Förslag till riksdagen

1991/92:18

Riksdagens revisorers förslag angående
samordnad investeringsplanering för
transporter

Förs.

1991/92:18

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av samordnad
investeringsplanering för transporter.

Riksdagen har under en följd av år understrukit vikten av att plane-
ringen av investeringar för transporternas infrastruktur samordnas.
Riksdagen har också begärt att regeringen skall vidta åtgärder så att
riksdagens inflytande över investeringsplaneringen kan stärkas.

Trafikutskottet föreslog i mars 1990 att revisorerna borde överväga
en granskning av frågor rörande samordnad investeringsplanering.

Revisorerna har därför granskat hur den samordnade investerings-
planeringen har fungerat och hur den kan utvecklas. Huvudfrågan för
granskningen har varit hur riksdagen skall få större inflytande över
infrastrukturen för transporter — vilka frågor som riksdagen behöver
ta ställning till samt vilka krav som skall ställas på beslutsunderlag och
återredovisning till riksdagen.

Vår granskning redovisas i rapporten (1991/92:7) Samordnad inves-
teringsplanering för transporter, som fogas till denna skrivelse som
bilaga.

Revisorernas överväganden

I rapporten konstateras att det trafikpolitiska mål som lagts fast av
riksdagen är sammansatt, vilket leder till att avvägningar måste göras
mellan olika delmål. Dessa avvägningar är till stor del av politisk
karaktär och låter sig inte fångas in i t.ex. matematiska fördelningsmo-
deller.

Trots detta förhållande kan revisorerna konstatera att regeringen i
stor utsträckning överlåter till de enskilda trafikverken att på egen
hand tolka och fatta de närmare inriktningsbesluten, varför riksdagens
och regeringens styrning av investeringsplaneringen i praktiken är
starkt begränsad.

Vidare konstaterar vi att det i flera riksdagsbeslut uttryckta kravet på
en samordnad investeringsplanering har tillgodosetts endast i starkt
begränsad omfattning. Den samordning som sker tar sig närmast
uttryck i vissa för trafikverken gemensamma planeringsförutsättningar
och planeringsperioder. Den otillräckliga samordningen från regering-
ens sida medför att riksdagens underlag för avvägningar mellan olika
trafiksatsningar för skilda trafikgrenar blir starkt begränsat. 1

1 Riksdagen 199H92. 2 saml. Nr 18

Riksdagens och regeringens inflytande över investeringsplaneringen Förs.:1991/92:18
bör därför stärkas. Samtidigt gäller att någon detaljstyrning inte skall
ske. Det är i stället fråga om att övergripande politiska avvägningsbe-
slut skall fattas på politisk nivå och inte som nu behandlas på
myndighetsnivå eller över huvud taget inte alls bli föremål för medve-
ten prövning. Det bör härvid ankomma på regeringen att förelägga
riksdagen tydliga förslag till planeringsinriktning. Riksdagen skulle då
kunna inta en mer aktiv roll och ställa tydliga krav på beslutsunderlag
och återredovisning. Detta innebär bl.a. att de i de trafikpolitiska
målen inneboende konflikterna bör lyftas fram, och alternativa utveck-
lingar ställas mot varandra.

Underlaget bör vara sådant och presenteras så att det går att se hur
infrastrukturen och transportsystemet som helhet påverkas av en före-
slagen investeringsinriktning. Det bör också av underlaget framgå vilka
avvägningar mellan olika delmål, såsom effektivt resursutnyttjande och
regional balans, som en föreslagen inriktning innebär.

Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört rörande hänsyn till de trafikpolitiska målen,
samordning av investeringsplaneringen samt underlag för riksda-
gens styrning vid investeringar för transporter.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Kjell Nilsson (s), Hans Lind-
blad (fp), Anders G Högmark (m), Anita Johansson (s), Birgitta
Hambraeus (c), Margareta Gard (m), Åke Carnerö (kds), Maja Bäck-
ström (s), Leif Bergdahl (nyd), Inga-Britt Johansson (s) och Bengt
Kronblad (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg samt vikarierande utredningschefen Gunnar Järnebeck
samt Ingrid Carlman (föredragande).

Stockholm den 25 mars 1992

På riksdagens revisorers vägnar

Alf Wennerfors

Ingrid Carlman

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

Rapport 1991/92:7

Samordnad investerings-
planering för transporter

Utredare: Ingrid Carlman

Beslutad av revisorerna i plenum 1992-03-25

Innehållsförteckning

0 Sammanfattning .................................

1 Bakgrund och syfte ...............................

2 Samordnad investeringsplanering ....................

2.1 Skäl för ett statligt engagemang i infrastrukturen . . . .

2.2 Trafikpolitiska mål och strävan efter samordnad

investeringsplanering ...........................

2.3 Begreppen investering och infrastruktur..........

2.4 Av olika utredningar aktualiserade problem och

förslag till lösningar ............................

3 Investeringar och investeringsplanering inom

transportgrenarna..................................

3.1 Infrastrukturplaneringen......................

3.2 DELFIN och infrastrukturanslaget ..............

3.3 Väg och järnväg.............................

3.3.1 Vägverket ............................

3.3.2 Banverket ............................

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

3.4 Luft- och sjöfart............................. 25

3.4.1 Luftfartsverket......................... 26

3.4.2 Sjöfartsverket ......................... 27

3.5 Boverket om konsekvenser av trafikverkens

långsiktiga planer .............................. 28

3.6 Budgetpropositionen om investeringsplanering..... 30

4 Överväganden och förslag.......................... 32

4.1 Inledning.................................. 32

4.2 Hänsyn till de trafikpolitiska målen.............. 32

4.3 Samordning................................ 34

4.4 Underlag för riksdagens styrning................ 36

0 Sammanfattning

Riksdagens revisorer har därför genomfört en granskning av hur
den samordnade investeringsplaneringen har fungerat och hur den kan
utvecklas vidare. I rapporten behandlas hur den långa strävan efter
samordnad investeringsplanering och ett gott utnyttjande av de samhäl-
leliga resurserna för transporter har utvecklats genom olika utredning-
ar och statsmaktsbeslut.

Huvudfrågan för granskningen är hur riksdagen skall få större
inflytande över infrastrukturen för transporter — vilka frågor som
riksdagen behöver ta ställning till samt vilka krav som skall ställas på
beslutsunderlag och återredovisning.

Riksdagens och regeringens inflytande över investeringsplaneringen
behöver stärkas. Samtidigt gäller att någon detaljstyrning inte kan ske.
Vad det handlar om är i stället att övergripande politiska avvägningar
skall göras på politisk nivå och inte som nu behandlas på myndighets-
nivå eller överhuvudtaget inte bli föremål för en medveten prövning.

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

1 Bakgrund och syfte

Trafikutskottet föreslog i mars 1990 att revisorerna borde överväga att
granska samordnad investeringsplanering. Motivet var att det behövs
en investeringsstrategi för planeringen av infrastrukturens utbyggnad.
Vidare konkurrerar de olika trafikgrenarna om gemensamma resurser.
Ett underlag krävs därför för att avgöra på vilka områden dessa
resurser skall satsas. En satsning på snabbtåg förändrar kanske behovet
av satsningar på flygplatser eller vägar. Utskottet pekade på att det
saknas tillräckligt underlag som möjliggör de nödvändiga politiska
avvägningarna.

Trafikutskottet tog senare upp frågan om riksdagens underlag för
beslut om bl.a infrastruktur i ett yttrande ( 1990/9ETU 2y) till konsti-
tutionsutskottet angående förekomsten och utformningen av konse-
kvensanalyser i propositioner avlämnade under 1990.

Utskottet konstaterar att riksdagen slagit fast att infrastrukturen har
en strategisk betydelse för samhällets utveckling. Det är därför enligt
utskottets mening otillfredsställande att regeringen varje år begär att
riksdagen skall anvisa mångmiljardbelopp för investeringar i underhåll
av vägar och järnvägar utan att inriktningen av dessa åtgärder närmare
anges.

Till grund för riksdagens ställningstaganden ligger endast allmänt
hållna uttalanden om mål för trafikpolitiken. Utskottet anser i yttran-
det att det politiska inflytandet över planeringsprocessen bör stärkas.

1* Riksdagen 1991192. 2 saml. Nr 18

Regeringen bör därför, anser utskottet, underställa riksdagen över-
gripande riktlinjer för hur infrastrukturen skall utvecklas inom väg-
och järnvägssektorerna.

Trafikutskottet anser vidare att splittringen av t.ex. trafikpolitiska
förslag på olika propositioner innebär att det blir svårt för riksdagen
att bilda sig en uppfattning om regeringens samlade syn på trafikpoliti-
ken.

I anslutning till ett beslutsunderlag (1990/91:13) angående samordna-
de investeringar i infrastruktur för transporter beslutade revisorerna att
göra en granskning. Denna skulle utgå från ett antal frågeställningar.

Den grundläggande frågan är hur riksdagens möjligheter att påverka
trafikutvecklingen genom insatser i transportinfrastrukturen skall kun-
na utvecklas — vilka frågor behöver riksdagen ta ställning till, vilka
krav skall ställas på beslutsunderlag och återredovisning?

Till detta kommer ett antal frågor som hänger samman med denna

Hur skall samordningen ske inom transportslagen och mellan dem?
-Vad behövs för att i högre grad förena samordning och konkurrens;

går det att förändra styrningen av affärsverken inom transportområ-
det i denna riktning'’

-Vilka krav bör ställas på hanteringen av samfinansieringsprojekt för
att riksdagens krav på underlag och återredovisning om de för
transportapparaten väsentliga frågorna skall tillgodoses?

-Hur skall sektorövergripande samhällsekonomiska analyser av in-
frastrukturinvesteringar för transporter göras; hur skall de användas
för planering och beslutsfattande?

-Hur skall miljö- och regionala aspekter bättre kunna integreras i den
samordnade nationella planeringen?

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

2 Samordnad investeringsplanering

2.1 Skäl för ett statligt engagemang i infrastrukturen

Staten har sedan mycket lång tid engagerat sig i utvecklingen av
landets infrastruktur I en ännu ej publicerad studie angående staten
och infrastrukturen har Arne Kaijser utvecklat detta.

Såväl bland ekonomer som politiker torde det i dag finnas en
relativt bred enighet om att infrastrukturen inte helt kan överlämnas
till marknadskrafterna utan att det behövs en viss statlig reglering.
Däremot kan det finnas vitt skilda uppfattningar om vilken grad av
statligt engagemang som är önskvärd och vilka former detta engage-
mang skall ta sig.

Enligt modern ekonomisk välfärdsteori. finns det viktiga undantag då
marknadens prismekanism inte ger den effektivaste fördelningen av
samhällets resurser. Ett sådant undantag är när det på marknader med
stordriftsfördelar uppstår oligopol eller monopol. Ett annat undantag
gäller kollektiva varor som inte kan åsättas ett pris och säljas på en
marknad, t.ex. försvaret och gatubelysningar. Ett tredje undantag gäller

de situationer då marknadens prismekanism inte avspeglar de totala
samhällseffekterna av produktionen Ett exempel är när produktionen
av en vara leder till miljöstörningar. I alla dessa fall krävs någon form
av ingripande för att korrigera marknaden. Ytterligare skäl för ett
statligt ingripande brukar anföras, nämligen dels kravet på en rimlig
inkomst- och förmögenhetsfördelning, dels kravet på full sysselsättning
och regional balans.

Från politiska utgångspunkter kan följande fyra skäl för ett statligt
engagemang i infrastrukturen urskiljas.

För det första lägger infrastrukturen grunden för en långsiktig
ekonomisk tillväxt. För det andra ger systemen upphov till vissa
miljöproblem. För det tredje påverkar infrastrukturen den regionala
utvecklingen och inkomstfördelningen. För det fjärde spelar infra-
strukturen en central roll för landets beredskap.

2.2 Trafikpolitiska mal och strävan efter samordnad
investeringsplanering

Alltsedan 1953 års trafikpolitiska utredning och det därpå grundade
principbeslut som riksdagen fattade år 1963, har gällt att statsmakterna
har ett både omfattande och övergripande intresse för samordning av
trafiksektorns struktur och utveckling.

1963 års beslut syftade till tillfredsställande transportförsörjning till
lägsta möjliga kostnader. Detta skulle bl.a. ske genom konkurrens på
lika villkor och med samhällsekonomisk lönsamhet som det grundläg-
gande kriteriet för investeringsbedömning. De olika trafikgrenarna
skulle svara för sina kostnader. Finansieringen av de företagsekono-
miskt olönsamma järnvägarna lyftes ut från SJ:s budget.

En rationell samordning av investeringsverksamheten behövdes för
att de olika trafikanläggningarna och transportmedlen skulle komplet-
tera varandra på ett optimalt sätt.

1979 års trafikpolitiska beslut utgick från att en utbyggd och mer
samordnad trafikplanering skulle minska risken för dubbelinvestering-
ar, medverka till ett mer effektivt utnyttjande av befintliga transportre-
surser, bidra till att begränsa energiåtgången inom transportsektorn
och till att reducera miljöstörningarna.

En ökad samordning mellan trafikplanering och annan samhällspla-
nering kunde göra det lättare att nå olika övergripande samhälleliga
mål. Den regionala trafikplaneringen och den långsiktiga sektoriella
planering som bedrevs inom olika statliga trafikverk skulle samordnas
och vidareutvecklas.

För att underlätta sektorövergripande avvägningar skulle den tids-
mässiga samordningen av de statliga trafikverkens långsiktsplanering
öka. De verk som inte genomgående tillämpade ett samhällsekono-
miskt synsätt för sin investeringsplanering (dvs. alla utom vägverket),
skulle vara skyldiga att lämna underlag för samhällsekonomiska analy-
ser som kunde komma att utföras på departementsnivå av sådana
projekt och åtgärder som förväntades fa en väsentlig effekt på trafikut-
vecklingen eller samhällsutvecklingen.

