Förslag till riksdagen

1991/92:11

Riksdagens revisorers förslag angående
effektiviteten i förvaltningen av svenskt
utvecklingsbistånd

Förs.

1991/92:11

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av effektiviteten i
förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd.

1 Sammanfattning

Riksdagens revisorers granskning av effektiviteten i förvaltningen av
svenskt utvecklingsbistånd har i huvudsak koncentrerats till det bi-
stånd som administreras av SIDA och har baserats på analys av såväl
aktuella utredningar och rapporter som interna SIDA-dokument. Där-
utöver har intervjuer ägt rum med ett stort antal chefer och andra
tjänstemän på SIDA samt med företrädare för regeringskansliet och
med ledamöter av SIDAs styrelse. En särskild utredning om närkon-
sulterna på SIDA har på revisorernas uppdrag genomförts av Ronnie
Eklund, docent i civilrätt vid Stockholms universitet.

Revisorerna har ägnat särskild uppmärksamhet åt mål- och regel-
strukturen, rollfördelningen i planeringen och genomförandet av bi-
ståndet, samordningen, resursplaneringen samt utvärderingsverksamhe-
ten.

Revisorerna har konstaterat att de medel som riksdagen anvisar till
utvecklingsbistånd i enlighet med enprocentsmålet inte fullt ut kunnat
utnyttjas för långsiktiga utvecklingsinsatser eller katastrofbistånd. Stora
reservationer har byggts upp, och biståndsbegreppet har vidgats till att
omfatta även andra verksamheter. Riksdagens styrning och insyn för-
svagas av att informationen i flera avseenden är ofullständig och av att
regeringen och SIDA har rätt att fatta beslut rörande biståndsadmini-
strationeps storlek och biståndets fördelning utöver de ramar som
beslutas av riksdagen. För att komma till rätta med dessa problem
anser revisorerna bl.a. att regeringens information till riksdagen behö-
ver förbättras så att det klart framgår i vilken utsträckning reserva-
tionsmedel är intecknade eller disponibla för nya biståndsåtaganden;
att allt SIDA-bistånd som bygger på avtal med programländerna bör
räknas in i de s.k. landramarna eller på annat sätt fördelas i enlighet
med riksdagsbeslut och att kostnaderna för SIDAs administration bör

1 Riksdagen 1991/92. 2 saml. Nr 11

framgå av det av riksdagen beslutade förvaltningsanslaget. Frågan om
en förändrad anslagskonstruktion som tillgodoser dessa synpunkter
bör, enligt revisorernas mening, utredas närmare av regeringen.

Revisorerna anser att regeringens styrning av SIDA bör vara mera
målinriktad och mindre detaljerad. Rollfördelningen mellan utrikesde-
partementet och SIDA behöver ses över, och regeringen bör för
riksdagen redovisa utrikesdepartementets egen roll som handläggande
biståndsorganisation och hur dess verksamhet följs upp och kontroller-
as.

Revisorerna har uppmärksammat en rad problem som rör SIDAs
inre arbete och förutsätter att SIDA och regeringen vidtar åtgärder för
att lösa dessa. Utvärderingsfunktionen på SIDA behöver enligt reviso-
rernas mening förstärkas, och formerna för kontroll av hur mottagar-
länderna använder svenska biståndsmedel bör tydligare regleras i avta-
len mellan Sverige och mottagarländerna. Det parlamentariska inslaget
i SIDAs styrelse är stort, och revisorerna anser att frågan om den
parlamentariska representationen i statliga myndigheters styrelser bör
utredas närmare.

Granskningen av SIDAs användning av s.k. närkonsulter har visat
att dessa, i strid med fattade riksdagsbeslut och uttalanden från rege-
ringen, i viss utsträckning utför arbetsuppgifter av myndighetskaraktär.
I några fall är dessutom deras arbetsvillkor sådana att det kan ifrågasät-
tas om SIDA går fri från arbetsgivaransvar. Revisorerna förutsätter att
utnyttjandet av närkonsulter på uppgifter av myndighetskaraktär upp-
hör och att SIDA tillser att konsulternas arbetsvillkor utformas så att
tveksamheter rörande SIDAs arbetsgivaransvar inte kan uppstå.

Förs. 1991/92:11

2 Granskning av effektiviteten i förvaltningen
av svenskt utvecklingsbistånd

Det övergripande målet för svenskt utvecklingssamarbete — att höja de
fattiga folkens levnadsnivå — har legat fast i snart 30 år. Sätten att
försöka uppnå detta mål har varierat liksom resursinsatserna och
organisationen av biståndet.

Inom ramen för det övergripande målet har fem delmål preciserats
för det svenska biståndet. Särskilda mål har också fastslagits för hur
stora resurser som skall avsättas för internationellt utvecklingssamarbe-
te. "Enprocentsmålet", som angavs i allmänna termer redan 1962, kom
senare att preciseras och tidsbestämmas för att uppnås första gången
1975/76. SIDA inrättades 1965 för att sköta det bilaterala biståndet
men kom i praktiken att fa ett betydande ansvar även för det multila-
terala biståndet och för samordningen av biståndsplaneringen. I och
med tillkomsten av utrikesdepartementets avdelning för internationellt
utvecklingssamarbete 1970 kunde SIDAs verksamhet i högre grad
koncentreras på bilateralt bistånd samtidigt som förutsättningarna för
effektivare beredning och samordning inom regeringskansliet förbättra-
des.

År 1975 skapades tre nya biståndsorgan, nämligen SAREC (bered- Förs,
ningen för u-landsforskning), BITS (beredningen för tekniskt-ekono-
miskt samarbete) och IMPOD (importkontoret för u-landsprodukter).
De två förstnämnda ombildades 1979 till självständiga myndigheter
under utrikesdepartementet. Ytterligare ett biståndsorgan Swedfund
(fonden för industriellt samarbete med u-länder) tillkom år 1978.

Såväl biståndets inriktning som dess organisation är ständigt föremål
för omprövningar och politiska diskussioner. Bl.a. har riksdagen på
förslag av regeringen nyligen beslutat om inrättandet av en ny bistånds-
myndighet för näringslivsinriktat bistånd som bildats genom samman-
slagning av Swedfund, IMPOD och större delen av SIDAs industribyrå
(prop. 1990/91:100, bil. 5, UU 15). I två statliga utredningar har
dessutom föreslagits att man bygger upp ett från biståndsmyndigheter-
na fristående sekretariat för utvärderingar av biståndsinsatser.

Utredningsverksamheten rörande biståndsfrågor är omfattande både
inom utrikesdepartementet och på SIDA. Även riksrevisionsverket
(RRV) och riksdagens revisorer har vid olika tillfällen behandlat
frågor som rör biståndsverksamheten. Bland de viktigare utredningar
som avslutats under senare år kan nämnas översynen av det bilaterala
utvecklingssamarbetets organisation (Ds UD 1984:1), översynen av de
biståndspolitiska målen (SOU 1987:28), översynen av organisation och
arbetsformer i det bilaterala biståndet (SOU 1990:17), översynen av
effektivitetsfrågor i biståndet ("Bra beslut", Ds 1990:63), RRV-rappor-
ten "Lär sig SIDA?" (Dnr 1986:858), studien av biståndsmyndigheter-
nas arbetssätt (UD-rapport, maj 1988) samt ett antal SIDA-utredningar
där man särskilt kan nämna närkonsultutredningen (1987), rollutred-
ningen (1989) och svenskt bistånd till afrikanska länder i kris (1990).

Riksdagens revisorer granskade 1974 storleken och fördelningen av
det svenska personalbiståndet och de stegrade administrativa kostnader-
na (granskningspromemoria 5/1974). 1985 färdigställdes en rapport om
lönesystemen för SIDAs utlandsstationerade personal. 1988 presentera-
des en förstudie om administrationskostnaderna för och uppföljningen
av det svenska internationella utvecklingssamarbetet. 1989 slutligen
föreslog revisorerna i ett svar till utrikesutskottet att formerna för
finansiering av SIDAs kostnader för bedrivandet av biståndsverksamhe-
ten borde ses över.

Frågor som berör effektiviteten i det svenska biståndet och dess
förvaltning far stor uppmärksamhet även i riksdagen där bl.a. de
administrativa kapacitetsproblemen tagits upp vid ett flertal tillfällen.

Mot bakgrund av ovanstående och i enlighet med ett förslag från
riksdagens utrikesutskott har riksdagens revisorer granskat effektivite-
ten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd. Granskningen är i
allt väsentligt inriktad på SIDA. Den koncentreras till ett antal centra-
la problemområden som valts ut utifrån en beskrivande analys av
styrningen och genomförandet av svenskt utvecklingsbistånd och på
grundval av vad som framkommit i olika utredningar rörande bistån-
det samt från den diskussion kring strategiska och organisatoriska
frågor som förs inte minst inom SIDA.

1991/92:11

Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten 1990/91:6 Förs.
Effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd och i en
bilaga till denna rapport (Närkonsulterna på SIDA) som på revisorer-
nas uppdrag utarbetats av docent Ronnie Eklund, Stockholms univer-
sitet. Yttranden har inhämtats över rapporten. Sammanfattningar av
rapporten och remissyttrandena redovisas i bilaga till denna skrivelse.

1991/92:11

3 Revisorernas överväganden

Förändrad anslagskonstruktion

Vad beträffar mål- och regelstrukturen samt planeringen av resurser
för biståndsadministrationen har revisorerna funnit problemen i vissa
aveenden så vittomfattande att de bör utredas i särskild ordning i syfte
att åstadkomma en förbättrad anslagskonstruktion som tillgodoser såväl
kraven på insyn och kontroll från riksdagens sida som kraven på
effektivitet och flexibilitet i biståndsverksamheten. Revisorerna saknar
resurser att själva formulera detaljerade förslag till lösningar på proble-
men men vill i det följande redovisa några av de frågor som bör
beaktas under utredningsarbetet.

Bland remissinstanserna är det endast RRV som explicit kommente-
rar revisorernas krav på en samlad utredning. RRV håller med om att
en särskild utredning är motiverad men bedömer att den efterfrågade
informationen borde kunna tillgodoses utan att anslagskonstruktionen
behöver ändras. Behovet av översyn av olika detaljfrågor tas upp av
flera av remissinstanserna normalt med instämmanden i vad revisorer-
na framfört.

Obalansen mellan förmågan att avsätta 1 % av BNI till u-hjälp och
svårigheterna att omvandla dessa medel till konkreta biståndsinsatser
har inneburit att biståndsanslaget utnyttjats fullt ut endast under två
budgetår sedan 1962/63. Till följd av denna obalans har stora reserva-
tioner byggts upp främst inom det multilaterala biståndet. En stor del
av dessa reservationsmedel utgörs av långsiktiga åtaganden som Sverige
ingått gentemot internationella utvecklingsfonden (IDA) samt de afri-
kanska och asiatiska utvecklingsfonderna. UD redogör i sin promemo-
ria relativt utförligt för hur man ser på dessa reservationsmedel och för
hur ansiagstekniken nyligen förändrats. UD tar också upp den kritik
som framfördes i rapporten mot att vissa anslag räknas dubbelt. Av
UDs redovisning framgår att, i motsats till vad revisorerna hävdat,
någon dubbelräkning inte förekommer. De dragningar av gamla
skuldsedlar som görs redovisas helt korrekt som disposition av reserva-
tionsmedel.

