Förslag 1991/92:17
Förslag 1991/92:17
Förslag till riksdagen
1991/92:17
Riksdagens revisorers förslag angående
granskningen av de statliga
affärsverkskoncernerna
Förs.
1991/92:17
Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av de statliga
affärsverkskoncernerna. Granskningen är en samlad bedömning av
frågor som bl.a. rör riksdagens styrning och kontroll av affärsverken.
1 Sammanfattning
I skrivelsen lämnar revisorerna en samlad bedömning av centrala
frågor rörande det pågående översynsarbetet om eventuellt ändrade
associationsformer för affärsverken.
Revisorerna har konstaterat att under senare år har ett företagseko-
nomiskt synsätt på affärsverkens verksamheter alltmer dominerat dis-
kussionen, medan frågor om orsaken och bakgrunden till det statliga
engagemanget i dessa verksamheter fatt en mer undanskymd plats.
Med utgångspunkt i riksdagens styrning och kontroll av affärsverkens
verksamheter vid eventuellt ändrade associationsformer för affärsver-
ken tas frågor upp som bl.a. rör de konstitutionella förutsättningarna,
affärsverkens sociala och regionala åtaganden, investeringsplaneringen
och konkurrensförutsättningarna.
Revisorerna föreslår att en kommitté utreder de konstitutionella
frågorna vid eventuellt ändrade associationsformer för affärsverken
enligt reglerna i regeringsformen om bl.a. förvaltningen av och förfo-
gandet över den statliga egendomen och tryckfrihetsförordningens be-
stämmelser om allmänna handlingars offentlighet. Revisorerna begär
också ett klarläggande hur bl.a. de sociala och regionala åtaganden som
nu åvilar affärsverken skall bli tillgodosedda vid eventuellt ändrade
associationsformer för affärsverken. Revisorerna framhåller också bety-
delsen av det ansvar som åvilar staten i utformningen av samhällets
infrastruktur och menar att det måste vara övergripande bedömningar
och hänsyn till långsiktig vinst som blir vägledande i detta arbete och
inte kortsiktiga vinstmaximeringar. När det gäller konkurrensförutsätt-
ningarna vid eventuellt ändrade associationsformer för affärsverken
förutsätter revisorerna att neutrala konkurrensvillkor skapas och tillsy-
nen säkras genom en verkningsfull konkurrenslagstiftning. Den enligt
revisorernas mening viktigaste frågan i utvecklingen av den statliga
affärverksrörelsen är statsmakternas styrning och kontroll vid en för-
1 Riksdagen 1991/92. 2 saml. Nr 17
ändrad associationsform. Denna fråga har — enligt revisorernas me- Förs. 1991/92:17
ning — inte prövats i tillräcklig utsträckning. Några utvärderingar av
hittills gjorda erfarenheter har heller inte genomförts. Revisorernas
anser detta vara anmärkningsvärt och föreslår att regeringen i det
fortsattta översynsarbetet initierar och presenterar sådana utvärderingar
för riksdagen.
Utan eget ställningstagande vill revisorerna framhålla betydelsen av
att problem, möjligheter, nackdelar och fördelar blir ordentligt belysta
i det pågående förändringsarbetet så att inte oväntade händelseförlopp
och eventuella förbiseenden dyker upp som obehagliga överraskningar.
En återreglering av en avreglerad marknad kan leda till betydande
omställningskostnader och risk finns att de önskade effektivitetsvinster-
na i utvecklingen av den statliga affärsverksrörelsen uteblir.
2 Genomförd granskning
Riksdagens revisorer har granskat de statliga affärsverkskoncernerna
postverket, statens järnvägar (SJ) och televerket. Granskningarna har
varit ett led i revisorernas beslut att undersöka de statliga affärsverks-
koncernerna med avseende på riksdagens styrmöjligheter och regering-
ens styrning och kontroll av dessa verksamheter. Granskningarna har
redovisats i förslag till riksdagen.
Med anledning av resultatet av dessa granskningar och det pågående
översynsarbetet inom regeringskansliet rörande eventuellt ändrade as-
sociationsformer för affärsverken vill revisorerna med föreliggande
skrivelse lämna en samlad bedömning av de frågor som kan vara av
betydelse i detta arbete. I skrivelsen redogörs mycket kortfattat för
revisorernas enskilda affärsverksgranskningar. För en utförligare redo-
görelse av dessa granskningar hänvisas till revisorernas skrivelser till
riksdagen i resp, ärende.
Som underlag för skrivelsen ligger — förutom vad som nu nämnts
— även ett stort antal intervjuer med experter, företrädare för departe-
ment, myndigheter och organisationer m.m. En förteckning över de
personer som intervjuats lämnas i bilaga 1.
2.1 Revisorernas tidigare granskningar i sammandrag
I förslaget till riksdagen rörande postverkskoncernens verksamhet (förs.
1989/90:14) föreslås att målen för postverkskoncernen utvecklas, att
regeringen utvecklar styrningen mot övergripande och långsiktiga frå-
gor och att postverket i sina treårsplaner redovisar verksamhetens
långsiktiga utveckling. Det föreslås också i skrivelsen att riksdagen
fastställer riktlinjer för postverkskoncernens bildande och köp av
aktiebolag samt att styrelsens och generaldirektörens ansvar preciseras.
Det bör också införas ett förfarande med en årlig prövning av post-
verksledningens ansvar.
I förslaget till riksdagen rörande SJ-koncernens verksamhet (förs. 2
1990/91:12) föreslår revisorerna att riksdagen diskuterar och prövar SJ-
koncernens framtida verksamhetsinriktning, att de ekonomiska målen Förs,
preciseras och anpassas till verksamheten och att regeringens uppfölj-
ning och kontroll förbättras. I likhet med revisorernas förslag rörande
postverksledningen föreslås även för SJ:s ledning att en årlig prövning
av ledningens ansvar införs. Revisorerna föreslår även en översyn av
associationsformen för SJ.
Revisorernas granskning av televerkskoncernen (förs. 1990/91:20) har
visat att de allmänna målen för verksamheten bör formuleras i kon-
kreta delmål så att metoder för uppföljning och utvärdering kan
utvecklas. När det gäller televerkets treårsplaner efterlyser revisorerna
ett aktuellare beslutsunderlag för riksdagens ställningstaganden i frågor
som rör dessa planer. Informationen till riksdagen i frågor som rör
affärsverkens investeringar, service- och kvalitetsmål är mycket begrän-
sad. Bl.a. saknas det underlag som visar ekonomiska konsekvenser för
olika handlingsalternativ. I skrivelsen framhålls också behovet av en
mer samlad information till riksdagen rörande affärsverkens verksam-
heter. Vid en eventuellt ändrad associationsform för televerket har
revisorerna betonat vikten av att frågor som bl.a. rör televerkets sociala
och regionala ansvar, statsmakternas insyn och kontroll samt offentlig-
hetsprincipen noga övervägs innan slutlig ställning tas i denna fråga.
I sammanhanget vill revisorerna nämna att det för närvarande pågår
en granskning inom revisionen — initierad av trafikutskottet — angå-
ende samordnad investeringsplanering för transportens infrastruktur.
3 Pågående översynsarbete inom
regeringskansliet
I proposition (prop. 1990/91:87) om näringspolitik för tillväxt redovisas
vissa bedömningar och förslag angående utvecklingen av statens affärs-
drivande verksamhet. Dessa kan sammanfattas enligt följande.
Affärsverken förvaltar viktiga delar av samhällets infrastruktur. De
arbetar i stor utsträckning på marknader där inslagen av konkurrens
blir allt större. Samtidigt sker en internationalisering av de nationella
marknaderna där affärsverken bedriver sin verksamhet. Översynsarbe-
tet inriktas i första hand på att omvandla de affärsverk som arbetar i
konkurrens till aktiebolag. Statens vattenfallsverk och domänverket
föreslås i propositionen att ombildas till aktiebolag. Televerket plane-
ras ges en ny associationsform den 1 juli 1992.
I propositionen sägs att statens affärsverksamhet bör ges en sådan
associationsform att ägarrollen kan utövas ändamålsenligt och effektivt.
Den bör också kunna generera en avkastning som dels täcker den egna
rörelsens kapitalbehov, dels kan ge ägaren utdelning på investerat
kapital. Särskilda åtgärder blir aktuella för att lösa sociala, regionalpo-
litiska, försvarspolitiska och konsumentpolitiska åtaganden för affärs-
verken.
Inom kommunikationsdepartementet har nyligen en rapport färdig-
ställts som behandlar postens konkurrensförutsättningar (Ds 1991:44).
1991/92:17
1* Riksdagen 1991/92. 2 saml. Nr 17
Syftet med studien har varit att utreda och pröva förutsättningarna för Förs. 1991/92:17
postverkets verksamhet på en marknad med tilltagande konkurrens
och se vad behovet är för att säkerställa en god postservice i hela
landet under 1990-talet.