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

Riksrevisionsverket (RRV) genomförde under år 1984 en förvalt
ningsrevisionell granskning som redovisades i rapporten (dnr
1982:1168) Investeringar vid statens järnvägar, sjöfartsverket och luft-
fartsverket — beslutsunderlagen och statsmakternas styrning. Syftet
med RRV:s granskning var att belysa förutsättningarna för verkens
investeringsverksamhet och att mot den bakgrunden bedöma kvaliteten
på arbetet kring olika investeringsbeslut.

RRV lämnade även vissa synpunkter på dels möjligheterna till att
åstadkomma ett praktiskt fungerande samordnat system, dels alternativ
till ett sådant. Verket konstaterade att förutsättningarna var olika
liksom investeringsproblemens karaktär, och föreslog därför att en
ökad samordning endast skulle ske för större investeringar samt för
investeringar som beräknas vara företagsekonomiskt olönsamma men
som kan förväntas vara samhällsekonomiskt lönsamma.

Med en ökad samordning menade RRV att samhällsekonomiska
analyser skulle tas fram utanför respektive verk för att sedan ligga till
grund för besluten. Analysen skulle mindre handla om att exakt
försöka räkna ut den samhällsekonomiska avkastningen än att i grova
termer bedöma de totala effekterna. Även effekterna på trafiksäkerhet
och sammantaget resursutnyttjande skulle härvid ingå. Syftet med
samordningen och prioriteringen mellan dessa strategiska beslut kunde
egentligen aldrig, enligt RRV, vara så avancerat att de skulle ske enbart
på basis av framräknade lönsamhetstal.

Parallellt med RRV:s granskning genomförde kommunikationsde-
partementet två översynsprojekt: Kostnader och avgifter inom trafik-
sektorn (Ds K 1985:2) samt Investeringsplanering inom transportsek-
torn (Ds K 1985:4). De berörda verken liksom transportrådet och
transportforskningsberedningen deltog i arbetet.

Investeringsplaneringsprojektet syftade bl.a. till ett samordnat pla-
neringssystem med bättre metodik och underlag. Det skulle bli lättare
att regelmässigt jämföra de totala effekterna av investeringar i fasta
trafiksystem inom olika trafikgrenar genom utveckling av samhällseko-
nomiska utvärderingsmetoder. Tidsmässig samordning av långtidspla-
neringen inom olika trafikverk, gemensamt planerings- och prognos-
underlag liksom underlättande av lokal- och regionalpolitiskt inflytan-
de på planeringen ansågs också väsentligt. Vägverkets samhällsekono-
miska analys användes som modell. En genomgående tanke var att den
sista kronan skulle satsas på rätt ställe i rätt trafikverk.

1988 års trafikbeslut betonar miljön och den regionala balansen än
mer. Utrymme skall skapas för en samhällsekonomiskt nödvändig
utveckling och utbyggnad av infrastrukturen. Denna skall planeras
efter samhällsekonomiska kriterier, varvid ett samhällsekonomiskt ef-
fektivt utnyttjande skall eftersträvas.

Investeringsplanerna inom vägverket, banverket, luftfartsverket och
sjöfartsverket skall upprättas enligt enhetliga samhällsekonomiska me-
toder. Det konstateras att 1979 års beslut om samordning och samver-
kan ännu inte fatt fullt genomslag. Vägmodellen framhålls som ett
föredöme för andra trafikslag. Som en konsekvens av detta beslutas

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

bl.a. att länsvägar, länsjärnvägar, vissa kollektivtrafikanläggningar m.m.
skall behandlas i en länsgemensam investeringsplan (med objektanaly-
ser för varje typ av objekt).

Det övergripande målet för trafikpolitiken är enligt 1988 års beslut
att ge landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig
trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. Tra-
fiksystemet skall utformas med hänsyn till grundläggande transportbe-
hov, effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet, trafiksäkerhet,
miljö och hushållning med naturresurser samt regional balans.

/ 1990 års näringspolitiska beslut slås fast att nya finansieringsformer
bör utvecklas för att klara de växande investeringsbehoven inom
trafiksektorn, varvid avreglering och avgiftsfinansiering är tänkbara
vägar. Grunderna i planeringssystemet skall behållas. Den samordnade
investeringsplaneringen måste utvecklas för att nya finansieringsformer
skall kunna inordnas i systemet.

1991 års beslut om trafikens infrastruktur innebär att den trafikgrens-
övergripande investeringsplaneringen skall stärkas. Detta skall bl.a. ske
genom att trafikverkens samhällsekonomiska kalkylmodeller granskas
och utvecklas.

Sammanfattningsvis har alltsedan 1963 års trafikpolitiska beslut, med
lite olika betoning och utformning, gällt att trafikverken skall arbeta i
samordning och konkurrens. Efter hand har samordning alltmer för-
knippats med investeringar i infrastruktur. En viss renodling har skett
genom att banverket skilts ut från SJ. Man talar nu om de fyra
infrastrukturverken vägverket, banverket, sjöfartsverket och luftfarts-
verket, varav för närvarande de två senare är affärsverk.

Samordningen syftar till att få fram bättre underlag för resursfördel-
ning inom och mellan trafikslagen, för att bedöma större strategiska
transportinvesteringar samt för att ta ställning till alternativa inrikt-
ningar av investeringsplanerna.

2.3 Begreppen investering och infrastruktur

Med en investering i infrastruktur avses ofta att man avsätter resurser
för att bygga upp en bestående kapacitet — i form av skolor, utbild-
ning, vägnät, transportsystem, sjukvård etc. — som utgör en förutsätt-
ning för annan verksamhet.

I en expertrapport (nr 9, 1991) till produktivitetsdelegationen om
infrastruktur och produktivitet uttrycks det så, att infrastruktur är
varaktiga resurser som kan användas gemensamt av många företag och
hushåll. Den kan ses som ett möjiighetslandskap för kommunikation,
person- och marknadskontakter och är ofta gemensam för stora kollek-
tiv som en hel nation och ibland flera nationer tillsammans.

Som exempel på fysiska infrastruklurella system nämns i expertrap-
porten fjärrvärmeanläggningar, flygplatser, gasledningsnät, järnvägar,
kanaler, kraftverk, spårvägar och telekommunikationsnät. Det anges
vidare att det under senare år i Sverige årligen har investerats 30—35
miljarder i dessa system

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

Eftersom infrastrukturella system inte enbart konkurrerar inbördes Förs.: 1991/92:18
om resurser utan också med andra typer av investeringar ställs i Bilaga
expertrapporten frågan hur effekterna av infrastrukturella investering-
ar generellt sett skiljer sig från andra investeringar. Bl.a. konstateras
härvid att investeringar i infrastrukturella system mer än andra typer
av investeringar låser fast resurserna i en viss typ av användning, och
att de snarare kompletterar än konkurrerar med andra typer av
investeringar.

2.4 Av olika utredningar aktualiserade problem och
förslag till lösningar

Att planeringen för investeringar i transportinfrastruktur skall samord-
nas har gällt under lång tid. Hur detta skall gå till och vad det mera
bestämt är som måste samordnas har emellertid varit mera oklart. 1
detta avsnitt återges kortfattat några utredningsrapporter som presente-
rades under år 1990 och som på olika sätt bearbetat problem som
hänger samman med investeringar i infrastruktur för transporter.

Transportrådet utarbetade under år 1990 på regeringens uppdrag en
rapport (1990:9) om samordnad investeringsplanering. Rådet konstate-
rar att den samordnade investeringsplaneringen syftar till att ge stats-
makterna bättre underlag för beslut om resursfördelningen inom och
mellan olika trafikslag, för att bedöma resursbehovet inom respektive
trafikslag, för att bedöma större strategiska transportinvesteringar som
kan ha långtgående verkningar för flera trafikgrenar eller utanför
transportsektorn för att ta ställning till alternativa inriktningar av
investeringsplanerna.

Rådet anser att planeringssystemet främjar en effektiv resursanvänd-
ning genom det samhällsekonomiska synsättet, den regionala förank-
ringen och den långsiktighet som präglar arbetet. Det bör dock utveck-
las vidare, och transportrådet anser att riksdagens och regeringens
inflytande över planeringssystemet bör stärkas genom tydligare målfor-
muleringar.

RRV (Rapport 1990-03-06, dnr 1989:716) har granskat vägverkets
planering för investeringar i riksvägnätet. Granskningen gällde hur
vägpolitikens mål styr planeringsprocessen och byggandet, sambandet
mellan vägverkets olika planeringsinsatser, användningen av det sam-
hällsekonomiska beslutsunderlaget (objektanalyserna) samt verkets in-
ternstyrning och planeringsprocessens ändamålsenlighet.

RRV ansåg att vägverket är alltför inriktat på enskilda objekt i sin
planering och att det därför är svårt att fa grepp om investeringsplaner-
na och vilka mål som finns för trafik- och vägpolitiken. Planeringen
borde förenklas. De härvid frigjorda resurserna borde användas till att
utvärdera effekterna av genomförda investeringar och för ökat stöd till
kommunerna.

RRV föreslog att investeringsmedel till länen skulle fördelas mer
schablonmässigt. Vägverkets fördelning mellan länen borde i mindre

grad bygga på objektens samhällsekonomiska lönsamhet, eftersom man
i det egna länet kan tillskriva de flesta objekt positiva regionala
effekter.

Vägverkets tioåriga investeringsplaner grundar sig på objektanalyser,
som används för att jämföra olika objekts samhällsekonomiska lönsam-
het. Politiker i länsstyrelser och kommuner anser att beslutsunderlaget
är otillgängligt. Detta gör att man diskuterar säkerhet, miljö och andra
effekter av investeringarna, som påverkar prioriteringarna vid sidan av
de samhällsekonomiska bedömningarna.

RRV föreslog att fullständiga objektanalyser endast skulle användas
för större investeringsobjekt och att arbetet skulle koncentreras till de
första åren under den tioåriga planperioden. För mindre investeringar
ansåg RRV att det räcker med enklare konsekvensbeskrivningar.

RRV föreslog också att vägverket skall utarbeta metoder för efterkal-
kyler och effektmätningar av investeringar. RRV gjorde efterkalkyler
för tre väginvesteringar i olika län. Den samhällsekonomiska lönsam-
heten för dessa objekt har i verkligheten blivit sämre än vad objektana-
lyserna utlovade.

Eftersom vägverkets modell för samhällsekonomiska analyser vid
tidigare samordningssträvanden (se avsnitt 1.2) utgjort förebild för de
övriga verken borde RRV:s kritik också ha betydelse för investerings-
planeringen vid dessa.

Långtidsutredningen 1990 (bilaga 16 — Samhällsekonomins trans-
port- och kommunikationsförsörjning av Folke Snickars) konstaterade
att investeringarna i transport- och kommunikationssektorn har varit
nära nog konstanta i reala termer sedan mitten av 1960-talet och att
deras andel av de samlade investeringarna har minskat. Samtidigt har
det skett stora förskjutningar mellan delområden över tiden.

De mest karakteristiska dragen i denna utveckling är att väginvester-
ingarna fallit realt under en lång följd av år, att investeringarna i
järnvägssektorn vuxit under 1980-talet, att spårvägs- och tunnelbanein-
vesteringarna fallit i reala termer under den senaste tioårsperioden, att
sjöfartens investeringar svängt kraftigt men samtidigt sjunkit trendmäs-
sigt samt att investeringarna i luftfartssektorn varierat över tiden men
med en starkt ökande tendens.

Både inom postens och telekommunikationernas område ökade
investeringarna i omfattning under 1980-talet. Ar 1990 var investering-
arna i telekommunikationssektorn betydligt större än i andra delsekto-
rer inom transport- och kommunikationsområdet.

Infrastrukturverkens planer för investeringarna under 1990-talet in-
nebär med en realistisk bedömning en ökning av den årliga invester-
ingsnivån med ca 25 %. Anspråken på ökning av takten i kapitalbild-
ningen är särskilt stor i väg- och järnvägssektorerna.

Internationella och svenska studier har pekat på ett starkare sam-
band mellan den privata sektorns produktivitet och kvaliteten i för-
sörjningen med infrastrukturtjänster. Det är, ansåg utredaren, enkelt
att konstatera att det ökade investeringsbehovet har fog för sig. Där-
emot är det svårt att entydigt motivera prioriteringen mellan områden,
varför ytterligare analyser, som utgår från ett systemperspektiv, behövs.

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

Det kan inte uteslutas att målkonflikterna mellan energi- och miljö-
politiken å ena sidan och infrastruktur- och transportpolitiken å den
andra är större än vad som framkommit som konsekvens av de tidigare
redovisade prognoserna.

Förnyade bedömningar måste därför, ansåg utredaren, göras. Inte
minst väsentligt är det att förnyade och förfinade bedömningar görs
om finansieringen av investeringarna i infrastruktur i högre grad än
hittills skall skötas vid sidan av statsbudgeten.

Den ökande betydelsen av transport och kommunikation för kon-
kurrenskraften gäller inte bara Sverige i förhållande till omvärlden.
Aven en regions utveckling avgörs sannolikt i framtiden i högre grad
än tidigare av de förutsättningar som politiker och andra aktörer
lyckas ge regionen genom satsningar på infrastruktur- och kompetens-
uppbyggnad.

Staten har fört över en allt större del av ansvaret för samhällsplane-
ringen till kommunerna. Detta innebär att det kan förväntas fortsätta
dyka upp en rad olika initiativ till transport- och kommunikationspro-
jekt på regional nivå. Frågan är då om samordnade inomregionala
satsningar skall premieras framför samordning mellan olika delsystem
för mellanregional transport och kommunikation.