Revisorerna har funnit att reservationsmedel i åtminstone ett fall
förts över till andra användningar utan prövning av riksdagen. Det
gäller regeringens beslut den 14 mars 1991 att utnyttja drygt 31 milj,
kr. av utgående reservationsmedel under anslaget utvecklingssamarbete
genom SIDA till byggnadsarbeten på de svenska ambassaderna i Zam-
bia och Mozambique. UD har i sin promemoria redovisat omständig-

heterna kring ambassadbyggena men inte bemött revisorernas kritik
beträffande sättet att fatta beslut om finansieringen. Revisorerna vidhål-
ler sin i rapporten framförda uppfattning att förfarandet är anmärk-
ningsvärt och strider mot RF 9 kap. 2 §. Vidare åtgärder ankommer
det på riksdagen att besluta om.

Revisorerna framför i rapporten krav på förbättrad information till
riksdagen rörande reservationsmedlen. Bl.a. TCO instämmer i att re-
dovisningen av reservationerna kan göras bättre, och UD nämner i sitt
svar att departementet har för avsikt att pröva hur redovisningen kan
förtydligas och göras mera lättillgänglig. Revisorerna anser att regering-
en regelbundet bör informera riksdagen om i vilken utsträckning
reservationsmedlen är intecknade eller disponibla för nya biståndsåta-
ganden. Vad gäller Sveriges åtaganden gentemot utvecklingsfonderna
bör regeringen även redovisa möjligheterna att ändra anslagstekniken
så att betalningsberedskapen kan säkerställas utan att man bygger upp
stora reservationer samt redovisa storleken på åtaganden som kommer
att medföra utbetalningar i framtiden men för vilka medel ännu inte
anvisats av riksdagen.

I rapporten hävdar revisorerna att svårigheterna att nå ut med
biståndet bidragit till att biståndsbegreppet successivt vidgats till att
omfatta andra ändamål än katastrofbistånd och stöd till långsiktiga
utvecklingsinsatser. Enligt revisorernas uppfattning riskerar därmed
kraven på kostnadseffektivitet och resultatuppfyllelse att sättas för lågt
inom biståndsverksamheten. Genom att SIDA kan disponera över
biståndsanslaget för att finansiera vissa delar av sina administrations-
kostnader blir riksdagens beslut om förvaltningsanslagets storlek inte
styrande för dimensioneringen av administrationen. Riksdagens styr-
ning av biståndsadministrationens storlek försvåras ytterligare av att
sambandet mellan biståndsvolym och personalbehov inte redovisas för
riksdagen. Enligt revisorernas mening bör kostnaderna för SIDAs
administration framgå av förvaltningsanslaget. Sakanslagsanställningar
bör utnyttjas med restriktivitet, och i de fall de inte är förenliga med
gällande regler och uttalanden från regeringen bör de avvecklas eller
föras över till förvaltningsanslaget. Det ankommer på UD att meddela
särskilda instruktioner till SIDA i denna fråga och kontrollera att
reglerna följs.

Flera av remissinstanserna instämmer i revisorernas krav på att
storleken på SIDAs administrativa resurser skall framgå av anslags-
framställan och av det förvaltningsanslag riksdagen beslutar om. Även
kravet på en bättre redovisning av sambandet mellan biståndsinsatser
och personalbehov far stöd hos flera remissinstanser. Däremot under-
stryker flera av remissinstanserna behovet av att biståndet ges tillräckli-
ga personella resurser och att man inte skapar ett motsatsförhållande
mellan bistånd och administration av bistånd. Man betonar också att
sambandet mellan biståndsvolym och personalbehov är mycket kom-
plicerat. Revisorerna instämmer med remissinstanserna att bra bistånd
förutsätter att de personella resurserna ligger på en tillräckligt hög
nivå. Men vi anser också att oavsett hur hög denna nivå är bör den

Förs. 1991/92:11

underbyggas på ett utförligt sätt i SIDAs anslagsäskande och rymmas Förs,
inom ramen för det förvaltningsanslag riksdagen bestämmer på grund-
val av regeringens budgetförslag.

Genomslaget av riksdagens beslut försvagas av att regeringen och
SIDA, utan hörande av riksdagen, kan utnyttja olika anslagsposter så
att det bilaterala biståndet till programländerna kraftigt överskrider de
av riksdagen beslutade landramarna. Enligt revisorernas mening bör
huvudprincipen vara att allt SIDA-bistånd med undantag för katastrof-
bistånd och bistånd genom enskilda organisationer skall ingå i landra-
marna eller på annat sätt fördelas i enlighet med riksdagsbeslut. Ingen
av remissinstanserna har riktat några invändningar mot vad revisorer-
na anfört på denna punkt, men SIDA pekar i sitt yttrande på att det är
ofrånkomligt och nödvändigt att kunna komplettera landramen med
vissa andra anslag.

UD bemöter i sin promemoria revisorernas kritik mot att ett så stort
antal ambassadtjänstemän avräknas mot biståndsanslaget. UD hänvisar
till den av riksdagen fastlagda principen att biståndet bär sina egna
kostnader, vilket innebär att biståndet skall bekosta sin egen andel av
utrikesförvaltningen. Revisorerna ifrågasätter inte denna princip men
ifrågasätter däremot om de belopp som avräknas inte innebär att
biståndet bekostar mer än sin egen andel. Eftersom antalet ambassad-
tjänstemän vid Sveriges ambassader i programländerna som bekostas
över biståndsanslaget är så stort anser revisorerna att regeringen bör
redovisa formerna för hur dessa tjänstemän utnyttjas inom biståndet
och förutsättningarna för att samordna denna verksamhet med SIDAs
personalplanering.

Revisorerna föreslår att frågan om en förändrad anslagskonstruktion
och förbättrad redovisning utreds av regeringen med beaktande av de
synpunkter som ovan anförts.

Regeringens styrning av SIDA och UDs roll som
biståndsorganisation

Regeringens styrning av SIDA bör enligt revisorernas rapport vara
mera målinriktad och mindre detaljerad. Tyngdpunkten bör i högre
grad än för närvarande ligga på klara direktiv och krav på resultatre-
dovisning. En förändring i denna riktning har redan aviserats i direkti-
ven till den fördjupade anslagsframställan, och av remissvaren från
SIDA och UD framgår att vissa åtgärder redan vidtagits i denna rikt-
ning. Bl.a. har en särskild arbetsgrupp inrättats mellan UD och SIDA
för att föreslå hur resp, roller kan utövas effektivare i "programme-
ring, insatsberedning och beslut". Ett konkret exempel på en fråga där
beslutanderätten bör kunna överföras från UD till SIDA är enligt
revisorernas mening de beslut som fattas inom ramen för sektoravtal
med programländerna.

Revisorerna har i rapporten konstaterat att rollfördelningen mellan
SIDA och utrikesdepartementet är oklar i vissa avseenden och att
arbetsformerna behöver ses över. UD hävdar i sitt svar att man inom
biståndet i allt väsentligt funnit tillfredsställande lösningar på rollför-

1991/92:11

delningsfrågorna. Samtidigt betonar man dock att dessa frågor aktuali- Förs. 1991/92:11
seras på ett nytt sätt till följd av den tilltagande internationella integra-
tionen och de konsekvenser denna far i ett svenskt förvaltningspers-
pektiv. Nordiska Afrikainstitutet efterlyser i sitt remissvar en diskussion
om möjligheten att flytta över de biståndsuppgifter som ligger på UD
till ett förstärkt SIDA. Utan att närmare ta ställning till en sådan
lösning instämmer revisorerna i behovet att pröva alternativa former
för ansvarsfördelningen mellan SIDA och UD.

Revisorerna anser att regeringen inför riksdagen bör klargöra inte
bara utrikesdepartementets roll gentemot SIDA utan även redovisa
departementets egen roll som handläggande biståndsorganisation. Av
en sådan redovisning bör framgå de slutsatser regeringen hittills dragit
rörande verksamhetens effektivitet och organisationsformens ändamåls-
enlighet såväl i ett nationellt som i ett internationellt perspektiv. Även
formerna för regeringens kontroll och uppföljning av verksamheten
bör redovisas.

SIDAs administration

Revisorerna har i sin granskning uppmärksammat en rad frågor och
problem som rör förhållanden inom SIDA. Det gäller t.ex. den höga
interna personalrörligheten och hur den hanteras, oklara lednings-
funktioner och chefsroller samt avsaknad av kriterier för fördelningen
av personalresurser mellan SIDA-S och biståndskontoren. SIDA har i
sitt remissvar på flera punkter haft invändningar mot de synpunkter
revisorerna framfört i rapporten. Bl.a. upplever man rapportens skriv-
ningar om rörligheten inom chefcgruppen som överdrivna och förne-
kar att ledningsfunktioner skulle delas mellan flera personer. Man
hänvisar också till att man nyligen infört särskilda rutiner vad gäller
ansvarsfördelningen mellan biståndskontoren och sektorbyråerna samt
att man infört en ny modell för biståndskontorens personalplanering.
Dock instämmer SIDA i att den interna personalrörligheten är ett
problem och medger att det är formellt riktigt att det inte finns någon
separat plan för fördelningen av personalresurser mellan SIDA-S och
biståndskontoren. RRV understryker i sitt yttrande vikten av att bi-
ståndsadministrationens samlade behov av resurser övervägs utifrån
fastställda beräkningsprinciper.

Revisorerna ser positivt på att SIDA nyligen vidtagit åtgärder för att
komma till rätta med några av de problem som uppmärksammats i
rapporten. Revisorerna förutsätter att regeringen och SIDAs verksled-
ning även i övrigt vidtar de åtgärder som kan anses påkallade för att
komma till rätta med problemen och att riksdagen informeras om de
resultat som uppnås genom dessa insatser.

Utvärdering och kontroll

Revisorerna har framfört viss kritik mot utvärderingsverksamheten på
SIDA men samtidigt konstaterat att utvärderingarna är många och
genomgående av hög kvalitet. Kritik har riktats bl.a. mot att utvärde-
ringarna alltför sällan ägnas åt att utvärdera resultat (däremot, som

SIDA helt riktigt påpekar i sitt remissyttrande, innehåller de resultat-
redovisningar), att ansvaret för utvärderingarna i hög grad ligger på
samma personer som ansvarar för genomförandet av de insatser som
utvärderas och att vissa delar av biståndet inte följs upp tillräckligt. De
flesta remissinstanserna berör frågan om utvärderingar i sina yttranden
och understryker vikten av bra utvärderingar, i de flesta fall utan att
närmare gå in på de synpunkter som framförts i rapporten. SAREC an-
ser att biståndsmyndigheternas utvärderingsverksamhet bör förstärkas.
RRV anser liksom revisorerna att alla biståndsinsatser skall följas upp
och att det bör göras fler studier avseende kostnadseffektivitet. SIDA
håller med om att kostnadseffektiviteten bör behandlas i flera utvärde-
ringar. Däremot tillbakavisar man revisorernas kritik mot att utvärde-
ringsansvar och genomförandeansvar sammanfaller. Dels hävdar man
att den fristående utvärderingsgruppen kontrollerar uppläggningen av
alla större utvärderingar, dels att den modell man valt tillgodoser
erfarenhetsåterföringen till sektorbyråerna. SIDA förnekar också att
vissa delar av biståndet inte följs upp tillräckligt. Bl.a. hänvisar man
till att skuldlättnadsåtgärderna följs upp vid speciella möten i Världs-
bankens regi.

