Förslag till riksdagen

1991/92:19

Riksdagens revisorers förslag angående
riksdagen och normgivningsprocessen

Förs.

1991/92:19

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning angående riksda-
gen och normgivningsprocessen.

Granskningen har bl.a. skett mot bakgrunden av de uttalanden
konstitutionsutskottet gjort i olika granskningsbetänkanden angående
regeringens normgivning. Utskottet (KU 1988/89:30) har påtalat det
angelägna i att regeringen förtecknar sin normgivning på ett systema-
tiskt sätt och därmed redovisar hur riksdagens normgivningsbemyndi-
ganden använts.

Revisorerna konstaterar att riksdagen har tre skilda roller i normgiv-
ningsprocessen.

Riksdagen reglerar själva normgivningsprocessen, såväl det egna
lagstiftningsarbetet som andra organs normgivningsverksamhet, genom
generella bestämmelser i regeringsformens (RF) åttonde kapitel.

Vidare stiftar riksdagen lagar inom skilda samhällsområden.

Slutligen skapar riksdagen förutsättningar för regeringens, myndig-
heternas och kommunernas normgivning genom den överföring av
normgivningsmakten som görs med hjälp av de bemyndiganden som
ingår i olika lagar.

Utvecklingen mot ramlagstiftning under senare år innebär att tyngd-
punkten i normgivningsarbetet alltmer har flyttats från riksdagen till
myndigheter och kommuner. Detta har medfört ökade svårigheter för
riksdagen att följa upp sina normbemyndiganden och därmed ta reda
på om intentionerna med lagstiftningen har slagit igenom.

Komplexiteten i normgivningen innebär dessutom att det blir svårt
för dem som skall efterleva reglerna att veta vad man skall rätta sig
efter. Riksdagen behöver därför fä information om hela normgivnings-
processen, dvs. hur riksdagens lagar förs vidare via regeringen till
myndigheter och kommuner samt slutligen till dem som berörs av
normgivningen.

Sveriges närmande till EG kommer inom vissa områden att i hög
grad påverka normgivningsarbetet på alla nivåer.

1 Riksdagen 199U92. 2 saml. Nr 19

1 Granskningens omfattning och inriktning

Huvudfrågan för granskningen har varit: Vad blir det av riksdagens
bemyndigandebeslut och lagstiftning?

Centrala frågor i granskningen har varit om det är möjligt att skaffa
sig en överblick över gällande normer inom skilda områden, om
bemyndiganden har använts på avsett sätt, om riksdagens normbeslut
följs upp, vilket beslutsunderlag som finns vid normbeslut samt vilken
återföring av information som sker till riksdagen om utfallet av norm-
besluten.

I granskningen har vidare konsekvenserna av Sveriges närmande till
EG för riksdagen och normgivningsprocessen särskilt uppmärksam-
mats.

Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten (1991/92:6)
Vad blir det av riksdagens lagstiftning? — Riksdagen och normgivnings-
processen, som fogas till denna skrivelse som bilaga.

Rapporten innehåller en omfattande kartläggning av normgivnings-
processen i praktiken, en diskussion av problemen i denna process
samt möjliga lösningar på dessa problem. Granskningen har gjorts med
utgångspunkt i fem exempel på normgivning inom olika lagstiftnings-
områden, nämligen dataintegritet, djurskydd, elmateriel, kemikaliekon-
troll och omsorgsverksamhet. Exemplen finns dokumenterade i sär-
skilda underlagsrapporter.

Rapporten och underlagsrapporterna har diskuterats vid ett semina-
rium anordnat av revisorerna den 14 februari 1992. I seminariet deltog
representanter för konstitutionsutskottet, socialutskottet, jordbruksut-
skottet, riksdagens förvaltningskontor, statsrådsberedningen, justitie-,
finans-, närings- och civildepartementen. Svenska kommunförbundet,
Landstingsförbundet, kommerskollegium och riksrevisionsverket samt
forskare från universiteten i Uppsala och Stockholm.

Några principiella invändningar mot kartläggningen eller problem-
analysen i rapporten framfördes inte vid seminariet. De synpunkter
som lämnades på de i rapporten angivna möjliga åtgärderna har
beaktats vid våra överväganden.

2 Revisorernas överväganden och förslag

2.1 Inledning

Våra bedömningar och förslag koncentreras till två områden. Det ena
rör behovet av överblick över normgivningen och möjligheterna till att
samlat tå reda på vilka regler — lagar, förordningar, myndighetsföre-
skrifter och standarder — som gäller inom ett område.

Det andra rör det behov av underlag och återrapportering som
riksdagen som lagstiftare har. Beträffande vissa frågor lämnar vi inga
förslag utan pekar endast på några möjligheter.

Förs. 1991/92:19

2.2 Informationssystem för överblick

Förs. 1991/92:19

En av utgångspunkterna för vår granskning av normgivningen är att
riksdagen skall kunna överblicka följderna av sina lagstiftnings- och
bemyndigandebeslut, t.ex. att lagstiftarens intentioner fullföljs.

Granskningen har visat att det finns ett generellt behov av att
förbättra överblicken över normgivningen, inte minst av rättssäkerhets-
skäl. Sveriges närmande till EG ställer också ökade krav på att kunna
orientera sig bland gällande regler.

Bättre överblick förutsätter kunskap och information om hela
normgivningsprocessen, i synnerhet som huvuddelen av den normgiv-
ning som berör företag, enskilda medborgare, organisationer, kommu-
ner m.fl. inte utarbetas hos riksdagen och regeringen utan hos kom-
muner, landsting och statliga myndigheter.

Revisorerna menar att det finns ett allmänt intresse i samhället, i
vissa fall t.o.m. skyldighet, att kunna reglerna. Detta gäller för dem
som utfärdar regler, dem som skall övervaka reglernas tillämpning och
dem som skall rätta sig efter reglerna. Vi föreslår därför ett antal
åtgärder för att förbättra möjligheterna att överblicka normgivningen.

Grundläggande för en sådan överblick är ett väl fungerande datorba-
serat rättsinformationssystem som täcker en större del av normgivning-
en än för närvarande. Myndigheternas och kommunernas normgiv-
ning, ligger utanför de informationssystem som finns i dag.

Revisorerna anser att det behövs ett rättsinformationssystem som
innefattar lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Det bör byg-
gas upp med utgångspunkt i befintliga system. Det är härvid väsentligt
att en viss standardisering av myndigheternas registrering m.m. av
normgivningen sker. Revisorerna föreslår att regeringen skall ta fram
förslag angående ett sådant rättsinformationssystem.

Regelsamiingar för olika politikområden, där samtliga nu gällande
lagar, förordningar och föreskrifter för området återfinns, kan utgöra
komplement till ett mer heltäckande datorbaserat rättsinformationssys-
tem. De kan göra det lättare att orientera sig i regelmassan. De kan
dock inte ersätta rättsinformationssystemet. Snarare är det så att upp-
gifterna i rättsinformationssystemet skulle utgöra en nödvändig bas för
att ta fram regelsamlingar, handböcker m.m. för olika områden.

Under senare år har åtgärder vidtagits för att begränsa antalet statliga
regler, t.ex. genom regeringens regelreformeringsarbete och begräns-
ningsförordningen. Revisorerna menar att detta arbete behöver intensi-
fieras, särskilt i syfte att både minska antalet regler och göra det lättare
att överblicka de regler som finns.

Regeringen har i 1992 års budgetproposition aviserat en systematisk
uppföljning av begränsningsförordningens tillämpning. Revisorerna anser
att det härvid är väsentligt att följa upp hur det går att överblicka
reglerna och hur förordningens krav på myndigheternas konsekvens-
beskrivningar uppfylls.

Den kommunala normgivningen påverkar i hög grad enskilda männi-
skors vardagsliv — skolan, åldringsvården, institutionsvården, barnom-
sorgen, hälso- och sjukvården m.fl. områden. Därför är det väsentligt

att kommunernas regler på dessa områden lätt går att överblicka. Detta
kan göras på olika sätt, bl.a. genom att begränsa antalet regler och att
göra dessa lättåtkomliga för kommuninvånarna.

Kommunala regler är dessutom av intresse för att kunna göra
jämförelser mellan kommuner och för att ge en fullständig bild av
normgivningsprocessen.

Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet rekommende-
rade år 1977 kommunerna att förteckna och publicera sina författning-
ar. Stat- och kommunberedningen har publicerat en rapport (Ds
1991:32) om försöksverksamhet med reformering av regler i ett lands-
ting och en kommun.

Av rapporten framgår att kommunerna i mycket begränsad utsträck-
ning följt rekommendationerna från förbunden. Det framgår emeller-
tid också att redan själva inventeringsarbetet och sammanställningen av
den kommunala författningssamlingen har en regelreformerande funk-
tion.

Revisorerna anser att varje kommun bör ha en egen författningssam-
ling där de regler som berör kommuninvånarna publiceras. Detta bör
dessutom gälla regler som i dag betraktas som interna reglementen,
t.ex. instruktioner för olika personalkategorier. Aven andra åtgärder
kan behövas på det kommunala området för att sprida kunskap om
gällande regler. Vi föreslår att regeringen skall utarbeta förslag angåen-
de skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författ-
ningar.

2.3 Information till riksdagen

För riksdagen som lagstiftare behövs enligt revisorerna särskilda upp-
följnings- och informationsinsatser rörande normgivningen, som ett
komplement till det rättsinformationssystem och andra generella åtgär-
der som föreslagits ovan.

Granskningen har visat att det finns utrymme för förbättringar vad
gäller hur normgivning behandlas i riksdagens beslutsunderlag, ordning
och reda bland bemyndiganden, riksdagens uppföljning av bemyndigan-
debeslut samt återföring av information till riksdagen från normgivnings-
processen.

Grundläggande härvidlag är att blicken riktas mot den del av
normgivningen som sker utanför riksdagen, till följd av de lagar som
stiftats av riksdagen. Detta kan göras på flera sätt.

Det beslutsunderlag angående normgivningen som presenteras för
riksdagen kan förbättras. Propositioner med lagförslag bör innehålla en
konsekvensbeskrivning rörande behovet av fortsatt normgivning. Rege-
ringen kan också lämna information om planerade förordningar och
vad den avser med de bemyndiganden som finns i propositionens
lagförslag.

Revisorerna konstaterar vidare att riksdagens uppföljning av regering-
ens normgivning kan göras med hjälp av den möjlighet som ges i RF
8:12 att kräva att regeringen återkommer till riksdagen med förslag till
förordning. Skulle riksdagen inte anse regeringens normgivning vara

Förs. 1991/92:19

till fyllest, har riksdagen själv möjlighet att med stöd i RF 8:14
meddela egna föreskrifter. Revisorerna konstaterar att en sådan ord-
ning redan finns i bemyndiganden som gäller regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer. Detta innebär att både rege-
ringen och en myndighet kan meddela bestämmelser samtidigt.

Riksdagen kan också när den beslutar om en lag beställa en redovis-
ning från regeringen. Det kan ske i skrivelsens form. Aterrapportering
tillämpas regelmässigt vad gäller telefonavlyssning och 1989 års terro-
ristlagstiftning. Det finns numera motionsrätt vid sådan återrapporte-
ring, och det finns möjlighet att höra de berörda myndigheterna och
intressenterna i samhället, om tillämpningen är riktig. På det sättet
kan man fa en belysning av vad det blir av riksdagens lagstiftning.
Denna modell kunde tillämpas även i andra fall. Det far då bli en
uppgift för regeringen att ordna rapportering i den här formen. En
annan möjlighet för riksdagen att få aterrapportering om en lag är att
tidsbegränsa den, vilket har gjorts med rättsprövningslagen.

Regeringen publicerar i vissa fall förordningsmotiv. Dessa kan ses
som ett alternativ till att regeringen i en proposition ger information
om en planerad förordning. Förordningsmotiv presenteras dock inte
för riksdagen. Revisorerna anser att förordningsmotiv kan vara ett sätt
för regeringen att bidra till bättre överblick över normgivningsproces-
sen och användningen av bemyndiganden och föreslår därför att
regeringen i ökad utsträckning skall utarbeta förordningsmotiv och
publicera dessa på ett mer tillgängligt sätt än hittills.

Granskningen har visat på brister i statsrådsberedningens redogörel-
se över bemyndiganden, det s.k. bemyndiganderegistret, som årligen
lämnas till konstitutionsutskottet. Framför allt finns det brister vad
gäller redovisning av hur regeringen och myndigheterna använder sina
bemyndiganden.

Även den information som lämnas om riksdagens bemyndiganden
är knapphändig. Detta har fått till följd att registret dels har begränsat
värde som uppföljningsinstrument för riksdagen, dels inte bidrar till
bättre överblick över normgivningen. Revisorerna föreslår därför att
dessa brister i registret åtgärdas eller att motsvarande information tas
fram för riksdagen på annat sätt, exempelvis genom det generella
rättsinformationsystem som föreslagits ovan.

Riksdagen kan som ett led i utskottens uppföljningsverksamhet ställa
ökade och mer preciserade krav på regeringen om återrapportering
vad gäller normgivning. Revisorerna konstaterar att utskotten enligt
riksdagsordningen kan inhämta uppgifter genom t.ex. utfrågningar och
remisser.

Regeringen skall i en årlig skrivelse till riksdagen redovisa vad den
gjort med anledning av riksdagens skrivelser. Revisorerna konstaterar
att riksdagen kan begära att denna redogörelse används för att informe-
ra riksdagen om den ytterligare normgivning som riksdagens beslut
har lett till i form av förordningar samt myndighets- eller kommunala
föreskrifter. Skrivelsen behöver då också utvecklas innehållsmässigt.

Revisorerna konstaterar att de regelförteckningar som myndigheterna 5

lämnar i samband med sina anslagsframställningar varken används

Förs. 1991/92:19

som uppföljningsinstrument eller för att återföra information till riks- Förs. 1991/92:19
dagen om myndigheternas normgivning. Arbetet kring dessa regelför-
teckningar bör utvecklas i syfte att ge en bättre redovisning av hur
myndigheterna har använt sina bemyndiganden. Revisorerna föreslår
att regeringen skall beakta regelförteckningarna i samband med det
arbete angående ett datorbaserat rättsinformationssystem, som vi ovan
föreslagit.

Särskilda direktiv kan ges till myndigheter att enligt budgetförord-
ningens 6 § redovisa hur normgivningsbemyndiganden använts. Denna
möjlighet har hittills inte kommit till användning men bör kunna
bidra till en bättre integrering mellan normgivningen och budgetarbe-
tet i riksdagens uppföljningsverksamhet. Revisorerna föreslår att rege-
ringen i ökad utsträckning i sina särskilda direktiv till myndigheterna
skall begära att de redovisar hur normgivningsbemyndigandena har
använts.

Uppföljningen av normgivningen bör i större utsträckning integreras
med uppföljning av riksdagens budgetbeslut. Som ett led i detta kan
regelbunden områdesvis återrapportering av normgivningen göras i
budgetpropositionen, varvid även relationen till EG:s regelarbete bör
redovisas. Redovisningen av anslag, myndigheter och statsbidrag i
budgetpropositionen kan också behöva kompletteras med uppgifter om
den bakomliggande normgivningen — lagar, förordningar och myndig-
hetsföreskrifter.

I vår granskning har de svenska reglerna i förhållande till EG:s
regler på olika sätt berörts. Sveriges närmande till EG leder enligt
revisorerna till ett behov av att klarlägga vissa frågor rörande normgiv-
ning, t.ex. huruvida reglerna om normgivning i RF kap. 8 och befintliga
bemyndiganden behöver ses över, om statsmakterna skall engagera sig i
prioritering av standardiseringsprojekt samt vem som skall bevaka nya
EG-direktiv och standarder. En komplicerande faktor härvid är att
införlivandet av EG-regler med svenska regler ofta berör en mängd
departement, myndigheter, intresseorganisationer och standardiserings-
organ.

Revisorerna föreslår att regeringen skall utreda dessa frågor rörande
EG och normgivningen.

Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om ett nytt datorbaserat rättsinformationssys-
tem,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om skyldighet för kommuner att förteckna
och publicera författningar,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

revisorerna anfört om åtgärder mot brister i bemyndiganderegi-
stret, ,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad Förs. 1991/92:19
revisorerna anfört om ökad användning av förordningsmotiv,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om att utreda hur systemet med normgiv-
ningsbemyndiganden bör förändras vid ett närmande till EG.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Kjell Nilsson (s), Hans Lind-
blad (fp), Anders G Högmark (m), Anita Johansson (s), Bengt Silfver-
strand (s), Birgitta Hambraeus (c), Åke Carnerö (kds), Maja Bäckström
(s), Leif Bergdahl (nyd), Per-Richard Molén (m) och Bengt Kronblad
(s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg samt vikarierande utredningschefen Gunnar Järnebeck
samt Ingrid Cariman (föredragande).

Stockholm den 23 april 1992

På riksdagens revisorers vägnar

Alf Wennerfors

Ingrid Cariman

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Vad blir det av riksdagens lagstiftning?

Riksdagen och normgivningsprocessen

Rapport 1991/92:6

Utredare:

Eric Gandy

Ingrid Cariman

Beslutad av revisorerna i plenum 1992-02-23

Innehållsförteckning

Sammanfattning................................... 12

1 Vilken roll spelar riksdagen i normgivningsprocessen? .... 14

1.1 Riksdagens tre roller......................... 14

1.2 Revisorernas granskning ...................... 14

2 Hur ser normgivningsprocessen ut i praktiken? ......... 15

2.1 Inledning.................................. 15

2.2 Normgivningsmaktens fördelning enligt regeringsfor-
men ........................................ 15

2.3 Översikt .................................. 18

2.4 Normgivningsprocessen i sin helhet ............. 19

2.5 Riksdagens normgivning...................... 34

2.6 Regeringens normgivning ..................... 38

2.7 »Myndigheternas normgivning .................. 43

2.8 Kommuner och landsting ..................... 46

2.9 Konsekvenser av EG......................... 48

3 Vilka är problemen i normgivningsprocessen och vad kan

man göra åt dem ? ................................. 53

3.1 Inledning.................................. 53

3.2 Beslutsunderlaget är bristfälligt................. 53

3.3 Det är svårt att skaffa överblick över gällande regier . 56

3.4 Bristande ordning och reda i normgivningsprocessen 60

3.5 Informationen till riksdagen om normgivningspro-
cessen är bristfällig ............................. 63

3.6 Riksdagens framtida roll i normgivningsprocessen . . 66

3.7 Möjliga åtgärder i sammanfattning .............. 66

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Till rapporten hör PM 1991/92:4, Riksdagen och normgivningsproces-
sen — underlagsrapporter, med följande delar:

1. Normgivning för dataintegritet — Ingrid Cariman

2. Normgivning för djurskydd — Ulla Björkman

3. Normgivning för säker elmateriel — Eric Gandy

4. Normgivning för kemiska produkter — Eric Gandy

5. Normgivning för omsorgsvården — Eric Gandy

6. Ett rättsinformationssystem — Per Axelson

Sammanfattning

I rapporten redovisas resultaten av en granskning av riksdagens norm-
givningsbemyndiganden, dvs. när riksdagen i olika lagar beslutar att
regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer far meddela
föreskrifter. Utgångspunkten har varit riksdagens olika roller i norm-
givningsprocessen, att i regeringsformen (RF) reglera själva normgiv-
ningsprocessen, att stifta lagar samt att i lagar ge bemyndiganden att
meddela föreskrifter.