I rapporten redovisas en analys av postverkets kostnader för sam-
hällspolitiskt motiverade åtaganden. Avsikten med analysen har varit
att få en bättre styrning och uppföljning för staten som ägare, samtidigt
som grunden läggs till en mer affärsmässig relation mellan posten och
staten som kund. Analysen visar att posten bör ges en kostnadstäck-
ning om ca 565 milj. kr. för sina sociala åtagande inom brevdistribu-
tionen och ca 300 milj. kr. för sina regionala åtaganden för kontantbe-
talningar, dvs. merkostnaden av att upprätthålla en icke affärsmässig
kontantutbetalningsservice på orter där inga bankalternativ finns. När
det gäller de regionala åtaganden inom brevdistributionen (daglig och
rikstäckande service, enhetsporto m.m.) visar analysen att posten inte
behöver fa särskild ersättning för denna service eftersom affärsområdet
Brevs lönsamhet är tillräckligt hög för att täcka kostnaderna för
glesbygdsdistributionen.
Mot bakgrund av den snabba tekniska utvecklingen och den ökade
konkurrensen inom telekommunikationsområdet har behovet av en
generell reglering på området alltmer framstått som nödvändig. Rege-
ringen har därför i maj 1991 tillkallat en särskild utredare som skall
utarbeta förslag till en telelag och de övriga författningsändringar som
kan behövas (Dir. 1991:34). I direktiven motiveras behovet av en
lagstiftning på området av flera skäl. Ett är bl.a. med hänsyn till de
fastlagda telepolitiska målen. Dessa innebär att det allmänna skall se
till att telefoni finns även där den inte är lönsam, vilket medför att
konkurrensförutsättningarna på den svenska telekommunikations-
marknaden inte i alla avseenden är likvärdiga. Samtidigt har innehava-
ren av det allmänna telenätet marknadsdominerande fördelar ur kon-
kurrenssynpunkt. Det framgår vidare av direktiven att på en konkur-
rensutsatt marknad måste självfallet inte bara rättigheter utan även
skyldigheter fördelas rättvist. Det statliga ansvaret som fastlagts av
riksdagen måste, i den del det är kommersiellt betungande, fördelas
rättvist mellan marknadens alla aktörer. En grundläggande utgångs-
punkt är att staten genom en telelag skall ges förutsättningar att styra
och kontrollera verksamheten på telekommunikationsområdet så att
gällande telepolitiska mål kan uppfyllas. Utredningsuppdraget skall
bedrivas skyndsamt och vara slutfört senast den 30 april 1992.
4 Utveckling av statens affärsverksrörelse
Affärsverksformen skapades år 1911 i de huvuddrag som alltjämt äger
giltighet. Under år 1991 fanns det sju statliga affärsverk. Dessa var
domänverket, luftfartsverket, sjöfartsverket, statens vattenfallsverk (Vat-
tenfall) postverket, statens järnvägar (SJ) och televerket. Affärsverket
FFV, som tidigare var affärsverk, är numera ombildat till aktiebolag. Förs. 1991/92:17
Riksdagen har beslutat att även domänverket och Vattenfall ombildas
till aktiebolag (Vattenfall fr.o.m. den 1 januari 1992).
Formellt är affärsverken myndigheter under regeringen. Detta inne-
bär att de ingår som en del i den statliga verksamheten. Verken är
således inga självständiga juridiska enheter som kan äga sina tillgångar
och sitt kapital, i stället förvaltar de dessa åt staten. För affärsverken
innebär detta bl.a. att de har att följa förvaltningsrättsliga föreskrifter,
att deras verksamhet är underkastad offentlig insyn och att beslut av ett
affärsverk normalt kan överprövas i högre instans.
I 1911 års budgetreform, som lade grunden för affärsverksformen,
slogs också fast att verken skulle betraktas som självbärande, affärsdriv-
ande enheter. Detta markerades genom att driftverksamheten kom att
nettoredovisas mot statsbudgeten, dvs. i princip redovisas endast inleve-
rans av överskott/underskott över statsbudgeten. Affärsverken har suc-
cessivt fatt möjligheter till resultatutjämning. Tidigare skulle överskott
i sin helhet inlevereras till statsbudgeten, men numera kan verken
avsätta vinster utöver förräntningskravet till resultatutjämningsfonder
eller motsvarande. Verkens självständighet som ekonomiska enheter
markeras av att de har ett ansvar för förvaltningen av det kapital som
disponeras i verksamheten. I ekonomiskt hänseende gäller i stort sett
sedvanliga företagsekonomiska principer, t.ex. avkastnings- och solidi-
tetsmål. Affärsverken upprättar sedan länge årsredovisningar och bok-
slut med resultat- och balansräkningar på liknande sätt som för större
företag. Affärsverken är dock befriade från statlig inkomst- och förmö-
genhetsskatt.
4.1 Statsmakternas styrning av affärsverken
De mål och riktlinjer som styr affärsverkens verksamheter fastställs av
riksdagen. Detta kan ske dels i samband med mer genomgripande
förändringar i statsmakternas styrning av verksamheterna (prop.
1984/85:100, bil. 8, bet. TU11, rskr. 203 rörande postverket, prop.
1987/88:50 bil. 1 resp. prop. 1987/88:100 bil. 8, bet. TU19, rskr. 260
rörande järnvägstrafiken och SJ och prop. 1987/88:118, bet. TU28,
rskr. 402 rörande televerket), dels genom riksdagens årliga behandling
av motioner resp, propositioner i ärendet. Styrningen från statsmakter-
nas sida sker i regel genom att ett övergripande mål för verksamheten
läggs fast. Detta mål vidareutvecklas sedan i olika delmål. Kontrollen
sker genom att bl.a. service- och kvalitetsmål samt ekonomiska mål
som lagts fast för affärsverkens verksamheter följs upp. Som ett exem-
pel på statsmakternas styrning kan vi kort beskriva de mål och
riktlinjer som bl.a. lagts fast för televerket.
Det övergripande målet för telepolitiken skall vara att medborgarna,
näringslivet och den offentliga förvaltningen i landets olika delar skall
erbjudas en tillfredsställande tillgång på telekommunikationer till lägs-
ta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Detta mål har sedan vidareut-
vecklats i olika delmål. Bl.a. skall telesystemet utformas så att det ger
en god tillgänglighet och service för grundläggande telekommunika-
tioner samt bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som Förs,
helhet. Telesystemet skall dessutom utformas så att det bidrar till
regional balans och möjliggör sociala hänsynstaganden. Telesystemet
skall också vara uthålligt och tillgängligt under kriser och i krig.
För att kunna följa upp verksamheterna vid affärsverken med avse-
ende på bl.a. det nu ovan nämnda regionala och sociala ansvaret som
statsmakterna ålagt verken har riksdagen lagt fast vissa service- och
kvalitetsmål samt ekonomiska mål för deras verksamheter. De mål
som lagts fast för service och kvalitet är för televerket bl.a. att leverans-
tiden för telefonabonnemang i permanentbostäder skall vara fem dagar
och framkomligheten i riksnätet i genomsnitt 98 % på kontorstid. För
postverket gäller att dess produktionssystem skall vara uppbyggt så att i
princip samtliga normalbrev kan gå fram över natten.
De ekonomiska mål som lagts fast är kalkylerade med utgångspunkt
i företagsekonomiska beräkningsgrunder. Dessa krav kan bl.a. vara att
soliditeten och/eller räntabiliteten skall uppgå till en viss miniminivå.
För televerkskoncernen är t.ex. soliditeten fastställd till lägst 30 % och
räntabiliteten till 13—15 % på totalt kapital. För postverket och SJ är
kraven formulerade delvis annorlunda. Således skall postverket bedriva
sin verksamhet på ett så effektivt sätt att den möjliggör ekonomisk
överlevnad av egen kraft. Det ekonomiska utfallet före avsättningar bör
vara 5 % av rörelseintäkterna. För SJ är fastställt att det ekonomiska
resultatet skall förbättras så att SJ kan redovisa ett sådant överskott att
finansiering av anskaffning och förnyelse av nödvändiga resurser i
affärsrörelsen, inkl, investeringar, kan ske efter rekonstruktionsperio-
dens utgång år 1992. För televerkskoncernen har för innevarande år
även fastställts ett utdelningskrav. Detta bör uppgå till 5 % på genom-
snittligt justerat eget kapital. Nivån på resultatmåtten fastställs med
hänsyn till resp, affärsverks ekonomiska förmåga men också till lön-
samheten hos företag som arbetar med liknande verksamheter på den
privata marknaden.
Affärsverken har utvecklat sina balans- och resultaträkningar för att
uppnå största möjliga överensstämmelse med vad som i dag gäller för
aktiebolag. Detta har bl.a. inneburit beräkningar av pensionsskuld,
årliga pensionskostnader och införande av skattemotsvarighet.