Storstadsutredningen ansåg i sitt slutbetänkande (SOU 1990:36, Stor-
stadsliv, rika möjligheter — hårda villkor) att det är nödvändigt att
infrastrukturen i och omkring storstadsområdena byggs ut för att de
tre områdena skall kunna spela en dynamisk roll i landets ekonomiska
utveckling. Även miljöskäl talar för en utbyggnad.

Som komplement till ett utbyggt nationellt finansieringssystem bor-
de enligt storstadsutredningen även regionala finansieringslösningar
prövas. Utredningen pekade främst på privatfmansiering av vissa ensta-
ka projekt och föreslog vidare att en regional fastighetsskatt på kom-
mersiella lokaler skulle införas i syfte att underlätta upprustningen av
infrastrukturen.

Formerna för avgiftsfinansiering och näringslivsmedverkan inom
infrastrukturområdet (vägar och järnvägar) har också utretts genom
den s.k. IF-utredningen, vars förslag redovisats i betänkandet (SOU
1990:86) Finansiering av vägar och järnvägar.

Utredaren kritiserade både banverket och vägverket för brist på
företagsekonomisk elementär ordning och reda. Anslagen är en bland-
ning av driftsmedel, investeringsmedel och transfereringar. Investering-
ar avskrivs ofta direkt, resultat- och balansräkningar säger mycket litet
om verksamheten. Investeringskalkylerna bör göras enklare och skilja
mellan det ekonomiskt mätbara och andra, mer subjektivt betonade
faktorer.

Utredaren ansåg att regeringens förslag att avsätta 5 miljarder kronor
till en infrastrukturfond var otillräckligt. Om televerket omvandlas till
börsnoterat bolag skulle fonden kunna tillföras ytterligare 20 miljar-
der, som kan användas för investeringar i vägar och järnvägar. Därut-
över torde staten kunna förhandla fram ytterligare 10 miljarder från
kommuner, näringsliv och den finansiella sektorn.

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

Utredaren föreslog att ett dotterbolag till vägverket, Vägftnansiering
AB, skulle bildas. Detta föreslogs fa ett startkapital på 5 miljarder och
intäkter från ett trafikavgiftssystem som baseras på utnyttjandet av
vägarna.

Sammanfattningsvis redovisas i de ovan återgivna rapporterna att
planeringsprocesserna är onödigt omständliga samtidigt som det före-
tagsekonomiska och samhällsekonomiska kalkylunderlaget har varie-
rande kvalitet och många inblandade inte är nöjda med resultatet. Det
finns vidare eftersatta investeringsbehov som kan kräva särskilda sam-
ordningsåtgärder och nya former för finansiering.

Nationalekonomen Jan-Eric Nilsson anlitades för att som bak-
grundsmaterial fa revisorernas frågeställningar belysta från samhälls-
ekonomisk synpunkt. Uppdraget har redovisats i en underlagsrapport.
Nilsson ser det som ett grundläggande problem att den samhällsekono-
miska kalkylen — en metod för att utvärdera alternativa investeringar
och ställa nyttan av dessa mot varandra — används alltför begränsat
och oenhetligt.

Vägverket, banverket och i viss mån luftfartsverket gör samhällseko-
nomiska analyser men inte sjöfartsverket. I huvudsak är det effekter
inom den egna trafikgrenen eller transportsättet som analyseras, medan
effekterna inom de övriga eller för transportförsörjningen som helhet
inte beaktas.

Som exempel på frågor som inte behandlas på ett enhetligt sätt kan
nämnas osäkerhet och fördelningspolitiska aspekter Den bristande
enhetligheten i de tillämpade metoderna medför att kalkylresultaten
inte kan användas som underlag för central fördelning mellan tra-
fikgrenarna.

Enskilda åtgärder inom en del av infrastrukturen kan ha betydelse
för trafikvolymer m.m. inom andra transportslag eller medföra behov
av följdinvesteringar inom andra delar av samhället.

Med "åtgärd" menas här inte nödvändigtvis enskilda projekt utan
snarare dimensioneringen av investeringsvolymen som helhet för en
viss transportfunktion (godstransport på järnväg) eller en större inve-
stering såsom en tredje bana på Arlanda flygplats, förstärkning av
bärigheten på det svenska vägnätet, uppgradering av järnvägsnätet för
att medge höjda tåghastigheter och hamninvesteringar i Hargshamn för
färjetrafik med Finland.

För att den samhällsekonomiska lönsamheten av investeringen skall
kunna bedömas måste såväl de olika samhällsekonomiska intäkterna
som motsvarande kostnader, t.ex. i form av miljöeffekter, beaktas.

Mot bakgrund av de effektivitetsproblem och de problem med
bristande politisk förankring av planeringsprocessen som Nilsson kon-
staterar redovisar han synpunkter på hur en reviderad process kan
byggas upp.

På regeringen skall enligt Nilssons förslag ankomma att tillse att
planeringen av hur samhällets resurser för infrastrukturbyggande skall
användas sker på ett samordnat sätt. Syftet är att säkerställa att politis-
ka beslutsfattare ges ett fullgott beslutsunderlag som kännetecknas av

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

1** Riksdagen 1991192. 2 saml. Nr 18

enhetlighet i analysteknik och — så långt möjligt — baseras på
samhällsekonomiska kalkyler. Härvid bör enligt Nilsson följande fakto-
rer beaktas.

I ett inledande skede av planeringsprocessen formulerar regeringen
ett förslag om hur det kommande arbetet skall bedrivas. I förslaget
diskuteras såväl de värderingar som är styrande i kalkylarbetet som
hanteringen av svårmätbara effekter. Dessutom anges hur eventuella
fördelningshänsyn skall behandlas.

Det första konkreta steget i myndigheternas arbete med att upprätta
förslag till investeringsplaner innebär att ett antal åtgärder väljs ut för
fortsatt analys. Detta urval av projekt kan visserligen i sig vara omed-
vetet systematiskt vilket medför risk för att vissa åtgärdskategorier
överhuvudtaget inte aktualiseras. Men genom att medvetet påverka
principerna för detta urval är det ändå möjligt att lägga särskild vikt
vid vissa problemkomplex och därigenom lyfta fram förslag till åtgär-
der som kan bidra till lösningen av dessa problem. Man kan t.ex.
begära att verken tar fram förslag till miljöförbättrande investeringar
till en viss minsta kostnad per styck. Dessa åtgärder analyseras och
ställs mot andra projekt. I slutänden kommer kanske bara några fa av
dessa framlyfta projekt med i planerna. Icke desto mindre har det
medvetna urvalet ökat sannolikheten för att sådana investeringsåtgär-
der kommer till stånd utan att politiker har gått in och direkt styrt
planeringsprocessen.

I direktiven för respektive myndighets planeringsarbete utpekas i
Nilssons förslag särskilda åtgärder som bör analyseras. För åtgärder
med sektorövergripande effekter utfärdas särskilda anvisningar om hur
arbetet skall bedrivas. Därmed säkerställs behovet av allsidig analys av
samtliga åtgärder av intresse. Förslaget till planeringsdirektiv lämnas
till riksdagen för slutligt beslut.

På grundval av dessa av riksdagen fastställda direktiv bedrivs sedan
planeringsarbetet inom respektive myndighet i huvudsak på det sätt
som gäller i dag. Projekten kalkyleras och kalkylresultaten används för
att upprätta förslag till investeringsplaner.

Verkens planförslag remissbehandlas och framtaget underlag grans-
kas. Särskilt intresse ägnas investeringar med sektorövergripande kon-
sekvenser. Efter avslutad planering avrapporteras fastställda planer till
regering och riksdag.

De prioriteringar som fastställts av de enskilda myndigheterna —
eventuellt kompletterade med regeringens kommentarer till hur sek-
torövergripande effekter etc. har beaktats — behandlas sedan av riksda-
gen. Det skall också vara möjligt att ta slutlig ställning till investerings-
politiken genom att konstruera en plan som anger den sektorövergri-
pande prioriteringen. En sådan plan lämnar enligt Nilsson i huvudsak
myndigheternas prioriteringar orörda men väljer mellan investeringar
från respektive lista på grundval av kalkylresultat och politiska ställ-
ningstaganden.

Slutligen bör enligt Nilssons förslag fastlagda planer utvärderas.
Därvid skall särskild vikt läggas på kontroll av att i direktiven angivna

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

utgångspunkter för arbetet också varit styrande för fattade beslut. En
sådan granskning föreslås läggas ut på en myndighet utanför transport-
sektorn

Så långt själva förslaget.

Enligt Nilsson kräver ett genomförande relativt små förändringar
jämfört med dagens situation. Processen förutsätter dock en mera
genomarbetad politisk behandling av utgångspunkterna för planerings-
arbetet än vad som förekommer i dag.

Förslaget innebär vidare att det slutliga ställningstagandet till en
investeringsplan kan göras av riksdagen utan att myndigheternas arbete
åsidosätts. I en särskild proposition kan planerna smältas samman till
en enda plan varefter sektorsanslag fördelas.

Den föreslagna förändringen sägs innebära ökad politisk insyn i
processen och ett ökat inflytande över de principer som styr myndig-
heternas arbete. Däremot behöver förslaget inte resultera i ökad poli-
tisk detaljstyrning.

Riksdagens inflytande sägs öka i två avseenden. För det första tar
riksdagen beslut om de planeringsdirektiv som skall styra arbetet. För
det andra ges riksdagen möjlighet att ta slutligt beslut om prioritering-
en av de åtgärder som riksdagen finansierar. Samtidigt som det politis-
ka inflytandet i planeringsprocessen stärks bibehålls stora möjligheter
för myndigheterna att föra fram och argumentera för sina egna förslag.

Med den föreslagna processen kommer ett underlag att tas fram som
visar vilka samordningseffekter som olika åtgärder kan ge och i vilken
utsträckning åtgärder konkurrerar.

Vad gäller rätten att ta det slutliga investeringsbeslutet innebär
förslaget en viktig förändring beträffande de två berörda affärsverken.
Sjö- och luftfartsverken skulle nämligen i denna modell inte längre fa
ta självständigt ekonomiskt helhetsansvar för den egna verksamheten.
Motsvarande problem uppkommer också beträffande kommunernas
möjligheter att besluta om hamnåtgärder. En tänkbar möjlighet är
enligt Nilsson att här införa någon form av vetorätt.

Nilsson pekar vidare på de komplikationer som uppstår om medel
avsätts för infrastrukturbyggande utöver vad som ursprungligen varit
avsikten, exempelvis genom tillskapandet av ett infrastrukturanslag
med en delegation som beredande organ eller genom särskilda sats-
ningar i storstäderna. Enligt Nilsson presenterades nämligen i förslagen
om detta inget underlag som belägger att de där redovisade åtgärderna
skulle innebära en bättre resursanvändning än om upprättade planer
följdes.

Hanteringen av miljöaspekter är enligt Nilsson ett problem som
sammanhänger med den osäkerhet som råder om hur dessa skall mätas
och värderas. Osäkerheten om vilka framtida krav som kommer att
ställas i fråga om miljörelaterade effekter gör inte problemet mindre.

Enligt Nilsson ökar hans förslag möjligheten att hantera miljöeffek-
ter på ett enhetligt sätt. Detsamma gäller möjligheten att hantera
regionalpolitiska aspekter.

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

3 Investeringar och investeringsplanering inom
transportgrenarna

3.1 Infrastrukturplaneringen

Regeringen lämnade i propositionen (1989/90:88, bilaga 2) om vissa
näringspolitiska frågor förslag angående en infrastrukturfond för trans-
portsektorn. Riksdagen godkände förslaget (rskr 325) men ansåg att det
klart måste anges vad fondens 5 miljarder skall få användas till.

Trafikutskottet ansåg i sitt betänkande (TU 27) att det av propositio-
nen inte klart framgår hur fonden skall användas, vem som skall fatta
beslut om användningen av medel och vilka riktlinjer som skall gälla.
Utskottet ansåg därför att regeringen borde återkomma med förslag till
medelsanvisning. Närmare preciseringar av användning och administ-
ration av anslaget borde då också redovisas.

Utskottet ansåg att som en allmän utgångspunkt bör gälla att medlen
skall syfta till att begränsa trafikens miljöpåverkan, utveckla infrastruk-
turen för 2000-talets behov, höja effektiviteten inom transportsystemet,
öka trafiksäkerheten samt säkerställa en tillfredsställande trafikförsörj-
ning i alla delar av landet.

Vidare ansåg utskottet att medlen bör användas för att möjliggöra en
tidigareläggning av infrastrukturinvesteringar i stomjärnvägar, länsjärn-
vägar och kollektivtrafikanläggningar.

Med hänsyn till det stora behovet av investeringar i transportsektorn
ansåg utskottet det angeläget att medlen bl.a. används för att tillsam-
mans med andra intressenter åstadkomma en samfinansiering av olika
objekt. Något uttryckligt krav om samfinansiering, som regeringen
föreslagit, bör dock enligt utskottet inte ställas. Utskottet ansåg också
att det är väsentligt att medlen används till investeringar som är
angelägna att genomföra från samhällsekonomisk synpunkt.

Med utgångspunkt från riksdagens trafikpolitiska beslut år 1988
lämnade regeringen i propositionen (1990/91:87) Näringspolitik för
tillväxt förslag till tillväxtfrämjande åtgärder inom kommunikations-
sektorn.

Samspelet mellan de olika trafikslagen är enligt propositionen en
viktig del av trafikpolitikens utformning. Transportköparnas behov av
effektiva lösningar bör, där så är möjligt, tillgodoses i fria val av
transportslag och i konkurrens mellan dessa.

