligt att i ganska
allmänna ordalag hänvisa till den offentliga sektorns storlek och kom-
plexitet samt till medborgarnas krav. I några sammanhang har andra

15

hälften av 1980-talet framställts som en brytningstid för offentlig verk- Förs,
samhet; det handlar då om en övergång från ett expansions- till ett
konsolideringsskede.

Den offentliga sektorn måste utvecklas som ett uttryck för medborgar-
nas krav. Det är viktigt att den inte sluter sig inom sig själv och sitt
eget beslutssystem. Den offentliga sektorn bör också ta vara på de
utvecklingsmöjligheter som erbjuds av idéer och impulser från verk-
samheter i icke-offentlig regi.

Regeringens skrivelse (1984185:202) om den offentliga sektorns förnyelse

Många av de stora reformerna är nu genomförda. Den offentliga
sektorn står inför ett nytt skede. — Missnöje riktas mot föråldrade
system och arbetsmetoder, oklara ansvarsfördelningar och tröga be-
slutsgångar som lägger hinder i vägen för utveckling och anpassning.

Ur civilministerns och biträdande finansministerns förord till den övergri-
pande vägledningen för resultatorienterad styrning och budgetdialog

Medborgarna ställer allt större krav på den offentliga verksamheten.
Kraven gäller bättre tillgång till och kvalitet på service eller tjänster.
Kraven omfattar också inflytande över vad som presteras samt möjlig-
heter att välja mellan olika alternativ.

Prop. (1990191:18) om ansvaret för skolan

De offentliga verksamheterna måste anpassas till lokala förhållanden
och enskilda medborgares behov och önskemål. Det innebär en fortsatt
decentralisering och delegering samtidigt som detaljregler avskaffas.
Därigenom ges de verksam hetsansvariga större utrymme för anpass-
ningar till medborgarnas önskemål.

Prop. 1990/91:100, bil. 2 Utveckling av offentlig sektor.

Det tycks som om normen för vad som är "rätt" är så stark att några
undersökningar av alternativa styrformer inte erfordras. Vilka problem
som passar till den redan färdiga lösningen har då inte heller behövt
penetreras mera i detalj.

Reform och omorganisation

Förnyelsen av den offentliga sektorn har utsatts för kritik i framför allt
massmedia. Man har efterfrågat resultat, som visar att verksamheten i
stat och kommuner faktiskt förändras.

Den nya budgetprocessen (liksom för övrigt de många omorganisa-
tioner av statsförvaltningen som aviserats) kan uppfattas som svar på
denna kritik. En reform som innehåller påtagligt nya rutiner och
dokument kan, liksom en omorganisation, tas som tecken på målmed-
vetenhet och handlingskraft. Administrativa reformer och omorganisa-
tioner är också vanligt förekommande, och ofta okontroversiella, poli-
tiska åtgärder (March och Olsen 1983).

I båda fallen kan emellertid förändringarna även vara indikationer
på att statsmakterna inte förmått stå emot förväntningarna om föränd-
ringar, eller inte kunnat finna andra former för förändringarna än
sådana som omedelbart blir allmänt accepterade (Brunsson och Olsen
1990).

1991/92:20

16

Det är inte självklart att stora samhällsförändringar alltid föregås av Förs,
ingående diskussioner. Inte heller behöver en omfattande debatt om
förändringar vara ett tecken på att förändringar faktiskt kommer att
ske (Edelman 1964).

Reformeringen av budgetprocessen kan ha ett egenvärde — men den
kan också underlätta eller försvåra införandet av nya styrformer.

Granskningen

Granskningen har genomförts under budgetåret 1990/91 och har om-
fattat myndigheter i budgetcykel 1. Tonvikten har lagts vid den infor-
mation som lämnats i budgetprocessens olika led. Särskilt riksdagens
möjligheter att genom budgetprocessen fa kvalificerad och relevant
information som underlag för sina beslut har uppmärksammats.

En viktig fråga har varit hur de nya formerna för budgetarbetet
fungerat i praktiken:

Leder de nya budgetrutinerna till ett resultatorienterat budgetarbete?

Andra genomförda eller pågående förändringar i offentlig förvaltning
behandlas i ett pågående revisionsprojekt Förändringsprocesser och om-
organisationer i den offentliga sektorn (beslutsunderlag 1990/91:15).

Budgetarbetet i myndigheterna (avsnitt 4) har kartlagts via budget-
dokument och utredningar och genom kontakter med representanter
för ett urval myndigheter i budgetcykel 1. Myndigheternas sätt att
redovisa uppnådda resultat har därvid speciellt uppmärksammats.

Budgetarbetet i regeringskansliet (avsnitt 6) har kartlagts genom
kontakter med tjänstemän i kanslihuset och genom granskning av
budgetproposition och regleringsbrev.

Budgetarbetet i riksdagen (avsnitt 8) har kartlagts via motioner
under allmänna motionstiden och genom intervjuer med ledamöter
och kanslipersonal.

Budgetprocessen uppfattas ofta som ett centralt instrument för stats-
makternas styrning av förvaltningen. Förutsättningarna för styrning
såväl från statsmakternas sida som internt inom myndigheterna är
emellertid olika, vilket illustreras av en jämförelse mellan arbetsmark-
nadsverket och åklagarväsendet (avsnitt 5).

Frågan om budgetprocessen verkligen är central för statsmakternas
beslut aktualiseras i en genomgång av riksdagens beslut med anledning
av ansvaret för skolan (avsnitt 7). Frågan tas upp på nytt senare i
skrivelsen (avsnitt 9), där programmet för omställning och minskning
av den statliga administrationen behandlas.

Skrivelsen avslutas (avsnitt 10) med revisorernas överväganden och
förslag med anledning av granskningen.

I bilagor redovisas bl.a. utvecklingsarbetet i Danmark, Norge och
Finland samt budgetprocessen i två privata företag (bilagorna 1 och
2).

Revisorerna har tidigare utarbetat rapporten Resultatorienterat bud-
getarbete (1991/92:2). Rapporten diskuterades vid ett seminarium den

1991/92:20

17

2 Riksdagen 1991/92. 2 saml. Nr 20

13 februari 1992. I seminariet deltog representanter för riksdagsutred- Förs,
ningen, finansdepartementet och riksrevisionsverket samt forskare från
handelshögskolan i Göteborg och universitetet i Bergen.

Vid seminariet diskuterades den nya budgetprocessens syfte och
omfattning. Frågan om den nya budgetprocessen kommer att visa sig
framgångsrik i ett längre tidsperspektiv aktualiserades. Samtidigt un-
derströks att beslutsfattare har behov av att vid ett och samma tillfälle
bedöma händelser och företeelser utifrån flera olika värderingsgrun-
der.

4 Budgetarbetet i myndigheterna

Sammanlagt 40 statliga myndigheter placerades ursprungligen i den
första budgetcykeln, vilket skulle förutsätta en första fördjupad verk-
samhetsprövning inför budgetåret 1991/92. Fördelningen på budgetcyk-
ler gjordes med utgångspunkt från att myndigheter med näraliggande
verksamhet skulle placeras i samma grupp, samtidigt som berednings-
arbetet i regeringskansliet och riksdagen skulle fördelas så jämnt som
möjligt över åren. Varje departement hade åtminstone någon myndig-
het i den första budgetcykeln. Indelningen presenterades för riksdagen
i en bilaga till budgetpropositionen 1989 (prop. 1988/89:100, bil. 15).
Förteckningen har senare reviderats med hänsyn till genomförda orga-
nisationsförändringar.

Myndighetsspecifika direktiv

Våren 1989 fick 32 myndigheter myndighetsspecifika direktiv. Beträf-
fande statens rättspsykiatriska stationer och kliniker angavs att någon
fördjupad verksamhetsanalys inte skulle påbörjas (Ds 1989:67). Övriga
sju myndigheter som hänförts till den första budgetcykeln erhöll inga
särskilda direktiv. (Bland dessa fanns Statshälsan som räknas som ett
privaträttsligt organ och handelsflottans pensionsanstalt, vars verksam-
het sannolikt upphör i mitten av 1990-talet.)

RRV.s genomgång av de myndighetsspecifika direktiven

I en genomgång av direktiven har RRV delat in berörda myndigheter i
kategorier beroende på huvudsaklig verksamhet (riksrevisionsverket
1990a). För varje myndighetstyp analyserar RRV direktivens krav på
resultatanalys resp, framtids- och resursanalyser.

RRV:s utgångspunkt är att regeringen i direktiven på olika sätt kan
antyda vilka framtida statsmaktsbeslut som skulle kunna förändra en
myndighets situation. Direktiven skulle därmed kunna ge vägledning
beträffande "beslutsterrängen".

Verket kommer till slutsatsen att de myndighetsspecifika direktiven
ganska väl anpassats till resp, myndighets verksamhet, finansiering och
storlek. Frågor som framför allt passar för tjänsteproduktion (t.ex. om
produkter, styckkostnader och produktivitet) har dock ställts även till
andra typer av myndigheter, vilket i sin tur förklarar varför traditio-

1991/92:20

18

nella aspekter på myndighetsutövning (såsom rättssäkerhet, likabe- Förs. 1991/92:20
handling och regeltillämpning) inte uppmärksammats i någon större
utsträckning.

I praktiskt taget samtliga direktiv finns krav på analyser av prestatio-
ner och effekter. Uppgifter om myndigheternas kostnader och resurs-
användning efterfrågas också i stor utsträckning, ofta i termer av
produktivitet. I knappt hälften av direktiven aktualiseras frågan om
avgiftsfinansiering.

Från framför allt stora myndigheter eller myndigheter som nyligen
omorganiserats begärs resultatanalys med inriktning på intern styrning
och organisation. Frågan om myndigheternas samverkan med andra
organ berörs i relativt fa direktiv, något som RRV förklarar med att
samordningsbehoven ofta berör myndigheter inom olika departements-
områden.

Beträffande kraven på framtids- och resursanalyser är flertalet direk-
tiv utförliga vad gäller myndigheternas interna förhållanden. Myndig-
heterna uppmanas att redogöra för hur resultaten kan mätas och
värderas, hur personalpolitiken utvecklas och vilka framtida ADB-
system som kan bli aktuella. Som beslutsunderlag har dock dessa
analyser enligt RRV:s mening inte lika stort värde som analyser av
myndighetens effektivitet.

Vad gäller effektiviteten är direktiven ganska otydliga. Regeringen
hänvisar till allmänna problem eller redan pågående förändringar,
men målar sällan upp någon klar bild av hur den enskilda myndighe-
ten kan tänkas förändras. Såväl det stora intresset för ökad avgiftsfinan-
siering som uppdragen vad gäller internadministrationen kan dock
enligt RRV ses som uttryck för en strävan att allmänt öka effektivite-
ten i statlig verksamhet. RRV påpekar också att viktiga delar av
beslutsterrängen kan förmedlas genom informella kontakter mellan
departement och myndigheter.

För det fortsatta arbetet med myndighetsspecifika direktiv efterlyser
RRV

□  konkreta frågor vad gäller resultatanalysen,

□  klara angivelser av beslutsterrängen samt

□  krav på riktad utvärdering, dvs. krav som direkt utgår från depar-
tementens syn på beslutsterrängen.

RRV berör dock inte närmare de problem som kan vara förknippade
med att tidigt tillkännage politiskt viktiga förändringar. Inte heller
berörs risken för att vissa intentioner när budgetdokumenten överläm-
nas redan kan vara överspelade, antingen därför att förändringarna
redan genomförts, eller för att avsikterna befunnits orealistiska. (Jfr
arbetsgivarverkets resonemang nedan. Alltför tydliga redogörelser för
— hypotetiska — verksamhets- eller organisationsförändringar kan
skapa oro bland personalen och leda till försämrad produktivitet.)

19

Några myndigheters synpunkter

RRV:s genomgång av de myndighetsspecifika direktiven är gjord med
utgångspunkt från en tänkt modell över hur direktiven borde vara
utformade för olika typer av myndigheter. En helt annan fråga är hur
de myndighetsspecifika direktiven har uppfattats av myndigheterna.
Redogörelsen i det följande bygger på intervjuer vid sju myndigheter
(riksåklagaren, riksförsäkringsverket, konjunkturinstitutet, livsmedels-
verket, arbetsmarknadsverket, lantmäteriverket och riksrevisionsver-
ket).

Myndigheterna beskriver allmänt sig själva som "aktiva" vid utform-
ningen av de myndighetsspecifika direktiven. Åtminstone myndighe-
tens ledning har deltagit i en "dialog" med departementet. Dialogen
beskrivs i en del fall som "intensiv". Det betyder också att en del av de
krav som återfinns i direktiven härstammar från myndigheterna, som
via departementet skaffat sig extern efterfrågan på uppgifter eller
utredningar som de planerat eller önskat genomföra. (På så sätt borde
det vara lättare att internt i myndigheten fa acceptans för undersök-
ningarna. Det kan också innebära att myndigheterna får tillfälle att
redovisa uppgifter som ändå fanns eller skulle komma att finnas
tillgängliga; jfr nedan.)

I en myndighet anser man att allmänt formulerade — "luddiga" —
direktiv varit till fördel för myndigheten, som fick stor frihet att själv
utforma sina budgetdokument. Man kunde också ganska självständigt
välja ut vilka uppgifter man bedömde som relevanta. Att myndigheten
själv fatt bestämma hur resultatanalysen skulle utformas bedöms även i
en annan myndighet som positivt.

I ytterligare en myndighet efterlyses däremot mera probleminriktade
och preciserade direktiv. Man har där uppfattningen att departementet
hade alltför höga ambitioner när direktiven skrevs. När budgetarbetet
kom i gång förmådde departementet bara ta hand om en bråkdel av de
uppgifter man begärt in.

För en myndighet skedde så snabba förändringar att en del fråge-
ställningar i direktiven hann bli inaktuella innan den särskilda rappor-
ten skulle lämnas. Den rapporten fick inte heller någon större betydel-
se för departementet utan användes för information till myndighetens
regionala och lokala organisation och till andra centrala myndigheter.

Budgetarbete

I syfte att klargöra sin egen roll i den nya budgetprocessen har RRV
intervjuat representanter för nio myndigheter i den första budgetcy-
keln. RRV:s intryck av intervjuerna finns sammanfattat i en bilaga till
verkets särskilda rapport (riksrevisionsverket 1990b).

Myndigheterna uppges vara positivt inställda till vad man uppfattat
vara statsmakternas mål för budgetprocessen. Särskilt uppskattas en
förväntad större frihet för myndigheterna att själva bestämma över
verksamhetens utformning. Myndigheter som redan tidigare haft en

Förs. 1991/92:20

20

långsiktig planering ser fördelar i ett längre planeringsperspektiv, Förs,
medan andra menar att deras verksamhet inte passar för att spjälkas
upp i treårsperioder.

De tillfrågade myndigheterna ställer sig dock tveksamma till rege-
ringskansliets förmåga att leva upp till de nya kraven på samarbete
med myndigheterna. Man befarar att en stor personalomsättning i
departementen kan leda till försämrad budgetdialog och efterlyser
utbildningsinsatser och nya arbetsformer för regeringskansliet.

Vägledning för hur budgetreformen skall genomföras i praktiken
efterfrågas i intervjuerna. De intervjuade uttrycker oro för att stats-
makterna i alltför hög grad kommer att koncentrera sig på förvalt-
ningsanslagen och på att minska anslagen utan att själva göra några
prioriteringar. Farhågor för ökad intern administration vid myndighe-
terna framförs också.

FAF-dag, Helsingforsresa, enkät

Ett allmänt intryck från intervjuer vid sju myndigheter är att budgetar-
betet visserligen engagerat myndigheternas personal (och kanske i
större utsträckning än tidigare), men att ansvaret för de slutliga budget-
dokumenten liksom tidigare åvilat ett fåtal administratörer eller t.o.m.
någon enstaka person. Att så blivit fallet förefaller naturligt med
hänsyn till de problem som uppenbarligen förelegat att utforma själva
produkterna Särskild rapport och Fördjupad anslagsframställning (FAF;
jfr nedan).

De anställda i den mest utpräglat målstyrda myndigheten (arbets-
marknadsverket) förefaller ha varit mindre engagerade i arbetet än
personalen i mera traditionellt arbetande myndigheter (såsom kon-
junkturinstitutet, livsmedelsverket, RRV) och t.o.m. än personal i en
organisation som kan uppfattas som ganska hierarkiskt uppbyggd (riks-
åklagaren och åklagarmyndigheterna).

När de myndighetsspecifika direktiven kom fick varje medarbetare i
RRV ett brev från generaldirektören där uppläggningen av RRV:s
budgetarbete närmare redovisades:

Arbetet med FAF är viktigt framför allt för omprövning och utveck-
ling av RRV:s verksamhet men också därför att verket, med uppgift att
bidra till omprövning och effektivisering av statlig verksamhet, bör
ligga i frontlinjen i genomförandet av budgetreformen.

På RRV arbetade man därefter i fyra grupper. Två arbetsgrupper
ansvarade därutöver för den särskilda rapporten. I januari 1990 anord-
nades en särskild s.k. FAF-dag, då hela verkets personal deltog.

Konjunkturinstitutet tog statskontoret till hjälp för att genom tidrap-
porteringsstudier beräkna produktivitetsutvecklingen. Produktivitets-
mått och övrigt innehåll i den särskilda rapporten diskuterades med
hela personalen vid en resa till Helsingfors.

På livsmedelsverket uppsökte tjänstemän från planerings- och ekono-
mienheten övriga enheter för att ta reda på vilken statistik över
prestationer som fanns och vad som kunde vara en rimlig insats för att

1991/92:20

21

ta fram resultatuppgifter. Kontakterna hade karaktären av informa- Förs. 1991/92:20
tionsinsamling men beskrivs också som ett sätt att informera persona-
len om de nya kraven i budgetarbetet.

Riksåklagaren genomförde en enkät till åklagarmyndigheterna rö-
rande arbetsbelastning och utvecklingen av arbetsförhållandena i olika
avseenden.

I arbetsmarknadsverket utformades däremot budgetdokumenten cen-
tralt inom AMS. Man ansåg där att man redan hade ett väl utbyggt
system för prestationsmätning och resultatredovisning.

Särskild rapport och fördjupad anslagsframställning

För att utforma de olika budgetdokumenten har de tillfrågade myndig-
heterna i allt väsentligt använt uppgifter som redan fanns tillgängliga i
myndigheten. I vissa fall har man samlat in och sorterat sådana
uppgifter. Arbetet uppges inte ha lett till erfarenheter som förändrat
arbetsformer eller verksamhetens inriktning.

Uppfattningen att detta förhållande är något unikt för den egna
myndigheten är dock vanlig. Andra myndigheter förutsätts ha lärt sig
en hel del. Endast på RRV uppger man att arbetet med särskild
rapport och fördjupad anslagsframställning aktualiserat nya frågor,
exempelvis rörande verkets personalpolitik och samverkan mellan
olika verksamhetsgrenar.

I stället beskriver myndigheterna utformningen av budgetdokumen-
ten som framför allt ett pedagogiskt problem. En svårighet har varit att
man inte haft riktigt klart för sig vem som skall läsa dokumenten.
Räcker det med att de blir begripliga för fackdepartementets handläg-
gare? Skall de även kunna läsas med behållning på finansen? Eller
t.o.m. av riksdagsledamöter?

För dem som under många år vant sig vid att utforma anslagsfram-
ställningen på ett visst sätt kunde en ny disposition kännas ovan och
mindre logisk än den man tidigare använt.

Dokumenten har också hanterats på olika sätt i olika myndigheter.

Arbetsmarknadsverket har huvuddelen av sin resultatanalys i den
särskilda rapporten. I anslagsframställningen finns omständliga hänvis-
ningar till denna rapport. (Under rubriken Platsförmedling/vägledning
hänvisas exempelvis till — bl.a. — avsnitten 1.2, 4.1, 5.2, 5.3 och 5.4 i
den särskilda rapporten.)

Riksåklagaren fann för gott att arbeta in den särskilda rapporten i
anslagsframställningen. På det viset fick man tillfälle att också rätta till
felaktigheter och förtydliga vissa uppgifter i den särskilda rapporten.

Lantmäteriverkets särskilda rapport sändes av bostadsdepartementet
på remiss till ca 35 myndigheter och organisationer. Remissvaren
översändes till verket för att beaktas i arbetet med den fördjupade
anslagsframställningen.

22

Kompetensförsörjning                                               Förs. 1991/92:20

Statens arbetsgivarverk (SAV) har kartlagt hur frågor om kompetens-
försörjning behandlats i myndighetsspecifika direktiv, särskilda rappor-
ter och fördjupade anslagsframställningar (statens arbetsgivarverk
1991). Planeringen av framtida kompetensförsörjning behöver enligt
verket fa en tydligare roll i budgetprocessen.

Av 35 studerade myndigheter fick 15 (under nio olika departement)
direktiv med anknytning till kompetensförsörjning. Direktiven är
emellertid inte enhetligt formulerade. Begreppen personal och kompe-
tens (liksom "personalutveckling" och "personalutbildning") används
med varierande betydelser. Det framstår som oklart om direktiven
skall uppfattas som komplement till RRV:s vägledning eller ersätta
denna.

Av de 15 myndigheterna behandlar fyra frågorna i direktiven ofull-
ständigt eller inte alls. Övriga myndigheter har haft svårt att koppla
samman kompetensfrågorna med sina redogörelser för resultat. Det är
också svårt (omöjligt) att jämföra redovisningar från olika myndigheter
med varandra.

De flesta myndigheter redovisar någon form av tabell över hur
befintlig personal är fördelad antingen på kategorier eller på organisa-
toriska enheter. Läsaren kan emellertid inte relatera dessa redovisning-
ar till planerade verksamhetsförändringar. Ofta är myndigheternas
egna slutsatser verbala och ganska vaga:

verket har funnit att verket behöver göra satsningar på framför allt tre
områden

för att motsvara förväntade krav behöver verket ytterligare kompetens

Många av de mål för personal- och kompetensförändringar som redo-
visas är också allmänna: "Sammantaget måste vi kraftigt öka våra
personalutvecklingsinsatser." Några myndigheter har dock mera kon-
kreta mål:

Konjunkturinstitutet: Andelen anställda chefer och handläggare med
minst licentiatexamen eller motsvarande ökas från knappt 25 procent
till 35 å 40 procent under treårsperioden.

AMS: Målet är att hälften av cheferna på alla nivåer och i alla län
skall vara kvinnor. Sjukfrånvaron — uttryckt i arbetstid — skall vid
utgången av 1993/94 motsvara högst sju procent i resursbortfall.

SAV förklarar myndigheternas påtagliga vaghet rörande framtiden med
att hypotetiska resonemang om avveckling och organisationsföränd-
ringar kan leda till oro och misstämning inom myndigheterna "så att
produktiviteten går ner även om förändringarna inte blir av".

SAV:s sammanfattande slutsats är dock att myndigheterna i större
utsträckning bör utarbeta strategier för sin kompetensförsörjning. Här-
igenom ökar enligt verkets uppfattning möjligheterna att anpassa åtgär-
der till konkreta situationer.

23

Resultatredovisning

I det här avsnittet lämnas exempel på vilken slags resultatredovisning
myndigheterna lämnat. Exemplen är hämtade från budgetdokument
från intervjuade myndigheter.

Man berättar om verksamheten

Det är vanligt att myndigheterna lämnar en orienterande redogörelse
för sin verksamhet. Ibland är den placerad under avsnittet Resultatana-
lys och något vidare resonemang om vad verksamheten har lett till förs
inte.

I sin treårsrapport skriver lantmäteriverket under avsnittet Resultatana-
lys — Fastighetsområdet — Fastighetsrätt — Rådgivning:

Den anslagsfinansierade fastighetsrättsliga rådgivningen bedrivs på alla
organisationsnivåer men har sedan länge haft sin tyngdpunkt på den
lokala rådgivningen från fastighetsbildningsmyndigheterna till kommu-
nerna i plangenomförandefrågor. Den centrala rådgivningen har tradi-
tionellt främst utgjorts av från olika håll begärda remissyttranden, men
en ökande andel av resursutrymmet har avsatts för omvärldskontakter
i andra former, t.ex. konferenser.

Under avsnittet Fastighetsinformation — Rådgivning lämnas motsva-
rande beskrivning, där man dock konstaterar att produktiviteten vid
kartvårdscentralen i Ange höjts till följd av nya och ändamålsenliga
metoder. Mikrofilmning av kartor och arkivhandlingar har däremot
bedrivits på en lägre nivå än tidigare på grund av knapphet på medel.

Arbetsmarknadsverket anger i sin fördjupade anslagsframställning un-
der avsnittet Sysselsättningsstödjande verksamhet, Beredskapsarbete

att det goda konjunkturläget i kombination med nya stödformer med-
fört att beredskapsarbetena fortlöpande minskat sedan 1985/86,

att till följd av konjunkturen fler som slutat ett beredskapsarbete fått
annat arbete,

att utvecklingen gått mot mera dagsverksbilliga arbeten,

att det varit svårt att pressa subventionsgraden på grund av kommuner-
nas ansträngda ekonomi och kommunförbundets rekommendation om
subventionsgrader på 60 resp. 70 procent,

att skogs-, natur- och fornvårdsarbeten minskat till förmån för admi-
nistrativa arbeten, vilket medfört att de dyra dagsverkena minskat med
69 procent under perioden.

Man beskriver hur man arbetat

Ett näraliggande sätt att redovisa resultat är att redogöra för hur
verksamheten bedrivits; hur många ärenden man handlagt eller vilka
aktiviteter man deltagit i.

Sedan 1986/87 har livsmedelsverket arbetat med ett handlingsprogram
för kost och hälsa. I sin särskilda rapport till regeringen redogör verket
för innehållet i programmet, hur det är organiserat, vilka studier och
aktiviteter verket genomfört eller deltagit i. Där finns även en kortfat-

Förs. 1991/92:20

24

tad beskrivning av näringsdatabasen. Livsmedelsverket uppger att det Förs,
kan finnas ett samband mellan verkets aktiviteter och minskningen av
fetthalten i folkkosten från 39 till 38 energiprocent.

Konjunkturinstitutet redogör i sin särskilda rapport för simuleringsmo-
dellen KOSMOS och den utvärdering institutet gjort av den.

Såväl lantmäteriverket som arbetsmarknadsverket har ansvar för viss
beredskapsplanering. Arbetsmarknadsverket redogör i den fördjupade
anslagsframställningen för sina uppgifter, vilken omfattning verksam-
heten har och hur många ärenden man har handlagt. Så gör även
lantmäteriverket i sin treårsrapport, men verket anger också att an-
slagsminskningen gjort det allt svårare att genomföra olika aktiviteter
med önskad ambitionsnivå.

Verksamheten expanderar

Att beskriva sin verksamhet i kvantitativa termer — och visa på
volymökningar — är ett sätt att antyda att verksamheten blivit effekti-
vare. Sådana redovisningar kan kombineras med exempel på vad som
har åstadkommits, som i nedanstående exempel.

Riksrevisionsverket anger i sin fördjupade anslagsframställning hur
kostnaderna för drift och utveckling av system S förändrats i fasta och
löpande priser. I fasta priser redovisas ökningar av driftkostnaderna,
kostnaderna per transaktion och för utvecklingsverksamhet. Även an-
talet transaktioner har ökat mellan 1985/86 och 1989/90. För redovis-
ningsrevisionen (prestationsområdet Instruktionsenlig granskning) re-
dogör verket för hur de senaste årens granskningar bl.a. resulterat i att
antalet orena revisionsberättelser mer än fördubblats.

I sin särskilda rapport redovisar livsmedelsverket under rubrikerna
Normgivande verksamhet — Föreskrifter och allmänna råd hur antalet
författningar intagna i SLV FS-serien mer än fördubblats sedan 1984.
Verket ger också exempel på författningar som utfärdats under olika
år. Under avsnittet Tillsyns- och kontrollverksamhet beskriver verket
bl.a. sin provtagningsverksamhet samt ger exempel på åtgärder som
föranletts av prover och analyser.

Det finns nyckeltal

Myndigheterna kan också indikera resultat genom att jämföra utveck-
lingen av s.k. nyckeltal; t.ex. genom att relatera en storhet till en
annan eller genom att väga samman olika storheter med hjälp av något
poängsystem.

Lantmäteriverket redovisar i sin treårsrapport, avsnittet Fastighetsområ-
det — Fastighetsinformation hur fastighetsregisterreformen inneburit
att såväl antalet omlagda fastigheter som kostnaderna härför ökat
under vart och ett av åren 1984/85 — 1988/89. Även upprustningen av
registerkartor sker i ökad takt och med ökade anslag. För fastighetsom-
läggningen anges antalet omlagda fastigheter/persondagar som ett till-
förlitligt prestationsmått. Vad gäller registerkartor redovisas inte något
sådant mått.

Livsmedelsverket belyser i sin särskilda rapport sin internadministrati-
va verksamhet genom att visa hur ett antal relationstal utvecklats. Där
redovisas exempelvis antal anställda i förhållande till antalet chefer.

1991/92:20

25

Kostnaderna för verksledning och styrelse i förhållande till myndighe- Förs. 1991/92:20
tens lönesumma och i förhållande till antalet anställda är andra
liknande nyckeltal. Under rubriken Personaladministration anges

kostnad/myndighetens lönesumma
kostnad/anställd

anställda/lönerapportör
kostnad/lönetransaktion
ledighetsansökningar/år
ledighetsansökningar/anställd

Riksförsäkringsverket beräknar på motsvarande sätt snittlönekostnader,
lokalkostnader, utbildningskostnader, kostnader för inrikes resor per
årsarbetskraft för fem budgetår.

Riksåklagaren använder i sin fördjupade anslagsframställning den s.k.
M-poängmetoden som innebär att målen viktas efter typ, antal miss-
tänkta och förekomsten av tvångsmedel. Som särskilda prestationer
räknas också de resor som är förknippade med åklagarverksamheten.
Metoden utvecklades i mitten av 1970-talet och bygger på omfattande
arbetsmätningar vid denna tid. Den tillämpas enbart på lokala åklagar-
myndigheter.

Produktiviteten kan mätas

För vissa verksamheter har relationstalens förändringar omräknats till
förändringar i produktivitet.

Riksförsäkringsverket jämför sammanvägd prestationsvolym och real re-
sursförbrukning för att via måttet kostnader per sammanvägd presta-
tion beräkna produktivitetsutvecklingen åren 1985—1989.

Lantmäteriverket mäter produktiviteten inom sin förrättningsverksam-
het (området Fastighetsrätt — Fastighetsbildning) i antal persondagar
per avslutad förrättningsåtgärd.

Livsmedelsverket mäter produktivitet inom besiktningsveterinärorgani-
sationen som total resursinsats i förhållande till antal besiktningsenhe-
ter (där t.ex. besiktning av storboskap räknas som fyra enheter).
Beträffande jämförande provning (verksamhetsområdet Tillsyn och
kontroll) beräknar verket utvecklingen av antalet årsarbetskrafter i
förhållande till antalet deltagande laboratorier i interkalibreringsverk-
samheten.

Konjunkturinstitutet skiljer mellan teknisk och ekonomisk effektivitet.
Den ekonomiska effektiviteten skulle enligt institutet kunna mätas
med hjälp av olika indikatorer på förändringar i samhällsnyttan.
Värdet av någon form av "anseendeindex" bedöms dock inte vara
entydigt positivt. Vad gäller teknisk effektivitet — resursinsats för en
bestämd och i huvudsak oförändrad produkt — har institutet beräknat
utvecklingen för ett par produkter så här.

Budgetår	1986-87	1987-88
Höstrapport	+ 5 procent	+ 16 procent
Konjunktur-
barometer	+ 4 procent	+ 5 procent

26

Det finns en plan

Att jämföra sitt arbete med en plan — ett mål — är också ett sätt att
redovisa resultat.

Riksförsäkringsverket anger i sin anslagsframställning att verkets konti-
nuerliga uppföljning av försäkringskassornas decentralisering av de
individinriktade ärendeslagen i stort sett löper planenligt.

I lantmäteriverkets treårsrapport (området Allmän landskapsinforma-
tion) jämförs produktionen av olika kartor med riktlinjerna i Kartplan
85.

Hur tolkas resultaten?

Exemplen nedan är hämtade från de dokument som angivits tidigare i
avsnittet.

Inga kommentarer

Myndigheterna ger inte nödvändigtvis några förklaringar till de kvanti-
tativa resultat de presenterar. Siffrorna får då tala för sig själva.

Det gäller t.ex. livsmedelsverkets nyckeltal, som syftar till att belysa
verkets internadministrativa verksamhet. Det blir läsarens sak att bedö-
ma vad större arbetsenheter (fler anställda per chef) och ökade telefon-
kostnader per anställd säger om verksamhetens effektivitet.

På samma sätt får den som läser riksåklagarens anslagsframställning
själv bedöma om utbildningsverksamheten i myndigheten varit väl
avvägd och själv ta ställning till om anskaffningen av ADB-utrustning
varit tillräcklig (eller alltför) omfattande.

De redogörelser som lämnats är knappast slumpmässiga. I stället
förefaller det som om siffrorna är valda så att läsaren intuitivt skall
uppfatta att verksamheten blivit mera omfattande och (därmed) även
effektivare.

Verksamheten har blivit effektivare

1 materialet finns också exempel på att myndigheterna själva drar
slutsatsen att verksamheten effektiviserats.

Det gör t.ex. arbetsmarknadsverket i anslutning till sin beskrivning
av hur chefer och biträdespersonal minskat i antal, medan de perso-
nalkategorier som har direkta kundkontakter ökat. Ett ökat utnyttjan-
de av ADB samt högre utgifter för intern personalutbildning anses
också avspegla effektiviseringar och rationaliseringar.

Det gör också riksrevisionsverket , som genom uppföljning av tre års
förvaltningsrevision (åren 1986/87—1988/89) kommit fram till att ca 65
procent av granskningsprojekten föranlett åtgärder före årsskiftet
1989/90, något som verket betecknar som ett gott resultat, dock utan
att närmare analysera de problem som kan vara förknippade med att
mäta resultaten på just det här sättet.

I dessa fall får läsaren hjälp att tolka de samband som presenteras,
samband som liksom de som återgavs ovan i och för sig kan tolkas på
flera olika sätt.

Förs. 1991/92:20

27

Verksamheten har blivit svårare

Det är inte ovanligt att verksamhet och arbetsuppgifter i anslagsfram-
ställningarna och de särskilda rapporterna beskrivs på ett sådant sätt
att det framgår att verksamheten blivit mera komplex och uppgifterna
därigenom mera kvalificerade.

Arbetsmarknadsverket anger beträffande arbetshjälpmedel och arbets-
biträde till handikappade att det även i en högkonjunktur krävs
förstärkta insatser från samhällets sida, om handikappade skall kunna
beredas plats i arbetslivet.

Riksåklagaren förmedlar i sin anslagsframställning åklagarmyndighe-
ternas uppfattning att främst ökningen av EKO-mål, grövre våldsbrott,
narkotika- och sexualbrott gjort att handläggningen blivit mera kom-
plicerad. Resursbrist och en hårdare attityd hos misstänkta och vittnen
har också bidragit till att göra ärendehandläggningen mera krävande.

Orsakerna till att arbetet försvårats kan alltså finnas utanför myndig-
heterna eller vara ett resultat av myndigheternas egna ambitioner.
Oberoende härav är texterna utformade så att läsaren skall få förståelse
för de svårigheter myndigheterna har att brottas med och samtidigt
känna tilltro till ansträngningarna att hantera besvärligheterna.

Produktiviteten har sjunkit, men...

I materialet finns också exempel på att myndigheter redovisar sjunkan-
de produktivitet. Uppgifterna ledsagas då av förklaringar av olika slag.

För besiktningsveterinärorganisationen redovisar livsmedelsverket
sjunkande produktivitet under hela perioden 1984/85 — 1988/89. Verket
konstaterar först att den sjunkande produktiviteten har sin grund i
minskad slaktvolym. Problemet är, säger verket i sin särskilda rapport,
att slakteribranschen och dess produktion är relativt föränderlig, me-
dan den offentliga kontrollorganisationen inte har samma möjligheter
till flexibilitet. Det måste ständigt finnas tillräckligt med besiktnings-
personal för att klara slakteriernas produktionstoppar. Strängare krav
på sjukdomsregistrering har samtidigt inneburit ökad kontrollverksam-
het. Livsmedelsverket anger också att besiktningsveterinärorganisa-
tionen för närvarande är föremål för organisationsöversyn.

Riksförsäkringsverket redovisar i sin anslagsframställning ökad pro-
duktivitet för vart och ett av åren 1986—1988 men sjunkande produk-
tivitetstal för 1989. Verket konstaterar att utvecklingen sett över hela
perioden är positiv, något som förklaras främst av ett ökat antal
avslutade sjukfalls- och arbetsskadeärenden. Resursförbrukningen mätt
i fasta priser uppvisar inte samma svängningar som ärendevolymerna.
Verket menar också att uppgifterna om produktivitetsförändringar
mellan enskilda år inte bör tolkas som exakta värden. Vidare påpekar
riksförsäkringsverket att det inte finns någon metod för att ta hänsyn
till kvaliteten i ärendehanteringen. Då en allt större del av verkets och
försäkringskassornas arbete inriktas mot förebyggande och rehabilite-
rande verksamhet blir det angeläget att vidareutveckla formerna för
produktivitetsstudier och annan resultatanalys.

Förs. 1991/92:20

28

Riksåklagaren redovisar i sin anslagsframställning en tendens till Förs. 1991/92:20
ökning av antalet oavgjorda mål, målbalanserna, detta trots att åklagar-
na arbetar alltmer på övertid. Myndigheten hänvisar till resursbrist och
till att häktningsreformen skapat ökad ryckighet i arbetet och därmed
försvårat handläggningen av mera komplicerade mål.

Något om orsaker och redovisningstekniker

Hos myndigheterna märks en ambivalent inställning till resultat som
uppenbarligen inte kan hänföras till myndigheternas egna åtgärder.
Det gäller goda resultat till följd av den goda konjunkturen, till följd av
administrativa beslut som ökat ärendemängderna eller till följd av ny
teknik som myndigheterna inte själva utvecklat.