Revisorerna delar SIDAs uppfattning att erfarenhetsöverföringen till
sektorbyråerna är viktig och tycks fungera väl. Dock anser inte reviso-
rerna att utvärderingsgruppens styrka och befogenheter är tillräckliga
för att säkerställa en tillfredsställande åtskillnad mellan utvärderingsan-
svar och genomförandeansvar. Vad gäller utvärderingen av skuldlätt-
nadsåtgärderna noterar revisorerna att SIDA hittills aldrig själva ge-
nomfört någon uppföljning vare sig av hur dessa medel använts eller
av de resultat som uppnåtts. Däremot ser revisorerna positivt på de
ansträngningar som nu görs inom SIDA för att komma till rätta med
denna brist.

Revisorerna anser att utvärderingsfunktionen på SIDA bör förstär-
kas för att bättre utnyttja den information som tas fram inom myndig-
heten till att ge en samlad bild av biståndet och för att utveckla former
för mera resultatinriktade utvärderingar. En starkare ställning för
utvärderingsgruppen gentemot sektorbyråerna torde också underlätta
åtskillnaden mellan utvärderingsansvar och genomförandeansvar.

Formerna för kontroll av hur mottagarländerna använder svenska
biståndsmedel bör regleras i avtal mellan Sverige och respektive land.
Det avsnitt i regleringsbrevet som reglerar dessa frågor har utformats
på sådant sätt att bestämmelserna tolkats olika av SIDA och RRV.
Revisorerna anser att texten i regleringsbrevet bör ändras så att inne-
börden klart framgår och att regeringen omgående bör meddela berör-
da myndigheter vilken tolkning som är den korrekta. Revisorerna
finner det, i likhet med vad som framförts i RRVs remissvar, angelä-
get att RRVs granskningsrätt skrivs in i biståndsavtalen med mottagar-
länder och mellanstatliga organisationer.

Förs. 1991/92:11

Närkonsulter på uppgifter av myndighetskaraktär

Förs. 1991/92:11

Revisorerna har funnit att s.k. närkonsulter i viss utsträckning utför
arbetsuppgifter av myndighetskaraktär. Detta står i strid med beslut
fattade av riksdagen och uttalanden från regeringen om att sådana
uppgifter endast får utföras av verkets egen personal. I några fall har
revisorerna dessutom funnit att närkonsulternas arbetsvillkor är sådana
att det inte kan anses uteslutet att de, enligt lagen om anställnings-
skydd, bör betraktas som arbetstagare snarare än uppdragstagare.
SIDA tillbakavisar i sitt remissyttrande påståendet att man handlat i
strid med riksdagsbeslutet och förnekar att det finns närkonsulter som
utför uppgifter av myndighetskaraktär. Däremot medger SIDA att det
finns närkonsulter som skulle kunna hävda arbetstagarstatus men
framför att detta "är ingen källa till oro" eftersom lönenivån på SIDA
är sådan att de berörda personerna knappast lockas till anställning.
Oavsett om de berörda hävdar sin rätt till anställning eller inte finns
det enligt revisorerna anledning "till oro". Kan t.ex. SIDA oberoende
av dessa bindningar avstå från att erbjuda konsulterna fortsatta upp-
drag? Revisorerna delar här den uppfattning som RRV framför i sitt
yttrande att SIDA i större utsträckning bör eftersträva att upphandla
konsulterna i konkurrens och att avtal med längre varaktighet bör
omprövas med jämna mellanrum.

Vad gäller frågan om närkonsulterna utför uppgifter av myndighets-
karaktär hävdar SIDA att begreppet närkonsult inte är entydigt och att
uttrycket uppgift av myndighetskaraktär saknar rättslig förankring.
Revisorerna vill påminna om att de begrepp det här handlar om har
uppstått inom SIDA och definierats, om än på ett mycket oklart sätt, i
samband med att SIDA redovisade behovet av ytterligare tjänster för
att kunna avveckla de närkonsulter som utförde uppgifter av myndig-
hetskaraktär. SIDA har därefter fortsatt att använda sig av dessa be-
grepp. Revisorerna har valt att använda termerna på det sätt de
användes när riksdagen 1988 fattade sitt beslut om förstärkning av
SIDAs personalresurser för att göra slut på beroendet av närkonsulter
på myndighetsuppgifter.

Revisorerna förutsätter, i enlighet med riksdagens tidigare beslut, att
utnyttjandet av närkonsulter på uppgifter av myndighetskaraktär upp-
hör och att SIDA tillser att formerna för konsultutnyttjandet i övrigt
är sådana att tveksamheter rörande konsulternas status inte uppstår.

Den parlamentariska representationen i SIDAs styrelse

Revisorerna har konstaterat att den parlamentariska representationen i
SIDAs styrelse är starkare än i de flesta andra verksstyrelser. Flera av
representanterna är ledamöter i utrikesutskottet. Rent generellt anser
revisorerna att parlamentarisk representation i verksstyrelser är värde-
full för verksamheten.

Nordiska Afrikainstitutet framför i sitt remissyttrande att förbättrad
dokumentation och information om biståndet skulle göra det möjligt

1* Riksdagen 1991/92. 2 saml. Nr 11

att helt slopa den parlamentariska representationen i SIDAs styrelse. Förs. 1991/92:11
BITS betonar att man ser positivt på parlamentarisk närvaro i sin
styrelse. I övrigt tas denna fråga inte upp av remissinstanserna.

Revisorerna anser att frågan om den parlamentariska representatio-
nen i statliga myndigheters styrelser bör utredas närmare, t.ex. av den
särskilt tillsatta riksdagsutredningen.

4 Anmälan

Revisorerna anmäler för riksdagens vidare åtgärd frågan om regering-
ens beslut den 14 mars 1991 rörande disposition av utgående reserva-
tionsmedel under anslaget III C2 är förenligt med regeringsformens 9
kap. 2 §.

5 Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till förändrad
konstruktion av biståndsanslaget och förbättrad redovisning till
riksdagen i enlighet med vad revisorerna anfört,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört angående

— regeringens styrning av SIDA och utrikesdepartementets roll
som handläggare av biståndsfrågor,

—SIDAs administration,

— utvärdering och kontroll av biståndet och

— närkonsulter inom SIDA,

3. att riksdagen uppdrar åt riksdagsutredningen att pröva frå-
gan om riksdagsledamöters representation i statliga myndigheters
styrelser.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Hans Lindblad (fp), Anita
Johansson (s), Bengt Silfverstrand (s), Anders G Högmark (m), Torsten
Karlsson (s), Rune Jonsson (s), Sten-Ove Sundström (s), Ulla Orring
(fp), Ulla-Britt Åbark (s), Lennart Brunander (c) och Ulla Johansson
(s)-

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg och revisionsdirektören Allan Read (föredragande).

Stockholm den 26 september 1991

På riksdagens revisorers vägnar

Alf Wennerfors

Allan Read.

Sammanfattning av rapport 1990/91:6 om
effektiviteten i förvaltningen av svenskt
utvecklingsbistånd och de remissyttranden som
avgivits över den

1 Rapporten

1.1 Biståndspolitiska mål

Grunden för Sveriges internationella utvecklingsbistånd lades i början
av 1960- talet då riksdagen ställde sig bakom de mål och åtgärder som
regeringen föreslog i proposition 1962:100. Regeringens förslag basera-
des på slutsatserna från en beredning för internationella biståndsfrågor
med företrädare för regeringen, riksdagen, folkrörelserna och närings-
livet. Det offentliga biståndet hade dock inletts i liten skala redan före
1962, främst genom Sveriges aktiva medverkan i att bygga upp FNs
biståndsverksamhet under 1950-talet. Det första svenska bidraget till
denna verksamhet, en halv miljon dollar, överlämnades 1950. Samti-
digt ökade också de direkta kontakterna med utvecklingsländerna och
1954 undertecknades det första samarbetsavtalet mellan Sverige och
Etiopien. 1960/61 uppgick det statliga svenska utvecklingsbiståndet till
cirka 35 milj. kr. eller 0,06 % av bruttonationalprodukten.

Det övergripande målet att höja de fattiga folkens levnadsnivå kom-
pletterades 1978 med de fyra preciserade målen att biståndet skall
bidra till resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomisk
och politisk självständighet samt en demokratisk samhällsutveckling.
Dessa mål, som i och för sig fanns formulerade redan i proposition
1962:100, kom att refereras till som de "fyra grundläggande målen för
det svenska biståndet". 1988 tillkom ytterligare ett grundläggande bi-
ståndsmål — framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om
miljön.

I behandlingen av budgetpropositionen för budgetåret 1989/90 togs
också ett antal strategiska mål som avses tjäna som underlag vid
utformandet av utvecklingssamarbetet med programländerna i Afrika.
Tillsammans beskriver dessa strategiska mål en utvecklingsstrategi med
följande huvudlinjer: en utvecklingsfrämjande ekonomisk politik, bätt-
re hushållning med naturresurserna, höjd social standard, rehabilite-
ring av infrastrukturen samt institutionell kapacitetsförstärkning och
kunskapsutveckling.

Formerna för biståndet har genomgått stora förändringar sedan
början av 1960-talet. Ursprungligen utgick allt bistånd i form av
projektbistånd. Nackdelarna med denna biståndsform ansågs bl.a. vara
att mottagarländernas inflytande på biståndets inriktning blev begrän-
sat samtidigt som riksdagens styrning till länder och regioner blev
relativt svag. År 1968 beslutade därför riksdagen att tillåta även s.k.
landprogrammering med treåriga planeringsperioder. Tanken var att
landprogrammeringen skulle inrymma allt bistånd direkt till mottagar-

Förs. 1991/92:11

Bilaga

länderna. Modellen, som med vissa modifieringar gäller alltjämt, inne-
bär att samarbetsavtal upprättas utifrån mottagarlandets behov och
prioriteringar men med beaktande av de svenska biståndspoiitiska
målen och inom ramen för den kostnadsram som årligen fastställs av
riksdagen. Även denna modell har dock vissa svaga sidor. Mottagarlän-
dernas planeringskapacitet är normalt mycket begränsad och deras
prioriteringar ligger inte alltid i linje med de svenska biståndspoiitiska
målen. Det tar ofta lång tid att starta upp nya insatser, framför allt i
länder som inte redan ingår i programlandskretsen. Under 1980-talet
har landprogrammeringens andel av utvecklingssamarbetet genom
SIDA minskat från cirka 75 % budgetåret 1983/84 till nuvarande dryga
50 %. Andelsökningar har i stället noterats för bistånd genom enskilda
organisationer, katastrofbistånd och humanitärt bistånd. Även den del
av biståndet som inte faller under rubriken "utvecklingssamarbete
genom SIDA" har ökat relativt snabbt under 1980-talet vilket lett till
en minskning av SIDAs andel av det svenska biståndet. "Utvecklings-
samarbete genom SIDA" uppgår nu till endast lite drygt 50 % av
biståndsanslaget, och SIDAs totala andel, inklusive förvaltningskostna-
der och andra biståndsprogram, uppgår till drygt 60 %.