Huvudfrågan för granskningen har varit Vad blir det av riksdagens
bemyndigande- och lagstiftningsbeslut? Centrala frågor i granskningen
har varit om det är möjligt att skaffa sig en överblick över gällande
normer inom skilda områden, om bemyndiganden har använts på
avsett sätt, om riksdagens normbeslut följs upp, vilket beslutsunderlag
som finns vid normbeslut samt vilken återföring av information som
sker till riksdagen om utfallet av normbeslut.

Granskningen har grundats på en kartläggning av normgivningspro-
cessen inom fem områden: dataintegritet, djurskydd, elsäkerhet, kemi-
kaliekontroll och omsorgsverksamhet. Resultaten av denna kartlägg-
ning redovisas i kapitel 2 Hur ser normgivningsprocessen ut i praktik-
en? Kapitlet inleds med en genomgång av normgivningsmaktens för-
delning enligt regeringsformen samt en kort översikt över normgiv-
ningens omfattning.

Kartläggningen visar att normgivningsprocessen har en hierarkisk
uppbyggnad. Ofta får den ett pyramidliknande utseende, med riksda-
gen i toppen och normgivande myndigheter, kommuner m.fl. i basen.
Inom denna grundstruktur kan dock normgivningsprocessen inom ett
område i praktiken se ut på flera olika sätt med en mångfald lagar,
förordningar, föreskrifter, bemyndiganden och ansvariga organ, både
inom och utanför landet.

Av kartläggningen framgår också att EG-anpassning av normgiv-
ningen pågår sedan länge, speciellt inom områden där standardisering
är viktig. Inom Sverige sker denna harmonisering i första hand på
myndighetsnivå, i samarbete med svenska standardiseringsorgan. Myn-
digheternas arbete med normgivning blir alltmer internationellt. Riks-
dagens uppgift blir att omsätta beslut som fattats inom EES- avtalets
ram och inom EG i svensk normgivning. För att kunna påverka
normgivningsprocessen inom EG krävs att Sverige är representerat i
de kommittéer och arbetsgrupper som utarbetar förslag till nya direk-
tiv.

Det underlag som utarbetas inför beslut om nya normer är mest
omfattande längst upp i pyramiden, dvs. inför riksdagens beslut om
nya lagar, medan det blir tunnare ju längre ned i pyramiden man
kommer. Något krav på dokumentation av regeringens beslutsunderlag
finns inte och i myndigheter och kommuner är eventuella beslutsun-
derlag inte offentligt dokumenterade.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Något rättsinformationssystem som inbegriper olika normer på de
olika nivåerna i den hierarkiska pyramiden finns inte i Sverige. Man
kan således inte på ett samlat sätt se vilka lagar, förordningar och
myndighetsföreskrifter som gäller inom olika områden.

I kapitel 3 analyseras problemen i normgivningsprocessen och ett
antal möjliga åtgärder diskuteras. De problem som analyseras är:

* brister i beslutsunderlaget före beslut om nya lagar, förordningar,
föreskrifter och bemyndiganden eller avsaknaden av beslutsunder-
lag

* svårigheter att överblicka vilka normer som gäller, både för dem
som berörs av normerna och för dem som skall tillämpa dessa

* bristande ordning och reda i normgivningsprocessen

* brister i riksdagens överblick över hur normeringsprocessen funge-
rar

Två grupper av åtgärder redovisas, dels åtgärder av mer generell
karaktär, dels åtgärder av speciellt intresse för riksdagen som lagstiftare.

Generella informationssystem som visar hur olika områden är regle-
rade genom lagar, förordningar, myndighetsföreskrifter, kommunala
regler och standarder behövs både för den som skall tillämpa och
efterleva och för den som skall utforma och besluta om normerna.
Som förebild kan det norska Lovdatas rättsinformationssystem använ-
das. Områdesvisa föreskriftssamlingar och handböcker kan tas fram ur
ett sådant rättsinformationssystem för olika områden. Åtgärder behövs
också för att göra kommunala regler mer lättillgängliga, bl.a. genom
kommunala författningssamlingar. Regeringens regelförenklingsarbe-
te bör ges hög prioritet, speciellt på myndighetsnivå.

För riksdagen som lagstiftare krävs speciella åtgärder och
information om normgivningen. Det kan göras t.ex. genom en vida-
reutveckling av statsrådsberedningens register så att det går att se vilka
förordningar och myndighetsföreskrifter som riksdagens lagar och be-
myndiganden resulterat i. Riksdagen kan ställa krav på regeringen om
bättre återrapportering i normgivnings- och bemyndigandefrågor. Ut-
skotten kan t.ex. enligt riksdagsordningen inhämta uppgifter genom
utfrågningar eller remisser. Andra instrument som riksdagen kan
använda för att informera sig om normgivningsprocessen är bl.a.
bestämmelsen i RF 8:12 enligt vilken riksdagen vid lagbeslut kan
begära att regeringen återkommer till riksdagen med ett förslag till
förordning. Regeringens årliga skrivelse till riksdagen med redovisning
av vad regeringen har gjort med anledning av riksdagens skrivelser
skulle kunna användas för att informera riksdagen om den ytterligare
normgivning som riksdagens lagbeslut har lett till.

Krav kan ställas på att regeringen i ökad utsträckning tar fram och
publicerar sina förordningsmotiv i mera tillgänglig form samt att särskil-
da direktiv enligt budgetförordningens 6 § ges till myndigheter att redovi-
sa hur normgivningsbemyndiganden använts.

Regelbunden områdesvis återrapportering av normgivningen kan
göras i budgetpropositionen varvid även relationen till EG:s regelarbete
redovisas. Krav på konsekvensbeskrivningar rörande normgivning kan

Förs. 1991/92:19

Bilaga

ställas på propositioner innehållande lagförslag. Tillämpningen av be-
gränsningsförordningen kan behöva ses över bl.a. för att få bättre kon-
sekvensanalyser av myndigheters föreskrifter.

Sveriges närmande till EG leder till ett behov av att klarlägga vissa
frågor rörande normgivning, t.ex. om statsmakterna skall engagera sig i
prioritering av standardiseringsprojekt, vem som skall bevaka nya
EG-direktiv och standarder samt huruvida reglerna om normgivning i
RF kap. 8 samt befintliga bemyndiganden behöver ses över.

1 Vilken roll spelar riksdagen i
normgivningsprocessen?

1.1 Riksdagens tre roller

Riksdagens maktutövning sker genom beslut rörande beskattning, ut-
gifter och lagstiftning samt genom kontroll av regeringens förvaltning.
I denna granskning är det lagstiftningsmakten som står i centrum —
här riksdagen och normgivningsprocessen. Riksdagen har flera olika
roller i denna process.

En central roll för riksdagen är att reglera själva normgivningspro-
cessen, såväl det egna agerandet som andra organs normgivningsverk-
samhet. Detta görs genom de generella bestämmelser om normgivning
som återfinns i regeringsformen (RF 8 kap.). Där regleras bl.a. vem
som får meddela föreskrifter inom olika områden, vilken sorts före-
skrifter som får meddelas samt möjligheterna att delegera resp, subde-
legera normgivningsmakten genom bemyndiganden. Se vidare bild 1.

En av riksdagens huvuduppgifter är att stifta lagar. Lagar utgör oftast
den första och högsta normgivningen inom ett område och utgör
samtidigt förutsättning för fortsatt normgivning. Riksdagen stiftar lagar
men initiativ till lagstiftning kommer ofta från annat håll i samhället.
Regeringen utarbetar och beslutar om de lagförslag som skall läggas
fram i riksdagen.

En annan viktig roll för riksdagen är att skapa förutsättningar för
andra organs normgivning genom de bemyndiganden som ingår i
lagar. Normbemyndigande innebär en överföring av vissa delar av
riksdagens normgivningsmakt till regeringen, statliga myndigheter och
kommuner. Genom denna delegering av normgivningsmakten engage-
ras således flera organ i normgivningsprocessen. Därmed begränsas
behovet av normgivning genom riksdagens försorg.

1.2 Revisorernas granskning

Riksdagens tre roller i normgivningsprocessen hänger nära samman.
Genom sina normbeslut skapar riksdagen förutsättningarna för en
fungerande normgivningsprocess. Detta är i sin tur en förutsättning för
att riksdagens intentioner, som kommit till uttryck i lagstiftningen,

Förs. 1991/92:19

Bilaga

fullföljs. Normgivning har stor betydelse för i stort sett alla delar av Förs. 1991/92:19
samhällslivet och påverkar i hög grad vardagslivet för medborgare, Bilaga
företag, organisationer m.fl.

Mot denna bakgrund har revisorerna beslutat att granska riksdagen
och normgivningsprocessen. Huvudfrågan har varit: Vad blir det av
riksdagens bemyndigandebeslut och lagstiftning? Centrala frågor i
granskningen har varit om det är möjligt att skaffa sig en överblick
över gällande normer inom skilda områden, om bemyndiganden har
använts på avsett sätt, om riksdagens normbeslut följs upp, vilket
beslutsunderlag som finns vid normbeslut samt vilken återföring av
information som sker till riksdagen om utfallet av normbesluten. I
granskningen har konsekvenserna av Sveriges närmande till EG för
riksdagen och dess roll i normgivningsprocessen särskilt uppmärksam-
mats.

Granskningen har gjorts med utgångspunkt i fem exempel på norm-
givning inom olika lagstiftningsområden, nämiigen dataintegritet, djur-
skydd, elmateriel, kemikaliekontroll och omsorgsverksamhet. Exemp-
len finns dokumenterade i underlagsrapporterna 1 — 5.

2 Hur ser normgivningsprocessen ut i
praktiken?

2.1 Inledning

Den formella normgivningsprocessen enligt bestämmelserna kan illu-
streras som på bild 1. Det är en sammanhängande hierarkisk process
där normgivningsmakten fördelas mellan olika nivåer med hjälp av
normgivningsbemyndiganden, dvs. beslut i lagar och förordningar om
rätten för andra organ än riksdagen att meddela bindande föreskrifter.

I detta kapitel presenteras, med hjälp av de fem exemplen, en bild
av hur normgivningsprocessen kan se ut i praktiken. Först ges dock en
kort orientering om bestämmelserna rörande normgivning i regerings-
formen (2.2) samt en översikt över normgivningen i stort (2.3).

2.2 Normgivningsmaktens fördelning enligt
regeringsformen

All offentlig makt i Sverige utgår från folket, vars främsta företrädare
är riksdagen. Det är riksdagen som stiftar lagar, och den offentliga
makten i landet utövas under lagarna. Detta står i RF:s första kapitel
om statsskickets grunder.

Lagarna ger generella, bindande regler för enskilda och myndighe-
ter, men det är långt ifrån alla sådana regler som har lags form och
meddelas av riksdagen. Den s.k. normgivningsmakten fördelas i själva
verket på många händer: regeringen, de statliga myndigheterna, kom-
munerna. Men ytterst måste normgivningsmakten härledas från riksda-
gen.

I regeringsformen finns bestämmelser om vilken sorts regler som
måste ges i form av lag och vilka som kan bestämmas i författning av
lägre valör. Åttonde kapitlet handlar helt och hållet om dessa frågor,
men de behandlas också i bl.a. andra kapitlet om de grundläggande fri-
och rättigheterna och i tionde kapitlet om förhållandet till andra
stater, i elfte kapitlet om rättskipning och förvaltning och i trettonde
kapitlet om krig och krigsfara. Också tryckfrihetsförordningen (TF)
innehåller regler om normnivåer på det sakområde som TF avser. Se
bild 1.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Bild 1

Normgivningsprocessen - den formella bilden

Riksdagen

Grundlagarna

Riksdagen

Lagar

Regeringen

Förordningar

Myndigheter
(kommuner)

Föreskrifter

Målgrupper
(enskilda, företag,
kommuner m.fl.)

I korthet innebär systemet att grundlagarna tillhör riksdagens norm-
givning, att föreskrifter om begränsningar i de grundläggande fri- och
rättigheterna i de flesta fall kräver lagform, liksom yttrandefrihetsin-
skränkningar till följd av 2 kap. TF, för att nämna ett par exempel.
Lagform krävs även för föreskrifter om enskildas personliga ställning
och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes (civilrätts-
lig lagstiftning) liksom för vissa offentligrättsliga regler, sådana som rör
förhållandet mellan enskilda och det allmänna och som kan sägas vara
betungande för den enskilde. Här avses bl.a. regler som innebär
åligganden för enskilda eller andra ingrepp, t.ex. föreskrifter om brott
och straff och skatter.

Vidare krävs lagform för föreskrifter om folkomröstning i riket,
grunderna för rikets indelning i kommuner och grunderna för kom-
munernas organisation, verksamhetsformer och beskattning. Också
föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden i övrigt
kräver lagform. Detta gäller även för regler om domstolarna och deras
verksamhet i den mån inte regeringsformen själv reglerar frågan lik-
som för regler om domare och statstjänstemän.

Dessa är de viktigaste områdena där riksdagen själv måste bestämma
generella regler i form av lag.

På andra områden, således där grundlagen inte anger att det är
riksdagen som skall meddela föreskrifter genom lag, far regeringen
besluta om regler genom förordning i enlighet med den s.k. restkom-
petensen.

I sak omfattar restkompetensen offentligrättslig normgivning och då
främst föreskrifter om myndighetsorganisationen, detaljföreskrifter om
kommuner, domstolar och statstjänstemän, men också vissa föreskrifter
om sådant som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna
ligger under restkompetensen. Det skall enligt RF då röra sig om
föreskrifter som från den enskildes synpunkt inte är betungande utan
gynnande eller neutrala.

Men regeringen har i realiteten ett mycket större utrymme än så när
det gäller normgivningen och det beror, som redan framgått, på att
riksdagen i vissa fall far delegera sin normgivningsmakt till regeringen.

Det område som hör till riksdagens normgivning kallas för det
primära lagområdet. Det primära lagområdet innehåller ett obligato-
riskt lagområde där delegering inte får ske.

De områden inom det primära lagområdet där delegering far ske
avser främst offentligrättslig, för enskild betungande normgivning (8
kap. 7 § RF). Begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna,
t.ex. vad gäller rörelsefriheten eller skyddet mot frihetsberövande eller
kroppsligt ingrepp, måste ske genom lag. Det finns dock ett par
undantag också från den principen (2 kap. 12 § RF).

Specifikt far delegering enligt 8 kap. 7 § RF ske på följande
områden: regler om skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,
utlänningars vistelse i riket, in- eller utförsel av varor, av pengar eller
av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, när-
ingsverksamhet, ransonering eller utformning av byggnader, anlägg-
ningar och bebyggelsemiljö, jakt, fiske, djurskydd eller natur- och

Förs. 1991/92:19

Bilaga

2 Riksdagen 1991/92. 2 saml. Nr 19

miljövård, trafik eller ordningen på allmän plats, undervisning och
utbildning samt förbud att röja sådant som någon erfarit i allmän
tjänst eller under utövande av tjänsteplikt. Ett bemyndigande medför
inte automatiskt rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av
brott än böter, men riksdagen kan genom ett s.k. blankettstraffbud i
den lag som ger bemyndigandet föreskriva fängelsestraff för överträdel-
se av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.
Vidare kan riksdagen bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter
om tullar och avgifter; avgiftsbemyndigande kan också ges direkt till
en kommun (8 kap. 9 § RF).

På viktiga och stora områden kan alltså riksdagen bemyndiga rege-
ringen att meddela föreskrifter och även att vidaredeiegera (subdelege-
ra) normgivningsmakten till förvaltningsmyndighet eller kommun (8
kap. 11 § RF). Riksdagen kan själv delegera normgivningsmakt till sig
underställda förvaltningsmyndigheter men inte direkt till en regering-
en underställd myndighet.

A andra sidan står det riksdagen fritt att själv meddela bestämmelser
på regeringens område. Och har bestämmelser i en viss fråga medde-
lats i form av lag så krävs det alltid lag för att ändra dessa (8 kap. 17 §
RF).

Från delegering av normgivningsmakten skall skiljas regeringens
befogenhet att — utan särskilt bemyndigande — meddela verkställig-
hetsföreskrifter till all lagstiftning och också att överlåta den befogen-
heten lika väl som den s.k. restkompetensen till underordnad myndig-
het (8 kap. 13 § RF).

2.3 Översikt

För att uppskatta regeimassans storlek kan flera olika mått användas.
Antalet lagar, föreskrifter, standarder, osv. är det vanligaste måttet.
Omfattningen av en lag eller en standard kan dock variera från en till
hundra sidor. Därför används i vissa sammanhang antalet sidor som
mått på regelmassan, t.ex. inom standardiseringsorgan och inom EG.
Ytterligare ett mått är antalet publikationer eller antalet rättsakter. Det
är aktuellt där det är flera skilda sorters dokument som avses, t.ex.
förordningar, direktiv och uttalanden inom EG. I redovisningen här
används flera av dessa mått, beroende på källan för uppgifterna.

Totalt finns ca 3 600 gällande författningar i Svensk författningssam-
ling, SFS. Av dessa är ca 1 200 lagar och 2 400 regeringsförordningar. I
runda tal / 000 nya och ändrade författningar kommer till per år. Det
totala antalet författningar har dock under senare år varit någorlunda
konstant.

Ca 430 av dessa 1 200 lagar innehåller normbemyndiganden från
riksdagen till regeringen, totalt över / 600. Antalet bemyndiganden i
en lag kan variera mellan ett och femtio. Bl.a. dessa bemyndiganden
ligger till grund för rege- ringens förordningar, vilka i sin tur innehål-
ler ca l 000 normbemyndiganden till myndigheter.

De statliga myndigheterna har med utgångspunkt i dessa bemyndi-
ganden meddelat över 14 000 föreskrifter. Under 1989/90 minskade

Förs. 1991/92:19

Bilaga

antalet myndighetsföreskrifter med ca 1200 — framför allt1 hos länssty-
relserna — till följd av bl.a. regeringens regelreformeringsarbete.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Departement	Lagar	Bemyndiganden	Myndighets -
		till regeringen	föreskrifter
Arbetsmarknads	16	123	1 200
Bostads	8	18	400
Civil	22	88	2 700
Finans	92	221	2 500
Försvars	16	94	2 000
Industri	11	' 40	100
Jordbruks	21	143	800
Just i t ie	102	294	100
Kommun i kations	29	134 '■	2 000
Miljö	23	117	200
Soc i a 1	48	167	600
Utb ildnings	16	134	1 700
Utrikes	22	65	100
Summa	427	1 638	14 400
Källa: prop. 1990/91:	100 bil. 2

Ett 50-tal centrala myndigheter och samtliga länsstyrelser har rätt att ge
ut föreskrifter i en egen författningssamling enligt författningssamlings-
förord- ningen. Uppgifter om omfattningen av myndigheternas allmän-
na råd, rekom- mendationer o.d., som inte kräver bemyndiganden och
inte heller är bindande men som ofta kan vara ett alternativ till
föreskrifter, saknas däremot. Fördelningen på olika departementsområ-
den framgår av tabellen ovan. Bemyndiganden kan även ges till
kommuner, landsting m.fl. icke statliga organ. Uppgift saknas dock om
omfattningen av dessa organs normgivning.