Arbetsmarknadsverket redovisar t.ex. att anmälningstiden för lediga
platser och anmälningstiden för arbetslösa sökanden reducerats. I det
förra fallet jämför verket med motsvarande konjunktur under 1970-
och början av 1980-talen, i det senare fallet med utvecklingen under
de tre senaste budgetåren. Verket anger också att minskat inflöde i
arbetslöshet och kortare tider lett till att antalet långtidsarbetslösa
minskat markant under de senaste fyra budgetåren. Sammantaget har
anmälningstiderna enligt verket utvecklats mycket positivt. En förkla-
ring härtill är den höga efterfrågan på arbetskraft, men verket menar
att även arbetsförmedlingarnas insatser haft effekter.

Riksförsäkringsverket visar en särskilt kraftig volymökning under
budgetåret 1987/88 till följd av sjukpenningreformen. En ökad produk-
tivitet i försäkringskassornas verksamhet hänförs till att ärendemäng-
derna ökat mer än personalresurserna, men också till ändrade arbets-
rutiner, rationaliseringsåtgärder och förbättrat teknikstöd vid kassorna.

En särskilt kraftig ökning av antalet M-poäng mellan 1987 och 1988
hänförs av riksåklagaren till häktningsreformen i april 1988.

Lantmäteriverkets produktion av ortofoto har mer än fördubblats
jämfört med ambitionerna i Kartplan 85. Verket har nu tillgång till
bättre teknik för blocktriangulering, nya flygkameror med högklassiga
objektiv och inbyggd rörelsekompensation samt nya filmer. Verket har
fatt medel till ortofotoverksamhet genom ett särskilt anslag. Anslaget är
dock inte inflationsskyddat, vilket medför att verksamheten kan kom-
ma att omprövas.

Av det senaste exemplet och andra tidigare exempel framgår att
myndigheterna även i de redogörelser som handlar om uppnådda
resultat har en benägenhet att börja tala om framtiden. Kopplingen till
regeringskansliets budgetarbete blir då tydlig, och resultatredovisning-
en skiljer sig inte mycket från traditionella anslagsframställningar.

Det allra tydligaste exemplet på att det är kommande budgetår som
myndigheterna är mest intresserade av finns i livsmedelsverkets fördjupa-
de anslagsframställning. Där ägnar verket under rubriken Resultatana-
lys mindre än en halv sida åt att tala om det som varit, men en och en
halv sida åt att beskriva de "utvecklingslinjer" som kan skönjas.

29

Ett annat exempel finns i konjunkturinstitutets särskilda rapport där Förs,
det i resultatavsnittet även finns en plan för utvärdering av långsikts-
modeller.

På motsvarande sätt lägger riksrevisionsverket i sin fördjupade an-
slagsframställning tyngdpunkten vid (framtidsinriktade) slutsatser av
resultatanalysen, snarare än på resultaten som sådana.

Av de olika exempel som lämnats ovan framgår också att den
tidsperiod myndigheterna relaterar sina resultat till varierar, inte bara
mellan myndigheterna utan också beroende på vilken verksamhet som
analyseras. Följande exempel är hämtat från arbetsmarknadsverkets sär-
skilda rapport, avsnittet Arbetsmarknadsutbildning, Resultatredovis-
ning.

Uppgift	Redovisningen avser
Antal personer som slutat yrkesutbild- ning	Budgetåren 1985/86-1988/89 (fyra budgetår)
Antal personer som har arbete efter fullföljd arbetsmarknadsutbildning	Andra kvartalet 1989 jämförs med motsvarande mätning år 1983
Andel förvärvsarbetande efter fullföljd utbildning	1979-1988 (tio år)
Andel som vill fortsätta inom det yrkesområde man arbetat inom efter fullföljd arbetsmarknadsutbildning	1988 och 1989 (två år)
Andel i arbete av dem som fullföljt resp, slutat yrkesutbildning	Budgetåren 1986/87-1988/89 (tre budgetår, för några uppgifter två budgetår)

Ekonomiska resultatindikatorer kan anges i fasta eller rörliga priser.

Under avsnittet Arbetsmarknadsutbildning, Resultatanalys anger ar-
betsmarknadsverket genomsnittliga kostnader per fullföljande kursdel-
tagare i arbete 1987/88 och 1988/89 utan några redovisade prisjuster-
ingar. Kostnaderna per person i arbete som lämnat upphandlad utbild-
ning anges däremot för en tioårsperiod i 1988/89 års priser.

Livsmedelsverket redovisar sina totala kostnader i såväl löpande som
fasta priser. Man anger också vilka index som använts för att räkna om
löner resp, lokalhyror.

Vad kan regeringen göra?

Myndigheterna lämnar varierande svar på frågan hur departementen
skulle kunna uppträda om de fann myndigheternas redogörelser otill-
fredsställande i något avseende.

Man kan ge ettårigt anslag — Att inte "klara kraven" skulle upplevas
som förargligt. Myndigheterna riskerar att pekas ut i budgetpropositio-
nen och att "tappa ansiktet" inför andra myndigheter.

Man kan kräva nytt fördjupat underlag — Bland myndigheter som
lagt ned mycket tid och arbete på särskild rapport och fördjupad
anslagsframställning upplevs risken för att redan inför komrpande
budgetberedning behöva göra om hela proceduren som ett reellt hot.

1991/92:20

30

Man kan styra med regler — En återgång till mera detaljerad styr-
ning med utförliga anvisningar om hur olika budgetposter kan använ-
das skulle också upplevas som ett misstroende från statsmakternas sida.
Myndigheten skulle då inte ha lyckats övertyga regeringen och riksda-
gen om att man kan hantera den ökade frihet som ett treårigt raman-
slag förutsätts innebära.

Man kan utnyttja utnämningsmakten — Regeringen kan på ett aktivt
sätt utnyttja sin rätt att rekrytera verkschefer och chefer direkt under-
ställda myndigheternas verksledning. Numera är det regel att chefer i
statsförvaltningen förordnas för sex år med treåriga omförordnanden. I
regeringskansliet har ansträngningar gjorts för att bredda rekryterings-
underlaget och tydligt formulera de krav som bör ställas på en bestämd
myndighetschef.

Förs. 1991/92:20

5 Målstyrning och annan styrning

1 det här avsnittet jämförs två olika sätt att styra verksamheten i
myndigheter med regional och lokal förvaltning.

Arbetsmarknadsverket började tidigt utarbeta mål för sin verksamhet
och mått för att följa upp sitt arbete. Man har medvetet delegerat
beslut nedåt i organisationen.

Åklagarväsendet kan beskrivas som en regelstyrd och traditionellt
hierarkisk organisation, där huvuddelen av anvisade medel förvaltas av
den centrala myndigheten.

Organisation och uppgifter

Arbetsmarknadsverket består av arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och 24
länsarbetsnämnder. Till länsarbetsnämnderna hör totalt omkring 360
arbetsförmedlingar och 85 arbetsmarknadsinstitut. Sammanlagt har
verket drygt 10 000 anställda, motsvarande 9 100 årsarbetskrafter.

Organisation	Antal årsarbetskrafter den 1 juli 1990
AMS	459
Länsarbetsnämndernas kanslier	1 644
Arbetsförmedlingarna	4 989
Arbetsmarknadsinstituten	2 043
Summa	9 135

Källa: AMS anslagsframställning 1990

31

AMS skall enligt sin instruktion (1988:1139)                              Förs. 1991/92:20

-leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksam-

heten inom landet,

-sätta upp mål och riktlinjer för verksamheten vid länsarbetsnämn-

derna samt följa upp och utvärdera resultatet av deras verksamhet,
-fördela de ekonomiska och andra resurser som står till förfogande.

Länsarbetsnämnderna skall leda, samordna och utveckla den arbets-
marknadspolitiska verksamheten i länen. Till länsarbetsnämnderna hör
den offentliga arbetsförmedlingen och arbetsmarknadsinstituten.

Arbetsmarknadsverket har formulerat följande verksamhetsidé:

- Tillsätt platserna

AMV ska medverka till att de lediga platserna snabbt blir tillsatta och

att arbetssökande snabbt får lämpligt arbete

- Rusta den enskilde

AMV ska underlätta för människor som vill arbeta att komma in på
arbetsmarknaden och komma till rätt jobb

-Stimulera efterfrågan

AMV ska komplettera och påverka efterfrågan på arbetskraft så att det

finns arbete på rätt plats, vid rätt tidpunkt och för rätt person

- Förhindra utslagning

AMV ska förhindra utslagning och underlätta återgång till arbete bl.a.

genom att sälja arbetslivstjänster till företag och försäkringskassa

I regleringsbrevet för budgetåret 1990/91 angavs att arbetsmarknadsver-
kets verksamhetsresultat skulle förbättras med minst tre procent jäm-
fört med budgetåret 1989/90. Insatserna skulle därvid särskilt riktas
mot invandrare, arbetshandikappade, unga, långtidsarbetslösa och del-
tidsarbetslösa. Vidare skulle verket fortsätta sina insatser för att bryta
den könsuppdelade arbetsmarknaden samt skyndsamt organisera jobb-
sökar-aktiviteter.

Åklagarväsendet består av riksåklagaren och hans kansli (RA), 13
åklagarregioner och 83 åklagardistrikt. I Stockholm, Göteborg och
Malmö ersätts de regionala åklagarregionerna av åklagarmyndigheter
med underlydande distriktsåklagare (kammaråklagare). En statsåklagar-
myndighet för speciella mål lar utföra åklagaruppgifter i hela landet.
Sammanlagt finns i åklagarväsendet omkring 1 260 anställda, motsva-
rande 1 200 årsarbetskrafter.

32

Organisation	Antal årsarbetskrafter den 1 juli 1990
Riksåklagaren	48
Åklagarregionema	206
Åklagarmyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö	279
Åklagardistrikten	658
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål	9
Summa	1 200

Källa: riksåklagaren

Förs. 1991/92:20

Grundläggande bestämmelser om åklagarväsendet finns i rättegångsbal-
ken. Där anges bl.a. att riksåklagaren ansvarar för och leder åklagarvä-
sendet i landet. Under riksåklagaren har statsåklagarna motsvarande
uppgifter (RB 7 kap. 2 §).

Åklagare har tre huvuduppgifter; att leda förundersökningar om
brott, att fetta beslut i åtalsfrågor och att föra talan vid domstol.

RA för med vissa undantag talan i mål som hör under allmänt åtal.

Han skall leda och samordna verksamheten inom åklagarväsendet och
tillse att den bedrivs effektivt (SFS 1989:847).

Vid de regionala åklagarmyndigheterna handläggs mål som är av
större omfattning eller av särskild beskaffenhet. Åklagarna vid dessa
myndigheter Sr utföra åklagaruppgifter inom hela regionen. Överåkla-
garna, chefsåklagarna och statsåklagarna skall lämna åklagarna inom
sitt verksamhetsområde råd och upplysningar i deras verksamhet (SFS
1989:848).

Regleringsbrevet för budgetåret 1990/91 innehöll inga ytterligare
föreskrifter om verksamheten.

Styrning och kontroll

Ambitionen att förändra den interna styrningen har funnits i arbets-
marknadsverket sedan mitten av 1970-talet. Ursprungligen fenns upp-
fattningen att mål för verksamheten borde formuleras med utgångs-
punkt från de frågor arbetsförmedlingarna upplevde som mest angeläg-
na. Försöken att bygga upp mål "underifrån" ledde dock aldrig till att
samlade mål för hela verket kunde formuleras.

Numera härleds målen från framför allt riktlinjer i budgetproposi-
tionen och i regleringsbreven.

33

3 Riksdagen 1991/92. 2 saml. Nr 20

Sedan regleringsbrevet för 1990/91 fastställts beslutade dock AMS att Förs,
revidera gällande riktlinjer med anledning av det förändrade arbets-
marknadsläget. Våren 1991 ansågs det orealistiskt att minska antalet
ersättningsdagar med 10 procent, som tidigare angivits.

Varje mål följs upp bl.a. genom ett antal s.k. resultatindikatorer,
sammanlagt 25 stycken. Exempelvis följs målet "Motverka flaskhalsar
på arbetsmarknaden" genom tio indikatorer:

R1 Anmälningstid för avrapporterade platser utan ansökningstid (var-
aktighet > 3 månader),

R2 Andel avrapporterade platser med och utan ansökningstid (varak-
tighet > 3 månader) som fatt anvisning, osv.

AMS har också formulerat ett antal "strategiska utvecklingsområden"
avseende verkets uppgifter (t.ex. "Möt uppdragen tidigare, arbeta med
helhetsperspektiv", "Aktivare förmedlingsmedverkan", "Få ut mer av
de arbetsmarknadspolitiska medlen") och interna förhållanden inom
verket (t.ex. "Utveckla resultatuppföljningen", "Fortsatt utveckling av
personalpolitiken", "Ta ut full effekt av teknikstödet").

AMS följer fortlöpande länsarbetsnämndernas verksamhet genom
rapporter över resultatindikatorer, som varje månad distribueras till
samtliga chefer i verket, och genom särskilda länsgenomgångar. En
mera omfattande genomgång i varje län vartannat år resulterar i en
skriftlig överenskommelse mellan AMS och nämnden. Av den framgår
bl.a. vilka verksamheter nämnden särskilt bör prioritera och vilket
stöd AMS kommer att ge.

Anvisade medel fördelas på län med hjälp av modeller där man för
varje län och åtgärdstyp tagit hänsyn till den beräknade målgruppens
storlek för olika anslag, faktorer som ökar svårigheten att lösa ett givet
uppdrag samt resultaten av de arbetsmarknadspolitiska insatserna.
Framför allt i fråga om förvaltningsanslagen tas också hänsyn till
anslagens storlek föregående budgetår (i syfte att förhindra alltför stora
svängningar mellan budgetåren).

Länsarbetsnämnderna får fritt disponera sina förvaltningsanslag. För
andra anslag finns begränsningar som följer av föreskrifter i reglerings-
brevet.

Länsarbetsnämnderna använder ett urval av de olika resultatindika-
torerna för att följa verksamheten vid arbetsförmedlingarna. De kan
också själva formulera resultatindikatorer, som är direkt hänförliga till
något mål som formulerats för länet.

Länsarbetsnämnderna fördelar medel till arbetsförmedlingarna ut-
ifrån kriterier som de själva utformat.

Nämndernas beslut kan överklagas till AMS. Styrelsen handlägger i
storleksordningen 2 400 sådana ärenden per år. Ärendena sysselsätter
ca 15 årsarbetskrafter vid AMS.

I övrigt uppges AMS fungera närmast som ett konsultorgan åt
nämnderna. Medan tjänstemän i AMS fortfarande i början av 1980-ta-
let formellt fattade en rad beslut om insatser i länen, fungerar de nu
som rådgivare i metodfrågor — det kan gälla grupparbetsmetodik,
företagskontakter, kartläggningssamtal, marknadsundersökningar osv.

1991/92:20

34

Arbetsmarknadsverkets kontakter med departementet anses ha för- Förs,
bättrats under senare tid. Minst två gånger per år går arbetsmarknads-
departementets ledning igenom verksamheten inom AMV med AMS
ledning. Finansdepartementet deltar från 1991 också i dessa genom-
gångar.

Inom åklagarväsendet kan administrativa beslut av chefsåklagare
överklagas till resp, regionala åklagarmyndighet. Myndighetens beslut
kan i sin tur överklagas till riksåklagaren. RÅ och överåklagarna har
också tillsynsansvar vad gäller åklagarverksamheten i landet resp, re-
gionerna. Särskilt skall man verka för enhetlig praxis (likabehandling)
i hela landet.

Tillsynen innebär bl.a. att RA och överåklagarna besöker de regio-
nala myndigheterna resp, åklagardistrikten. Besöken aviseras i god tid
och förbereds bl.a. genom att uppgifter om ärendebalanser inhämtas
från myndigheterna. Vid besöken diskuteras arbetsförhållandena såväl
med ansvarig chef som med övrig personal. Man gör också stickprovs-
visa kontroller i diarierna.

Tillsynsbesöken kan resultera i att kontakter tas med polischefen i
området, eller i tillfälliga resurstillskott till någon myndighet. Målet är
att hela den lokala organisationen skall besökas inom en femårsperiod,
den regionala organisationen inom en treårsperiod.

RA och överåklagarna tar också ställning i fall då enskilda önskar
ändring i ett fattat åtalsbeslut, eller klagomål har framförts mot åklaga-
re. RÅ och statsåklagare får överta uppgifter som tillkommer lägre
åklagare (enligt rättegångsbalken 7 kap. 5 §).

Alla tjänster som åklagare tillsätts av RA, som även beslutar om
antagning av åklagaraspiranter och fördelningen av aspiranter på olika
myndigheter. Överåklagarna kan inrätta tjänster för administrativ per-
sonal inom sina regioner, men kan tillsätta tjänsterna först om medel
anvisas från RA.

För hela åklagarväsendet betalas löner, resor och lokaler från riks-
åklagarens kansli. För de tre åklagarmyndigheterna i storstadsområde-
na fördelas dock medel för administrativ personal till resp, myndighet.
Kriterier för fördelningen är främst föregående budgetårs utfall.

Medel för expenser fördelas från RÅ till de regionala myndigheterna
som i sin tur fördelar medel till resp, lokala myndigheter. Man utgår
då främst från antalet anställda. I Malmö åklagarregion pågår dock en
försöksverksamhet med delegerat budgetansvar, vilket innebär att ex-
pensmedlen fördelas direkt från RA till de lokala myndigheterna i
regionen.

Riksåklagarens kansli har fortlöpande och tämligen omfattande kon-
takter med justitiedepartementet. Formerna för dessa kontakter varie-
rar beroende på vilka frågor som är aktuella. Några fastlagda rutiner
för vilka kontakter som skall äga rum under t.ex. budgetarbetet finns
inte.

1991/92:20

35

Administration

Förs. 1991/92:20

Inom arbetsmarknadsverket har det funnits en uttalad strävan att dele-
gera beslutsbefogenheter och att minska antalet tjänstemän med rent
administrativa uppgifter.

Redovisningen har fatt ökad betydelse. Det uppges vara varje länsar-
betsnämnds ambition att minska sina kostnader så snabbt som möjligt.
Det har fått till följd att t.ex. för en länsarbetsnämnd och en förmed-
ling gemensamma funktioner av typen telefonväxel och vaktmästeri nu
spjälkas upp och redovisas separat.

Antalet årsarbetskrafter vid AMS har sedan 1981 minskat med ca
350. Mellan 1985/86 och 1988/89 minskade antalet årsarbetare med 61
vid AMS och med 160 resp. 218 vid länsarbetsnämnder och arbetsför-
medlingar. I sin särskilda rapport till regeringen framhåller dock AMS
att minskningen vid arbetsförmedlingarna gäller kontorister och assi-
stentpersonal, medan antalet handläggare (och för övrigt också antalet
chefer) ökat.

Även om personalminskningarna under 1980-talet till en del hänför
sig till att arbetsuppgifter flyttats från verket (vid AMS ca 150, vid
verket i övrigt ca 600 tjänster), bedöms övergången till målstyrning —
med delegering av budgetansvar och beslutsrätt — vara den främsta
anledningen till att den centrala och regionala administrationen mins-
kat. 1 en undersökning av arbetsmarknadsverket inför 1990-talet (Hen-
ning och Ramström 1989) dras också slutsatsen att särskilt platsför-
medlarna har fått ökad tid för direkt förmedlingsarbete. Å andra sidan
finns för varje handläggare en "gråzon" mellan administration och
handläggning, där det inte alltid är uppenbart hur en viss arbetsuppgift
bör kategoriseras.

Inom åklagarväsendet sköts en betydande del av myndigheternas
totala administration av RÅ:s kansli (med ca 20 anställda). Budgetan-
svar har delegerats bara i begränsad omfattning. Förhållandet hänförs i
första hand till redovisningssystemet, som inte medgivit fördelningar
på regionala och lokala myndigheter. RÅ har dock i sin fördjupade
anslagsframställning menat att möjligheterna att decentralisera delar av
administrationen bör prövas:

Det synsätt som nu vinner insteg inom statsförvaltningen och som
innebär att de anslagsbeviljande organen bestämmer mål och ram för
verksamheten men avstår från detaljstyrning bör på sikt också prägla
förhållandet mellan riksåklagaren och de regionala och lokala åklagar-
myndigheterna.

RÅ pekar i anslagsframställningen på att antalet personal- och ekono-
miadministrativa ärenden ökat kraftigt. Kansliet har enligt åklagaren
otillräcklig kapacitet för att fullgöra övergripande och framtidsinrikta-
de uppgifter.

Att inte heller justitiedepartementet är riktigt nöjt med nuvarande
ordning framgår av budgetpropositionen 1991, där det anges att riks-
åklagaren under den kommande treårsperioden bör sträva efter att
decentralisera beslutsfunktioner och budgetansvar. Med frigjorda resur-
ser bör RÅ enligt propositionen i stället kunna ägna sig åt övergripan-

36

de och analyserande uppgifter. Enligt regleringsbrevet skall riksåklaga- Förs. 1991/92:20
ren och åklagarmyndigheterna under perioden 1991/92—1993/94 bl.a.
decentralisera beslutsbefogenheter och budgetansvar till regional eller
lokal nivå (se vidare avsnitt 6).

Resultat

Inom såväl arbetsmarknadsverket som åklagarväsendet finns en stor
mängd uppgifter om prestationer.

Inom arbetsmarknadsverket redovisas fortlöpande uppgifter om hur
de tidigare nämnda resultatindikatorerna utvecklas. Förändringar i
förhållandet mellan nämnderna leder till förändrad medelstilldelning
(bra resultat ger, åtminstone marginellt, högre medelstilldelning).
Otillfredsställande resultat kan leda till att tjänstemän från AMS far till
uppgift att biträda länsarbetsnämnden med någon form av stödinsats.

I sin särskilda rapport och i den fördjupade anslagsframställningen
redovisar verket resultat för vart och ett av de olika områden där
insatser görs. Av redogörelsen framgår dock att effekterna av verkets
insatser inte entydigt kan skiljas från konjunkturutvecklingen och den
ekonomiska utvecklingen i stort.

Inom åklagarväsendet används sedan mitten av 1970-talet den s.k.
M-metoden för att poängsätta mål av olika svårighetsgrad. Summa
poäng vid en myndighet används därefter som ett grovt mått på
myndighetens arbetsbelastning och som en utgångspunkt för diskussio-
ner om medelsfördelning.

Riksåklagaren utarbetar sedan 1988/89 årligen på försök en särskild
resultatredovisning med bl.a. produktions- och prestationsmått. Vid de
olika myndigheterna förs fortlöpande statistik över in- och utflöden av
mål, balanser och handläggningstider. Skillnader mellan olika myndig-
heter vad gäller exempelvis handläggningstider hänförs bl.a. till att
likartade mål hanteras på olika sätt beroende på var i landet de
förekommer.

I sin fördjupade anslagsframställning för 1991/92—1993/94 har RÅ
också — bl.a. genom enkät till åklagarmyndigheterna — sökt bedöma
hur olika måltyper utvecklats i kvalitativt hänseende.

Med hänsyn till att effekterna av arbetet är svåra att urskilja föredrar
RÅ att studera dessa indirekt via förutsättningarna för verksamheten.
Goda förutsättningar gör det enligt RÅ möjligt — och sannolikt — att
verksamheten blir effektivare.

Anslag

Arbetsmarknadsverket anvisades för budgetåret 1990/91 medel under
elva anslag under arbetsmarknadsdepartementets huvudtitel. Medel för
förvaltningskostnader anvisades under två anslag; Arbetsmarknadsver-
kets förvaltningskostnader (ramanslag) och Yrkesinriktad rehabiliter-
ing (reservationsanslag). För budgetåret 1991/92 anvisas verket förvalt-
ningsmedel under tre anslag och medel för arbetsmarknadspolitiska
åtgärder och rehabilitering under ytterligare fyra anslag.

37

I en skrivelse till regeringen den 8 mars 1991 framhåller AMS att Förs. 1991/92:20
målstyrning bygger på realism och trovärdighet. I ett snabbt försämrat
arbetsmarknadsläge måste budskapen i organisationen vara mycket
tydliga.

AMS uppfattning är att de riktlinjer som redovisats i budgetproposi-
tionen varit så detaljrika att de riskerar att motverka sina syften. I sin
skrivelse föreslår AMS därför att regeringen i kompletteringsproposi-
tionen koncentrerar mål och inriktning för arbetsmarknadspolitiken.

Av kompletteringspropositionen framgår också att den ökande ar-
betslösheten bl.a. innebär att arbetsmarknadspolitiken måste koncen-
treras till huvudproblemen, att tillsätta platserna och begränsa långtids-
arbetslösheten samtidigt som kompetensen hos arbetskraften höjs. Den
inriktning av arbetsmarknadspolitiken som redovisades i budgetpropo-
sitionen uppges dock ligga fast (prop. 1990/91: 150, bil. 1:6). Riktlinjer-
na i regleringsbrevet följer också i huvudsak inriktningen i budgetpro-
positionen.

För åklagarväsendet finns för budgetåren 1990/91 och 1991/92 två
ramanslag; Riksåklagaren och Åklagarmyndigheterna. I regleringsbre-
vet för 1991/92 ställs vissa krav på resultat (jfr nedan).

Två politikområden — två styrformer?

Beskrivningen av arbetsmarknadsverket och åklagarväsendet kan ge
intryck av att organisations- och styrformerna är väsensskilda. Med den
allmänna inriktning mot mål, resultat och delegering som finns i hela
den offentliga sektorn kan styrformerna i arbetsmarknadsverket upp-
fattas som "moderna" och effektiva, styrformerna inom åklagarväsen-
det däremot som föråldrade (och därmed också mindre effektiva).

Politiskt område

Medan arbetsmarknadsverkets verksamhet spänner över vad som bru-
kar definieras som ett helt politikområde — arbetsmarknadspolitiken
— kan åklagarväsendet ses som en begränsad del av ett större område,
skyddet av medborgarnas liv och egendom. Andra delar av området
handhas av polisväsendet, domstolsväsendet och kriminalvården.

Att ett medborgarskydd är nödvändigt — och att det bör handhas av
det allmänna — är en etablerad uppfattning sedan mycket lång tid
tillbaka. Rätten att utöva fysiskt våld har beskrivits som det som
särskilt utmärker staten framför andra mänskliga sammanslutningar
(Weber 1947, 1964).

I motsats härtill är arbetsmarknadspolitik ett förhållandevis nytt
verksamhetsområde för staten. Arbetsmarknadspolitiken som en del i
ett kombinerat system av generell ekonomisk politik, solidarisk löne-
politik och selektiv interventionspolitik tillkom efter andra världskri-
get. Fackföreningsrörelsens intresse i verksamheten har varit påtagligt
(Rothstein 1986).

38

Medel

Förs. 1991/92:20

Arbetsmarknadsverket har till sitt förfogande haft stora belopp att
fördela. Verket har också haft stor valfrihet vad gäller specifika arbets-
uppgifter och metoder. Man har talat om en arsenal av arbetsmark-
nadspolitiska åtgärder som i olika kombinationer bör eller inte bör
sättas in i olika situationer.

Syftet är att genom arbetstillfällen, kunskaper eller olika former av
bidrag skapa (eller återskapa) förutsättningar för goda levnadsbetingel-
ser bland medborgarna. Den enskildes rätt till arbete och ekonomisk
välfärd är grundlagsfästa värden. Samtidigt förutsätts en väl fungerande
arbetsmarknad bidra till ökad tillväxt och höjd levnadsstandard.

Åklagarmyndigheterna har — åtminstone i princip — ingen valfri-
het vad gäller vilka åtgärder som bör vidtas. Förutsatt att det har varit
möjligt att inhämta tillräckliga uppgifter bestäms valet av åtgärder av
lag. Svårigheterna att bedöma om ett brott som hör under allmänt åtal
har förövats gör dock att åklagarna måste lita till erfarenhet och
omdöme vid sina beslut om förundersökning.

Syftet är att beivra brott. För samhällets fortbestånd är det avgörande
att medborgarna uppträder med respekt för lagen och för varandras liv
och egendom.

Kompetens

Åklagarväsendet kan beskrivas som en professionell organisation med
uttalade krav på de anställdas formella behörighet. De som antas som
åklagaraspiranter förutsätts ha akademisk examen samt erfarenhet från
tingstjänstgöring. Riksåklagaren utnämns på professionella meriter och
framträder också offentligen i egenskap av åklagare snarare än myndig-
hetschef.

I arbetsmarknadsverket har det varit en uttalad policy att formel!
kompetens inte skall vara utslagsgivande vid nyrekrytering (Rothstein
1986). Personliga egenskaper har i stället tillmätts avgörande betydelse.
Verket har satsat på internutbildning och interna befordringsgångar.
Högre chefer har i mycket stor utsträckning rekryterats internt. Chefen
för arbetsmarknadsverket har rekryterats på grund av sina chefsegen-
skaper, snarare än på grund av formella meriter inom arbetsmarknads-
politikens område.

Styrning

Arbetsmarknadsverket har traditionellt haft stort utrymme för egna
initiativ. Arbetsmarknadspolitiken har utformats genom fortlöpande
informella kontakter mellan framför allt LO och det socialdemokratis-
ka partiet (Rothstein 1986). Enskilda tjänstemäns engagemang har
väckts genom framför allt utbildning och möjligheter till befordran.

För riksåklagaren är ett omfettande regelkomplex — lagstiftningen
— hela utgångspunkten för verksamheten. Någon valfrihet skall, åt-
minstone i idealfallet, inte föreligga, och hela den långa utbildningen
syftar också till att få tjänstemännen att förstå innebörden av olika
regler och att behärska deras tillämpningsområden.

39

Likheter trots allt

Förs. 1991/92:20

Skillnaderna mellan arbetsmarknadsverket och åklagarväsendet kan
förefalla avsevärda. I själva verket finns också påtagliga likheter:

Likartade mål. Både arbetsmarknadsverkets och åklagarnas verksamhet
syftar ytterst till att korrigera ofullkomligheter i samhället, i det ena
fallet av främst ekonomisk, i det andra av judiciell art. I båda verksam-
heterna riktas insatserna i första hand mot faktiskt inträffade händel-
ser, men i båda verksamheterna finns även förebyggande inslag.

Hierarkisk organisation. Båda organisationerna är uppbyggda som stat-
liga hierarkier med tre nivåer. En högre nivå fungerar både som
tillsynsorgan och överklagandeinstans i förhållande till den närmast
lägre nivån. Den högre nivån har också tillgång till de ekonomiska
resurserna för verksamheten och rätt att fördela dessa resurser.

Internrekrytering. Även om åklagarväsendet i motsats till arbetsmark-
nadsverket har formella behörighetskrav på sina medarbetare, har båda
organisationerna samtidigt stora inslag av internutbildning och intern-
rekrytering. Åklagarväsendet kan ses som en del — eller en sidoordnad
gren — av domstolsväsendet med dess provtjänstgöring och fortlöpande
examination. Krav på tingsmeritering vid antagningen av åklagaraspi-
ranter kan då betraktas som en begränsning av rekryteringsunderlaget
till sådana som redan är "inne" i det större verksamhetsområde som
även omfattar domstolsväsendet.

Svårt mäta resultat. "Resultaten" inom både arbetsmarknadspolitiken
och åklagarväsendet påverkas av en rad faktorer utanför myndigheter-
nas kontroll. I vilken utsträckning myndigheterna varit "effektiva" kan
inte enkelt urskiljas från händelser och åtgärder i omgivningen. Båda
organisationerna föredrar därför att använda mått som visar hur deras
egna aktiviteter förändras för att därigenom indikera förändringar
också av sin effektivitet.

Klara och oklara mål

Arbetsmarknadsverket har framställts som något av en föregångare när
det gäller att utveckla målstyrning och resultatuppföljning. Det strikt
formaliserade styr- och uppföljningssystemet — och möjligen även
formaliseringen av kontakterna med departementet — kan uppfattas
som ett svar på en i grunden osäker situation, med stor handlingsfrihet
på lokal nivå och många alternativa lösningar på uppkommande
problem.

För åklagarväsendet är uppgifterna formulerade i lag — och man
har därför inte känt något behov av att "målstyra" sin verksamhet.
Även kontakterna med departementet sker spontant, när någon i
myndigheten eller departementet bedömer att det finns behov av
meningsutbyte.

Uppenbara svårigheter att bedöma resultat har däremot för båda
organisationerna lett till att en omfattande "resultatredovisning" ut-
vecklats.

40

Mål och regler

I den nya budgetprocessen förefaller ambitionen vara att "mål" skall
formuleras även för åklagarväsendet. I justitiedepartementet är man väl
medveten om att såväl inflödet som utflödet av ärenden styrs av
lagstiftningen. Att åklagarna har begränsade möjligheter att själva på-
verka omfattningen av sina arbetsuppgifter framgår också av budget-
propositionen.

Inom arbetsmarknadsverket talar man om "mål" — men dessa kan i
vissa fall bli mycket snarlika regler. Några exempel:

Väntetiden före inskrivning vid Ami skall nedbringas med ytterligare
två veckor. (Regleringsbrev för 1990/91)

De särskilda insatserna för unga handikappade skall vara av minst
samma omfattning som under innevarande budgetår. (Prop.
1990/91:100, bil. 12)

Medelåldern vid nyrekrytering ska sänkas. Varje län ska sätta konkreta
mål. (Arbetsmarknadsverket, riktlinjer 1990/91)

Aven långvarig och intensiv målstyrning, där betydande resurser avde-
las för att formulera mål och följa upp resultat, kan således leda till en
mycket detaljerad utformning av olika mål. Några av målen på arbets-
marknadspolitikens område formuleras fortfarande i termer av insatta
resurser. Det gör frågan om målen i själva verket blivit till regler —
där det ibland handlar om att förbruka bestämda belopp — befogad.

Samtidigt kan även till synes operationella mål från statsmakterna
lämna stort tolkningsutrymme åt myndigheten. Målet för arbetsmark-
nadsverket att förbättra sina verksamhetsresultat med tre procent måste
således relateras till något bestämt förhållande för att bli meningsfullt.
Verket valde utgångspunkten "i förhållande till resultaten vid närmast
föregående motsvarande konjunkturläge" och behöll därigenom ganska
stora möjligheter att självständigt tolka och värdera sina resultat. Att
verket kan känna sin frihet beskuren av alltför många eller utförliga
målformuleringar framgår för övrigt av förslaget till regeringen att
koncentrera mål och inriktning för arbetsmarknadspolitiken (jfr
ovan).

6 Budgetarbetet i regeringskansliet

Den svenska politiken präglades hösten 1990 av den ekonomiska
krisen som i slutet av oktober resulterade i en skrivelse (1990/91:50)
från regeringen till riksdagen om åtgärder för att stabilisera ekonomin
och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna.

Naturligt nog kom krisen att i hög grad påverka arbetet i regerings-
kansliet. Det traditionella budgetarbetet avbröts och fick senare åter-
upptas med ibland radikalt ändrade förutsättningar. Arbetet med åt-
gärdsprogrammet för att stabilisera ekonomin beskrivs som ett "bud-
getarbete i budgetarbetet", som under en tid fick högsta prioritet. Det
gällde att på kort tid lämna förslag till — och bereda — omfattande

Förs. 1991/92:20

41

förändringar av den statliga administrationen. Budgetarbetet — och Förs. 1991/92:20
den speciella hanteringen av myndigheter i första budgetcykeln — fick
för en tid lämnas åt sidan.

Departementen och myndigheterna

"Förhållandet mellan regeringskansliet och ämbetsverken hör till de
stora mysterierna i svenskt offentligt liv", skriver den svenska maktut-
redningen (Petersson 1989).

-A ena sidan finns doktrinen om självständiga ämbetsverk och den
organisatoriska tudelningen mellan departement och verk, en specia-
litet för den svenska statsförvaltningen.

-A andra sidan förkunnar regeringsformen att regeringen styr riket

och att förvaltningsmyndigheterna "lyder under regeringen".

Informella kontakter mellan departetnent och myndigheter har be-
skrivits som nödvändiga, men problematiska. I sitt betänkande (KU
1986/87:29) om ledningen av den statliga förvaltningen anger konstitu-
tionsutskottet att det över huvud taget är svårt att föreställa sig en
smidigt och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kon-
takter av olika slag. Om viktig information förmedlas via muntliga,
icke-offentliga kanaler, riskerar emellertid offentlighetsprincipen att
urholkas. De informella kontakterna innebär därför vissa risker för
ministerstyre. Utskottets slutsats är att informella kontakter bör avse
information snarare än styrning.

Maktutredningen

Omfattningen av informella och formella kontakter mellan departe-
ment och myndigheter kartlades av maktutredningen genom en enkät
till politiker och handläggande tjänstemän i regeringskansliet i maj
1988.

Enkätsvaren ger ingen vägledning för att bedöma hur kontakterna
går till, vem som tar initiativet eller hur mycket av "information"
resp, "styrning" som förekommer. Däremot framgår tydligt att kontak-
ter på alla nivåer — och över departementsgränserna — är mycket
vanliga.

Var femte person hade åtminstone någon myndighet som man stod i
kontakt med så gott som dagligen. Drygt 60 procent av de tillfrågade
hade kontakt med minst en myndighet åtminstone en gång i veckan.

Kontakter med universitet och högskolor var vanligast. Därefter
kom kontakter med RRV, statistiska centralbyrån, länsstyrelserna och
statskontoret.

Hela 94 procent av de intervjuade inom socialdepartementet hade
någon gång under året varit i kontakt med socialstyrelsen. På samma
höga nivå låg försvarsdepartementets kontakter med de militära för-
banden, staberna och försvarets forskningsanstalt, miljö- och energide-
partementets kontakter med naturvårdsverket samt jordbruksdeparte-
mentets kontakter med lantbruksstyrelsen.

42

De bredaste kontaktytorna hade statsråden och statssekreterarna. Förs.
Statssekreterare, departementsråd och kansliråd hade såväl intensiva
som extensiva myndighetskontakter, medan sakenheternas handläggare
hade intensiva men inte särskilt extensiva kontakter.

För myndigheter med dömande, militära eller rent administrativa
uppgifter sköttes kontakterna från regeringskansliets sida till övervä-
gande delen av tjänstemän. Maktutredningen drog slutsatsen att det
fanns åtminstone en viss överensstämmelse mellan avsiktsdeklaration
och faktisk verklighet. Med de rättsskipande organen hade politikerna
bara sporadisk kontakt.