4.2 Naturliga monopol
Förutom behovet av en politisk styrning av affärsverkens verksamheter
har det funnits ytterligare motiv för ett statligt engagemang. Det gäller
då inslaget av naturliga monopol i verksamheterna. En monopolsitua-
tion kännetecknas av att produktionsbetingelserna är sådana att styck-
kostnaderna är fallande inom ett mycket stort intervall (s.k. stordrifts-
fördelar). Som exempel på naturliga monopol nämns ofta järnvägar,
post och telekommunikation. När det gäller monopol är det speciellt
två effekter som kan försvåra samhällsekonomisk effektivitet. För det
första kan ett vinstmaximeringsbeteende hos monopolet leda till en
alltför liten produktion. För det andra kan bristen på konkurrenter fa
till följd att produktionskostnaderna blir onödigt höga. Statsmakterna
1991/92:17
har här haft ett ansvar för att se till att monopolsituationerna inte Förs. 1991/92:17
leder till monopolprissättning med underproduktion som resultat.
Eftersom affärsverken har en monopolliknande eller åtminstone en
dominerande ställning i dag på sina resp, marknader har staten satt
upp vissa prismål för affärsverken. Således har bl.a. ett pristak införts
för telefonitaxorna och priset på normalbrev. Prismålen har sedan
kombinerats med ett mål för ökningen i totalproduktiviteten.
4.3 Affärsverken i siffror
I granskningen av affärsverken har revisorerna saknat sammanställ-
ningar som visar storleken och omfattningen av statens affärsverksrö-
relse ur ett mer samlat perspektiv. I syfte att visa betydelsen av den
statliga affärsverksrörelsen lämnas i det följande vissa uppgifter därom.
Tabell 4.1 De statliga affärsverkskoncernernas storlek med avseende på
omsättning, antal årsarbetare och investeringar år 1990
|
Affärsverk |
omsätttning |
% |
antal års- |
% |
in vest. |
% |
|
Domänverket |
3 895 |
4 |
5 239 |
3 |
482 |
2 |
|
Luftfartsverket |
2 598 |
3 |
3 324 |
2 |
1 351 |
7 |
|
Sjöfartsverket |
847 |
1 |
1 231 |
1 |
49 |
0 |
|
Statens | ||||||
|
vattenfallsverk |
19 462 |
20 |
10 230 |
7 |
3 756 |
19 |
|
Postverket |
20 553 |
21 |
57 392 |
37 |
1 658 |
8 |
|
Statens | ||||||
|
järnvägar (SJ) |
20 152 |
20 |
35 017 |
22 |
2 258 |
11 |
|
Televerket |
31 415 |
32 |
43 738 |
28 |
10 278 |
52 |
|
TOTALT |
98 922 |
100 |
156 171 |
100 |
19 832 |
100 |
Källa: Regeringens skrivelse 1991/92:20 med 1991 års redogörelse för
de statliga företagen
Av tabell 4.1 framgår att affärsverken, inkl, affärsverkens bolag, hade
en omsättning på närmare 100 miljarder kronor år 1990, att antalet
årsarbetare uppgick till drygt 156 000 och de totala investeringarna till
ca 20 miljarder kronor.
En jämförelse av antalet anställda inom affärsverken med anställda
inom övrig statlig verksamhet visar att affärsverken svarade för 40 %
av totala antalet anställda inom statlig verksamhet år 1989.
Antal anställda
Allmän civilförvaltning 246 400 (60 %)
Affärsverken 161 000 (40 %)
TOTALT STATLIG VERKSAMHET 407 400 (100 %)
Källa: Statistisk årsbok 1991
1** Riksdagen 1991/92. 2 saml. Nr 17
Affärsverken investerar för betydande belopp varje år, vilket framgår
av sammanställningen nedan.
Förs. 1991/92:17
Investeringar budgetåret 1991/92, milj.kr.
Tele (televerket) 9 800
Post (postverket) 2 000
Tågtrafik (SJ) 2 900
Järnväg 2 600
Vägar 4 000
Flyg 1 000
Sjöfart 100
TOTALT 22 400
Källa: Prop. 1990/91:150, bil. 1:1.2
Av tablån framgår att av den totala investeringsutgiften om 22 400
milj.kr. budgetåret 1991/92 beräknas investeringar i tele-, post- och
tågtrafiksystemen svara för 14 700 milj. kr. eller 66 % . Som jämförel-
se kan nämnas att de totala bruttoinvesteringarna i verkstadsindustrin
uppgick till 19 300 milj.kr. år 1989. Investeringarna för affärsverken
motsvarande år var nästan lika mycket eller 18 600 milj. kr. Detta
utgör nära 70 % av samtliga statliga investeringar år 1989.
För att fa en uppfattning om storleken av de tillgångar som affärs-
verken förfogar över har vissa beräkningar över detta gjorts inom
revisorernas kansli, vilket redovisas i tabell 4.2.
Tabell 4.2 Statens materiella bokförda tillgångar 30 juni 1990
|
Tillgång |
Totalt |
därav |
|
Varulager och förråd |
7 546 |
81 |
|
Skepp, maskiner och inventarier |
34 675 |
90 |
|
Pågående nyanläggningar |
14 815 |
76 |
|
Byggnader |
62 674 |
79 |
|
Mark och övrig fast egendom |
15 013 |
77 |
|
TOTALT (bokfört värde) |
134 723 |
81 |
|
TOTALT (nukostnad) |
289 233 |
81 |
Källa: Årsbokslut för staten budgetåret 1989/90. Nukostnad definieras
som en tillgångs nyanskaffningsvärde minus avskrivningar.
Det bokförda värdet av statens materiella tillgångar omräknat till
nukostnad uppgår, som tabellen visar, till närmare 300 miljarder
kronor. Affärsverken svarar härav för en betydande andel eller 81 % .
I en publikation från riksrevisionsverket om statsbudgetens utfall för
budgetåret 1989/90 framgår att affärsverkens inlevererade överskott
uppgick till 1 793 milj. kr. budgetåret 1989/90. Räntorna på statslånen
uppgick till 2 660 milj. kr. motsvarande budgetår. Av dessa inleveran- Förs,
ser svarade statens vattenfallsverk för den övervägande delen eller 61
% av överskottsinbetalningarna resp. 88 % av ränteinbetalningarna.
1991/92:17
5 Revisorernas överväganden och förslag
Revisorerna avser med föreliggande skrivelse att lyfta fram viktiga
frågor och få dessa belysta i diskussionerna om ändrade associationsfor-
mer för affärsverken. De frågor revisorerna anser vara angelägna att ta
upp gäller förvaltningen av och förfogandet över den statliga förmö-
genheten, offentlighetsprincipen samt de samhällspolitiska och sam-
hällsekonomiska bedömningarna för verksamheterna vid affärsverken.
Under de senaste åren har ett företagsekonomiskt synsätt på affärsver-
kens verksamhet alltmer dominerat diskussionen, medan frågor om
orsaken och bakgrunden till det statliga engagemanget i dessa verksam-
heter fatt en mer undanskymd plats. Revisorerna kommer i det följan-
de att utveckla sina överväganden i dessa frågor.
5.1 De konstitutionella förutsättningarna
Enligt grundläggande bestämmelser i regeringsformen är det riksdagen
som beslutar om förvaltningen av och förfogandet över den statliga
egendomen (RF 9:2 och 9:9). Därtill kommer riksdagens praxis i
frågor som rör den statliga förmögenhetsförvaltningen. Som framgått
förvaltar de statliga affärsverken betydande delar av den statliga egen-
domen eller drygt 80 % av de bokförda materiella tillgångarna år
1990.
Insynen i den statliga förvaltningen garanteras genom bestämmelser-
na i tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet
(TF 2:1).
Revisorerna har samlat sina överväganden rörande de konstitutionel-
la förutsättningarna och eventuellt ändrade associationsformer för af-
färsverken under avsnitt 5.1.2. s. 12.
5.1.1 Regeringsformen
Riksdagen har under senare år markerat betydelsen av och riksdagens
intresse i frågor som rör förvaltningen av och förfogandet över statens
egendomar. Detta har bl.a. kommit till uttryck i riksdagsuttalanden vid
behandlingen av propositioner från regeringen rörande den statliga
företagsverksamheten och frågor som rör investeringar i infrastruktu-
ren.
I näringsutskottets betänkande om försäljning av statens aktier i AB
Gambrinus (bet. NU 1986/87:17) ansåg utskottet att ärenden om för-
säljning av aktier i bolag som ägs direkt av staten normalt skall
underställas riksdagen. Ärendet var i korthet följande.
I slutet av mars 1986 offentliggjordes en överenskommelse om
försäljning av statens aktier i AB Gambrinus — med dotterbolagen AB
Pripps Bryggerier och Bryggeri AB Falken — till Procordia AB. Förs.
Genom kompletteringspropositionen (prop. 1985/86:150, bil. 1), som
avgavs omkring en månad senare, beredde regeringen riksdagen tillfäl-
le att ta del av vad som anförts i propositionen om försäljningen.
Riksdagen fick således aldrig tillfälle att ta ställning till försäljningen,
utan regeringens anmälan i propositionen var en information i efter-
hand om en avslutad affärstransaktion. Försäljningen av aktierna till
Procordia utgjorde en transaktion inom den statliga sektorn. Den
samlade statliga förmögenheten påverkades sålunda inte realt genom
affären.