Transportsystemet skall utformas så att en samhällsekonomiskt opti-
mal infrastruktur och ett optimalt kollektivtrafiksystem byggs ut. Priset
för att använda systemen skall i princip vara lika med den samhälls-
ekonomiska marginalkostnaden, dvs. det skall även inkludera bl.a.
miljö-, hälso- och olyckskostnader. Genom konsekvent hänsynstagande
till miljö- och hälsoaspekter vid investeringar i infrastruktur kan
samhället påverka denna.

Statens ansvar i övrigt inom infrastrukturområdet bör vara att skapa
förutsättningar för att nödvändiga investeringar i infrastrukturen kom-
mer till stånd samt att utforma ändamålsenliga planeringssystem. Rege-

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

ringen ansåg i propositionen att det är angeläget att investeringarna i
trafikens infrastruktur ökas kraftigt och föreslog en strategi för ökad
tillväxt innebärande att investeringar i järnvägar, vägar, och kollektiv-
trafikanläggningar skulle fördubblas och därmed uppgå till drygt 100
miljarder under 1900-talet.

En infrastrukturfond om minst 20 miljarder kronor skulle inrättas.
Med hjälp av fondmedel skulle det bli möjligt att kraftsamla till några
större, för landet strategiska investeringsobjekt.

Fondmedlen skulle användas till infrastrukturinvesteringar i vägar,
järnvägar och kollektivtrafikanläggningar i enlighet med av riksdagen
fastställda riktlinjer. Större sammanhållna samhällsekonomiskt lön-
samma och för landet strategiska projekt skulle härvid prioriteras.
Medlen skulle användas till samfinansiering av investeringsobjekt, dvs.
ingå som en del i förhandlingsuppgörelser. Några angelägna projekt
pekades ut.

En särskild delegation med företrädare för regeringskansliet, banver-
ket och vägverket borde tillkallas för att bereda förhandlingsuppgörel-
ser; projekten skulle redovisas samlat för riksdagen i efterhand för att
riksdagen skulle fä full insyn i medelsanvändningen.

Det nationella perspektivet i investeringsplaneringen inom de olika
trafikslagen skulle förstärkas. Gemensamma planeringsförutsättningar
och planeringsperioder borde eftersträvas för samtliga infrastrukturan-
svariga verks långtidsplaner. De samhällsekonomiska effekterna borde
beskrivas för större projekt så att regeringen skulle kunna fa ett
jämförbart underlag från alla trafikgrenarna.

Förenklingar skulle genomföras särskilt vad gäller objektplanering-
en. Utvärderingar av investeringar skulle ske mer systematiskt. Med en
tidsmässigt samordnad planering, byggd på ett gemensamt planerings-
och prognosunderlag och tillämpning av enhetliga samhällsekonomis-
ka utvärderingsmetoder avsågs möjligheterna att jämföra de samlade
effekterna av investeringar i olika trafikslag förbättras.

I propositionen (1990191:90) En god livsmiljö angav regeringen hur
1988 års trafik- och miljöpolitiska beslut bör utvecklas vad gäller trafik
och miljö. Principen om kostnadsansvar skulle som tidigare utgöra en
grund för ett miljöanpassat transportsystem.

Strategin för att miijöanpassa transportsektorn skulle omfatta ökat
internationellt samarbete, skärpta krav på fordon och bränsle, miljöin-
riktade åtgärder i trafik- och investeringsplaneringen, aktiv samhälls-
planering, miljöinsatser i storstäderna, forskning och utveckling för en
bättre miljö samt miljöansvar för trafikverken.

Regeringen ansåg det vidare angeläget att utveckla transportsystemets
infrastruktur i en miljövänlig riktning. Lösningar med mindre miljö-
påverkan föreslogs fa ökad prioritet genom att kraven på miljöeffektre-
dovisningar skärps och att högre miljökrav ställs vid byggande, under-
håll och drift av infrastruktur. Regeringen ansåg att flera av de
satsningar som aviserats i propositionen om näringspolitik för tillväxt
är viktiga led i detta arbete. Det gäller satsningar på miljöanpassad
kollektivtrafik och avlastande trafikleder.

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

Storstadsförhandlarnas förslag till överenskommelser (Storstadens
trafiksystem — överenskommelser om trafik och miljö i Stockholms-,
Göteborgs- och Malmöregionerna; SOU 1991:19) utgör enligt proposi-
tionen En god livsmiljö en god grund för det fortsatta arbetet med att
förbättra miljösituationen, öka tillgängligheten samt skapa bättre förut-
sättningar för utvecklingen i storstadsregionerna. Kollektivtrafiken bör
enligt miljöpropositionen byggas ut genom nya bansystem, miljövänli-
ga bussar och genom komplettering av befintliga banor. Avlastande
trafikleder bör byggas för att minska miljö- och framkomlighetsproble-
men i storstadsregionerna.

Som underlag för regeringens förslag hade de olika trafikverken
tagit fram rapporter om miljöeffekter, åtgärder m.m. Rapporterna hade
remissbehandlats. Transportforskningsberedningen, statens väg- och
trafikinstitut och transportrådet hade vidare tagit fram rapporter om
trafik och miljö för de respektive verken och regeringen lämnade vissa
övergripande förslag angående verkens hänsynstagande till miljö- och i
någon mån naturresurs- och bebyggelsefrågor.

Riksdagen godkände också förslaget att de tre storstadsregionerna
skulle tillföras sammanlagt 5,5 miljarder kronor på villkor att syftet
med uppgörelserna kan nås i sina huvuddrag. Medlen till storstäderna
skall tas från infrastrukturanslaget.

Trafikutskottet ansåg i sitt betänkande (1990/91 :TU24) Trafikens
infrastruktur att de särskilda infrastrukturmedlen borde anvisas på
anslag för att ge riksdagen tillräckligt inflytande. Utskottet ansåg att det
inte var tillräckligt att riksdagen i efterhand skulle få kännedom om de
projekt regeringen föreslagit.

Utskottet ansåg att regeringen i kommande budgetpropositioner
borde redovisa vilka projekt som regeringen beslutat om med stöd av
anslaget. Så långt möjligt borde också planerings- och förhandlingsläget
för projekt som regeringen avser att genomföra redovisas. Riksdagen
skulle på detta sätt få möjlighet att utöva inflytande över användningen
av anslaget. Vidare ansåg utskottet att det politiska inflytandet över
planeringsprocessen och investeringarna på trafikområdet även i övrigt
borde stärkas på det sätt som utskottet tidigare angivit (1990/91:TU2y).

Utskottet föreslog att det nya anslaget skulle användas för att möjlig-
göra en kraftsamling till större sammanhållna investeringar av natio-
nell betydelse inom järnvägs-, kollektivtrafik- och vägområdena som
gagnar tillväxten och miljön. De nya medlen skulle frigöra utrymme
inom ramen för de ordinarie anslagen. Utskottet ansåg det angeläget
att sådana frigjorda medel skulle tillföras regioner som inte förutsattes
komma i fråga för det nya anslaget. Detta gällde Norrlands inland.
Dalarna, Värmland, norra Dalsland och sydöstra Sverige.

Som ett led i den trafikgrensövergripande investeringsplaneringen skul-
le enligt riksdagens beslut (prop. 1990/91:87, TU 24, rskr. 286) en
utredning för att granska och utveckla trafikverkens samhällsekono-
miska kalkylmodeller tillsättas. Regeringen gav RRV i uppdrag
(1991-08-15) att på olika sätt belysa hur kalkylerna tekniskt skall göras
och hur de skall användas i investeringsplaneringen. Utredningen
skulle ske mot bakgrunden av den kritik och den misstro som från

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

flera håll riktats mot de samhällsekonomiska kalkylmodeller som
används i investeringsplaneringen. I uppdraget till RRV nämns som
exempel på denna kritik bl.a. att

-objektanalyserna inte förstås av beslutsfattare

-den samhällsekonomiska metodiken ger sken av att vara objektiv
men innehåller ett stort mått av indirekt subjektiva värderingar

-objektanalyser genomförs nu för alla investeringsobjekt (små som
stora), men borde i framtiden enbart genomföras för större objekt

-osäkerheterna och kvalitetsvariationerna i objektanalyserna är på
olika sätt stora.

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

RRV uppdrog i sin tur åt några forskare och ett konsultföretag att
bidra med underlagsrapporter. Nationalekonomerna Peter Bohm och
Mats Boman har sålunda granskat uppläggningen av vägverkets objekt-
analyser resp, banverkets investeringskalkyler.

Ett kvarvarande problem med vägverkets objektanalys anser Bohm
vara att den söker ta regionalpolitiska hänsyn. Eftersom detta inte kan
förväntas ske på ett rationellt sätt på denna nivå bör denna avvägning
göras av en överordnad instans med ett heltäckande grepp över regio-
nalpolitiken.

Banverkets mall för investeringskalkyler bär enligt Mats Bomans
granskning spår av att ha tagits fram på kort tid. En viktig brist i den
nuvarande uppläggningen är att man inte uttalat faster uppmärksam-
het vid att ett projekt kan ges olika utformning; riktlinjerna för hur
urval av projekt skall gå till är oklart formulerade.

I alla former av sammanställningar av beslutsunderlag i frågor där
osäkerhet spelar stor roll finns utrymme för godtycke. Detta gäller
enligt Bohm också för den samhällsekonomiska kalkylen och särskilt
för stora och starkt kontroversiella projekt för vilka han förordar att
två av varandra oberoende kalkyler görs.

Vidare anser Bohm att de projekt som bör väljas ut för en närmare
samhällsekonomisk analys är sådana där stora avvikelser kan förväntas
föreligga mellan en ren trafikekonomisk kalkyl och en samhällsekono-
misk kalkyl.

RRV redovisade den 1 mars 1992 sitt uppdrag till regeringen. Verket
lämnade härvid bl.a. följande slutsatser och förslag:

-Ett samhällsekonomiskt synsätt bör utgöra en grund för planeringen
av infrastrukturinvesteringar inom trafikområdet och omfatta alla
trafikverken.

-En kvalitetskontroll bör utföras av ett oberoende expertorgan. I upp-
giften bör också ingå att utveckla generella beräknings- och värder-
ingsprinciper samt principer för användningen av känslighetsanalyser.
Organet bör granska kvaliteten i tillämpningen av trafikprognoser och
trafikanalyser samt ta initiativ till forskningsinsatser på området. I
uppgiften bör vidare ingå att utvärdera genomförda investeringar samt
att eftergranska beslutsunderlaget.

-I syfte att göra presentationen av de samhällsekonomiska kalkylerna
mer lättbegriplig föreslår RRV att modeller utformas för presentatio-
nen utifrån vissa gemensamma principer. RRV:s modell för presenta-
tion av beslutsunderlag kan därvid vara ett exempel på en lämplig
modell.

Samtidigt med uppdraget till RRV gav regeringen ytterligare tre myn-
digheter i uppdrag att bidra till den trafikgrensövergripande infrastruk-
turplaneringen (senast 1992-03-15):

-väg- och trafikinstitutet med prognosunderlag avseende trafikutveck-
lingen

-statens naturvårdsverk med underlag angående hur olika regioners
känslighet avseende olika miljöfaktorer skall bedömas och vilka
genomsnittliga värden på olika miljöfaktorer och transportmedel
som skall användas vid konsekvensbeskrivningar

-närings- och teknikutvecklingsverket med underlag angående vilka
krav näringslivets utveckling i olika regioner ställer på transportsy-
stemet

I 1992 års budgetproposition har regeringen för riksdagen redovisat
sina förslag angående den fortsatta planeringsinriktningen. Som under-
lag används redovisningar angående synen på den långsiktiga plane-
ringen som trafikverken i regleringsbreven för 1991/92 ålagts att ta
fram. Avsnitten 3.3—36 nedan om verkens infrastrukturpianering
bygger bl.a. på dessa redovisningar. Boverket hade tidigare (juni 1989)
fatt i uppdrag att bedöma trafikverkens långsiktiga investeringsplaner
för bebyggelseplaneringen och hushållningen med naturresurser. Något
om boverkets slutsatser redovisas i avsnitt 3.7 nedan.

Transportrådet, som bl.a. haft till uppgift att ta fram prognosunder-
lag för trafikverkens investeringsplaner och att utvärdera dessa ett år
efter att de fastställts, upphörde vid årsskiftet 1991/92. Det senare
arbetet skall nu i stället ske inom kommunikationsdepartementet. För
att ta fram förslag till regeringens beslut om användningen av medel
från infrastrukturanslaget har en delegation, DELFIN, tillkallats (med
fem statssekreterare samt generaldirektörerna för vägverket och ban-
verket som ledamöter).

3.2 DELFIN och infrastrukturanslaget

Delegationen för infrastrukturinvesteringar, DELFIN, skall initiera,
bereda och samordna förhandlingsuppgörelser som innebär att ett
antal större strategiska och samhällsekonomiskt angelägna investering-
ar i järnvägar, vägar och kollektivtrafikanläggningar kan genomföras
med delfinansiering via det nya anslaget för infrastrukturinvesteringar.
Regeringen fattar beslut om dessa projekt och skall kontinuerligt
rapportera till riksdagen vad som beslutats. Riksdagen har anslagit 10
miljarder kronor för infrastrukturinvesteringarna och beslutat att ytter-
ligare 10 miljarder kronor skall tillföras anslaget.