Myndigheter med omfattande politikerkontakter var i stället myn-
digheter med betydelse för regionalpolitik, arbetstillfällen, utbildning,
investeringar och kommunikationer. De flesta av dessa myndigheter
hade vad maktutredningen benämner en "territoriell aspekt"; verksam-
het i olika delar av landet, ofta en egen regional eller lokal organisa-
tion.

Politikerna mer engagerade?

Maktutredningen ger en ögonblicksbild av hur kontakterna mellan
departement och myndigheter kan se ut. Variationerna mellan olika
departement beskrivs, men analyseras inte närmare. Inte heller fram-
kommer av undersökningen hur kontakterna varierar över tiden.

Inom olika departement har skilda förhållningssätt gentemot myn-
digheterna utvecklats, något som påverkar resp, departements myndig-
hetskontakter. Myndigheterna är också vid olika tidpunkter mer eller
mindre politiskt intressanta beroende på händelser i omvärlden, planer
i departementen eller åtgärder som myndigheterna själva vidtagit.
Även de rent personliga relationerna mellan statsråd och generaldirek-
törer har betydelse för hur intensiva kontakterna blir. Dessa relationer
tenderar i sin tur att inverka på kontakterna längre ned i resp,
organisation.

Inför arbetet med särskilda rapporter och fördjupade anslagsfram-
ställningar har departmentens kontakter med berörda myndigheter
intensifierats. Tillfrågade myndigheter anger som tidigare redovisats
genomgående att man på olika sätt fatt tillfälle att lämna synpunkter
på de myndighetsspecifika direktiven innan de fastställdes.

För myndigheter i olika budgetcykler har särskilda "förnyelsekonfe-
renser" anordnats med statsråd, statssekreterare och representanter för
myndigheterna som deltagare. Myndigheterna har där informerats om

— och entusiasmerats inför — det nya sättet att arbeta (jfr avsnitt 2).

Sedan arbetet i myndigheterna väl kommit i gång förefaller kontak-
terna med resp, departement ha utvecklats mycket olika. Bilden av vad
som förevarit tycks variera mellan olika befattningshavare i departe-
mentshierarkin.

Statssekreteraren i civildepartementet rapporterar att det "svävar en
positiv anda över departementen". Statssekreterarna är över lag mer
engagerade i budgetarbetet än tidigare. Civildepartementets ledning har

— åtminstone i högre grad än tidigare — satt sig in i myndigheternas

1991/92:20

43

framställningar och de problem myndigheterna aktualiserat. Man har Förs. 1991/92:20
också genomfört "hearings" med sina myndigheter, gjort studiebesök
och diskuterat budgetreformen med myndighetscheferna.

I finansdepartementet talar man om regeringen som koncernled-
ning. Man menar att den nya budgetprocessen inneburit att departe-
mentens — och statsrådens — "förvaltningsroll" blivit tydligare. Kon-
takterna mellan verk och departement bedöms också allmänt sett ha
förbättrats.

I socialdepartementet anger man att den nya budgetprocessen är en
anledning till att man numera anordnar regelbundna möten mellan
departementsledningen och riksförsäkringsverkets och försäkringskas-
seförbundets ledningar. (Departementschefens personliga intresse för
budgetfrågor och resultatstyrning är ett annat skäl till att sådana
överläggningar kommer till stånd.)

I andra departement framställs kontakterna med myndigheterna i
första budgetcykeln som mera "normala". Exempelvis sköttes kontak-
terna med livsmedelsverket med anledning av verkets särskilda rapport
helt på tjänstemannanivå. Tjänstemän från riksåklagaren föredrog sin
särskilda rapport muntligen i justitiedepartementet, också för tjänste-
män. Mellan t.ex. arbetsmarknadsverkets ledning och ledningen för
arbetsmarknadsdepartementet hade å andra sidan regelbundna kontak-
ter redan tidigar etablerats bl.a. i form av verksamhetsgenomgångar.

Dialogen intensifieras

I budgetpropositionen 1991 behandlas den nya budgetprocessen både i
finansplanen (avsnittet Statsbudgeten och särskilda frågor) och i bilaga
2, Utveckling av offentlig sektor (civildepartementet). Civilministern
berör inte kontakterna mellan departement och myndigheter närmare,
utan anger bara att arbetet med att utveckla och förändra styrningen
inom skilda verksamheter

...behöver drivas vidare med kraft och i fortsatt dialog mellan departe-
ment och myndigheter.

Av finansministerns formuleringar kan däremot en tydlig viljeinrikt-
ning och även en viss kritik av regeringens och regeringskansliets
hittillsvarande sätt att arbeta utläsas. Han menar att ett "centralt
element" i den nya budgetprocessen är

... krav på en förbättrad och intensifierad mål- och resultatdialog
mellan regeringskansliet och myndigheterna

och att det är särskilt viktigt att denna dialog också förs direkt mellan
departements- och myndighetsledningarna.

Finansministern menar att en dialog visserligen har inletts men att
den bör utmynna i ytterligare precisering av målen för verksamheten
och tydliga krav från regeringens sida på de resultat som skall uppnås.

44

Regeringskansliets arbetsformer

Regeringskansliet har beskrivits som en mycket stabil organisation, i
allt väsentligt upptagen med att hantera löpande ärenden (Larsson
1986, Brunsson, Sonnerby, Wittenmark 1990). Man iakttar försiktighet
i kontakterna kolleger emellan.

Regeringen och dess kansli

I en statsvetenskaplig avhandling från 1986 (Larsson, a.a.) har former-
na för samordning inom och mellan departementen undersökts.

En slutsats blev att departementen agerade relativt oberoende av
varandra, med undantag för att kontakterna med finansdepartementets
budgetavdelning var intensiva. Även i förhållande till statsrådsbered-
ningen (och under de borgerliga regeringsåren samordningskanslierna)
var kontakterna relativt omfattande.

Samtidigt som möjligheterna till förutsättningslösa diskussioner mel-
lan departementen var störst på handläggar- resp, statsrådsnivå, skedde
huvuddelen av samordningen på mellannivåerna, hos statssekreterarna
och departementsråden. För att slippa bli inblandade i departementala
konflikter såg många statsråd gärna att en fråga först behandlades på
tjänstemannanivå. Det fanns en ambition att delegera, men denna
arbetsmetod ledde också till revirstrider.

Departementstjänstemännen fick kämpa för statsrådens uppmärk-
samhet. Dessa måste vid varje tidpunkt koncentrera sig till en begrän-
sad del av sitt ansvarsområde.

En stor del av det dagliga arbetet i departementen gällde frågor som
inte var politiskt kontroversiella. En annan del hade karaktären av
nödutryckningar, då förändringar i omgivningen ledde till krav på
snabba förändringar av politiken.

Att budgetarbetet, "den dominerande samordningsprocessen", bygg-
de på konflikt mellan de olika departementen bidrog också till ett
starkt uppdelat regeringskansli. Departementen riktade sin lojalitet
mera mot den egna delen av förvaltningsapparaten än mot regeringen
och regeringskansliet som helhet.

Maktutredningen

Från maktutredningens tidigare refererade enkät kan även vissa förhål-
landen rörande kontakterna mellan departementen utläsas (Petersson
1989).

Maktutredningen betraktar regeringskansliet som en uppsättning
pyramider, vars toppar, statsråden, förbinds genom sitt medlemskap i
regeringen. Utredningen kom fram till att de starkaste förbindelselän-
karna finns mellan pyramidernas toppar. Statsråden hade tätare kon-
takter med andra departement än någon annan tjänstekategori. Chefs-
tjänstemännen hade större kontaktyta mot andra departement än hand-
läggare på lägre nivå.

Även maktutredningen visade att finansdepartementet är särskilt
centralt; över 80 procent av övriga tjänstemän rapporterade att de hade
kontakt med finansdepartementet åtminstone någon gång under året.

Förs. 1991/92:20

45

Även statsrådsberedningen och utrikesdepartementet beskrivs som Förs,
"centrala", medan bostadsdepartementet och försvarsdepartementet i
utredningen framstod som mera perifera.

Förändringar till följd av den nya budgetprocessen

Att den nya budgetprocessen även borde påverka arbetssättet i rege-
ringskansliet framhölls redan i kompletteringspropositionen 1988. Den
avsiktsförklaring som då lämnades var mycket allmänt hållen:

En betoning på uppföljning och utvärdering i arbetet kommer att
ställa krav på ett förändrat arbetssätt även i regeringskansliet, (prop.
1987188:150)

Därefter har framför allt RRV i olika sammanhang, exempelvis i sin
särskilda rapport till regeringen (riksrevisionsverket 1990b), uttryckt
oro för regeringskansliets förmåga att ställa krav på myndigheterna och
ta hand om den information myndigheterna lämnar.

Från civildepartementet, med en särskild enhet för budgetutveck-
lingsfrågor, har framhållits att varje departement självständigt bör
avgöra hur man vill arbeta i den nya budgetprocessen. Vid vissa
departement fanns under 1990/91 utredningsenheter med mera lång-
siktigt inriktade arbetsuppgifter. Däremot ändrade inte något departe-
ment sin organisation under hösten 1990 med hänvisning till att vissa
myndigheter för första gången skulle genomgå fördjupad prövning.
("Men om ett år kommer de att inse att de måste göra det", menade
statssekreteraren i civildepartementet.)

I stället fortsatte man att arbeta efter principen en handläggare — en
myndighet. I finansdepartementet har en kontaktman svarat för delar
av ett departement eller ett helt departement och en huvudman för
flera departement.

Tillfrågade myndigheter anger att departementen efterfrågade kom-
pletteringar av uppgifterna i anslagsframställningarna på ungefär sam-
ma sätt som tidigare år. Det handlade i stor utsträckning om vad man
benämner "tekniska" frågor; om att göra redogörelserna mera lättfattli-
ga eller jämförbara med dem som lämnats tidigare, att redovisa sina
beräkningsgrunder eller att räkna bort engångsvis anvisade medel ur
anslagen. Ett allmänt intryck från myndighetsintervjuerna blir att även
arbetsmetoderna i regeringskansliet nog var ganska opåverkade av krav
och ambitioner i den nya budgetprocessen.

"Regeringskansliet skall utvecklas"

Även regeringens och regeringskansliets arbetsformer behandlas såväl i
finansplanen som i bilaga 2 till budgetpropositionen 1991.

Finansministern anger att ett nytt arbetssätt med bl.a. sektorövergri-
pande analyser och ökad långsiktighet i synen på utgiftsutvecklingen
leder till behov av mera flexibla arbetsformer i regeringskansliet.
Regeringens indelning i tre sakpolitiska statsrådsgrupper anförs som ett
exempel på en sådan ny arbetsform.

Civilministern nämner också de tre sakpolitiska grupperna som en
förändring som påverkat regeringskansliets arbetssätt. Vidare nämns att

1991/92:20

46

regeringen bör avlastas ärenden av löpande karaktär samt att det Förs,
behövs effektiva stabsmyndigheter. När det gäller vart "kraven" på
regeringskansliets arbetsformer skall leda är texten vag och mångtydig.
Det är oklart vilka "krav" regeringen anser ställs på arbetssättet — och
över huvud taget vilka problem man uppfattar finns med nuvarande
arbetsformer.

Därför bör en utveckling av regeringskansliet ske. Den bör leda till en
anpassning av organisation, dimensionering, kompetens och arbetsfor-
mer till de nya krav som gäller för verksamheten.

I regeringskansliet har särskilda grupper arbetat med program för
utbildning av regeringskansliets personal. Särskilda medel har avsatts
för s.k. kompetensutveckling. Departementen har erbjudits möjlighe-
ten att se över sin organisation med hjälp av konsult.

Fortfarande i februari 1991 fanns dock inte några bestämda planer
på att ändra den grundläggande departementsorganisationen. I finans-
departementet uppger man att skrivningarna i budgetpropositionen
inte innebär något nytt i sak utan främst skall uppfattas som en
bekräftelse av de uppfattningar som framfördes i kompletteringspropo-
sitionen 1988. Om de tillför riksdagen ny information eller riskerar att
i onödan väcka förhoppningar i förvaltningen kan därmed diskuteras.

Även redogörelsen i del II till kompletteringspropositionen 1991 är i
huvudsak framtidsorienterad. Det är svårt att fa någon klar uppfattning
om hur exempelvis delegeringen av förvaltningsärenden hittills påver-
kat regeringskansliets sätt att arbeta, eller vad det "pågående föränd-
ringsarbetet" egentligen inneburit.

Mot nya roller?

Uppfattningen att allt var sig likt under budgetarbetet 1990 delas inte
av tjänstemännen i fackdepartementen. Visserligen förrycktes budgetar-
betet genom arbetet med det särskilda krispaketet (och då behövdes
inte något särskilt ingående underlag ens för ganska radikala förslag,
något som, befarar man, riskerar att minska regeringskansliets trovär-
dighet i förhållande till myndigheterna). Men prövningen av de fördju-
pade anslagsframställningarna genomfördes ändå på ett seriöst och
kritiskt sätt.

I stället är det finansdepartementet som i alltför hög grad arbetat
"som vanligt". Fackdepartementens uppfattningar är att finansdeparte-
mentet "haft svårt med ramtänkandet", "återfallit till marginalbudge-
tering" och till att "tänka i kronor och ören" samt alldeles för mycket
intresserat sig för det första året i treårsperioden.

Det är en uppfattning som man i finansdepartementet bara till en
del ställer sig bakom. Medan budgetchefen allmänt karaktäriserar
budgetarbetet som "ett traditionellt budgetarbete" — och framhåller att
arbetet med resultatanalys fortfarande befinner sig på metodutveck-
lingsstadiet — anser flera av handläggarna att ett bättre underlag från
myndigheterna också lett till en mera grundlig prövning från departe-
mentets sida.

1991/92:20

47

Med tillgång till fördjupat underlag från myndigheterna skulle det Förs,
kunna finnas risk för att finansdepartementet prövade verksamheten
på det sätt som fackdepartementen traditionellt gjort. Risken bedöms
som liten bl.a. med hänvisning till att nya beredningsformer planeras
från hösten 1991.

Under hösten 1990 prövade finansdepartementet rambudgetering gent-
emot finansdepartementet i dess egenskap av fackdepartement.

Departementet tilldelades en ram för förvaltningskostnaderna vid samt-
liga sina myndigheter (summa förvaltningsanslag, pris- och löneomräk-
nade och reducerade med 1,5 procent). Den exakta fördelningen på
myndigheter avgjordes av fackdepartementet, och budgetförhandlingar-
na kunde begränsas till frågan om vilka justeringar av ramen som
kunde vara motiverade med hänsyn till föreslagna finansieringsmöjlig-
heter. I ramen ingick inte bidrag eller ersättning till kommunerna.

Avsikten är att en ny modell för att hantera förvaltningskostnader efter
hand skall införas i hela regeringskansliet. Finansdepartementet får då
utrymme för att i större utsträckning ägna sig åt betydelsefulla budget-
poster som transfereringar och åt att utveckla metoder för mera
kvalificerade budgetanalyser.

Fackdepartementen kommer att tvingas att själva göra prioriteringar
inom sina resp, områden. De får i högre grad en "controller"-funktion
i förhållande till sina myndigheter och blir (åtminstone enligt förhopp-
ningarna i finansdepartementet) mera benägna till omprövningar. Hit-
tillsvarande obalans mellan departementen (med alltför svaga fackde-
partement) har enligt finansdepartementet varit en orsak till att de
flesta initiativ till förnyelse av den offentliga sektorn tagits i finansde-
partementet och inte i fackdepartementen.

I finansplanen 1991 uttrycks den planerade omläggningen på följan-
de sätt:

För att skapa utrymme för mer kvalificerade budgetanalyser bör arbe-
tet inriktas mot delegering av budgetansvar, budgetberedning på ram-
nivå och schablonisering av omräkningsmetoder. Det är därmed inrik-
tat på att klarare ge uttryck för fackdepartementens samlade ansvar,
också det finansiella, för sina verksamheter. En viktig bas för detta
arbete är en ökad långsiktighet i synen på utgiftsutvecklingen vilket jag
behandlade inledningsvis.

Problemen finns någon annanstans

Av redogörelserna ovan framgår att den nya budgetprocessen långt
ifrån uppfattas som problemfri, men att problemen finns någon annan-
stans, nästan alltid högre upp i den organisatoriska hierarkin.

I myndigheterna — inte minst inom RRV — oroar man sig för
regeringskansliets förmåga att beställa och hantera olika slags analyser.
Fackdepartementen anser att finansdepartementet uppträtt alltför snålt
marginalistiskt. Och i finansdepartementet tvekar man inte att förlägga
problemen till riksdagen. Det är riksdagen som måste ändra sitt
beteende — och sluta intressera sig för detaljfrågor — om den nya
budgetprocessen skall bli framgångsrik.

1991/92:20

48

Problemen löses i framtiden                                         Förs.

Det finns en tendens hos tjänstemännen både i myndigheterna och
regeringskansliet att anse att alla besvärliga frågor visserligen inte har
kunnat lösas hittills, men att de kommer att göra det inom den
närmaste framtiden. Några exempel:

I regeringskansliet kände man sig inte särskilt till freds med livsme-
delsverkets resultatanalys. Både fackdepartementet och finansdeparte-
mentet insåg svårigheterna att på ett bra sätt beskriva effekterna av
verksamheten. Som förutsättning för ramanslag till livsmedelsverket
bestämdes att verkets resultatanalys skall utvecklas och att arbetet skall
redovisas till regeringen i en särskild rapport senast den 1 april 1992.

Inom arbetsmarknadsverket fanns redan i mitten av 1970-talet ambitio-
nen att införa någon form av målstyrning. Ett system med mål och
resultatindikatorer har sedan dess utvecklats (jfr avsnitt 5). Resultat-
måtten har emellertid hittills inte kopplats ihop med den ekonomiska
redovisningen. Nu utvecklar verket sitt ADB-system för att också
kunna beräkna kostnaderna för olika åtgärder.

Lantmäteriverket beskriver själva sin resultatrapport som "halvbra".
Vad som enligt verket framför allt saknats är en beskrivning av
effekterna av verksamheten, ett mera kundorienterat perspektiv. Ver-
ket har därefter skrivit in i sitt utvecklingsprogram att sådana kundori-
enterade effektmått skall utvecklas.

Myndigheternas resultatredovisningar kommer således att inom kort
vara betydligt bättre. På liknande sätt anges att verksamhetsplaneringen
kommer att göra regeringskansliets arbete mera långsiktigt inriktat
sedan planeringen väl funnit sina former.

Statssekreteraren i civildepartementet säger att man där framöver kom-
mer att organisera en särskild projektgrupp som tillsammans med den
administrativa avdelningen skall ansvara för budgetarbetet. Finansde-
partementet kommer att från nästa budgetår genomföra rambudgeter-
ing i regeringskansliet.

Problemen löses med mer resurser

I den nya budgetprocessen har de ursprungliga intentionerna hittills
legat fast. Trots uttalanden i kompletteringspropositionen 1988 om hög
beredskap för fortlöpande omprövning har brister som upptäckts i
olika led av budgetprocessen i stället hänförts till otillräcklig förmåga
hos dem som deltar i processen. Lösningen har blivit att intensifiera
insatserna på de områden där bristerna finns.

Exempelvis skall problemet att finna relevanta resultatmått lösas
genom att arbetet inriktas på att

i framtiden beräkna produktivitet på ett verksamhetsanpassat och
fullständigt sätt och att utveckla resultatmått som även tar hänsyn till
kvalitetsdimensionen. (prop. 1990/91:100, bil. 2)

Trots insikten om nödvändigheten av att anpassa arbetet efter varje
verksamhets förutsättningar anges:

Det är viktigt att resultatstyrning tillämpas konsekvent i hela besluts-
kedjan. (a.a.)

1991/92:20

49

4 Riksdagen 1991/92. 2 saml. Nr 20

Budgetdokumenten

Förs. 1991/92:20

Som framgått av avsnitt 4 har myndigheterna redovisat sina resultat på
många olika sätt. Ofta har man använt olika modeller för att beskriva
olika delar av sin verksamhet. Särskilt besvärligt har det varit att på ett
övertygande sätt belysa effekterna av olika aktiviteter. De redovisade
"resultaten" kan ibland tolkas och värderas på flera olika sätt.

För myndigheterna har det varit mest väsentligt att kunna redovisa
en allmän problembild som ökar statsmakternas förståelse för myndig-
hetens situation. I något departement — med nytillträdd handläggare
— har redovisningarna tjänat som allmän introduktion av myndighe-
ten och dess verksamhet. I andra fall har den använts som en grund
för att på traditionellt sätt vidareförmedia myndigheternas önskemål
till finansdepartementet.

Det tycks ha varit vanligt att departementen accepterat den allmän-
na beskrivning av sin situation som myndigheterna lämnat. Av tillfrå-
gade departement använde bara bostadsdepartementet den särskilda
rapporten för att skaffa sig en alternativ problembild. Genom att
skicka lantmäteriverkets särskilda rapport på remiss sökte departemen-
tet skaffa sig underlag för att inför den fördjupade anslagsframställ-
ningen ställa nya eller annorlunda krav på verket. Remissförfarandet
kan ses som åtminstone ett försök att utvärdera lantmäteriverkets
rapport.

Som en annan typ av utvärdering kan det inledande budgetarbetet
mellan arbetsmarknadsdepartementet och finansdepartementet betrak-
tas.

Då den särskilda rapporten från AMS kommit insåg handläggarna i
regeringskansliet att alla de frågor som verket aktualiserat omöjligen
skulle hinna behandlas under höstens budgetarbete. Överläggningar
mellan departementen (och mellan arbetsmarknadsdepartementet och
AMS) påbörjades därför redan under våren.

När budgetarbetet inleddes på hösten var man redan i stort sett
överens om mål och ny anslagskonstruktion för arbetsmarknadsverket.

1 övriga departement har myndigheternas redogörelser värderats
internt i departementet genom ställningstaganden till myndigheternas
prioriteringar och förslag.

Uppfattningen att myndigheternas redogörelser varit otillräckliga
finns i flera fall, men man menar då (liksom budgetchefen, jfr ovan)
att det tar tid att utveckla helt nya mått och analyser. Myndigheterna
har för första gången ställts inför kravet att redovisa resultat. De måste
få tid på sig att utveckla relevanta mått.

Någon tveksamhet inför möjligheterna att utveckla sådana mått
framförs inte i departementen. Begränsningarna hittills hänförs i stället
till den tid och de resurser myndigheterna haft till förfogande.

50

Sektorövergripande analyser

Även vad gäller regeringskansliets verksamhetsplanering är det en
vanlig åsikt att planeringen inte "funnit sina former" och "måste få tid
på sig att utvecklas". Det är svårt att få någon entydig uppfattning om i
vilken utsträckning verksamhetsplaneringen resulterat i utvärderingar
inom regeringskansliet och vilka samband som kan finnas mellan
resultatanalyserna från myndigheterna i första budgetcykeln, verksam-
hetsplaneringen och förslag till åtgärder i krispaket och tillväxtproposi-
tion.

Ett allmänt intryck är dock att dessa samband varit svaga, och att
förslag till förändringar av den statliga administrationen inte hämtats
från vare sig verksamhetsplanering eller myndigheternas redogörelser.
I stället har förslagen aktualiserats av fristående utredningar eller varit
under beredning i någon statlig kommitté. Bland annat regeringskan-
sliets organisation har enligt finansministerns uppfattning i finanspla-
nen 1991 bidragit till att regeringskansliet allmänt sett haft svårt att
hantera analyser av sektorövergripande karaktär (jfr RRV:s uppfattning
om de myndighetsspecifika direktiven; avsnitt 4).

Budgetpropositionen

Sammanlagt 38 myndigheter avsågs ingå i den första budgétcykeln med
treåriga budgetramar. I budgetpropositionen 1991 föreslås att 17 av
dessa får planeringsförutsättningar för tre år. Det gäller följande myn-
digheter: riksåklagaren och åklagarmyndigheterna, styrelsen för u-
landsutbildning, kommerskollegium, konjunkturinstitutet, riksgälds-
kontoret, statens biografbyrå, statens växtsortnämnd, statens maskin-
provningar, livsmedelsverket, AMS, arbetsdomstolen, lantmäteriverket,
sprängämnesinspektionen, Sveriges geologiska undersökning och bergs-
staten samt lotterinämnden.

I finansplanen framhålls att myndighetsvisa resultatanalyser inte är
tillräckliga för offentlig verksamhet, utan att en "systematisk övergång"
till ett arbetssätt med mera övergripande analyser kan behöva ske. I
bilaga 2 till budgetpropositionen (Utveckling av offentlig sektor) anges
å andra sidan att den nya budgetprocessen är ett viktigt instrument för
att genomföra strukturella förändringar i den statliga administrationen.

Omstrukturering

Översyner, omorganisationer och andra "strukturförändringar" är de
viktigaste motiven för att 21 myndigheter inte givits treåriga plane-
ringsförutsättningar.

Två myndigheter (skolöverstyrelsen och importkontoret för u-lands-
produkter) avvecklas eller sammanförs i en ny organisation. Tre myn-
digheter under miljö- och energidepartementet bryts ut för att behand-
las i kommande miljöpolitiska proposition. Där föreslås ytterligare två
myndigheter få treårig budgetram (prop. 1990/91:90).

Beträffande sex myndigheter hänvisas till pågående utredningar, och
för ytterligare sju myndigheter hänvisas till planerad utrednings- eller

Förs. 1991/92:20

51

översynsverksamhet. Dessa hänvisningar kan vara mer eller mindre Förs,
preciserade både till sitt innehåll och vad gäller tidpunkten vid vilken
översynerna skall genomföras:

Som jag har angett i det föregående, avser jag att senare föreslå
regeringen att för riksdagen vid 1990/91 års riksmöte lägga fram en
särskild proposition om den framtida statliga filmpolitiken, (filmstöd)

...för att regeringens inriktning av ungdomspolitiken skall kunna för-
verkligas, är det enligt min mening viktigt att det görs en översyn av
statens ungdomsråd och andra organ som finns på central nivå för att
sköta ungdomsfrågorna, (statens ungdomsråd)

Jag anser att det finns skäl att närmare undersöka om det kan finnas
bättre alternativ till dagens statliga huvudmannaskap för handelsflot-
tans kultur- och fritidsråd, (handelsflottans kultur- och fritidsråd)

Jag har därför för avsikt att i annat sammanhang återkomma till
frågorna om omstrukturering av svensk utsädeskontroll och kontroll-
system för köksväxtutsäde. (statens utsädeskontroll)

För tre myndigheter (handelsflottans pensionsanstalt, AMU-gruppen och
statens nämnd för arbetstagares uppfinningar) finns i propositionen ing-
en hänvisning till den nya budgetprocessen, fördjupade anslagsfram-
ställningar eller treåriga budgetramar.

Med hänsyn till att riksdagen beslutat att den särskilda sjömanspen-
sioneringen skall avskaffas upphör sannolikt så småningom även verk-
samheten vid handelsflottans pensionsanstalt (även om detta inte ut-
tryckligen sägs i propositionen). Statens nämnd för arbetstagares upp-
finningar består av ordförande och sex ledamöter. Nämnden har en
sekreterare med fast arvode. I övrigt har nämnden inte någon personal.

Beträffande AMU-gruppen finns förslag beträffande verksamhetens
inriktning "under treårsperioden". I övrigt gäller att verksamheten
skall finansieras genom intäkter och att prissättningen skall motsvara
verkliga kostnader för att på sikt tillhandahålla utbildning.

Ramanslag och andra anslag

Att AMU-gruppen inte särskilt tydligt behandlats som en "treårsmyn-
dighet" i budgetpropositionen kan sammanhänga med att kravet på
intäktsfinansiering och full kostnadstäckning ger tillräckliga anvisning-
ar beträffande myndighetens ekonomiska villkor. På samma sätt har
också lantmäteriverkets uppdragsverksamhet behandlats.

För sprängämnesinspektionen (som också finns med på statsbudget-
en under ett förslagsvis betecknat 1000-kronorsanslag) anges däremot
en treårig "resultatbudgetram". Föredragande statsråd anger under
anslaget till vilka belopp kostnaderna beräknats och vilka reduceringar
han därvid utgått från.

För huvuddelen av de myndigheter som inte föreslås få någon
treårig budgetram bibehålls förslagsanslag. Medel för svenska filminsti-
tutet och statens turistråd anvisas dock under reservationsanslag; i båda
fallen bedrivs verksamheten i stiftelseform. Några myndigheter (stabs-
myndigheterna, RRV, statskontoret och statens arbetsgivarverk samt
statens naturvårdsverk) föreslås få ettåriga ramanslag.

1991/92:20

52

Inte i något fall anges vilka villkor vad gäller anslagssparande, Förs. 1991/92:20
anslagskredit eller beräkning av lokalkostnader som kommer att vara
förknippade med ramanslagen.

Information om resultat

I budgetpropositionen har redogörelserna för myndigheternas resultat
utformats på olika sätt för olika myndigheter. Regeringskansliets inter-
na cirkulär för hur treårsmyndigheter skulle redovisas i budgetproposi-
tionen lär ha distribuerats så sent under budgetarbetet att det inte
kunde beaktas i alla departement.

Den vanligaste modellen för redovisningen — som också följer den
interna mallen — är att referat av myndigheternas resultatredovisning
saknas. I föredragandeavsnittet finns däremot Resultatbedömning som
en särskild rubrik.

Det förekommer emellertid också att myndigheternas resultat refere-
ras separat för att kommenteras av föredragande statsråd under före-
dragandeavsnittet (eller någon gång inte kommenteras).

Även när rubriken Resultatbedömning finns under föredragandeav-
snittet kan det vara oklart om det verkligen är statsrådets åsikter som
framförs. Ibland — som beträffande statens maskinprovningar eller
statens pris- och konkurrensverk — skulle texten kunna vara hämtad
från någon av myndigheternas informationsbroschyrer. Först mot slu-
tet av texten framträder statsrådet, antingen med ett allmänt slutomdö-
me

Myndighetens resultat för den senaste perioden bedömer jag som gott.

(statens maskinprovningar)

eller med en mera framtidsinriktad slutsats

SPK bör även verka för att i högre grad genomföra avgiftsfinansierade
uppdrag samt att på sikt fa en högre kostnadstäckning för sina upp-
drag. (statens pris- och konkurrensverk)

Av ovanstående exempel framgår att föredragandena under rubriken
Resultatbedömning gärna övergår till att tala om framtiden. Andra
exempel är följande:

Statskontoret bör verka för en bred spridning av metoder som är
anpassade till myndigheternas behov, (statskontoret)

Konjunkturinstitutet bör... vidareutveckla såväl förmågan att ta fram
träffsäkra korttidsprognoser som förmågan att göra ekonomisk-politiskt
relevanta analyser av förloppen och samband i tidsperspektivet 1-3 år.
(konjunkturinstitutet)

Det förekommer också att resultatbedömningen till största delen består
av mera allmänna redogörelser för myndigheternas verksamhet. Exem-
pelvis berättar föredraganden med ansvar för statens arbetsgivarverk om
hur verket under andra hälften av 1980-talet omorganiserats och fatt
nya arbetsuppgifter. För lotterinämnden anges hur många ärenden som
avgjorts, hur många sammanträden som hållits och vilken utbildning

53

nämnden genomfört. Under rubriken Resultatbedömning lämnas för Förs. 1991/92:20
statens växtsortnämnd en redogörelse för växtförädlarrättens syfte och
reglerna för statsplombering.

När föredragande statsråd själv gör en samlad bedömning av myn-
dighetens resultat redovisas inte alltid grunderna för denna bedöm-
ning. För riksåklagaren anges t.ex. att riksåklagarens rapport och an-
slagsframställning i huvudsak uppfyller de krav som regeringen ställt i
direktiven för treårsperioden. För statens maskinprovningar beskrivs
vissa problem vad gäller myndighetens verksamhet. Trots detta bedö-
mer föredraganden myndighetens resultat för den senaste perioden
som gott. För statens biografbyrå anges följande:

Resultatbedömning

Jag bedömer biografbyråns redovisning av granskningsverksamheten
som tillfredsställande. Jag anser också att hittills givna mål, nämligen
att hindra filmer med förråande karaktär att visas offentligt och att
sätta åldersgränser, har nåtts på ett rimligt effektivt sätt.

Det förekommer också att föredraganden berör de svårigheter som är
förknippade med att koppla ihop resultaten med målen för verksam-
heten. För sprängämnesinspektionen (SAI) anges:

Min sammantagna bedömning när det gäller SALs resultat den senaste
perioden är att inspektionen uppnått ett resultat uttryckt i allmänna
termer som är tillfredsställande. Det är dock enligt min mening inte
utan problem att göra en direkt koppling mellan de redovisade resulta-
ten och målet med verksamheten för bedömning av måluppfyllelsen.

Det kan även finnas en viss uppgivenhet inför möjligheterna att göra
en sådan sammankoppling. För statens växtsortnämnd uppges exempel-
vis att nämndens arbetsinsats på växtförädlarrättens område helt är
beroende av antalet årliga ansökningar. För riksgäldskontoret anges
uttryckligen att vissa resultat förklaras av orsaker som kontoret haft
ingen eller liten kontroll över.

I några fall framförs kritik mot de mått myndigheterna använt.
Jordbruksministern menar t.ex. att kvantitativa produktivitetsmått och
nyckeltal för livsmedelsverkets del är trubbiga instrument. I stället vore
det mer intressant att undersöka olika effekter av verksamheten, något
som dock bedöms som både komplicerat och tidskrävande. Den stati-
stik över antalet meddelade beslut som koncessionsnämnden för miljö-
skydd använder utgör enligt föredragandens uppfattning inte heller
något rättvisande underlag för resultatredovisning.

För verksamheter där svårigheterna att mäta resultat är stora anser
föredragande statsråd det särskilt viktigt att lämpliga resultatmått ut-
vecklas. Såväl livsmedelsverket som koncessionsnämnden för miljö-
skydd skall fortsätta sitt arbete med att utforma relevanta mått.

För statskontoret anges också att just svårigheterna att bedöma resul-
taten av kontorets verksamhet gör det angeläget att kontoret fortsätter
sitt arbete med att utveckla lämpliga resultatmål och resultatmått för
sin verksamhet. Även kemikalieinspektionen skall utveckla sin resultat-

54

analys genom att ta fram metoder "som förbättrar möjligheterna att Förs,
följa upp och utvärdera resultatet av kemikalieinspektionens arbete,
vad gäller både prestationer och effekter" (prop. 1990/91:90).

Huvudförslag

Tjänstemän i finansdepartementet ser inget konstigt i att riksdagen
beträffande treårsmyndigheterna far i vissa avseenden mindre utförlig
information än tidigare; uppgifter om beräknade lokalhyror, lönekost-
nader osv. är preciseringar som inte bedöms relevanta för riksdagens
beslut.

De uppgifter som lämnas om huvudförslagens tillämpning är emel-
lertid i många fall på samma gång exakta och mycket vaga. Det är som
om man tydligt ville markera att budgetprövningen varit restriktiv och
samtidigt ta stor hänsyn till varje myndighets situation. Därför är det
inte ovanligt att anslag först räknats ned med en bestämd procentsats
och därefter ökats på med medel för speciella behov. Några exempel:

Mot bakgrund av det jag nu har sagt föreslår jag att ett allmänt
besparingskrav om 1,5 % (260 000 kr.) tillämpas på riksåklagaren för
det första året i budgetperioden. Men jag anser samtidigt att det är
angeläget att satsningar görs på ADB och utbildning. Jag föreslår
därför att 1% — eller 170 000 kr. — återförs till anslaget. Härutöver
bör 400 000 kr. tillföras anslaget för att göra det möjligt att inrätta en
ny tjänst för samordning av ADB-frågor inom riksåklagarens kansli.
(riksåklagaren)

Från och med budgetåret 1991/92 beräknar jag, utöver den reducering
med 1,5% — — — samt utöver pris- och löneomräkning, 230 000 kr.
årligen för utvidgningen av barometerundersökningen — — — Jag
förordar att konjunkturinstitutet från och med budgetåret 1991/92
tillförs ett belopp på 500 000 kr. per år för en sådan kompetensutveck-
ling. (konjunkturinstitutet)

Ett rationaliseringskrav på 1,5% har tillämpats. För att revisionen skall
kunna genomföra den utökning av arbetsuppgifterna — — — har
verksamheten tillförts reala resurser. Detta räcker dock inte — (riksre-
visionsverket)

Det är emellertid inte ovanligt att krav på rationalisering av verksam-
heten förbigås helt. Det gäller de flesta verksamheter som finansieras
med intäkter och som redovisas över statsbudgeten genom 1000-kro-
norsanslag. Men även för andra myndigheter saknas rationaliserings-
krav.

För statens växtsortnämnd finns en traditionell sammanställning över
personal (2), löner och övriga förvaltningskostnader, lokalkostnader
och inkomster; däremot finns inga uppgifter om hur anslaget räknats
fram eller vilka rationaliseringar som förutsatts.

För statens pris- och konkurrensverk finns motsvarande sammanställ-
ning samt uppgiften "...jag avser att ta initiativ till en samordnad
användning av det resurstillskott som beräknats för konkurrensområ-
det".

För statens arbetsmiljönämnd och lotterinämnden finns det över
huvud taget inga hänvisningar till hur anslaget beräknats:

1991/92:20

55

För budgetåret 1991/92 har jag beräknat anslaget till 3 020 000 kr. Förs.
( arbetsmiljönämnden)

Lotterinämnden bör anvisas en budgetram för budgetåret 1991/92 på

2 074 000 kr. Denna ram ger nämnden möjlighet att bl.a. fortsätta och
följa upp utbildningsverksamheten samt skärpa kontroll och tillsyn
vad beträffar roulett- och kortspel, (lotterinämnden)

Fortsättningen

Endast för två av de 21 myndigheter som föreslås få ettårigt anslag
berörs frågan om hur myndighetens fördjupade anslagsframställning
fortsättningsvis skall behandlas.

Beträffande nämnden för statens gruvegendom anges att nämndens
fördjupade anslagsframställning för de två senare budgetåren bör be-
handlas i anslutning till de förslag om prospekteringsverksamhetens
omfattning och inriktning som senare skall föreläggas regeringen. I
den miljöpolitiska propositionen anges att statens naturvårdsverk —
trots att någon treårsram inte föreslås — bör fogas in i den budgetcykel
som omfattar budgetåren 1991/92—1993/94 (prop. 1990/91:90).