Enligt utskottets mening var det från statsrättslig synpunkt emeller-
tid ovidkommande om köparen är ett statsägt eller privatägt företag. I
och med överföringen till Procordia upphör aktierna i Gambrinus att
vara statlig egendom i regeringsformens mening. Procordia kan fritt
förfoga över dem, liksom över aktier i sina andra dotterbolag. Procor-
dia har tidigare i ett antal fall överlåtit företag inom koncernen till
icke statliga köpare. Sådana försäljningar prövas varken av regeringen
eller av riksdagen, även om det givetvis måste förutsättas att försälj-
ningarna inte strider mot den av ägaren angivna allmänna verksam-
hetsinriktningen för koncernen. Med hänvisning bl.a. till de grundläg-
gande bestämmelserna i regeringsformen om att dels riksdagen i den
omfattning som behövs fastställer grunder för förvaltningen av statens
egendom och förfogandet över den (RF 9:9), dels att statens medel inte
far användas på annat sätt än vad riksdagen bestämt (RF 9:2) ansåg
utskottet att frågor om försäljning av aktier i statliga bolag som ägs
direkt av staten skall underställas riksdagen.
Med anknytning till vad som nu ovan redovisats vill revisorerna
också fästa uppmärksamhet på trafik- och finansutskottens yttranden i
betänkandet om trafikens infrastruktur (bet. 1990/91:TU24). Även i
detta betänkande tas frågan upp om förvaltningen av och förfogandet
över statens egendomar. Detta skedde i samband med utskottsbehand-
lingen av regeringens förslag om en infrastrukturfond i proposition
(prop. 1990/91:87) om näringspolitik för tillväxt.
Trafikutskottet ansåg att riksdagens inflytande över det nya anslaget
för investeringar i trafikens infrastruktur borde vara betydligt starkare
jämfört med det förslag om infrastrukturfonden som fanns redovisat i
propositionen. Enligt utskottets mening är det inte tillräckligt att
riksdagen i efterhand far kännedom om de projekt som regeringen
beslutar om. Trafikutskottet har också i yttrande till konstitutionsut-
skottet om konsekvensanalyser i propositioner avlämnade under 1990
(bet. 1990/91:TU2y) framhållt att det politiska inflytandet över planer-
ingsprocessen bör stärkas och att regeringen därför bör underställa
riksdagen övergripande riktlinjer för hur infrastrukturen skall utveck-
las inom väg- och järnvägssektorerna.
Finansutskottet har i sitt yttrande till trafikutskottet om trafikens
infrastruktur (bet. 1990/91 :FiU4y) särskilt uppmärksammat frågan om
riksdagens inflytande över infrastrukturinvesteringarnas inriktning.
Riktlinjerna i propositionen är enligt finansutskottets mening mycket
allmänt hållna.
1991/92:17
10
Mot bakgrund av att villkoren för utnyttjande av fonden var mycket Förs,
allmänt hållna och att statliga medel skulle ställas till fondens förfo-
gande utan att anvisas över statsbudgeten ansåg finansutskottet att
frågan uppkommer om förslagen i propositionen kan anses stå i
överensstämmelse med stadgandet i regeringsformen om att statens
medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt (RF
9:2). Av betydelse i sammanhanget anser finansutskottet också vara
stadgandet att riksdagen enligt regeringsformen i den omfattning som
behövs skall fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom
och förfogandet över den (RF 9:9). Avslutningsvis anser finansutskottet
att den centrala frågan är på vilket sätt riksdagens reella inflytande på
den övergripande planeringen skall säkerställas. Det är vidare en
förutsättning att riksdagen anger huvuddragen för användningen av
statens medel och vilka förfoganderegler som skall gälla för den
föreslagna infrastrukturfondens tillgångar.
5.1.2 Tryckfrihetsförordningen
Förutom bestämmelserna i regeringsformen om förvaltningen av den
statliga förmögenheten berörs också verksamheten vid affärsverken av
reglerna i tryckfrihetsförordningen om bl.a. allmänna handlingars of-
fentlighet (TF 2:1).
Den i Sverige lagfästa principen om handlingars offentlighet har sin
grund i allmänhetens behov av och anspråk på insyn i myndigheternas
verksamheter — detta för att förekomma övergrepp och fel men också
för att främja en offentlig debatt som rör samhälleliga angelägenheter.
Myndigheternas verksamheter skall så långt som möjligt ske i öppna
former och under insyn av allmänhet och massmedia. Ett privaträtts-
ligt organ med uppgift att driva en ekonomisk verksamhet, t.ex. ett
statligt aktiebolag, betraktas inte som myndighet och omfattas sålunda
inte av reglerna i tryckfrihetsförordningen.
Riksarkivet har uppmärksammat dessa frågor och har i skrivelse till
regeringen den 14 juni 1991 hemställt att regeringen tar initiativ till en
översyn av offentlighetslagstiftningen. Lagstiftningen bör anpassas bätt-
re till nya och inte tidigare förutsedda förhållanden i samband med
bolagisering av statliga myndigheter. Riksarkivet framhåller i sin skri-
velse bl.a följande.
När ett affärsverk bolagiseras upphör detta som myndighet. Det nya
bolagets upprättade handlingar omfattas inte av offentlighetsprincipen.
Det avvecklade affärsverkets handlingar (myndighetens arkiv) skall
däremot bevaras i den utsträckning som är nödvändig för att tillgodose
rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för
rättsskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. De utred-
ningar som föreslagit statliga myndigheters upphörande har, enligt
riksarkivet, som intäkter räknat inbesparing av upphörande myndighe-
ters arkivkostnader men underlåtit att vidkännas och beräkna kost-
nadshöjningen hos arkivmyndigheterna. Det har heller inte meddelats
några regler om förfarandet i det fall en statlig verksamhet övergår till
ett enskilt organ. När affärsverket FFV bolagiserades reglerades genom
1991/92:17
11
avtal ett utlån av handlingarna från riksarkivet till FFV. De handlingar Förs,
som riksarkivet lånar ut till FFV AB är dock i tryckfrihetsförordning-
ens mening alltjämt förvarade hos riksarkivet.
I detta sammanhang tar riksarkivet upp frågan om handlingar som
enligt sekretesslagens bestämmelser är hemliga. Genom förvaringen av
affärsverket FFV:s arkiv hos FFV AB får tjänsteman hos bolaget
faktisk tillgång även till uppgifter som är hemliga enligt sekretesslagen.
I enlighet med avtaiet undertecknar dock tjänstemän hos FFV-koncer-
nen ett förbehåll enligt sekretesslagen (SekrL 14:9) som ålägger dem
samma tystnadsplikt som de skulle ha haft som affärsverksanställda.
Enligt riksarkivet har detta tillkommit som en nödlösning, och man
menar att lagstiftaren inte kan ha haft detta slag av masshantering i
tankarna när förbehållsinstitutet i sekretesslagen tillskapades.
Riksarkivet pekar också på televerket som i betydande omfattning
har uppgifter som omfattas av absolut sekretess (samfärdselsekretess,
SekrL 9:8) och där analoga sätt att hantera sekretessfrågorna vid
underhandskontakter diskuterats.
Revisorerna anser — mot bakgrund av affärsverkens betydande
ansvar för förvaltningen av och förfogandet över landets infrastruktur-
tillgångar samt den viktiga frågan om det allmännas insyn i och
kontroll av affärsverkens verksamheter — att det behövs ett klarläggan-
de av de konstitutionella konsekvenserna i vad revisorerna ovan anfört
vid ändrade associationsformer för affärsverken. Revisorerna anser att
dessa frågor inte blivit tillräckligt belysta i det pågående översynsarbe-
tet av den statliga affärsverksrörelsen. Revisorerna har i tidigare
granskningar av affärsverkskoncernerna bl.a. kunnat konstatera att
riksdagens styrning och kontroll av affärsverken behöver utvecklas.
För att styrningen skall kunna ske med utgångspunkt i de av stats-
makterna fastlagda målen för verksamheterna krävs insyn och utveck-
lade styrinstrument för detta ändamål.
Det finns en annan aspekt med viss anknytning till vad som reviso-
rerna nu anfört. Det gäller de grundläggande spelreglerna i vårt
demokratiska system. I regeringens proposition (prop. 1986/87:99) om
ledning av den statliga förvaltningen är en grundsyn bakom förslagen
att det är hos de centrala politiska organen som det slutliga ansvaret
skall utkrävas. Ett grundläggande krav på förvaltningen blir då följakt-
ligen att den fungerar som ett effektivt redskap för förverkligandet av
riksdagens och regeringens intentioner.
Inför beslut om överföring av betydande uppgifter från myndigheter
till statliga bolag är det — enligt revisorernas mening — också viktigt
att överväga vilka de samlade effekterna kan bli på det demokratiska
systemets funktionsduglighet. Hittills har besluten om eventuellt ändra-
de associationsformer för affärsverken grundats på underlagsrapporter
sammanställda inom regeringskansliet eller på uppdrag av regeringen.
Revisorerna anser att riksdagens beslutsunderlag i frågan om ändrade
associationsformer för affärsverken även måste grundas på parlamenta-
riska överväganden i de konstitutionella frågorna som revisorerna nu
pekat på. Revisorerna föreslår att riksdagen hos regeringen begär att en
kommitté tillkallas för uppgiften.