Nu gällande svenska standarder, dvs. allmänt tillämpbara tekniska
kravspecifikationer framtagna av olika standardiseringsorgan, t.ex. Sve-
riges Elektriska Kommission, och fastställda av Standardiseringskom-
missionen, som i många fall utgör en vidare precisering av normer,
uppgår till ca 7 000. Ca 500 nya eller ändrade standarder fastställs i
Sverige varje år. Det aviserade EES-avtalet omfattar enligt kommers-
kollegium 1 400 rättsakter, dvs. förordningar och direktiv, bestående av
ca 14 000 sidor regler. EG-rätten i sin helhet omfattar totalt ca 80 000
sidor lagtext.

2.4 Normgivningsprocessen i sin helhet

Exemplen i denna kartläggning bekräftar i stora drag bilden av den
formella normgivningsprocessen som presenterades tidigare (bild 1).
Den hierarkiska uppbyggnaden, där riksdagen fastställer vissa normer i
lagar samtidigt som man fördelar normgivningsmakten vidare med
hjälp av bemyndiganden till regeringen och andra organ, återfinns
tydligt i samtliga lagstiftningsområden som studerats. Regeringen i sin
tur meddelar vissa egna bestämmelser i förordningar och subdelegerar
dessutom i vissa fall rätten att meddela föreskrifter till olika bestämda
myndigheter. Myndigheter och kommuner utnyttjar sedan dessa norm-
givningsbefogenheter för att i mån av behov meddela närmare före-
skrifter.

Inom samma hierarkiska grundstruktur kan dock normgivningspro-
cessen i praktiken se ut på flera olika sätt. Oftast far den ett pyramid-
liknande utseende, med riksdagen i spetsen och normgivande myndig-
heter, kommuner m.fl. i basen.

Datalagen som reglerar användningen av datoriserade personregister
har t.ex. enbart två särskilda bemyndiganden. Dessa gäller det statliga
person- och adressregistret (SPAR). Användningen av datoriserade
personregister regleras också i ett antal särskilda registerlagar med
tillsammans ett 20-tal bemyndiganden, t.ex. lagen om allmänt krimi-
nalregister, polisregister, fritidsbåtsregister, skatteregister, tullregister,
utsökningsregister, fritidsbåtsregister, folkbokföringsregister och regis-
ter för betalningsföreläggande och handräckning. Ett större antal per-
sonregister är dessutom reglerade i lagar som inte huvudsakligen rör
integritetsskydd vid användandet av personregister. För dessa finns ofta
en förordning med bemyndiganden. Se bild 2 och underlagsrapport 1.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Förs. 1991/92:19

Bilaga

NORMGIVNING FÖR DATAINTEGRITET

<Z>

■st
r-
Os

Bild 2

Regeringen till datainspektionen

9 § Medgivande om alt lämna ut
uppgifter

Exemplet Normgivning för kemiska produkter (underlagsrapport 4)
visar att lagen om kemiska produkter med ca 15 bemyndiganden har
gett upphov till 17 förordningar, t.ex. om PCB, asbesthaltiga bromsbe-
lägg, bekämpningsmedel m.m. Dessa förordningar innehåller i sin tur
ytterligare ett 65-tal bemyndiganden till 10 centrala myndigheter och
24 länsstyrelser att meddela föreskrifter. Totalt finns ett 80-tal bemyn-
diganden i detta lagkomplex. Se bild 3. De centrala myndigheterna har
med stöd av dessa bemyndiganden utfärdat ett 40-tal föreskrifter och
allmänna råd.

Pyramidliknelsen blir mer accentuerad då kommuner ingår i norm-
givningsprocessen. I exemplet Normgivning för omsorgsvården (under-
lagsrapport 5) ingår tre lagar, varav två av övergångskaraktär, med
enbart fyra bemyndiganden samt fyra förordningar med bemyndigan-
den. Se bild 4. Normgivningsprocessen innebär att huvuddelen av
normgivningen inom området sker hos socialstyrelsen. Samtidigt har
landstingens omsorgsnämnder det direkta ledningsansvaret för om-
sorgsverksamheten och därmed rätt enligt kommunallagen (1 kap. 4 §)
att utarbeta egna verkställighetsföreskrifter (förstärkt genom bemyndi-
ganden av regeringen, dock utan lagstöd). Det gäller ansvaret hos vissa
befattningshavare, t.ex. föreståndare vid vårdhem. Omsorgsverksamhe-
ten bedrivs av landstingen i stora hierarkiska organisationer. Uppgiften
att meddela föreskrifter om föreståndarens ansvar t.ex. har i Stockholm
delegerats vidare till distriktsstyrelser och i Göteborg till stadsdels-
nämnder.

Utgår man från ett specifikt problemområde i samhället och kartläg-
ger normgivningsprocessen, kan pyramideffekten även uppstå när det
är flera olika lagar som reglerar området. Ett bra exempel är Normgiv-
ning för säker elmateriel (underlagsrapport 3). Problemet säkerhet hos
elmateriel regleras genom bestämmelser i minst fyra lagar: ellagen,
arbetsmiljölagen, plan- och bygglagen samt strålskyddslagen. Samtliga
lagar har vidhängande förordningar och bemyndiganden till närings-
och teknikutvecklingsverket (NUTEK), boverket, arbetårskyddsstyref
sen (ASS) och strålskyddsinstitutet (SSI) att meddela föreskrifter. Dessa
myndigheter har i sin tur omfattande författningssamlingar, som helt
eller delvis berör elmateriel och säkerhet. Se bild 5.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Bild 3

Lag (1985:426) om kemiska produkter

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Bild 5

Normgivning för säker elmateriel - Sverige

»->
g

1 c
:O (U

E’S^

z ± -1
*- P • •

i
M
73
*O
>>

2 c
£ o

2
co
LL, O
. (N

£ 2?:

^22

< 55

CO <N

CO 05

< O

■C

c
-53
E

c
o

bfioo

x> —<

et»
<ZX>

CO m

I den pyramidliknande normgivningsprocessen ökar detaljeringsgra-
den i bestämmelserna ju längre ned i pyramiden man kommer. I t.ex.
omsorgslagen skriver riksdagen (16 §): För verksamheten enligt denna
lag skall det finnas den personal som behövs för att meddela god
omsorg. Regeringen ger mer detaljerade föreskrifter: Vid dagcenter,
elevhem och gruppbostad skall det finnas någon som förestår verksamhe-
ten. En sådan föreståndare skall enligt regeringen svara för den ome-
delbara ledningen och förvaltningen av verksamheten. Krav ställs
dessutom på dokumentation av verksamheten. Vilka behörighetskrav
som skall ställas på dessa föreståndare överlämnas dock genom rege-
ringens bemyndigande till socialstyrelsen att precisera. Socialstyrelsen
gör detta genom att hänvisa till en äldre instruktion för föreståndare
från 1973, som även framdeles skall gälla "i tillämpliga delar". Denna
instruktion innehåller en rad konkreta krav på den som utses till
föreståndare. Vidare har resp, omsorgsnämnd eller distriktsstyrelse
fattat beslut om ansvarsområden och delegation inom omsorgsförvalt-
ningen. Landstinget i Sörmland har t.ex. detaljerade befattningsbeskriv-
ningar för bl.a. föreståndare för vårdhem. Dessa bygger vidare på
socialstyrelsens äldre instruktion.

EG-anpassning pågår sedan länge

Samarbete och kontakter i övrigt med EG samt anpassning till EG-
normer sker i första hand hos de statliga myndigheterna. Det gäller
även sammankopplingen mellan normgivning och standardisering.
Detta belyses av exemplen rörande både kemikalier och elmateriel, där
internationellt samarbete funnits länge och fasta arbetsformer har
utvecklats. Inom elsäkerhetsområdet har det skett en successiv anpass-
ning av svenska normer till internationella och europeiska normer och
standarder. I praktiken innebär detta att svenska normer och standar-
der på elmaterielområdet harmoniseras med EG:s normer och genom
hänvisning till europeiska standarder. Både inom EG och i Sverige
tillämpas den s.k. presumtionstekniken, vilket innebär att allmänt
hållna säkerhetskrav i lagar och förordningar eller motsvarande antas
uppfyllda om gällande standard uppfylls. I normerna hänvisas till
aktuell standard, vilket innebär att standarder i praktiken utgör en del
av normgivningen. Myndigheterna, här i första hand närings- och
teknikutvecklingsverket, samarbetar med svenska standardiseringsorgan
som i sin tur representerar Sverige internationellt i arbetet med att ta
fram detaljerade tekniska krav på elmateriel. Se bild 6.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Normgivning för säker elmateriel - internationellt

På kemikalieområdet är myndigheterna i hög grad beroende av den
internationella utvecklingen för bl.a. kunskaper om kemikalier. Redan
nu finns krav på att kemikalieinspektionen (KEMI) skall informera
motsvarande organ i de nordiska länderna om nya föreskrifter. Kemi-
kalieinspektionen uppger dessutom att det pågår ett tiotal större stan-
dardiseringsprojekt som direkt berör myndighetens normgivningsverk-
samhet, bl.a. rörande förpackningar där inspektionen har meddelat
föreskrifter.

Regeringen har en egen organisation för integrationsfrågor, som
samordnas av integrationssekretariatet vid utrikesdepartementets han-
delsavdelning. Denna organisation har varit huvudansvarig för det
normgivningsarbete som ingår i EES- avtalet, dvs. harmonisering och
anpassning av svenska regler till de 1 400 av EG:s rättsakter som
berörs. Till följd av EES-avtalet far riksdagen uppgiften att omsätta
dessa 1 400 rättsakter i den svenska lagstiftningen. I vissa fall blir det
fråga om förordningar eller föreskrifter. Närmandet till EG innebär att
normgivningsprocessen på de områden där det finns EG-regler förläggs
utanför Sveriges gränser dels vid sidan av riksdagen, dels genom
myndigheternas och i vissa fall regeringens deltagande i EG:s normgiv-
ningsprocess och den internationella standardiseringsverksamheten. Se
bild 7.

Normgivningsprocessens resultat kan sammanfattningsvis karakteri-
seras som en pyramid med en mångfald lagar, förordningar, föreskrif-
ter, bemyndiganden och ansvariga normgivande organ, både inom och
utanför landet. Det framgår också av kartläggningen att det inte finns
något informationssystem som förenar de olika normerna och norm-
givningsorganen, trots pyramidens hierarkiska uppbyggnad.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Bild 7

Normgivningsprocessen - Sverige och EG

Informationssystem

För vissa delar av regelsystemet finns databaser, t.ex. SFS-registren hos
statsrådsberedningen (SB) och justitiedepartementet med alla lagar och
förordningar i fulltext. Statsrådsberedningen har dessutom ur denna
databas upprättat en förteckning över lagparagrafer (och vissa förord-
ningar) som innehåller normbemyndiganden. Denna har tagits fram
på begäran av KU och överlämnas årligen till utskottet.

Däremot innehåller dessa register inga uppgifter om myndighetsföre-
skrifter eller kommunala regler. Varje större normutfärdande myndig-
het har en egen författningssamling, men dessa är med vissa undantag
inte databaserade. Däremot skall myndigheter enligt krav i författ-
ningssamlingsförordningen (1976:725, ändr. 1984:212, 18c §) lämna in
en aktuell regeiförteckning i samband med sina anslagsframställningar.
En sådan förteckning skall dessutom enligt förordningen hållas till-
gänglig för allmänheten. För kommuner och landsting finns inget krav
på publicering av föreskrifter i t.ex. en författningssamling, vilket
framgår av rapporten Regelreformering från stat-kommunberedningen
(Ds 1991:32, s. 91). Däremot finns vissa rekommendationer om detta i
ett cirkulär från Svenska kommunförbundet (1977:131).

Något heltäckande rättsinformationssystem finns således inte i Sveri-
ge. Däremot finns vissa komponenter till ett sådant system i RATTS-
DATA m.fl. dataregister. Rättsinformationssystem i Sverige har nyligen
utretts av samarbetsorganet för rättsväsendets informationssystem
(SARI), som avgivit rapporten Rättsväsendets informationssystem, vissa
RÄTTSD AT A-frågor, Ds 1991:75. Bl.a. konstateras ett ökat intresse för
rättsinformation samtidigt som informationen i RÄTTSDATA, som
handhas av DAFA, inte utnyttjas ens hos t.ex. justitiedepartementet
trots att de har de egna registren i RÄTTSDATA. Möjligheterna för
andra myndigheter att direkt fa tillgång till t.ex. SFS-registret hos
SB/justitiedepartementet diskuteras av utrednings- gruppen. Se under-
lagsrapport 6.

Inom riksdagen har förvaltningskontorets nyinrättade enhet för do-
kument och register (DORIS) ansvar för drift och utveckling av
register och fulitextdatabaser. Riksdagen har i dag samtliga betänkan-
den, motioner och protokoll fr.o.m. riksmötet 1989/90 lagrade i fuli-
textdatabaser. Under 1992 förväntas propositionerna bli tillgängliga i
fulitextdatabaser. Därutöver har riksdagen bl.a. en planeringsdatabas
där det är möjligt att följa behandlingen av riksdagsdokumenten. För
närvarande pågår förberedelsearbete för att öppna riksdagens databaser
för allmänheten, vilket enligt planerna skall göras i juli 1992. Se
vidare underlagsrapport 6.

I Norge har man valt en annan lösning än RÄTTSDATA. Detta
beror delvis på att man började med rättsinformationssystem senare än
i Sverige, då datatekniken hade ändrat riktning från centrala stordator-
system till lokala system. Huvudmannen för rättsinformationssystemet
i Norge är Stiftelsen Lovdata, en allmännyttig stiftelse grundad av det
norska justitiedepartementet och juridiska fakulteten vid Oslo univer-
sitet. Stifteisen, som drivs icke-kommersieilt men med självkostnads-

Förs. 1991/92:19

Bilaga

täckning, har ett flertal databaser med möjlighet till fulltextsökning,
dvs. samtliga ord i texten är sökbara. Av intresse här är databasen
Norske rettskilder (Norska rättsakter) som bl.a. innehåller alla gällande
lagar (ca 800 st.) och föreskrifter (ca 10 000) från departement,
myndigheter och kommuner. Basen innehåller data motsvarande
100 000 A4-sidor och är tillgänglig dygnet runt med fulltextsökning
per modem för abonnenter. Numera finns basen även på CD-ROM-
skiva, vilket innebär att man fritt kan söka i databaserna med hjälp av
sin egen PC. Se vidare underlagsrapport 6.

I denna databas går det t.ex. att söka på "farligt gods" och "trans-
port". Detta ger en förteckning över samtliga gällande lagar, förord-
ningar och föreskrifter i hela landet som berör dessa två områden
tillsammans. Varje dokument kan plockas fram i fulltext. Detta kan
användas t.ex. vid planering av sådana transporter. I Norge är myndig-
heter och kommuner skyldiga att kungöra sina författningar. Detta är
en förutsättning för att Lovdata skall fa in material till databasen.
Däremot krävs inget enhetligt datasystem hos de normutfärdande orga-
nen.

Lovdata har kopplat sin databas dels till det norska utrikesdeparte-
mentets databas för EES, motsvarande SVERRE i Sverige (se nedan),
dels till EG:s eget rättsinformationssystem CELEX (se nedan) med
möjlighet till fulltextsökning och med hänvisningar mellan de olika
databaserna med hjälp av s.k. hyperhopp. Detta innebär att man kan
plocka fram motsvarande regler inom EG och identifiera dem som
ingår i EES-avtalet, vilket bl.a. underlättar jämförelse mellan de nors-
ka reglerna och EG:s regler. Se bild 8.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Bild 8

Et arbeidsredskap for naeringsliv,
förvaltning, det politiske miljo,
organisasjoner og media

Indre Marked

• Konsentrert infor-
masjon om EFs lov-
givning i förbindelse
med etableringen av
det indre marked
Informasjon om norsk
tilpasning

EFTA/EF

• Statusrapporter om
prioriterte EFTA/EF
samarbeidsområder

NORIM

Kontakt-
katalog

• Översikt over
kontaktpersoner i
förvaltningen

vedrorende EFTA/
EF-sporsmål

Lovdata

• Norske retts-
kilder i full tekst:
Lover, sentrale og

lokale forskrifter,
rettsavgjorelser,
forarbeidsmateriale
m.

Europeisk

lovverk m.m.

• Direktiver, forordninger,
rettsavgjorelser, spörsmål

i Europaparlamentet m.v.

i full tekst (fra EF-kommi-
sjonens database
CELEX i Brussel)

• Tilgjengelig hele dpgnet, uken rundt

• Rask oppdatering

• Lovdatas brukervennlige spkesystem og skredder-
sydde opplegg gir enkel fremfinning

• Raske svartider

• Utförlig handbok og gratis telefonstotte

• Brukeropplsering arrangeres hyppig

Källa: Lovdata

SVERRE är en svensk databas under uppbyggnad. Basen handhas av
kommerskollegium på uppdrag av utrikesdepartementets handelsavdel-
ning och används som underlag för arbetet med EES-avtalet. Den
innehåller uppgifter om samtliga de rättsakter som ingår i avtalet, så
småningom översatta till svenska, motsvarande svenska regler samt en
bedömning av harmoniseringsbehovet. Att söka reda på vilka svenska
regler som berörs av EES har fått göras manuellt av resp, departement
och myndighet. Arbetet har letts av integrationssekretariatet vid utri-
kesdepartementets handelsavdelning samt kommerskollegium, som sva-
rat för databasen samt översättningsarbetet.

CELEX är EG:s eget rättsinformationssystem med bl.a. alla förord-
ningar, direktiv, beslut, rekommendationer, uttalanden, m.m. samt
rättsfall från EG-domstolen. Även information om kommande regler
finns i CELEX, som totalt innehåller över 60 000 rättsakter med
fulltextsökning. Basen, som uppdateras dagligen, är tillgänglig on-line
eller på CD-ROM-skiva som kommer varje halvår. Rättsinformations-
frågor behandlas mer utförligt i underlagsrapport 6.

Beslutsunderlag

1 kartläggningen av normgivningsprocessen har även ingått att studera
det beslutsunderlag som utarbetas inför beslut om nya normer. Be-
slutsunderlaget är mest omfattande i framför allt förarbeten till nya
eller ändrade lagar. Inför beslutet om den nya kemikalielagen 1985
fanns t.ex. ett flertal utredningsbetänkanden, ett lagrådsyttrande, en
proposition och ett utskottsbetänkande. Dessutom sägs i propositionen
att eftersom flera av grundtankarna i 1973 års lag om hälso- och
miljöfarliga varor, liksom en hel del av bestämmelserna, fortfarande
gäller, torde även förarbeten till 1973 års lag betraktas som tillhörande
förarbeten till 1985 års lagändring.