Totalt uppgår de utgående reservationerna till drygt 7,5 miljarder
kronor (Statsbudgetens utfall 1989/90, RRV). Reservationsmedlen är
ojämnt fördelade mellan olika anslagsposter och kan inte utnyttjas för
andra ändamål än de ursprungligen avsedda utan särskilt riksdagsbe-
slut. De största avvikelserna mellan anvisade och utbetalade medel
noteras vanligtvis inom det multilaterala biståndet där också de acku-
mulerade reservationerna är störst. Inriktningen av biståndet på olika
länder styrdes till att börja med av de kontakter som byggts upp genom
missionens och folkrörelsernas bistånd. Valet av de länder som därefter
tillkommit återspeglar tydligare politiska prioriteringar.

Den del av SIDA-biståndet som inte ingår i landprogrammeringen
återfinns under ett antal olika rubriker i SIDAs budget. Spridningen
på länder och typer av insatser är mycket stor, t.o.m. större än för det
landprogrammerade biståndet. De 18 programländerna eller de regio-
ner de tillhör står som mottagare för drygt hälften av de medel som
SIDA fördelar utanför landramarna.

Valet av programländer är en av de frågor som diskuteras mest
intensivt i den biståndspoiitiska debatten. I centrum för debatten står
bedömningar av de politiska förhållanden som råder i mottagarländer-
na och hur dessa förhåller sig till det svenska biståndsmålet att främja
en demokratisk samhällsutveckling. Däremot har riksdagsdebatterna
mera sällan handlat om hur det icke landprogrammerade biståndet
fördelas mellan olika mottagarländer trots att detta bistånd sammanta-
get väger lika tungt som programlandsbiståndet.

Förs. 1991/92:11

Bilaga

1.2 Regeringens styrning av biståndet

I regleringsbrevet lämnar regeringen närmare anvisningar för hur
biståndsmedlen skall användas, vem som disponerar över medlen, och
i förekommande fall regler för hur beslutsprocessen ser ut. Totalt
omfattar det av SIDA administrerade biståndet närmare 50 olika
anslagsposter och delposter.

Det bistånd som administreras av SIDA återfinns i regleringsbrevet
under anslagen C 1 (bidrag till internationella biståndsprogram), C 2
(utvecklingssamarbete genom SIDA) och C 3 (andra biståndsprogram).
Huvuddelen av det SIDA-administrerade biståndet faller helt naturligt
under anslagsposten C 2. SIDAs förvaltningskostnader redovisas i an-
slagsposten C 4 (styrelsen för internationell utveckling).

SIDAs bemyndiganden att fatta beslut och ingå avtal varierar kraftigt
mellan de olika anslagsposterna. Minst kringskurna är SIDAs befogen-
heter för biståndet genom folkrörelser och enskilda organisationer. För
många anslagsposter krävs ytterligare regeringsbeslut och/eller samråds-
förfaranden innan SIDA kan disponera över de anvisade medlen.
Större delen av dessa anslagsposter avser landramar till programländer-
na. Landramsmedlen ställs till SIDAs förfogande genom särskilda
regeringsbeslut om samarbetsavtal. För humanitärt bistånd, katastrofbi-
stånd och stöd till återuppbyggnad gäller också särskilda regler.

Regeringen beslutar om fördelningen av ointecknade reservations-
medel. Under C 2-anslaget är dock nästan alla reservationer "inteckna-
de" eftersom det under de flesta anslagsposter är möjligt att göra
utfästelser för flera år framåt till belopp som sammantagna kraftigt
överskrider vad som anvisas för ett enskilt år. Endast om sådana
utfästelser saknas kan reservationerna komma att klassificeras som oin-
tecknade. Att reservationsmedel betecknas som intecknade kan således
innebära att man gjort långsiktiga utfästelser, t.ex. gentemot ett pro-
gramland, snarare än att medlen redan upparbetats i form av konkreta
biståndsinsatser.

Anslaget C 4, styrelsen för internationell utveckling, disponeras av
SIDA och har i regleringsbrevet delats upp på 5 delposter. Utöver de
restriktioner som denna uppdelning innebär anges också en högsta
gräns för lönekostnader inklusive lönekostnadspåslag. Vissa överskri-
danden av anslaget sanktioneras i enlighet med tidigare regerings- eller
riksdagsbeslut. Överskridandena finansieras genom särskilda engångs-
anvisningar eller genom överföringar från andra anslag.

Statsmakternas mål för biståndsverksamheten förmedlas till SIDA på
i huvudsak tre olika vägar. För det första i anslutning till budgetarbe-
tet, för det andra i form av särskilda instruktioner från UD till SIDA
och slutligen i samband med mer eller mindre formaliserade samråd
mellan UD och SIDA.

Budgetprocessen fungerar styrande både direkt genom att ange an-
slagens storlek och fördelning på delposter, och indirekt genom de
uttalanden som görs av föredragande statsråd med motiveringar till

Förs. 1991/92:11

Bilaga

regeringens förslag och i samband med riksdagsdebatten. I anslutning
till budgetarbetet ger också regeringen sin syn på den allmänna inrikt-
ningen av biståndet och sina bedömningar av verksamheten.

Särskilda instruktioner från UD till SIDA överlämnas alltid inför
förhandling om samarbetsavtal med programländerna. I förhandlings-
instruktionen som är hemlig enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen anger
regeringen hur landramen kan fördelas på olika sektorer, formerna för
samarbetet och övriga synpunkter på vad som skall tas upp i förhand-
lingen med mottagarlandet. Eventuell kritik som bör riktas mot motta-
garlandets regering vad beträffar respekten för mänskliga rättigheter
eller hanteringen av svenska biståndspengar anges också i förhandlings-
instruktionen.

För vissa biståndsprogram genomförs en särskild "budgetprocess"
mellan UD och SIDA för att lägga fast hur anvisade medel skall
fördelas mellan olika användningsområden. I princip är denna modell,
som omfattar skuldlättnadsåtgärderna, särskilda program och särskilda
miljöinsatser, inte helt olik landprogrammeringsmodellen även om
instruktionerna från regeringen inte är lika formaliserade.

Samråden mellan SIDA och UD tar många olika former där mindre
formaliserade samråd på handläggarnivå förefaller svara för det volym-
mässigt viktigaste inslaget. Samrådsformerna präglas mera av informa-
tionsutbyte och behov att bli överens än av konkreta styrsignaler i
bestämda riktningar. SIDA kan inte, utan UDs uttalade eller implicita
godkännande, vidta åtgärder som kan antas få konsekvenser för Sveri-
ges förbindelser med främmande makt.

Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssam-
arbete (u-avdelningen) har tre huvudsakliga roller: att samordna arbe-
tet med biståndsfrågor inom regeringskansliet, att svara för den depar-
tementala styrningen och kontrollen av biståndsorganens verksamhet
samt att själv fungera som biståndsmyndighet. Såväl vad avser anvisade
medel som personella resurser är u-avdelningen näst SIDA Sveriges
största biståndsorganisation.

Huvuddelen av de biståndsmedel som disponeras av UD går till att
stödja den verksamhet som bedrivs av FN, världsbanksgruppen eller de
regionala utvecklingsfonderna för Afrika och Asien. Anslagen till de
olika utvecklingsfonderna har under en följd av år kraftigt överstigit
utbetalningarna vilket lett till mycket stora utgående reservationer i
form av skuldsedlar deponerade hos riksbanken.

I mottagarländerna, såväl i programländerna som i andra länder
som tar emot svenskt bistånd, ligger vissa handläggande uppgifter på
ambassadens allmänna avdelning. I länder utan biståndskontor utnytt-
jar biståndsorganen i högre eller lägre grad ambassadens tjänster.
Biståndsorganisationsutredningen har i sin utredning om "organisation
och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd" gjort vissa beräk-
ningar av resursåtgången för ambassadernas handläggning av bistånds-
ärenden. För länder utan biståndskontor har man grovt uppskattat
resursåtgången till mellan 15 och 20 personår, och för länder med
biståndskontor uppskattas att cirka 10 årsutsända arbetar direkt åt
biståndsorganen ("Organisation och arbetsformer inom bilateralt ut-

Förs. 1991/92:11

Bilaga

vecklingsbistånd", SOU 1990:17, s. 179—180). Dessa siffror skall jäm-
föras med den avräkningsmodell som UD använder för att från bi-
ståndsanslaget avräkna kostnaderna för ambassadernas arbete med bi-
ståndshandläggningen. För ambassaderna utanför programländerna av-
räknas 17 helårstjänster, plus medel motsvarande ytterligare två tjäns-
ter, vilket ligger i linje med utredningens uppskattningar. För ambassa-
derna i programländerna däremot avräknas 71,5 milj.kr. vilket enligt
gällande schablonkostnad motsvarar 73 helårstjänster, dvs. mångdub-
belt flera än vad utredningen kommit fram till.

UD utser ledamöterna i biståndsmyndigheternas styrelser och även
styrelseledamöter i ytterligare några biståndsorgan. 1 de flesta fall är
dessutom UDs u-avdelning representerad i dessa styrelser genom någon
av sina högre tjänstemän.

Efter budgetårets slut skall SIDA senast den 1 oktober inkomma
med statistik över utbetalningarna fördelade på länder och biståndsfor-
mer. UD tar också del av de halvårsvisa uppföljningsrapporter om
utvecklingssamarbetet som biståndskontoren i respektive programland
producerar. Någon löpande kontroll av biståndsmedlens slutanvänd-
ning görs inte, utan man förlitar sig normalt på att de myndigheter
och internationella biståndsprogram som förmedlar biståndet själva
kontrollerar att medlen används på avsett sätt.

UDs u-avdelning spelar en viktig roll i utredningsverksamheten i
biståndsfrågor. Flera utredningar har initierats inom u-avdelningen
som också medverkar aktivt i genomförandet av utredningsarbetet.
Bland aktuella utredningar kan nämnas biståndsorganisationsutred-
ningen, "effektivitetsutredningen", utredningen om det multilaterala
biståndet, utredningen om kreditinstrumentets roll i biståndet och
utredningen om det svenska fraktbidragssystemet. Totalt förfogar UD
över 8 milj. kr. för utredningar m.m. under innevarande budgetår.

1.3 SIDAs genomförande av biståndet

De mål som formuleras av riksdag och regering förs vidare ut i SIDAs
organisation. Det viktigaste dokumentet härvidlag är anslagsframställan
som innehåller en redovisning av SIDAs prioriteringar. De olika
prioriteringarna, som inte graderas inbördes, beskrivs utförligare bl.a. i
andra delar av anslagsframställan. Prioriteringarna har karaktären av
en redovisning av viljeinriktningen snarare än av en formulering av
styrande verksamhetsmål. Påverkan på den konkreta verksamheten är
sannolikt störst vad gäller planeringen av nya insatser och inriktningen
av nya verksamhetsgrenar. Däremot styrs pågående verksamheter,
framför allt inom programlandssamarbetet, i hög grad av tidigare
åtaganden.

I samarbetsavtalen med programländerna och i ännu högre grad i
insatsavtalen formuleras mera konkreta mål. Avtalen talar också om
hur biståndsmedlen skall fördelas på olika typer av insatser. De mål
som formuleras i dessa sammanhang är dock ofta svåra att relatera till
de övergripande prioriteringarna och kan snarast beskrivas som aktivi-
tetsmål eller resursanvändningsmål (utbetalningsmål).

Förs. 1991/92:11

Bilaga

Ledningens prioriteringar når också ut i form av interna policydo-
kument, rapporter och planeringsdirektiv. Sannolikt spelar själva bud-
getprocessen här rollen av katalysator eftersom den i högre eller lägre
grad involverar alla delar av organisationen. Verksamhetsplanerings-
processen däremot inriktas helt på planeringen av myndighetens inter-
na arbete, främst vad gäller fördelningen av administrationsanslaget
mellan olika enheter och funktioner.