Regeringen har i sina direktiv till delegationen föreskrivit att delega-
tionen senast den 1 september varje år skall lämna en redogörelse för
sitt arbete. För verksamheten t.o.m. den 12 september 1991 har delega-
tionen lämnat en sådan redovisning till regeringen. Av denna framgår
att delegationen dittills hade disponerat 17,19 av de totalt för 1990-talet
20 miljarder kronorna (i 1991 års penningvärde) fördelat på följande
sätt:

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

-11 070 milj.kr. (i löpande priser) för ett antal uppgörelser som
belastar anslaget under 1990-talet, varav 7 885 milj.kr. för järnvägens
infrastruktur och 3 185 milj.kr. för investeringar i vägtrafikens
infrastruktur

-5 500 milj.kr. för de utfästelser som staten gjort för uppgörelserna
om trafik- och miljöförbättrande åtgärder i Stockholm, Göteborg
och Malmö

-620 milj.kr. för de inteckningar som i praktiken gjorts i infrastruk-
turanslaget genom regeringens beslut att bygga ny förbindelse för väg
E4 över Angermanälven, utbyggnad av väg E4 i Halland till motor-
väg samt genom att ställa medel till banverkets förfogande för att
kunna påbörja utbyggnaden av fyrspår mellan Stockholm C och
Rosersberg (del av Arlandaprojektet).

Ett antal investeringsåtgärder som finansieras med infrastrukturan-
slaget innebär tidigareläggande i förhållande till gällande planer. Dessa
medel skall återbetalas till anslaget, när medel finns tillgängliga. På
detta sätt, anser delegationen, kommer inte anslaget att överskridas
trots att beslut fattats om investeringar som överskrider 10 miljarder
kronor.

De överenskommelser som delegationen slutit innebär investeringar
i projekt om totalt ca 12 450 milj.kr. exklusive mervärdeskatt med
1990 års prisnivå.

Riksdagen förutsatte vid sitt beslut att regeringen årligen skulle
återkomma till riksdagen och redovisa de planer som finns för medels-
användningen. För att förstärkningen av infrastrukturen skulle komma
i gång fick regeringen dock omgående bemyndigande att använda sig
av det nya anslaget. De 20 miljarderna är dock i det närmaste redan
fullt intecknade, varför riksdagen inte har så stora möjligheter att styra
användningen av infrastrukturanslaget.

Projekt som beretts av delegationen skall vara samfinansierade.
Hittills är dock finansieringen från andra intressenter — med undantag
för storstadsområdena och järnvägsutbyggnaden kring Mälaren — yt-
terst begränsad.

En av grundtankarna bakom riksdagens beslut om infrastrukturan-
slaget var att stora, nationella projekt, som är viktiga för landets
tillväxt och som annars inte skulle kunna förverkligas förrän långt
senare, skulle kunna genomföras i en snar framtid.

En betydande del av de finansierade projekten kan sägas rymmas
inom denna kategori. Det finns dock en rad smärre projekt som i
stället förefaller vara mera traditionella sysselsättningsprojekt, vars
finansiering inte borde ske på detta sätt. Beloppsmässigt utgör dessa
projekt sammantaget en icke obetydlig andel av infrastrukturmodellen.

Som framgår av redovisningen ovan förutsatte delegationen att ansla-
get framöver skulle tillföras medel från banverkets och vägverkets
anslag. Skälet härför var att verkens gällande investeringsramar är så
hårt ansträngda att dessa inte möjliggör den samfinansiering som
erfordras för att förverkliga vissa projekt. Detta innebär i praktiken att
verkens ordinarie anslag är intecknade i förväg.

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

Av riksdagsbeslutet framgår inte att anslaget skulle få denna bank-
funktion med ett avräkningsförfarande över tiden. Detta skulle möjli-
gen ha varit mera naturligt om regeringens förslag om en fond hade
godkänts av riksdagen.

Riksdagen namngav ett antal regioner som särskilt borde komma i
fråga för investeringar från regionalpolitisk synpunkt. Den uttryckliga
avsikten var att de medel som frigörs på ordinarie anslag tack vare
infrastrukturanslaget delvis borde tillföras dessa regioner. Regeringen
har dock hittills inte utfärdat några anvisningar till de berörda verken
om detta. I stället har medel från infrastrukturanslaget gått till dessa
regioner.

Av delegationens redovisning framgår inte hur prioriterade de på
detta sätt finansierade projekten är i verkens investeringsplaner eller
hur de är fördelade med hänsyn till riksdagens beslut. Detta, samman-
taget med infrastrukturanslagets bankfunktion, gör det svårt att få
grepp om hur de genom anslaget tillförda medlen kommer att påverka
infrastrukturen som helhet.

I 1992 års budgetproposition lämnas en sammanställning av besluta-
de projekt. Någon ytterligare redovisning hur dessa förhåller sig till
tidigare planer lämnas inte heller där.

Det föreslås att vägverket och banverket bör ges möjligheter att
ompröva över infrastrukturanslaget redan beslutade investeringsprojekt
för att ta till vara möjligheter till förmånlig upphandling och kostnads-
effektivare utformning. Konstaterade besparingar föreslås verken få
disponera för underhållsinsatser. Det uppges att det i rådande kon-
junkturläge borde vara möjligt att genomföra projekten till en kostnad
som kan ligga 20—30 % under kalkylerad kostnad. Hur stora möjlig-
heterna till omförhandlingar är framgår dock inte.

I den redovisning som finns i budgetpropositionen kan man dock
konstatera följande avsteg eller avvikelser från vad som tidigare angetts:

- ingen värdesäkring görs med föreskriven årlig anslagsomräkning

- hur den planerade medelsanvändningen fördelar sig på projekt,
finansieringskällor och över tiden redovisas inte

-anslaget används som bank för finansiering av åtgärder som inte hör
hemma under anslaget (t.ex. smärre säkerhetsinvesteringar)

-särskilda sysselsättningsfrämjande åtgärder i de av riksdagen utpeka-
de regionerna med medel som genom infrastrukturanslaget frigjorts
från de befintliga anslagen till vägverket och banverket, synes inte ha
ägt rum.

3.3 Väg och järnväg

För väginvesteringar har det under lång tid tagits fram tioårsplaner.
Processen har inletts med att kommunikationsdepartementet på grund-
val av de trafikpolitiska målsättningarna har lämnat anvisningar med
utgångspunkter för arbetet. Därvid har bl.a. angetts inom vilka anslags-
ramar planerna skall upprättas. Under senare tid har dessutom trans-
portrådets prognoser utgjort ett underlag för kalkylerna vid vägverket
och banverket.

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

Inom vägverket och (sedan 1988) banverket har därefter arbete
vidtagit med att analysera åtgärder som kan komma i fråga och med att
ta fram underlag för analys av dessa åtgärder, varvid samhällsekono-
miska kalkyler utgör en del av underlaget för planförslagen.

Förslag till investeringsplan skickas på remiss till länsstyrelser, kom-
muner, länstrafikhuvudmän etc. Slutligt beslut om planen kan då tas
av respektive verks styrelse efter sammanlagt ca två års arbete. Besluten
kan överklagas till regeringen.

Fastlagda planer ligger till grund för verkens årliga anslagsframställ-
ningar, budgetpropositionen och riksdagens beslut.

1 en likartad process fördelas resurser från det s.k. länstrafikanslaget,
dvs. de medel som helt eller delvis bekostar investeringar i länsvägar,
länsjärnvägar och kollektivtrafikanläggningar.

3.3.1 Vägverket

Vägverket fastställde under 1990 en tioårsplan för investeringar, en
riksvägplan, om totalt 13 miljarder kronor.

När vägverket i oktober 1991 till regeringen redovisade sin syn på
investeringsplaneringen gjorde man det genom att lämna de centrala
delarna av "Nationellt Program 1994—2003". Verket menar att dess
nya planeringsprocess bl.a. innebär att perspektivet lyfts från objekt till
system, att det politiska inflytandet stärks och att brukare och intres-
senter ges en aktivare roll. Underlagsmaterialet skulle därför diskuteras
med brukare och intressenter, innan vägverket lägger fast någon inrikt-
ning.

Vägverket föreslår i sin redovisning att utvecklingen och vidmakt-
hållandet av det svenska vägnätet bör inriktas på att investera i det
"Gemensamma vägnätet", dvs. de stora vägarna, samt att förbättra
standarden på det lågtrafikerade vägnätet. Den givna basen i det
framtida gemensamma vägnätet utgörs enligt vägverket av E3, E4 och
E6, eftersom regeringen pekat ut dessa som extra viktiga för Sverige.

Det gemensamma vägnätet bör enligt vägverket kompletteras med ett
antal förbindelser. De analyser som vägverket genomfört ger enligt
verket en mångfasetterad bild av de målkonflikter som uppkommer
mellan framför allt effektivitet och regional balans. Som exempel
nämner vägverket valet av kopplingar till Norrlands inland, där effek-
tivitet står mot målet att öka tillgängligheten för inlandet.

Vägverket redovisar i en bild (bilaga 1) ett exempel på det beslutsun-
derlag som ligger till grund för valet av det gemensamma vägnätet.
Resultatet redovisas i förenklad form genom rangordning (A — bäst, B
— näst bäst osv.). Stråken har analyserats i nätverksmodeller med
samhällsekonomiska metoder. Konsekvenserna uttrycks i avkastning
(nuvärdeskvot), restidseffektivitet (investerad krona per minskad res-
timme), trafiksäkerhetseffektivitet (investerad krona per bortbyggd
olycka) samt ett preliminärt mått på näringslivets produktivitet.

Förs.:1991/92:18

Bilaga

Vidare redovisas regional utjämning (tillgänglighetsförändringen för Förs.:1991/92:18
kommuner med sämst tillgänglighet) samt total tillgänglighetsföränd- Bilaga
ring. Miljöklass redovisar de risker för konflikter med miljöintressen
som finns vid en utbyggnad (1 — små risker, 4 — stora risker).

Vägverket anser att tidigare användning av resurserna stämmer väl
med en samhällsekonomiskt effektiv resursanvändning. Det finns där-
för, menar vägverket, med tidigare resursramar ingen anledning att
omfördela resurserna. En ökad resursram kommer enligt vägverket att
medföra att en större andel avsätts till de gemensamma vägarna.

Det nya vägsystemet bör enligt vägverket utformas med höga krav på
trafiksäkerhet. De högtrafikerade delarna av det "Gemensamma vägnä-
tet" bör ges motorvägsstandard, och verket anser att detta i många fall
kommer att halvera olycksrisken.

3.3.2 Banverket

Banverket fastställde i slutet av 1990 en tioårsplan för investeringar om
totalt 10 miljarder kronor. Banverket konstaterar i sin redovisning till
regeringen i oktober 1991 att den i föregående planeringsomgång
använda tekniken med redovisning av investeringsobjekten i s.k. funk-
tionella stråk och med alternativa investeringsnivåer mottagits positivt
av såväl regering som riksdag.

Banverket anser det förenat med vissa problem att tillgodose riksda-
gens och regeringens krav på planeringen och drar slutsatsen att
remisshanteringen måste minska. Verket uttrycker sig på följande sätt:

Banverket motsätter sig inte att en redovisning sker av planförslagen
till riksdagen redan innan resultatet av remissbehandlingen föreligger
samt verkens därpå följande ställningstaganden. Det är dock inte
rimligt att detta skulle leda till någon form av ställningstagande från
riksdagens sida eftersom resultaten av remisserna samt verkens slutliga
förslag till beslut först bör föreligga.

Banverket föreslår därför

-att planeringsdirektiven innehåller minst två investeringsnivåer samt
möjligen även alternativa inriktningar att närmare belysas av trafikver-
ken

-att verken upprättar och i konkreta termer konsekvensbeskriver plan
förslag enligt angiven inriktning och inhämtar yttrande från berörda
trafikhuvudmän, länsmyndigheter m.fl. Riksdagen kan informeras om
innehållet.

-att verken på basis av erhållna remissvar utformar slutliga planer som
underställs regeringen/riksdagen för slutligt beslut

-att verken med planerna som grund därefter äskar medel varvid
genomförandetakten kan påverkas av det för tillfället rådande statsfi-
nansiella läget medan beslutad inriktning ligger fast.

Banverket förutsätter att någon form av samhällsekonomisk kost-
nads/nyttoanalys, som har gemensamma grunder och värderingar, mås-
te tillämpas.

Banverket konstaterar att det i särskild ordning beslutats om genom-

förande under 1990-talet av Arlandabanan, Mälarbanan och Svealands- , .

o 24

banan och förutsätter att även Västkustbanans dubbelspår Göte-

borg—Malmö i huvudsak kommer att finansieras med särskilda medel
under perioden. Verket anser att direktiven bör ge uttryck för att
järnvägsinvesteringarna under planeringsperioden skall inriktas på

-en intensifierad satsning på snabbtågsanpassning i tunga resrelationer
som Stockholm —Sundsvall, Stockholm —Karlstad samt Stock-

holm—Falun— Borlänge. En hög ambitionsnivå bör därvid gälla vad
beträffar slopande av plankorsningar för att på sikt kunna möjliggöra
en kraftigt förbättrad kollektivtrafik med åtföljande förbättringar av
framkomlighet och miljö.

-spårutbyggnader inom och i anslutning till de största tätorterna för att
där möjliggöra en kraftigt förbättrad kollektivtrafik med åtföljande
förbättringar av framkomlighet och miljö.

- kapacitetsförbättringar på de tunga godsstråken och utbyggnad av
viktiga rangerbangårdar för att därigenom stärka konkurrenskraften
för godstrafik på järnväg; möjligheterna att öka tillåten tågvikt, axellast
samt tåglängd skall därvid särskilt beaktas.

-särskild hänsyn till den nordiska trafikens behov samt anslutningarna
mot kontinenten. Beredskap för en utvecklad järnvägstrafik österut
inklusive Baltikum skall säkerställas.

-att stora strukturella satsningar som Nordlänken, Botniabanan och
Götalandsbanan prövas i planeringsomgången. Den samhällsekono-
miska analysen utgör därvid ett viktigt beslutsunderlag.