Något krav på dokumentation av regeringens beslutsunderlag finns
inte. För regeringens förordningar rörande omsorgsvården är t.ex.
beslutsprotokollet det enda material som har dokumenterats och of-
fentliggjorts förutom förordningstexten. Däremot finns relativt utförli-
ga, 20—30 sidor långa, förordningsmotiv för den nya kemikalieförord-
ningen och elmaterielförordningen. Motiven består framför allt av
kommentarer till de olika paragraferna i resp, förordning, som bifogas
motiven. De utgör underlag för regeringens beslut. Förordningsmoti-
ven är offentliga och publiceras i små häften motsvarande riksdagens
snabbtryck. Motiven publiceras dock inte i bokform och inte heller
finns något register över vilka förordningsmotiv som tagits fram. Det
är också relativt få förordningar som försetts med motiv. Under
perioden 1 januari 1980—30 juni 1991 har regeringen gett ut 68
förordningsmotiv, vilket kan jämföras med de tusentals förordningar
som utfärdats under perioden. Nu gällande förordningar uppgår till ca

2 400.

I myndigheter och kommuner är eventuella beslutsunderlag för
föreskrifter inte offentligt dokumenterade, låt vara att underlaget ändå
kan vara tillgängligt på begäran enligt principen om allmänna hand-

Förs. 1991/92:19

Bilaga

3 Riksdagen 1991/92. 2 saml. Nr 19

lingars offentlighet. Enligt begränsningsförordningen (1987:1347) och
riksrevisionsverkets tillämpningsföre- skrifter (den 15 juni 1988) krävs
att myndigheter dokumenterar sina konsekvensutredningar om nya
regler om dessa bedöms innebära "icke oväsentligt ökade kostnader"
(4 §). I övrigt gäller de allmänna reglerna i förvaltningslagen
(1986:223, 20 §) angående motivering av myndigheters beslut och
arkivlagstift- ningens regler om bevarandet av handlingar. Kommuner-
nas beslutsunderlag rörande föreskrifter offentliggörs inte, frånsett de
offentliga beslutsprotokollen. Hos omsorgsnämnderna visade det sig att
viss dokumentation, bl.a. beslutsprotokoll samt handböcker, kunde tas
fram på begäran — dock efter visst besvär. Se underlagsrapport 5.

Sveriges rättssystem avviker från gällande system i övriga Europa på
så sätt att lagtillämpning i förvaltningen och domstolarna i Sverige i
hög grad bygger på tolkning av de politiska intentionerna i förarbeten
till lagar. Praxis genom rättsfall spelar en förhållandevis mindre roll,
även om den fått stor betydelse på vissa områden såsom socialtjänsten.
Däremot existerar inte förarbeten i svensk mening inom EG. Förord-
ningar och direktiv förses dock med en s.k. preamble, som förklarar
syftet med direktivet och något om bakgrunden. I övrigt är det, i linje
med den europeiska rättstraditionen, rättspraxis som utvecklas genom
domstolsutslag som blir vägledande för rättstillämpningen.

2.5 Riksdagens normgivning

Lagstiftning byggs upp successivt och moderniseras allt eftersom de
problem som skall hanteras ändrar karaktär. Det innebär att riksda-
gens normgivning påverkas av den tidigare lagstiftningen på området i
fråga. Rötterna till 1985 års lag om kemiska produkter finns t.ex. inte
enbart i 1973 års lag om hälso- och miljöfarliga varor utan även i
giftstadgan och bekämpningsmedelsstadgan från 1940-talet. Bestämmel-
ser från tidigare lagar lyfts ograverade över till ny lagstiftning om det
inte finns särskilda skäl att ändra bestämmelserna. Så skedde även med
omsorgslagstiftningen, där vissa paragrafer från den i och för sig
upphävda lagen från 1967 under en övergångstid alltjämt gäller i
tillämpliga delar för institutionsvården. Även innehållet i äldre lagar,
t.ex. 1902 års ellag, kan leva kvar länge — i det här fallet 85 år senare
vid ändringen i ellagen 1988. Formuleringar, tankegångar och regle-
ringsteknik bibehålls om dessa fortfarande fyller en funktion. Lagstift-
ningen ändras alltså successivt vilket torde ha en stabiliseringseffekt
samtidigt som lagens innehåll beror på riksdagens ställningstaganden
över en i vissa fall relativt lång period. Rent tekniskt kan det vara svårt
att få tag i gamla förarbeten. Detta får konsekvenser vad gäller möjlig-
heten att analysera och följa upp lagstiftningen.

När riksdagen stiftar lagar som har ramlagskaraktär, som exempelvis
lagen om kemiska produkter, förutsätter riksdagen att lagen far sitt
konkreta innehåll genom bestämmelser som meddelas av regeringen
eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Att innehållet i dessa fortsatta bestämmelser inte alltid är självklart
ger lagrådet uttryck för i anslutning till regeringens förslag (prop.
1987/88:93 s. 74) till djurskyddslag:

Vad som kommer att stadgas i en kommande djurskyddsförordning
kan i vissa delar anas genom i lagmotiven givna antydningar. Om
innebörden av föreskrifter, utfärdade på lägre plan, vet lagrådet föga.
Lagrådets möjligheter är alltså begränsade när det gäller att i allo
överblicka konsekvenserna av en sådan utpräglad ramlag som den nu
ifrågavarande.....

Vad som nu anförts illustrerar att lagrådets granskning av endast den
grundläggande djurskyddslagen inte kan göra anspråk på att få någon
strukturerande inverkan på den framtida djurskyddsregleringen som
helhet. Vad lagrådet kan åstadkomma i ett ärende av förevarande
ramlagsnatur är vissa lagtekniska påpekanden vars värde för djurskyd-
dets gestaltning i framtiden torde få förutses bli högst begränsat i sak.

Innebörden av “den framtida djurskyddsregleringen som helhet" fram-
går av underlagsrapport 2 och bild 9 Normgivning för djurskydd

Förs. 1991/92:19

Bilaga

NORMGIVNING FOR DJURSKYDD

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Den fortsatta regleringen förutsätter bemyndiganden som kan ta sig
flera olika uttryck. Bemyndiganden kan ges av riksdagen enbart till
regeringen, till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer,
till regeringen eller socialstyrelsen (omsorgslagen), till socialnämnden,
m.fl. Detta ger regeringen en varierande grad av handlingsfrihet.

I våra exempel ges bemyndiganden i anslutning till den frå-
ga/paragraf i resp, lag som föranleder behovet av ytterligare föreskrif-
ter, t.ex. personalens kunskapsbehov i kemikalielagen. Detta är en
förklaring till att en lag kan innehålla en mängd sådana specifika
bemyndiganden — ytterligare föreskrifter kan behövas vid tillämpning
av ett flertal punkter i lagen. Specifika bemyndiganden kan komplette-
ras med ett allmänt bemyndigande att meddela tillämpningsföreskrifter
till hela lagen, såsom i kemikalielagen.

Riksdagen kan enligt RF ge bemyndiganden på flera olika grunder
t.ex. om det är fråga om att ta ut avgifter, om skydd för liv och hälsa,
för att reglera förhållandet mellan den enskilde och det allmänna, osv.
Det framgår inte av lagarna, förarbeten eller specialmotiveringen på
vilka av dessa grunder ett visst bemyndigande har beslutats. Däremot
kan detta framgå av den aktuella frågan. I ellagen och kemikalielagen
finns t.ex. bemyndiganden om avgifter, vilka riksdagen kan lämna
enligt RF 8:9. Säkerhetsbemyndigandet i ellagen bygger på RF 8:7
punkt 1 liksom bemyndigandet till regeringen att kunna förbjuda
kemiska produkter i kemikalielagen.

Förutom de formella grunderna för bemyndiganden har det i kart-
läggningen kommit fram ett antal ytterligare motiv för riksdagen att
utnyttja bemyndiganden. De frågor som skall regleras kan vara tek-
niskt komplicerade och förutsätta detaljerad specialistkunskap, som
riksdagen saknar. Det är en förklaring till användningen av ramlagstift-
ning — normgivning flyttas till den nivå i förvaltningen där erforderlig
kunskap finns. Detta gäller i hög grad säkerhet för elmateriel och
kemikalier. I vissa frågor rörande t.ex. handläggningsprocedurer, till-
syn, tillståndsprövning, osv. lämnar riksdagen normgivningen till rege-
ringen då det är fråga om ledning av det interna arbetet inom
förvaltningen. Ett bra exempel är rutinerna kring produktregistret.
Ytterligare ett motiv för riksdagen att ge ett bemyndigande till rege-
ringen är som beredskap inför någon väntad händelse. I annat fall
skulle krävas att regeringen tämligen snabbt återkom till riksdagen
med förslag till lagändring. Det var fallet då överläggningar pågick
med EG inom kemikalieområdet men där lagstiftaren inte kunde
vänta på att dessa slutfördes. Detta kan även vara fallet när riksdagen
är osäker på den framtida utvecklingen inom ett visst område. Om det
plötsligt skulle uppstå behov av regler, kan regeringen eller en myn-
dighet snabbt utnyttja ett vilande bemyndigande. Av samma skäl ger
riksdagen i vissa lagar mycket vida bemyndiganden, t.ex. i ellagen där
det talas om andra föreskrifter som är påkallade av säkerhetsskäl.

Ett närliggande exempel utgör smittskyddslagens (1988:1472) 4 §,
som bemyndigar regeringen att besluta att lagens strängaste regler skall
tillämpas vid nya, uppdykande sjukdomar om det är bråttom och

Förs. 1991/92:19

Bilaga

riksdagens beslut (som annars krävs) inte kan avvaktas. Regeringens
beslut skall dock i dessa fall underställas riksdagen. Likheten med den
rena beredskapslagstiftningen är här påtaglig.

Omfattningen av bemyndiganden i lagstiftningen framgår av stats-
rådsberedningens bemyndiganderegister. Registret upprättas inom stats-
rådsberedningens rättsenhet och redovisas i form av en förteckning
som tillställs konstitutionsutskottet (KU). Senaste utgåvan är från
februari 1991 och täcker alla gällande lagar med bemyndiganden t.o.m.
1990. Konstitutionsutskottet begärde denna redovisning första gången i
sitt granskningsbetänkande KU 1985/86:25 s. 10. Registret bygger på
justitiedepartementets fulltextregister över gällande SFS-författningar.

Förteckningen innehåller gällande lagar från 1891 t.o.m. 1990 i
kronologisk ordning med uppgift om ansvarigt departement samt vilka
paragrafer som innehåller bemyndiganden. Ar 1990 fanns totalt 3 577
gällande SFS-författningar (prop. 1990/91:100 bil. 2). Förteckningen
innehåller även ett sökordsregister samt departementsvisa listor över
gällande lagar som innehåller bemyndiganden, även dessa i kronolo-
gisk ordning.

Registret omfattar 427 lagar, vilka tillsammans innehåller 1 638
paragrafer med bemyndiganden. Fördelningen departementsvis fram-
går av tabellen på s. 10. Finansdepartementets särställning beror bl.a.
på de många besluten om nya eller ändrade avgifter samt normgivning
i samband med skattereformen. Det stora flertalet lagar innehåller ett
fatal bemyndiganden medan ett Stal lagar innehåller ett stort antal
bemyndiganden, t.ex. skollagen (1985:1100) med 33, fartygssäkerhetsla-
gen (1988:49) med 48 och luftfartslagen med 50 bemyndigandeparagra-
fer.

Det som inte framgår av registret över riksdagens bemyndiganden är
bl.a. vilken sorts bemyndigande det är fråga om, dvs. ett bemyndig-
ande enbart till regeringen eller till regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer (de två vanligaste alternativen). Se nedan angåen-
de registret över regeringens bemyndiganden (avsnitt 2.6).

2.6 Regeringens normgivning

Med regeringens normgivning menas de beslut som regeringen fattar
om att meddela föreskrifter i form av en förordning. Regeringens
föreskrifter grundas på tre olika bestämmelser i RF:

1. efter delegation av riksdagen inom de delar av det primära
lagområdet där delegation är tillåten (RF 8:7, 9, 10)

2. inom området för regeringens s.k. restkompetens, dvs.
normgivningsområdet som ligger utanför det primära lagområdet.
Hit hör främst den administrativa normgivningen (RF 8:13)

3. verkställighetsföreskrifter till alla slags lagar, i första hand
tillämpningsföreskrifter för att fylla ut lagstiftningens bestämmelser
men utan att tillföra något nytt (RF 8:13). Se bild 10.

Betydande svårigheter finns i praktiken att skilja ut regeringens
föreskrifter som bygger på en delegation från riksdagen (RF 8:7, 9, 10),

Förs. 1991/92:19

Bilaga

utgör verkställighetsföreskrifter (8:13) resp, tillhör regeringens rest-
kompetens (8:13) eftersom dessa inte hålls isär eller markeras särskilt i
fö ro rd n i ngstexte n.

När riksdagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett
visst ämne, t.ex. elsäkerhet, kan den medge att regeringen överlåter åt
en förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i
ämnet (RF 8:11). Regeringens rätt att vidaredelegera sådan normgiv-
ningsbefogenhet som den fått av riksdagen är således beroende av ett
uttryckligt medgivande från riksdagens sida.

Riksdagen kan inte tvinga regeringen till en sådan subdelegering
men kan däremot begränsa regeringens valmöjligheter. Sålunda kan
riksdagen bl.a. föreskriva att om regeringen vidaredelegerar normgiv-
ningskompetens, så skall detta ske till en av riksdagen namngiven
myndighet och inte till en myndighet som regeringen bestämmer. Ett
exempel på detta finns i omsorgslagen, där riksdagen preciserar att
subdelegation endast får ske till socialstyrelsen. En sådan begränsning
är dock mindre vanlig, av både statsrättsiiga och praktiska skäl. Myn-
digheter läggs ned eller byter namn till exempel.

Uttrycket "regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm-
mer" innebär att både regeringen och den myndighet man subdelege-
rat normgivningskompetensen till samtidigt far meddela föreskrifter på
det område som berörs. I praktiken innebär detta att t.ex. föreskrifter
rörande säkerhet för elmateriel finns både i regeringens förordning
och i närings-och teknikutvecklingsverkets föreskrifter, förutom den
bakomliggande ellagen — dock av olika detaljeringsgrad.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Bild 10

Normgivningsmakten fördelas enligt 8 kap. i RF schematiskt på följande sätt (fritt efter Ds 1989:77).

<D
"O

E
o

W)
c

•c

CT5

otn

<D
•o

Kartläggningen visar att regeringen utnyttjat den handlingsfrihet den
fått av riksdagen på de berörda lagstiftningsområdena. Regelsystemet
om djurskydd ger en tydlig bild av en omfattande delegering, som
resulterat i ett betydande antal regler (se bild 9, s. 28). Förordningen
om kemiska produkter innehåller regeringens bestämmelser dels med
stöd i de två bemyndiganden som enbart lämnats till regeringen, dels
med stöd i de 15 bemyndiganden där subdelegation får ske. Förord-
ningen innehåller, förutom dessa bestämmelser, bemyndiganden till
sju myndigheter att meddela föreskrifter. Däremot har regeringen valt
att inte vidaredelegera normgivningskompetensen enligt sex olika be-
myndiganden i lagen. Regeringen har således behållit normgivnings-
makten vad gäller bl.a. vidgning av lagens tillämpningsområde, förbud
mot användning av vissa kemiska produkter samt avgifter. Se bild 3.

På samma sätt som i fråga om lagar, är det vanligt att äldre
bestämmelser lyfts över av regeringen till nya förordningar. Förord-
ningen om kemiska produkter innehåller t.ex. många bestämmelser
tagna direkt ur 1973 års kungörelse om hälso- och miljöfarliga varor.

I regeringens förordningsmotiv anges vissa riktlinjer för myndighe-
ternas normgivning genom exempel på den typ av föreskrifter som
avses, såsom på kemikalieområdet där förvaring av hälsofarliga pro-
dukter på sådant sätt att dessa blir oåtkomliga för barn anges som ett
tänkbart ämne för föreskrifter.

Regeringens bemyndiganden motiveras genom behovet att precisera
vissa begrepp i lagstiftningen (t.ex. kemisk produkt) att utarbeta regler
som är konkreta och anpassade till den praktiska tillämpningen hos
leverantörer och tillverkare, att detaljreglera vissa kemikalier eller att
ange regler för vissa administrativa rutiner såsom anmälan till pro-
duktregistret.

Bemyndigandet till statens energiverk i elmaterielförordningen syftar
till föreskrifter för att fylla ut och precisera de allmänt hållna säker-
hetskraven i ellagen och elmaterielförordningen. Arbetet med att utar-
beta tekniska specifikationer för olika produkter förutsätts emellertid i
huvudsak ske inom ramen för standardiseringsverksamheten, dvs. yt-
terligare ett steg i processen efter myndighetsföreskrifterna.

Regeringen har ibland bemyndigat kommunala instanser att medde-
la föreskrifter. Det har skett t.ex. i omsorgsförordningen, där regering-
en bemyndigat omsorgsstyrelsen att meddela föreskrifter men utan stöd
i omsorgslagen, vilket till synes står i strid med bestämmelserna i
regeringsformen (RF). Saken gäller dock en organisatorisk fråga, som
det redan på grund av kommunallagen torde ankomma på kommunen
att själv bestämma om, varför bemyndigandet framstår som onödigt.

Inom vissa områden har regeringen utfärdat en lång rad förordning-
ar. Det stora antalet förordningar innehåller i sin tur ofta flera olika
bemyndiganden till ett flertal myndigheter. Kemikalieområdet regleras
exempelvis i 17 förordningar med sammanlagt 65 bemyndiganden till
34 olika myndigheter. Däremot går det inte att utläsa från förordnings-
texten vilka bemyndiganden i den bakomliggande lagen som regering-
ens föreskrifter bygger på eller i vilken utsträckning som föreskrifterna
grundas på RF 8:13.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Förteckningar över bemyndiganden Förs. 1991/92:19

En promemoria från statsrådsberedningen, som överlämnats till KU Bilaga
(91-03-21 Dnr 1856/91), tar upp arbetet med en förteckning över vissa
av regeringens bemyndiganden. Detta ses som en fortsättning på arbetet
med förteckningen över riksdagens bemyndiganden och bygger på
samma databas dvs. fulltextregistret i SFS- databasen.

Förteckningen består av fyra delar:

* författningarna sorterade efter SFS-nummerordning

* författningarna sorterade departementsvis

* författningarna sorterade efter den myndighet som fått bemyndigan-

det

* författningarna sorterade i bokstavsordning efter sökord

Hittills har förteckningen gjorts för arbetsmarknads- resp, bostadsde-
partementen. Enligt uppgift från statsrådsberedningen pågår arbetet
med de återstående delarna av förteckningen.