Frågan om i vilka budgetcykler övriga myndigheter efter översyn
bör inplaceras förefaller länge ha varit obesvarad både i regeringskan-
sliet och riksdagsutskotten. Av regeringens direktiv för myndigheternas
anslagsframställningar för budgetåret 1991/92 framgår dock att den
ursprungliga indelningen i stort sett avses tillämpas också i fortsätt-
ningen.

Regleringsbreven

Medan regleringsbreven tidigare oftast innehöll endast ekonomisk och
formell information (t.ex. om hur olika budgetposter fick användas
och vilka författningar som berörde en viss verksamhet), finns numera
instruktioner för verksamhetens inriktning, krav på resultat och krav
på återrapportering inskrivna i regleringsbreven. Det gäller både myn-
digheter som fått treårig budgetram och vissa av de myndigheter som
enligt de ursprungliga planerna skulle ha genomgått fördjupad budget-
prövning.

Övergripande mål och verksamhetsinriktning

Beträffande de övergripande målen för treårsmyndigheterna hänvisas
ofta till myndighetens instruktion (jfr exempelvis regleringsbreven för
riksgäldskontoret, arbetsmarknadsverket och lantmäteriverket). Det fö-
rekommer också att mål direkt och utan författningshänvisning formu-
leras i regleringsbrevet (regleringsbreven för exempelvis konjunkturin-
stitutet, sprängämnesinspektionen, Sveriges geologiska undersökning).

Som komplement till de övergripande målen anges i många regler-
ingsbrev verksamhetsinriktningen för den kommande treårsperioden.
Det gäller också exempelvis RRV, som inte gavs någon treårig budget-
ram till följd av pågående utredningsverksamhet. (För statskontoret
och statens arbetsgivarverk, som berörts av samma utredningsverksam-
het och tillhör samma departement, anges däremot inriktningen endast

1991/92:20

56

för kommande budgetår.) De "inriktningar" som anges har mycket Förs. 1991/92:20
skiftande karaktär. De kan likna en allmän programförklaring (som
om formuleringarna var myndighetens egna):

Granskningen av filmer och videogram syftar till att hindra filmer och
videogram med förråande innehåll att visas offentligt och vidare att
fastställa åldersgränser för offentlig visning av filmer som kan vålla
barn och ungdom psykisk skada, (statens biografbyrå)

De kan också vara skrivna nästan som ett politiskt program...

Verka för en effektiv arbetsmarknad

Värna de utsatta gruppernas ställning på arbetsmarknaden

- Långtidsarbetslöshet skall förhindras.

-Uppmärksamhet måste ges åt ungdomarna i det försvagade arbets-
marknadsläget.

-Ansträngningarna för att fa flyktingar och andra invandrare i arbete

far inte minska, (arbetsmarknadsverket)

...eller sakna tydlig avsändare:

Den fortsatta utvecklingen av kassornas insatser för rehabilitering
markeras särskilt, (administration av socialförsäkring m.m.)

1 andra fall avser riktlinjerna formerna för verksamheten...

Verksamheten skall bedrivas i form av allmän provning, obligatorisk
kontroll och uppdragsprovning. (statens maskinprovningar)

...eller har karaktären av preciserade uppdrag:

Lantmäteriverket skall före den 1 april 1992 översiktligt redovisa
alternativa möjligheter att rationalisera fastighetsregistreringen. (statens
lantmäteriverk)

Resultatmål och resultatkrav

För riksåklagaren anges inga riktlinjer för verksamheten. De resultat-
mål och resultatkrav som redovisas är i huvudsak inriktade mot
myndighetens organisation och interna administration — praktiskt
användbara sätt att mäta arbetsinsatser och prestationer skall utvecklas
under treårsperioden, myndigheten skall sträva efter att decentralisera
befogenheter och budgetansvar, utbyggnaden av ADB skall leda till
rationaliseringar, särskild utbildning behövs vad gäller utredningar av
sexualbrott mot barn.

För andra myndigheter kan kraven på resultat vara så tydliga att de

liknar direkta tillsägelser:

Antalet oanmälda inspektioner skall uppgå till minst fem per år och
omfatta hela SAIs verksamhetsområde, (sprängämnesinspektionen)

Standard för stall- och handelsgödselspridare skall fastställas, (statens
maskinprovningar)

Andelen av samtliga arbetslösa som är långtidsarbetslösa får inte över-
stiga 18% som genomsnitt under budgetåret, (arbetsmarknadsverket)

De kan emellertid trots sin tydlighet ge utrymme för tolkningar...

57

Antalet särskilda inskolningsplatser skall under året minska påtagligt i Förs. 1991/92:20
förhållande till antalet sådana platser vid utgången av maj månad 1991.

( arbetsmarknadsverket)

Andelen inbetalade underhållsbidrag i förhållande till utbetalade bi-
dragsförskott skall upprätthållas och om möjligt öka jämfört med för
1990/91. (administration av socialförsäkring m.m.)

...eller vara påtagligt vaga:

Genom informationsinsatser gentemot allmänheten skall medvetenhe-
ten om sambandet mellan kosten och hälsan öka i syfte att förändra
konsumtionen i en hälsosam riktning, framför allt genom att öka
fiberkonsumtionen samt minska intaget av fett, (statens livsmedels-
verk)

Växtsortnämnden skall inom ramen för lagstiftningen inom sitt verk-
samhetsområde och med hänsyn tagen till tillgängliga resurser på
effektivast möjliga sätt handlägga de ansökningar som inges till nämn-
den. (statens växtsortnämnd)

Det finns också exempel på att regeringen bedömer att verksamheten

nog fungerar bra som det är:

Nämnden skall upprätthålla en fortsatt god servicenivå och tillgänglig-
het gentemot de tillståndssökande och mot de myndigheter och andra
organ som berörs av nämndens verksamhet, (lotterinämnden)

Att det kan vara mycket svårt att ge direktiv för verksamhetens
inriktning som är precisa men samtidigt lämnar utrymme för myndig-
heternas eget agerande visas av exemplen ovan. I regleringsbreven
finns exempel både på mycket allmänt hållna och mycket detaljerade
bestämmelser. Många riktlinjer kan bli svåra att följa upp (eller
kommer att kunna följas upp bara av myndigheterna själva).

Ansträngningarna att få flyktingar och andra invandrare i arbete far
inte minska, (arbetsmarknadsverket)

De besparingskrav som ålagts KK för treårsperioden skall genomföras
med bibehållen produktivitet i verksamheten, (kommerskollegium)

Även i de fall riktlinjerna förefaller exakta kan det vara svårt att
koppla samman resultaten med myndigheternas ansträngningar.

I regleringsbrevet för riksförsäkringsverket för budgetåret 1990/91 an-
gavs att det s.k. ohälsotalet under budgetåret borde sänkas med två
dagar jämfört med budgetåret 1989/90. Ohälsotalet sjönk från kalen-
deråret 1989 till budgetåret 1990/91 (tolvmånadersperioder) med 1,2
dagar. Förändringen förklaras dock av konjunkturnedgång och sämre
arbetsmarknadsläge samt av sänkta kompensationsnivåer från den 1
mars 1991 — händelser och åtgärder som inte fanns med bland
förutsättningarna då regleringsbrevet skrevs.

I regleringsbrevet för 1991/92 är målet att ohälsotalet skall sänkas med
två dagar i förhållande till 1990/91. Från den 1 januari 1992 får också
försäkringskassorna bättre förutsättningar att bedriva aktiv rehabiliter-
ing. Fortsatt lågkonjunktur bedöms dock motverka ansträngningarna.

58

Återrapportering                                                    Förs. 1991/92:20

Många myndigheter åläggs genom regleringsbreven att skicka in vissa
uppgifter till regeringen vid någon bestämd tidpunkt. Det kan handla
om att myndigheterna skall utveckla resultatmått, som regeringen
behöver inför nästa direktivomgång (livsmedelsverket, sprängämnesin-
spektionen). Det kan också gälla myndighetens bokslut eller årsredo-
visning, som regeringen vill ta del av (styrelsen för u-landsutbildning i
Sandö, konjunkturinstitutet, statens maskinprovningar). I något fall
önskar regeringen återfå kontrollen över myndighetens personal: ar-
betsdomstolen åläggs att till nästa anslagsframställning foga en fullstän-
dig förteckning över myndighetens personal enligt organisationsplanen
den 1 juli 1991.

Budgetram och anslagskredit

För myndigheter med treårig budgetram anges i regleringsbreven att
denna "har fastställts till" (eller "uppgår till") ett bestämt belopp.
Ramarna är mycket exakta — för t.ex. arbetsmarknadsverket uppgår
den treåriga ramen till 7 053 933 000 kr. Anslagskrediterna anges
ibland i procent (3,4 eller 5 procent), men oftast i kronor. Även
kreditbeloppen är exakta och anges i några fall t.o.m. på 100 kr. när.
Anslagskrediten varierar mellan fem procent (statens naturvårdsverk,
koncessionsnämnden för miljöskydd) och ca två procent (styrelsen för
u-landsutbildning i Sandö). Några gränser för anslagssparandet anges
inte, utom för statens biografbyrå där möjligheterna till anslagssparan-
de begränsats till 225 000 kr., motsvarande tre procent av anslaget.

7 Ansvaret för skolan

I december 1990 fattade riksdagen beslut om ändrad ansvarsfördelning
mellan staten och kommunerna vad gäller verksamheten inom grund-
skolan, gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för vuxna
(1990/91:UbU4, rskr. 76). I det följande beskrivs beslutet mot bak-
grund av vissa tidigare riksdagsbeslut på skolområdet. Det utgör ett
exempel på att mera omfattande förändringar till stora delar genom-
förts vid sidan av budgetprocessen. Andra sådana exempel finns i
avsnitt 9.

Beslut om skolan

Här återges kortfattat innehållet i några viktiga riksdagsbeslut på
skolans område. Innebörden av besluten diskuteras i nästa avsnitt.
Tonvikten ligger då vid beslutet om ansvaret för skolan.

59

Enhetsskola och grundskola

(Uppgifterna i det här avsnittet är hämtade från Den socialdemokratiska
staten, Rothstein 1986.)

Då efterkrigstidens reformer på skolområdet genomfördes var skolsy-
stemet organisatoriskt splittrat. En elev som under åren efter kriget
fullgjorde ett sjunde skolår kunde göra det i sammanlagt 19 skolfor-
mer. Splittringen gav upphov till social ojämlikhet, "ett klassamhälle i
miniatyr". En av huvudpunkterna i arbetarrörelsens efterkrigsprogram
blev att ersätta existerande skolformer med en sammanhållen nio- eller
tioårig enhetsskola.

Genom 1946 års skolkommission lades grunden för reformverksam-
heten på skolområdet. En demokratisering av skolan skulle åstadkom-
mas genom ändrad organisation, men också genom att skolans inre
arbete förändrades. Förändringarna i skolan skulle dock främst vara en
uppgift för progressiva och experimentvilliga lärare och lokala skolled-
ningar, medan skolöverstyrelsen (som hade inrättats 1920 genom en
sammanslagning av folkskoleöverstyrelsen och läroverksöverstyrelsen)
tilldelades en kontrollerande och rådgivande roll.

Försöksverksamheten med enhetsskola inleddes direkt av skolkom-
missionen, men övertogs så småningom av skolöverstyrelsen, dock
utan att myndigheten fick något mandat att utöva direkt pedagogisk
ledning över verksamheten.

Beslut om grundskola fattades av 1962 års riksdag efter förslag av
1957 års skolberedning. Medan statsmakternas styrning av skolans
organisation karaktäriserades av stor detaljrikedom, innehöll läropla-
nerna formuleringar som möjliggjorde många olika tolkningar. Mot-
sättningar i sakfrågorna kunde överbryggas med hjälp av vaga formule-
ringar.

I skollagen och skolstadgan fanns däremot bestämmelser om hem-
läxors förläggande i tiden, om när och hur länge morgonsamling
skulle hållas, om åtgärder för elevs tillrättaförande m.fl. preciserade
föreskrifter. Budgetåret 1969/70 omfattade skolöverstyrelsens författ-
ningssamling, som publicerades varje år, närmare 1 500 sidor text som
reglerade administrationen av skolsystemet. Staten ansvarade dessutom
för lärarutbildningen samt tillsatte lärarna.

Statsmakternas styrning av skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna
har sammanfattande karaktäriserats som precis vad gäller medel, men
oprecis, eller otydlig, vad gäller verksamhetens innehåll.

Skolans utveckling och styrning

I februari 1989 beslutade riksdagen om riktlinjer för skolans utveck-
ling och styrning (1988/89:UbU7, rskr. 95). En allmän utgångspunkt
för riksdagsbeslutet var att skolverksamheten i större utsträckning
borde styras genom mer preciserade mål och riktlinjer för undervis-
ningen. Ett ökat lokalt ansvar för skolans mål skulle kombineras med
bättre utvärdering av verksamheten.

Genom beslutet tog riksdagen ställning till skolöverstyrelsens och
länsskolnämndernas framtida uppgifter.

Förs. 1991/92:20

60

Frågan om kommunalisering av lärartjänsterna togs upp, men någon Förs,
förändring föreslogs inte. I stället angavs i den proposition (prop.
1988/89:4) som låg till grund för riksdagens beslut att det väsentliga
inte var om tjänsterna var statligt eller kommunalt reglerade utan att
möjligheterna till lokal anpassning och flexibilitet kunde förbättras.
Denna fråga hade tidigare behandlats av en parlamentarisk kommitté,
styrningsberedningen, som bl.a. funnit att likvärdigheten i utbildnings-
väsendet skulle riskeras vid kommunal reglering av lärar- och skolle-
dartjänsterna (SOU 1988:20).

Samordnad länsförvaltning

I november 1989 behandlade riksdagen frågan om länsskolnämndernas
inordnande i länsstyrelserna. En sådan förändring tillstyrktes av bo-
stadsutskottet (1989/90:BoU4) och godkändes av riksdagen i samband
med förnyad behandling av frågan i december 1989 (rskr. 1989/90:89).

Såväl utbildningsutskottet som bostadsutskottet underströk betydel-
sen av att utbildningsfrågorna inom den nya länsstyrelsen inriktades
mot utvärdering och tillsyn/inspektion.

Kommunalt huvudmannaskap för lärare

I december 1989 beslutade riksdagen att den statliga regleringen av
tjänsterna som lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktio-
närer skulle avvecklas från den 1 januari 1991 (1989/90:Ubu9, rskr.
58).

Frågan hade under året behandlats i februari i samband med beslu-
tet om skolans utveckling och styrning (jfr ovan) samt i juni, då
kompletteringspropositionen behandlades i riksdagen (1988/89:UbU32,
rskr. 330).

I kompletteringspropositionen 1989 anförde föredragande statsråd att
ett kommunalt huvudmannaskap borde vara en del i decentralisering-
en på skolområdet. En bred analys av innebörden och konsekvenserna
av en kommunalisering skulle genomföras för att skapa klarhet i hur
de nationella målen om kvalitet och likvärdighet då skulle kunna
garanteras. Med hänvisning till denna analys avstod riksdagen från att
närmare gå in på huvudmannaskapsfrågan i riksmötets slutskede.

Då förändringarna beslutades hänvisade utbildningsutskottet i sitt
betänkande till att det inom utbildningsdepartementet pågick ett arbete
med att analysera hur en läroplan borde utformas för att fungera som
styrinstrument i en decentraliserad och målstyrd skola.

Vidare anfördes lärarutbildningen och lärarfortbildningen som bety-
delsefulla faktorer för att åstadkomma likvärdig undervisning i skolan.
Regeringen borde därför återkomma till riksdagen med dels ett pro-
gram för fortbildningen, dels ett särskilt stipendiesystem för individuell
fortbildning. Regler för behörighet och meritvärderingsbestämmelser
skulle även fortsättningsvis fastställas av regeringen.

Förslag om ett stimulansbidrag med syfte att förbättra den fysiska
miljön i skolorna borde snarast under år 1990 föreläggas riksdagen.
Utskottet hade vidare synpunkter på hur ett specialdestinerat statsbi-

1991/92:20

61

drag för skolverksamheten borde utformas — bl.a. skulle ett riktmärke Förs,
vara en klasstorlek på högst ca 25 elever — samt uppmanade regering-
en att pröva hur ett sanktionssystem riktat mot kommunerna kunde
utformas i ett målstyrt skolsystem.

Ekonomisk kris

I oktober 1990 redovisade regeringen i en skrivelse till riksdagen (skr.
1990/91:50) åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväx-
ten av de offentliga utgifterna (jfr avsnitt 9). Där redovisades avsikten
att i anslutning till översyn av grundskolans läroplan utforma ett
gemensamt måldokument för grundskola och barnomsorg. Regeringen
tillkännagav också sin avsikt att införa mer flexibel skolstart och att
minska anslaget till hemspråksundervisning och bidragen till grund-
skolan, gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen.

Intentionerna i skrivelsen fullföljdes genom förslag i budgetproposi-
tionen 1991, som riksdagen godkände (1990/91:UbU7, rskr. 222,
UbU17, rskr 357).

Ansvaret för skolan

I oktober 1990 lämnade regeringen i propositionen (1990/91:18) om
ansvaret för skolan förslag om mål- och resultatorienterad styrning av
skolan. Förslaget hade följande innebörd:

Riksdagen och regeringen skall styra skolverksamheten genom att ange
nationella mål. Grundläggande mål skall anges i lag. Övriga mål och
sådana riktlinjer för utbildningen som skall vara generellt giltiga skall
anges i läroplanerna, som är de författningar där målen och riktlinjer-
na för skolan huvudsakligen bör komma till uttryck.

Lärarutbildningen samt fortbildningen av lärare och skolledare är
andra statliga medel att styra skolan. Ansvaret för stöd till handikappa-
de elever samlas i ett särskilt statligt institut.

Skolans verksamhet skall följas och utvärderas. Uppföljningen och
utvärderingen skall ge underlag för att bedöma om åtgärder behöver
vidtas eller korrigeringar göras för att nationella mål och riktlinjer
skall kunna upprätthållas och resultaten förbättras.

Ett nytt ämbetsverk, skolverket, får till uppgift att utveckla och ansvara
för en nationellt sammanhållen och samordnad uppföljning och utvär-
dering av skolans verksamhet. Verket skall också ta fram underlag och
förslag till utveckling av skolan. Skolöverstyrelsen avvecklas.

Även länsskolnämnderna avvecklas. I stället inrättas vid sex länsstyrel-
ser särskilda enheter för uppföljning, utvärdering och tillsyn på skol-
området.

För grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna
betalas ett sektorsbidag till samtliga primärkommuner.

Riksdagen godkände de föreslagna förändringarna men framhöll sär-
skilt betydelsen av tydliga och utvärderingsbara läroplaner (1990/91:
UbU4, rskr. 76).

På några punkter framställdes ytterligare krav på regeringen. Det
gällde ett lagförslag med innebörden att elevers och föräldrars önskan

1991/92:20

62

om placering vid viss skola så långt möjligt skall tillgodoses. Vidare Förs,
ansåg riksdagen att den nya läroplanen för grundskolan borde innehål-
la ett riktmärke för klasstorlek på högst ca 25 elever.

Riksdagen uttalade också att det är ett nationellt intresse att anställ-
ningar som lektor kommer till stånd i samma omfattning som tidigare
och att åtgärder för att främja sådana anställningar särskilt skall
beaktas vid utvärderingen av en kommuns skolväsende.

Beträffande det nya statsbidraget beslutade riksdagen att den omför-
delning av bidraget till kommunal vuxenutbildning som blir följden av
regeringens förslag skall ske successivt under en fyraårsperiod. En
parlamentarisk kommitté borde ges i uppdrag att följa genomförandet
av det nya statsbidragssystemet.

Riksdagen godkände avveckling av skolöverstyrelsen och inrättandet
av ett nytt ämbetsverk för skolväsendet i Stockholm. Med ändring av
sitt tidigare ställningstagande beträffande länsstyrelsens befattning med
utbildningsfrågor beslutade riksdagen att det nya ämbetsverket far
bestämma var dess fältorganisation skall placeras. Samtliga tjänster i
fältorganisationen skall dock tillsättas med tidsbegränsade förordnan-
den.

Riksdagen ansåg också att särskilda anordningar erfordras för fort-
bildning av internationell karaktär.

Slutligen begärde riksdagen ett nytt förslag (i 1991 års budgetpropo-
sition) vad gäller fördelning och användning av det tidigare beslutade
stimulansbidraget till förbättring av den fysiska miljön i skolorna.

Regeringen har därefter i budgetpropositionen 1991 föreslagit 12,5
milj.kr. för en länsexpert på utbildningsområdet vid varje länsstyrelse.
Det bedöms som viktigt "ur ett regionalekonomiskt perspektiv" att
resurser för att samordna utbildningsfrågorna finns vid länsstyrelserna.
Bostadsutskottet menade med stöd av utbildningsutskottet att länssty-
relsernas uppgifter på utbildningsområdet skulle inriktas på utbild-
ningsplanering för regional utveckling. Någon risk för dubbelarbete i
förhållande till skolverkets regionala organisation, vilket befarats i en
motion (m), bedömdes därför inte föreligga (1990/91:Bo(J14, rskr.
249).

Vad innebär riksdagens beslut?

- Vi har nu genomfört förändringar som diskuterats sedan 1946, säger
skolminister Göran Persson i en intervju (Klara-Posten nr 7/8 1990)
och antyder därmed ideologisk förankring i 1946 års skolkommission,
möjligen med syftning på följande uttalande av kommissionen.

Från ämbetsmannastatens tid har demokratins samhälle ärvt byråkra-
tismen. På skolans område likaväl som på andra samhällsområden
gäller det för demokratin att lösgöra sig ur byråkratismens fjättrar. I
fråga om skolan synes vägen vara ökai lekmannainflytande och decentra-
lisering. SOU 1948:27

Beslutet om ansvaret för skolan och utbildningsdepartementets s.k.
skolprojekt har även karaktäriserats som ett pilotfall i förnyelsen av

1991/92:20

63

den offentliga sektorn (Klara-Posten, a.a.). Det har därmed även an- Förs. 1991/92:20
knutits till riksdagens verksledningsbeslut våren 1987 (KU 1986/87:29,
rskr. 226).

Decentralisering

De beslutade förändringarna på skolområdet ligger väl i linje med
förändringar i riktning mot decentralisering, delegering och avregle-
ring som genomförs inom andra verksamhetsområden (jfr avsnitt 9).
De principiella utgångspunkterna för förslagen, så som de redovisas i
regeringens proposition om ansvaret för skolan, är också snarlika dem
som använts för att presentera den nya budgetprocessen, eller förnyel-
sen av den offentliga sektorn i allmänhet.

Det handlar om att medborgarna ställer allt större krav på den
offentliga verksamheten, att tillgängliga resurser måste utnyttjas på ett
bättre sätt och att medborgarna skall göras delaktiga i fördelningen och
utvecklingen av välfärden (jfr avsnitt 3).

De problem som mera direkt hänför sig till skolområdet behandlas
knapphändigt i propositionen, som vad gäller skälen för de olika
förslagen i huvudsak är framtidsinriktad. Några mera preciserade mo-
tiv för varför mål- och resultatorienterad styrning är att föredra förefal-
ler inte behövas.

Utbildningsministern har också i budgetpropositionen 1990 fram-
hålllit att decentralisering som företeelse är okontroversiell. Tanken
bakom decentralisering är att kreativitet och engagemang, bättre hus-
hållning med resurser och mångfald i samhället skall främjas. Därmed
betonas värdet av att beslut fattas i den mindre samfälligheten, kollek-
tivet eller gruppen i stället för av överordnade instanser (prop.
1989/90:100, bil. 10.).

Den politiska ledningen betydelsefull

Tjänstemän i utbildningsdepartementet tvekar inte att direkt hänföra
skolprojektet till den nya politiska ledning som tillträdde i januari
1989 med en klar viljeinriktning och mycket bestämda ambitioner. De
menar att besluten på skolområdet med en annan politisk ledning
(men även med oförändrat regeringsinnehav) mycket väl kunde ha
blivit annorlunda. Ett (välmenande och möjligen tidstypiskt) omdöme
i en tidningsartikel (Svenska Dagbladet den 5 januari 1991) är också
att den nye skolministern mera liknar en modern företagsledare än en
politiker.

Frågan är dock om ett enskilt statsråd kunnat föreslå förändringar
som gått stick i stäv med vedertagna uppfattningar om hur den
offentliga sektorn bör utvecklas. Kanske hade det varit svårt, eller
omöjligt, för skolministern att hösten 1990 argumentera för exempelvis
fler regler och förstärkt central styrning av skolväsendet.

Som det nu är har skolministern, samtidigt som han talat om
snabbhet och effektivitet i beslutsfattandet ("det vi inte hinner på ett

64

år, det ska vi inte göra"), varit noga med att framhålla att det finns Förs,
kontinuitet i beslutsfattandet genom att de olika förslagen följer logiskt
på varandra.

I kompletteringspropositionen 1989 omnämns beslutet om skolans
utveckling och styrning som en plattform för den nya inriktningen av
skolpolitiken. I propositionen om ansvaret för skolan anges att de
föreslagna principerna för styrning av skolan följer den utvecklingsstra-
tegi som riksdagen tidigare ställt sig bakom. Förslagen innebär därför
att ytterligare steg tas på vägen till mera utpräglad målstyrning.

Den långsiktighet i beslutsfattandet som antyds ovan skulle då främst
gälla intentionerna bakom förändringarna. Att förslagen i sina enskild-
heter däremot blivit kända först under andra hälften av 1990 bekräftas
av att de tidigare förslagen och riksdagsbesluten bara delvis överens-
stämmer med beslutet i december 1990.

Att riksdagen under 1989 beslutade om nya uppgifter för skolöver-
styrelsen och länsskolnämnderna, i två omgångar tog ställning för
oförändrat huvudmannaskap för lärarna och även beslutade att läns-
skolnämnderna skulle inordnas i länsstyrelserna kan annars i efter-
hand betraktas som överloppsgärningar. Det gäller för övrigt även
förhållandet att regeringen på förslag av skolöverstyrelsen beräknade
medel för nya tjänster vid länsskolnämnderna för budgetåret 1990/91
(prop. 1989/90:100, UbU 11, rskr. 171).

Att de konkreta förslagen på skolområdet utarbetats på kort tid
framgår också av att regeringen i budgetpropositionen 1989 redovisade
i vilka budgetcykler skolöverstyrelsen skulle placeras. Att styrelsens
ansvarsområde är uppdelat på två budgetcykler kommenteras av bud-
getpropositionsutredningen i dess betänkande från augusti 1990 (SOU
1990:83). Trots att utredningen särskilt gått igenom verksamhets- och
budgetstyrning inom utbildningsdepartementets ansvarsområde, har
man uppenbarligen inte känt till avsikten att helt avveckla den centra-
la skolmyndigheten.

Genom att ytterligare förslag inom ramen för utbildningsdeparte-
mentets skolprojekt har aviserats (prop. 1989/90:100, bil. 10) har å
andra sidan riksdagen förberetts på nya "steg" på den inslagna vägen.
Det gäller exempelvis beträffande vuxenutbildningen (dir. 1990:60) och
en översyn av läroplanen för grundskolan (prop. 1990/91:18).

Formella rutiner frångås

I olika sammanhang, t.ex. i den ovan refererade intervjun, har fram-
hållits att förslagen om ansvaret för skolan arbetats fram på kort tid
inom utbildningsdepartementet. Man har därvid frångått de former för
beslutsfattandet som förutsattes vid införandet av den nya budgetpro-
cessen.

Det har exempelvis inte hänvisats till underlagsmaterial i form av
uppföljning eller utvärdering av skolverksamheten från de statliga
myndigheterna på skolområdet som utgångspunkt för arbetet. Trots
forskningsresultat som visat att särskilt skolöverstyrelsen bedrivit en
både omfattande och varierad utvärderingsverksamhet (Premfors 1987)

1991/92:20

65

5 Riksdagen 1991/92. 2 saml. Nr 20

deltog varken skolöverstyrelsen eller länsskolnämnderna på något ak- Förs,
tivt sätt i arbetet med propositionen. Vissa uppgifter hämtades dock
under arbetets gång från den centrala myndigheten.

Underlag kunde också hämtas från det projekt om den statliga
skoladministrationen som RRV arbetade med sedan 1988. När gransk-
ningen avslutades i juni 1990 var RRV:s synpunkter och förslag dock
inte lika långtgående som de som presenterades i regeringens proposi-
tion i oktober.

När den nya styrningen av skolan väl genomförts avses dock, i
motsats till vad som nu skett, underlag för fortsatta beslut hämtas från
den centrala statliga myndigheten. Som framgått ovan blir en av det
nya skolverkets viktigaste uppgifter att förse statsmakterna med sådant
underlag.

Budgetprocessen har underordnad betydelse

Budgetpropositionsutredningen anger att större reformer under senare
år regelmässigt presenterats i särpropositioner eller i vissa fall i kom-
pletteringspropositionerna (SOU 1990:83). Det är möjligt att föränd-
ringarna på skolområdet bedömts som alltför genomgripande för att
kunna passas in i budgetprocessen. En bidragande förklaring till att
förslagen utarbetades vid sidan av budgetprocessen kan vara att de inte
härrör från något budgetdokument. De projektgrupper som i departe-
mentet särskilt arbetade med propositionen om ansvaret för skolan
arbetade dessutom vid sidan av linjeorganisationen, som traditionellt är
engagerad i budgetarbetet. Projektgrupperna bestod också åtminstone
delvis av nyrekryterad personal.

Riksdagen anpassar sig

Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag även i de fall förslagen
inte överensstämde med de beslut riksdagen för inte så länge sedan
fattat. Att så blev fallet sammanhänger givetvis med rådande parlamen-
tariska situation. Men riksdagen tycks i sådana fall ha varit benägen att
ställa särskilda krav på regeringen.

Frågan om ändrat huvudmannaskap för lärarna togs upp tidigare än
planerat till följd av pågående avtalsrörelse. Riksdagen fann då anled-
ning att, som ett led i en politisk kompromiss, framställa relativt
detaljerade önskemål (program för fortbildningsverksamhet, särskilt
stipendiesystem, stimulansbidrag för den fysiska miljön i skolorna) vid
sidan av den huvudsakliga frågan. Man hänvisade också till pågående
arbete i regeringskansliet (läroplanerna) och lämnade synpunkter på
hur regeringen borde inrikta sitt arbete (frågan om behörighets- och
meritvärderingsbestämmelser, det specialdestinerade statsbidraget, frå-
gan om ett sanktionssystem gentemot kommunerna).

Även när tidigare framförda synpunkter inte blivit tillgodosedda har
riksdagen visat anpassningsförmåga. Som redovisats ovan angavs exem-
pelvis i betänkandet om kommunalt huvudmannaskap för lärare m.fl.
på skolområdet (1989/90:UbU9) att det nya statsbidraget för grundsko-
lan borde utformas med en klasstorlek på högst ca 25 elever som

1991/92:20

66

riktmärke. I förslaget till sektorsbidrag för skolsektorn angavs i stället Förs,
att bidragets storlek inte skall kunna påverkas av kommunala beslut
inom skolområdet. Utbildningsutskottet menade då (utan att närmare
kommentera sitt tidigare ställningstagande) att ett riktmärke för klass-
storlek borde tas in i den nya läroplanen.

Beslutet om kommunalt huvudmannaskap för lärare innebar att
regeringen noga skulle pröva hur ett sanktionssystem borde utformas i
ett målstyrt skolsystem. I propositionen om ansvaret för skolan lämnas
ett exempel på hur en kommun skulle kunna åsidosätta sina skyldig-
heter (genom att inrätta gymnasieskola utan föregående samråd med
övriga kommuner i gymnasieregionen). Regeringen skall då kunna
innehålla statsbidrag för skolverksamheten. I propositionen anges dock
inte vilken omfattning en sådan sanktion skulle kunna tänkas ha eller
vilken tidsperiod den skulle omfatta. Frågan kommenterades inte
heller vidare inför riksdagsbeslutet.

Att riksdagen begärt att få förslag om hur ett stimulansbidrag för att
förbättra den fysiska miljön i skolorna borde utformas tidigt under år
1990 — och fått det först i oktober — kommenteras inte heller i
utbildningsutskottets betänkande. I budgetpropositionen 1990 hade
skolministern markerat att förslaget skulle komma att senareläggas
genom att ange att regeringen "under nästa år" planerade att återkom-
ma till riksdagen med förslag om ett sådant stimulansbidrag. Att
utskottet och riksdagen fortfarande ansåg att förslaget brådskade (och
hade en bestämd uppfattning om hur det borde utformas) framgår
dock av att man i december 1990 begärde ett nytt förslag i budgetpro-
positionen 1991 (något som också lämnades).

Både regering och riksdag har uttalat att de mål som anges i
läroplanerna (som skulle utformas senare) skall vara tydliga och möjli-
ga att utvärdera. Trots att man under hela efterkrigstiden uppenbarli-
gen haft svårigheter med att formulera sådana läroplaner diskuteras
inte de problem som kan vara förknippade med de uttalade ambitio-
nerna. Riksdagen har dock särskilt markerat att åtminstone delar av
läroplanerna skall underställas riksdagen för godkännande (1990/91:
UbU4, rskr 76).

Riksdagen ställer krav

Som framgått ovan har riksdagen, även då man godtagit huvuddragen i
regeringens förslag, beslutat om en rad tillägg till och kompletteringar
av förslagen. Det har ofta gällt frågor som skall behandlas senare, men
har också handlat om preciseringar och konkretiseringar av regerings-
förslagen. Exempelvis tog riksdagen upp frågan om placeringen av det
nya skolverket, vilken typ av tjänster som skulle finnas i fältorganisa-
tionen och hur tillsättningen av lektorer skulle stimuleras.

Riksdagen har inte heller varit beredd att överlåta alltför stort
inflytande till det nya skolverket. I stället ville man tillsätta en parla-
mentarisk kommitté för att utvärdera det nya statsbidragssystemet. Det
förefaller här finnas en (kanske tillfällig) parallell till vad som inträffa-
de då försöksverksamheten med enhetsskola introducerades (jfr ovan).

1991/92:20

67

Mot en mål- och resultatstyrd skola?

Av redogörelsen ovan har framgått att regeringen haft förhållandevis
lätt att få acceptans för den principiella inriktningen mot en mål- och
resultatorienterad styrning av skolan, men också att riksdagen i flera
fall har kompletterat regeringens förslag med mera preciserade riktlin-
jer.

Frågan om vad som skall hänföras till "mål" och vad som skall
räknas som "detaljer" har i allt väsentligt lämnats olöst i riksdagsbeslu-
tet. På utbildningsdepartementet är man inte främmande för att olika
slag av speciella önskemål kan komma att framställas då "resultaten"
från skolområdet presenteras. Man hänvisar till att de formler som
utarbetats för att beräkna det nya statsbidraget kan behöva justeras.
Dessutom uppger man att det liksom tidigare kommer att finnas
smärre belopp, "tomtepengar", som riksdagen vid sidan av sektorsbi-
draget direkt kan anvisa för t.ex. försöksverksamhet. Sådana tidsbe-
gränsade stimulansbidrag har också förutsatts i riksdagens beslut. Ut-
bildningsutskottet har dock särskilt framhållit att restriktivitet bör
iakttas när det gäller stimulansbidrag (1990/91:UbU4).

Väsentliga frågor kring hur mål- och resultatorienteringen i prakti-
ken skall utformas återstod efter riksdagsbeslutet i december 1990. Det
gäller framför allt frågan om i vilka termer mål skall formuleras och
uppföljning och utvärdering ske. Regeringen har genom riksdagsbeslu-
tet bemyndigats att begära sakuppgifter och verksamhetsredovisning
från skolhuvudmännen. Det gäller sådana uppgifter "som behövs" för
uppföljning och utvärdering av verksamheten (prop. 1990/91:18). När
propositionen om ansvaret för skolan lämnades var det dock enligt
föredraganden inte möjligt att ge exempel på vilka uppgifter som
behövdes för detta ändamål.

Den närmare utformningen av såväl målformuleringar som uppfölj-
nings- och utvärderingssystem och över huvud taget den statliga orga-
nisationen på skolområdet bestäms av regeringen och myndigheter
under regeringen. Förberedande arbete med att utforma läroplaner
och uppföljningssystem inleddes i regeringskansliet för att senare över-
lämnas till skolverket och vidareutvecklas av myndigheten. För den
nya organisationen tillsattes en särskild organisationskommitté.

Riksdagens beslut gällde således (liksom tidigare) i första hand
formerna för styrning, kontroll och organisering av skolverksamheten,
detta trots uttalanden om att ökad tonvikt borde läggas vid olika
verksamheters innehåll och resultat.

Att de formuleringar i skollagen som gäller verksamhetens mål (SFS
1990:1477, 1 kap. 2 §) kan ha förefallit riksdagen väl allmänna, och
kanske också okontroversiella, framgår av det ovan redovisade intresset
för utformningen av läroplanerna. Riksdagen har också särskilt fram-
hållit att delar av läroplanerna enligt praxis skall underställas riksda-
gen (jfr ovan).

Förslag som mera direkt påverkar skolans arbete har inte presente-
rats i särpropositioner om skolan utan tillsammans med förslag med
anledning av den ekonomiska krisen. Initiativet till förslagen kom då

Förs. 1991/92:20

68

(enligt vad som uppges i departementen) från finansdepartementet, Förs,
som tidigarelade förslag som "var på gång". RRV hade nyligen avslutat
en granskning av invandrarundervisningen i grundskolan, och en
statlig kommitté utredde sedan 1989 möjligheterna att samordna skol-
verksamhet och skolbarnsomsorg. Frågan om tidigare skolstart hade
tidigare behandlats av förskola—skola-kommittén (SOU 1985:22), dock
utan att något direkt förslag lades fram. (I en tidningsartikel —
Svenska Dagbladet den 5 januari 1991 — har uppgivits att Göran
Persson, som var ordförande i förskola—skola- kommittén, personligen
"med emfas" argumenterat för bibehållen skolstart vid sju års ålder,
något som skulle tala för att ett enskilt statsråds inflytande trots allt är
begränsat.)