Banverket förutsätter att den funktionella stråkindelningen bibehålls
och utgör stomme i verkets redovisning. Konkreta delobjekt behöver
därför inte specificeras i den slutliga redovisningen, och de samhälls-
ekonomiska analyserna kan inskränkas till sammanfattande nyt-
to/kostnadskalkyler för respektive stråks uppgradering.

Som exempel på strategiska investeringar som riksdagen kan ha
anledning att behandla särskilt före sitt beslut nämner banverket de
nya stråken Botniabanan. Götalandsbanan och nordlänken mellan
Göteborg och Oslo.

3.4 Luft- och sjöfart

Luftfartsverket och sjöfartsverket är affärsverk, vars investeringar i
större utsträckning styrs av företagsekonomiska kriterier och respektive
närings intressen.

3.4.1 Luftfartsverket

Fram till år 2000 beräknade luftfartsverket (1990) att i genomsnitt
investera en miljard årligen i kapacitetsutbyggnader av befintliga rull-
banor, taxibanor, stationsplattor och stationsbyggnader. Närmare tre
miljarder avser utbyggnader av en tredje landningsbana på Arlanda.

Luftfartsverket redovisade i oktober 1991 inriktningen av sin lång-
siktiga investeringsplanering till regeringen.Verket gör rullande tre-
årsplaner och har enligt uppdrag kompletterat dem med en utblick
över ytterligare fem år.

Verket har som uppgift att förvalta och driva statens civila flygplat-
ser och de civila flygstationer som enligt avtal mellan verket och
flygvapnet finns på vissa militära flygplatser. De under ett halvt sekel

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

nedlagda investeringarna representerar stora värden och reinvesteringar
i och utvidgningar av befintliga flygplatser svarar normalt för huvudde-
len av verkets investeringar.

Flygtrafiktjänsten fordrar betydande investeringar i byggnader, navi-
gerings- och kommunikationshjälpmedel, utbddningsanläggningar
m.m. Luftfartsverket anser att betydande delar av dessa investeringar är
att hänföra till luftfartens infrastruktur. Variationerna från år till år är
stora men under 1990-talet räknar man med mycket betydande årliga
belopp.

Investeringsbeslut och finansiering rörande de icke statliga flygplat-
serna är främst en angelägenhet för lokala och regionala intressenter.
Luftfartsverket och statsmakterna kan emellertid i viss mån påverka art
och omfattning av investeringarna. Luftfartsverket kan genom sin
myndighetsroll t.ex. påverka tillkomsten av icke statliga flygplatser.

Luftfartsverket anser det komplicerat att leva upp till de trafikpoli-
tiska riktlinjernas krav på att investeringar i infrastrukturen skall
grundas på samhällsekonomiska bedömningar. Anledningen härtill är
att luftfartsverket som affärsverk av staten primärt styrs med ekonomis-
ka mål för verkets soliditet, priser och resultat. Detta gör att samhälls-
ekonomiska överväganden fått stå tillbaka, medan investeringarna har
styrts av kundernas krav och betalningsvilja.

Luftfartsverket anser att det fortfarande skall ha rollen som infra-
strukturhållare för statens räkning. Detta låter sig bl.a. göras genom att
verket numera är organiserat så att det finns en klar skiljelinje mellan
affärsverksamheterna och myndighetsfunktionerna.

Dubbelinvesteringsrisker har när det gäller luftfarten särskilt påpe-
kats sedan snabbtågen blev aktuella som konkurrenter till flyget om
tidskänsliga resenärer på medellånga inrikessträckor. Luftfartsverket
anser emellertid flygets punktformiga infrastruktur, där samma flyg-
plats kan betjäna internationell och inhemsk trafik i alla riktningar
och på mycket varierande avstånd, svår att jämföra med snabbtågsan-
passning av en viss järnvägssträcka, som har en mera avgränsad bety-
delse. Som undantagsfall nämner luftfartsverket Skövdes flygplatsbygge
vid samma tid som snabbtågen kom på sträckan Göteborg—Stock-
holm. men anser att sådana avvägningar annars bör göras på totalsy-
stemnivå, inte på objektnivå.

I flyget, liksom i landsvägstrafiken, utgör infrastrukturinvesteringar-
na, även om de uppgår till flermiljardbelopp, inte de dominerande
kostnadsposter inom det totala transportväsendet som man kan tro.
Flygplansflottorna drar i genomsnitt flera gånger så stora belopp för
underhåll, förnyelse och expansion som flygplatser och flygtrafikled-
ning; liknande förhållanden råder inom andra transportslag.

Luftfartsverkets slutsats är att samordnad investeringsplanering inte
utan vidare medför den samhällsekonomiska styrning av transporterna
på lång sikt som eftersträvas. Verket anser därför att samordningen
endast bör innefatta sådana investeringsprojekt inom luftfartens infra-
struktur som kan antas få en mycket betydande inverkan på trafikut-
vecklingen i stort eller på fördelningen mellan transportslagen. Bety-

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

dande åtgärder som är avgörande för konkurrensmöjligheter eller
samordningsmöjligheter, t.ex. järnvägsutbyggnaden till Arlanda, behö-
ver också samordnas.

Ersättningsinvesteringar behöver enligt luftfartsverket inte samord-
nas. Inte heller behövs det enligt verket samordning för måttliga
insatser för en "normal" ökning av existerande trafik.

Planering i samordning kommer enligt luftfartsverket bara att bli
aktuell för vissa stora nyanläggningar, främst av flygplatser. De nu
kända projekten är nya flygplatser i Karlstad, för Fyrstadsregionen och
i Östergötland samt förmodligen ett flygplatsprojekt i Stockholmsregio-
nen.

3.4.2 Sjöfartsverket

Sjöfartsverkets långtidsplan för 1992—1996 uppgår totalt till drygt 400
milj.kr. Investeringskategorierna är farleder, utmärkning, lotsning, sjö-
räddning och isbrytning. Merparten utgörs av återinvesteringar. Under
perioden planeras vidare investeringar i hamnväsendet omfattande ca
1,4 miljarder kronor. Åtgärder avseende nya hamndelar beräknas avse
ca 25 % och förbättringar av befintliga anläggningar ca 75 % av
beloppet.

Direkta farledsinsatser förekommer sparsamt och uppgår sällan till
större belopp än 20—30 milj.kr., per projekt. De senaste exemplen på
farledsinvesteringar utgörs av förbättringar av Sandhamnsleden i Stock-
holms skärgård och Böttöleden i Göteborg. Båda projekten genomför-
des i början på 1980-talet och kostade vartdera ca 10 milj.kr. Under
senare år har två projekt, i storleksordningen 30 milj.kr., diskuterats.
Det ena, Rödkobbsleden i Stockholms skärgård, har skjutits på framti-
den. (Ansökan drogs tillbaka, eftersom Värmdö kommun vid prövning
enligt naturresurslagen hade för avsikt att lägga sitt veto.) Det andra
gäller en förbättring av Södertälje kanal och har drivits av de s.k.
Mälarintressenterna.

Sjöfartsverket redovisade i oktober 1991 sin syn på investeringspla-
neringen till regeringen och konstaterade då att sjöfartens infrastruk-
tur består av två delar, det i Sverige i allt väsentligt kommunala
hamnväsendet och det av staten genom sjöfartsverket upprätthållna
farledssystemet. Sjöfarten utnyttjar till stor del av naturen given infra-
struktur. 1 likhet med luftfartsverket konstaterar sjöfartsverket därför,
att det är transportredskapet som är den stora tunga investeringen; en
modern passagerarfärja kostar i dag ca en miljard kronor medan en för
sjöfartsverket stor farledsinvestering ligger på 20—30 milj.kr.

En annan viktig planeringsförutsättning anser sjöfartsverket vara att
sjöfarten är en extremt marknadsutsatt verksamhet som arbetar i hård
internationell konkurrens. Verket ser det därför som självklart att
sjöfarten inte låter sig inordnas i en statlig planering på fem eller tio
års sikt.

Sjöfartsverket, som tillsammans med det till verket knutna hamnrå-
det har att följa utvecklingen inom hamnväsendet, konstaterar att fem
år är en för många hamnar väl lång planeringssikt.

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

Det går enligt sjöfartsverket inte att jämställa dess investeringar med
väg- eller järnvägsinvesteringar eller att fullt ut inordna dem i motsva-
rande planeringsprocess.

Ytterligare en viktig förutsättning för investeringsplaneringen är att
sjöfartsverket är ett affärsverk, som inte är anslagsfinansierat. Statsmak-
ternas styrning sker genom krav på service, räntabilitet och soliditet
samt genom att regeringen fastställer sjöfartsavgifter. Detta innebär en i
allt väsentligt företagsekonomiskt inriktad styrning som enligt sjöfarts-
verket också motsvaras av att skillnaden mellan företagsekonomiska
och samhällsekonomiska effekter vad gäller sjöfartsverkets verksamhet
i de allra flesta fall är försumbar.

Sjöfartsverket ser ett värde i en fortsatt samordnad investeringsplane-
ring, framför allt på väg- och järnvägsområdet. Verket finner det
rimligt att underlaget i form av kartläggningar och prognoser så långt
möjligt är gemensamt och att planeringen samordnas tidsmässigt be-
träffande startpunkt och revideringstillfällen. Uppläggningen måste
dock, anser sjöfartsverket, anpassas till de olika trafikgrenarnas karak-
tär och omfattning. Fem års planeringshorisont anser verket vara
realistisk även i fortsättningen för sin egen investeringsplanering. Ge-
nom den årliga rullningen av planerna far man likväl varje år en
aktuell femårsplan.

Det är vidare, anser sjöfartsverket, av vikt att den samordnade
investeringsplaneringen utformas så att möjligheterna att bättre utnytt-
ja sjöfarten längs kusterna kan tas till vara.

3.5 Boverket om konsekvenser av trafikverkens
långsiktiga planer

Boverket redovisade i september 1991 till regeringen sitt uppdrag att
bedöma konsekvenserna av trafikverkens långsiktiga investeringsplaner
för bebyggelseplaneringen och hushållningen med naturresurser.

Boverket utgår från att planeringen av infrastrukturens utbyggnad
måste vara väl förankrad i kommunernas fysiska planering för att
transportsystemet skall kunna utvecklas i en riktning som främjar
miljön och hushållningen med naturresurser. Verket knyter därför an
till arbetet med de kommunala översiktsplanerna.

Boverket konstaterar att Zu/t- och sjöfartsverkens investeringsplaner om-
fattar fem år, och att beskrivningar av investeringsobjektens konse-
kvenser för samhällsekonomin, bebyggelseplaneringen och hushåll-
ningen med naturresurser ej har gjorts. Samråd med länsstyrelser och
kommuner genom- förs inte om investeringsplanerna.

Den planeringsmodell som de affärsdrivande trafikverken tillämpar
innebär enligt boverket att investeringsobjekten ligger mycket nära i
tiden och bör ha mycket konkret form när de kommer med i
investeringsplanerna. Därmed bör objekten vara mycket väl förankrade
i t.ex. kommunernas fysiska planering.

Luftfartsverkets investeringsplan domineras av stora investeringar på
Arlanda. Boverket har funnit att prövningar (enligt olika lagar) med

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

anknytning till de planerade utbyggnaderna på Arlanda pekar på att
det kan finnas brister i denna förankring även av i tiden näraliggande
investeringsobjekt.

Boverket har vidare funnit att luftfarts- och sjöfartsverkens betydel-
sefullaste objekt såsom Arlanda flygplats resp. Rödkobbsleden behand-
las ett och ett i projektanknutna beslutsprocesser, som börjar långt
innan objekten redovisas i investeringsplanerna. Detta far enligt bover-
ket till följd att de struktur- och systempåverkande projekten behand-
las utan koppling till helhetssituationen för trafikslaget samtidigt som
helheten i investeringsplanen inte blir föremål för samlade övervägan-
den efter samråd med samhällsplaneringen på lokal och regional nivå.

Boverket konstaterar att bart- och vägverkens investeringsplaner omfat-
tar tio år, och att samhällsekonomiska bedömningar har stor betydelse
i planeringsprocessen. Vid bedömningarna skall faktorer som är möjli-
ga att kalkylera i ekonomiska termer vägas mot andra faktorer. Vägver-
kets planering är upplagd så att länsstyrelser och kommuner tar
mycket aktiv del. Banverket samråder med länsstyrelserna, men sam-
råd med kommunerna genomförs enligt vad boverket funnit inte
konsekvent.

Vid en särskild utvärdering av ban- och vägverkens investeringspla-
ner, som boverket gjort med hjälp av länsstyrelserna, har det visat sig
finnas brister i redovisningen av investeringsobjektens konsekvenser
för bebyggelseplaneringen och hushållningen med naturresurser. Det-
samma gäller för luftföroreningarnas påverkan på miljö och klimat,
vilka spelar en undanskymd roll. Ett undantag är att övergripande
miljöeffekter ofta används som motiv för investeringar i järnvägar.

Effekter av regionalpolitisk karaktär är också mycket summariskt
beskrivna i investeringsplanerna; dessa lyfts dock fram, anser boverket,
i diskussionerna på lokal och regional nivå.

Boverket föreslår att investeringsplanerna, förutom en detaljerad
redovisning för den närmaste femårsperioden, skall omfatta en redovis-
ning av vilka projekt som kan bli aktuella inom tio år; stora projekt av
strategisk betydelse bör redovisas även om de inte är aktuella inom tio
år.

Vidare föreslår boverket att planeringsdirektiven till verken skal!
innehålla krav på att miljökonsekvensbeskrivningar upprättas; av di-
rektiven till affärsverken bör även framgå att deras investeringsplaner
bör redovisa trafikgrenens behov och planer. Boverket föreslår också
att trafikverkens investeringsplaner bör redovisas på ett sådant sätt att
objektens geografiska läge och andra väsentliga uppgifter kan utläsas.