Redovisningen för arbetsmarknadsdepartementet omfattar perioden
1971 — 1989, då 23 förordningar har utfärdats med totalt 37 paragrafer
som anger bemyndiganden till olika myndigheter. Det gäller arbets-
marknadsstyrelsen, styrelsen för arbetsmarknadsutbildning, riksförsäk-
ringsverket, arbetarskyddsstyrelsen, länsstyrelserna, dåvarande statens
industriverk och statens invandrarverk.

Regeringen har under perioden 1963—1989 utfärdat 53 förordningar
inom bostadsdepartementets område innehållande bemyndiganden. Ca
104 bemyndigandeparagrafer finns i dessa 53 förordningar. De myndig-
heter som får bemyndiganden att meddela föreskrifter är dåvarande
bostadsstyrelsen, boverket, lantmäteriverket, länsstyrelsernas organisa-
tionsnämnd, länsbostadsnämnden samt statens pris- och kartellnämnd.

Av förteckningen framgår dock inte vilka bemyndiganden från
riksdagen som regeringen har använt för att ge ut egna föreskrifter
eller för att subdelegera resp, inte subdelegera normgivningskompetens
till en myndighet.

Hur regeringen hanterat de bemyndiganden man fått av riksdagen
motiveras i förekommande fall i förordningsmotiv. I förordningsmoti-
ven för kemikalieförordningen förklarar t.ex. regeringen varför rätten
att förbjuda vissa kemiska produkter eller besluta om regler för
avgiftsuttag inte vidaredelegerats till kemikalieinspektionen.

Regeringen har dock ingen skyldighet att publicera förordningsmo-
tiv eller redovisa dessa för riksdagen. Ej heller finns någon klar praxis
eller regler inom regeringskansliet om i vilka fall förordningsmotiv
skall tas fram. Det fåtal som finns publiceras i lösblad utan register.
Statsrådsberedningen har dock tagit fram ett separat kronologiskt regis-
ter.

Regeringen arbetar departements- eller områdesvis vilket gör att
samordning av normgivningsfrågor som skär över flera lagstiftningsom-
råden är svårare. Beträffande t.ex. säkerhet rörande elmateriel berörs
fyra lagstiftningsområden och fyra departementsområden med var sin
förordning enligt resp, lagstiftning.

Någon organiserad rapportering till riksdagen av regeringens norm-
givning genom förordningar sker inte. Exempelvis meddelas i regering-
ens årliga skrivelse med redogörelse för behandlingen av riksdagens
skrivelser till regeringen enbart att lagar har utSrdats i enlighet med
riksdagens skrivelser.

När riksdagen delegerar normgivningsbefogenheter till regeringen
med stöd av något bemyndigande som avses i RF, innebär detta inte
nödvändigtvis att riksdagen tills vidare helt frånsäger sig beslutanderät-
ten inom det delegerade området. Riksdagen har nämligen möjlighet
att bestämma att regeringens föreskrifter skall underställas riksdagen
för prövning (RF 8:12). Enligt statsrådsberedningen är förbehåll om
underställningar ovanliga. De förekommer bara i vissa krislagar, som
ger regeringen befogenhet att sätta vissa bestämmelser i lagarna i
tillämpning.

2.7 Myndigheternas normgivning

Förutsättningen för myndigheternas normgivning är att ett bemyndi-
gande givits av regeringen. Det kan vara fråga om normgivningsmak-
ten inom det primära lagområdet eller regeringens restkompetensom-
råde eller röra sig om befogenhet att meddela verkställighetsföreskrifter
till en lag (se bild 10). I praktiken är det ofta svårt att avgöra om ett
regeringsbemyndigande avser delegation av normgivningsmakt, härledd
från lagen, eller verkställighetsföreskrifter. Dessa svårigheter bekräftas
av regeringens egen handbok i författningsskrivning, Myndigheternas
föreskrifter (Ds 1988:77 s. 55 f.), och har viss betydelse för bedömning
av vilka föreskrifter en myndighet har rätt att ge ut och således om
myndigheten har gått utanför sina befogenheter.

Tyngdpunkten i normgivningsprocessen — åtminstone vad gäller
antalet normer — ligger hos myndigheterna. Det är många ramlagar
och förordningar som genom bemyndiganden lägger normgivnings-
uppgifter på ett stort antal myndigheter. Samma myndighet kan ha
bemyndiganden enligt flera olika lagrum. Det gäller exempelvis statens
naturvårdsverk som kan ge ut föreskrifter enligt miljöskyddslagen,
naturvårdslagen, lagen om kemiska produkter, renhållningslagen, för-
ordning om statsbidrag till kalkning, m.fl. lagar. Samtidigt kan flera
myndigheter få normbemyndiganden enligt samma lagrum. Vad gäller
lagen om transporter av farligt gods har bl.a. räddningsverket, sjöfarts-
verket och luftfartsverket fatt bemyndiganden att meddela föreskrifter.
Normgivningsverksamheten hos dessa myndigheter är ett tids- och
resurskrävande arbete som ökat markant i och med utbredningen av
ramlagstiftningen de senaste 20 åren, enligt t.ex. de studier riksrevi-
sionsverket (RRV) gjort om regelekonomi.

Bemyndiganden kan vara mer eller mindre preciserade, vilket i sig
påverkar myndigheternas handlingsfrihet. Ett exempel är elmateriei-
området där närings- och teknikutvecklingsverket har fatt relativt vida
bemyndiganden rörande säkerhetsföreskrifter och således relativt stor
handlingsfrihet.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Om flera olika myndigheter har fatt bemyndiganden att meddela
föreskrifter enligt samma lag och förordning, kan ett samordningsbe-
hov uppstå. Inom t.ex. kemikalieområdet kan föreskrifter meddelas av
11 centrala myndigheter och 24 länsstyrelser. Föreskrifterna publiceras
i resp, myndighets egen författningssamling. Samtidigt har samrådsskyl-
dighet införts i kemikalieförordningen vilket innebär att kemikaliein-
spektionen, naturvårdsverket, läkemedelsverket m.fl. skall samråda
med kemikalieinspektionen (och tvärtom) innan man utnyttjar sin rätt
att meddela föreskrifter på kemikalieområdet.

I vissa fall har lagstiftningsområden flyttats mellan olika myndighe-
ter. Säkerhetsföreskrifter för elmateriel kan ges ut av närings- och
teknikutvecklingsver- ket, boverket, strålskyddsinstitutet och arbetar-
skyddsstyrelsen men flera äldre föreskrifter återfinns i författningssam-
lingarna som givits ut av kommerskollegium, f.d. industriverket och
energiverket.

Samma myndighet kan få en lång rad bemyndiganden i samma
förordning. T.ex. har kemikalieinspektionen i kemikalieförordningen
fått 13 bemyndiganden att meddela föreskrifter. Jordbruksverket (tidi-
gare lantbruksstyrelsen) har i djur- skyddsförordningen erhållit 25
bemyndiganden. Till skillnad från regeringen har myndigheter skyldig-
het enligt författningssamlingsförordningen att i sina författningar hän-
visa till det bakomliggande bemyndigandet, vilket gör det möjligt att
kontrollera om det finns formellt stöd för föreskrifterna.

Myndigheter utnyttjar inte alltid de bemyndiganden de har fått. Det
gäller t.ex. kemikalieinspektionen (vissa paragrafer), räddningsverket,
luftfartsverket och sjöfartsverket inom kemikaliekontrollen och social-
styrelsen (SoS) som inte har utnyttjat ett av sina två bemyndiganden i
omsorgsförordningen. Motivet uppges i det här fallet vara att uppgiften
klarades av genom tillsyn och allmänna råd och att man då gjorde
bedömningen att föreskrifter inte behövdes. Vad gäller kemikaliekon-
trollen hävdar transportmyndigheterna att de bemyndiganden man har
enligt annan lagstiftning, t.ex. för transport av farligt gods, är tillräckli-
ga. Dessutom finns ett internationellt regelverk som Sverige tillämpar.

Problem kan uppstå hos myndigheter i samband med lagändringar
då en större mängd föreskrifter skall omarbetas och meddelas. Det blir
övergångsproblem då man inte hunnit med det nya, och då lever de
gamla föreskrifterna kvar. Ett exempel är starkströmsföreskrifterna
som närings- och teknikutvecklingsverket ansvarar för. De skall förny-
as på grund av fortsatt harmonisering med EG trots att ellagen
ändrades och elmaterielförordningen gjordes om senast 1988.

I samband med den nya omsorgslagen löste socialstyrelsen detta
övergångsproblem genom att i en ny författning 1986 förnya ett antal
äldre författningar från perioden 1969—1983. Två äldre allmänna råd
skulle framdeles gälla i sin helhet medan tio föreskrifter fortsättnings-
vis skulle gälla "i tillämpliga delar", och fyra föreskrifter upphävdes.
Någon vägledning för vad som menades med uttrycket "i tillämpliga
delar" gavs inte. Myndigheter har ofta för lite tid på sig att ta fram
föreskrifter till nya lagar som skall träda i kraft vid en viss tidpunkt.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Myndigheternas normgivning är reglerad bl.a. genom begränsnings-
förordningens krav på konsekvensutredningar (framför allt kostnads-
konsekvenser). Enligt riksrevisionsverket (Regelekonomi — begräns-
ningsförordningen i praktiken, 1990-12- 30) beslutar fortfarande
många myndigheter om nya regler utan att tillfredsställande konse-
kvensutredningar gjorts. Som skäl anger myndigheterna bl.a. att kost-
nader har uppkommit genom överordnade författningar, varför det
inte bedömts som meningsfullt att utreda reglernas ekonomiska konse-
kvenser. Myndigheterna hävdar vidare att det är svårt att göra konse-
kvensutredningar, speciellt då det gäller att precisera och kvantifiera
nyttan med föreskrifterna. De har dessutom bristande resurser och
kompetens för att göra konsekvensutredningar, vilket riksrevisionsver-
ket haft i uppdrag att avhjälpa genom utbildningsinsatser som bedrivits
i samarbete med statens institut för personalutbildning (SIPU).

Begränsningsförordningen innehåller även krav på att myndigheter-
na skall följa upp de regler man har beslutat eller har ansvar för.
Enligt riksrevisionsverket görs detta endast i speciella projekt om man
t.ex. har fått indikationer på att en regel inte fungerar. RRV menar att
instrument och procedurer för uppföljning på regelområdet behöver
utvecklas.

Kraven i begränsningsförordningen inriktas på enskilda föreskrifter
snarare än på myndigheternas normgivningsverksamhet i stort. Övriga
regler för denna verksamhet finns i dels lagen om kungörande av lagar
och andra författningar (1976:633) och författningssamlingsförordning-
en (1976:725), dels statsrådsberedningens handbok i författningsskriv-
ning (Ds 1989:77). Vissa generella krav på myndigheters regelgivning
finns även i verksförordningen (1987:1100, 14—15 §§) bl.a. rörande
reglernas ändamålsenlighet och utformning samt uppföljning av regler.

Vid sidan av föreskrifter arbetar myndigheter med en mängd andra
juridiskt eller formellt icke bindande dokument. Sådana publikationer
är mycket omfattande hos vissa myndigheter. En kartläggning av
riksskatteverkets (RSV) normgivning som gjorts vid juridiska institu-
tionen vid Uppsala universitet visar t.ex. att föreskrifter är i en klar
minoritet bland de normer som ges ut. Det gäller dokument som
betecknas anvisningar, rekommendationer, uttalanden, information,
överenskommelser, kungörelser, yttranden och bindande förklaringar.
Av 137 RSV-dokument om mervärdesskatt betecknas t.ex. enbart tre
som föreskrifter samtidigt som det finns 64 "anvisningar", 58 "uttalan-
den" och sex "information från RSV". Några regler för dessa doku-
ment finns inte trots att de enligt riksskatteverket ofta uppfyller samma
funktion som bindande föreskrifter hos dem som berörs. För denna
typ av myndighetsdokument gäller inte begränsningsförordningen.

De föreskrifter som ges ut av myndigheter varierar i omfattning från
en sida till omfattande handböcker eller regelpaket, t.ex. arbetarskydds-
styrelsens elinstallatörspaket eller närings- och teknikutvecklingsver-
kets starkströmsföreskrifter.

Regeringen bedriver endast i begränsad mening en systematisk upp-
följning av underordnade myndigheters normgivning. Myndigheternas
årliga regelförteckningar används t.ex. inte för detta. Regelreforme-

Förs. 1991/92:19

Bilaga

ringsprojekt har dock bedrivits av civildepartementet rörande länssty-
relserna, där ett stort antal äldre regler har rensats ut. Detta arbete
beskrivs i regeringens förordningsmotiv 1988:2. Regeringens regelrefor-
meringsarbete presenteras sedan 1986 i budgetpropositionens bilaga 2.
Se t.ex. proposition 1990/91:100 bilaga 2 s. 47 f. och s. 61 f., där bl.a.
regelförenklingsarbetet och myndigheternas regelförteckningsarbete re-
dovisas departementsvis. Denna redovisning har dock utgått ur årets
budgetproposition.

Regeringen har enligt en av statsrådsberedningen bildad normgrupp,
som arbetar med samordning av regelreformeringsarbetet inom rege-
ringskansliet, däremot inte använt budgetförordningens (SFS 1989:400)
bestämmelse i 6 § för att i särskilda direktiv kräva att myndigheter
utvärderar effekterna av sina regler och redovisar dessa i sin anslags-
framställning eller i en särskild resultatanalys. Eftersom särskilda di-
rektiv ges myndighetsvis kan det vara svårt att utnyttja denna möjlighet
för att fä en komplett bild av normgivningsprocessen, då normgivning
ofta sträcker sig över flera myndighetsområden. Kravet i budgetförord-
ningens 6 § riktar sig enbart till myndigheter, med undantag av
myndigheter under försvarsdepartementet. Kartläggningen har dock
visat att det ofta är flera olika myndigheter som med stöd i samma
eller olika lagar ger ut regler för ett visst sakområde.

Statsrådsberedningen har under 1991 genomfört en enkätundersök-
ning för att ta reda på myndigheters dataanvändning i normgivningsar-
betet. Undersökningen är inte färdigbearbetad men visar enligt stats-
rådsberedningen en låg ambitionsnivå hos myndigheterna, med vissa
undantag såsom riksskatteverket.

2.8 Kommuner och landsting

En kommun kan besluta om föreskrifter i tre olika fall: efter delega-
tion av riksdagen enligt RF 8:9 (om avgifter), efter delegation av
regeringen enligt RF 8:11 (vilket förutsätter en delegation från riksda-
gen i en lag) eller utanför det primära lagområdet enligt delegation av
riksdagen enligt RF 8:5 (den kommunala förvaltningens organisation
och arbetssätt). Riksdagens bemyndigande kan även avse en kommunal
nämnds, t.ex. socialnämndens, kompetens att meddela föreskrifter.
Rätten att meddela verkställighetsföreskrifter anses ingå i den kommu-
nala kompetensen enligt kommunallagen, dvs. ett slags generellt be-
myndigande till kommuner och landsting.

I kommunerna beslutas reglerna vanligen av fullmäktige. Detta kan
innebära att insynen är bättre vad gäller normer som beslutas av
kommunfullmäktige. Något krav på publicering av vare sig kommuna-
la föreskrifter eller beslutsunderlaget för dessa finns dock inte. Kom-
muner är inte heller skyldiga att föra författningssamlingar. Enligt 10 §
lagen om kungörande av lagar och andra författningar (1976:633,
ändrad 1989:935) gäller i fråga om kommunala författningar "vad som
är särskilt föreskrivet". Det innebär att det finns bestämmelser i vissa

Förs. 1991/92:19

Bilaga

förordningar om att kommunala föreskrifter på olika sakområden skall
publiceras i länets för- fattningssamling, som handhas av resp, länssty-
relse.

När det gäller t.ex. lokala trafikföreskrifter finns det en föreskriven
ordning för hur dessa skall offentliggöras. I 152 § vägtrafikkungörelsen
(1972:603) sägs att lokala trafikföreskrifter skali tas in i en för ändamå-
let avsedd liggare som förs av kommunen för samtliga myndigheter
som har till uppgift att meddela föreskrifterna. I den mån föreskrifter-
na inte skall utmärkas genom vägmärken skall föreskrifterna också
införas i ortstidning och dessutom kungöras i författningssamling.
Detta innebär att föreskrifterna skall tas in i länets författningssamling.
Också lokala hälsovårdsföreskrifter med stöd av 13 § hälsoskyddsiagen
(1982:1080) skall tas in i länets författningssamling, anslås samt införas
i ortstidning (14 § hälsoskyddsförord- ningen, 1983:616). Samma sak
gäller lokal ordningsstadga (24 § allmänna ordningsstadgan, 1956:617).

Varken riksdagen eller regeringen har ställt krav på kommuner
avseende beslutsunderlag, uppföljning, publicering eller återrapporte-
ring från den kommunala normgivningen. Däremot finns ett cirkulär
från Svenska kommunförbundet från 1977 med rekommendationer
rörande publicering av kommunala författningar.

Samtidigt rekommenderade Landstingsförbundet landstingen, i en-
lighet med ett uttalande av föredragande statsrådet vid tillkomsten av
kungörandelagen, att publicera samlingar av egna författningar. Enligt
en kartläggning som gjorts av stat- kommunberedningen (Regelrefor-
mering, Ds 1991:32, s.100) finns inte något landsting med en egen
författningssamling.

Decentralisering av regelgivning innebär att t.ex. personal och verk-
samhet far rätta sig efter interna (kommunala) regler snarare än krav
som kommer från staten, t.ex. en statlig myndighet. Kommuner och
landsting är stora organisationer vilket innebär att regelutformning
ofta delegeras vidare inom organisationen till t.ex. distriktsstyrelser och
nämnder eller andra organ. Kommunernas möjligheter att delegera
inom den egna organisationen är beroende av bemyndigandets utform-
ning. Om normgivningsbemyndigandet ges till kommunen avses vanli-
gen fullmäktige. I t.ex. renhållningsiagens 10 § står det uttryckligen att
det är fullmäktige som skall besluta om föreskrifterna och då utesluts
ytterligare delegering. I vägtrafikkungörelsen däremot förutsätts att
kommunen har en eller flera nämnder (148 §) som beslutar om
trafikföreskrifter.

Den fria nämndorganisationen, som infördes genom den nya kom-
munallagen den 1 januari 1992, kan innebära vidgade delegationsmöj-
ligheter. Den nya lagen kan också leda till osäkerhet om till vilken
kommunal instans normbemyndiganden delegeras. Dessutom kommer
nämndorganisationen troligen att skifta mellan olika kommuner och
landsting. Se t.ex. Frikommunförsöket särskild bilaga, SOU 1991:69.
Där framgår i undersökningen Kommunala nämnds- och förvaltnings-
strukturer för 90-talet (s. 17 f.) bl.a. att 172 kommuner planerar att

Förs. 1991/92:19

Bilaga

ändra nämndorganisationen. Till följd av detta har en lång rad lagar
och förordningar som innehåller bemyndiganden till kommunala eller
landstingskommunala nämnder fått skrivas om under hösten 1991.