SIDA är organiserat på fem avdelningar varav tre regionavdelningar
som är ansvariga för biståndet till de 18 programländerna och för
regionala insatser i Afrika, Asien och Latinamerika. Även det humani-
tära biståndet och skuldlättnadsåtgärderna handläggs av regionavdel-
ningarna. Ytterligare en regionavdelning, för Latinamerika, tillkommer
under budgetåret 1991/92. Utöver regionavdelningarna finns en sektor-
avdelning och en administrativ avdelning.

Biståndsmedlen förvaltas av riksbanken såvida inte SIDA och riks-
banken kommer överens om annat. Utbetalningarna sker i former som
avtalas mellan SIDA och mottagarna. Handläggningen inom SIDA görs
i enlighet med de regeler som lagts fast internt. Tre interna "regelverk"
kan nämnas särskilt: biståndshandboken, handboken för upphandling
av tjänster samt anvisningarna för tillämpning av det nya ekonomiad-
ministrativa systemet (EA-systemet).

SIDA har alltsedan sin tillkomst för drygt 25 år sedan haft ett
övergripande ansvar för biståndsplaneringen och för samordningen av
olika biståndsinsatser. Trots utbyggnaden av UDs u-landsavdelning och
skapandet av ett antal nya statliga biståndsorgan har SIDA behållit en
nyckelroll vad gäller utformningen och genomförandet av svensk bi-
ståndspolitik. I direktiven för den fördjupade anslagsframställan slås
fast att "SIDA i större utsträckning skall medverka i Sveriges deltagan-
de i det internationella utvecklingssamarbetet samt få en större roll i
beredningsarbetet" och SIDA förutsätts genom sina biståndskontor
kunna företräda samtliga biståndsorgan i programländerna. Dessutom
har regeringen satt samman styrelserna för de övriga biståndsorganen
på ett sådant sätt att SIDA är representerat i alla utom en.

Uppfyllandet av de biståndspoiitiska målen är i hög grad beroende
av effektiviteten i förvaltningen av de medel som anvisats. Denna i sin
tur är beroende inte bara av hur mottagarlandet hanterar biståndsmed-
len utan även av hur SIDA utnyttjar de resurser som ställs till
förfogande för att driva verksamheten.

SIDAs förvaltningsanslag (C 4), som i princip skall täcka kostnader-
na för löner och administration, har i stort sett utvecklats i samma takt
som biståndsanslaget (C 2) under 80-talet. För innevarande budgetår,
1990/91, svarar förvaltningsanslaget för ca 3 % av de medel som
disponeras av SIDA. Möjligheterna att finansiera delar av administra-
tionen över andra anslagsposter än förvaltningsanslaget och SIDAs
ansvar för biståndsmedel utanför C 2-anslaget gör dock denna jämfö-
relse tämligen ointressant. En vanlig bedömning (se t.ex. "Lär sig
SIDA?", RRV 1988) är att SIDAs administrativa resurser sannolikt
ökat och åtminstone inte minskat i förhållande till det sakanslag SIDA
har att administrera.

Förs. 1991/92:11

Bilaga

Personalrörligheten är hög och hänförs i första hand till intern
rörlighet. Avgångarna är däremot relativt få. 1989/90 slutade 35 perso-
ner sina anställningar på SIDA-S. Detta motsvarar ca 7 % av dem som
upprätthöll tjänst vilket får betraktas som en jämförelsevis låg siffra.
Detta hindrar dock inte att även den externa rörligheten, p.g.a. sin
ojämna fördelning, upplevs som besvärande hög inom vissa byråer och
kompetensområden.

Den interna rörligheten hänger i hög grad samman med bemanning-
en av biståndskontoren som ett "normalår" innebär att omkring 40
tjänstemän lämnar SIDA-S och lika många återvänder. I årsarbeten
räknat motsvarar detta ca 10 % av personalresurserna på SIDA-S men
fördelningen är mycket ojämn mellan olika enheter. På biståndskonto-
ren är normalt närmare hälften av personalstyrkan antingen nyanländ
eller på väg att resa hem (dvs. har anlänt senaste halvåret eller skall
hem inom ett halvår). Framför allt regionsekretariaten svarar för en
relativt sett mycket hög andel av tillsättningarna av bk-tjänster.

Särskilt tydligt märks den höga personalrörligheten på chefsnivåer-
na. En genomgång av SIDAs chefsbesättning i januari 1991 visar att
drygt två tredjedelar av de 60 chefstjänsterna på SIDA-S har fått ny
innehavare sedan december 1986. Om man därtill lägger att samtliga
biståndskontorschefer bytts ut under samma period framgår att drygt
75 % av hela ledningsgruppen har förnyats eller fått nya arbetsuppgif-
ter under en fyraårsperiod. Ungefär hälften av de nya cheferna har
rekryterats inom chefsgruppen på SIDA. Av de resterande har upp-
skattningsvis hälften rekryterats externt och hälften internt.

SIDA tillämpar rambudgetering vid fördelningen av administrations-
budgeten mellan olika organisatoriska enheter. I administrationsbudge-
ten ingår förutom förvaltningsanslaget de överföringar från andra
anslagsposter som anges i regleringsbrevet, uppräkningen av disponibla
lönemedel, lönemedel för sakanslagsanställda samt vissa bidrag och
intäkter. Inom den angivna ramen, som fixeras i samband med verk-
samhetsplaneringsprocessen, fördelas respektive enhets budget på ett
antal poster för löner, resor, utbildningar, representation osv. Inom
dessa delposter ligger budgetansvaret på enhetschefen.

Det existerar ingen övergripande plan för fördelningen av personal-
resurser mellan SIDA-S och biståndskontoren som anger hur stor
andel av personalstyrkan som bör arbeta på resp, ställe. Inte heller
framgår det klart vilka funktioner och arbetsuppgifter som bör ligga på
biståndskontor resp, på berörd sektorbyrå. Däremot finns inom SIDA
en långsiktig planering för tillsättningen av biståndskontorstjänster och
för förberedelser och urval av kandidater till sådana tjänster. Kostna-
derna för de utlandsstationerade är svåra att ange exakt eftersom
redovisningen kompliceras av olika anställningsformer och en flora av
"interna kostnadsfördelningar" mellan olika konton och anslagsposter.
För budgetåret 1989/90 har SIDA beräknat kostnaden "per utsänd" till
930 000 kr. per person och år. Denna kostnad ligger i nivå med UDs
schablonkostnad för utsänd personal till samma länder på ca 900 000
kr. (980 000 kr. för 1990/91 efter uppräkning).

Förs. 1991/92:11

Bilaga

År 1990 skapades en ny utbildningsenhet inom SIDA genom sam-
manslagning av större delen av personalbiståndsbyrån med delar av
personalbyrån. Därmed hamnar utbildningen av biståndsarbetare och
utbildningen av SIDAs egen personal inom samma enhet. Kompetens-
utvecklingsansvaret förblir dock decentraliserat till de olika byråerna
på SIDA.

Ansvaret för SIDAs uppföljning och utvärdering av biståndsinsatser-
na är i hög grad decentraliserat till de olika sektorbyråerna. Inom
planeringssekretariatet finns dock en samordnande funktion i form av
den s.k. utvärderingsgruppen. Utvärderingsgruppen, som består av fyra
handläggare och en assistent, utarbetar riktlinjer för utvärderingsverk-
samheten och upprättar årligen en rullande treårsplan för utvärde-
ringsarbetet. Förslag inhämtas från sektorbyråerna och biståndskonto-
ren, men utvärderingsgruppen kan också själv ta initiativ till utvärde-
ringar. Utvärderingsplanen, som fastställs av verksledningen, omfattar
ca 25 utvärderingsprojekt per år.

Utvärderingarna, som genomgående anses vara av hög kvalitet, är
endast undantagsvis inriktade på att utvärdera de resultat som upp-
nåtts. Tyngdpunkten ligger i stället på utvärderingar av de processer
och metoder som tillämpats inom projekten och på beskrivande redo-
visningar av uppnådda resultat. Sammanvägningar och synteser av
olika utvärderingar är sällsynta inom ramen för utvärderingsverksam-
heten. Vissa exempel på sådana presenteras dock i SIDAs senaste
anslagsframställan där man också tar upp problematiken kring mät-
ningen av effektivitet i biståndet. I anslutning till bl.a. landprogramme-
ringsarbetet binder man också samman erfarenheterna från olika ut-
värderingar med annan information i den samlade analysen av utveck-
lingen i mottagarlandet.

1.4 Mål- och regelstrukturen

Obalansen mellan förmågan att avsätta en procent av BNI till u-hjälp
och svårigheterna att omvandla dessa medel till konkreta biståndsinsat-
ser har inneburit att biståndsanslaget utnyttjats fullt ut endast under
två budgetår sedan 1962/63. Denna obalans tar sig uttryck bl.a. i stora
reservationer av outnyttjade biståndsmedel, en tendens att vidga be-
greppet "bistånd" till att omfatta insatser som tidigare inte har räknats
in i u-hjälpen och överföring av biståndsmedel till administrativa eller
andra ändamål. Obalansen har funnits länge och har knappast bidragit
till att höja kostnadsmedvetandet och kostnadseffektiviteten inom bi-
ståndet.

Stora ingående reservationer har byggts upp framför allt för det av
UD administrerade multilaterala biståndet där de för närvarande mot-
svarar omkring 5 miljarder kronor eller cirka två års medelsförbruk-
ning. De totala ingående reservationerna för det samlade biståndsansla-
get uppgick till drygt 7,5 miljarder kronor vid ingången av innevaran-
de budgetår.

Jämfört med de belopp som anvisas varje budgetår finner revisorer-
na de ingående reservationerna inom det multilaterala biståndet an-

Förs. 1991/92:11

Bilaga

märkningsvärt stora. I första hand gäller detta anslagen till de olika
utvecklingsfonderna. Om man däremot ser enbart till den del av
biståndsbudgeten som administreras av SIDA motsvarar de ingående
reservationsmedlen totalt sett 3 å 4 månaders medelsförbrukning vilket
förefaller revisorerna som en rimlig nivå.

Enligt regleringsbrevet äger regeringen fatta beslut om ointecknade
reservationsmedel inom respektive anslag. Denna beslutanderätt befriar
dock, enligt revisorernas mening, inte regeringen från regeringsfor-
mens föreskrift att "statens medel far inte användas på annat sätt än
riksdagen bestämt" (9 kap. 2 §). Den normala tolkningen av detta är
att reservationsmedlen skall stanna kvar inom samma anslag såvida
riksdagen inte beslutar annorlunda. Trots detta inhämtades inte riksda-
gens tillstånd när regeringen beslutade utnyttja drygt 31 milj. kr. av
ointecknade reservationer för anslaget "utvecklingssamarbete genom
SIDA" för budgetåret 1989/90 till byggnadsarbeten på de svenska
ambassaderna i Zambia och Mozambique.

Genom att det icke landprogrammerade biståndet i stor utsträckning
går till programländerna kommer biståndet till dessa länder att över-
skrida de ramar som årligen fastställs av riksdagen. Detta minskar
påtagligt genomslaget av riksdagens beslut rörande biståndets fördel-
ning mellan olika länder. Revisorerna finner det angeläget att åtmin-
stone det SIDA-bistånd som bygger på avtal med regeringarna i pro-
gramländerna räknas in i landramarna eller på annat sätt fördelas i
enlighet med riksdagsbeslut.