1991/92:17
12
5.2 Det statliga engagemanget
Det statliga engagemanget i affärsverkens verksamheter är — som
framgått — betingat av flera orsaker. Vi har redovisat affärsverkens
betydelse för infrastrukturutvecklingen, deras sociala och regionala
ansvar samt inslaget av naturliga monopol i många av deras verksam-
heter. Därtill kommer att verksamheten vid affärsverken skall bedrivas
företagsekonomiskt effektivt så att staten som ägare kan få en rimlig
avkastning på insatt kapital. Det nyss nämnda belyser i allt väsentligt
de olika roller som staten har att ikläda sig i styrningen av affärsver-
ken. Revisorerna tar i det följande upp olika aspekter utifrån denna
utgångspunkt.
5.2.1 Sociala och regionala åtaganden m.m.
Affärsverken har i sin verksamhetsutövning ålagts att ta sociala och
regionala hänsyn. För de affärsverk som revisorerna granskat gäller
bl.a. för postverket att kunna tillgodose daglig och rikstäckande brev-
befordran och postservice till en enhetlig taxa. För televerket gäller
bl.a. att kunna ge en god service för grundläggande telekommunika-
tioner och bidra till regional balans och möjliggöra sociala hänsynsta-
ganden. Dessa sociala och regionala krav som statsmakterna ålagt
verken förutsätts bli tillgodosedda inom ramen för deras affärsverksam-
het. Enligt post- och teleutredningen (SOU 1990:27), som hade till
uppgift att bedöma och precisera post- och televerkets sociala och
regionala ansvar, beräknades kostnaderna för detta ansvar till drygt 1,2
miljarder kronor för postverket och 1,9 miljarder kronor för telever-
ket.
Utöver det sociala och regionala ansvaret som dessa verk förutsätts
ta inom ramen för sin affärsmässiga verksamhet finns även andra krav
som måste beaktas i särskild ordning. För televerket är dessa särskilda
åtaganden att ansvara för telefonautomater i glesbygd, handikapphän-
syn, totalförsvarsaspekter och samhällets alarmeringstjänst (SOSAB).
För posten finns vissa särskilda åtaganden av liknande slag, så t.ex.
utdelningsservice till äldre och handikappade, distributionsstöd av
blindskrift och beredskapsåtaganden. Beräkningar har gjorts i syfte att
uppskatta kostnaderna för dessa särskilda åtaganden. För televerket
beräknas dessa uppgå till ca 360 milj. kr. (prop. 1990/91:87). Enligt
rapporten från kommunikationsdepartementet om postens konkur-
rensförutsättningar (Ds 1991:44) har kostnaderna för postverkets socia-
la åtaganden inom brevdistributionen och de regionala åtagandena för
kontantbetalningarna beräknats uppgå till 565 resp. 300 milj. kr.
Post- och televerken skall i sina resp, treårsplaner till regeringen
bl.a. redovisa de sociala och regionala krav som statsmakterna ställer
på verksamheterna och hur verken klarar av att tillgodose dessa.
Regeringen redovisar sedan — i regel i budgetpropositionen — tre-
årsplaner för riksdagen, som då har att ta ställning till dessa. Genom
denna redovisning får riksdagen underlag för bl.a. en bedömning av
om kraven på post- och televerken behöver förändras i några avseen-
den.
Förs. 1991/92:17
13
Vid en bolagisering av affärsverken finns ingen skyldighet för bola- Förs,
get att presentera sådana treårsplaner som i sin utformning är anpassa-
de efter statsmakternas behov i fråga om mål och verksamhetsinrikt-
ning. Ett aktiebolag är naturligtvis skyldigt att avge årsredovisning.
Denna utformas dock i enlighet med aktiebolagslagens regler och i
övrigt med den praxis som utvecklats på området utifrån de rent
företagsekonomiska och affärsmässiga principer som gäller på redovis-
ningens område. Till skillnad från treårsplanerna är det tidsmässiga
perspektivet som presenteras i bolagens årsredovisningar huvudsakli-
gen historiskt och avser som regel femåriga tillbakablickar.
Revisorerna vill också i sammanhanget hänvisa till riksdagens utta-
lande rörande telepolitik i utveckling (bet. 1990/91:TU28) där trafikut-
skottet underströk betydelsen av att varje ändring av associationsform
bör ske på sådant sätt att att riksdagens insyn och inflytande över
televerket som telepolitiskt instrument säkerställs.
För att riksdagen skall kunna göra ändamålsenliga avvägningar
mellan olika hänsynstaganden som nu åvilar verken anser revisorerna
att det krävs en noggrann kartläggning av och en utvecklad kostnads-
beräkning för de samhällpolitiska krav som statsmakterna ställer på
verken. En sådan kartläggning bör visa vilka krav som betingas av
statens roll som ägare och vilka som kommer utifrån rollen som
uppdragsgivare eller beställare. Härigenom underlättas statsmakternas
beslut om nödvändiga prioriteringar i affärsverkens verksamheter. En-
ligt revisorernas bedömning kommer den ekonomiska resursknapphe-
ten att leda till nödvändiga prioriteringar i utformningen av verksam-
heterna vid affärsverken. Vid en bolagisering av affärsverken kommer
sådana prioriteringar att åvila företagsledningar som är aktörer på
marknader där villkoren i första hand styrs av affärsmässiga hänsynsta-
ganden. Som ägare har staten naturligtvis alltid möjlighet att styra
verksamhetsinriktningen genom t.ex. bestämmelser i bolagsordningen.
Revisorerna har — som framgått — i tidigare granskningar av affärs-
verken bl.a. funnit att riksdagens styrning och kontroll av affärsverken
behöver utvecklas. Vid en bolagisering av affärsverken kommer frågor
om statsmakternas mål, riktlinjer och styrformer ännu mer i förgrun-
den.
Revisorerna anser att det är viktigt att få klarlagt hur de samhällspo-
litiska krav som nu ålagts verken skall bli tillgodosedda vid en föränd-
ring av affärsverkens associationsformer.
5.2.2 Investeringsplaneringen
Vi har i tidigare avsnitt visat att affärsverken förvaltar betydande delar
av samhällets infrastruktur. Utbyggnaden av infrastrukturen skall bidra
till att bibehålla och utveckla välfärden. Infrastrukturinvesteringarna
tar också stora kapitalresurser i anspråk under ett stort antal år. Bara
planerings- och investeringsarbetet kan sträcka sig över ett tiotal år och
den beräknade livslängden för investeringen kanske upp till 50—75 år.
Alternativanvändningen är också mycket begränsad för denna typ av
investeringar. En viktig uppgift för staten blir härvid att på ett övergri-
1991/92:17
14
pande sätt ange färdriktningen för infrastruktursystemens långsiktiga Förs,
utformning. Det gäller också att kunna bedöma den kortsiktiga inrikt-
ningen utifrån en helhetssyn så att nödvändiga och samhällsekono-
miskt effektiva investeringar kommer till stånd. Samspelet mellan de
olika kommunikationssystemen är också en viktig del i infrastruktu-
rens utformning.
Trafikutskottet har särskilt poängterat betydelsen av en utvecklad
samordnad investeringsplanering. Detta innebär att de samhällsekono-
miska effekterna bör beskrivas för större projekt och att gemensamma
planeringsförutsättningar bör eftersträvas för samtliga infrastrukturverk
(bet. 1990/91:TU25). Utskottet har också när det gäller riktlinjer och
principer för investeringsplaneringen betonat att styrningen mer tydligt
bör emanera från riksdagens sida.
Informationen om bl.a. investeringarnas storlek, inriktning och ut-
formning görs — som redan nämnts — i verkens treårsplaner. Däri
redovisas också ekonomiska planer med prismål och övriga ekonomis-
ka mål som statsmakterna lagt fast för verksamheten. I sin utformning
är treårsplanerna anpassade till att ge regering och riksdag erforderlig
information i frågor om investeringsplaneringen. I detta syfte är tre-
årsplanerna ett viktigt styrinstrument för regering och riksdag.
I diskussionen om riksdagens styrning och kontroll vid en eventuell
bolagisering av affärsverken finns det en grundläggande fråga som
revisorerna vill peka på. Det gäller avvägningen mellan den politiska
styrningen med ett statligt engagemang och styrningen utifrån markna-
dens villkor för infrastrukturinvesteringarna. I bilaga 12 till långtidsut-
redningen 1990 har expertgruppen för forskning om regional utveck-
ling (ERU) skrivit om det omedvetna valet — nationell politik och
regional obalans.