I exemplet omsorgsvården har regeringen i en förordning bemyndi-
gat omsorgsnämnden att meddela föreskrifter utan bemyndigande i
omsorgslagen. De verkställighetsföreskrifter det är fråga om avser dock
interna organisatoriska frågor och ligger inom den kommunala kom-
petensen enligt kommunallagen, och då fordras inget ytterligare be-
myndigande i omsorgsförordningen.

Hur omsorgsnämnderna har hanterat detta bemyndigande har varit
svårt att få klarhet i. Det torde bero dels på omsorgsförvaltningarnas
organisation, dels på att landstingen inte har egna författningssamling-
ar. I vissa fåll har uppgiften att meddela föreskrifter — det gäller
kompetensen, ansvaret, uppgifterna m.m. hos föreståndare vid vård-
hem — delegerats inom omsorgsförvaltningen till olika distrikt, t.ex.
Stockholms läns fem distrikt. I Göteborg hade denna uppgift förts över
till stadsdelsnämnderna. Det visar sig att dessa förlitade sig på socialsty-
relsens äldre författningar, som trots att dessa tagits fram i enlighet
med den gamla omsorgslagen fortfarande till stor del reglerar arbetet.

Visst regelreformeringsarbete har bedrivits av stat-kommunbered-
ningen (C 1983:02), som nyligen publicerat en rapport (Ds 1991:32)
om försöksverksamhet med reformering av regler i Skaraborgs läns
landsting och Eskilstuna kommun. Bl.a. lämnas förslag rörande beho-
vet av att systematisera kommunernas regler, som ett ted i regelrefor-
mering. Där konstateras t.ex. att redan själva inventeringsarbetet och
sammanställningen av den kommunala författningssamlingen har en
regelreformerande funktion (s. 92). Regeringen har i 1992 års budget-
proposition (prop. 1991/92:100 bil. 14 s.ll) uttalat att rapporten om
försöksverksamheten bör kunna utgöra ett betydelsefullt underlag för
ett fortsatt regelreformeringsarbete.

2.9 Konsekvenser av EG

Sveriges närmande till EG innebär att myndigheternas arbete med
normgivning blir alltmer internationellt. Riksdagens uppgift blir att
omsätta de beslut som tagits enligt EES-avtalet och inom EG:s besluts-
process i svensk normgivning.

Sveriges närmande till EG kan exemplifieras med de särskilda
kommittédirektiven angående beaktande av EG-aspekter i utrednings-
verksamheten (dir. 1988:43), där följande riktlinjer anges:

* Kommittéer och särskilda utredare skall undersöka vilken gemen-
sam ordning som i förekommande fåll råder inom EG inom det
aktuella ämnesområdet och i sina förslag ta tillvara de möjligheter
till harmonisering som finns.

* Kommittéer och särskilda utredare skall redovisa hur de förslag
som läggs fram förhåller sig till EG:s motsvarande regler, direktiv
eller förslag till direktiv från EG-kommissionen. — Om kommit-
téns eller utredarens förslag skiljer sig härifrån, skall skälen för
detta redovisas.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

* Kommittéer och särskilda utredare skall redovisa de statsfinansiella
och övriga samhällsekonomiska effekter som uppkommer av de
förslag som innebär anpassning till EG:s regler, direktiv eller
förslag till direktiv från EG-kommissionen. Kommittéerna och
utredarna skall i de fall då ökade statsfinansiella kostnader bedöms
uppstå lämna förslag till finansiering. På motsvarande sätt skall
effekterna av eventuella avvikelser från EG:s regelsystem redovisas.

Som bakgrund till dessa riktlinjer refereras utrikesutskottets uttalande
om behovet av harmonisering med lagar och andra regler inom EG
och formerna för en systematisk redovisning av sådana lagar och regler
vid förslag till ny svensk lagstiftning. Uttalandet gjordes med anledning
av propositionen om Sverige och den västeuropeiska integrationen
(prop. 1987/88:66, UU 24, rskr. 245).

För att kunna påverka normgivningsprocessen inom EG krävs dels
att Sverige är med i de kommittéer och arbetsgrupper som utarbetar
förslag till nya direktiv, dels att riksdagen är beredd att till svensk
lagstiftning göra om de förordningar och direktiv som beslutats inom
EG. Det blir i första hand myndigheter som deltar i olika förberedelse-
grupper inför nya EG-normer. Vid ställningstaganden och i förhand-
lingar om förslag till nya normer i EG-kommissionen blir det rege-
ringen som för Sveriges talan. Efter förslag från regeringen blir det
sedan riksdagens uppgift att omvandla de normer som beslutats inom
EG till svensk lagstiftning. I vissa fall skall dessa tillämpas direkt. Detta
innebär att normgivningsprocessen blir mycket mer komplicerad än
för närvarande samt att de svenska aktörernas roller förändras.

Av stor betydelse för svensk normgivning är också att tillämpning av
EG-normer i hög grad bygger på domstolspraxis. I Sverige däremot
bygger tillämpningen i första hand på de politiska intentioner som
läggs fast i förarbeten, och i liten utsträckning på domstolsprövning.
Den politiska grunden för normtillämpningen ersätts av en juridisk
prövning i efterhand. Detta kan innebära betydande förändringar
framför allt för riksdagens normgivningsarbete men även vid tillämp-
ningen. Domstolars och juristers inflytande över normgivningsproces-
sen kommer i och med detta att öka.

En viktig fråga i detta sammanhang är hur normer skall tillämpas
innan praxis har hunnit utvecklas. Krav kan resas på mer detaljerade
och tydligare lagtexter, dvs. en återgång för Sveriges del till tiden före
den omfattande användningen av ramlagstiftning och bemyndiganden.
Alternativt kan tillfälliga tolkningar eller rekommendationer utarbetas
av myndigheter.

En normgivningsprocess som på detta sätt är anknuten till arbetet i
EG innebär att det blir mycket mer tidskrävande att ta fram nya
normer, med komplicerade förhandlingar och många olika länder och
organ inblandade. Parallellt finns ytterligare en normgivningsprocess
genom de olika standardiseringsorganen, eftersom EG i stor utsträck-
ning använder presumtionstekniken, dvs. hänvisar till standard i sina
direktiv och där utgår ifrån att direktivens krav är uppfyllda om t.ex.
en produkt följer internationell standard. I praktiken innebär detta att
standarder som utarbetas i de privata standardiseringsorganen utgör en

Förs. 1991/92:19

Bilaga

4 Riksdagen 1991/92. 2 saml. Nr 19

del av normgivningen. Denna situation föreligger i Sverige sedan länge
på vissa områden, t.ex. elsäkerhet, men kommer att än mer accentue-
ras i och med den kraftiga ökningen av antalet standardiseringsprojekt.
Se bild 11. Sveriges möjligheter att påverka vilka normer som gäller
inom landet riskerar därmed att försvagas.

Förutom påverkan på själva normgivningsprocessen kommer när-
mandet till EG att betyda att den regelmassa som gäller i Sverige blir
mångdubbelt större än i dag. Det rör sig om uppemot 80 000 sidor
europeisk rätt, som blir överordnade svensk rätt.

1 en förordning (1990:986) om tekniska regler finns föreskrifter som
begränsar rätten för myndigheterna under regeringen att besluta om
tekniska regler. Föreskrifterna ansluter till Sveriges internationella
förpliktelser enligt det allmänna tull- och handelsavtalet, GATT,
EFTA-konventionen samt avtalet mellan EG och EFTA-länderna om
en procedur för informationsutbyte inom området tekniska föreskrif-
ter.

Med tekniska regler avses föreskrifter eller allmänna råd om förut-
sättningar för marknadsföring eller användning av en vara, t.ex. krav
på varans utformning eller beskaffenhet i övrigt eller på benämning,
märkning, provning eller bevis om överensstämmelse, liksom tillämp-
liga förfaranderegler.

En myndighet som avser att ändra eller upphäva en teknisk regel
eller utarbeta en ny, skall enligt förordningen särskilt undersöka om
det finns samordnade regler eller standarder på området och utreda
möjligheterna att anpassa regeln till dessa. Myndigheten skall i god tid
före beslut om en teknisk regel underrätta kommerskoilegium om det
förslag den har utarbetat.

Kommerskollegium skall i sin tur meddela (notifiera) GATT, EFTA
och övriga berörda parter om beslutet till regel. Kollegiet skall vidare
enligt förordningen hålla regeringen och myndigheten underrättade
om kommentarer som kommit in till kollegiet och om andra resultat
av notifieringen.

Om regelförslaget inte utarbetats vid en svensk myndighet utan
inom något internationellt organ, vilket ofta är fallet, skall kommers-
kollegium efter notifiering underrätta berörda svenska organ. Det
handlar då ofta om flera departement, myndigheter, standardiseringsor-
gan och intresseorganisationer som skall underrättas.

EES-avtalet, närmandet till EG genom standardisering samt rege-
ringens kommittédirektiv angående anpassning till EG:s lagstiftning
(dir. 1988:43) innebär att dessa förändringar i normgivningsprocessen
redan börjat påverka myndigheternas normgivningsarbete, utredning-
ars lagförslag samt riksdagens och regeringens arbete och organisation.
Dessa organ kommer i framtiden i ännu högre grad än i dag att på
olika sätt påverkas av EG:s egna beslutsstrukturer och institutionella
förutsättningar. Se bild 12.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Bild 11

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Antal

Standardiseringsprojekt i CEN/CENELEC.

Antal

Källa: SOV 1989:45

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Bild 12

Institutionell samarbetsordning

Kommissionen

Förslag

I

_____Europa-Porlamentet_____

Yttrande

I

________Ministerrådet_________

Gemensomt ställningstagande. Om enligt
Kommissionens förslog: med kvalificerad
maioritet, annars enhälligt

Tre mån tidsfrist J En mån tidsfrist * Tre mån tidsfrist

Europa-Porlamentet
Bifaller	Beslut om ändring med kvalificerad majoritet	Avslår

Kommissionen
Antar Parlamentets ändringsförslag	Förkastar Parlamentets ändringsförslag

/ \

Ministerrådet
Beslutar i enlighet med ställnings- tagandet	Antar för- slaget med kvalificerod majoritet	Antar Parlamentets ändringsförslag utan Kommissionens accept: Enhälligt	Antar Kommissionens reviderode förslog med kvalificerad majoritet	Beslutar med enhällig- het

Källa: Kommissionen för de europeiska gemenskaperna, delegationen i Sverige — handbok om
Europeiska gemenskapens institution och organ sept. 1990.

3 Vilka är problemen i normgivningsprocessen
och vad kan man göra åt dem ?

3.1 Inledning

Den överordnade frågan för granskningen är Vad blir det av riksdagens
normgivnings- och bemyndigandebeslut? För dem som skall efterleva
gällande regler — lagar, förordningar, myndighetsföreskrifter och stan-
darder — är det viktigt att på ett korrekt och överskådligt sätt kunna få
aktuell information om vad som gäller. För riksdagen/lagstiftaren är
det också väsentligt för att se hur dess lagstiftningsarbete och beslut om
bemyndiganden omsätts i fortsatta föreskrifter. Förutom detta allmän-
na informationsbehov har riksdagen mer speciella behov av underlag
angående normgivningen.

Den genomgång av normgivningsprocessen i praktiken, som redovi-
sas i kapitel 2, pekar på ett antal generella och principiella problem
med normgivningen. Dessa problem är av betydelse för i vilken mån
riksdagens/lagstiftarens intentioner tillgodoses genom övriga steg i
normgivningsprocessen. Problemen kan kortfattat beskrivas som

* brister i beslutsunderlaget före beslut om nya lagar, förordningar,
föreskrifter, bemyndiganden eller avsaknad av beslutsunderlag (3.2)

* svårigheter att överblicka vilka normer som gäller både för dem
som berörs av normerna och för dem som skall tillämpa dessa (3.3)

* bristande ordning och reda i normgivningsprocessen (3.4)

* brister i riksdagens överblick över hur normeringsprocessen funge-
rar (3.5)

Dessa problem analyseras närmare här, tillsammans med en presen-
tation av möjliga åtgärder samt en diskussion av riksdagens framtida
roll i normgivningsprocessen (3.6). Möjliga åtgärder sammanfattas se-
dan (3.7).

3.2 Beslutsunderlaget är bristfälligt

Problemet

Underlaget för beslut om normer har flera brister.

Beslutsunderlaget är mest utförligt och lättillgängligt vad gäller
riksdagens beslut, det steg i normgivningsprocessen där normerna är
mest allmänt hållna och övergripande.

Förordningsmotiv, dvs. en kompletterande utläggning till förord-
ningen, finns endast för en bråkdel av de förordningar som beslutas.
Förordningsmotiv ges ut sparsamt och sporadiskt och publiceras inte i
ordnade serier eller bokform utan som lösa häften utan samlingsregis-
ter.

Hos myndigheter och kommuner, där huvuddelen av de mer kon-
kreta normerna utarbetas, är beslutsunderlaget svårtillgängligt och det
publiceras som regel inte.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

5 Riksdagen 199H92. 2 saml. Nr 19

Vid tillämpning av bestämmelser hos t.ex. domstolar tillmäts myn-
digheters och kommuners beslutsunderlag liten betydelse, vid sidan
om lagarnas förarbeten. Det betraktas ofta som internt arbetsmaterial,
som inte är avsett för publicering eller offentlighet.

Riksdagen har inte ställt några generella krav rörande t.ex. publice
ring av beslutsunderlag. Däremot har riksdagen möjlighet att enligt RF
8:12 kräva underställning av regeringens föreskrifter som har medde-
lats med stöd av bemyndigande från riksdagen. Denna möjlighet har
sällan utnyttjats.

Beslutsunderlaget är ett viktigt instrument för riksdagen när den
skall försöka bedöma genomslaget av sina normbeslut innan besluten
fattas. I underlaget för beslut om nya lagar saknas dock ofta en analys
av behovet av bemyndiganden och föreskrifter samt en analys av
konsekvenserna av att dessa införs. Det tas för givet att ytterligare
föreskrifter skall meddelas av regeringen och myndigheterna. Erforder-
liga bemyndiganden förs in i resp, paragrafer utan närmare diskussion.
En konsekvensanalys på lagstiftningsplanet blir mycket allmänt hållen,
om inte de efterföljande stegen i processen tas med, dvs. förordningar
och föreskrifter.

Riksdagen tillmäter således frågor som rör hur den fortsatta norm-
givningen skall gå till relativt liten betydelse i sin beredning av sina
egna lagstiftningsärenden. Detta beror förstås på att själva innehållet är
det väsentliga. Det kan emellertid också förklaras av att normgivningen
huvudsakligen sker utanför riksdagen.

Behovet av konsekvensanalyser vad gäller regelgivning har betonats i
skilda sammanhang. Att konsekvensutredningar skall belysa effekterna
av regler, både ekonomiska och andra konsekvenser, har framhållits
t.ex. i bilaga 2 til! 1991 års budgetproposition. I denna sägs bl.a. att
konsekvensutredningar är av stor betydelse för ändamålsenliga beslut,
samtidigt som de på sikt blir en grund för jämförelser i den uppfölj-
ning av regler som är en väsentlig del i den nya budgetprövningen.

Enligt begränsningsförordningen (1987:1347) krävs under vissa för-
utsättningar att myndigheternas normförslag med tillhörande konse-
kvensutredningar underställs regeringens prövning. Riksrevisionsverket
skall följa myndigheternas tillämpning av förordningen och far utfärda
föreskrifter som behövs för verkställighet av den. I sina föreskrifter
(1988-06-15) ställer riksrevisionsverket bl.a. krav på hur konsekvensut-
redningar skall göras innan en myndighet beslutar om en regel.

Genom verksledningsbeslutet har riktlinjer dragits upp som innebär
att man så långt möjligt skall bedöma vilka kostnader och övriga
effekter som tillämpningen av nya föreskrifter kan leda till för staten,
kommunerna och den privata sektorn. Enligt begränsningsförordning-
en skall myndigheterna utreda och dokumentera kostnadsmässiga och
andra konsekvenser av regelförslag. Vidare har kommittéer genom de
särskilda kommittédirektiven ålagts att lämna väl genomarbetade kost-
nadsberäkningar, såväl direkta som indirekta kostnadskonsekvenser för
olika intressenter. Även andra viktigare konsekvenser skall belysas. För
regeringskansliets del finns ett cirkulär från statsrådsberedningen samt

Förs. 1991/92:19

Bilaga

finans- och civildepartementen där varje departement ges ett ansvar för
att konsekvensutredningar görs i de författningsärenden som handläggs
inom departementet.

Som ett led i 1990/91 års granskning beredde konstitutionsutskottet
övriga riksdagsutskott tillfälle att yttra sig om förekomst och utform-
ning av konsekvensanalyser i propositioner framlagda under 1990.
Sammanfattningsvis gav yttrandena uttryck för att det finns behov av
bättre konsekvensanalyser. Det var enligt konstitutionsutskottets me-
ning angeläget att i första hand propositioner som innehåller förslag
till ny lagstiftning innehåller konsekvensanalyser (1990/9EKU 30). Mot
bakgrund av de regler och uttalanden som har redovisats ovan utgår
utskottet (1991/92:KU 12) från "att behovet av genomarbetade konse-
kvensanalyser följs med uppmärksamhet inom regeringskansliet".

Om sålunda kraven på beslutsunderlag för normgivningen i svensk
rätt anses viktiga och behov av kvalitetsförbättringar förs fram, bör
kanske det internationella perspektivet också nämnas. Förarbetens
betydelse för rättstillämpningen kommer möjligen att minska i och
med Sveriges närmande till EG, i vart fall på specifika rättsområden
där harmonisering skall ske. EG:s rättssystem bygger på praxis genom
rättsfall snarare än på tolkning av de politiska intentionerna i förarbe-
ten. Det beslutsunderlag som finns inom EG betraktas som konfiden-
tiellt förhandlingsmaterial som därför inte är tillgängligt. När beslut
om ett nytt direktiv har fattats, saknar dessutom sådant underlag
betydelse för tillämpningen. Detta far konsekvenser för tillämpning av
EG-rätt i Sverige vid de svenska domstolarna. Det minskar dock
knappast behovet av att regelsystemet till sin konstruktion är klart och
grundas på ett bra beslutsunderlag. För svensk del torde inte finnas
anledning att överge systemet med öppenhet och kommunikation
under tillkomsten av ny lagstiftning.

Nya EG-direktiv och standarder blir bindande om ingen anmälan
om nationell avvikelse görs i tid. Det behövs därför ett bevakningssys-
tem för att kunna reagera i tid på sådana förslag. Ansvaret för denna
bevakning och deltagande i arbetsgrupper inom t.ex. EG delas i dag av
regeringen och resp, fackmyndighet. Behovet av ett samlat agerande
från svensk sida kan påverka denna ansvarsfördelning på så sätt att
regeringen och myndigheter framdeles kommer att arbeta närmare
varandra. På sikt kan detta leda till mindre självständighet för de
statliga myndigheterna.