I stort sett alla handlingar som rör det humanitära biståndet till
södra Afrika har hemligstämplats av SIDA enligt 2 kap. 1 § i sekretess-
lagen. Även om såväl de organisationer som tar emot svenskt bistånd
som deras verksamhet nu är fullt legala kan man inte utesluta att
sekretesskyddet alltjämt behövs i vissa situationer. Dock förefaller det
revisorerna rimligare att fatta besluten om sekretess från fall till fall
beroende på organisationens arbetsförutsättningar och verksamhetens
art än att hemligstämpla allting. Frågan om huruvida och i vilka
former det svenska biståndet skall flytta med ANC (afrikanska natio-
nalkongressen) tillbaka till Sydafrika diskuteras för närvarande av
SIDA och UD. Revisorerna finner det rimligt att de slutsatser som dras
av dessa diskussioner och av erfarenheterna av samarbetet med ANC
även föreläggs riksdagen för ställningstagande.

Anslagskonstruktionen för SIDA-biståndet är komplicerad inte bara
så till vida att samma anslagspost kan rymma artskilda verksamheter
med olika mål och beslutsordningar. Den kompliceras också av att
biståndsinsatser ibland flyttas från en anslagspost till en annan och av
att insatser med samma mål och innehåll ibland belastar olika anslag.
Komplexiteten i anslagskonstruktionen minskar enligt revisorernas
mening möjligheterna till insyn och politisk styrning. Man kan heller
inte bortse från möjligheten att detta kan föra med sig såväl administ-
rativa som biståndspoiitiska konsekvenser.

Förs. 1991/92:11

Bilaga

1.5 Rollfördelningen i planeringen och genomförandet av
biståndet

Förs. 1991/92:11

Bilaga

Rollfördelningen mellan SIDA och UD varierar mellan olika bistånds-
program. Rollerna ser också olika ut under skilda faser i planeringen
av ett och samma program. För vissa insatser har antingen SIDA eller
UD ansvaret för både hand- läggning och beslut. I de flesta fall är dock
rollfördelningen något mera komplicerad. Ibland handlägger SIDA
och beslutar UD t.ex. inför upprättande av samarbetsavtal eller an-
vändning av medlen för skuldlättnadsåtgärder. Ibland handlägger och
beslutar SIDA men måste samråda med UD före beslut, och ibland
ligger handläggningsansvaret på SIDA och beslut fattas antingen av
SIDA eller UD beroende på beloppsnivån. Detta är den dominerande
formen för ansvarsför- delning och gäller bl.a. för humanitärt bistånd
och katastrofbistånd samt för regionala insatser och inom ramen för
samarbetsavtalen med programländerna.

Revisorerna har således funnit att både SIDA och UD är involvera-
de i den löpande verksamheten inom stora delar av biståndsplanering-
en. Principiellt viktiga beslut tas alltid av UD, och i tveksamma fall
kan UD därför behöva rådfrågas på ett tidigt stadium. Tillgången på
sakkunskap både på SIDA och på UD och de kollegiala relationerna
mellan handläggarna på respektive håll skapar också både anledningar
och tillfällen till kontakter. Relationerna mellan UD och SIDA tycks,
såvitt revisorerna kunnat finna, inte ha berörts nämnvärt av den
utveckling mot ökad målstyrning och decentralisering som präglar
stora delar av statsförvaltningen i övrigt.

Rollfördelningen mellan SIDA och UD förefaller revisorerna sär-
skilt komplicerad inom programlandsamarbetet. Hela handläggnings-
ansvaret faller på SIDA men UD (regeringen) fattar beslut om samar-
betsavtalen (både de övergripande tvåårsavtalen och de enskilda sektor-
avtalen). SIDA är dock bemyndigad att ingå avtal om höjda landramar
för befintliga samarbetsavtal om riksdagen beslutar om höjning.

Om planerings- och beslutsordningen ändras så att UD alltjämt
fattar beslut om avtalen samt därutöver ger tydliga instruktioner till
SIDA och ställer krav på rapportering, men överlåter åt SIDA att fatta
beslut om insatser och omdisponeringar inom sektoravtalen, skulle,
enligt revisorernas bedömning, sannolikt inte bara planeringsprocessen
kunna rationaliseras utan även handläggarresurserna på UD kunna
avlastas. En sådan förändring skulle också ligga mera i linje med
idéerna om mål- och resultatstyrning.

Utrikesdepartementets relationer till SIDA och aktiva medverkan i
biståndsverksamheten har enligt revisorernas bedömning sannolikt på-
verkats av att även UD är en handläggande biståndsorganisation med
vad det innebär för arbetsmetoder och arbetsorganisation. Löpande
ärendehandläggning inom regeringskansliet är relativt sällsynt i Sverige
om man bortser från besvärsärenden. I ett internationellt perspektiv är
det dock betydligt vanligare. Frågan om UDs roll som biståndsorgani-
sation och verksamhetens effektivitet och ändamålsenlighet kan enligt

revisorernas mening behöva klargöras och redovisas. En särskild fråga
därvidlag gäller formerna och ansvaret för kontroll och uppföljning av
verksamheten.

I den s.k. rollutredningen som genomfördes inom SIDA 1988 och
1989 av egen personal biträdd av externa konsulter spelar relationen
mellan SIDA och mottagarländerna en nyckelroll. Övriga roller i
planeringen och genomförandet av det konkreta biståndet bestäms i
hög grad av hur den grundläggande relationen mellan givare och
mottagare gestaltar sig. Grundtanken i rollutredningen är att mottagar-
landet skall ta ett större ansvar för genomförandet av biståndet och
även spela en betydligt aktivare roll i planeringen av såväl enstaka
projekt som av det totala biståndets användning.

Vissa funktioner som nu ligger på SIDA har redan på sina håll
börjat föras över till mottagarländerna. Som exempel kan nämnas
hanteringen av importstöd, viss upphandling av entreprenörer, betal-
ningsansvar vad gäller lokala kostnader, sammanställande av statistik
för redovisning och uppföljning osv. I många fall kopplas ansvarsöver-
föringen till olika former av utbildningsinsatser och s.k. institutionellt
stöd. I andra fall bromsas det av praktiska problem och bristande
intresse från mottagarlandet. Konsekvenserna av de förändringar som
förutses bör enligt revisorernas åsikt beaktas när man tar ställning till
om det är lämpligt att i nuläget föra över ett ökat ansvar till mottagar-
länderna. I alla händelser anser revisorerna att regeringen bör ålägga
SIDA att på ett tydligt sätt redovisa hur biståndets inriktning och
utformning kan komma att påverkas av ändrade former för samarbetet
med mottagarländerna.

Överföringen av vissa uppgifter från SIDA till mottagarna kan enligt
revisorernas uppfattning också få konsekvenser för de svenska konsult-
och entreprenadföretag som är verksamma inom biståndet. Revisorer-
na anser att även dessa konsekvenser måste beaktas av SIDA i det
fortsatta arbetet mot en förändrad rollfördelning.

Arbetsfördelningen mellan å ena sidan SIDA och å andra sidan
folkrörelser och enskilda organisationer är relativt enkel och tydlig. De
organisationer som genomför biståndsverksamhet med SIDA-finansie-
ring svarar själva för all planering och insatsberedning. SIDA bedömer
de ansökningar som kommer in utifrån angelägenheten i insatsen och
organisationens förutsättningar att genomföra den. De större organisa-
tionerna har årsvisa ramavtal med SIDA som i princip innehåller en
förteckning över de projekt som skall genomföras under året.

Bortsett från katastrofbiståndet och det humanitära biståndet som
SIDA- finansieras till 100 % måste de enskilda organisationerna själva
svara för minst 20 % av kostnaderna för sin biståndsverksamhet. Det
är främst detta krav på självfinansiering och beroendet av de egna
medlemmarnas arbete som sätter upp gränser för hur snabbt man kan
expandera verksamheten. Trots detta har expansionen varit snabb, och
bistånd via enskilda organisationer svarar nu för närmare 20 % av allt
bistånd som finansieras av SIDA.

Den parlamentariska representationen i SIDAs styrelse är starkare
än i de flesta andra verksstyrelser. Rent generellt anser revisorerna att

Förs. 1991/92:11

Bilaga

parlamentarisk representation i verksstyrelser är av värde för verksam-
heten. Den politiska dominansen i SIDAs styrelse kan dock enligt vad
revisorerna kommit fram till efter genomgångar av styrelseprotokoll
och samtal med enskilda styrelseledamöter ha bidragit till att föra upp
diskussionerna på en övergripande biståndspolitisk nivå till men för
styrelsens huvudsakliga uppgift att "pröva om myndighetens verksam-
het bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet för verksamhe-
ten" (Verksförordningen SFS 1987:1100). Revisorerna anser att frågan
om den parlamentariska representationen i statliga myndigheters sty-
relser bör utredas närmare t.ex. av den särskilt tillsatta riksdagsutred-
ningen.

Revisorerna har funnit att rollfördelningen mellan SIDAs egen
personal och tillfälligt anlitade konsulter inte alltid är helt tydlig. Det
finns inga entydiga regler för vad konsulter kan respektive inte kan
syssla med. Ofta är det svårt att avgöra om konsulter utnyttjas för att
tillföra en sorts kompetens som SIDA saknar eller för att tillföra mera
av den sorts kompetens man redan har.

Den formella fördelningen av ansvaret för planeringen av olika
biståndsprogram och projektinsatser mellan enheterna på SIDA före-
faller revisorerna tydlig, och endast i enstaka fall tycks tveksamhet
föreligga om var ansvaret ligger. Vad gäller ansvaret för genomförande
och uppföljning förefaller dock ansvarsgränserna i praktiken mindre
tydliga. Till stor del hänger detta troligen samman med biståndskonto-
rens något oklara roll inom myndigheten. Revisorerna tror att rollför-
delningen inom SIDA skulle kunna göras tydligare om biståndskonto-
rens arbetsuppgifter och plats i organisationen definierades på ett
enhetligt sätt och om planeringen av deras bemanning och kompetens-
behov integrerades i SIDAs övergripande personalplanering.

Revisorerna anser att den höga personalrörligheten inom SIDA och
då framför allt på chefsnivåerna har medfört en påfrestning på led-
ningsstrukturen och försämrat möjligheterna att bygga upp tydliga
chefsroller. Revisorerna finner dock anledning att understryka att såväl
den höga rörligheten mellan SIDA-S och biståndskontoren, som beho-
vet att i den konkreta biståndsverksamheten delegera långtgående
beslutsbefogenheter, i praktiken gör det nödvändigt att tillämpa delvis
andra och mindre hierarkiska ledningsformer inom SIDA än inom
"vanliga" myndigheter. Detta innebär dock inte att kraven på klarhet
och tydlighet kan sättas lägre.

1.6 Samordningsfrågor

Både UD och SIDA uppträder i flera sammanhang som samordnare av
olika biståndsprogram. Ibland tillsammans, som i styrelserna för olika
biståndsorgan. Ibland var för sig när de representerar andra bistånds-
myndigheter i mottagarlän- derna. SIDA förutsätts kunna representera
andra biståndsorgan och spela en aktiv roll även inom vissa av de delar
av biståndet som ligger utanför SIDAs eget verksamhetsområde. Där-
emot finns ingenstans formaliserat vilka krav som ställs på SIDA i
dessa avseenden.