Genom beslutet om ny ansvarsfördelning på skolområdet har stats-
makternas allmänna strävan mot nya styrformer markerats. Någon
tydlig anvisning om hur styrningen kommer att fungera i praktiken
ger beslutet emellertid inte. Liksom på många andra områden har man
börjat med organisatoriska frågor och med att delegera ansvar och
befogenheter. Först i en senare etapp utvecklas styrformerna mera i
detalj. Att vissa inslag av direktstyrning (regelstyrning) kommer att
finnas kvar har därvid förutsetts.

Ansvaret för skolan och den nya budgetprocessen

Beslutet om ansvaret för skolan och de beslut som föregått eller har
nära anknytning till detta visar att betydelsefulla förändringar av arbete
och organisation i statsförvaltningen kan avgöras vid sidan av budget-
processen och utan att de formella krav som förutsätts i den nya
budgetprocessen iakttas.

Exemplet visar också att förslag om stora förändringar kan arbetas
fram på kort tid. Ett enskilt statsråd är visserligen beroende av att hans
förslag uppfattas som "riktiga" men förefaller med den begränsningen
ha möjligheter att aktivt driva igenom egna förslag och idéer. Kraven
på framförhållning, tydliga problemangivelser eller ett väl genomarbe-
tat beslutsunderlag förefaller då inte vara särskilt starka. Besluten har
inledningsvis fokuserats på formella och organisatoriska frågor, medan
innehållet i läroplaner och utvärderingsrapporter avsetts presenteras
vid senare tillfällen och efter ytterligare utredningsverksamhet och
beredning.

Av riksdagens beslut om ansvaret för skolan framgår att riksdagen
förutsatt att den statliga styrningen av skolan även i fortsättningen skall
ske på ett mera handfast sätt än vad regeringen ursprungligen tänkt sig.
Ett "mål- och resultatorienterat" styrsystem innefattar exempelvis ett
särskilt stimulansbidrag för den fysiska miljön i skolorna, riktmärken
för klasstorlekar och "tomtepengar" för särskilda experiment. Aven
om riksdagen visat stor följsamhet gentemot regeringens olika förslag,
har man också ställt preciserade krav och tagit upp frågor som
regeringen förbigått i sina propositioner. I de fall riksdagens krav på
regeringen inte tillgodosetts tycks dock riksdagen inte ha varit benägen
att vidhålla sina krav eller ta egna initiativ.

1991/92:20

69

Besluten om ansvaret för skolan illustrerar några av svagheterna i Förs. 1991/92:20
den modell som den nya budgetprocessen bygger på. I sammanfattning
kan dessa svagheter beskrivas så här.

Behov av förändringar inom olika verksamhetsområden uppträder inte
med den regelbundenhet som förutsatts i den nya budgetprocessen.

Underlag för förslag om förändringar finns inte nödvändigtvis i första
hand hos de centrala förvaltningsmyndigheterna inom verksamhetsområ-
det.

Regeringskansliet arbetar inte med den långsiktighet som förutsatts i den
nya budgetprocessen.

Statsmakternas styrning är inte nödvändigtvis uteslutande av övergripande
och principiell natur.

8 Budgetarbetet i riksdagen

Som framgått tidigare är ett av motiven bakom den nya budgetproces-
sen att stärka budgetens roll som prioriterings- och styrinstrument.
Riksdagen har också under flera år och i olika sammanhang uttalat att
budgetpropositionens karaktär av grunddokument för budgetbehand-
lingen bör bli tydligare. För att riksdagens ledamöter skall få möjlighet
att redan under den allmänna motionstiden i januari ta ställning till
den ekonomiska politik regeringen avser föra, bör propositionen vara
mera fullständig än vad som varit fallet under senare år (KU
1987/88:43, rskr. 405, 1988/89:KU30, 37, rskr. 256, 317, 1989/90:KU30,
36, rskr. 258, 303, 1988/89:FiU23, rskr. 169, 1989/90:FiU 39, rskr.
304).

En sammanhållen budgetprocess?

Följande sammanställningar visar att budgetpropositionen — trots
ovan refererade uttalanden från riksdagen — tenderat att innehålla allt
fler utbrutna anslag, samtidigt som det totala antalet utgiftsanslag
minskat. I förhållande till beräknade totala utgifter har den del som
presenterats för riksdagen i annat sammanhang än i budgetpropositio-
nen under senare år legat på i storleksordningen tio procent. Samman-
ställningar i kompletteringspropositionerna visar att regeringens slutli-
ga förslag till utgifter de senaste åren överstigit beräkningarna i budget-
propositionen med betydande belopp.

70

Utbrutna anslag (exkl. räntor på statsskulden)

Budgetpropositionen	1976	1981	1986	1988	1989	1990	1991
Antal utbrutna anslag	46	49	19	36	51	116	124
Antal utgiftsanslag	824	843	773	755	732	714	699
Andel utbrutna anslag i procent	6	6	2	5	7	16	18

Källa: resp, budgetproposition

Utbrutna belopp, miljarder kronor (exkl. räntor på statsskulden)

Budgetpropositionen	1976	1981	1986	1988	1989	1990	1991
Utbrutet belopp	6,2	25,9	26,0	22,7	47,4	46.9	42,9
Beräknade totala utgifter	101,8’	226,0	335.6	3533	374,5	408.3	455,5
Utbrutet belopp i procent av totala utgifter	6	12	8	6	13	11	9

’ driftbudgeten

Källa: resp, budgetproposition

Förändringar i förslaget till utgifter över statsbudgeten, milj. kr.

Komplettcr- ingsproposi- tionen	1976	1981	1986	1988	1989	1990	1991
Beräknat i budgetpro- positionen	110 214’	225 696	335 575	353 308	374 524	408 256	455 516
Slutligt för- slag	111 099’	233 568	337 435	352 520	375 099	424 927	470 013
Förändring	+885’	+7 872	+ 1 860	-788	+575	+ 16 671	+ 14 497

’ totalbudget

Källa: resp, kompletteringsproposition

En rad förslag som är betydelsefulla för den statliga administrationen
presenterades budgetåret 1990/91 vid sidan av budgetprocessen. Det
gällde särskilt förslag med anledning av den ekonomiska krisen hösten
1990, som konkretiserades först i kompletteringspropositionen 1991.

Det finns flera tänkbara förklaringar till utvecklingen mot allt fler
utbrutna anslag. En förklaring, som framförs av budgetpropositionsut-
redningen (SOU 1990:83), är att regeringen önskar fa uppmärksamhet
och genomslag i debatten för sina förslag, något som enligt utredning-
en skulle vara svårare om förslagen ingår som ett bland flera i
budgetpropositionen.

En annan förklaring kan vara att regeringen saknar resurser för att
kunna presentera sina förslag samlat, eller att regeringens planering,
den politiska framförhållningen, är otillfredsställande. Möjligen sker
förändringarna i ekonomin numera så snabbt att krav på ett samlat
årligt ekonomiskt program blir orimliga.

De olika förklaringarna utesluter inte nödvändigtvis varandra.

Det finns emellertid exempel på att anslag av närmast slentrianmäs-
siga skäl brutits ut från budgetpropositionen för att redovisas i särpro-
positioner.

Förs. 1991/92:20

71

Lands kap svår dande åtgärder

Redan i propositionen (1989/90:146) om livsmedelspolitiken våren 1990 beräknades medelsbe-
hovet för anslaget Landskapsvårdande åtgärder under miljödepartementets huvudtitel för tre år.
Riksdagen hade inte något att erinra mot beräkningarna (1989/90:JoU25, rskr. 327), och
regeringen har inte heller senare frångått dem (prop. 1990/91:90). Genom att anslaget bröts ut
från budgetpropositionen underskattades utgifterna under huvudtiteln onödigtvis med 100
milj .kr.

Stöd till fiskerinäringen

Under jordbruksdepartementets huvudtitel redovisas bl.a. anslag avseende stöd till fiskerinäring-
en i propositionen (1990/91:87) om näringspolitik för tillväxt. För åtminstone fyra anslag
föreslås oförändrade eller endast marginellt ändrade villkor. Även dessa anslag borde ha kunnat
redovisas i budgetpropositionen.

Statens elektriska inspektion

För statens elektriska inspektion (under industridepartementets huvudtitel) beräknades medelsbe-
hovet för treårsperioden 1990/91-1992/93 i budgetbehandlingen våren 1990 (prop.

1989/90:100, bil. 16, NU 25, rskr. 247). Trots att inga väsentliga förändringar härav aviserats
bröts anslaget ut ur budgetpropositionen 1991 för alt i stället redovisas i tillväxtproposilionen
(prop. 1990/91:87).

Förs. 1991/92:20

Motioner under allmänna motionstiden

Den nya budgetprocessen omnämns mera i förbigående i ett par
motioner från den allmänna motionstiden 1991.

I en motion (m) till socialförsäkringsutskottet om riksförsäkrings-
verkets planer på ADB-utbyggnad, det s.k. FAS 90, anges exempelvis
att den nya budgetprocessen bör ge riksdagen bättre beslutsunderlag än
för närvarande. Redovisningen har dock enligt motionärerna ännu
inte funnit sina former, vilket visas av riksförsäkringsverkets material
inför den fördjupade prövningen (mot. 1990/91 :Sf324).

I en motion (m) till finansutskottet kritiseras en socialdemokratisk
tilltro till den nya budgetprocessens förmåga att bidra till en effektiv
styrning av statsförvaltningen (mot. 1990/91 :Fi506). I en annan motion
(c) till samma utskott hävdas däremot att treårsbudgetering bör spridas
också till andra delar av den offentliga sektorn (mot. 1990/91:Fi511).

Näraliggande frågor som är mera uppmärksammade i motionerna,
och där det också tycks råda ganska stor enighet över partigränserna,
gäller behov av ökad effektivitet och förnyelse i den offentliga sektorn,
fördelarna med målstyrning och behovet av kontroll genom konsekvens-
beskrivningar. Även riksdagens arbetsformer uppmärksammas i flera
motioner.

Förnyelse

Att den offentliga sektorn behöver utvecklas och förnyas ifrågasätts
inte. Regeringens program för att utveckla den offentliga sektorn
presenteras i en särskild bilaga (bil. 2) till budgetpropositionen 1991.
Såväl folkpartiet som moderata samlingspartiet lämnade under den
allmänna motionstiden motioner med rubriken Förnyelsen av den                  ~J2

offentliga sektorn (mot. 1990/91 :Fi502 resp. 506). Centerpartiets motion

har rubriken Utveckling av offentlig sektor och välfärdspolitik, men Förs,
ordet förnyelse nämns redan i inledningen till motionen (mot.

1990/91:Fi511).

Det förefaller således råda stor politisk enighet om att den offentliga
sektorn behöver förändras i olika avseenden.

Effektivisering

Stor enighet råder också om att den offentliga sektorn måste bli
effektivare. I moderata samlingspartiets motion om den offentliga
sektorns förnyelse är effektivitet (och "kostnadseffektivitet") ett huvud-
skäl för de föreslagna förändringarna. Där talas om effektiva styrmeto-
der, en effektiv välfärdspolitik, effektivisering genom organisering,
privat upphandling och ökad valfrihet för enskilda (mot. 1990/91:
Fi506).

Regeringen talar i bilagan Utveckling av offentlig sektor (prop.
1990/91:100, bil. 2) bl.a. om effektivitet i ekonomin, effektivare ADB-
användning, effektivisering av revisionen i statsförvaltningen, utvärde-
ring av effektiviteten i transfereringssystemen och effektivare organisa-
tionsformer för affärsverken.

Målstyrning

Partierna tycks också vara överens om att målstyrning allmänt sett är
att föredra framför regelstyrning.

Centerpartiet slår fast att mål- och resultatstyrning bör ersätta regel-
styrning: styr bättre! (mot. 1990/91 :Fi511).

Effektiviteten inom offentlig förvaltning förbättras genom att regel-
styrning ersätts med målstyrning, menar också moderata samlingspar-
tiet, som dock anser att det är orealistiskt att statliga myndigheter
själva skall sätta sina mål och utvärdera resultaten av sin verksamhet
(mot. 1990/91 :Fi506).

Regeringen talar i budgetpropositionen försiktigtvis om att ett första
steg tagits i riktning mot resultatorienterad styrning. Man påpekar att
förutsättningarna för styrning varierar beroende på verksamhetens art
och på hur långt skilda myndigheter kommit i sitt utvecklingsarbete.
Arbetet med att utveckla och förändra styrningen skall drivas vidare
med kraft, men att finna relevanta resultatmått är svårt och tidskrävan-
de (prop. 1990/91:100, bil. 2).

I en motion (s) redovisas också en ganska reserverad inställning till
både målstyrning och resultatuppföljning (mot. 1990/91:K503):

Det är svårt att på kort tid ge begreppen målstyrning och resultatupp-
följning ett innehåll. Man får acceptera att det blir något av en
försöksperiod innan de nya styrinstrumenten får avsedd kraft och
effekt.

I samma motion ifrågasätts också pågående decentralisering och för-
ändring av styrformerna.

Vi befarar att den demokratiska styrningen och de regionalpolitiska
målen fått stå tillbaka för ett alltför snävt effektivitetstänkande. Det får
inte bli så att förvaltningen ges en frihet från styrning.

1991/92:20

73

I debatten om decentraliserad verksamhet har en del missförstått själva Förs. 1991/92:20
grundidén. Man har trott att decentralisering skulle vara liktydigt med
att centrala mål och styrning borde upphöra. Detta är en allvarlig
missuppfattning. Decentralisering förutsätter att 'huvudet styr vart be-
nen skall gå’.

Konsekvensanalyser

I motioner från den allmänna motionstiden 1991 förmärks även ett
intresse för kontroll genom utvärdering och konsekvensanalyser.

Miljöpartiet de gröna menar att konsekvensanalyser utgör grunden
för en konstruktiv utvärdering. Konsekvensanalyser bör ingå i rege-
ringens och riksdagens beslutsunderlag och syfta till att göra de politis-
ka besluten så neutrala som möjligt; allmänintresset skall lyftas fram
på bekostnad av särintressen (mot. 1990/91:K228). I statens budget bör
ingå en redovisning av hur den föreslagna ekonomiska politiken
påverkar miljön och befolkningens hälsa (mot. 1990/91 :Fi718).

Mät mera och bättre, uppmanar centerpartiet, och anger ökad an-
vändning av opinionsundersökningar och s.k. mänskliga nyckeltal som
exempel på utvärderingsformer (mot. 1990/91 :Fi511).

Riksdagens arbetsformer

Riksdagens egen organisation och arbetsformer behandlas i ett antal
motioner av vilka några gäller antalet utskott, arbetsfördelningen mel-
lan utskotten samt utskottens benämning.

I en motion (c) begärs en översyn av arbetsformerna i riksdagen.
Riksdagsledamöterna bör enligt motionären ha möjlighet till bättre
kontroll av hur riksdagens beslut tolkas och verkställs (mot. 1990/91:
K311).

I en annan motion (c) föreslås att riksdagsbesluten publiceras ome-
delbart efter det att de fattats (mot. 1990/91:K301).

I ytterligare en motion (m) begärs en konstitutionell granskning av
förfarandet med förenklad motionsbehandling (mot. 1990/81:K314).

Samstämmighet över partigränserna

Motionerna från den allmänna motionstiden 1991 visar — tillsammans
med regeringens redogörelse i bilaga 2 till budgetpropositionen 1991

— på politisk samstämmighet vad gäller krav på effektivisering, förny-
else och målstyrning av offentlig verksamhet. Även om såväl problem-
formuleringar som lösningar i praktiken kan komma att skilja sig åt,
tycks det hos samtliga riksdagspartier våren 1991 ha funnits ett påtag-
ligt intresse för förändringar av styrsystem och arbetsformer inom hela
den offentliga sektorn. Möjligen har formuleringarna blivit så allmänt
accepterade att de inte kan ifrågasättas av något politiskt parti. Det blir
då först vid genomförandet av olika förändringar, när innebörden i
begreppen far sin praktiska utformning, som partiernas skilda stånd-
punkter kan bli tydliga.

74

Treårsbudgetering

Det tycks inte som om regeringens redogörelse för någon av de
"fördjupade" myndigheterna — eller myndigheternas egna resultatre-
dovisningar — på något sätt förändrat riksdagens budgetprövning våren
1991.

Delvis sammanhänger detta med att många av myndigheterna i den
första budgetcykeln betraktats som okontroversiella. Exempelvis be-
skrivs lantmäteriverket som en välskött myndighet med tillfredsställan-
de ekonomiskt resultat. Eftersom inga motioner väcktes om livsme-
delsverkets verksamhet ansåg sig inte jordbruksutskottet behöva någon
information utöver den som fanns i budgetpropositionen.

Beträffande betydelsefulla delar av åklagarväsendet pågår utredning,
och några motioner med krav på ändrad medelstilldelning väcktes
inte. Men även vad gäller stora och "aktuella" verk som arbetsmark-
nadsverket beskrivs budgetarbetet som "traditionellt".

Informationen

Riksdagens ledamöter har normalt sett inte tagit del av myndigheternas
resultatredovisningar. I stället far man information via andra kanaler
— genom styrelseuppdrag, uppvaktningar, genomgångar med myndig-
hetsföreträdare, resor och den allmänna debatten. Parti- och utskotts-
kanslierna bidrar med det direkta beslutsunderlaget och kan också
införskaffa kompletterande upplysningar i de fall regeringens redogö-
relser är ofullständiga eller oklara.

Budgetpropositionsutredningen har uppmärksammat förhållandet —
som också påtalas av både tjänstemän och politiker i riksdagen — att
budgetpropositionens detaljeringsgrad varierar avsevärt mellan olika
anslag och frågeområden. Budgetpropositionen 1991 anses därvid inte
ha inneburit någon förbättring, snarare upplevdes propositionen åt-
minstone av vissa utskottstjänstemän som mera svårtillgänglig än tidi-
gare.

1 riksdagen tycks inställningen hos många tjänstemän vara att det
material regeringen lämnar till riksdagen borde vara konsistent vad
gäller detaljeringsgrad. Många detaljer borde rensas bort ur budgetbe-
handlingen. Utskotten skulle då fa mera tid för externa kontakter och
mera ingående utredningar.

Riksdagsledamöterna förefaller inta en mera pragmatisk attityd. "I
praktiken är det alltid den detaljerade verkligheten som ger impulser
och även förutsättningar för ett vidare perspektiv", säger t.ex. en
utskottsordfö rande.

Propositionerna

En allt snabbare samhällsomvandling, ett ökat tempo i den politiska
verksamheten, anges som en förklaring till att många propositioner
blir bristfälliga vad gäller tydlighet och konkretion. Det förekommer
att riksdagen inte utan kompletterande information från regerings-
kansliet kan förstå innebörden av regeringsförslag. Till följd av korta

Förs. 1991/92:20

75

utredningstider blir även underlaget för propositionerna mindre väl Förs. 1991/92:20
genomarbetat än tidigare, något som också inverkar på beslutens
kvalitet — och på behovet av nya utredningar/omprövningar.

Regeringens svårigheter att följa riksdagsordningens krav på proposi-
tionsavlämnande — och sin egen propositionsförteckning — kan vara
en indikation på att krav på förändringar kommer mycket snabbt. (De
kan även vara uttryck för bristande framförhållning eller planeringska-
pacitet i regeringskansliet.)

Våren 1991 lämnades 14 propositioner senare än den 22 februari,
som bestämts som senaste dag för anslagspropositioner. Sex proposi-
tioner lämnades till riksdagen i mars, sex i april och två i maj
(1990/91 :KU30). För våren 1990 redovisas betydande avvikelser från
regeringens propositionsförteckning.

Propositioner våren 1990

Totalt antal propositioner, därav	72
aviserade i förteckning från regeringen	48
avlämnade senare än förteckning 1989-12-21	19
avlämnade senare än reviderad förteckning 1990-03-01	11
Antal aviserade men ej avlämnade propositioner	12
Antal avlämnade propositioner som inte aviserats i någon förteckning	24

Källa: konstitutionsutskottets granskningsbetänkande
(1990/91 :KU30, bil. A8)

För riksdagen betyder sena anslagspropositioner att budgetarbetet blir
forcerat. Vad gäller exempelvis det miljöpolitiska beslutet våren 1991
förefaller riksdagens arbete snarast präglat av uppgivenhet.

Som utskottsordförande kan jag inte undgå att starkt reagera mot det
otillständiga av regeringen, att i riksdagsperiodens och valperiodens
elfte timme lägga fram en proposition som till sin karaktär nästan är
helt omöjlig att behandla på ett anständigt sätt.

Jordbruksutskottets personal gick på knä och arbetade både nätter och
helger. För att över huvud taget få fram ett betänkande värt namnet
måste jag som ordförande konstatera att riksdagens utskott för miljö-
frågor var tvunget avstå från att analysera Öresundsbron ur miljösyn-
punkt i ett yttrande till trafikutskottet.

Prot. 1990/91:124

Men när regeringen lägger fram en av sina mest omfattande proposi-
tioner någonsin...kastar riksdagens jordbruksutskott in handduken och
konstaterar: Vi klarade det inte. Vi orkade inte. Vi drunknade.

76

Utskottets personal har nästan sprängt sig, och medlemmarna har Förs,
outsövda och jäktade inte hunnit delta i viktiga riksdagsdebatter, till
exempel den om EG. Men resultatet av allt detta slit med den nya
miljölagstiftningen presenterades av dem själva som ofullgånget.

Dagens Nyheter den 4 juni 1991

Av systemet med budgetproposition, kompletteringsproposition och
tilläggsbudgetar följer också att riksdagen kan fatta beslut om medel
till samma verksamhet flera gånger under ett riksmöte. Det gäller då
en anpassning till förhållanden som inte tidigare förutsetts eller beak-
tats.

För budgetåret 1990/91 ökades invandrarverkets förvaltningsanslag ge-
nom riksdagens ställningstaganden till förslag om tilläggsbudget med
över 20 procent (prop. 1989/90:100, SfU17, rskr. 280, prop. 1990/91:25,
SfU8, rskr.96).

I förslag till tilläggsbudget II till statsbudgeten begärde regeringen
våren 1991 sammanlagt 24,5 milj.kr. för utredningar under sju depar-
tement. Sex departement angav att utredningsverksamheten beräknades
bli mer omfattande och kostnadskrävande än vad som förutsetts vid
anslagsberäkningen hösten 1989 (prop. 1990/91:125).

I kompletteringspropositionen 1991 reviderades den preliminära an-
slagsberäkning för statens skolverk som lämnats i budgetpropositionen.
Föredraganden tog då bl.a. hänsyn till den besparing som aviserats i
propositionen om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:150, UbU21, rskr.
389).

Efter förslag i kompletteringspropositionen 1991 minskades anslaget
till arbetsmarknadsverkets förvaltningskostnader med 8 milj. kr. (prop.
1990/91:100, AU11, rskr. 164, prop. 1990/91:150, FiU30, rskr. 386).

Konstitutionsutskottet har i sitt granskningsbetänkande våren 1991 åter
framhållit att propositionsavlämnandet måste ske på ett sådant sätt att
arbetet i riksdagens utskott och kammare inte försvåras. Fler proposi-
tioner måste bli färdiga för avlämnande under februari månad
(1990/91:KU30).

Utskottens betänkanden

Även utskottsbetänkandena visar att riksdagen knappast gjort någon
egen fördjupad prövning av myndigheterna i den första budgetcykeln.

Att det varit fråga om fördjupad prövning och treåriga budgetramar
framgår av betänkandetexten bara för hälften av de 17 myndigheter
som regeringen behandlat som treårsmyndigheter i budgetpropositio-
nen. Det gäller riksgäldskontoret, statens biografbyrå, livsmedelsverket,
lantmäteriverket, sprängämnesinspektionen, Sveriges geologiska under-
sökning och bergsstaten samt lotterinämnden. I några betänkanden
kommenteras budgetförslagen inte alls av utskotten. Det gäller exem-
pelvis beträffande statens växtsortnämnd, statens maskinprovningar och
arbetsdomstolen. Beträffande de båda förstnämnda myndigheterna
finns dock i hemställan förslag om att riksdagen skall godkänna den
huvudsakliga inriktningen av resp, myndighets verksamhetsområde
som förordats i propositionen. (I finansutskottets betänkanden finns i

1991/92:20

77

stället förslag om att riksdagen skall lägga propositionen till handling- Förs. 1991/92:20
arna i den del som gäller konjunkturinstitutets och riksgäldskontorets
verksamhet.)

Sådana förslag finns i hemställan för 12 av de 17 myndigheterna.

För övriga myndigheter gäller hemställan enbart anslagsbeloppen för
budgetåret 1991/92.

Riksdagen godkände i samtliga fall utskottens förslag.

Ett exempel på att riksdagen i strid med regeringens förslag beslutat
om treårig budgetram finns dock i beslutet om statsbidrag till folkbild-
ningen (1990/9l:UbU 18, rskr. 358). Utbildningsutskottet delade upp-
fattningar som framförts i motioner om bl.a. fördelarna med ett längre
planeringsperspektiv för studieförbund och folkhögskolor.

Makt och arbetsformer

Vem bestämmer i riksdagen? Och hur borde maktfördelningen se ut?

Slutsatserna vad gäller riksdagens roll i den politiska beslutsproces-
sen blir blandade, säger maktutredningen i sitt slutbetänkande (SOU
1990:44):

Det vore helt vilseledande att föreställa sig att de avgörande besluten
om landets framtid reellt sett fattas i riksdagens kammare. Det vore å
andra sidan lika missvisande att se riksdagen som en betydelselös
dekoration.

Utredningen menar att riksdagens betydelse ligger i politikutformning-
ens initialskede, "i formuleringsfasen", där regeringspartiets utskottsre-
presentanter, speciellt dess sektorsspecialister, har en strategisk posi-
tion.

Övergången till öppna utskottsförhör har också visat att riksdagen i
samspel med massmedia kan finna nya former för sina granskande och
kontrollerande uppgifter. Sett i två—tre decenniers perspektiv har
riksdagens betydelse enligt maktutredningen snarare ökat än minskat.

Enfigt en enkät till riksdagsledamöterna hösten 1988 har regeringen
det största inflytandet över besluten på Helgeandsholmen. Olika grup-
pers inflytande rangordnas av ledamöterna på det här sättet (Esaiasson
och Holmberg 1990):

1. regeringen, 2. partiledarna, 3. utskotten, 4. partigrupperna, 5. grupp-
ledarna, 6. riksdagspartiernas kanslichefer, 7. utskottens kanslichefer,
8. enskilda riksdagsledamöter.

Samstämmigheten beträffande hur inflytandet faktiskt fördelas var stor
över partigränserna. På frågan hur det borde vara fanns större skillna-
der mellan partierna, men allmänt bedömdes en förskjutning till
förmån för riksdagsledamöterna själva (i utskott och partigrupper) som
önskvärd. I samtliga partier var man överens om att kanslicheferna i
riksdagspartierna och utskotten borde ha minst inflytande av de under-
sökta grupperna (a.a.).

78

Motions behandling

Förs.

1991/92:20

Sammanställningar från riksdagens utredningstjänst visar att antalet
motioner under en tioårsperiod mer än fördubblats. Antalet motions-
yrkanden ökade mellan 1986/87 och 1988/89 från ca 9 500 till 12 500.

Antal motioner

Budgetår	1979/80	1989/90
Enpartimotioner	1 953	4 626
Flerpartimotioner	127	223
Totalt	2 080	4 849

Källa: riksdagens förvaltningskontor,

Riksdagen i siffror 1990191

Utskottens sammanlagda sammanträdestid har under 1980-talet varit i
stort sett oförändrad. Däremot har förändringarna för enskilda utskott
varit betydande.

Utskottens sammanträdestid, timmar

Budgetår	1980/81	1989/90
Total sammanträdestid, därav	946	987
SkU	41	54.
UU	49	107
SfU	29	44
SoU	42	46
UbU	70	78
JoU	48	112
CU/BoU	35	64
(För övriga utskott minskad sammanträdestid)

Källa: riksdagens förvaltningskontor, Riksdagen i siffror 1990191

Jordbruksutskottet anger ojämn arbetsbelastning mellan utskotten som
ett skäl till att motioner riskerar beredas med hänsyn till utskottets
arbetssituation snarare än sin betydelse från saklig eller politisk syn-

79

punkt (1990/91:JoU5y). Utskottet ställer sig mycket kritiskt till inne- Förs,
hållet i många motioner, framför allt sådana som behandlar frågor som
delegerats till regeringen eller som berör enskilda projekt.

För att klara en hög arbetsbelastning tillämpar jordbruksutskottet
sedan riksmötet 1990/91 en förenklad motionsbehandling som innebär
att fristående motioner i varje ämnesgrupp i princip sakbehandlas
endast en gång per mandatperiod. I övrigt behandlas motioner genom
formell hänvisning till tidigare eller kommande ställningstaganden.
Eventuella reservationer ersätts då med särskilda yttranden. En liknan-
de arbetsmetod har tillämpats av utbildningsutskottet sedan 1988/89
(1990/9 l:UbU3y).

Denna form av förenklad motionsbehandling strider enligt konstitu-
tionsutskottet inte mot regeringsformens eller riksdagsordningens be-
stämmelser om riksdagsledamots rätt att väcka förslag och utskottens
beredning av dessa. Utskottet har också tidigare ställt sig positivt till
fördjupad motionsprövning vart tredje år (1990/91:KU47).

Riksdagen beslutade under våren 1991 om viss omfördelning av
ärendegrupper från jordbruksutskottet till andra utskott från den 1
oktober 1991. Beträffande en mera övergripande behandling av ut-
skottsorganisationen hänvisades till riksdagsutredningen (1990/91:
KU47, rskr. 371).

Motionsrätten

Bland riksdagens ledamöter finns stor samstämmighet vad gäller in-
ställningen till motionsrätten och antalet motionsyrkanden. Man me-
nar att den allmänna motionsrätten är värdefull och nödvändig för
riksdagsledamöternas arbete. Däremot kan innehållet i många motio-
ner bli för specifikt, och praktiskt taget oförändrade motionsyrkanden
kan återkomma år efter år, ibland flera gånger under ett riksmöte.

Att så blir fallet har flera orsaker.

Motioner kan ses som ett sätt att ta upp en fråga till debatt, eller
som en form av uppföljning av riksdagens beslut och regeringens
arbete. När en fråga inte omedelbart löses på det sätt motionären
önskat kan en första motion i stället ses som en inledning till en dialog
mellan motionären och berört utskott. Upprepade motioner i samma
ämne kan då vara ett sätt att successivt förmå utskottet att ändra
uppfattning. Det finns också exempel på att regeringen genomfört
förändringar i linje med vad som föreslagits av enskilda ledamöter,
trots att riksdagen avvisat förslagen.

Det går inte heller att bortse från att motioner uppfattas som ett (av
flera) mått på enskilda riksdagsledamöters aktivitet och engagemang.
Motioner — och den publicitet dessa föranleder — ger viktig informa-
tion till väljare och partikamrater.

Att i stort sett identiska motioner väcks flera gånger under ett
riksmöte kan också hänga samman med det sätt på vilket regeringen
utformat sina propositioner. Speciellt vid osäkra majoritetsförhållan-
den kan regeringen känna behov av att presentera mera detaljerade
förslag först efter det att en principiellt utformad proposition lämnats

1991/92:20

80

till riksdagen. Ledamöterna kan då känna sig föranlåtna att följa upp Förs,
en tidigare motion med ytterligare en, som då blir snarlik eller
identisk med den första.

Reservationer och voteringar

I en riksdag med tydliga majoritetsförhållanden är det naturligt att
regeringens förslag tillstyrks av utskotten och att utskottens ställnings-
taganden bifalls av kammaren. De många motionerna resulterar i ett
stort antal reservationer och särskilda yttranden, merparten från oppo-
sitionen, som fogas till utskottens betänkanden. Genom att alternativ
till utskottsförslagen formuleras och trycks blir avvikande meningar
tydliga och möjliga att följa över tiden. Med hjälp av bilagor till
riksdagsprotokollen kan enskilda ledamöters agerande i kammaren
följas, något som kan vara av intresse för t.ex. massmedia i ledamöter-
nas hemlän.

Under riksmötet 1989/90 stod det socialdemokratiska partiet bakom

18 av totalt 4 436 reservationer i utskotten, att jämföra med 1 561 för
moderata samlingspartiet, 1 180 för folkpartiet och 1 407 for center-
partiet. I kammaren bifölls 10 reservationer.

Samtidigt genomfördes 1 275 voteringar, som tillsammans tog en
dryg arbetsvecka, 45 timmar, i anspråk (riksdagens förvaltningskontor
1991).

Konsekvensanalyser

Enligt riksdagsordningens bestämmelser (3 kap. 2 §) skall förslag om
nytt eller väsentligt höjt anslag eller om riktlinjer för en viss verksam-
het innehålla uppskattning av framtida kostnader. Riksdagen har även
möjligheter att begära upplysningar eller yttranden från statliga myn-
digheter (riksdagsordningen 4 kap. 10 §).

Genom verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226)
drogs vissa riktlinjer upp för hur arbetet med att utforma lagar och
andra föreskrifter borde bedrivas. Bland annat angavs att kostnader
och övriga effekter av en föreskrift så långt möjligt borde kartläggas
innan något beslut fattades.

Riksdagens riktlinjer har följts upp av regeringen genom framför allt
verksförordningen (1987:1100). Vidare har statsrådsberedningen, fi-
nansdepartementet och civildepartementet i ett gemensamt cirkulär (C
1989:7) till samtliga rättschefer givit anvisningar för hur konsekvensut-
redningar bör redovisas vid gemensam beredning inom regeringskan-
sliet. Statsrådsberedningen har i en promemoria (1990:2) redovisat en
checklista som vägledning för särskilt dem som arbetar med att utfor-
ma regler.

Riksdagen har också genom ett särskilt tillkännagivande till rege-
ringen framhållit vikten av att propositioner innehåller en redovisning
av uppskattade kostnader för framlagda förslag (BoU 1986/87:7, rskr.
93). Även konstitutionsutskottet har under senare år betonat betydel-
sen av konsekvensanalyser (1988/89:KU7, 1989/90:KU7).

1991/92:20

81

6 Riksdagen 1991/92. 2 saml. Nr 20

Hösten 1990 beredde konstitutionsutskottet samtliga övriga utskott Förs,
tillfälle att yttra sig över förekomsten och utformningen av konse-
kvensanalyser i propositioner som avlämnats under 1990.

Medan försvarsutskottet i sitt yttrande menar att redovisade motiv till
lagförslag (som utskottet dock inte betecknar som sammanhållna kon-
sekvensanalyser) utgjort tillräcklig grund för utskottets ställningstagan-
den, är trafikutskottet öppet kritiskt.

Till grund för riksdagens ställningstaganden ligger enligt utskottet
endast allmänt hållna uttalanden om mål för trafikpolitiken och för
väg- resp, järnvägstrafiken. Utskottet ger exempel på att konsekvenser-
na av olika förslag under senare år varit otillräckligt belysta och
föreslår en ny utformning av hela planeringsprocessen. Utskottet un-
derstryker också betydelsen av att budgetpropositionen görs mer full-
ständig än för närvarande. En splittring av trafikpolitiska förslag på
olika propositioner har gjort det svårt för utskottet att få en uppfatt-
ning om regeringens samlade syn på trafikpolitiken.

Arbetsmarknadsutskottet begränsar sitt yttrande till två citat från pro-
positioner som enligt utskottet innehållit konsekvensanalyser:

Regionalpolitik för 90-talet (prop. 1989/90:76)

Kostnaderna för stödet är dock stora och de ökar år från år i takt med
löneutvecklingen. Det är därför nödvändigt att begränsa stödets geogra-
fiska omfattning till de områden som har de absolut största problemen
och till verksamheter som i betydande utsträckning kan påverkas av
stödet och som inte i första hand konkurrerar på den internationella
marknaden.

Den sjätte semesterveckan (prop. 1989/90:59)

Förslaget motiveras främst av kraven på ökad rättvisa mellan olika
löntagargrupper. Det utjämnar en stor del av de skillnader i semester-
förmåner som finns framför allt mellan löntagare inom den offentliga
sektorn och privatanställda arbetstagare.

Utbildningsutskottet pekar i en promemoria på förhållandet att det nya
sättet att skriva propositioner inneburit att argument mot regeringens
förslag inte redovisas lika tydligt som tidigare, ibland inte alls. Det
skulle innebära att även själva dispositionen av propositionerna har
betydelse för vilka analyser som redovisas.

Utskottet konstaterar också att redovisningen av hur förslag till
verksamhetsförändringar påverkar behoven av lokaler och utrustning
visserligen har blivit bättre, men att dessa redovisningar sällan kom-
menteras av föredragande statsråd. Utan något ställningstagande från
regeringen har utskottet haft svårt att tolka redovisningarna.

I socialutskottets yttrande finns exempel på att redovisade effekter
utsatts för kritik av oppositionen. Tydliga konsekvensanalyser kan
uppenbarligen ge upphov till politisk debatt. Det skulle innebära att
det i vissa fall kan ha varit lättare för regeringen att fa förslag
accepterade när några konsekvenser inte redovisats.

Socialförsäkringsutskottet, slutligen, visar i sitt yttrande hur utskottet
självt — när konsekvensanalyser saknats — gjort antaganden rörande
effekterna av olika förslag.

1991/92:20

82

I sitt granskningsbetänkande bedömer konstitutionsutskottet sam-
manfattningsvis att det finns behov av bättre konsekvensanalyser. Ut-
skottet antar visserligen att nuvarande brister — med hänsyn bl.a. till
utbildningsinsatser i regeringskansliet — kommer att minska i framti-
den. Dock finns det enligt utskottets mening anledning att även
fortsättningsvis följa frågan i granskningsarbetet (1990/91:KU30).

9 Omställning och minskning

Regeringens program för omställning och minskning av den statliga
administrationen, som presenterades vid flera tillfällen under riksmötet
1990/91 och som kom att avbryta budgetarbetet i regeringskansliet,
innehöll väsentligen två komponenter; besparing och omorganisation.
I det här avsnittet beskrivs programmet från dessa två utgångspunkter.