Möjliga åtgärder

Riksdagen kan, med ledning av existerande regler om konsekvensana-
lyser, kräva, att de analyser som presenteras i propositioner tar upp
frågor rörande fortsatt normgivning, dvs. behov av normgivning hos
regeringen, myndigheter och kommuner samt konsekvenserna av den-
na normgivningsverksamhet för t.ex. möjligheterna att överblicka gäl-
lande regler. Det är också väsentligt att befintliga krav på konsekvens-
analyser följs upp.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Om riksdagen anser att beslutsunderlaget bör kompletteras, t.ex.
avseende normgivningskonsekvenser, kan det berörda utskottet enligt 4
kap. 10 § riksdagsordningen inhämta upplysningar och yttranden.
Detta kan äga rum genom regelrätta remissförfaranden eller slutna
eller offentliga utfrågningar.

Riksdagen kan med stöd i RF 8:12 kräva att regeringens föreskrifter
som meddelas i en förordning underställs riksdagen. Regeringens för-
ordningsmotiv borde dessutom kunna publiceras på ett lättillgängligt
sätt. Riksdagen kan begära information om regeringens och myndighe-
ternas beslutsunderlag för förordningar och föreskrifter.

De krav som ställs på myndigheter angående konsekvensutredningar
enligt begränsningsförordningen kan behöva ses över och preciseras
eftersom det fortfarande är många myndigheter som inte gör sådana
utredningar. Som motivering anger myndigheterna att de ekonomiska
konsekvenserna hänför sig till bakomliggande beslut om lagar och
förordningar. Här behövs ett klarläggande om myndigheternas skyldig-
het att följa begränsningsförordningen för att den skall få ökat genom-
slag. Regeringen har i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100
bil. 14 s. 11) aviserat att en systematisk uppföljning av förordningens
tillämpning skall göras.

Framöver blir det viktigt för bl.a. riksdagen att bevaka vad som
händer såväl inom svenska organ som arbetar med regelgivning och
tillämpning som inom EG:s olika organ. Den kunskap detta ger blir
en viktig del av riksdagens beslutsunderlag. En viktig fråga i samman-
hanget blir att bestämma vilka regler eller regelsystem som riksdagen
och Sverige skall prioritera, eftersom det av tids-, resurs- och kompe-
tensskäl inte är realistiskt att Sverige kan delta i t.ex. alla de tusentals
arbetsgrupper och tekniska kommittéer inom EG som arbetar med
normgivning. Sverige kan dessutom endast svara för ett begränsat antal
sekretariat för standardiseringsprojekt. Risk finns i denna situation att
prioriteringar överlämnas till standardiseringsorgan och därvid kom-
mer att styras av marknadsmässiga överväganden. Här behövs ett
klarläggande om huruvida statsmakterna skall engagera sig i detta
prioriteringsarbete.

3.3 Det är svårt att skaffa överblick över gällande
regler

Problemet

Överblick över gällande regler är nödvändig, av flera skäl. Bl.a. förut-
sätter regelefterlevnad att det går lätt att ta reda på vilka krav som
ställs. Detta är en fråga om rättssäkerhet. Det är också viktigt att t.ex.
företag inför en investering vet vad man skall rätta sig efter och vilka
konsekvenserna blir av att inte följa reglerna.

Det är svårt för riksdagen, regeringen, företag, enskilda personer
m.fl. att skaffa sig överblick över vilka regler som gäller inom ett visst
område. Detta beror på den stora mängden regler, bristande erfarenhet
av hur man orienterar sig bland dessa regler, osäkerhet om vilka organ

Förs. 1991/92:19

Bilaga

som ansvarar för regierna inom ett visst område samt reglernas omfatt-
ning. Små och medelstora företag kan ha problem att sätta sig in i
vilka krav som ställs genom föreskrifter och standarder och därmed
vad man skall anpassa sig till. Svårigheterna gäller t.ex. att veta vem
som ställer kraven eller att förstå innebörden av standarder när dessa
inte finns på svenska. Reglernas komplexitet, specialistinriktning, tek-
niska karaktär och språkliga utformning försvårar ofta för dem som
skall tillämpa reglerna eller för dem som berörs av reglerna.

För närvarande är EG:s regler mer lättillgängliga och överblickbara
än de svenska normerna, trots att EG har mångdubbelt fler regler än
Sverige, eftersom EG:s regler finns samlade i databasen CELEX. Sök-
ning i databasen förutsätter dock specialistkompetens.

Mängden regler och reglernas omfattning påverkar möjligheterna att
skaffa sig överblick över vad som gäller inom ett visst område. An-
strängningar att avreglera eller reformera regelområdet har lett till en
viss sanering bland äldre regler. Även begränsningsförordningen torde
ha haft en dämpande effekt. Samtidigt har ramlagstiftningen varit en
faktor som betytt mycket för ökningen av antalet regler under de
senaste 20 åren. Ramlagstiftningen har genom omfattande bemyndigan-
den bidragit till att antalet regelutfärdande organ har ökat. Närmandet
till EG har redan ökat antalet regler, i synnerhet genom kopplingen
till standardiseringsverksamheten. Denna ökning kommer troligen att
fortsätta.

Det är svårt att genom att studera en lag eller en myndighets före-
skrifter fa veta vad som gäller inom ett visst område, eftersom lagarna,
förordningarna och föreskrifterna vävs samman i komplicerade lag-
komplex. En viss verksamhet styrs av regler som härstammar från ett
flertal olika lagar, vilket ökar orienteringsproblemen. Förutom de krav
som ställs genom branschspecifika normer måste företag orientera sig i
bl.a. skattelagstiftningen, plan- och byggbestämmelserna, arbetsmark-
nadslagarna, arbetsmiljöreglerna, miljölagstiftningen, reglerna i den
allmänna försäkringen, brandnormerna osv. Dessa problem accentue-
ras av att det saknas ett lättillgängligt informationssystem kring offent-
liga regler.

Rättssäkerhetsskäl talar också för att enskilda medborgare på ett så
överskådligt och lättillgängligt sätt som möjligt bör kunna få reda på
vad som gäller inom olika områden, t.ex. för att kunna hävda sin rätt i
olika sammanhang. Bristen på överblick innebär att samhällsinforma-
tionen inte fungerar tillfredsställande. Risken finns dessutom att nya
normer får svag genomslagskraft om de som berörs av de nya reglerna
inte känner till dem. Rättstillämpningen förutsätter dessutom kunskap
om gällande regler.

EG:s godkännandemärke för produkter, det s.k. CE-märket, förut-
sätter att samtliga aktuella EG-regler är uppfyllda. Detta förutsätter i
sin tur att det är möjligt för företagen att överblicka vilka regler som
gäller. Skilda krav kan ställas i olika direktiv. För att upptäcka
eventuella brister i överensstämmelse krävs också överblick.

Det är inte bara ett problem att veta vilka regler som för tillfället
gäller utan kanske i ännu högre grad vilka nya regler som håller på att

Förs. 1991/92:19

Bilaga

förberedas, särskilt inom EG. Denna kunskap behövs bl.a. för att göra
det möjligt för medborgare, företag, branscher, massmedia likväl som
riksdagen och regeringen att bevaka sina resp, intressen samt att
därigenom i förväg kunna planera för anpassning till nya normer. I
dag finns inget sådant utvecklat och lättillgängligt "early war-
ning"-system, varken i riksdagen, regeringskansliet eller hos myndighe-
terna.

Harmoniseringssträvandena inom Europa innebär att svenska regler
på många områden i allt större utsträckning kopplas ihop med svensk
och europeisk standard samt motsvarande EG-direktiv och förordning-
ar. För att snabbt få reda på vad som gäller inom ett visst område
krävs möjlighet att överblicka hela regelmassan. EG:s regelverk är i
vissa avseenden svårt att tränga in i på grund av bl.a. reglernas
omfattning, att vissa regler inte finns på svenska samt att reglerna
publiceras och tillhandahålls på ett sätt som kräver speciell kompetens
för att orientera sig. Tillgång till specialistkunskaper i bl.a. språk och
data krävs för att söka i vissa databaser, t.ex. databasen CELEX, för att
få aktuella uppgifter över gällande EG-regler och domstolsutslag.

Möjliga åtgärder

Det är angeläget att möjligheterna för både riksdagen och andra
intressenter att skaffa sig överblick över de regler som gäller förbättras.
Detta är brådskande, framför allt till följd av Sveriges närmande till
EG. Det är t.ex. inte otänkbart att EG vill få information om vilka
regler som gäller i Sverige inom olika områden. Flera strategier kan
användas för att förbättra överblicken.

Åtgärder kan vidtas för att minska antalet/mängden regler. Här finns
flera krafter som går i olika riktningar.

Regelreformeringsarbetet syftar bl.a. till en minskning av mängden
regler, vilket regeringen och myndigheterna också har åstadkommit
inom vissa områden. Riksrevisionsverkets arbete med begränsningsför-
ordningen anses också ha haft en viss dämpande effekt på nya normer.
Även vad gäller statsbidrag till kommuner, som ofta åtföljs av olika
slags villkor och föreskrifter, finns en utveckling mot att ersätta dessa
med generella bidrag, typ skatteutjämningsbidrag. Detta i sin tur
innebär färre statsbidragsregler.

Samtidigt leder decentraliseringssträvandena till allt fler regelgivande
organ och fler regler, framför allt hos kommuner och landsting. I
första hand myndigheter, men även regeringen och riksdagen, utsätts
dessutom kontinuerligt för tryck från t.ex. företag, intressegrupper
m.fl. att utarbeta flera regler, eftersom man kräver att få veta vad som
kommer att gälla inom olika intresseområden.

Det går att minska antalet regelutfärdande organ. Dessa är företrä-
desvis kommuner, landsting samt centrala och regionala statliga myn-
digheter såsom länsstyrelserna. Åtgärder riktade mot dessa organs
normgivningsverksamhet skulle dock innebära en återgång till en mer
centraliserad regelgivning genom de centrala statliga myndigheterna.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

vilket står i strid med såväl decentraliseringssträvanden som det kom-
munala självstyret. Detta har ofta tagit sig uttryck i krav på att minska
den statliga detaljstyrningen av kommunerna.

Bemyndiganden utgör grunden för regelgivning. Deras antal kan
minskas genom att onödiga bemyndiganden rensas bort eller genom att
man tydligare preciserar vilka regler som det kan vara lämpligt att det
bemyndigande organet utfärdar. Det är inte ovanligt att bemyndigan-
den ges som beredskap inför någon eventuell framtida utveckling, dvs.
ifall regler skulle behövas. Sådana beredskapsbemyndiganden innebär
dock samtidigt att lagstiftningen inte behöver tas upp igen i riksdagen,
med den tidsförlust detta skulle kunna leda till.

Dessa åtgärder inriktas i första hand på att förbättra överblicken
genom att på olika sätt minska regelmassan. Detta behöver komplette-
ras med åtgärder som gör det lättare att överblicka den befintliga
regelmassan.

En möjlig väg skulle vara att vidareutveckla statsrådsberedningens
bemyndiganderegister med hänvisningar till de föreskrifter som med-
delats av myndigheter med utgångspunkt i resp, bemyndigande. För
detta krävs åtgärder som gör det möjligt att koppla ihop lagar och
förordningar genom resp, bemyndiganden med myndigheternas före-
skrifter. En brist med ett sådant hänvisningssystem är dock att det
materiella innehållet i lagar, förordningar och myndigheters föreskrif-
ter inte skulle finnas med. Det kan dock fungera som register. Vidare
omfattas inte heller kommunernas föreskrifter.

Ett alternativ skulle vara att bygga upp ett rättsinformationssystem
liknande det som finns vid Stiftelsen Lovdata i Norge. Det skulle göra
det möjligt att fa överblick över alla de regler som gäller inom ett visst
område, dvs. lagar, förordningar och föreskrifter. Det utvecklingsarbete
som i dag sker vad gäller samordning av rättsinformation mellan
riksdagen och regeringskansliet har ännu inte kommit speciellt långt.
Någon inriktning mot att även få med myndighetsföreskrifter finns
inte för närvarande. Införandet av ett sådant system skulle också göra
det möjligt att koppla ihop de svenska reglerna med EG:s regelverk.

Föreskriftssamlingar i lättfattlig form, t.ex. handböcker, kan ges ut
för olika områden. I dag är det ofta privata intressenter såsom förlag
och branschorgan som gör detta. Dessa är dock ofta för dyra och för
specialistinriktade för exempelvis den enskilde medborgaren eller små-
företagaren. Underlaget för sådana skrifter kan lätt tas från ett rättsin-
formationssystem såsom Lovdatas. Målgruppen för denna typ av rätts-
information är, förutom riksdagen och regeringen, kommuner, lands-
ting, företag, enskilda, branschorgan, standardiseringsorgan, föreningar,
intressegrupper, domstolar, advokater och jurister, förlag, massmedia,
forskare samt motsvarande grupper i andra länder och internationella
organ.

Skyldighet för kommuner och landsting att kungöra och publicera
sina författningar skulle kunna införas. En förutsättning för detta är att
en sådan skyldighet införs antingen i kommunallagen eller i lagen om
kungörande av lagar och andra författningar.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

3.4 Bristande ordning och reda i
normgivningsprocessen

Problemet

En förutsättning för en välfungerande normgivningsprocess är dels att
det finns tydliga regler för hur normgivning skali gå till, dels att
normbeslut efterlevs. Detta kan kallas för ordning och reda i normgiv-
ningen. Kartläggningen visar på brister i normgivningsprocessen i
dessa avseenden.

Det är 8 kap. RF som innehåller bestämmelser om normgivning.
Dessa bestämmelser är komplicerade, vilket får till följd att en och
samma författning kan innehålla flera olika sorters normer. Det kan
vara normer som har sin grund i delegerad normgivning genom lag
enligt RF 8:3 (del), 7, 8, 9 eller 10, verkställighetsföreskrifter eller
bestämmelser inom regeringens restkompetensområde enligt RF 8:13.
Det är komplicerat att tolka och reda ut var normgivningsmakten
ligger och vilken sorts maktbefogenheter olika organ har. Därmed blir
hela normgivningsprocessen krånglig. Samtidigt är det mest logiskt att
reglera en sakfråga i en författning i stället för att dela upp den av
normtekniska skäl.

Bristen på ordning och reda kan ta sig flera olika uttryck. Det anges
t.ex. inte med stöd av vilka bemyndiganden och vilken lag en förord-
ning utfärdats. Detta har betydelse för att kunna bedöma om föreskrif-
ter har meddelats med vidare syfte än det som medgetts i ett bemyndi-
gande. 1 praktiken är det svårt att skilja på de bemyndiganden och de
bestämmelser i regeringsförordningar som har sin grund i skilda
paragrafer i RF, eller direkt härleda regeringens bestämmelser tillbaka
till den bakomliggande lagen.

Subdelegeringsmöjligheter utnyttjas inte alltid av regeringen men
skälet är svårt att avgöra, om detta inte anges i förordningsmotiv eller
om dessa saknas helt. Likaså finns det bemyndiganden till myndigheter
som inte används, eftersom myndigheterna kanske gör den bedöm-
ningen, att föreskrifter inte behövs. Inom t.ex. kemikalielagstiftningen
finns exempel på outnyttjade bemyndiganden både hos regeringen och
hos kemikalieinspektionen. I detta fall framgår det av förordningsmoti-
ven varför t.ex. rätten att förbjuda kemikalier inte subdelegerats till
myndigheten. Subdelegation har å andra sidan även förekommit utan
lagstöd.

Bemyndiganden som uttrycks "regeringen eller den myndighet rege-
ringen bestämmer" brukar tolkas som att regeringen och den myndig-
het som regeringen bestämmer samtidigt får meddela föreskrifter.
Praktiskt innebär detta att materiella bestämmelser får sökas i lagen,
tillhörande förordning(ar) och myndighetsföreskrifter.

Riksdagens intentioner med ett bemyndigande kan vara oklara eller
inte alls dokumenterade. Bemyndiganden förs ofta vidare från äldre
lagstiftning utan att behovet av vare sig bemyndigandet eller de regler
som emanerar från ett sådant bemyndigande motiveras i förarbeten.
Arbetsfördelningen mellan regeringen och myndigheter vad gäller

Förs. 1991/92:19

Bilaga

normgivning brukar inte redovisas till eller beröras av riksdagen vid
beslut om bemyndiganden. Regeringen har stor frihet att påverka
regelsystemets utformning bl.a. genom att besluta om denna arbetsför-
delning.

Det är inte ovanligt att bemyndiganden i lagförslag passerar utan
kommentarer av riksdagen, lagrådet eller regeringen. Propositioner,
utskottsbetänkanden m.fl. tar vanligen inte särskilt upp frågan om
bemyndiganden.

Riksdagen följer sällan upp sina bemyndiganden för att ta reda på
hur dessa har använts av de olika organ som fått sig tilldelad normgiv-
ningsmakt. Som exempel kan nämnas den nya omsorgslagen som "i
tillämpliga delar" även skall gälla på den gamla upphävda omsorgsla-
gens område, dvs. institutionsvården, trots att en särskild övergångslag
gäller där parallellt. Vidare har socialstyrelsen beslutat att en lång rad
äldre föreskrifter fortsättningsvis skall gälla "i tillämpliga delar" under
övergången från institutionsvård till öppenvård, en process som dock
beräknas pågå i 10—15 år.

Problemet med att en myndighet eller kommun går utanför det man
har rätt att meddela föreskrifter om, kan illustreras med den nya
djurskyddslagstiftningen. JO Hans Ragnemalm har kritiserat lantbruks-
styrelsen för att ha frångått det grundläggande kravet i 4 § djurskydds-
lagen (1988:534), att djur som hålls för produktionsändamål skall ha
möjlighet att bete sig naturligt (JO 90/91 s. 264 f.). Saken gällde
föreskrifter om burmått för pälsdjursuppfödning, varvid JO fann att
den buryta som lantbruksstyrelsen i sina föreskrifter anvisade för
silver- och blåräv knappast gav djuren sådan möjlighet.

Både i Sverige och inom EG utarbetas regler i ökande utsträckning
gemensamt av offentliga organ såsom myndigheter och privata organ
såsom branschsammanslutningar och standardiseringsorgan. Detta in-
nebär att den offentliga tillsynsrollen, dvs. förhållandet mellan kontrol-
lorgan och kontrollerade organ, riskerar att suddas ut, vilket elsäker-
hetsområdet utgör ett exempel på.

Uppföljning av normbeslut kan leda till att dessa typer av oordning
upptäcks eller kan lyftas fram varvid de faktiska konsekvenserna av
riksdagens normbeslut tydliggörs. Resultaten av uppföljningen kan
användas som underlag för nya normbeslut.

Ett sätt för riksdagen att följa upp normbeslut är att utnyttja den
möjlighet man har enligt RF 8:12 att kräva att regeringen underställer
riksdagens prövning de föreskrifter som avses meddelas med stöd av
bemyndigande. Denna kontrollfunktion har använts i liten utsträck-
ning.

Beslut om statliga finansieringsåtaganden sker i anslutning till bud-
geten. Beslut om de regler som gäller för den verksamhet som berörs
fattas dock i annan ordning. Någon sammankoppling mellan finansie-
ringsåtaganden och den bakomliggande lagstiftningen sker inte i bud-
getpropositionen. Detta försvårar riksdagens uppföljning.