Av bilagan framgår att målet med den offentliga planeringen av
infrastrukturförsörjningen är att beakta den långsiktigt utvecklande
effekten. Generellt kan det sägas åligga regering och riksdag att tillgo-
dose försörjningen med interregional infrastruktur för transport och
kommunikation. Regering och riksdag skall sedan ta ställning dels till
inriktningen vilka större projekt som skall genomföras, dels till finan-
sieringen av projekten. Alla infrastrukturinvesteringar finansieras
emellertid inte efter beslut i regering och riksdag. Under 1980-talet har
utvecklingen kännetecknats av att en allt större andel av investeringar-
na i infrastrukturen finansieras vid sidan av den ordinarie statsbudget-
en. Användningen av tre andra finansieringsformer har ökat, nämligen
extra-ordinarie statsbudgetmedel, infrastrukturorganens ackumulerade
vinstmedel samt lån från den reguljära kapitalmarknaden.
Finansieringsprofilen skiljer sig åt mellan olika typer av infrastruk-
tur. Investeringarna i infrastruktur för telekommunikationer har un-
der senare år helt finansierats av ackumulerade vinstmedel och lån på
kapitalmarknaden. Väginvesteringar som normalt har finansierats med
ordinarie statsbudgetmedel finansieras numera i allt större utsträckning
med extra-ordinarie statsbudgetmedel. Den ökade användningen av
icke-reguljära finansieringsformer har bidragit till att öka det finansiel-
1991/92:17
15
la utrymmet för infrastrukturinvesteringar. Samtidigt innebär denna Förs. 1991/92:17
utveckling att utrymmet för en mer övergripande och planmässig
utbyggnad av infrastrukturen minskats.
Det framgår vidare av bilagan att ovanstående förändringar i finan-
sieringen också har påverkat det regionala mönstret i investeringsverk-
samheten. I Stockholmsregionen är det investeringarna i telekommuni-
kationer som ökat kraftigt. Då dessa investeringar endast marginellt
har finansierats via statsbudgeten har utbyggnaden till stor del skett
efter marknadsekonomiska principer. Sedan mitten av 1970-talet har
också telekommunikationernas infrastruktur svarat för en växande
andel av de totala investeringarna i infrastrukturen. Regionerna i
norra Sverige med stor arbetslöshet och en nettoutflyttning av befolk-
ningen har varit föremål för speciella arbetsmarknads- och regionalpo-
litiska insatser. Till en del har dessa insatser antagit formen av investe-
ringar i vägar och järnvägar, vilka finansierats med extra-ordinarie
statsbudgetmedel. Att infrastrukturinvesteringarna fick denna inrikt-
ning betingas av — enligt vad som står i bilagan — att väg- och
järnvägsinfrastruktur är de områden där statens planeringsmöjligheter
är störst.
Slutligen vill revisorerna anknyta till vad som framgått av föregåen-
de avsnitt om investeringsplaneringen och förvaltningen av infrastruk-
turnäten. I dessa diskussioner har framförts synpunkter såsom att
staten bör ta ansvar för förvaltningen och utbyggnaden av näten. Näten
kan sedan utnyttjas av företag — statliga eller privata — som genom
anbudsförfarande rörande pris, kvalitet och service e.d. erhållit rätten
att driva verksamhet på nätet. En sådan lösning — anses det — skulle
ge staten en möjlighet att formulera villkor och krav vad avser bl.a.
sociala och regionala hänsynstaganden som de aktörer som vill använ-
da systemen måste uppfylla. Vidare skulle det kunna underlätta för
staten att se till att en nödvändig samordning i planeringen kan
komma till stånd.
Revisorerna anser att frågan om huvudansvaret för affärsverkens
infrastrukturnät måste bedömas utifrån ett samlat och övergripande
perspektiv med utgångspunkt i de samhällsekonomiska och samhälls-
politiska hänsynstaganden som åvilar verken.
Revisorerna vill med redovisningen ovan peka på betydelsen av det
ansvar som åvilar staten i utformningen av samhällets infrastruktur.
Det måste vara övergripande bedömningar och hänsyn till långsiktig
vinst som blir vägledande i detta arbete och inte kortsiktiga vinstmax-
imeringar. Revisorerna anser att i det fortsatta översynsarbetet om
eventuellt ändrade associationsformer för affärsverken måste frågor av
det slag som revisorerna nu pekat på bli ordentligt belysta och klarlag-
da så att det övergripande och långsiktigt statliga ansvaret för infra-
strukturutvecklingen säkerställs.
16
5.2.3 Konkurrensförutsättningar Förs.
Till följd av den tekniska utvecklingen och en ökad internationaliser-
ing har utvecklingen inom affärsverkens verksamhetsområden under
de senaste årtiondena gått i riktning mot en ökad konkurrens. Inslaget
av naturliga monopol i deras verksamheter har blivit mindre påtagligt
och i diskussionerna om ändrade associationsformer för affärsverken
har aktiebolagsformen, som är internationellt erkänd och accepterad,
ansetts vara den mest lämpade att möta de nya marknadsförhållandena.
Även om konkurrensen för de statliga affärsverken har ökat under
senare år har de dock alltjämt en dominerande ställning på sina resp,
verksamhetsområden. Televerket har — enligt statens pris- och kon-
kurrensverk (SPK) — en dominerande ställning på de flesta markna-
der för teletjänster. Detta framgår av att verksamheter inom vilka
televerket har en marknadsandel på 80 % eller mer svarar för över 90
% av televerkets omsättning. Hit hör i första hand telefonitjänsten,
som svarar för över hälften av televerkets omsättning. Enligt SPK bör
affärsverken på de konkurrensutsatta sektorerna få agera med samma
ekonomiska frihet som gäller för konkurrentföretagen. Däremot bör
prissättningen inom monopolsektorerna sättas så att verksamheten
bedrivs samhällsekonomiskt effektivt. En samhällsekonomisk prissätt-
ning kan i televerkets fall leda till att konkurrenter kan få svårt att
etablera sig. Enligt SPK bör hela telefonitjänsten omfattas av prisstyr-
ning. När det gäller förutsättningarna för en effektiv konkurrens på
telemarknaden anser SPK att det bör undersökas att skilja ut telever-
kets funktion som leverantör av nätkapacitet från funktionen som
kommersiell nyttjare.
Professor Peter Bohm m.fl. har i en rapport (Ds 1991:77) till
expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) om SJ, televerket
och posten — bättre som bolag? tagit upp frågan om televerkets
monopolprissättning. I rapporten pekar Bohm på att det finns vissa
konkreta risker för en monopolliknande prissättning på hushållstelefo-
nin. Så länge det saknas konkurrens på denna marknad kan givetvis
hushållen komma att utsättas för relativa prishöjningar, en tendens
som kan förstärkas om televerket vore ett starkt vinstinriktat privat
företag. För att ett bolagiserat och särskilt ett privatiserat televerk skall
framstå som intressant torde — enligt Bohm — det behövas någon
form av reglering av hushållens samtals- och abonnemangsavgifter.
Näringsfrihetsombudsmannen (NO) har i skrivelse till kommunika-
tionsdepartementet 1990-12-21 med anledning av åtgärder för att för-
hindra korssubventionering mellan olika verksamhetsområden inom
televerket framhållit att televerkets monopol fortfarande är mycket
omfattande. NO pekar i sin skrivelse bl.a. på att om televerket tillåts
att låta förvaltningen av telenätet, katalogverksamheten och andra
verksamheter med svagt eller obefintligt konkurrenstryck subventione-
ra försäljningen av kundutrustning m.m. kan detta omöjliggöra eller
starkt försvåra för konkurrerande företag att etablera sig på telemark-
naden. Resultatet kan bli att televerket behåller sin dominerande
1991/92:17
17
ställning på denna marknad och att de positiva effekterna från pris- Förs,
och effektivitetssynpunkt, som avregleringen på teleområdet var avsedd
att ge upphov till, uteblir eller i varje fall starkt begränsas.
Ett sätt att förhindra korssubventionering mellan olika verksamhets-
områden inom televerket — menar NO — vore att organisatoriskt
separera de konkurrensutsatta verksamheterna från förvaltningen av
det fasta nätet och att lägga de olika verksamheterna i ett antal separata
bolag. SPK delar denna principiella inställning.
I NO:s remissyttrande 1990-09-18 över betänkandet POST & TELE
— affärsverk med regionalt och socialt ansvar (SOU 1990:27) anför
NO bl.a. att företag som skall agera i konkurrens med varandra på en
marknad bör ha likartade konkurrensvillkor. Om något företag på
marknaden av staten åläggs att utföra extra tjänster som staten vill ta
på sig ansvar för, så bör de merkostnader ett sådant extra ansvar
medför enligt NO:s mening bäras solidariskt av alla. Detta synsätt leder
naturligtvis till att kostnaderna finansieras över statsbudgeten. Det
alternativ som därnäst bör komma i fråga är att kostnader bärs
solidariskt av dem som utnyttjar de varor eller tjänster som den
aktuella näringen producerar. Finansieringen bör då enligt NO:s me-
ning ske i form av en statlig konkurrensneutral avgift för aktörerna på
området. Om ingen av dessa finansieringsformer framstår som tillfreds-
ställande återstår möjligheten att låta det företag som ålagts att utöva
det statliga ansvaret finansiera det med sin egen prissättning. Denna
lösning kan dock medföra svåra olägenheter från konkurrenssynpunkt.