Besparing

I sitt pressmeddelande med anledning av den ekonomiska krisen i
oktober 1990 presenterade regeringen för första gången tankarna på att
genomföra ett treårigt program för att minska hela den statliga admi-
nistrationen med tio procent. Programmets övergripande syfte angavs
vara att ställa om från utgiftsexpansion till resultatorientering. I press-
meddelandet gavs exempel på områden där avreglering, strukturella
förändringar eller avsektorisering höll på att genomföras eller avsågs
genomföras. Programmet beräknades ge en total besparing på minst en
miljard kronor.

Skrivelse till riksdagen

Genom regeringens skrivelse om åtgärder för att stabilisera ekonomin
och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna (skr. 1990/91:50)
presenterades åtgärdsprogrammet för riksdagen. I skrivelsen anges
minskningen av de offentliga utgifterna till en till två miljarder kronor
sedan programmet genomförts.

Budgetproposition

I budgetpropositionen 1991 redovisas i den särskilda bilagan Utveck-
ling av offentlig sektor (prop. 1990/91:100, bil. 2) åter programmets
huvudpunkter; övergång till resultatorienterad styrning, uppföljning
och utvärdering, ökad samverkan mellan olika myndigheter samt
efterffågestyrning. Även internationaliseringen anges som ett skäl till
översyns- och reformbehov. Aktuella förändringar beskrivs kortfattat
för vart och ett av departementen.

1 kommunikationsdepartementets bilaga till budgetpropositionen fö-
reslås besparingar på 300 milj.kr. under anslaget Drift och underhåll
av statliga vägar samt avveckling av transportrådet (beräknad besparing
6 milj.kr.).

Förs. 1991/92:20

83

Kompletteringsproposition

Beträffande besparingar inom den statliga skoladministrationen anges
för utbildningsdepartementets del i kompletteringspropositionen 1991
att målet tio procent redan uppnåtts genom riksdagens tidigare beslut
om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18, UbU4, rskr. 76).

För övriga departement redovisas förslag till besparingar och beräk-
nade besparingsbelopp i kompletteringspropositionen 1991 (prop.
1990/91:150, del II). Sammantaget beräknas programmet efter tre år ge
en nettobesparing på statsbudgeten på ca två miljarder kronor.

Av redogörelserna i kompletteringspropositionen framgår att utred-
ningsarbetet hunnit olika långt på olika områden. I några fall finns
konkreta förändringsförslag, t.ex. att småhusskadenämnden skall av-
vecklas, eller att lönegarantiärenden bör föras över från länsstyrelserna
till kronofogdemyndigheterna. I andra fall är förslagen mera vagt
utformade eller rentav formulerade som önskemål.

Domstolsverket har nyligen på eget initiativ sett över verkets roll,
arbetsuppgifter och organisation i framtiden. Översynen visar bl.a. att
det finns förutsättningar att successivt ytterligare decentralisera perso-
nal- och ekonomiadministrativa uppgifter inom domstolsväsendet. Jag
avser att uppdra åt domstolsverket att till hösten 1991 komma med
förslag till hur besparingar i storleksordningen 15 milj. kr. skall kunna
göras genom åtgärder av detta slag. Prop. 1990/91:150, bil. 11:1.

Regeringen är beredd att inom ramen för översynen (av Sveriges
exportråd) och mot bakgrund av remissutfallet föreslå besparingar i
statsanslaget i samband med att rådets verksamhet klarare definieras
med hänsyn till vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Jag avser
att återkomma till hithörande frågor i den proposition som planeras
till senare i vår. Prop. 1990/91:150, bil. 11:2.

Med syfte att upprätthålla kraven på konkurrensneutralitet och att
skapa förutsättningar för en effektivare fastighetsförvaltning (hos bygg-
nadsstyrelsen) och ökad avkastning föreslås att fastighetsförvaltningen
eller delar av denna bolagiseras. Arbetsinriktningen bör vara att en
förändring kan genomföras per den 1 juli 1992. Prop. 1990/91:150, bil.
11:6.

Arbetsmarknadsstyrelsen skall med utgångspunkt i de nämnda riktlin-
jerna så snart som möjligt till regeringen redovisa hur en omställning
och minskning av arbetsmarknadsverkets administration skall ske.
Prop. 1990/91:150, bil. 11:9.

Kopplingen mellan föreslagna förändringar av statsförvaltningen och
beräknade besparingsbelopp är i påfallande många fall oklar. För
exempelvis försvarsdepartementets verksamhetsområde finns övervägan-
den och förslag under följande rubriker:

- försvarets rationaliseringsinstitut

-översyn av totalförsvarets ledningsorganisation

-översyn av flygtekniska försöksanstalten

-översyn och omprövning av myndighetsstrukturen

-översyn av forskningsverksamheten

-omprövning av stiftelser

-förändrad hantering av familjebidragen

-översyn av prövningsförfarandet vid vapenfri tjänst

-översyn av tjänsteplikten

-frivilliga försvarsorganisationers verksamhet.

Förs. 1991/92:20

84

Under rubriken Ekonomiska konsekvenser anges kortfattat: "Jag räknar
med att de åtgärder som jag nu har redovisat sammanlagt skall leda till
en minskning av den statliga administrationen med 350 milj.kr.".

Finansdepartementet använder i sin bilaga olika tidsperspektiv för
olika åtgärder. Man beräknar att statens utgifter för skatteförvaltningen
och exekutionsväsendet kan minskas med minst 300 milj.kr. under
perioden 1991192—1995196. Höjt avkastningskrav från den statliga fas-
tighetsförvaltningen m.m. beräknas fram till budgetårsskiftet 1994 kun-
na inbringa ytterligare 150 milj.kr. Planerade förändringar av tullver-
ket innebär att besparingar på totalt 300 milj.kr. skall åstadkommas
under den kommande femårsperioden. Sammanslagningen av bankin-
spektionen och försäkringsinspektionen uppges medföra att de båda
myndigheternas resurser kan utnyttjas på ett mer effektivt och ratio-
nellt sätt (någon beräknad besparing anges inte). Under rubriken
Ekonomiska konsekvenser anges att åtgärderna sammantaget skall leda
till en minskning av den statliga administrationen med ca 550 milj.kr.
till och med budgetåret 1993/94.

Vad gäller effekterna av pågående översyn av miljölagstiftningen ut-
trycker sig föredraganden försiktigt.

Dessa rationaliseringar (som följer av planerade tilläggsdirektiv till den
kommitté som skall se över miljölagstiftningen) bör enligt min bedöm-
ning medföra effektiviseringar i av staten genererad administration
inom näringslivet och kommunsektorn men också i den statliga admi-
nistrationen på sammanlagt flera tiotals milj.kr. när lagändringarna
har genomförts. Prop. 1990/91:150, bil. 11:13

I något fall anges över huvud taget ingen beräknad besparing, och det
är oklart vad som räknats med i det sammanlagda beloppet.

Regeringen kommer i 1992 års budgetproposition att lämna en redogö-
relse för de kostnadsminskningar som kan göras genom en bättre
samordning av telekommunikationerna.

Förs. 1991/92:20

Jag räknar med att de åtgärder som jag nu har redovisat sammanlagt
skall leda till en minskning av den statliga administrationen med ca
370 milj.kr. under budgetåren 91/92—93/94. Prop. 1990/91:15O, bil.
11:12

I andra fall åstadkoms besparingar genom avgiftsbeläggning.

Budgetmässigt bör förändringarna leda till besparingar inom polisen
på 130 milj.kr. Av detta belopp kan ca 20 milj.kr. hänföras till
minskade utgifter till följd av avgiftsbeläggning och 10 milj.kr. till
besparingar på central nivå. Prop. 1990/91:150, bil. 11:12

Av kompletteringspropositionen framgår också att det även fortsätt-
ningsvis kommer att finnas angelägna önskemål om nya utgifter.

Denna kraftfulla besparing (inom administrationen av socialförsäkring-
en), som huvudsakligen är en direkt konsekvens av regelförändringar,
gör det möjligt att inledningsvis satsa 450 milj.kr. för att åstadkomma
en omstrukturering inom hela socialförsäkringsadministrationen i syfte
att stärka rehabiliteringsarbetet. Prop. 1990/91:150, bil. 11:4

85

Av propositionen (En god livsmiljö) framgår bl.a. att förändrade krav Förs,
ställs på administrationen av verksamheten. Till viss del föreslås ökade
resurser. I övrigt förutsätts myndigheterna klara de ökade uppgifterna
genom effektiviseringar och rationaliseringar i befintlig verksamhet.

Prop. 1990/91:150, bil. 11:13

Besparingsbeloppert

Uttrycket "den statliga administrationen" för tankarna till tungrodd —
och kanske onödig — byråkrati. Det är också på det sättet regeringens
program för statsförvaltningen presenterats i massmedia. "Vart tionde
byråkratjobb ska bort när regeringens krispaket drivs igenom", sade
t.ex. statssekreteraren i civildepartementet i en tidningsartikel i januari
1991. "Vi kan inte inom den statliga sektorn ha mer folk än vad som
behövs för att göra jobbet", menade civilministern (Dagens Nyheter
resp. SACO- tidningen 1991).

Att det från början rått osäkerhet om hur den statliga administratio-
nen borde avgränsas och i vilka termer reduktionen skulle mätas visas
av att den sammanlagda beräknade besparingen inledningsvis angavs
till en miljard kronor för att senare justeras till mellan en och två
miljarder kronor och slutligen i kompletteringspropositionen anges till
två miljarder kronor. I tidningarna talades det om att de statsanställda
skulle bli färre — och de tänkta besparingarna således räknas i antal
anställda eller antal tjänster — medan besparingarna i kompletterings-
propositionen enbart redovisats i kronor.

De besparingsbelopp som redovisas i kompletteringspropositionen
1991 har en så oklar koppling till planerade åtgärder och till komman-
de treårsperiod att det förefaller uppenbart att något underlag i form
av preciserade kalkyler inte förelegat i regeringskansliet. I stället bör
beloppen betraktas som resultatet av förhandlingar mellan departe-
menten, där olika departement ålagts vissa sparbeting. Detta intryck
förstärks av formuleringar i propositionen.

Civilministern kommer att ta upp den föreslagna besparingen i det
följande (Bilaga 11:12). Besparingen ingår inte i den beräknade bespa-
ringen inom arbetsmarknadsdepartementets verksamhetsområde. Prop.
1990/91:150, bil 11:9

Motioner

Regeringens sätt att presentera förslaget till omställning och minskning
av den statliga administrationen i kompletteringspropositionen berör-
des direkt i två motioner.

I en motion (fp) konstateras att regeringen givit tämligen vaga
direktiv för hur neddragningen av administrationen skall ske. Arbets-
metoden — med riktlinjeproposition helt vid sidan av ordinarie bud-
getprocess och den nya treårsbudgeteringen — anses inte problemfri.
Motionärerna förutsätter att regeringen återkommer till riksdagen med
mera preciserade förslag i en rad fall (mot. 1990/91:Fi50).

I en annan motion (c) påpekas att regeringens förslag generellt har
karaktären av delvis ospecificerade sparbeting som läggs ut över olika

1991/92:20

86

myndighetsområden. De strukturella förändringar som krävs för att i Förs. 1991/92:20
grunden förnya den offentliga sektorn saknas enligt motionärerna
(mot. 1990/9 l:Fi37).

Finansutskottet

Finansutskottet framhåller i sitt betänkande att arbetet med att minska
och omstrukturera den statliga administrativa verksamheten måste ses i
sammanhang med den pågående översynen av olika statliga transfere-
ringssystem och med åtgärder som syftar till att effektivisera den
kommunala sektorn. Viktigare än besparingsbeloppets storlek är pro-
grammets strukturella och långsiktiga karaktär och dess roll som ett
väsentligt inslag i den ekonomiska politiken (1990/91:FiU37).

Programmet har enligt finansutskottet riktlinjekaraktär. I flera fall
krävs att regeringen kommer tillbaka till riksdagen med konkreta
förslag.

Finansutskottet framhåller också att det är väsentligt att riksdagen
ges möjlighet att kontinuerligt och samlat följa upp programmet. En
sådan uppföljning bör innehålla en närmare precisering av de bespa-
ringseffekter som kommer att uppnås.

Med undantag för ett tillkännagivande till regeringen beträffande
nedläggning av utlandsmyndigheter (där riksdagen önskar bli informe-
rad i god tid innan åtgärder vidtas) godkändes regeringens redovisning
och förslag (1990/9l:FiU37, rskr. 390).

Omorganisation

Förre finansministern Kjell-Olof Feldt redovisade i ett anförande inför
revisorerna i maj 1991 statsmakternas tre traditionella styrmedel: bud-
get, regler och organisation.

Liksom det kan vara besvärligt att entydigt skilja mellan lagstift-
nings- och budgetärenden (Sjölin 1991) tycks det vara svårt att åstad-
komma förändringar i den statliga verksamheten utan att samtidigt om-
organisera. Organisationsöversyner och omorganisationer inom stats-
förvaltningen var också något som starkt präglade riksmötet 1990/91.

I det här avsnittet tas redogörelsen i kompletteringspropositionen
1991, del II, som utgångspunkt för en beskrivning av organisationsför-
ändringar på det statliga området.

Varför omorganisation?

I litteraturen betraktas en "organisation" som en kombination av
mänskliga aktiviteter och intressen och produktionsfaktorer av annat
slag (Weber 1947, 1964). En organisation är ett medel för att skapa
ordning, minska känslan av osäkerhet, kontrollera — eller skapa en
illusion av kontroll (Weick 1969, 1979). Att det finns en organisation
för ett bestämt område eller en viss verksamhet visar att allt går riktigt
till; kanske kan själva det faktum att det finns en organisation delvis
ersätta en oklar uppfattning om vad organisationen egentligen uträttar
(Meyer och Rowan 1977).

87

I krissituationer eller vid ekonomisk stagnation förstärks i allmänhet Förs,
kontrollen inom och av organisationer (Czarniawska-Joerges 1988),
något som — om kontrollen blir alltför effektiv — kan leda till extrem
och ineffektiv byråkrati som motverkar sina egna syften (Antonio
1979).

Organisationsförändringar har beskrivits som något regelbundet åter-
kommande i svensk offentlig förvaltning. Genom reformer visas att
samhället kan förändras till det bättre. Men även om de uttalade
syftena med förändringarna inte uppnås ger omorganisation andra
effekter — nya maktkonstellationer uppstår, den betydelse olika frågor
tillmäts förändras, de som på olika sätt deltar i organisationsföränd-
ringarna far nya erfarenheter och kunskaper (Czarniawska-Joerges
1991).

Medan forskare betonat administrativa reformers symboliska bety-
delse, är de motiv för organisationsförändringar som angivits i anslut-
ning till omställningsprogrammet mera jordnära. Det handlar ytterst
om att göra statlig verksamhet effektivare och billigare. Stordriftsförde-
lar skall utnyttjas där detta bedöms fördelaktigt. Sektorsorgan och
myndigheter skall ges klarare och tydligare roller. Det gäller även
regeringskansliet, vars roll som beställare och ledningsorgan i förhål-
lande till myndigheterna särskilt betonas. Efterfrågan skall tillåtas
påverka verksamhetens omfattning. I kompletteringspropositionen
1991 uttrycks detta som att "inslaget av marknadsliknande förutsätt-
ningar i offentlig verksamhet bör öka".

De departementsövergripande ståndpunkter som kan utläsas ur pro-
grammet är att effektiv statlig verksamhet åstadkoms genom

1) samordning

2) decentralisering/delegering

3) efterfrågestyrning/avgiftsfinansiering.

I kompletteringspropositionen framställs det på många ställen som
självklart att åtgärder med denna inriktning också bidrar till ökad
effektivitet.

Vissa av genomförda eller föreslagna organisationsförändringar visar
dock att andra hänsyn än dem som angivits ovan ibland tagit överhan-
den.

Försvarets rationaliseringsinstitut avvecklades på kort tid, trots att
myndighetens arbete var speciellt inriktat mot effektivitetsfrågor och
trots att institutet begärt att fa bli kundstyrt och finansierat genom
egna intäkter (Prop. 1990/91:100, bil. 6).

Ett centralt folkhälsoinstitut inrättas från den 1 januari 1992 utan att
det i förväg klargjorts hur institutets verksamhet skall avgränsas från
eller samordnas med verksamheten vid andra myndigheter och organi-
sationer. Dessa frågor skall i stället behandlas av en av regeringen
tillkallad organisationskommitté (1990/91:SoU23, rskr. 376).

Huvudmannaskapet för tvångsvård i särskilda ungdomshem, som sedan
1983 innehafts av kommuner och landsting, överförs till staten senast
under 1992. Ett motiv för riksdagens ställningstagande var att riksper-
spektivet inte fått tillräckligt genomslag i tidigare organisation
(1990/91:SoU14, rskr. 267).

1991/92:20

88

Även i fall där regeringsförslagen är exakta och entydiga kan emeller- Förs,
tid riksdagens inflytande bli oklart och riksdagsbeslut mera en formali-
tet.

I budgetpropositionen 1991 föreslog regeringen, som framgått ovan, att
försvarets rationaliseringsinstitut skulle avvecklas per den 1 juli 1991.
Personalen var informerad om förslaget redan innan propositionen
hade lämnats till riksdagen. Man avslutade sina arbetsuppgifter tämli-
gen omgående och koncentrerade sig på att finna lämplig utbildning
och nya arbeten för de anställda. När riksdagen i mars 1991 fattade
beslut om att myndigheten skulle läggas ned var den redan på god väg
att avvecklas (källa: Avveckling av myndigheter, seminarium anordnat
av awecklingskommittén för FRI den 5 september 1991).

Förslag om ny näringspolitisk myndighet lämnades i propositionen om
näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91:87). Regeringen anger där att
en särskild utredare "omedelbart" kommer att tillsättas för att lägga
fram förslag om organisation och förbereda inrättandet av den nya
myndigheten. Redan av propositionen framgår dock att omorganisatio-
nen kommer att leda till övertalighet. När riksdagen den 29 maj 1991
beslutade att den nya myndigheten skulle inrättas hade personalen vid
statens industriverk, statens energiverk och styrelsen för teknisk ut-
veckling sedan i december 1990 levt i osäkerhet om sina framtida
anställningsförhållanden. Först den 17 juni 1991 meddelades vilka som
fått anställning i det nya verket och vilka som skulle betraktas som
övertaliga (källa: se ovan).

Särskilt decentralisering och delegering av befogenheter antas bidra till
ökad effektivitet.

Den övergång till resultatorienterad styrning, som nu genomförs inom
den offentliga sektorn, ger utrymme för delegeringar till regional och
lokal nivå inom polisorganisationen och därmed till att anvisade
resurser kan utnyttjas mer effektivt. Prop. 1990191:150, bil. 11:12

Omorganisation i olika former

I kompletteringspropositionen är översyn ett betydligt vanligare ord än
omorganisation. En översyn kan innefatta t.ex. verksamhetens inrikt-
ning och finansiering eller det regelverk som är knutet till en verk-
samhet. Ofta är emellertid verksamhetens organisation inbegripen i
översynen. I bilaga 3 finns en sammanställning över de organisations-
förändringar som nämns i propositionen. Förändringarna berör hela
verksamhetsområden, centrala myndigheter eller motsvarande, regionala
myndigheter, lokal organisation, organisationsformer, huvudmannaskaps-
frågor, distriktsindelnlng, arbetsuppgifter och lokalisering.

Det finns också många exempel på att myndigheter läggs ihop eller
åläggs att samordna sin verksamhet. Flera myndigheter avvecklas, samti-
digt som nya myndigheter bildas både på central och regional nivå.

I kompletteringspropositionen talas också om strukturförändring-
ar. Det handlar då om att förändra myndighets- eller organisations-
strukturen inom ett område. Sådana förändringar (som får antas vara
snarlika omorganisationer) genomförs eller planeras på försvarsdepar-
tementets område, kulturområdet, radio- och TV-området, konkur-
rensområdet och polisens område. Vidare kommer en särskild utreda-

1991/92:20

89

re med uppgift att göra en analys av den offentliga verksamhetens Förs. 1991/92:20
regionala uppbyggnad att tillkallas. Utredaren skall presentera en per-
spektivstudie med några alternativ "för en framtida struktur".

10 Revisorernas överväganden

Av skrivelsens inledningsavsnitt har framgått att syftet med den nya
budgetprocessen varit att skapa möjligheter till effektivisering i statsför-
valtningen framför allt genom att underlätta utvärdering och ompröv-
ning av statlig verksamhet.

Som ett medel för att åstadkomma detta skall bl.a. budgetprocessen
ges en mera central roll i riksdagens och regeringens arbete. Arbets-
gången i budgetarbetet förändras genom att en helt ny budgetrutin in-
förs. Rutinen innehåller väsentligen följande moment (jfr avsnitt 2):
-statliga myndigheter och den verksamhet de administrerar eller
ansvarar för blir föremål för omväxlande fördjupad och förenklad
budgetprövning enligt ett i förväg fastställt schema (treåriga budget-
cykler),

-den fördjupade prövningen föregås av myndighetsspecifika direktiv
från regeringen till myndigheterna och av särskilda rapporter och
fördjupade anslagsframställningar från myndigheterna till regering-
en,

-samtliga myndigheter lämnar årlig resultatredovisning och prelimi-
nära bokslut till regeringen.

Under 1990/91 års budgetarbete frångicks den nya budgetrutinen i
flera viktiga avseenden. Myndigheternas redogörelser för sina resultat
hade skiftande karaktär och behandlades på mycket olika sätt i depar-
tementen. Endast 17 av 38 myndigheter i första budgetcykeln föreslogs
i budgetpropositionen få treåriga budgetramar. Regeringens redogörel-
ser till riksdagen var i många avseenden svårgenomträngliga. Riksda-
gens budgetarbete förändrades knappast alls till följd av den nya
budgetprocessen. För ungefär hälften av de myndigheter som regering-
en behandlat som treårsmyndigheter nämnde utskotten i texten till
sina betänkanden ingenting om fördjupad budgetprövning eller treår-
iga budgetramar.

Oberoende av tidigare upprättad indelning i budgetcykler presente-
rades ett omfattande program för omställning av den statliga administ-
rationen.

Vi hänför dessa förhållanden framför allt till det faktum att
rutinen för den nya budgetprocessen inte i tillräcklig omfattning un-
derordnats syftet att underlätta regeringens och riksdagens arbete. Om
statsmakterna skall stärka sitt inflytande över förvaltningen — något
som förutsattes i riksdagens verksledningsbeslut våren 1987 (KU
1986/87:29, rskr. 226) — behöver de politiska beslutsfattarna hand-
lingsutrymme snarare än långtgående rutiner som föreskriver i vilken

90

ordning och på vilket sätt besfuten skall fattas. De byråkratiska idealen Förs. 1991/92:20
ordning, planmässighet och överblick måste tonas ned till förmån för
ökat politiskt inflytande över arbetet.

Trots att kraven på exempelvis produktivitetsförbättringar och ökad
effektivitet åtminstone till en del härrör från för statsförvaltningen
ofördelaktiga jämförelser mellan statlig och privat verksamhet — och
trots att även styrformer hämtats till statsförvaltningen från näringslivet

— finns inslag i den nya budgetrutinen som måhända är karaktäristis-
ka för offentlig verksamhet:

— lång förberedelsetid. Regeringen får vänta i drygt ett år på de uppgif-
ter som man begär från statliga myndigheter genom direktiv för
fördjupade anslagsframställningar.

-lång beslutsprocess. De fördjupade anslagsframställningarna lämnas

in till departementen tio månader före budgetårets början.

-lång genomförandetid. Myndigheterna har tre år på sig att inrikta sin
verksamhet enligt statsmakternas intentioner.

I den nya budgetprocessen förutsätts att en betydelsefull del av under-
laget för regeringens och riksdagens beslut skall tillhandahållas av dem
som i första hand berörs av ett eventuellt beslut om omprövning,
myndigheterna själva.

Statsmakterna har emellertid haft svårt att i de myndighetsspecifika
direktiven ange inriktningen av en framtida omprövning. I stället
begärde man ofta utförliga uppgifter om myndighetsinterna förhållan-
den. Myndigheternas redovisningar har inte helt kunnat frikopplas
från syftet att påverka framtida anslagstilldelning, något som bl.a.
framgår av att myndigheterna uttryckt oro för att en fördjupad pröv-
ning skall resultera i minskade förvaltningsanslag. I praktiken förefal-
ler regeringen inför sina förslag om omprövning inte heller i särskilt
stor utsträckning ha använt sig av underlag från myndigheterna.

Budgetarbetet i myndigheterna

Regeringens direktiv för vad myndigheternas fördjupade anslagsfram-
ställningar skall innehålla kan uppfattas som signaler för hur arbetet
vid myndigheterna bör prioriteras.

Som framhållits i exempelvis konstitutionsutskottets betänkande
(1986/87:29) om ledningen av den statliga förvaltningen är det angelä-
get att skiljelinjen mellan politik och förvaltning inte suddas ut.
Särskilt betydelsefullt är det att denna gränsdragning iakttas på områ-
den som är känsliga från rättssäkerhetssynpunkt. Det är mot den
bakgrunden värt att notera att intresset för traditionell myndighetsut-
övning, så som det uttrycktes i de myndighetsspecifika direktiven, varit
litet. Risken för att entusiasmen för att utveckla olika typer av produk-
tivitetsmått för områden där myndigheterna har eget handlingsutrym-
me också leder till att mindre intresse ägnas myndigheternas traditio-
nella förvaltningsuppgifter bör enligt vår mening uppmärksammas.
Frågan bör ägnas särskild uppmärksamhet i regeringskansliet.

91

Särskilt om regeringskansliet framdeles utformar direktiven mera Förs,
självständigt i förhållande till myndigheterna blir det angeläget att
myndigheternas rättstillämpande uppgifter inte glöms bort.

Myndigheternas budgetarbete och fördjupade
anslagsframställningar

Den stora frihet som många myndigheter haft att — direkt till följd av
allmänna formuleringar i direktiven, eller indirekt via påverkan på
direktiven — utforma redovisningen till regeringskansliet kan ha bi-
dragit till att knappast några förhållanden som myndigheten uppfattat
som nya har uppdagats i arbetet med fördjupad anslagsframställning.
Det kan betraktas som självbevarelsedrift från myndigheternas sida att i
första hand redovisa tillgängliga uppgifter, särskilt då själva utform-
ningen av budgetdokumenten uppenbarligen har uppfattats som en
besvärlig fråga. Det utesluter självfallet inte att en genomgång av den
egna verksamheten också kan ha haft positiva effekter för myndighe-
ternas interna arbete.

Myndigheternas fördjupade anslagsframställningar bör enligt vår me-
ning utformas så att de kan användas både i regeringens och riksda-
gens budgetarbete utan att skrivas om. Vi utgår från att de fördjupade
anslagsframställningarna i obearbetat skick tillställs riksdagsutskotten
och därvid — åtminstone till stora delar — ersätter nuvarande referat
av anslagsframställningarna i budgetpropositionen.

Även om utskotten härigenom belastas med ytterligare information
är det enligt vår mening till fördel för riksdagens budgetarbete om
dokumenten innehåller myndigheternas egna formuleringar och syn-
punkter. Det framgår då klart att det är myndighetens perspektiv på
verksamheten som presenteras. Våra synpunkter överensstämmer med
budgetpropositionsutredningens, med den skillnaden att vi menar att
arbetet med särskild redigering och sammanställning i regeringskansli-
et bör kunna undvaras.

Resultatredovisning

Av redogörelsen i det föregående har framgått att alla myndigheter
klarat av att lämna resultatredovisning, men att redogörelserna varit
utformade på mycket olika sätt och innehållit data av olika karaktär.
Allmänt gäller att det informationsövertag som myndigheterna besuttit
— inte bara genom sin påverkan på direktiven utan också genom
friheten att självständigt hantera dessa direktiv — givit myndigheterna
stora möjligheter att påverka läsaren.

Genom att redovisa data för olika tidsperioder, beräknade i fysiska
eller ekonomiska termer, i fasta eller rörliga priser och genom egna
tolkningar av uppgifterna kan myndigheterna lotsa läsaren in i för
varje myndighets framtid fördelaktiga tankebanor. Myndigheterna
uppehåller sig också själva gärna vid hur framtiden kan komma att —
och borde — gestalta sig.

Att myndigheternas resultatredovisning utformats med tanke på
framtida anslag är enligt vår mening uppenbart och även till stora

1991/92:20

92

delar ofrånkomligt. Desto viktigare blir det att myndigheternas egen Förs,
redogörelse för sin verksamhet kompletteras med oberoende utvärder-
ing, som görs med andra utgångspunkter än myndigheternas egna och
vid tidpunkter som inte nödvändigtvis är anpassade till myndigheter-
nas önskemål.

Effekterna av myndigheternas verksamhet har visat sig mycket svåra
att fastställa. I de fall myndigheterna över huvud taget beskrivit effek-
terna av sin verksamhet förefaller sambanden mycket osäkra. Det
gäller t.ex. sambandet mellan livsmedelsverkets kost- och hälsaprogram
och sänkt fetthalt i folkkosten, liksom sambandet mellan arbetsmark-
nadspolitiska insatser och arbetslöshet.

Exempelvis riksförsäkringsverket menar också att de mått som hit-
tills använts för att mäta produktivitet och resultat inte blir användba-
ra när arbetet i ökad utsträckning inriktas mot förebyggande verksam-
het och rehabilitering.

I sådana fall — där en väsentlig del av verksamheten berörs och där
myndigheterna själva har stora möjligheter att bestämma över verk-
samhetens inriktning — kan de fördjupade anslagsframställningarna
tjäna som ett av flera underlag för statsmakternas ställningstaganden.
Med hänsyn till att anslagsframställningarna också utformas med sikte
på framtida verksamhet (jfr ovan) blir myndigheternas värdering av
sina resultat i dessa fall med nödvändighet partisk.

Den utvärdering myndigheterna åläggs att redovisa i sina fördjupade
anslagsframställningar bör enligt vår uppfattning främst avse avgränsa-
de delar av verksamheten. I första hand bör områden där myndigheter-
na har tydliga handlingsalternativ eller begränsat inflytande (t.ex. på
grund av lagreglering) väljas för sådan utvärdering. Däremot ifrågasät-
ter vi om frågor rörande interna förhållanden i myndigheterna är av
något avgörande intresse vid en fördjupad budgetprövning.

Målstyrning och annan styrning

Det är enligt vår uppfattning inte självklart att de 25 månatliga
resultatindikatorer som arbetsmarknadsverket redovisar för varje län
ger någon egentlig "helhetsbild" av arbetsmarknadspolitikens effektivi-
tet — särskilt som resultaten hittills inte relaterats till kostnaderna för
insatta resurser. Om olika befattningshavare gör olika tolkningar av
resultaten kan de många mätningarna i stället bidra till att skapa
förvirring i organisationen.

De "strategiska utvecklingsområdena" är formulerade som allmänna
uppmaningar som ger intryck av att länsarbetsnämnder och arbetsför-
medlingar av den centrala myndigheten betraktas som både osjälvstän-
diga och passiva. Vissa ej avsedda effekter — t.ex. att det län som
förbrukar stora belopp också betraktas som handlingskraftigt, eller att
kostnader fördelas mellan olika myndigheter för att ge sken av admi-
nistrativ besparing — kan mycket väl uppkomma i systemet så som det
nu är utformat.

Utvecklad målstyrning innebär som vi ser det risk för en omfattande
administration, som "styr" på ett sätt som det kan vara svårt för

1991/92:20

93

politiska beslutsfattare att tränga in i och kontrollera. Det gäller Förs,
särskilt om samtliga resultatmått utvecklats internt inom den "styrda"
organisationen.

En kombination av många mål och mycket detaljerad uppföljning
riskerar att begränsa myndigheternas handlingsfrihet på samma sätt
som ett utvecklat regelsystem. Forskare har också påpekat att svårighe-
terna att ändra verksamhetsinriktning och arbetsformer kan vara större
i en målstyrd förvaltning, där målen "internaliserats" av befattningsha-
varna, än i en traditionell byråkrati, karaktäriserad av regelstyrning
(Henning och Ramström 1989).

Beträffande åklagarväsendet menar vi att styrningen av verksamhe-
ten i allt väsentligt sker genom lagstiftningen. Den "målstyrning" som
därutöver kan förekomma blir med nödvändighet begränsad till inter-
na frågor av organisatoriskt eller administrativt slag. Även de resultat
som kan uppmätas blir indirekta och avser förändringar i åklagarnas
arbetsbelastning, snarare än innehållet i deras beslut.

Det är enligt vår mening viktigt att de skillnader mellan olika
myndigheter vad gäller förutsättningarna för styrning inte döljs i en
allmän retorik, utan i stället lyfts fram, så att styrformer anpassade för
olika verksamheter kan utvecklas. Om exempelvis lagstiftning accepte-
ras som en form av målstyrning, innebär det samtidigt ett erkännande
av att budgetprocessens betydelse som styrinstrument i praktiken varie-
rar från verksamhet till verksamhet.

Den syn vi här har redovisat betyder för åklagarväsendets del att den
interna verksamheten bör anpassas till de nya styrformerna endast i
den utsträckning detta bedöms rationellt från interna administrativa
utgångspunkter. Mot en alltför långtgående decentralisering av besluts-
befogenheter och budgetansvar kan invändas att åklagarna så långt
möjligt bör avlastas administrativa uppgifter. Att skilda verksamheter
organiseras och administreras på ett ensartat sätt har i sig inget
egenvärde.

Frågan om vilken koncentration av de personal- och ekonomiadmi-
nistrativa funktionerna som bör eftersträvas är föremål för utredning
genom pågående översyn av åklagarverksamheten och förundersök-
ningsreglerna (dir. 1990:27). Riksåklagaren har därutöver fatt i upp-
drag att redovisa resultaten av pågående arbete med produktivitetsför-
bättring och decentralisering av beslutsbefogenheter och budgetansvar.

Vi ifrågasätter inte att rationalisering inom åklagarväsendet är möj-
lig, men vänder oss mot att en bestämd organisations- eller styrform
generellt jämställs med effektiv verksamhet. Att — som i budget- och
kompletteringspropositionerna 1991 — tala om "effektiva organisa-
tionsformer" riskerar att i alltför hög grad fokusera intresset till
organisationsfrågorna. Även om organisationsformerna i sig kan un-
derlätta eller försvåra en verksamhet, är de knappast avgörande för hur
verksamheten bedrivs.

1991/92:20

94

Budgetarbetet i regeringskansliet

Regeringen bestämmer själv sin organisation och sina arbetsformer.
Våra synpunkter i det följande gäller därför främst den information
regeringen lämnar till riksdagen.

Stora förändringar av den statliga administrationen

Den ekonomiska krisen hösten 1990 och de förslag till förändringar av
den statliga administrationen som den föranlett illustrerar enligt vår
mening svårigheterna att i politisk verksamhet arbeta med fasta och
långsiktiga planer.

Något samband mellan de organisationsförändringar och andra för-
ändringar som föreslogs inom ramen för det s.k. krispaketet och de
uppföljningar, resultatanalyser och utvärderingar som skilda myndig-
heter presenterat i sina anslagsframställningar förefaller inte finnas.
Inte heller förefaller förslagen ha varit förberedda genom regerings-
kansliets verksamhetsplanering.

Fasta planeringssystem av den typ som den nya budgetprocessen och
verksamhetsplaneringen representerar sätts uppenbarligen ur spel inför
mera genomgripande förändringar, som ofta behöver genomföras
snabbt, med beslutsamhet och utan alltför stort omedelbart hänsynstag-
ande till praktiska detaljfrågor. Det underlag som myndigheterna kan
lämna inom ramen för budgetprocessen blir av begränsat värde för
sådana förändringar eftersom det dels är myndighetsanknutet, dels
påverkas av myndigheternas avsikter och ambitioner.

Det hindrar enligt vår mening inte att även myndigheternas uppfatt-
ningar är värdefulla och användbara i budgetarbetet. Vi menar dock,
som framgått ovan, att begränsningarna i sådana analyser bör framgå
redan av budgetarbetets uppläggning. Det skulle minska förväntningar-
na på budgetprocessen som det centrala instrumentet för omprövning.
Att stora förändringar genomförs oberoende av material och rutiner i
budgetprocessen skulle också bli mer accepterat.

Stora och små frågor

Inställningen att statsmakterna bör ägna sig åt övergripande frågor och
lämna "detaljerna" till underordnade tjänstemän är utbredd bland
såväl politiker som tjänstemän i hela statsförvaltningen. Att söka
åstadkomma en sådan ordning är också ett viktigt inslag i den nya
budgetprocessen.

Många deltagare i budgetprocessen anser också att problemen högre
upp i hierarkin beror på att man där är alltför intresserad av detaljfrå-
gor. Politisk verksamhet är emellertid i hög grad inriktad på konkreta
samhällsproblem, där övergripande riktlinjer och principer kan upp-
fattas som abstrakta, i värsta fall intetsägande. Det finns ingen självklar
gräns mellan "övergripande frågor" och "detaljer". Olika intressegrup-
per har helt naturligt skilda uppfattningar. Förhållandena kan variera
mellan politiska sakområden och över tiden. Konkretion och specifi-
cering är ofta nödvändiga för att de politiska partiernas skilda stånd-
punkter skall kunna urskiljas.

Förs. 1991/92:20

95

Självfallet är det viktigt att betydelsefulla frågor underställs de poli- Förs,
tiska beslutsfattarna. Sådana frågor kan emellertid ibland även vara
frågor som kan uppfattas som "detaljer". Det kan även gälla frågor
som var för sig kan uppfattas som marginella, men som sammantaget
innebär betydande förändringar i något avseende.

Vår uppfattning är att innehållet i politiska beslut måste utformas på
det sätt som vid ett bestämt tillfälle passar beslutsfattarna. Det innebär
också att beslut i enskildheter inte konsekvent kan delegeras till
förvaltningen. Hur besluten utformas blir med nödvändighet beroende
av omständigheterna i det enskilda fallet. Bland annat debatten i
massmedia och det parlamentariska läget har naturligtvis betydelse för
med vilken detaljeringsgrad olika beslut formuleras.

Behov av nya förhållningssätt

Vi riktar ingen kritik mot de redovisade ambitionerna att på kort tid
lösa problem som uppmärksammats i budgetarbetet (jfr avsnitt 6), men
vill framhålla att det när det gäller svåra problem kan finnas anledning
att även leta efter nya förhållningssätt.