Förs. 1991/92:11

Bilaga

Möjligheterna till konkurrens, om än bara vad gäller arbetsformer-
na, gör att det enligt revisorernas mening finns anledning ifrågasätta
det lämpliga i att personer från SIDA sitter i styrelserna för andra
biståndsorgan. På samma sätt kan man enligt revisorerna ifrågasätta det
lämpliga i att UD som utser ledamöterna av de andra biståndsorganens
styrelser även har egna representanter i samtliga styrelser utom SIDA.
Lämpligheten i UDs styrelserepresentation kan också ifrågasättas ur ett
målstyrningsperspektiv. För de speciella beredningsgrupperna för hu-
manitärt bistånd och katastrofbistånd gäller inte dessa invändningar
utan där förutsätter själva beredningsformen att både UD och SIDA
deltar i planeringen av insatserna.

Regionavdelningarna på SIDA svarar för samordningen av de olika
former av bistånd som bedrivs inom respektive regioner och länder.
SIDA söker hålla tillbaka antalet insatser och i stället koncentrera
samarbetet med respektive programland till ett begränsat antal sekto-
rer. Denna strävan att koncentrera insatserna motverkas dock av att
landramarnas andel av SIDAs anslag minskat kraftigt och fortsätter att
minska.

För det bistånd som ligger utanför landramarna kan man inte
skönja någon tendens till koncentration av insatserna till färre sekto-
rer. Tvärtom tycks utvecklingen enligt revisorernas uppfattning ha
varit den motsatta.

1.7 Planeringen av resurser för biståndsadministration

Under en följd av år har det i förhållande till gjorda åtaganden varit
relativt gott om pengar på sakanslagen (biståndsanslagen) men ont om
pengar på förvaltningsanslaget (administrationsanslaget). Resultatet av
denna obalans har bl.a. blivit att man gjort det möjligt att föra över en
del av administrationens kostnader till sakanslagen. Ansträngningarna
att finna lösningar som möjliggör sådana överföringar har av tjänste-
män på SIDA liknats vid "avancerad skatteplanering".

Sakanslagsanställningar kan enligt de regler som gäller tillgripas
endast i vissa speciella situationer och lär inte ses som en generell
resursförstärkning. Biståndsministern sammanfattade i mars 1991 i
riksdagen dessa villkor som att man har möjlighet "att ta hjälp av
sakanslaget när korta, tidsbegränsade och väl definierade arbetsuppgif-
ter skall genomföras". I den granskning som RRV i november 1990
gjorde av SIDAs sakanslagsfinansierade tjänster fann man dock bl.a. att
de skäl som föregick inrättandet av sådana tjänster inte alltid uppfyllde
dessa villkor. I några fall angavs som motiv att handläggningen behöv-
de förstärkas, i andra att finansieringsmöjligheter saknades inom för-
valtningsanslaget. Förlängningar skedde ofta mer eller mindre automa-
tiskt.

Riksdagens revisorers genomgång av sakanslagsanställningarna visar
att de i många fall är allt annat än "korta och tidsbegränsade".
Revisorerna anser att UD bör meddela SIDA klarare riktlinjer för

Förs. 1991/92:11

Bilaga

sakanslagsanställningarna. De sakanslagsanställningar som inte överens-
stämmer med gällande regler och intentioner bör avvecklas eller
finansieras på annat sätt.

I budgetpropositionen för budgetåret 1988/89 lades förslag till för-
stärkningar av SIDAs personalresurser som syftade till att göra slut på
SIDAs beroende av närkonsulter på myndighetsuppgifter. Förslaget
baserades på en intern utredning inom SIDA (Närkonsultutredningen)
och antogs av riksdagen. Syftet att "SIDA bör efter detta resurstillskott
i framtiden ej upphandla konsulter för utförande av arbetsuppgifter av
myndighetskaraktär" (prop. 1987/88:100, bil. 5, sid. 101) uppnåddes
dock aldrig. Av den studie som docent Ronnie Eklund utfört på
revisorernas uppdrag framgår att utnyttjandet av närkonsulter alltjämt
är av betydande omfattning. Ingenstans finns klart utsagt vad som avses
med "uppgifter av myndighetskaraktär". I flera fall arbetar konsulterna
på villkor som inte gör det sannolikt att SIDA i händelse av en tvist
skulle gå fritt från arbetsgivaransvar. Revisorerna finner såväl omfatt-
ningen av närkonsultinsatserna som bristen på uppföljning och redo-
visning anmärkningsvärd inte minst mot bakgrund av statsrådets utta-
lande och riksdagens beslut.

Det går inte enligt vad revisorerna kunnat finna att utifrån fördel-
ningen på olika anslagsposter säga att biståndets sammansättning i
någon entydig mening blivit mera resurskrävande. Särskilda program
och miljöinsatser har ökat och är sannolikt betydligt mera personal-
krävande än de minskande landramarna, men stöd via enskilda organi-
sationer som ställer relativt små krav på SIDAs personalresurser har
ökat ännu snabbare. Utöver anslaget utvecklingssamarbete genom
SIDA har ansvaret för handläggningen av skuldlättnadsåtgärderna förts
över till SIDA men revisorerna bedömer inte att detta inverkat annat
än marginellt på myndighetens totala personalbehov.

Revisorerna inser att belastningen på SIDAs administrativa resurser
kan ha ökat oavsett vad som händer med biståndsvolym, personalresur-
ser och anslagets fördelning på olika anslagsposter. Inte minst de
politiska beslut rörande biståndets inriktning som tagits av riksdagen
har i vissa avseenden ställt ökade krav på SIDAs administration.
Miljöbiståndet och beaktande av miljökonsekvenserna av alla bistånds-
insatser är det kanske viktigaste exemplet. I några fall är också ökning-
en av personalresurserna en direkt följd av beslut i riksdagen. Reviso-
rerna noterar med tillfredsställelse att SIDAs ledning, inom ramen för
arbetet med den interna rollutredningen, har initierat en översyn av
arbetsformerna inom biståndet baserad på en kartläggning av hur
arbetet bedrivs. Syftet med översynen är bl.a. att finna mindre arbetsin-
tensiva arbetsformer.

Det bör enligt revisorernas mening vara möjligt att i anslagsframstäl-
lan närmare beskriva sambandet mellan de insatser som föreslås och
behovet av administrativa resurser. För varje enskild insatstyp är
SIDAs kunskap om personalbehovet sannolikt relativt god. Vad som
behövs är att väga samman de olika insatserna inom respektive anslags-

Förs. 1991/92:11

Bilaga

post. Man bör också överväga om inte själva anslagskonstruktionen
kan ändras så att sambandet mellan biståndsvolym och resursbehov
framträder tydligare.

Större delen av biståndskontorens personal rekryteras internt inom
SIDA. I normalfallet tar de med sig sin egen lönetjänst vid utflyttning-
en. I andra fall besätter de någon av biståndskontorschefetjänsterna
eller övergår till sakanslagsanställning. De externrekryterade placeras
på arvodestjänst eller sakanslagsanställs. Vad gäller tillsättningen och
utformningen av programhandläggartjänsterna har de berörda sektor-
byråerna möjlighet att framföra synpunkter. Besluten ligger dock på
regionavdelningarna som också svarar för frågor som rör dimensione-
ringen, avvägningen mellan olika arbetsuppgifter och arbetsformerna.
Ansvarsfördelningen mellan SIDA-S och biståndskontoren är relativt
väl definierad men säger enligt revisorernas bedömning inte särskilt
mycket om hur arbetsuppgifterna fördelas i praktiken.

Kostnaderna för utlandsstationeringen är genomgående mycket höga.
I många fall beräknas kostnaderna per årsarbete på biståndskontor till
omkring 1 milj. kr. Mot denna bakgrund finner revisorerna det värt
att notera att det saknas fasta riktlinjer och kriterier för fördelningen
av personalresurser mellan huvudkontoret och biståndskontoren. In-
trycket att biståndskontoren har en relativt gynnad ställning vid fördel-
ningen av SIDAs resurser bekräftas på olika sätt av företrädare för
SIDA. Personalökningen på biståndskontoren beror, enligt vad reviso-
rerna kunnat finna, delvis på att arbetsformerna förändrats som följd
av att kontoren fått en annan roll i biståndet och delvis på att
biståndskontoren pålagts ytterligare biståndshandläggning utöver land-
ramsmedlen. Rollutredningen bekräftar att det förhåller sig på detta
sätt och föreslår förändringar som i princip innebär att man återgår till
den rollfördelning som gällde tidigare när biståndskontoren spelade en
mindre aktiv roll i själva genomförandet av biståndsverksamheten.

Sannolikt går det att något minska den interna personalrörligheten,
och revisorerna bedömer också att en sådan utveckling vore önskvärd
ur lednings- och effektivitetssynpunkt. Dock måste man räkna med att
rörligheten alltid måste ligga på en relativt hög nivå p.g.a. behovet att
bemanna biståndskontoren. Revisorerna anser därför att en minst lika
viktig uppgift som att söka minska personalrörligheten är att lära sig
leva med hög rörlighet och söka vända den till något positivt. Det är
inte den höga rörligheten i sig som är problemet utan den höga
rörligheten i kombination med vad som enligt revisorerna måste
betecknas som en extremt personberoende verksamhet.

Hög rörlighet behöver t.ex. inte leda till oklara chefsroller om
befattningarna i sig är väl preciserade och inordnade i organisationen
oavsett vem som sitter på tjänsten. Kontinuiteten på handläggarsidan
kan överleva täta personalbyten om verksamheten är väl dokumente-
rad och följer rutiner som nytillträdande handläggare kan ta över. De
negativa effekterna av rörligheten skulle sannolikt minska om den
inordnades i långsiktiga personalutvecklings- och karriärvägar. Trots
den höga rörligheten inom chefegruppen görs enligt revisorerna alltför

Förs. 1991/92:11

Bilaga

litet för att definiera tydligare chefsroller och för att höja statusen Förs. 1991/92:11

framför allt på de lägre chefstjänsterna. Särskilda insatser av chefcut- Bilaga

vecklingskaraktär förefaller motiverade.

1.8 Utvärderingsverksamheten

Trots att utvärderingarna generellt sett inte brister i vare sig kvantitet
eller kvalitet är utredningsverksamheten enligt revisorernas mening
behäftad med vissa svagheter. Den första är att utvärderingarna endast
undantagsvis ger svar på frågor som rör insatsernas kostnadseffektivitet.
Tyngdpunkten ligger i stället på utvärdering av processer och metoder.
Utvärderingarna koncentreras alltjämt i hög grad till att utvärdera
enskilda projekt även om utvärderingar av sektorprogram numera
förekommer relativt ofta. Revisorerna noterar dock med tillfredsställel-
se att SIDAs utvärderingsgrupp initierat ett antal s.k. tematiska utvär-
deringar med syftet att göra en syntes av flera utvärderingar. Synteser
finns också i andra former: både SIDAs och andra biståndsorganisatio-
ners erfarenheter utnyttjas i sektorbyråernas strategidokument och
sektoranalyser. Landrapporter och landanalyser är andra dokument för
sammanvägningar och erfarenhetssynteser. Översikter av olika sektorer
baserade på SIDAs egna utvärderingar blir ett återkommande inslag i
anslagsframställningarna. Den nyligen presenterade SIDA-utredningen
om svenskt bistånd till afrikanska länder i kris visar att det inom SIDA
finns kapacitet att hantera biståndsfrågorna ur ett probleminriktat hel-
hetsperspektiv.