Sammanfattningsvis, riksdagen har svårt att med nuvarande upplägg-
ning skaffa sig en bild av vad som har hänt med bemyndigandebeslu-
ten. En väl fungerande bemyndigandeprocess är en förutsättning för att

Förs. 1991/92:19

Bilaga

de resultat och effekter riksdagen har avsett skall uppvisas. Om be-
myndigandeprocessen inte fungerar bra, kan riksdagens intentioner få
dåligt genomslag. Då kan det uppstå ett gap mellan riksdagens lagstad-
gade intentioner och det som uppnås i verkligheten.

Ramlagstiftning och decentralisering av normgivning innebär vidare
att det blivit svårt att skaffa överblick över de bemyndiganden som
getts. Rapportering tillbaka till riksdagen om vad som har gjorts med
utgångspunkt i olika bemyndiganden görs i mycket översiktlig form i
statsrådsberedningens bemyndiganderegister samt i de fall dessa frågor
behandlas i övriga uppföljningssammanhang. Myndigheter lämnar in
en förteckning över gällande författningar till regeringen i samband
med anslagsframställningen men dessa ger föga information om hur
deras bemyndiganden har använts.

Möjliga åtgärder

Om frågan om bemyndiganden analyseras i riksdagens och regeringens
beslutsunderlag skulle det bidra till bättre ordning och reda i norme-
ringsprocessen innan riksdagens normbeslut fattas. Riksdagen skulle
kunna precisera kraven på beslutsunderlag avseende bemyndiganden
och normgivning, på samma sätt som den krävt konsekvensanalyser
rörande bl.a. ekonomiska effekter. En ordentlig prövning skulle kunna
göras av riksdagen om bemyndiganden verkligen behövs.

Riksdagen skulle kunna kräva att regeringens förordningsbeslut re-
dovisas tydligare och att dessa innehåller dels en bedömning av beho-
vet av myndighetsföreskrifter, dels en motivering av den subdelegation
som avses.

Riksdagen kan generellt, eller i samband med att nya eller ändrade
lagar beslutas, ställa krav på en återrapportering av vad regeringen har
gjort med normgivningsbemyndiganden. Om denna redovisning fort-
sättningsvis skall ske genom statsrådsberedningens bemyndiganderegis-
ter, torde detta behöva byggas ut med dels bemyndigandetexten, dels
åtminstone hänvisning till myndighetsföreskrifter. RF 8:12 kan också
användas för en uppföljning i det enskilda fallet. I samband med att en
ny lag beslutas kan riksdagen dessutom kräva att en utvärdering av
t.ex. normer och bemyndiganden presenteras inom viss tid.

Riksdagen kan också kräva att regeringen ger myndigheter i upp-
drag att redovisa en analys av normgivningskonsekvenserna av vissa
riksdagsbeslut. Detta kan regeringen göra med stöd av 6 § budgetför-
ordningen och genom de särskilda direktiven eller genom vanliga
regeringsbeslut.

På områden där det finns förordningar och EG-direktiv kan behovet
av att ompröva en rad bemyndiganden uppstå. Frågan om normbe-
myndigandenas framtida rättsliga ställning på lagstiftningsområden som
regleras av EES-avtalet eller andra EG-regler behöver därför klargöras.

Reglerna om normgivning i RF 8 kap. kan behöva ses över i syfte
att underlätta uppföljning, möjliggöra överblick samt anpassa normgiv-
ningsprocessen till de nya förutsättningar som råder till följd av

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Sveriges närmande till EG. I detta sammanhang bör de olika typer av
bestämmelser som regeringen och andra offentliga organ far meddela,
och de tolkningsproblem dessa ger upphov till, tas upp till granskning.

3.5 Informationen till riksdagen om
normgivningsprocessen är bristfällig

Problemet

Aterrapportering till riksdagen av vad som har blivit av dess bemyndi-
gandebeslut består i första hand av statsrådsberedningens register, vil-
ket lämnas till KU, som tar upp det i sitt granskningsbetänkande.
Registret har vissa brister, och enligt uppgift används det inte, vare sig
av KU eller andra utskott. I övrigt tär riksdagen information om
normgivning framför allt genom propositioner. Dessa kan innehålla
både en redovisning av utfallet av tidigare lagstiftning och förslag till
ändringar i denna lagstiftning. Tidigare bemyndiganden och konse-
kvenserna av denna maktöverföring tas i allmänhet inte upp särskilt.
Detta innebär att rapportering till riksdagen om hur normgivningspro-
cessen fungerar inom olika områden är begränsad.

Någon annan löpande generell information om normgivningsproces-
sen i stort lämnas inte till riksdagen och har inte heller krävts, frånsett
den sammanfattande bild av regelreformeringsarbetet som ges i budget-
propositionens bilaga 2. Den information som lämnas till riksdagen är
inte heller lätt att relatera till riksdagens arbete. Efterfrågan hos
utskotten på denna typ av informationsåterföring är begränsad, efter-
som man i liten utsträckning arbetar med uppföljning och utvärdering
av tidigare normbeslut, vid sidan om det som förekommer i proposi-
tioner och motioner.

Ofta är informationen av störst intresse utifrån ett visst problem-
eller politikområde. Samma problemområde kan dock påverkas av
innehållet i lagstiftning som härstammar från flera utskott. Det är
förenat med vissa svårigheter för enskilda utskott att hantera sådan
tvärinformation.

I många ramlagar med mycket allmänna målformuleringar och
portalparagrafer har riksdagen delegerat den detaljerade och tekniska
normgivningen till regeringen och myndigheter. Därför finns sällan
anledning för riksdagen att engagera sig i frågor rörande detaljutform-
ning av normer när man en gång tagit ställning till vad som inom
resp, område bör beslutas av riksdagen resp, regeringen, myndigheter-
na m.fl. Detta gäller speciellt om det är tekniska normer avsedda att
tillämpas av specialister inom t.ex. ett specifikt säkerhetsområde. Riks-
dagen skulle t.ex. ha svårt att bedöma om elsäkerhetskraven ställs för
högt eller för lågt. Detta innebär i sin tur att återrapportering av
information till riksdagen inte är utan problem. Det kan vara svårt att
både begränsa informationsmängden och hitta lämpliga former med
hänsyn till detaljeringsgrad osv.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Möjliga åtgärder

Den princip som ligger till grund för de åtgärder som diskuteras här är
att kombinera ett generellt rättsinformationssystem med för riksdagen
mer exklusiva informationsinsatser.

Ett generellt rättsinformationssystem bör förutom för riksdagen vara
till nytta för många olika grupper och intressenter i samhället. Ett
sådant system skulle ge överblick över både normgivningsprocessen
inom skilda politikområden och innehållet i gällande normer. De
åtgärder som är aktuella här är dels en svensk motsvarighet till
Lovdatas rättsinformationssystem, dels insatser för att göra författnings-
samlingar mer lättillgängliga. De åtgärder som föreslås i avsnitt 3.3 för
att skapa bättre överblick över gällande normer berörs också här,
eftersom lösningen delvis är densamma.

Ett rättsinformationssystem enligt Lovdata-modellen skulle kunna
förbättra riksdagens möjligheter att få information om vad som blivit
av den maktöverföring som beslutats inom skilda lagområden. Detta
kommer i synnerhet att behövas vid ett närmande till EG, då behov
uppstår generellt att jämföra förslag till EG:s regler och standarder
med gällande regler och standarder i Sverige.

Vad gäller kommuner finns varken tvingande krav på kungörande,
publicering eller rapportering trots att en stor del av regelmassan
produceras hos kommuner och landsting, i synnerhet föreskrifter som
direkt inverkar på den enskildes situation. Ett alternativ till kommu-
nal föreskriftsrätt skulle i många fall vara att föreskrifter meddelas av
en statlig myndighet, vars föreskriftsarbete styrs av bl.a. författnings-
samlingsförordningen och verksförordningen. Bemyndiganden till
kommuner och landsting i olika lagar kan åtföljas av krav på att de
föreskrifter som meddelas både kungörs och publiceras i en kommu-
nal- resp, landstingskommunal författningssamling. Detta är en viktig
förutsättning för att ett rättsinformationssystem enligt Lovdata-model-
len skall fungera. Detta gäller dock inte regler av intern karaktär som
meddelats med stöd i kommunallagen t.ex. rörande budget- och perso-
nalfrågor, om inte dessa regler även berör utomstående.

Bättre återrapportering till riksdagen om normgivningsprocessen
behöver inte nödvändigtvis betyda att riksdagen skall översköljas med
detaljerade genomgångar av tekniska regler och standarder. Däremot
finns ett behov av regelbunden återrapportering som är formaliserad
genom krav från riksdagen till regeringen och som ordnas områdesvis
för att knyta an till utskottsindelningen. En sådan årsredovisning
skulle också kunna fungera som underlag för riksdagens mera riktade
uppföljningar.

Kravet på konsekvensbeskrivningar i nya propositioner m.m. bör
kompletteras med krav på att konsekvenser vad gäller normgivning
redovisas. Det kan t.ex. vara fråga om behovet av föreskrifter och
bemyndiganden om effekter på berörda myndigheter samt om möjlig-
heter att skaffa sig överblick. Krav på rapportering om gällande lagstift-
ning och dess förhållande till regler inom EG finns redan i fråga om
kommittébetänkanden och propositioner.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Riksdagen kan ställa krav på bättre återrapportering från regeringen,
bl.a. genom en vidareutveckling av bemyndiganderegistret. Det gäller
både regeringens egen normgivning och myndigheternas föreskrifter. I
dag sker ingen rapportering till riksdagen om regeringens förordning-
ar. I dag finns det t.ex. inget register över förordningsmotiv och ingen
samlad publicering. Riksdagen kan kräva att det generellt skall finnas
förordningsmotiv för viktigare förordningar. Aterrapportering från
myndigheter till regeringen i form av författningsförteckningar an-
vänds inte, utom i mycket allmänna ordalag, för att informera riksda-
gen om myndigheternas föreskriftsarbete.

Riksdagen kan i samband med beslut om ny lagstiftning kräva
återrapportering om utfallet hos regeringen t.ex. i form av en utvärde-
ring.

Hur information om normgivning skall återföras till riksdagen häng-
er samman med vilken organisation som finns för detta i riksdagen.
Frågan om vem som skall ta emot informationen kan därför behöva
väckas. I dag lämnar statsrådsberedningen sitt register till KU. Uppfölj-
ning och utvärdering måste ha sin grund i resp, politikområde, varför
återrapporteringen också lämpligen kan kanaliseras genom utskotten
och integreras i utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete.

Riksdagen kan också kräva att regeringen enligt 6 § budgetförord-
ningen ger särskilda direktiv till ett urval normgivande myndigheter
att redovisa hur den normgivningsmakt man har tilldelats har förval-
tats, bl.a. effekterna av de föreskrifter som meddelats. Detta kan göras i
form av särskilda rapporter eller som en del i den fördjupade budget-
prövningen.

Budgetpropositionen skulle kunna innehålla information från rege-
ringen till riksdagen om viktigare regler som förbereds inom skilda
områden, både i Sverige och inom EG. I den allmänna områdesbe-
skrivningen i resp, departementsbilaga kan viktigare ny normgivning
inom Sverige och EG, bevakning av normgivningsprocessen inom EG,
regelreformering m.m. redovisas. I anslagsredovisningen kan informa-
tion om myndigheter och anslag kompletteras med uppgifter om de
normer som styr utvecklingen inom området — lagar, förordningar,
föreskrifter och EG-regler i sammanfattning.

Regeringens skrivelse till riksdagen med redovisning av vad man
gjort med anledning av riksdagens skrivelser bör också kunna använ-
das som instrument för riksdagen att följa upp sina normbeslut. Detta
förutsätter att regeringens skrivelse får en annan utformning än i dag.
Bl.a. skulle skrivelsen kunna innehålla en utförligare beskrivning av
vad lagstiftningsbeslut har lett till i form av förordningar och föreskrif-
ter. I dag meddelas enbart att regeringen har utfärdat lagen.

De åtgärder som diskuterats här för att förbättra riksdagens förutsätt-
ningar att följa upp och utvärdera sina normbeslut bygger till stor del
på ett bättre utnyttjande av befintliga uppföljningsinstrument, bl.a. i
den fördjupade budgetprövningen. På många områden använder staten
både anslag och normgivning för att åstadkomma förändringar, varför
det är väsentligt att uppföljning av normgivning inte sker vid sidan om
budgetuppföljningen utan ses som en integrerad del i denna process.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

Dessutom är myndigheternas normgivningsverksamhet nära förknip-
pad med den övriga verksamheten, t.ex. tillsyn, samtidigt som omfatt-
ningen av normgivningsverksamheten är beroende av de prioriteringar
som görs inom myndigheterna.

3.6 Riksdagens framtida roll i normgivningsprocessen
Inledningsvis diskuterades riksdagens olika roller i normgivningspro-
cessen, dvs. att stifta lagar, reglera normgivningsprocessen samt fördela
normgivningsmakten genom beslut om bemyndiganden.

Frågan kan ställas om riksdagen skall öka sitt engagemang i norm-
givningsprocessen. De problem som uppmärksammats i denna gransk-
ning samt de effekter som närmandet till EG sannolikt far, pekar på
behovet av en mer sammanhållen normgivningsprocess. Att normgiv-
ningsprocessen i sin helhet fungerar torde vara en förutsättning för att
riksdagens intentioner med lagstiftningen fullföljs.

Riksdagen behöver därför:

* information om hur processen fungerar, både i stort och inom
speciella områden

* konsekvensanalyser och bättre beslutsunderlag

* återrapportering från olika aktörer i processen

* klarhet beträffande ansvarsfrågor i processen t.ex. gentemot EG

För riksdagen som lagstiftare skulle dessa olika former av uppfölj-
ning och utvärdering kunna utgöra ett stöd. Om information om
normer finns tillgänglig på sådant sätt att det är möjligt för alla
berörda att skaffa sig överblick över gällande regler, skulle detta arbete
underlättas.

3.7 Möjliga åtgärder i sammanfattning

För att komma till rätta med de problem som är förknippade med
normgivningen och riksdagens normgivningsbemyndiganden har en
lång rad möjligheter presenterats i detta kapitel. Bland dessa möjliga
åtgärder kan två huvudgrupper urskiljas; dels åtgärder av mer generell
karaktär, dels åtgärder av speciellt intresse för riksdagen som lagstifta-
re.

Generella informationssystem som visar hur olika områden är regle-
rade genom lagar, förordningar, myndighetsföreskrifter, kommunala
regler och standarder behövs både för den som skall tillämpa och
efterleva och för den som skall utforma och besluta om dem. Som
förebild kan det norska Lovdatas rättsinformationssystem användas.
Om detta tillämpas fullt ut krävs dock lagändringar. Den stora förde-
len med ett sådant system är att man område för område kan fa
överblick över alla regler.

Områdesvisa föreskriftssamlingar i lättfattlig form, t.ex. handböcker,
som ges ut för olika områden bidrar till bättre överblick och bör
därför ha ett generellt intresse.

De regler som kommuner och landsting ger ut har ett allmänt
intresse för bl.a. den enskilde medborgaren. Åtgärder behövs för att

Förs. 1991/92:19

Bilaga

göra kommunala regler mer lättillgängliga, t.ex. genom skyldighet för
kommuner och landsting att kungöra och publicera sina föreskrifter i
en egen kommunal författningssamling.

Visst arbete för att minska antalet regler och regelutfärdande organ
samt förenkla regelsystemen pågår inom statsförvaltningen. Försök har
också gjorts inom den kommunala sektorn. Detta regelförenklingsarbe-
te bör ges hög prioritet.

För riksdagen som lagstiftare krävs speciella åtgärder och informa-
tion om normgivningen, som ett komplement till de generella åtgärder
och informationssystem som föreslagits ovan. Åtgärder för att förbättra
riksdagens möjligheter att hantera normgivningsfrågor är exempelvis:
-vidareutveckling av statsrådsberedningens register så att det, liksom i
den norska Lovdata-modellen, går att se vilka förordningar och
myndighetsföreskrifter som riksdagens lagar och bemyndiganden re-
sulterat i,

-aktiv användning av ÄF 8:12 enligt vilken riksdagen vid beslut
angående en lag med bemyndigande till regeringen kan begära att
regeringen återkommer till riksdagen med ett förslag till förordning,

- krav på regeringen om bättre återrapportering i normgivnings- och
bemyndigandefrågor. T.ex. kan utskotten enligt riksdagsordningen
inhämta uppgifter genom exempelvis hearings eller remisser av
lagförslag till olika intressenter.

-krav på att regeringen i ökad utsträckning tar fram och publicerar
sina förordningsmotiv i mera tillgänglig form,

-särskilda direktiv ges till myndigheter, att enligt budgetförordningens

6 § redovisa hur normgivningsbemyndiganden använts,

- regelbunden områdesvts återrapportering av normgivningen i budget-
propositionen varvid även relationen till EG:s regelarbete redovisas;
om detta görs i budgetpropositionen kan skärningspunkterna mellan
anslagsbemyndiganden och normgivningsbemyndiganden belysas,

-konsekvensbeskrivningar rörande normgivning i propositioner med
lagförslag,

-regeringens årliga skrivelse till riksdagen med redovisning av vad
regeringen har gjort med anledning av riksdagens skrivelser skulle
kunna användas för att informera riksdagen om den ytterligare
normgivning som riksdagens lagbeslut har lett till,

- tillämpningen av begränsningsförordningen kan behöva ses över,
-Sveriges närmande till EG ieder till ett behov att klarlägga vissa

frågor rörande normgivning, t.ex. om statsmakterna skall engagera sig
i prioritering av standardiseringsprojekt, vem som skall bevaka nya
EG-direktiv och standarder samt huruvida reglerna om normgivning
i RF 8 kap. samt befintliga bemyndiganden behöver ses över.

Förs. 1991/92:19

Bilaga

gotab 41352, Stockholm 1992

Förslag 1991/92:19

Förslag till riksdagen

1991/92:19

Riksdagens revisorers förslag angåenderiksdagen och normgivningsprocessen

Vad blir det av riksdagens lagstiftning?

Innehållsförteckning

Sammanfattning

1 Vilken roll spelar riksdagen inormgivningsprocessen?

2 Hur ser normgivningsprocessen ut ipraktiken?

Normgivningsprocessen - den formella bilden

Normgivning för säker elmateriel - Sverige

Et arbeidsredskap for naeringsliv,förvaltning, det politiske miljo,organisasjoner og media

NORMGIVNING FOR DJURSKYDD

I

I

3 Vilka är problemen i normgivningsprocessenoch vad kan man göra åt dem ?

Riksdagens revisorers förslag angående
riksdagen och normgivningsprocessen

1 Vilken roll spelar riksdagen i
normgivningsprocessen?

2 Hur ser normgivningsprocessen ut i
praktiken?

Et arbeidsredskap for naeringsliv,
förvaltning, det politiske miljo,
organisasjoner og media

3 Vilka är problemen i normgivningsprocessen
och vad kan man göra åt dem ?