Revisorerna vill i detta sammanhang — i likhet med SPK och NO
— framhålla att även om inslaget av naturliga och/eller legala monopol
inom affärsverkens verksamhetsområden har fått en minskad betydelse,
så föreligger dock en faktisk monopolsituation på flera verksamhets-
områden. En bolagisering av affärsverken torde inte lösa denna fråga
med mindre än att det skapas neutrala konkurrensvillkor för samtliga
aktörer på marknaden. Den kritik som framförts i Storbritannien
rörande bolagisering och privatisering av offentlig verksamhet har i
första hand gällt bristen på kompletterande konkurrensbefrämjande
åtgärder i denna process. Revisorerna förutsätter att inför varje ändring
i associationsformen för affärsverken har neutrala konkurrensvillkor
skapats och tillsynen säkrats genom en verkningsfull konkurrenslag-
stiftning. Detta gäller inte minst prisövervakningen på monopol- och
monopolliknande sektorer. De konkurrensvårdande tillsynsmyndighe-
terna måste också kunna utföra sina arbetsuppgifter på ett effektivt
sätt.
5.2.4 Styrning och kontroll
Revisorerna har med denna skrivelse velat lyfta fram och belysa viktiga
frågor i diskussionen om eventuellt ändrade associationsformer för
affärsverken. Den enligt revisorernas mening viktigaste frågan att få
belyst är hur statsmakternas styrning och kontroll vid en bolagisering
av ett statligt affärsverk kan tryggas. Det är uppenbart att offentlig
insyn och kontroll över ett statligt aktiebolag är väsentligt mindre än
1991/92:17
18
över ett affärsverk. Hur riksdag och regering skall utöva sin styr- och Förs,
kontrollfunktion vid eventuellt ändrade associationsformer för affärs-
verken har — enligt revisorernas mening — inte prövats i tillräcklig
utsträckning. Några utvärderingar av hittills gjorda erfarenheter i detta
avseende har heller inte genomförts. Revisorerna anser detta vara
anmärkningsvärt och föreslår att regeringen i det fortsatta översynsar-
betet genomför och presenterar sådana utvärderingar för riksdagen.
5.3 Affärsverk — statliga aktiebolag — utförsäljningar
De krympande ekonomiska ramarna för den offentliga sektorn ställer
höga krav på effektivitet och hushållning med resurserna. Bolagisering
av statlig verksamhet och utförsäljningar av statliga företag kan då bli
ett led i detta arbete. Bolagiseringarna gör de statliga företagen mer
konkurrensneutrala på de marknader de verkar på. En bolagisering
öppnar också vägen för utförsäljningar av de statliga bolagen som kan
ge staten en möjlighet att bl.a. göra investeringar i infrastrukturen eller
avbetalningar på statsskulden.
Det finns i detta sammanhang några aspekter som revisorerna skulle
vilja lyfta fram. Dessa är följande.
Professor Lennart Hjalmarsson har i ett inlägg i Industriförbundets
skriftserie om den offentliga sektorns nydaning tagit upp frågan om
privatisering och konkurrens. Han säger där att privatisering är i sig
inget speciellt effektivt medel för att uppnå en ökad produktivitet
inom en sektor. En lång rad empiriska undersökningar av produktivi-
tetsskillnader mellan privat och offentlig verksamhet ger inget belägg
för hypotesen att privat bedriven verksamhet generellt skulle vara
effektivare än offentlig under samma förutsättningar i övrigt. Däremot
visar det sig i allmänhet att en ökad konkurrens är ett effektivt medel
för att uppnå en ökad produktivitet inom en bransch. Det ges också
exempel på privatiseringar av statliga bolag i Storbritannien. Där har
t.ex. gas- och telemarknaden privatiserats i kombination med omfattan-
de regleringar utan nämnvärd ökning av konkurrensen. Syftet med
privatiseringen torde i dessa fall varit statsfinansiellt.
Hjalmarsson pekar också på att en ökad konkurrens i vissa fall kan
leda till en försämrad effektivitet i samhällsekonomin. Fallet med en
möjlig men inte önskvärd konkurrens kan vara när en producent
kommer in på marknaden och lägger beslag på de mest vinstgivande
aktiviteterna, s.k. cream skimming. Detta leder under vissa förutsätt-
ningar till en lägre produktivitet och högre totala kostnader i bran-
schen. Detta fall kan vara svårt att skilja från de fall då ett domineran-
de företag tagit på sig vissa sociala eller regionala åtaganden, t.ex.
samma telefonkostnader i glesbygd som tätort, som finansieras via en
genomsnittligt högre prisnivå för alla konsumenter. En ökad konkur-
rens kan i detta fall, via tryck på priserna i riktning mot marginalkost-
naden, leda till en högre effektivitet men på bekostnad av dessa andra
målsättningar.
När det gäller frågan om naturligt monopol och statligt ägande
menar Hjalmarsson att det handlar om en avvägning mellan offentligt
1991/92:17
19
ägande och reglerat privat ägande. Det är här en empirisk fråga vilket Förs,
som leder till högst effektivitet. I många fall finns starka argument för
offentligt ägande. En reglering av privata företag kan bli mycket
komplicerad och ineffektiv, framhåller Hjalmarsson, och pekar, som
ett avskräckande exempel, på regleringen av de privata amerikanska
kraftföretagen.
I diskussionerna om privatisering av statliga företag nämns ofta
Storbritannien som ett framgångsrikt exempel. Det sägs bl.a. att de
privatiserade företagen i Storbritannien i allmänhet expanderat snabbt
och förbättrat sin lönsamhet efter privatiseringen. Revisorerna vill i
anslutning till detta peka på att professor Peter Bohm i den tidigare
nämnda rapporten (Ds 1991:77) till ESO om SJ, televerket och posten
— bättre som bolag? tagit upp frågan om de brittiska privatiseringarna.
En utvärderingsstudie som gjorts av två engelska ekonomer tar upp
privatiseringen i Storbritannien utifrån en samhällsekonomisk utgångs-
punkt. Studien visar att de flesta privatiserade företag har haft en
starkare tillväxt än de som inte privatiserats. Detta faktum beror —
enligt studien — inte nödvändigtvis på ändrade ägarförhållanden. De
privatiserade företag som vuxit snabbt hade en snabb tillväxt även
tidigare. Det finns även andra synpunkter framförda av engelska eko-
nomer rörande den brittiska privatiseringen av statliga företag. Vissa
ekonomer hävdar att privatiseringen varit framgångsrik utifrån effekti-
vitetssynpunkt men har kritiserat de brittiska privatiseringarna för att
man från statens sida underlåtit att skapa de förutsättningar för en
verksam konkurrens som ställts i utsikt. Kritiken har således i detta
fall inte gällt privatiseringen i sig utan bristen på kompletterande
konkurrensbefrämjande åtgärder.
Med anledning av att det i diskussionerna om statliga utförsäljningar
har nämnts att det inbringade kapitalet härav bl.a. kan användas till att
amortera på vår statsskuld vill revisorerna slutligen nämna följande två
omständigheter.
Sverige har tidigare varit starkt skuldsatt. Det skedde en stor kapital-
import i slutet på 1800-talet och i början på 1900-talet när stora
investeringar gjordes i infrastrukturen. Det byggdes bl.a. järnvägar som
fick en avgörande betydelse för den industriella utvecklingen i landet.
Professor Erik Dahmén gör i en artikel i tidskriften Pecunia nr 1,
1990, en jämförelse mellan denna statsskuld och den vi har dragit på
oss i dag. Jämförelsen visar att när vi började låna upp pengar igen på
1970-talet och i början av 1980-talet skedde detta inte huvudsakligen
till utvecklings- och tillväxtfrämjande investeringar utan för att undgå
en sänkning av vår levnadsstandard. Vår statsskuld, som uppgår till
närmare 600 miljarder kronor, har således till stor del uppkommit
genom upplåning för konsumtionsändamål.
Affärsverken ansvarar som redan framgått för ett betydande infra-
strukturkapital, ett kapital som byggts upp av tidigare generationer och
som förvaltas och utvecklas för kommande generationer. Statsmakter-
na bör här — enligt revisorernas mening — ha ett ansvar så att detta
kapital förvaltas ändamålsenligt och långsiktigt för nästkommande
generationer.
1991/92:17
20
En annan omständighet är behovet av riskkapital vid utförsäljningar Förs,
av statliga bolag och storleken på det kapital som härigenom kommer
att tillföras statskassan. Som revisorerna ser det kommer det att krävas
betydande kapitalbelopp för att ta emot utbudet av de statliga aktierna
vid dessa utförsäljningar. Storleken av den svenska riskkapitalmarkna-
den har uppskattats till 5—10 miljarder kronor per år. Hur stort detta
belopp blir är ju bl.a. mycket beroende av inflödet av utländskt kapital
och/eller särskilt förmånliga erbjudanden vid utförsäljningarna. Det är
också i allra högsta grad beroende på de ekonomiska konjunkturerna.
I Storbritannien — som ofta tas som ett exempel på lyckade privatiser-
ingar av statliga företag — inverkade den rådande högkonjunkturen
mycket positivt i detta förlopp.