Det gäller även inställningen till mål- och resultatorienterad styr-
ning. Som framgått av tidigare avsnitt kan skillnaden mellan mål och
regler i praktiken vara obetydlig. Om "mål" blir en allmänt accepterad
term även för mycket specificerade föreskrifter, riskerar begreppet att
förlora sin mening.

Det vore enligt vår uppfattning värdefullt med en utvärdering av
olika styrformers ändamålsenlighet i olika sammanhang. En sådan
utvärdering behöver göras för varje statlig verksamhet och utan förut-
fattade meningar om bestämda styrformers överlägsenhet. Vi föreslår
att regeringen i anslutning till fördjupad verksamhets- eller myndig-
hetsprövning systematiskt redovisar sin bedömning av i det enskilda
fallet lämpligaste styrform.

Informella kontakter

Kontakterna mellan departement och myndigheter är traditionsberoen-
de och situationsberoende. Traditionellt självständiga myndigheter —
som exempelvis livsmedelsverket — kan finna det närmast besvärande
när politikernas uppmärksamhet — som efter olyckan i Tjernobyl
1986 — plötsligt riktas mot dem. Andra — som arbetsmarknadsverket
och riksförsäkringsverket — är vana vid att deras verksamhet praktiskt
taget oavbrutet debatteras i massmedia och att statsmakterna mycket
ofta genomför — eller diskuterar — förändringar i deras verksamhet.

I vilken utsträckning ökade informella kontakter mellan departe-
ment och verk som följd av den nya budgetprocessen också leder till
ökad informell styrning är naturligtvis svårt att avgöra. Kanske är en
sådan utveckling delvis ofrånkomlig.

Desto viktigare blir att myndigheternas ledning har ett klart uttalat
ansvar. De mål och riktlinjer som regeringen utformar för olika
verksamheter far inte underförstås i en "dialog" mellan politiker och
tjänstemän i departement och myndigheter utan skall framgå av regle-

1991/92:20

96

ringsbreven eller andra lättillgängliga dokument. För att riksdagen Förs,
fortlöpande skall kunna följa verksamheten bör kopior av sådana
regeringsbeslut som direkt rör förhållandet mellan regeringen och
förvaltningen, t.ex. utredningsdirektiv, beslut om tilläggsanslag eller
överskridanden, riktlinjer för verksamheten, tillställas berörda riks-
dagsutskott.

Treårsbudgetering

Av myndigheterna i första budgetcykeln föreslogs färre än hälften få
treårig budgetram i budgetpropositionen 1991. Det illustrerar enligt
vår mening svårigheterna att vidmakthålla en strikt indelning i treårs-
cykler, där en tredjedel av de statliga myndigheterna varje år far en
treårig budgetram. I stället måste det förutsättas att omprövningar av
myndigheters verksamhet — och av större verksamhetsområden —
med nödvändighet kommer att innebära att budgetcykler bryts eller får
en annan tidsmässig förläggning än planerat.

Budgetpropositionsutredningen bedömde att den ursprungligen
tänkta fördelningen av myndigheter i budgetcykler skulle innebära att
riksdagens utskott blev särskilt arbetstyngda inför budgetcykel 3. Ut-
redningen ansåg därför att en viss översyn av indelningen var motive-
rad (SOU 1990:83).

Regeringens avsikt har uppenbarligen varit att den ursprungliga
indelningen så långt möjligt skulle bibehållas. Detta borde enligt vår
mening ha framgått av budgetpropositionen och även ha analyserats
med avseende på hur regeringens och riksdagens inflytande över olika
verksamheter påverkas härav. (I finansplanen 1992 anges dock att
inriktningen hittills varit alltför starkt fokuserad på treårsindelningen
och att denna på sikt bör göras mera flexibel.)

Som vi tidigare framhållit (förs. 1989/90:11) ser vi inte treårsinter-
vall som något självändamål. Vissa områden, såsom det arbetsmark-
nadspolitiska, behöver prövas oftare, för andra bör i stället möjligheten
att tillämpa längre planeringsperioder undersökas. (Hittills har framför
allt försvarspolitiska och forskningspolitiska beslut gällt längre tidspe-
rioder.) På förslag av regeringen bör riksdagen fa tillfälle att ta ställ-
ning till vid vilka tidpunkter olika verksamhetsområden skall bli
föremål för fördjupad budgetprövning (jfr nedan).

Statliga myndigheter bör ha beredskap för att lämna de uppgifter
statsmakterna anser sig behöva för sin budgetprövning. Speciella
"myndighetsspecifika" direktiv kan vara motiverade framför allt för att
göra budgetprocessen offentlig och begränsa omfattningen av informell
styrning. För dem som deltar i budgetprocessen blir det tydligt vilka
krav som ställs och hur de tillgodoses.

Vi förutsätter dock att riksdagen far möjligheter att påverka även de
krav som ställs på myndigheterna genom sådana direktiv. Direktivens
omfattning, liksom den tidsperiod de avser, bör bestämmas från fall till
fall.

1991/92:20

97

7 Riksdagen 199U92. 2 samt. Nr 20

Information om resultat

De redogörelser för myndigheternas resultat som riksdagen fatt genom
budgetpropositionen har som framgått ovan mycket olika karaktär. I
många fall är rubriken Resultatbedömning under föredragandeavsnittet
delvis missvisande. Det är ibland svårt att avgöra om regeringen
verkligen tagit ställning till den redovisning man lämnar. När regering-
en å andra sidan gör en samlad bedömning av resultaten, och underla-
get för bedömningen samtidigt är knapphändigt redovisat, har upplys-
ningen begränsat värde för riksdagens ledamöter.

Vi efterlyser en tydligare redovisning av dels myndigheternas egna
resultatredovisningar, dels regeringens ställningstaganden till redogörel-
serna och regeringens egen bedömning av resultaten.

Om myndigheternas fördjupade anslagsframställningar i sin helhet
tillställs berörda utskott löses problemet till en del. Vi menar att en
självständig bedömning från regeringens sida behövs, om tanken på
fördjupad prövning över huvud taget skall bli meningsfull. En förut-
sättning för sådan självständighet är att regeringen inte enbart eller ens
huvudsakligen förlitar sig på det material myndigheterna presenterat,
utan även utnyttjar uppgifter från fristående källor. I syfte att underlät-
ta riksdagens beredning av olika förslag bör regeringen till sina förslag
till riksdagen foga en sammanställning över den utredningsverksamhet
som nyligen har avslutats resp, pågår inom ett verksamhetsområde.

Regeringen har förutsatt att myndigheterna bör ha huvudansvaret
för att utforma relevanta resultatmått (prop. 1990/91:100, bil. 2). Lik-
nande tankar har framförts av statskontoret (avsnitt 3).

Vi är inte övertygade om att så alltid bör vara fallet. Enligt vår
mening innehåller statsmakternas övergripande ansvar för verksamhe-
ten också ansvar för att verksamheten utvärderas i för statsmakternas
beslut relevanta termer. Det betyder att budgetprocessen bör utformas
utifrån förutsättningen att även riksdagen ställer krav på resultatupp-
följning. Det är inte självklart att dessa krav alltid kommer att upple-
vas som meningsfulla av myndigheterna.

Av redogörelsen för hur olika myndigheters resultatredovisningar
bedömts framgår att regeringen inte alltid varit nöjd med vad myndig-
heterna åstadkommit. I stället för att ge anvisningar om vilka ytterliga-
re redogörelser myndigheterna bör lämna nöjer sig emellertid rege-
ringen påfallande ofta med mycket allmänna krav på utvecklingsarbete
vid myndigheterna.

Det är enligt vår mening ett olyckligt — och förmodligen också
onödigt kostnadskrävande — arbetssätt. Även om vi har förståelse för
att det kan vara lättare att bedöma relevansen hos olika mått sedan de
finns tillgängliga, snarare än att i förväg precisera sina krav, menar vi
att regeringen i alltför hög grad överlåtit initiativ och ansvar till
myndigheterna.

För oss är det inte självklart att verksamheten i alla statliga myndig-
heter bör mätas med ettårsintervall. Uppgifter behöver anpassas till
speciella beslutssituationer. Verksamheter måste också bedömas från
perspektiv som svårligen låter sig fångas i resultatmått.

Förs. 1991/92:20

98

Beträffande arbetsmarknadsverket har hävdats att verket undviker Förs. 1991/92:20
mål som inte går att följa upp (Ds 1991:19). Sättet att mäta en
verksamhet får därmed direkt styrande inverkan både för ambitionerna
för verksamheten och för dess inriktning.

De resultatmått som utvecklas far inte tränga undan den mera
övergripande bedömning som ligger i begreppet utvärdering. Risken
med att regelmässigt använda mått med begränsat informationsvärde
bör inte undervärderas. Vi befarar att årliga resultatredovisningar från
statliga myndigheter kan komma att i alltför hög grad — och ensidigt
— påverka föreställningarna om verksamheten i statsförvaltningen.
Därför förordar vi att kompletterande mått på myndigheternas resultat
redovisas i direkt anslutning till beslut rörande myndigheternas verk-
samhet — och då utvecklas på ett sådant sätt att de är relevanta för det
särskilda beslutstillfället.

Information om anslagsberäkningar

Av vårt förslag om riksdagens roll i budgetprocessen (1989/90:11)
framgår att kritik mot anslagsredovisningen i budgetpropositionen
framförts under lång tid såväl från riksdagen som riksdagens revisorer
och oberoende utredningar.

Fortfarande återstår frågan om vilket informationsvärde redogörelser-
na för anslagsberäkningarna egentligen har. Procentuella anslagsreduk-
tioner kan för det mesta inte sättas i relation till pris- och löneomräk-
ningens storlek, eller till de tillskott i absoluta tal som föreslås.

Vi förordar att en tydlig och systematisk sammanställning redovisas
under varje anslag. Av denna bör förutom tidigare års medelsförbruk-
ning — och orsakerna till eventuella avvikelser från budget — omräk-
ningstal, besparingsbelopp och eventuella tillägg för olika ändamål
entydigt framgå. Även de villkor som förknippas med ramanslagen bör
framgå av sammanställningen.

Informationen beträffande intäktsfinansierade myndigheter bör inte
vara mindre omfattande än den som gäller anslagsmyndigheterna. För
varje myndighet bör således finnas uppgifter om faktisk och beräknad
omslutning, avgifter samt ekonomiskt resultat. Krav på rationalisering-
ar bör ställas även på intäktsfinansierad verksamhet. Av budgetproposi-
tionen bör framgå hur sådana krav beräknats.

Regleringsbreven

När regleringsbreven skrevs våren 1991 närmade sig mandatperioden
sitt slut. Värdet av de riktlinjer och anvisningar som lämnas för
myndigheternas verksamhet kan därför ifrågasättas. Kanske har hela
arbetet med att utveckla regleringsbreven bidragit till att binda upp
tjänstemän i regeringskansliet och myndigheterna för riktlinjer som en
ny regering ogillar.

För myndigheter, som exempelvis arbetsmarknadsverket, vars verk-
samhet är starkt omvärldsberoende kan redan ettåriga direktiv innebä-

99

ra alltför långsiktiga bindningar. För andra myndigheter, såsom Sveri- Förs,
ges geologiska undersökning — SGU — kan mera långsiktiga mål
utformas (i regleringsbrevet anges resultatmål avseende år 2020).

Riktlinjer och resultatkrav i regleringsbreven bör således enligt vår
mening anpassas efter den tid de kan förväntas vara relevanta. Det
finns annars enligt vår bedömning risk för att mål och riktlinjer i
regleringsbreven antingen inte tillmäts någon betydelse eller bidrar till
att myndigheternas beredskap för förändringar minskar.

Ingenting hindrar en regering från att i andra regeringsbeslut under
budgetåret lämna uppdrag till statliga myndigheter eller ge direktiv för
myndigheternas verksamhet. Som framgått ovan anser vi att riksdagen
kontinuerligt bör informeras om sådana beslut.

Att beskriva de treåriga budgetramarna som "fastställda" är knappast
korrekt. Både regeringen och riksdagen har möjlighet att ändra ramar-
na under perioden. Riksdagen har också särskilt poängterat sin rätt att
ompröva långsiktiga budgetramar (avsnitt 2).

Budgetarbetet i riksdagen

Såväl konstitutionsutskottet som finansutskottet och budgetproposi-
tionsutredningen har menat att det är väsentligt att budgetpropositio-
nen blir så fullständig som möjligt. Budgetpropositionsutredningen har
föreslagit att tidpunkten då budgetpropositionen skall föreläggas riks-
dagen förskjuts till den 25 februari och att kompletteringsproposition-
en ersätts med en skrivelse där endast ett begränsat antal kompletteran-
de beräkningar redovisas (SOU 1990:83). Fördelen härmed skulle
enligt utredningen vara att regeringens ekonomisk-politiska bedöm-
ningar kunde baseras på ett aktuellare och säkrare material. De statliga
myndigheterna skulle få möjlighet att lämna sina anslagsframställning-
ar senare än för närvarande, och vid en tidpunkt då revisorerna också
hunnit avsluta sin granskning av myndigheternas bokslut. Utredning-
ens förslag bereds för närvarande i regeringskansliet.

Tendensen till att mera genomgripande och politiskt intressanta
förslag i stället för att presenteras tidigt redovisas för riksdagen senare
under budgetarbetet har också uppmärksammats av budgetproposi-
tionsutredningen, som ser en uppenbar risk i att budgetpropositionen i
ett flerårssystem i huvudsak kommer att innehålla regeringens förslag
till "mellanårsbudgetar". Med nuvarande former för budgetarbetet
innebär en sådan utveckling att riksdagen far allt mindre tid för sin
behandling av politiskt viktiga frågor. Exemplen tidigare i skrivelsen
visar dock att det finns utrymme för att åtminstone marginellt reduce-
ra antalet utbrutna anslag i budgetpropositionen och därmed på ett
tidigare stadium ge en mera rättvisande bild av regeringens
budgetförslag.

För riksdagens budgetarbete innebär kravet på att före budgetårets
början fastställa statsbudgeten i kombination med en utveckling mot
allt fler utbrutna anslag och särpropositioner ett uppenbart dilemma.
Riksdagen har hittills å ena sidan efterlyst tidigare och mera fullständi-
ga budgetförslag, å andra sidan i praktiken sett sig tvingad att acceptera

1991/92:20

100

de förutsättningar regeringen givit. Även riksdagens budgetarbete pågår Förs,
numera under en stor del av året (i finansplanen 1992 talas t.o.m. om
"höstens budgetproposition"). Vi förutsätter att problemet uppmärk-
sammas av riksdagsutredningen.

Information från flera håll

I den nya budgetprocessen förskjuts initiativ och uppgiftslämnande
nedåt i hierarkin riksdag—regering—myndigheter. Det innebär att
synen på ett bestämt verksamhetsområde i allt högre grad kan komma
att präglas av den verksamma myndighetens uppfattningar och ställ-
ningstaganden. Desto viktigare blir det enligt vår uppfattning att riks-
dagen även får tillgång till utredningsmaterial från mera fristående
eller oberoende organ samt utrymme för egna bedömningar och initia-
tiv.

I vårt förslag (1991/92:12) angående näringspolitiken — utredningar
och näringspolitiska program har vi framfört uppfattningen att riksda-
gen bör fatta principbeslut om hur de näringspolitiska besluten skall
utvärderas. Med möjligheter att beställa egna utredningar skulle riksda-
gens förutsättningar att snabbt identifiera olika problemområden för-
bättras. Frågan behandlas av riksdagsutredningen.

Treårsb udge tering

Den tidigare redogörelsen visar att det främst är de olika frågornas
politiska betydelse som blir avgörande för riksdagsbehandlingen. Myn-
digheter vars verksamhet inte förutsätts förändras, och som inte upp-
fattas som problematiska i något avseende, ägnas naturligen mindre
uppmärksamhet. Det förhållandet påverkades under budgetbehandling-
en 1991 inte av om det gällde fördjupad budgetprövning eller ej.

Att det blir mycket svårt att upprätthålla det "fasta och heltäckande
schema" för budgetprövningen som varit en utgångspunkt för den nya
budgetprocessen har det första året givit tydliga belägg för. I åtskilliga
fall har regeringen frångått sin tidigare plan, men det finns också
exempel på att riksdagen på eget initiativ beslutat om treårig budget-
ram. Som framgått av skrivelsens tidigare avsnitt finns exempel på att
anslagsberäkningar kan behöva justeras avsevärt under löpande budget-
år, eller t.o.m. innan budgetåret börjat.

Frågan är om man alls bör hålla fast vid den ursprungliga ambitio-
nen, som bl.a. syftat till att myndigheter med många beröringspunkter
skall prövas i ett sammanhang samtidigt som arbetet i regeringskansli
och utskott skall bli någorlunda jämnt fördelat över tiden.

Vår inställning är att det i första hand bör vara politiskt viktig
verksamhet som i första hand blir föremål för fördjupad prövning. Det
blir då naturligt att verksamhetsområden snarare än organisationer
prövas, och att avgränsningen av dessa verksamhetsområden varierar
över tiden. Frågan om arbetsbelastningen i regeringskansli och riks-
dagsutskott är ett problem som inte får tillåtas inverka på budgetpröv-
ningens inriktning.

1991/92:20

101

Redovisningen av förändringarna på skolans område visar att mate- Förs,
rial från berörda myndigheter inte alltid utnyttjas inför mera omfattan-
de omprövningar av verksamheten. Tvärt emot vad som förutsattes när
den nya budgetprocessen introducerades tycks det som om det åtmin-
stone för riksdagens del har räckt med att regeringen presenterar
lösningar. På skolans område har omorganisation fått ersätta den för-
djupade budgetprövningen, som uppskjutits i hela tre år (prop.
1990/91:100, UbU21, rskr. 389).

Det finns således enligt vår uppfattning behov av att tydligt avpassa
den fördjupade prövningen till det politiska intresse som finns för en
verksamhet. Med ett sådant förfarande skulle det också bli lättare att
ställa tydliga krav på beslutsunderlaget från myndigheterna. Från myn-
digheterna fristående organ skulle samtidigt kunna höras vad gäller
speciella aspekter på verksamheten.

Vi anser att riksdagen vid varje riksmöte bör ta ställning till omfatt-
ning och inriktning av den fördjupade prövningen. Förslag till vilka
verksamhets- eller myndighetsområden som under kommande år skall
prövas fördjupat bör lämnas av regeringen i budgetpropositionen. I
anslutning till riksdagsbehandlingen av förslaget får riksdagen möjlig-
het att begära speciella uppgifter som underlag för den fördjupade
prövningen. Riksdagen har därutöver möjlighet att på eget initiativ
beställa utredningar och underlagsmaterial direkt från olika delar av
statsförvaltningen eller från andra utredningsorgan.

Treåriga budgetramar

En treårig budgetram syftar till att ge statliga myndigheter förutsätt-
ningar att arbeta långsiktigt, med en tydlig uppfattning om vad som
skall åstadkommas. Av redogörelsen för budgetarbetet under 1990/91
framgår att myndigheterna knappast kunnat förvänta sig sådan stabili-
tet. Krav på omorganisation eller ny verksamhetsinriktning kan också i
fortsättningen komma att ställas — och även genomföras — mycket
snabbt. För myndigheter vars verksamhet i ökad utsträckning skall
"efterfrågestyras" eller utsättas för "marknadsmässiga villkor" förutsätts
i princip total flexibilitet vad gäller anpassning till svängningar i
efterfrågan.

Det finns enligt vår uppfattning inte några goda skäl till varför i
princip samtliga statliga myndigheter skall ges planeringsramar för tre
år framåt. Möjligheter att överföra anslagsmedel mellan budgetår finns
genom ramanslagen, som ger myndigheterna förutsättningar för en
mera långsiktig planering. I övrigt bör enligt vår mening framförhåll-
ningen anpassas efter verksamhetens karaktär. (För exempelvis folk-
bildning och landskapsvård har treåriga budgetramar bedömts ända-
målsenliga; jfr ovan.) Att en myndighet eller ett verksamhetsområde
givits ettårig budgetram innebär inte nödvändigtvis att riksdagens bud-
getprövning behöver vara särskilt omfattande; även sådana verksamhe-
ter kan (liksom hittills) behandlas "förenklat".

Vi ifrågasätter således värdet av de treåriga budgetramar som angivits
i budgetpropositionen för några av myndigheterna i den första budget-

1991/92:20

102

cykeln. Om förutsättningarna för myndigheternas verksamhet ofta Förs,
förändras (av statsfinansiella eller andra skäl) kan sådan förhandsinfor-
mation bidra till att myndigheternas förändringsberedskap begränsas.

Sambandet mellan resultat och anslag

Sambandet mellan uppnådda resultat och framtida resursbehov är
problematiskt. Frågan om framgångsrik verksamhet också bör motive-
ra ytterligare resurstillskott har i allt väsentligt förbigåtts vid införandet
av den nya budgetprocessen. Vi menar att regeringen i sin redogörelse
till riksdagen tydligt bör ange hur bedömningen av uppnådda resultat
påverkat den föreslagna medelsanvisningen. En sådan redovisning
skulle även klargöra innebörden av riksdagens ställningstaganden. Ut-
värderingsverksamhet i anslutning till en fördjupad budgetprövning
skulle bli påtagligt användbar och meningsfull — och kanske även
orsak till ytterligare fördjupning av budgetprövningen.

Konsekvensanalyser

Av redovisningen ovan har framgått att det finns uttalade krav på att
regeringens förslag — oberoende av inriktning — skall åtföljas av
bedömningar av vilka effekter ett genomförande kan ge upphov till.
Tjänstemän i regeringskansliet har genom interna föreskrifter ålagts att
redovisa konsekvensbedömningar. De brister som konstitutionsutskot-
tet konstaterat beträffande propositionerna under 1990 kan således inte
hänföras till otillräcklig information i regeringskansliet om gällande
krav.

Att riksdagen i många fall fått en otillfredsställande redovisning av
förväntade effekter av olika förslag kan bero på att förslagen utformats
under tidspress. Det går inte heller att bortse från att svårigheterna att
utforma relevanta konsekvensanalyser i många fall är mycket stora.

En avsaknad av konsekvensanalyser i regeringens förslag får emeller-
tid inte leda till att sådana inte utarbetas inför beslut — eller t.o.m. att
förslagen då lättare accepteras av riksdagen. Riksdagen har i stället
möjlighet att avslå propositioner med motiveringen att förslagen är
otillräckligt underbyggda. När regeringen inte tydligt redovisat konse-
kvenserna av sina förslag kan riksdagen även ange vad man förväntar
sig att besluten skall leda till (på samma sätt som socialförsäkringsut-
skottet uppenbarligen gjort; jfr avsnitt 8). Härigenom blir det lättare
för utskott och andra att följa upp och utvärdera besluten. Vi utesluter
inte att ett sådant arbetssätt i sig kan påverka regeringens benägenhet
att i ökad utsträckning presentera konsekvensanalyser i propositioner-
na.

Omställningsprogrammet

Den statliga sektorn, mätt i antal anställda eller statlig konsumtion, har
under 1980-talet knappast ökat i omfattning. Det övergripande syftet
med regeringens program för omställning och minskning av den
statliga administrationen — att ställa om från utgiftsexpansion —
förefaller oss därför missvisande.

1991/92:20

103

Besparingseffekter

Bedömningen att just tio procent på tre år skulle vara den lämpligaste
minskningstakten har inte närmare motiverats av regeringen. Det
framgår också av redovisningen i kompletteringspropositionen att för-
utsättningarna för besparingar bedöms vara ojämnt fördelade över
förvaltningen.

Som finansutskottet också framhållit bör det samlade omställnings-
programmet betraktas som uttryck för regeringens ambitioner. Riksda-
gen måste senare få tillfälle att ta ställning till konkreta förslag för
olika områden.

Riksdagen har genom finansutskottet begärt en kontinuerlig och
samlad uppföljning av omställningsprogrammet. En sådan uppföljning
bör enligt utskottet innehålla en närmare precisering av de besparings-
effekter som kommer att uppnås.

För en någorlunda rättvis bild av uppnådda besparingar krävs dock
dels att begreppet "besparing" definieras på något entydigt sätt, dels att
det blir möjligt att skilja vidtagna åtgärder från andra förändringar
under perioden, exempelvis förändringar i efterfrågan på vissa tjänster
eller förändringar till följd av rationalisering genom teknisk utveck-
ling. Det måste också vara möjligt att med rimlig säkerhet beräkna
myndigheternas kostnadsutveckling i fasta priser.

Organisationsförändringar

Regeringens omställningsprogram är i hög grad inriktat på att förändra
statsförvaltningens organisation. Redogörelsen i kompletteringsproposi-
tionen 1991 visar att det inom samtliga departementsområden pågår
eller planeras organisationsöversyner.

Det är svårt att se något mönster som skulle göra det möjligt att
överblicka den stora mängd åtgärder som presenteras. Vi menar inte
heller att enhetliga riktlinjer för förändringarna vare sig är möjliga
eller önskvärda. Det är enligt vår mening naturligt att organisationslös-
ningar ser olika ut inom olika verksamhetsområden. Det är också
naturligt att politiskt prioriterade områden återspeglas i statsförvalt-
ningens organisation. Att det finns en särskild myndighet för ett
verksamhetsområde kan på ett påtagligt sätt markera områdets vikt.
Organisationer har stor symbolisk betydelse, men deras arbete måste
också förutsättas lösa problem eller främja angelägen verksamhet.
Möjligen har omorganisationens betydelse för att förändra arbetsformer
och effektivitet i statsförvaltningen överdrivits.

I anslutning till fördjupad budgetprövning bör enligt vår mening
frågan om vilken "vardagsrationalisering" (utan organisationsföränd-
ring) som bedrivits inom ett verksamhetsområde regelmässigt upp-
märksammas.

Del II till kompletteringspropositionen 1991 innehåller en katalog
över redan genomförda, pågående, planerade eller önskade förändring-
ar av statsförvaltningens organisation. På en rad områden har finansut-
skottet med stöd av andra riksdagsutskott angivit att slutlig ställning i
olika frågor kan tas först när mera exakt beslutsunderlag föreligger

Förs. 1991/92:20

104

(1990/91:FiU37). Värdet av att riksdagen godkänt riktlinjerna i pro- Förs,
grammet kan i sådana fall ifrågasättas. Riksdagen har genom beslutet
knappast inskränkt sina (eller en ny riksdags) möjligheter att agera i
framtiden.

Även om vi, som framgått ovan, är skeptiska till möjligheten eller
lämpligheten av generella åtgärder, ser vi ett värde i att riksdagen på
ett övergripande sätt informeras om pågående aktiviteter. Informatio-
nen hade emellertid blivit tydligare om förslag skilts från beskrivning-
ar, om redan genomförda åtgärder skilts från planerade och om det
klart hade framgått av propositionen varför olika åtgärder bedömdes
motiverade.

Resultatorientering

Om den nya budgetprocessen under 1990/91 hade fungerat som den
var tänkt att fungera hade statsmakternas handlingsutrymme reduce-
rats. Så blev emellertid inte fallet. I stället frångick man den rutin som
införts genom den nya budgetprocessen — och undvek också på
väsentliga punkter budgetprocessen som sådan.

Med utgångspunkt från erfarenheterna under 1990/91 skulle budget-
reformen kunna karaktäriseras som en misslyckad reform. En annan
tolkning — som gjordes av många av dem som deltog i budgetarbetet
— är att den nya budgetprocessen ännu inte funnit sina former.

Vår slutsats är emellertid, som framgått ovan, att det är just
formerna för den nya budgetprocessen som — om de tillämpades —
riskerar att motverka att reformens syften uppnås.

Behov av tillbakablickar finns

Den statliga budgetprocessen har hittills utmärkts av att i allt väsentligt
vara framtidsinriktad. Uppgifter om hur det gått eller hur det är har i
stor utsträckning saknats då regeringen presenterat sina förslag. Även
inom ramen för den nya budgetprocessen har både myndigheter och
statsråd haft en tendens att börja tala om hur det bör vara eller hur del
kommer att bli snarare än om det som varit. Någon beteckning för den
redovisning som svarar mot statsbudgeten finns typiskt nog inte; man
talar i stället om "statsbudgetens utfall".

Som framgår av flera exempel i skrivelsen kan bedömningarna av
hur det är vara mer eller mindre uttalade. I propositionstexter skyms
motiven för regeringens förslag ofta av knapphändiga formuleringar
och ord som "samordningsbehov", "effektivitet" eller "decentralise-
ring". Exempelvis tillskapades 24 nya länsexperter på utbildningsområ-
det med hänvisning enbart till uttrycken "ur ett regionalekonomiskt
perspektiv" och "för samordning m.m." (avsnitt 7).

Våra synpunkter har utformats utifrån uppfattningen att hela stats-
förvaltningen behöver ökad kunskap om hur det har varit och hur det
är. Det är viktigt att olika intressenters uppfattningar presenteras pa-
rallellt, och att det i olika sammanhang klargörs vem som företräder
en viss ståndpunkt.

1991/92:20

105

Informationen skall vara beslutsrelevant                                Förs. 1991/92:20

Vi menar att ett system med omväxlande fördjupad och förenklad
budgetprövning bör bibehållas, men har utgått från att prövningen inte
görs enligt ett på förhand uppgjort schema. Regeringen bör i varje
budgetproposition lämna förslag till myndighets- eller verksamhetsom-
råden som under påföljande budgetår skall bli föremål för fördjupad
prövning. Till grund för förslaget bör ligga en politisk bedömning av
vilka områden som är särskilt intressanta. Riksdagen bör vid sin
beredning av förslagen även kunna ställa krav på underlagsmaterial
från regeringen.

Vårt förslag innebär att riksdagen far en mera aktiv roll i budgetar-
betet än vad som förutsatts vid införandet av den nya budgetprocessen.

Omprövning skall kunna ske snabbt

Utvärderingsverksamhet som avser statliga myndigheters organisation
eller existens riskerar att bli problematisk, särskilt om den pågår under
lång tid. Det är därför väsentligt att även en fördjupad budgetprövning
kan genomföras på kort tid.

Som komplement till underlag från myndigheter och regering kan
riksdagen behöva infordra egna uppgifter. Riksdagens arbete behöver
organiseras så att utskotten far utrymme för egna initiativ och för att
självständigt bedöma och värdera uppgifter från olika håll. Dessa
frågor behandlas för närvarande av riksdagsutredningen.

Budgetprocessen skall underordnas omprövningssyftet

Genom att acceptera att budgetprocessen bara delvis fungerar som ett
instrument för omprövning förbättrar statsmakterna sin handlingsfri-
het och sin handlingsberedskap. Det mest väsentliga är enligt vår
mening inte att statsmakternas beslut om omprövning fattas inom
ramen för budgetprocessen utan att de fattas på ett tillräckligt nyanserat
och tydligt redovisat underlag.

Mångfald

Vi förespråkar inte någon ny modell för rationellt politiskt beslutsfat-
tande. I skrivelsen har vi i stället pekat på att statsmakterna behöver
utnyttja olika styrformer i olika sammanhang. De behöver ha tillgång
till beslutsunderlag från olika uppgiftslämnare och intressenter och
med olika grad av utförlighet. De behöver kunna fatta beslut vid
olika tidpunkter och med olika tidsperspektiv.

Vi tror att en sådan "styrning" ger statsmakterna de bästa förutsätt-
ningarna att både beakta uppnådda resultat och att åstadkomma goda
resultat.

106

Hemställan

Förs. 1991/92:20

Riksdagens revisorer hemställer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna i avsnitt 10 ovan anfört om budgetarbetet i myndighe-
terna, målstyrning och annan styrning, budgetarbetet i regerings-
kansliet och omställningsprogrammet samt

att riksdagen hos regeringen begär en samlad redogörelse för
hittillsvarande erfarenheter av den nya budgetprocessen med
förslag till modifiering av budgetrutinerna.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Kjell Nilsson (s), Hans Lind-
blad (fp), Anders G Högmark (m), Anita Johansson (s), Bengt Silfver-
strand (s), Birgitta Hambraeus (c), Ake Carnerö (kds), Maja Bäckström
(s), Leif Bergdahl (nyd), Per-Richard Molén (m) och Bengt Kronblad
(s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg samt utredningschefen Karin Brunsson (föredragande).

Stockholm den 23 april 1992

På riksdagens revisorers vägnar

Alf Wennerfors

Karin Brunsson

107

Budgetmodernisering i Norden

Den nya budgetprocessen i Sverige har motsvarigheter i de nordiska
grannländerna. Följande mycket översiktliga redogörelse bygger på
dokument från de olika länderna. Texten har granskats av resp,
finansdepartement (motsv.).

Danmark

Den statliga budgetprocessen i Danmark har reformerats i etapper
under andra hälften av 1980-talet. Syftet har varit att skapa bättre
möjligheter till kontroll av de samlade offentliga utgifterna.

Många verksamheter — exempelvis gymnasierna och omsorgen om
utvecklingsstörda — har under senare år decentraliserats till kommu-
nerna. Dessa svarar nu för omkring två tredjedelar av de offentliga
utgifterna. Omkring tre fjärdedelar av de statliga utgifterna är avhäng-
iga av bestämmelser i lag. Tonvikten har därför under senare år lagts
vid att i ökad utsträckning söka kontrollera dels den kommunala
utgiftsutvecklingen, dels kostnaderna för transfereringar.

Det danska Folketinget fattar beslut om statsbudgeten, som har
lagform. Regeringens forslag till finanslov innehåller en samlad redogö-
relse för statens beräknade inkomster och utgifter under kommande
år. I förslaget finns därutöver beräkningar för de kommande tre åren. I
planeringen skiljer man mellan anslagsstyrda verksamheter och verk-
samheter (av typen transfereringar) för vilka kostnaderna regleras av
bestämmelser i annan lag. Budgetarbetet inleds med att regeringen
fastställer totalramar för olika "ministerområden".

För varje område fastställs därefter tre ramar. En löneram avser
summa löner, arvoden och lönebikostnader. En budgeteringsram om-
fattar löneramen plus andra driftutgifter för anslagsstyrd verksamhet.
Båda dessa ramar beräknas brutto. Den tredje ramen, totalramen, omfat-
tar också verksamhet vars volym regleras genom lagstiftning. Den
beräknas netto. Beräknade inkomster inom området har dragits från
ramen. Det förutsätts att reformer kan rymmas inom befintliga ramar.
Principen är att kommunerna skall kompenseras för merkostnader till
följd av statliga beslut, och att även sådana tillkommande kostnader
skall inrymmas i totalramen.

Förs. 1991/92:20

Bilaga 1

108

Utgiftsramar

L0nsums- ramme	Budgetterings- ramme	■ Total- ramme
L0nudgifter	+	+	+
0vrige bevillingsstyrede
udgifter	-	+	+
Statsvirksomheder	-	+	+
Nettostyrede virksomheder	+	+	+
Lovbundne udgifter	-	-	+
Indtatkter på udgiftsbudgettet	-	-	+
Udgifter ved nye initiativer	(+)	(+)	+
Kommunaldkonomiske konsekvenser
ved nye initiativer	-	-	+

Förs. 1991/92:20

Bilaga 1

Källa: Forslag til Finanslov for finansåret 1991

Uppräkning av löner och omkostnader sker liksom i Sverige med
hjälp av omräkningstal. I Danmark används dock talen genomgående,
oberoende av kostnadsutvecklingen inom enskilda verksamheter. För
omkostnader utöver löner används för budgetåret 1991 fjorton olika
procentsatser.

Som ett led i budgetmoderniseringen införs från budgetåret 1991
samma kontoplan för hela den offentliga sektorn. Syftet är att fa till
stånd bättre överblick över både centrala och lokala utgiftsbeslut.
Genom bättre ekonomistyrning skall också kostnadsmedvetandet, pro-
duktiviteten och resultatorienteringen i offentlig verksamhet öka.

De offentliga utgifterna består av summa statliga och kommunala
utgifter. Kontoplanen är uppdelad i tre huvuddelar: områden (t.ex.
ulandsbistånd), bevillningsformål (t.ex. lån till Turkiet) och 0konomisk
art (t.ex. krediter till utlandet).

STATSBUDGET           OFFENTLIGT BUDGET

OMRÅDER:

11.-2. Ministerosråde

.        (Paragraf)

3.  Hovedområde

4.  J&tivitetsoinråde

1.-2. Ministerområde

3.  Bovedområde

4.  Aktivitetsområde

__________________BEVILLINGSFORMÅL:

'1.-6, Hovedkonto

- 7.-8. Underkonto

0KONOMISK ART;

s9.-10. Standardkonto 9. Hovedart
^11.-12. Regnskabskonto

109

Källa: Modernisering av finansloven, finansministeriet, småtryk nr. 61

Genom den nya kontoplanen skall sambanden mellan statsbudget och
nationalräkenskaper bli tydligare, även om skilda utgångspunkter ock-
så i fortsättningen kommer att innebära att delvis olika begrepp
används i olika sammanhang. (Den offentliga budgetens avgränsning
bestäms av politiska beslut, nationalräkenskaperna bygger på ett inter-
nationellt utformat klassificeringssystem.)

Förs. 1991/92:20

Bilaga 1

OFFENTLIG SEKTORS UDGIFTER

(Skravering)

OFFENTLIG^ UDGIFTER

1

Källa: Modernisering av finansloven, finansministeriet, småtryk nr. 61

Aven utformningen av förslaget till finanslov har förändrats. Syftet har
varit att göra dokumenten mera sammanhållna och samtidigt mera
lättillgängliga. Typografin har förändrats, och varje förslag inleds nu
med kortfattade översikter som beskriver bakgrunden till förslagen och
förslagens innehåll i huvuddrag.

Norge

I en utredning från 1965 anges att den norska statsbudgeten fyller tre
funktioner:

□  en konstitutionell funktion

Statsbudgeten innehåller Stortingets bemyndiganden till administratio-
nen att använda statens medel på det sätt Stortinget angivit. Den utgör
också grunden för den konstitutionella kontroll som utförs av Riksre-
visjonen.

□  en politisk funktion

Statsbudgeten är ett instrument för att genom statlig verksamhet nå
vissa mål — budgeten har en välSrdspolitisk funktion.

□  en administrativ funktion

Statsbudgeten är ett instrument för att kontrollera att statens medel
används på avsett sätt och att statlig verksamhet bedrivs effektivt.