Boverket anser att konkurrensaspekten i förhållandet mellan tra-
fikgrenarna kommer fram tydligast i investeringsplaneringen, medan
samverkanslösningar är ovanliga. Samverkanslösningar, som det beslu-
tats om för Arlanda flygplats, borde enligt boverket övervägas i andra
fali. Om tåg och flyg samverkade bättre än i dag skulle konkurrenssi-
tuationen gentemot biltrafiken förskjutas till förmån för kollektiva
resor.

Boverket konstaterar att konkurrensen, och utbytbarheten mellan
tåg, bii och flyg, är som störst inom avståndsintervallet 10—50 mil i

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

tätbefolkade områden. Trots detta förekommer det inte några redovisa-
de överväganden angående sådan inverkan på investeringsplaneringen.
Snabbtågen utgör enligt boverket ett tydligt exempel; de förändrar
radikalt förutsättningarna för regionalflyget.

Boverket anser att den samordnade investeringsplaneringen i alltför
begränsad omfattning lett till alternativdiskussioner. Det finns enligt
boverket risk för att sektorövergripande överväganden även i nästa
planeringsomgång kommer i bakgrunden Verket föreslår därför att
regeringen bör stimulera utvecklingen av alternativa scenarier där
möjligheterna att förbättra samordningen mellan trafikgrenarna och
effekterna därav belyses.

Dagens system för väg- och järnvägsinvesteringar låser tidigt objek-
ten i en fast prioriteringsordning. Detta medför enligt boverket svårig-
heter att ta hänsyn till andra intressen, att hålla beredskap för föränd-
rade förutsättningar samt att skapa systemlösningar som berör flera
trafikslag.

Målen för investeringsplaneringen skulle enligt boverket bättre kun-
na uppfyilas om ledtiden från prioriteringstillfället till genomförandet
kunde nedbringas; flera alternativa och konsekvensbeskrivna objekt
skulle hållas öppna innan slutlig prioritering och projektförberedande
planering sker. För luftfarts- och sjöfartsverken skulle en sådan modell
främst innebära att de tunga projekten redovisas i investeringsplanen
och blir föremål för samråd.

3.6 Budgetpropositionen om investeringsplanering

Regeringen lämnade i 1992 års budgetproposition förslag om planer-
ingsprocessen för trafikverkens investeringar. Planeringsprocessen skall
enligt detta utformas på sådant sätt att riksdagen, efter förslag från
regeringen, beslutar om hur planeringen skall inriktas. Bakgrunden
till förslaget är riksdagens krav på att det politiska inflytandet över
planeringsprocessen skall stärkas och på att regeringen bör underställa
riksdagen övergripande riktlinjer för hur infrastrukturen skall utveck-
las.

En utgångspunkt för förslaget är 1988 års trafikpolitiska beslut. Som
underlag för sina förslag använder regeringen vidare den strategi för ett
miljöanpassat transportsystem som fördes fram i propositionen En god
livsmiljö samt de ovan (3.3—3.5) nämnda redovisningarna från trafik-
verken och boverket. Även produktivitetsdelegationens slutbetänkande
(SOU 1991:82), Drivkrafter för produktivitet och välstånd, i vilket
infrastrukturens betydelse för ekonomisk tillväxt lyfts fram, åberopas.

Investeringsplaneringen bör enligt propositionen inriktas så att en
helhetssyn i planeringen erhålls. Helhetssynen skall gälla såväl trafik-
systemet som transportslagen. Genom att planernas konsekvenser för
samhället redovisas skall riksdagen enligt förslaget ges möjlighet att
bedöma olika investeringsstrategier samlat för olika trafiksystem och
transportslag. Regeringen föreslår sammanfattningsvis följande inrikt-
ning av investeringsplaneringen för de olika trafikverken:

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

vägverket — ett rikstäckande vägnät av riksvägar av särskild
betydelse (stamvägnätet) byggs ut till ett sammanhängande, ro-
bust nät med hög och jämn standard; investeringarna på riksvä-
gar och länsvägar som inte ingår i stamvägnätet inriktas på att
vidmakthålla och förbättra standarden; hänsyn skall tas till de
slutgiltiga uppgörelserna angående trafikförsörjningen i storstads-
regionerna; verket skall undersöka hur en förstärkning av kapa-
citeten i enlighet med produktivitetsdelegationens förslag (för-
bättring av framkomligheten i vägnätet, framför allt runt de
större städerna) kan kombineras med införandet av vägavgifter
för att helt eller delvis finansiera investeringarna,

banverket — nätet byggs ut för höghastighetståg mellan storstä-
der och till Arlanda; en kapacitetsstark linje för godstransporter
byggs ut; investeringarna på det övriga järnvägsnätet inriktas på
sådana sträckor där det finns ekonomiska förutsättningar för
trafik; hänsyn skall tas till de slutgiltiga uppgörelserna angående
trafikförsörjningen i storstadsregionerna; verket skall se över det
nuvarande nätets omfattning och ge förslag till förändringar där
så erfordras på grund av att trafikunderlaget är begränsat,

luftfartsverkets och sjöfartsverkets medverkan i den nationella
planeringen inriktas mot större strategiska projekt med direkt
påverkan på transportsystemet; kundernas behov och betalnings-
vilja och kravet på full kostnadstäckning skall styra investerings-
planeringen för respektive verk. Förutom dessa trafikverksvisa
inriktningar föreslås att planeringsdirektiven för planeringsom-
gången 1994—2003 skall innehålla följande krav:

-planeringsarbetet skall bedrivas så att investeringarna i bl.a. järnvä-
gar och vägar kan öka; planerna skall därför upprättas för två
ekonomiska nivåer, dels nuvarande nivå, dels en fördubblad nivå,

-godstrafikens förutsättningar skall beaktas särskilt i planeringen,
liksom sådana investeringar som gör Sverige till en integrerad del av
Europa,

-redovisningen av verkens planer bör förbättras; de planerade investe-
ringarnas roll i transportsystemet bör framgå tydligt; planerna bör
innehålla en konsekvensanalys, där miljöeffekter och andra sam-
hällsekonomiska effekter av planerna finns redovisade,

-trafikverken bör beskriva överföringspotentialer och den påverkan
på andra transportslag som en föreslagen investering har

-verken skall redovisa lämplig fördelning mellan investeringar och
underhåll

-verken bör redovisa stora projekt med strukturell påverkan på
samhället även om de inte kommer att ingå i verkens förslag till
investeringsplan.

Förs: 1991/92:18

Bilaga

4 Överväganden och förslag

4.1 Inledning

Det har genom ett flertal riksdagsbeslut sedan lång tid lagts fast att
samhället har ett ansvar för investeringar i trafikanläggningar som
behövs för allmänna transportbehov. Staten har härvid ett särskilt
ansvar för sådana trafikanläggningar som svarar mot nationella och
internationella transportbehov. Krav på samordning har också sedan
länge ställts på investeringsplaneringen.

Revisorernas granskning har rört hur den åtminstone 40-åriga strä-
van efter samordnad investeringsplanering och ett effektivt utnyttjande
av de samhälleliga resurserna för transporter har utvecklats genom
olika utredningar och statsmaktsbeslut. Olika problem som är förknip-
pade med en sådan samordning har också behandlats liksom verkens
syn på den fortsatta planeringen.

Huvudfrågan för granskningen är hur riksdagen skall få större
inflytande över infrastrukturen för transporter — vilka frågor som
riksdagen behöver ta ställning till samt vilka krav som skali ställas på
beslutsunderlag och återredovisning.

Andra med huvudfrågan sammanhängande frågor som också berörts
i granskningen är hur samordning skall kunna ske inom transportsla-
gen och mellan dem, vad som behövs för att i högre grad förena
samordning och konkurrens samt om det går att förändra styrningen
av affärsverken i denna riktning. Hur naturresurs- och miljö- liksom
regionala aspekter bättre skall kunna inordnas i investeringsplanering-
en har också berörts.

I våra bedömningar tar vi därför upp hur den samordnade investe-
ringsplaneringen har fungerat och hur den kan utvecklas. Behandling-
en koncentreras till frågor som gäller den nationella samordningen
och riksdagens inflytande. Detta betyder att mindre utrymme ägnas
trafikverkens interna beräkningsmodeller och den metodik som tilläm-
pas i den konkreta, mer detaljerade investeringshanteringen på myn-
dighetsnivå.

4.2 Hänsyn till de trafikpolitiska målen

En bedömning av investeringsplaneringen bör utgå från de trafikpoli-
tiska mål som lagts fast av riksdagen. Det övergripande målet, att
åstadkomma en tillfredsställande trafikförsörjning till lägsta samhälls-
ekonomiska kostnad, har specificerats i delmål för transportsystemet.
Detta skall utformas med hänsyn till grundläggande transportbehov,
effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet, trafiksäkerhet, miljö
och hushållning med naturresurser samt regional balans.

Det övergripande målet är sammansatt, vilket leder till att avväg-
ningar mellan olika delmål måste göras fortlöpande. Dessa övervägan-
den är till stor del av politisk karaktär och låter sig inte fångas in i
t.ex. matematiska fördelningsmodeller.

Förs.: 1991 /92:18

Bilaga

Trots detta överlåter regeringen, vilket framgår av vår granskning, i
stor utsträckning till de enskilda trafikverken att på egen hand fatta
och tolka de närmare inriktningsbesluten. Riksdagens och regeringens
inflytande över investeringsplaneringen är därmed i praktiken begrän-
sat.

Det i flera riksdagsbeslut uttryckta kravet på en samordnad investe-
ringsplanering har tillgodosetts endast i begränsad omfattning. Den
samordning som förekommer tar sig närmast uttryck i vissa gemen-
samma planeringsförutsättningar och planeringsperioder för trafikver-
ken.

Den otillräckliga samordningen medför att riksdagens underlag för
avvägning mellan olika trafiksatsningar för skilda trafikgrenar är be-
gränsat. Revisorerna finner detta otillfredsställande och anser att rege-
ringen bör ta fram bättre underlag för avvägningar mellan de trafikpo-
litiska delmålen och trafikgrenarna.

Effektivt resursutnyttjande

För att uppnå ett effektivt utnyttjande av de samhälleliga resurserna
anläggs ett samhällsekonomiskt perspektiv. I en underlagsrapport
(Samordnad strategi för investeringar i infrastruktur, 1991-08-14) har
Jan-Eric Nilsson med utgångspunkt från ekonomisk teori ställt krav på
den process som leder fram till beslut om investeringsplaner. Denna
process är förenlig med ett samhällsekonomiskt synsätt om åtminstone
följande villkor är uppfyllda:

-samma utvärderingsmetod används inom alla delar av transportsek-
torn

-metoden baseras på vedertagen samhällsekonomisk analysmetodik

-osäkerhet om effekter, värderingar etc. som kan vara viktiga för
kalkylresultaten baseras på kriterier som fastställs av politiska be-
slutsfattare,

-för de fall sådan osäkerhet föreligger hanteras denna på samma sätt
av alla sektormyndigheter.

-kalkylresultaten är av betydelse för de beslut som fattas.

Revisorerna finner det värdefullt med samhällsekonomiskt underlag
som bygger på vissa strikta principer och som ställs samman på ett
systematiskt sätt, för beslut om resurser för transporternas infrastruk-
tur. Sådant underlag behövs för samtliga transportgrenar. Tillämpning-
en av den samhällsekonomiska metodiken lämnar dock ofta, i likhet
med alla former av sammanställningar av beslutsunderlag där osäker-
het spelar roll, utrymme för godtycke. För att minska riskerna för
godtycke är det viktigt att osäkerheterna i analyserna på olika sätt lyfts
fram så att det går att ta ställning till dem.

Vi håller det för osannolikt att det skulle gå att i förväg politiskt
fastställa kriterier för alla de aspekter som måste vägas mot varandra
vid övergripande beslut om investeringar i infrastruktur. Underlag som
belyser sådana frågor bör likväl tas fram och presenteras så systema-

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

tiskt som möjligt. Det bör inte tas med i de samhällsekonomiska Förs.: 1991/92:18
kalkylerna men ändå ingå i det samhällsekonomiska underlag som Bilaga
riksdagen skall ta ställning till.

Miljö och hushållning med naturresurser

Från ett samhällsekonomiskt perspektiv är problemet med att hantera
naturresurs- och miljöaspekter i en kalkyl nära sammanhängande med
den osäkerhet som finns beträffande dessa effekter. För att hantera
naturresurs och miljöaspekter i investeringsplaneringen ställs därför
delvis samma krav som på hantering av osäkerhet i allmänhet vid
samhällsekonomiska kalkyler. Regeringen bör i sina planeringsdirektiv
till verken ställa krav på särredovisningar och känslighetsanalyser
rörande naturresurs- och miljöaspekter för att få osäkerheten så öppet
belyst som möjligt.

För att naturresurs-, miljö- och bebyggelseaspekter skall kunna
integreras med investeringsplaneringen i övrigt är det emellertid också
väsentligt att underlag för prövning enligt olika lagar såsom naturre-
surslagen, naturvårdslagen, miljöskyddslagen samt plan- och bygglagen
tas fram parallellt med övrigt underlag. Att detta samhälleliga planer-
ingsunderlag enligt gällande lagstiftning tas fram jämsides med övrigt
underlag är väsentligt för samtliga trafikverk.

Olika lösningar kan då komma fram på ett något så när tidigt
stadium i planeringen samtidigt som vissa alternativ kan sorteras bort.
En del onödig planering, som senare skulle visa sig inte hålla vid en
prövning enligt olika lagar, kan därmed elimineras. De tidsförskjut-
ningar som uppstår då underlaget för olika lagprövningar är ofullstän-
digt medför ofta effektivitetsförluster. Dessa kan också minskas om
underlaget blir bättre.