I syfte att få en uppfattning av omfattningen av en statlig utförsälj-
ning lämnas i det följande ett mycket förenklat räkneexempel utifrån
de uppgifter som redan redovisats i denna skrivelse och som bygger på
officiell statistik. Affärsverken svarar — som framgått — för 81 % av
de statliga bokförda materiella tillgångarna. I absoluta tal motsvarar
detta 234 miljarder kronor beräknat till nukostnad (se tabell 4.2, s. 8).
Om följande enkla antagande görs att det finns ett genomsnittligt
tillskott av riskkapital om 7,5 miljarder kronor per år och att försälj-
ningsvärdet av de statliga affärsverken motsvarar det nämda värdet om
234 miljarder kronor skulle det således i detta exempel ta drygt 30 år
för att sprida det statliga ägandet.
I tabellen nedan redovisas riskkapitaltillförseln på den svenska aktie-
marknaden för de senaste sex åren. Som framgår varierade storleken
av det totala riskkapitalet högst väsentligt eller från ca 3 miljarder
kronor år 1985 till närmare 10 miljarder kronor år 1990.
Tabell 5.1 Riskkapitaltillförseln på aktiemarknaden åren 1985—1990,
milj.kr.
|
1985 |
1986 |
1987 |
1988 |
1989 |
1990 | |
|
Nyemissioner |
508 |
1 335 |
4 655 |
4 195 |
2 627 |
4 727 |
|
Riktad emission |
547 |
2 366 |
42 |
0 |
250 |
2 441 |
|
Introduktioner | ||||||
|
(nya bolag) |
1 775 |
583 |
2 332 |
1 953 |
5 431 |
2 755 |
|
TOTALT |
2 830 |
4 284 |
7 029 |
6 148 |
8 308 |
9 923 |
Källa: Stockholms fondbörs, Basfakta 1990 — tabeller
Det kan finnas anledning att här även peka på situationen utanför
Sverige. Vi vet att flera västeuropeiska länder står inför liknande
strukturförändringar som Sverige när det gäller att sprida det statliga
ägandet. Stora statliga utförsäljningar har gjorts eller planeras i Eng-
land, Frankrike och flera andra västeuropeiska länder. Samtidigt pågår
i Östeuropa och i Sovjetunionen ett stort rekonstruktionsarbete i syfte
att minska det statliga inflytandet. Även denna process handlar i stort
om att bolagisera och privatisera statens företag. Det framstår i denna
internationella strukturomvandlingsprocess som att konkurrensen om
1991/92:17
21
det riskvilliga kapitalet kan bli större och utöva press på prisnivån. Förs. 1991/92:17
Revisorerna har erfarit att frågor rörande kapitalmarknaden i Europa
för närvarande är föremål för diskussioner inom OECD.
Revisorerna vill med det ovanstående endast belysa olika aspekter
som förts fram i diskussionen om ändrade associationsformer för
affärsverken. Det är mot denna bakgrund viktigt att problem och
möjligheter, nackdelar och fördelar i detta förändringsarbete blir or-
dentligt belysta så att inte oväntade händelseförlopp och eventuella
förbiseenden dyker upp som obehagliga överraskningar. En återregler-
ing av en avreglerad marknad kan leda till betydande omställningskost-
nader, och risk finns att de önskade effektivitetsvinsterna i utveckling-
en av den statliga affärsverksrörelsen uteblir.
6 Hemställan
Riksdagens revisorer hemställer
1. beträffande de konstitutionella förutsättningarna
att riksdagen hos regeringen begär att en kommitté tillkallas för
en översyn av de konstitutionella frågorna vid eventuellt ändra-
de associationsformer för affärsverken i enlighet med vad reviso-
rerna anfört,
2. beträffande
a) affärsverkens sociala och regionala åtaganden m.m.,
b) investeringsplaneringen,
c) konkurrensförutsättningar,
d) styrning och kontroll
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört.
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Kjell Nilsson (s), Hans Lind-
blad (fp), Anders G Högmark (m), Anita Johansson (s), Bengt Silfver-
strand (s), Birgitta Hambraeus (c), Sten-Ove Sundström (s), Margareta
Gard (m), Åke Carnerö (kds), Maja Bäckström (s) och Leif Bergdahl
(nyd).
Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg, utredningschefen Margaretha Stålfors och revisionsdi-
rektören Susanne Lindstedt (föredragande).
Stockholm den 13 februari 1992
På riksdagens revisorers vägnar
Alf Wennerfors
Susanne Lindstedt
22
Personer som intervjuats med anledning av revisorernas
skrivelse (försl. 1991/92:17) om granskningen av de statliga
affärsverkskoncernerna
Abjörner, Lena, departementsråd, finansdepartementet
Anjou, Lars, bitr, drätseldirektör, Stockholms kommun
Berggren, Christer, departementssekreterare, näringsdepartementet
Bohm, Peter, professor i nationalekonomi, Stockholms universitet
Cassel, Filip, revisionsdirektör, riksrevisionsverket
Dahlsten, Ulf, generaldirektör, postverket
Hasselgren, Björn, byrådirektör, länsstyrelsen i Stockholms län
Heden, Håkan, departementsråd, näringsdepartementet
Hjalmarsson, Lennart, professor i nationalekonomi, Göteborgs
universitet
Holmgren, Gunnar, departementsråd, finansdepartementet
Jacobsson, Egon, verkställande direktör, Vin & Sprit AB
Kaijser, Arne, fil.dr., kungliga tekniska högskolan
Malm, Gunnar, ekonomidirektör, SJ
Larsson, Mats B.O, teknisk chef, Södertälje kommun
Larsson, Stig-Arne, ekonomidirektör, televerket
Lindh, Susanne, departementsråd, kommunikationsdepartementet
Normann, Göran, docent, industriförbundet
Stahl, Ted, departementssekreterare, finansdepartementet
Sävström, Ulf, departementssekreterare, näringsdepartementet
Wetterberg, Gunnar, departementsråd, finansdepartementet
Förs. 1991/92:17
Bilaga
Litteratur och publikationer m.m. som använts i utformningen
av revisorernas skrivelse (1991/92:17) om granskningen av de
statliga affärsverkskoncernerna
|
Prop. 1986/87:99 |
Ledning av den statliga förvaltningen |
|
Prop. 1987/88:87 |
Ny ekonomisk styrning av statens |
|
Prop. 1990/91:87 |
Näringspolitik för tillväxt |
|
Prop. 1990/91:100, bil.1.1 |
Budgetproposition |
|
1990/91:150, bil. 1:1.2 |
Reviderad finansplan m.m. |
|
Prop. 1991/92:69 |
Privatisering av statligt ägda företag, |
|
m.m. | |
|
Reg. skrivelse 1991/92:20 |
1991 års redogörelse för de statliga |
|
ESO-rapport Ds 1990:36 |
Statens dolda kapital |
|
ESO-rapport Ds 1991:77 |
SJ, televerket och posten — bättre som |
|
Kom.dep. Ds 1991:44 |
Postens konkurrensförutsättningar |
|
Långtidsutredningen 1990, |
Det omedvetna valet — nationell |
|
Produktivitetsdelegationen, |
Konkurrens, regleringar och |
|
expertrapport nr 7 |
produktivitet |
Bohlin, Alf
Bohm, Peter m.fl.
Bohm, Peter
Normann, Göran
Wetterberg, Gunnar
Wibe, Sören
Riksrevisionsverket
Riksrevisionsverket
Statistiska centralbyrån
Allmänna handlingar Förs. 1991/92:17
Transportpolitiken och Bilaga
samhällsekonomin
Samhällsekonomisk effektivitet
Nydaning av den offentliga sektorn
Det nya samhället
Regleringsteori — en introduktion
Statsbudgetens utfall 1989/90
Årsbokslut för staten 1989/90
Statistisk årsbok 1990
24
Innehållsförteckning
1 Sammanfattning .................................
2 Genomförd granskning............................
2.1 Revisorernas tidigare granskningar i sammandrag.......
3 Pågående översynsarbete inom regeringskansliet.........
4 Utveckling av statens affärsverksrörelse................
4.1 Statsmakternas styrning av affärsverken ..............
4.2 Naturliga monopol..............................
4.3 Affärsverken i siffror ............................
5 Revisorernas överväganden och förslag ................
5.1 De konstitutionella förutsättningarna................
5.1.1 Regeringsformen ..............................
5.1.2 Tryckfrihetsförordningen........................
5.2 Det statliga engagemanget.........................
5.2.1 Sociala och regionala åtaganden m.m...............
5.2.2 Investeringsplaneringen.........................
5.2.3 Konkurrensförutsättningar.......................
5.2.4 Styrning och kontroll...........................
5.3 Affärsverk — statliga aktiebolag — utförsäljningar ......
6 Hemställan .....................................
Bilaga Personer som intervjuats med anledning av
revisorernas skrivelse om granskningen av de statliga
affärsverkskoncernerna..............................
Förs. 1991/92:17
1
2
2
3
4
5
6
7
9
9
9
11
13
13
14
17
18
19
22
23
25
gotab 40903, Stockholm 1992