110

I mitten av 1970-talet infördes — i syfte att främst stärka budgetens Förs. 1991/92:20
politiska funktion — vissa förändringar som föreslagits av den norska Bilaga 1
programbudgetutredningen. Bland annat utvecklades kommentarerna i
anslutning till de olika områden och anslag som behandlas i budget-
propositionen (St.prp. nr. 1, eller "Gul bok"). Under 1980-talet har
budgetprocessen fortlöpande moderniserats:

□  ökad vikt har lagts vid ramstyrning och delegering,

□  ökad vikt har lagts vid resultat- och ändamålsorientering,

□  ökad vikt har lagts vid att kartlägga ekonomiska och administrati-
va konsekvenser inför beslut om nya åtaganden,

□  insatser har gjorts för att stärka den interna ekonomistyrningen i
den statliga förvaltningen.

Den särskilda budgeten för socialförsäkringsområdet (trygdebudsjettet)
integrerades i statsbudgeten från och med budgetåret 1983.

Från budgetåret 1986 infördes krav på att förväntade och uppnådda
resultat skulle redovisas i regeringens budgetförslag. Det blev då också
möjligt för statliga myndigheter att omfördela anvisade medel för löner
resp, övriga förvaltningskostnader. Upp till fem procent av anvisade
medel kan överföras till nästa budgetår. Beräknade driftutgifter får
överskridas om det finns motsvarande merintäkter i verksamheten.
Dessutom far inkomster från försäljning av utrustning användas för
nyinköp, vilket innebär att sådana inköp nettobudgeteras på statsbud-
geten.

Syftet med förändringarna har varit att få till stånd ökad flexibilitet
och produktivitet i statsförvaltningen och samtidigt minska byråkratin.
Ett exempel på hur mål, resultat och planer redovisas i den norska
budgetpropositionen lämnas nedan.

Det Norske Radiumhospital lyder under Sosialdepartementet. I St.prp.

nr. 1 redovisas följande:

"Det Norske Radiumhospital skal vaere landets spesialsykehus for
diagnostikk, behandling, pleie og omsorg ved kreftsykdom, drive forsk-
ning på hpjt internasjonalt nivå, og vaere en drivkraft i forebygging av
kreft og rehabilitering av kreftpasienter."

I propositionen redovisas fem hovedmål för Hospitalet och under
varje sådant mål tre till nio delmål. Under rubriken Oppnådde resulta-
ter siste regnskapsår redovisas resultat och planer beträffande ett tiotal
kvantifierade förhållanden. Det gäller exempelvis "senger i drift",
"gjennomsnittlig liggetid i dager" och "antall polikliniske konsultasjo-
ner". För olika regioner redovisas antal patienter och vårdtid. Ytterli-
gare uppgifter om olika avdelningar och om sjukhusets forsknings- och
utvecklingsverksamhet lämnas i en kortfattad text i anslutning till
sammanställningarna.

Under rubriken Mål og tilsiktede resultater i 1991 redogörs kortfattat
för behovet av sjukhusets tjänster och prioriteringar för budgetåret.
Därutöver anges kvantitativa mål för en rad prestationer, såsom vänte-
tider, nya patienter, vårdtider, laboratorieprov m.m. Som resultatindi-
katorer vad gäller produktivitetsutveckling används inlagda patienter
per läkare, antal polikliniska besök per läkare, inlagda patienter per

111

vårdavdelning och driftutgifter per inlagd patient. Även för sjukhusets Förs. 1991/92:20
forsknings- och utvecklingsverksamhet, undervisning och administra- Bilaea 1
tion anges riktlinjer, dock inte i kvantitativa termer.                              °

Inför budgetförslaget för 1991 har rambudgetering tillämpats i rege-
ringskansliets budgetarbete. Syftet har enligt budgetpropositionen varit
följande:

□  att åstadkomma bättre finanspolitisk styrning av ekonomin genom
att fastställa realistiska och beloppsmässigt begränsade budgetra-
mar,

□  att stimulera till omprioriteringar och effektivare resursutnyttjan-

de,

□  att effektivisera och förenkla budgetarbetet,

□  att ge fackdepartementen möjligheter att själva fritt fa disponera
tilldelad ram.

Erfarenheterna av förändringarna beskrivs som goda. Systemet med
rambudgetering kommer därför att successivt vidareutvecklas och för-
bättras.

Förutom förändringarna i själva budgetprocessen nämns i budget-
propositionen för 1991 pågående arbete med att utveckla ändamålsen-
liga produktivitetsmått. Ökad delegering måste motsvaras av ökad
kontroll av resultat. De interna rapporteringssystemen i förvaltningen,
liksom regeringens propositioner och regleringsbreven till myndighe-
terna behöver utvecklas.

Befintliga organisations- och associationsformer för statlig verksam-
het utvärderas kontinuerligt. En särskild proposition om förvaltnings-
politiken aviseras, liksom planerade omorganisationer av bl.a. Luft-
fartsverket, Postverket och Statskraftverkene.

En utredning arbetar med att modernisera lagstiftningen vad gäller
statliga företag, en annan med att utarbeta riktlinjer för styrelser och
andra "kollegiala sammanslutningar" i statliga organisationer.

Förslag om att omvandla byggnadsstyrelsen (Statens bygge- og eien-
domsdirektorat) till en uppdragsmyndighet till vilken statliga institu-
tioner far betala hyra avses enligt propositionen föreläggas Stortinget
under våren 1991.

Finland

I Finland sker förändringar av budgetprocessen som mycket påminner
om förändringarna i Sverige. Utgångspunkten är liksom hos oss att
offentliga tjänster skall vara lättillgängliga och högklassiga. De skall
motsvara medborgarnas behov då samhället förändras. Eftersom skatte-
trycket inte kan öka ytterligare måste hushållningen med resurser bli
effektivare.

Åren 1990—1995 övergår samtliga ämbetsverk till resultatstyrning.

Avsikten är att resultatstyrningen i ett senare skede även skall omfatta
transfereringar.                                                                               112

I fortsättningen skall ämbetsverken definiera verksamhetens resultat,
ställa upp mål samt organisera sin verksamhet med utgångspunkt från
dessa resultatmål. Målen skall gälla såväl verksamhetens lönsamhet och
produktivitet som dess effektivitet (i Finland: verkningsfullhet). I de
fall nyckeltal för olika verksamhetsområden inte kan beräknas kan
resultatmålen gälla verksamhetens innehåll eller verkets kostnader för
olika resultatområden. När förutsättningar för att mäta resultat helt
saknas kan kvantitativa mått ersättas med kvalitativa bedömningar.

Ämbetsverken skall i sina budgetförslag till regeringen motivera sina
anslagsbehov för kommande år med utgångspunkt från dessa resultat-
mål. Ett exempel på hur ett sådant mål kan formuleras lämnas nedan
(avser år 1990).

Efter överläggningar med sina distriktsingenjörer sänder vägverkets
generaldirektör i december 1989 ett brev till trafikministeriet med
förslag till resultatmål för 1990. Utgångspunkten är de ramar och
resultatförväntningar som trafikministeriet redovisat dels i mars 1989
dels i september samma år (sedan regeringens budgetförslag godkänts
av riksdagen). Som mål för trafiksäkerheten föreslår vägverket att
antalet olyckor med personskada reduceras från 4 832 år 1988 till färre
än 4 800 år 1990.

Möjligheterna att nå målen blir föremål för regelbundna överläggning-
ar mellan ämbetsverken och resp, ministerium. Överläggningar förut-
sätts äga rum dels på hösten då ministerierna anger utgiftsramar för
sina ämbetsverk (och man behöver komma överens om mål som är
förenliga med de anslag som föreslås i budgetpropositionen), dels på
våren då ämbetsverkens planer och budgetförslag är färdiga.

Ministerierna har ansvar för var sitt förvaltningsområde och för att
"rätta åtgärder vidtas med så låga kostnader som möjligt". Visar det sig
att målen för ett verk under flera år inte uppnås och att "giltig orsak"
härför saknas, kan ministeriet tvingas byta ut ansvarig chef för ämbets-
verket.

I februari 1990 svarar trafikministeriet formellt på väg- och vattenbygg-
nadsstyrelsens brev. Ministeriet menar att eftersom antalet trafikolyck-
or med personskada år 1989 preliminärt beräknas till 5 500, blir det
svårt för styrelsen att på egen hand åstadkomma den föreslagna radika-
la minskningen av trafikolyckorna. Ministeriet rekommenderar därför
samarbete med polisen och övriga trafiksäkerhetsmyndigheter. Man
framhåller att målet skall uppnås inom ramen för beviljade väghåll-
ningsanslag.

Ämbetsverken far ökad frihet att själva bestämma hur rörelseutgifterna
skall användas. Medel för löner och annan konsumtion (i Sverige:
löner och övriga förvaltningskostnader) beviljas genom ett anslag.
Verken får själva besluta om att inom ramen för sitt anslag inrätta
eller dra in tjänster. Personalens arbetsmotivation skall ökas genom att
lönerna relateras till utförda prestationer. Ett nytt ADB-baserat redo-
visningssystem, som gör det möjligt att följa upp resultat och kostna-
der, håller på att utvecklas.

I rapporter från april och augusti 1990 redovisar vägverket prognoser
för trafiksäkerheten. Verket gör bedömningen att målet inte kommer

Förs. 1991/92:20

Bilaga 1

113

8 Riksdagen 1991192. 2 saml. Nr 20

att kunna uppnås. Verket begär därför stöd från ministeriet i ansträng-
ningarna att förbättra samarbetet mellan olika myndigheter på trafiksä-
kerhetsområdet.

I sin slutliga resultatrapport för år 1990 kan vägverket dock rapportera
att antalet olyckor med personskada minskat med 12 procent under
året. Det sammanlagda antalet sådana olyckor uppgick till 4 238.

Ämbetsverkens planer omfattar fyra år (budgetåret plus ytterligare tre
år). Sedan planerna färdigställts behandlas de i statsrådet (regeringen
med presidenten), som ger en grov utgiftsram för olika förvaltningsom-
råden för kommande tre år. Varje ministerium fördelar ramen på sina
resp, ämbetsverk. Finansministeriet har ansvaret för ärenden som är
centrala för den ekonomiska politiken och för öppna politiska frågor.

Finansministeriet övervakar även den tekniska beredningen av bud-
getförslagen samt kontrollerar att budgetramarna hålls.

Liksom i Sverige talas det i Finland om att budgetreformen ställer
både ministerier och ämbetsverk inför nya utmaningar. Ledningssy-
stem, tänkesätt och t.o.m. organisationskulturer måste förändras. Det
talas om krav från både samhälle och kunder.

I anslutning till den finska reformen sägs uttryckligen att resultat-
kulturen har ett eget språk. Många av de begrepp man definierar är
desamma som i Sverige. Det gäller exempelvis begreppen resultat,
resultatområde, resultatenhet, resultatmål, resultatstyrning, rambudge-
tering, nyckeltal och produktivitet. Några ytterligare begrepp som
används i den finska budgetreformen är:

resultatrikhet: ifall verksamheten är både produktiv, lönsam och verk-
ningsfull sägs den vara resultatrik,

framgångsfaktor: faktorer som påverkar resultatrikheten kallas fram-
gångsfaktorer,

kritisk framgångsfaktor: de framgångsfaktorer för vilkas påverkan resul-
tatrikheten är särskilt känslig och av vilka resultatrikheten således är
särskilt beroende kallas kritiska framgångsfaktorer.

Den nya finska budgetprocessen avbildas grafiskt som en uppåtgående
spiral, där olika moment i budgetarbetet följer årstiderna:

Förs. 1991/92:20

Bilaga 1

114

PLANERINGSKALENDER

Förs. 1991/92:20

Bilaga 1

z.

I september-oktober bar ministerierna och
ämbetsverken de första resultatfOrhancHingama
ocfi ämbetsverken inleder resultatplaneringen
för följande 4-ärsperiod.

4.

I februari justerar
statsrädet ramarna.

5.

I mars-april bar ministerierna och
ämbetsverken nya resultatförhandlingar.
Ämbetsverkens resultatplaner
och budgetförslag blir färdiga

3.

I december godkänns
budgeten i riksdagen.

HÖST

1.

I augusti regeringens budgetria. där
beslut om verksamhetens linjer
och utg iftsramerna fattas.

6.

I april går ministeriernas planer
vidare till finansministeriet

7.

I maj justeras ramarna
ytterligare av statsrådet.

9.

I augusti behandlas
budgetförslaget i budgetrian

8.

I juni-juli förhandlinga mellan
ministerierna och finansministeriet

Källa: Resultatstyrning införs i ämbetsverk, SUC-Resultatjänst 1990

115

Budgetarbete i två privata företag

I den nya budgetprocessen ställs omfattande krav på underlag från
statliga myndigheter. Även om dessa i sig inte är mer omfattande än de
krav som ställts genom budgethandboken, anses det viktigt att myndig-
heterna den här gången verkligen kan uppfylla dem (riksrevisionsver-
ket 1989).

Den nya redovisningsmodell som utvecklas vid RRV utformas med
uttrycklig hänvisning till redovisningen i näringslivet. De krav som
kan ställas på statlig redovisning uppges till väsentliga delar överens-
stämma med dem som gäller för privata företag. Även de ekonomiska
förhållanden som skall beskrivas bedöms i många avseenden likna
förhållandena inom andra samhällssektorer.

Att budgetarbetet i näringslivet i praktiken kan skilja sig ganska
mycket från den rutin som utformats för den nya budgetprocessen
framgår dock av följande exempel.

Budgetarbete i Electrolux

Electrolux-koncernen har tillverkning vid sammanlagt ca 450 fabriker
i 50 länder. Förutom hushållsprodukter ("vitvaror") tillverkas exem-
pelvis storköksutrustning och industriell tvättutrustning, skogsproduk-
ter, trädgårdsprodukter och lantbruksredskap samt industriprodukter
och snickerier. Det totala antalet anställda är ca 145 000, därav 28 000
i Sverige. Omsättningen uppgick 1990 till 82,4 miljarder kronor.

Följande beskrivning av budgetprocessen bygger på uppgifter från
Mariestadsfabriken, men gäller i princip hela koncernen.

I Electrolux framhålls att budgeten skall utgöra ett stöd för produk-
tionsprocessen. Det är viktigt att budgetarbetet så långt möjligt avspeg-
lar produktionsförhållandena.

Budgetåret överensstämmer med kalenderår. Budgetarbetet inleds i
juni, då säljbolagen presenterar prognoser för kommande år. I augusti
har marknadsavdelningarna räknat fram en tillverkningsvolym för
året, vilken bildar utgångspunkt för själva budgetarbetet. Budgeten
fastställs av resp, bolagsledning i månadsskiftet oktober-november.

Självkostnadsredovisning och självkostnadskalkylering tillämpas i
hela koncernen. Samtliga kostnader skall hänföras till de verksamheter
som orsakat dem — tillverkning, försäljning eller administration —
och därefter till olika produkter. Förfarandet syftar framför allt till att
öka kostnadsmedvetandet hos de anställda; samtliga kostnader i organi-
sationen måste täckas av produktpriset. (Inför särskilda beslut används
däremot kalkylmetoder avpassade efter det speciella beslutstillfället.)

Genom de enhetliga redovisnings- och kalkylprinciperna underlättas
jämförelser mellan olika fabriker. Varje fabrik skall ha som mål att
vara kostnadseffektiv. Olika enheter inom koncernen kan med hjälp
av redovisningen få underlag för att bedöma sin egen produktivitet och
uppslag till förändringar av den egna verksamheten.

Förs. 1991/92:20

Bilaga 2

116

I budgetarbetet används standardkostnader. Till beräkningar av kost-
naderna för direkt material, direkt lön och direkta lönebikostnader
läggs indirekta kostnader hänförliga till bestämda kostnadsställen samt
omkostnadspålägg som ofta beräknas i procent av direkt lön.

Tekniken med standardkostnader anses göra det lättare att analysera
orsakerna till och ansvaret för avvikelser mot budget.

Med utgångspunkt från budgeten beslutas i december om mål för
olika enheter inom koncernen. Det kan exempelvis gälla att en mindre
del av omkostnadsbudgeten inte bör förbrukas, eller krav på vinst vid
vissa enheter.

Sedan budgeten fastställts ändras den inte. Ändrade förutsättningar
beaktas i stället genom tillägg/justeringar i anslutning till de 10—11
kortperiodiska bokslut som görs inom koncernen under året. Även
dessa förändringar fördelas på ansvarsområden.

I Electrolux betonas att budgeten skall bygga på realistiska förutsätt-
ningar — budgetering far inte bli taktik. Varje kostnadsansvarig har
som sin "absoluta skyldighet att ha kontroll på sin verksamhet och
kostnadsmassa". Goda råd till de kostnadsansvariga har uttryckts så
här:

□  analysera kostnadsutfall

□  ifrågasätt kostnader/nivåer

□  åtgärda problem

□  om nödvändigt be om hjälp

□  följ upp igen.

Budgetarbete i Bofors Electronics AB

Bofors Electronics AB tillverkar och säljer avancerad elektronisk
försvarsmateriel och civil materiel med anknytning till huvudproduk-
tionen (t.ex. trafikledningssystem för flyget).

Företaget är ett helägt dotterbolag till Nobel Industrier i Sverige och
har i sin tur ett par mindre dotterföretag i utlandet. De sammanlagt ca
2 000 anställda finns dock till helt övervägande delen i Sverige.

De viktigaste kunderna finns bland svenska och utländska försvars-
myndigheter. Bofors Electronics AB omsatte 1990 i storleksordningen
1,5 miljarder kronor.

Budgeten uppfattas som företagets åtagande för det kommande året
dels gentemot sitt moderföretag, dels gentemot sin styrelse. Till budge-
ten fogas planer för de kommande två åren. Planerna har i princip
samma innehåll som budgeten och bryts ned på samma sätt som
denna.

Budgetåret överensstämmer med kalenderår, och budgetarbetet på-
går från juni, då moderbolaget redovisar vilka ekonomiska krav man
avser ställa på företaget, till november, då budgeten godkänns av
styrelsen. Under januari—februari periodiseras budgeten och förs in i
redovisningssystemet.

Förs. 1991/92:20

Bilaga 2

117

Moderbolagets ekonomiska krav avser hela företaget och anges dels
som resultat efter avskrivningar, dels som resultat efter internt finans-
netto, dvs. efter avdrag för vissa finansiella poster. Även krav på
avkastning på det arbetande kapitalet fastställs av moderbolaget.

Kraven bryts ned på företagets sex affärsenheter där en mera specifi-
cerad budgetbehandling äger rum. (Resultatkraven kan brytas ned till
att gälla små grupper av anställda.) Kostnaderna för gemensamma
tjänster budgeteras på affärsenheter i relation till deras storlek eller,
som beträffande ADB-avdelningen och övriga servicefunktioner, efter
vilken service som efterfrågas.

Om kraven i budgetarbetet bedöms omöjliga att uppfylla vidtar
förhandlingar internt inom företaget mellan affärsenheterna och VD
(med hjälp av ekonomiavdelningen) och från företagets sida i förhål-
lande till moderbolaget. Dessa förhandlingar kan gälla sänkta avkast-
ningskrav, men kan även innefatta t.ex. krav på investeringar som
villkor för vissa åtaganden.

Sedan budgeten fastställts ändras den inte. Budgeten följs upp varje
månad genom månadsvisa bokslut. Stora avvikelser från budget kan
leda till åtgärder vad gäller personal, organisation, inriktningen av
marknadsföringsåtgärder etc. Sådana anpassningsåtgärder vidtas fortlö-
pande under året och har ingen direkt anknytning till själva budget-
processen.

Tre gånger per år görs resultatprognoser för det innevarande året.
Även dessa prognoser kan föranleda åtgärder i olika avseenden. Visar
prognoserna på ett sämre utfall än man tidigare förväntat sig kan
moderbolagets styrelse exempelvis besluta om investeringsstopp i syfte
att minska avkastningarna, dvs. sänka kostnaderna.

I företagets långsiktiga, strategiska planering utformas t.ex. verksam-
hetsmål vad gäller framtida produktion och "produktmix". Denna
planering påverkar inriktningen av företagets verksamhet under förut-
sättning att resultaten varit sådana att företaget fatt fortsatt förtroende
från sitt moderbolag. Planeringen har dock liten koppling till budget-
processen. I Bofors Electronics AB vill man beskriva sig som strikt
marknadsstyrda. "Det hjälper inte att bli bra i framtiden, om det går
dåligt i år."

Förs. 1991/92:20

Bilaga 2

118

Omställning och minskning av den statliga
administrationen

Nedan lämnas en sammanfattande beskrivning av de organisationsför-
ändringar som nämns i kompletteringspropositionen 1991 (prop.
1990/91:150, del II). Texten är praktiskt taget ordagrant hämtad från
propositionen. Tidsangivelser relateras därmed till den 18 april 1991.

Hela verksamhetsområden omorganiseras

Under hösten 1990 har en samlad översyn gjorts av verksamhetsinrikt-
ning och resursbehov vid utlandsmyndigheterna i Central- och Öst-
europa.

Frågor om organisation och arbetsformer inom det bilaterala utveck-
lingsbiståndet har behandlats av en särskild utredning.

En analys av utbildningsfunktionen i biståndet skall göras.

En översyn bör göras avseende ansvarsfördelningen mellan bl.a. kom-
merskollegium, näringsfrihetsombudsmannen och statens pris- och
konkurrensverk.

Statens roll i exportfrämjande verksamhet genom Sveriges exportråd
har nyligen varit föremål för en utredning.

Inom regeringskansliet bereds f.n. direktiv för en översyn av totalför-
svarets ledningsorganisation på central och regional nivå.

En översyn bör göras när det gäller inriktning, omfattning, styrning,
struktur m.m. avseende totalförsvarets forskningsverksamhet.

Inom försvarsdepartementet övervägs f.n. de statliga stiftelser som
verkar inom departementets område.

Regeringen har för avsikt att ge statskontoret i uppdrag att precisera
och avgränsa socialstyrelsens roll gentemot andra tillsynsmyndigheter
när det gäller miljö- och hälsoskyddsfrågor.

En särskild utredare skall redovisa effektiviseringar i trafiksäkerhetsar-
betets organisation.

För närvarande pågår en genomgripande omorganisation av skatteför-
valtningen.

Exekutionsväsendet har nyligen omorganiserats.

En parlamentarisk kommitté med uppgift att bl.a. se över den statliga
skogsvårdsorganisationen har tillsatts.

En särskild utredare skall lämna förslag om framtida ansvars- och
befogenhetsfördelning mellan stabsmyndigheterna.

Regeringen har uppdragit åt en särskild utredare att se över den
statliga statistikens styrning, finansiering, samordning m.m.

Små nämnder och myndigheter ses över.

Förs. 1991/92:20

Bilaga 3

Centrala myndigheter eller motsvarande omorganiseras

Domstolsverket har nyligen på eget initiativ sett över verkets roll,
arbetsuppgifter och organisation i framtiden.

En ny organisation för kriminalvårdsstyrelsen har trätt i kraft i januari
1991.

119

Inom SIDA inrättas en ny byrå för förvaltningsbistånd.

Tullverket kommer inom kort att genomföra en genomgripande omor-
ganisation.

Fiskeristyrelsen omorganiseras från den 1 juli 1991.

Översyn av Stiftelsen Samhall pågår.

Arbetslivscentrum skall i maj 1991 redovisa förslag till ändrad organi-
sation fr.o.m. budgetåret 1992/93.

Statens invandrarverk arbetar sedan den 1 juli 1989 i en ny decentrali-
serad organisation.

En särskild utredare har bl.a. haft i uppgift att överväga nya organisa-
tionsformer vid statens råd för byggnadsforskning.

En utredning om statens naturvårdsverks framtida uppgifter och orga-
nisation har nyligen presenterats.

Regionala myndigheter omorganiseras

En ny regional organisation för kriminalvården har trätt i kraft i
januari 1991.

Regeringen kommer inom kort att ge riksskatteverket i uppdrag att
göra en översyn av fördelningen av arbetsuppgifter och ansvar mellan
verket och den regionala förvaltningen.

Omorganisationen av fiskeristyrelsen berör även den regionala organi-
sationen.

Riksdagens beslut om ny bostadsfinansiering har bl.a. resulterat i en
översyn av länsbostadsnämndernas framtida organisation.

Om inte administrativa rationaliseringar ger tillfredsställande bespa-
ringsresultat kan ytterligare besparingar göras genom sammanslagning
av polismyndigheter.

Förs. 1991/92:20

Bilaga 3

Den lokala organisationen förändras

Inom ett flertal försäkringskassor har kontorsnätet setts över under
1980-talet.

Från årsskiftet 1986/87 genomfördes en omfattande ändring i arbetsför-
medlingens lokala organisation och arbetsformer.

Myndigheter får ny organisationsform

Byggnadsstyrelsens lokalförsörjningsverksamhet kommer att ombildas,
fastighetsförvaltningen eller delar av denna att bolagiseras.

Möjligheterna att avgiftsfinansiera fler verksamheter vid kammar-
kollegiet skall kartläggas.

En utredning med uppdrag att se över möjligheterna till ökad avgifts-
beläggning av polisens verksamhet kommer att tillsättas.

Myndigheter eller organisationer får nytt huvudmannaskap

Verksamheten vid de särskilda regleringsföreningarna upphör som
följd av den nya livsmedelspolitiken.

Den 1 juli 1991 upphör statens engagemang i den kvalitetskontroll för
mejeriprodukter, ägg, fiskkonserver och potatis som handhafts av
Svenska kontrollanstalten för mejeriprodukter och ägg (KMÄ), Sven-
ska konservkontrollens råd och Svensk matpotatiskontroll (SMAK).

120

En utredning om översyn av huvudmannaskapet för bilregistret m.m.
har nyligen lämnat förslag beträffande bil- och körkortsregistren.

Distriktsindelning eller motsvarande ändras

Antalet militär- resp, civilområden har minskats från sex till fem.

En översyn av veterinärväsendet bör innefatta förändringar i distrikts-
indelningen.

En särskild utredare med uppgift att analysera för- och nackdelar med
nuvarande länsindelning i västra Sverige skall tillkallas.

Arbetsuppgifter förs över från en myndighet till en annan

Utbetalningsfunktionen vad gäller lönegarantiärenden förs över från
länsstyrelserna till kronofogdemyndigheterna.

Utredningsansvaret i asylärenden förs den 1 juli 1992 från polisen till
statens invandrarverk.

Naturvårdsverkets kustlaboratorium överförs till fiskeristyrelsen.

Förs. 1991/92:20

Bilaga 3

Myndigheter läggs ihop

En ny myndighet för näringslivsutveckling föreslås bli inrättad genom
sammanslagning av SWEDFUND, IMPOD och delar av SIDArs indust-
ribyrå.

Bank- och försäkringsinspektionerna förs den 1 juli 1991 samman till
en myndighet, finansinspektionen.

Fr.o.m. den 1 juli 1991 inordnas verksamheten vid lantbruksnämnder-
na och fiskenämnderna i den nya länsstyrelseorganisationen.

Lantbrukskemiska laboratoriet inordnas i lantbruksuniversitetet.

Myndigheter samordnar sin verksamhet

En samordning av de utåtriktade förebyggande insatserna vad gäller
bekämpningen av HIV/aids bör ske.

En översyn av ansvarsfördelning och samordningsmöjligheter beträf-
fande rådgivning på lantbruksområdet kommer att ske.

Arbetarskyddsstyrelsen har fått i uppdrag att i samråd med naturvårds-
verket och kemikalieinspektionen kartlägga förutsättningarna för en
ökad samverkan i den regionala och lokala tillsynen av arbetsmiljön
och den yttre miljön i syfte att förbättra och effektivisera den offentliga
tillsynen.

Statens kärnkraftinspektion, statens kärnbränslenämnd och statens
strålskyddsinstitut har fått i uppdrag att till hösten 1991 redovisa hur
ett ökat samarbete skulle kunna genomföras.

121

Myndigheter avvecklas

Ytterligare 5—6 utlandsmyndigheter bör läggas ned eller ersättas med
annan form av svensk närvaro.

Stiftelsen Försvarsbostäder beräknas kunna avvecklas fr.o.m. den 1 juli
1991.

Riksdagen har beslutat om ett antal avvecklingar av förband (13, Ill,
117, T3 och T4).

Försvarets rationaliseringsinstitut avvecklas den 1 juli 1991.

Transportrådet avvecklas.

Spardelegationen avvecklas den 1 juli 1991.

Skolöverstyrelsen, länsskolnämnderna och statens institut för lärome-
del avvecklas per den 30 juni 1991.

Lantbruksstyrelsen och statens jordbruksnämnd upphör den 1 juli
1991.

Förslag föreligger rörande ändrad dimensionering av utsädeskontrol-
lens verksamhet. Förslagen förutsätter nedläggning av viss verksamhet
på flera platser i landet.

Småhusskadenämnden avvecklas den 31 december 1991.

Statens energiverk, statens industriverk och styrelsen för teknisk ut-
veckling läggs ned den 1 juli 1991.

Förs. 1991/92:20

Bilaga 3

Nya centrala myndigheter bildas

Ett folkhälsoinstitut föreslås inrättas.

Socialstyrelsen skall få i uppdrag att närmare klargöra roll och funk-
tion för ett epidemiologiskt centrum.

En ny myndighet, rättsmedicinalverket, har föreslagits i en särskild
proposition till riksdagen.

Ett nytt verk, statens skolverk, samt ett nytt institut, statens institut för
handikappfrågor i skolan, inrättas den 1 juli 1991.

Den 1 juli 1991 bildas statens jordbruksverk.

Staten inrättar ett kansli för handläggning av ärenden hos den statliga
fonden för avhjälpande av fukt- och mögelskador i småhus.

En ny central näringspolitisk myndighet inrättas den 1 juli 1991.

Nya regionala myndigheter bildas

Regionala tillsynsenheter för hälso- och sjukvården och tandvården
finns inrättade på två orter och ytterligare tre etableras under år 1991.

Myndigheter omlokaliseras

Riksdagen har beslutat att Ing 1 och Lv 7 skall omlokaliseras.

122

Referenser

Förs. 1991/92:20

Antonio R J (1979) "The Contradiction of Domination and Produc-
tion in Bureaucracy: The Contribution of Organizational Efficiency to
the Decline of the Roman Empire", American Sociological
Review, Vol 44, s. 895—912

Brunsson K, Sonnerby C och Wittenmark L (1990) Beslutsmaskinen,
En bok om regeringskansliet, Studentlitteratur

Brunsson N och Olsen J P (1990) Makten att reformera, Carlsson
Bokförlag

Carlzon J (1985) Riv pyramiderna! En bok om Den Nya Människan,
Chefen och ledaren, Bonnier Pocket

Czarniawska-Joerges B (1988) "Dynamics of Organizational Control:
The Case of Berol Kemi AB", Accounting, Organizations and
Society, Vol 13, No 4, s. 415-430

Czarniawska-Joerges B (1991) Reforms as The Last Hope of Control —
On the fate of modernist projects in a postmodern world, Institutet för
Ekonomisk forskning, Lund 1991/5

Dagens Nyheter (1991) "Byråkratjobb ska sparas in, Inga heliga kor
när statsapparaten bantas", den 28 januari 1991

Ds 1988:60 Kvalitet och kostnader i offentlig tjänsteproduktion, Rapport
från en konferens anordnad av expertgruppen för studier i offentlig
ekonomi (ESO) och civildepartementet

Ds 1989:67 Myndighetsspecifika direktiv 1989 — en sammanställning av
direktiven inför fördjupad prövning för budgetperioden 1991192
— 1993/94, civildepartementet

Ds 1991:19 Målstyrning och resultatuppföljning i offentlig förvaltning, rap-
port till ESO av Roger Henning

Ds 1991:45 Personalekonomisk redovisning — Förslag till lagstift-
ning, Rapport avgiven av arbetsgruppen med uppdrag att utarbeta
personalekonomiska redovisningar

Edelman M (1964) The Symbolic Uses of Politics, University of Illinois
Press

Esaiasson P och Holmberg S (1990) "Makten i riksdagen", Statsveten-
skaplig Tidskrift, nr 2

Finansdepartementet, riksrevisionsverket (1983) Budgethandbok, Anvis-
ningar för myndighetens anslagsframställning samt för utformning och
tolkning av regleringsbrev

Henning R och Ramström D (1989) Förvaltningsförnyelse, Carlsson
Bokförlag

123

Klara-Posten (1990) Dynamik i resultatorienterad styrning, Vanvett, stolt- Förs.
het och lyckostar, nr 5/6, Utbildningsdepartementets projekt Ansvaret för
skolan, Pilotfall i förnyelsen av den offentliga sektorn, nr 7/8

Lantbruksuniversitetet (1991) Just nu! Personaltidning för Sveriges lant-
bruksuniversitet, Nr 6, september 1991

Larsson T (1986) Regeringen och dess kansli, Studentlitteratur

Lindblom C E (1958) "Policy Analysis", The American Economic
Review, Vol XLVIII, No 3, s. 298-312

March, J G (1988) Decisiorts and Organizations, Basil Blackwell

March J G och Olsen J P (1983) "Organizing Political Life; What
Administrative Reorganization Tells Us About Governing", American
Political Science Review, 88, s. 281—296

Meyer J W och Rowan B (1977) "Institutional Organizations: Formal
Structure as Myth and Ceremony", American Journal of Sociology, Vol
83, No 2, s. 340-363

Mintzberg H, Raisinghani D och Théorét A (1976) "The Structure of
'Unstructured’ Decision Processes", Administrative Science
Quaterly, Vol 21, s. 246—275

Molin B, Månsson L och Strömberg L (1979) Offentlig förvaltning,
stats- och kommunförvaltningens struktur och funktioner, Bonnier Fakta

Normann R (1983) Service Management, Ledning och strategi i tjänste-
produktionen, Liber

Peters T J och Waterman R H (1982) In Search of Excellence, Harper

& Row Publishers

Peterson O (1989) Maktens nätverk, Carlsson Bokförlag

Pihlgren, G och Svensson, A (1989) Målstyrning: 90-talets ledningsform
för offentlig verksamhet, Liber

Premfors R (1987) "Utvärderingsverksamhet på central förvaltningsni-
vå", Statsvetenskaplig Tidskrift, nr 4

Riksdagens förvaltningskontor (1991) Riksdagen i siffror 1990/91

Riksdagens revisorer (1990) Riksdagens roll i budgetprocessen, förslag
1989/90:11

Riksdagens revisorer (1991) Näringspolitiken — utredningar och närings-
politiska program, förslag 1991/92:12

Riksrevisionverket (1989) Nya metoder för redovisning i statliga myndig-
heter, utkast utarbetat av Lennart Mårding, 1989-12-07

Riksrevisionsverket (1990a) Mot en resultatorienterad budgetprocess —
en genomgång av de myndighetsspecifika direktiven i budgetcykel 1, dnr
1989:238

1991/92:20

124

Riksrevisionsverket (1990b) Särskild rapport till regeringen med anled- Förs. 1991/92:20
ning av myndighetsspecifika direktiv för den fördjupade anslagsframställ-
ningen 1991/92 - 93/94, Dnr 1989:1083

Rombach B (1991) Det går inte att styra med mål! Studentlitteratur

Rothstein B (1986) Den socialdemokratiska staten, Reformer och förvalt-
ning inom svensk arbetsmarknads- och skolpolitik, Arkiv avhandlingsse-
rie

SACO-tidningen (1991) "Färre anställda ger större effektivitet", nr 1

SIFO Samhälle AB (1990) Det samlade greppet, Ett informations- och
styrsystem för den offentliga sektorn, dokumentnummer 90179

Sjölin M (1991) "Decline of Parliaments-tesen och den svenska riksda-
gens makt under 1970- och 1980-talet", Statsvetenskaplig Tidskrift nr 2

SOU 1948:27 1946 års skolkommissions betänkande med riktlinjer för
det svenska skolväsendets utveckling

SOU 1979:61 Förnyelse genom omprövning, huvudbetänkande av för-
valtningsutredningen

SOU 1983:39 Politisk styrning — administrativ självständighet, betänkan-

de av förvaltningsutredningen

SOU 1985:22 Förskola—skola, Betänkande av Förskola—skola — kom-
mittén

SOU 1985:40 Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, hu-
vudbetänkande från verksledningskommittén

SOU 1988:20 En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområ-
det, betänkande från beredningen om ansvarsfördelning och styrning
på skolområdet

SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige, maktutredningens huvud-
rapport

SOU 1990:83 Ny budgetproposition, betänkande av budgetpropositions-
utredningen

SOU 1991:40 Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner, betänkan-

de av utredningen om stabsmyndigheternas verksamhet

Statens arbetsgivarverk (1991) Budgetprocess med kompetens — kart-
läggning av kompetensförsörjningsfrågornas behandling i fördjupade an-
slagsframställningar och särskilda rapporter från myndigheter i budgetcy-
kel 1, 1991-02-04

Statskontoret (1983) Kostnader för offentliga tjänster i Norden, 1983:48

Statskontoret (1990) Att mäta eller inte mäta resultat, 1990:24

Statsrådsberedningen (1990) Att styra genom regler? Checklista för regel-
givare, PM 1990:2

125

Weber M (1947, 1964) The Theory of Social and Economic Organiza- Förs. 1991/92:20
tion, The Free Press

Weick K E (1969, 1979) The Social Psychology of Organizing, Random

House Inc

Wildavsky A (1975) Budgeting, A Comparative Theory of Budgetary

Processes, Little Brown and Company

126

Innehållsförteckning

1 Sammanfattning ................................. 1

2 Den nya budgetprocessen .......................... 5

3 Budgetstyrning .................................. 9

4 Budgetarbetet i myndigheterna ...................... 18

5 Målstyrning och annan styrning ..................... 31

6 Budgetarbetet i regeringskansliet..................... 41

7 Ansvaret för skolan............................... 59

8 Budgetarbetet i riksdagen .......................... 70

9 Omställning och minskning ........................ 83

10 Revisorernas överväganden ........................ 90

11 Hemställan .................................... 107

Bilaga 1 Budgetmodernisering i Norden ................ 108

Bilaga 2 Budgetarbete i två privata företag............... 116

Bilaga 3 Omställning och minskning av den statliga
administrationen .................................. 119

Referenser ....................................... 123

Förs. 1991/92:20

127

gotab 41439, Stockholm 1992