Regional balans

För frågor kring den regionala balansen gäller delvis samma problem
och krav på hantering som för naturresurs- och miljöaspekter.

1 bl.a. det material som tagits fram genom RRV:s uppdrag angående
trafikverkens samhällsekonomiska kalkyler framförs att det inte är
lämpligt att ta regionalpolitiska hänsyn vid objektanalyser och att detta
i stället bör ske på en överordnad nivå. Om den regionala fördelning-
en behandlas mera separat i planeringsunderlaget skulle också alterna-
tiva fördelningar mellan transportslagen för att uppnå en tillfredsstäl-
lande transportförsörjning för alla delar av landet kunna tas fram och
därmed ge bättre underlag för riksdagens ställningstaganden.

4.3 Samordning

Samordning av investeringsplaneringen syftar till att få fram bättre
underlag för resursfördelning inom och mellan trafikslagen, för att
bedöma större strategiska transportinvesteringar samt för att ta ställ-
ning till alternativa inriktningar av investeringsplanerna.

Den samordning som för närvarande sker i investeringsplaneringen Förs.: 1991/92:18

begränsar sig dock som tidigare angetts i stort dels till en tidsmässig Bilaga

samordning, dels till att planeringsunderlaget i vissa avseenden är
gemensamt för de olika trafikverken.

Samordning i tiden

Under arbetet med att fa till stånd en mer samordnad investeringspla-
nering har det ofta betraktats som ett problem att verken upprättat
sina investeringsplaner på olika lång sikt. Vägverket har med sin
tioårsplan framhållits som ett föredöme. För sjöfartsverket och luft-
fartsverket är vägverkets och banverkets planeringssikt alldeles för lång
— eller som sjöfartsverket uttrycker det: en sådan marknadsutsatt
verksamhet låter sig inte inordnas i en statlig planering på fem eller
tio års sikt.

På senare tid har det emellertid riktats kritik mot vägplaneringen
som ansetts omständlig, tidsödande och utdragen och på grund härav
ibland rentav meningslös.

Boverket anser att ledtiden från prioriteringsti 1 Ifället till genomfö-
randet bör nedbringas. Flera alternativa och konsekvensbeskrivna ob-
jekt skulle då hållas öppna innan slutlig prioritering och projektförbe-
redande planering sker. Planerna bör därför utformas så att den
slutliga prioriteringen inte sker tidigare än nödvändigt. Vi anser detta
krav rimligt och anser att formerna härför bör ingå i planeringsdirekti-
ven till trafikverken.

Planeringshorisonten skulle därmed i vissa avseenden kunna krym-
pa för vägverket och banverket. För luftfarts- och sjöfartsverken är det
väsentligt att projekt, som det ändå planeras för och som kan komma
att kräva investeringar inom samhället i övrigt liksom lagprövningar,
också redovisas i planerna. Huvudsaken är att de investeringar som
behöver belysas gemensamt och som delvis är gemensamma samord-
nas.

Gemensamt planeringsunderlag

Med "gemensamt planeringsunderlag" avsåg transportrådet i sin rap-
port om samordnad investeringsplanering prognosförutsättningar och
utvärderingsprinciper som skall ligga till grund för trafikanalyser,
trafikvolymbestämningar och därmed ingångsvärden för nyttoberäk-
ningar eller konsekvensbeskrivningar.

Att tillhandahålla gemensamma prognosförutsättningar som väg- och
trafikinstitutet fatt i uppgift att göra är viktigt men inte okomplicerat.
Banverket har pekat på en del svårigheter som är förknippade med att,
som det står i uppdraget till VTI, utgå från 1990 års långtidsutredning.

RRV har pekat på en rad problem vid tillämpningen av de sam-
hällsekonomiska modellerna för banverket och vägverket, medan det
för luftfartsverket och sjöfartsverket mer är fråga om att sådana inte
används.

Gemensamma problem är bl.a. hur regionalpolitiska hänsyn skall
tas, hur osäkerhet skall behandlas och hur alternativa investeringar att

jämföra med skall tas fram. Bristen på känslighetsanalyser och från
verken fristående kontroll av metoder och beräkningar utgör också
problem.

Att dessa brister åtgärdas är väsentligt för att det skall bli möjligt att
diskutera alternativa transportförsörjningsalternativ.

Samhällsekonomiskt beslutsunderlag är särskilt väsentligt för sådana
investeringar där stora avvikelser kan förväntas föreligga mellan en
trafikekonomisk och en samhällsekonomisk kalkyl Sådana projekt
behöver inte nödvändigtvis sammanfalla med de stora projekten. Det
samhällsekonomiska underlaget behöver inte nödvändigtvis avse ett
enskilt objekt utan kan också gälla en plan som helhet eller en grupp
av investeringar.

4.4 Underlag för riksdagens styrning

Riksdagens och regeringens inflytande över investeringsplaneringen
behöver stärkas. Samtidigt gäller att någon detaljstyrning inte kan ske.
Vad det handlar om är i stället att övergripande politiska avvägningar
skall ske på politisk nivå och inte som nu behandlas på myndighetsni-
vå eller överhuvudtaget inte alls bli föremål för en medveten prövning.
Sektorintressena som företräds av trafikverken behöver som produkti-
vitetsdelegationen påtalat brytas ned och samordnas på nationell nivå.

Det bör härvid ankomma på regeringen att förelägga riksdagen ett
tydligt förslag till planeringsinriktning så att riksdagen får möjlighet att
inta en mer aktiv roll och ställa tydliga krav på beslutsunderlag och
återredovisning. De stora infrastrukturprojekten bör härvid pekas ut
och beskrivas så att riksdagen kan beställa underlag för sina beslut
angående dem.

För att det politiska inflytandet över investeringsplaneringen skall
kunna stärkas bör således förslag och resultat redovisas tydligare. De i
de trafikpolitiska målen inneboende konflikterna bör lyftas fram, och
alternativa utvecklingar ställas mot varandra. Underlaget bör vara
sådant och presenteras så att det går att se hur infrastrukturen och
transportsystemet som helhet påverkas av en föreslagen investeringsin-
riktning. Det bör också framgå vilka avvägningar mellan olika delmål,
såsom effektivt resursutnyttjande och regional balans, som förslagen
innebär.

Det som försvårar överblicken och därmed möjligheterna att se hur
en investering påverkar helheten bör där så är möjligt förändras.

Som exempel på sådant som kan försvåra överblicken kan nämnas
anslagskonstruktioner. Baninvesteringar kan sålunda finansieras med
medel från t.ex. det nya infrastrukturanslaget, anslaget för länstrafikan-
läggningar, banverkets nyinvesteringsanslag, intressentmedverkan, låne-
ramen för s.k. SL- investeringar (enligt överenskommelse 1983 mellan
Stockholms läns landsting, SJ och staten) och upplåning i riksgälds-
kontoret. Overblickbarheten försvåras dessutom ytterligare av att ränte-
kostnader och amorteringar av lån i vissa fall bestrids från skilda
anslag.

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

Det särskilda infrastrukturanslaget tillhör även på annat sätt det som
snarast har försvårat överblicken, särskilt med den bankfunktion som
anslaget fatt. Ytterligare ett exempel på sådant som kan försvåra
överblicken är olika former av sysselsättningspaket.

1 de fall det inte går att genomföra förändringar, t.ex. av anslagskon-
struktioner, som ökar överblickbarheten bör olika sammanställningar
göras i beslutsunderlag, förslag och resultatredovisningar för att kom-
pensera bristerna.

Besluten om ett infrastrukturanslag och om särskilda satsningar i
storstäderna innebär sammantaget en väsentlig ökning av den samman-
lagda investeringsvolymen inom transportsektorn under 1990-talet jäm-
fört med vad som tidigare planerats. De innebär också att vissa
åtgärder som skall prioriteras i denna satsning pekas ut. Om sådana
extra medel tillförs är det rimligt att samma grundläggande kalkylme-
toder och bedömningsgrunder, som annars befunnits lämpliga används
och därutöver riksdagens särskilda politiska riktlinjer vid beslutet.

För att det skall vara möjligt för riksdagen att i efterhand granska
hur sådana extra medel används är det också viktigt att redovisningen
görs tydlig med avseende på hur de projekt som tilldelats sådana
prioriterats i fastställda planer eller hur motiverade de är med hänsyn
till riksdagens särskilda riktlinjer.

Projekt som finansieras med medel från infrastrukturanslaget skali
också kunna delvis finansieras av privata eller andra icke statliga
intressenter. Detta ställer nya krav på redovisning av underlag och
resultat.

I regeringens förslag till riksdagen angående transportinvesteringar
bör det klarare än i dag framgå vilka alternativa inriktningar som har
prövats och hur den förslagna inriktningen påverkar transportförsörj-
ningen. den regionala balansen och naturresurs- och miljöförhållande-
na.

Det bör vara en naturlig del i planeringsprocessen att det i efterhand
skall vara möjligt att klargöra vad investeringarna har resulterat i.
Detta ställer i sin tur krav på uppföljning oc‘> återrapportering men
också på beslutsunderlaget. Detta måste gå att Ija upp och utvärdera.
Om nya delmål och krav ställs upp för investeringsplaneringen måste
det klargöras hur dessa förhåller sig till tidigare beslut.

Mot bakgrund av den kritik som tidigare riktats mot investeringspla-
neringen och riksdagens begäran att fa besluta om övergripande rikt-
linjer för hur infrastrukturen skall utvecklas har regeringen i årets
budgetproposition förelagt riksdagen vissa riktlinjer för den fortsatta
planeringen. Riktlinjerna innebär att en viss angelägen konkretisering
kan ske av riksdagens behandling av investeringsinriktningen.

Den i budgetpropositionen föreslagna planeringsprocessen överens-
stämmer i stort med nuvarande ordning, varför riksdagens krav på
ökat politiskt inflytande torde kvarstå. Riksdagen har begärt att få
besluta om övergripande riktlinjer för hur infrastrukturen skall ut-
vecklas, men de riktlinjer som lämnas är inte helt tydliga. Förutom

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

1988 års trafikpolitiska beslut och andra riksdagsbeslut skall flera
andra utgångspunkter gälla. Det blir därför svårt att se hur den
föreslagna inriktningen egentligen ser ut.

Som exempel på oklarheter kan nämnas den fortsatta hanteringen
av det särskilda infrastrukturanslaget och hur inslag av avgiftsfinansie-
ring skall behandlas i den fortsatta investeringsplaneringen.

Beslutsunderlaget är därmed inte av den karaktären att en mer
utvecklad riksdagsbehandling möjliggörs. Inte heller ger riktlinjerna
möjlighet att ta ställning till hur de trafikpolitiska delmålen uppfylls
eller hur samordningsfrågor skall hanteras. Revisorerna anser att rege-
ringen i sina planeringsdirektiv till verken skall ställa tydligare krav på
underlag för avvägningar mellan de trafikpolitiska delmålen och för
samordning mellan och inom trafikslagen.

Förs.: 1991/92:18

Bilaga

Inlandskopplingar

Rangordning av stråken med avseende på olika faktorer.

							"X 50
Faktorer	Stråk					70
Faktorer	26	64	45	234	81	70
Avkastning	A	C	E	D	G	B	F
Restidseff	A	A	B	B	C	A	A
Trafiksäk.eff	B	E	D	C	F	A	-
Produktivitet	F	B	A	D	G	E	C
Regional utj	E	D	A	B	C	D	F
Tillgängligh	D	C	A	F	G	E	B
Miljöklass	1	1	3	4	-	3	4
							______/

Förs.: 1991/92:18

Underbilaga

234 SV In-
landsvägen

landsvägen

150 Askersunds-

/ leden

r		X 45+234
Faktorer	Stråk 26+64	X 45+234
Avkastning	A	B
Restidseff	A	B
Trafiksäk.eff	A	B
Produktivitet	B	A
Regional utj	B	A
Tillgängligh	B	A
Miljöklass	-	______/

81 Norra In-
landsvägen

45 Götaälvsleden

26 Nlssastlgen
u w

‘5.’

gotab 41133. Stockholm 1992

Förslag 1991/92:18

Förslag till riksdagen

1991/92:18

Riksdagens revisorers förslag angåendesamordnad investeringsplanering förtransporter

Revisorernas överväganden

Hemställan

Rapport 1991/92:7

Samordnad investerings-planering för transporter

Innehållsförteckning

0 Sammanfattning

1 Bakgrund och syfte

2 Samordnad investeringsplanering

2.1 Skäl för ett statligt engagemang i infrastrukturen

2.2 Trafikpolitiska mal och strävan efter samordnadinvesteringsplanering

2.3 Begreppen investering och infrastruktur

2.4 Av olika utredningar aktualiserade problem ochförslag till lösningar

3 Investeringar och investeringsplanering inomtransportgrenarna

3.1 Infrastrukturplaneringen

3.2 DELFIN och infrastrukturanslaget

3.3 Väg och järnväg

3.4 Luft- och sjöfart

3.5 Boverket om konsekvenser av trafikverkenslångsiktiga planer

3.6 Budgetpropositionen om investeringsplanering

4 Överväganden och förslag

4.1 Inledning

4.2 Hänsyn till de trafikpolitiska målen

4.3 Samordning

4.4 Underlag för riksdagens styrning

Riksdagens revisorers förslag angående
samordnad investeringsplanering för
transporter

Samordnad investerings-
planering för transporter

2.2 Trafikpolitiska mal och strävan efter samordnad
investeringsplanering

2.4 Av olika utredningar aktualiserade problem och
förslag till lösningar

3 Investeringar och investeringsplanering inom
transportgrenarna

3.5 Boverket om konsekvenser av trafikverkens
långsiktiga planer