Vidare anser revisorerna att uppföljningen av vissa insatser är otill-
räcklig. Bland annat gäller detta delar av det bistånd som går genom
enskilda organisationer. För t.ex. det humanitära biståndet till södra
Afrika tycks inte ens den obligatoriska av- rapportering som mottagan-
de organisation är skyldig inkomma med enligt avtalet fungera till-
fredsställande. Skuldlättnadsåtgärderna följs i praktiken inte upp av
SIDA utan man förlitar sig på den redovisning som ibland presenteras
av mottagarna eller av världsbanken. Revisorerna noterar dock att
SIDA vidtagit vissa åtgärder för att komma till rätta med dessa pro-
blem. Bl.a. finns en strävan att gå över från förhandsgranskning till
efterhandsgranskning vad gäller de enskilda organisationernas verk-
samhet och en särskild utredning genomförs av varubiståndet.

Utvärderingsverksamheten försvåras också av att SIDAs egen plane-
ringsinformation är svårhanterad i många avseenden. Olika redovis-
ningsställen arbetar efter olika rutiner, fördelningen mellan konton
och anslagsposter är svåröverskådlig, interna kostnadsfördelningar
omöjliggör löpande kostnadsjämförelser inom vissa verksamheter, defi-
nitionsändringar och dålig dokumentation försvårar historiska jämför-
elser.

Inom SIDA ansvarar sektorbyråerna för utvärderingarna inom sina
respektive områden. I praktiken innebär detta att genomförandeansvar
och utvärderingsansvar ligger på samma ställe. Revisorerna anser att
det från flera synpunkter är önskvärt att tydligare skilja utvärderings-
ansvaret från genomförandeansvaret. En starkare ställning för utvärde-

ringsgruppen skulle underlätta en sådan förändring. Ansvaret för att
utveckla formerna för resultatutvärderingar bör också enligt revisorer-
nas mening ligga på utvärderingsgruppen och resurser sättas av för
detta ändamål.

I regleringsbrevet slås fast att avtalen "skall innehålla bestämmelser
som reglerar uppföljning, utvärdering och revision av verksamhet eller
verksamhetsområde". Det finns också en skrivning om skyldigheten
för den som beviljats statsbidrag att ge RRV tillfälle att granska hur
bidraget används. Grundregeln är att mottagarlandet skall redovisa
utfallet till SIDA. I samarbets- och sektoravtal brukar också anges hur
ofta eller vid vilka tidpunkter. I proceduravtalen, som lägger fast
spelreglerna för samarbetet, anges dock inte vilka befogenheter Sverige
har att kräva tillgång till handlingar eller göra inspektioner i de fall
mottagarlandet inte fullgör sina åtaganden. Inte heller finns RRVs
granskningsrätt inskriven i avtalen. Inom SIDA ligger ansvaret för att
följa upp användningen av biståndsmedlen på biståndskontoren och
därmed ytterst på respektive regionavdelning. Fasta rutiner saknas för
hur granskningen av mottagarlandets hantering av svenska biståndsme-
del skall genomföras. Det förefaller revisorerna motiverat att tydligare
reglera dessa frågor i de avtal som sluts mellan Sverige och mottagar-
länderna så att det klart framgår vad som gäller beträffande både
biståndsorganens och RRVs granskningsrätt.

2 Remissyttranden

Yttranden över rapporten Effektiviteten i förvaltningen av svenskt
utvecklingsbistånd har avgetts av SIDA, styrelsen för u-landsforskning
(SAREC), beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samar-
bete (BITS), Nordiska Afrikainstitutet, riksrevisionsverket (RRV),
Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Svenska röda korset och
Svenska Missionsrådet.

Expeditionschefen i utrikesdepartementet har som yttrande överläm-
nat en promemoria upprättad inom utrikesdepartementets u-avdelning.

Landsorganisationen (LO), Sveriges akademikers centralorganisation
(SACO) och Rädda barnens riksförbund har beretts tillfälle yttra sig
över rapporten men avstått. LO/TCOs biståndsnämnd och Stiftelsen
Svenska kyrkans mission har också getts tillfälle att yttra sig men ej
inkommit med svar.

2.1 Anslagsfrågor

SIDA hänvisar till att de synpunkter riksdagens revisorer framför om
biståndsanslagets konstruktion och fördelning gäller förhållanden som
riksdagen fattat beslut om. SIDA avstår därför för att yttra sig i dessa
frågor. Däremot ger man till känna sin uppfattning att "landramssyste-
met är och bör vara en grundval för den bilaterala biståndspolitiken".

UD tar i sin promemoria upp frågan om riksdagens insyn i bistånds-
verksamheten och hänvisar till de olika former för insyn som existerar
och till att man inte "känner till något fall där riksdagen inte fatt all

Förs. 1991/92:11

Bilaga

den information som den behövt eller begärt". Vad som i rapporten
sägs om riksdagens möjligheter till styrning och kontroll berörs inte i
UDs promemoria.

UD tar också upp de stora reservationerna inom framför allt det
multilaterala biståndet och redogör i detalj för den förändrade anslags-
tekniken rörande IDA-anslaget. Bl.a. framgår av UDs promemoria att
någon "dubbelräkning" inte förekommer utan att de dragningar som
görs av gamla skuldsedlar helt korrekt redovisas som disposition av
reservationsmedel och inte ingår i anslaget. Den nya anslagstekniken
innebär att Sverige anvisar medel för att täcka användningen under
året, för närvarande ett betydligt lägre belopp än vad som motsvarar
Sveriges långsiktiga åtagande gentemot IDA.

BITS förordar i sitt yttrande "ett mera flexibelt förfarande än för
närvarande med bemyndigande att göra åtagande ett år och och
anvisning av medel för betalning för insatser under genomförande ett
annat. Svenska Missionsrådet anser att "anslagskonstruktionen bör för-
enklas". TCO håller med revisorerna om att "informationen till riks-
dagen om användningen av dessa reservationsmedel kan förbättras",
men understryker också att stora reservationer inte kan undvikas och
att det torde "vara svårt att mer noggrant fastställa om en reservation
är intecknad eller om medlen kan sägas stå till förfogande för andra
eller nya åtaganden".

Frågan om sekretessen kring det humanitära biståndet tas upp av
SIDA och UD. Båda hävdar att revisorernas påstående att "alla hand-
lingar som rör det humanitära biståndet till södra Afrika hemligstämp-
las" är felaktigt. SIDA framför att "besluten fattas från fall till fall och
styrs av hänsynen till mottagarna". UD skriver att "en noga prövning
sker innan material sekretessbeläggs". Av kompletterande information
från SIDA framgår att man i samförstånd med berörda organisationer
under våren 1991 övergått till att endast i undantagsfall sekretessbeläg-
ga ärenden som rör biståndet till södra Afrika.

UD tar också upp frågan om utnyttjande av reservationsmedel från
anslaget C 2 för att finansiera ambassadbyggen i Zambia och Mozam-
bique. Man pekar bl.a. på att likartade utgifter normalt belastar bi-
ståndsanslaget och att riksdagen informerats om ambassadbyggena re-
dan 1986/87. Revisorernas kritik mot att riksdagen aldrig fick ta
ställning till finansieringen bemöts dock inte.

2.2 Rollfördelningen

I promemorian från UD ägnas frågan om rollfördelningen mellan UD
och SIDA stor uppmärksamhet. UD understryker att verksamheten
kräver "nära och täta kontakter mellan verkets och departementets
ledning och handläggare". I promemorian pekar UD också på att
SIDA "agerar självständigt som verk inom vida ramar" samtidigt som
man betonar det angelägna i att "Sverige utåt uppträder med ett
ansikte, både av effektivitetsskäl och för att våra parter i samarbete
förväntar sig detta". UD informerar också om att man nyligen inrättat

Förs. 1991/92:11

Bilaga

en särskild arbetsgrupp mellan UD och SIDA "för att få fram förslag
till hur respektive roller kan utövas effektivare i programmering,
insatsberedning och beslut".

Beträffande arbetsfördelningen mellan SIDA och UD hänvisar
SIDA i sitt yttrande till den fördjupade anslagsframställan där SIDA, i
överenstämmelse med vad revisorerna framfört i sin rapport, föreslår
ökad delegering från regeringen till myndigheten i takt med att ade-
kvata planerings- och uppföljningsinstrument utvecklas.

UD behandlar i sin promemoria också frågan om UD som bistånds-
organisation: "Departementet utformar policy och handlägger det bas-
budgetstöd som Sverige ger vissa internationella organ och program."
Enligt UD råder inga oklarheter rörande den grundläggande principen
för ansvarsfördelningen mellan departementet och myndigheterna.
Man understryker dock att den europeiska integrationen med EES-
avtal och eventuellt svenskt EG-medlemskap "kommer att ställa stora
delar av statsförvaltningen inför behov att finna nya former för utökad
löpande samverkan mellan regeringskansli och myndigheter".

Även Nordiska Afrikainstitutet tar upp frågan om UDs roll som
förvaltare av biståndsmedel och undrar varför revisorernas rapport inte
"diskuterar möjligheten att flytta över de biståndsuppgifter som för
närvarande ligger på UD till ett förstärkt SIDA".

Rollfördelningen mellan SIDA och mottagarländerna berörs kortfat-
tat av SIDA, Nordiska Afrikainstitutet och BITS. SIDA påpekar att
initiativet till rollutredningen togs av SIDAs verksledning och att
utgångspunkten var "att se till att biståndet inte blev en ständigt
externt beroende verksamhet i ett land". Nordiska Afrikainstitutet under-
stryker att "tanken att ge mottagarlandet ett ökat ansvar för genomfö-
randet av ett biståndsprogram borde vara en självklarhet efter snart 30
års biståndsverksamhet". Man anser också att frågan om Sveriges
möjligheter att påverka och kontrollera biståndets användning och
konsekvenserna för svenska företag bör kunna lösas på annat sätt utan
att stå i vägen för överförandet av ansvar till mottagarländerna. BITS
pekar i sitt yttrande bl.a. på att "det lokalt burna ansvaret i mottagar-
landet är avgörande för framgång också i biståndet".

2.3 SIDAs administration

SIDA ägnar stort utrymme åt frågan om sambandet mellan biståndsvo-
lym och personalbehov. SIDA redovisar också i sitt svar de ökade krav
som ställts på organisationen bl.a. vad gäller hanteringen av skuldlätt-
nadsåtgärderna.

Nordiska Afrikainstitutet understryker att det inte finns något enkelt
samband mellan biståndsvolym och personalbehov. Röda korset "vill
som en allmän kommentar liksom revisorerna understryka de grund-
läggande svårigheterna att bedöma behovet av administrativa resurser
utifrån storleken på de anslag SIDA har att administrera". Man tilläg-
ger också att "bra bistånd kräver troligtvis genomsnittligt större resur-
ser än vad man allmänt vill tro i den offentliga politiska debatten".
Svenska Missionsrådet skriver: "SIDA bör ha tillräckliga administrativa

Förs. 1991/92:11

Bilaga

resurser, storleken bör framgå av anslagsframställan. Vikten av en god
administration måste framhållas, administration ska inte ställas i mot-
sats till insatser."

SIDA redovisar också formerna för personalplaneringen för bi-
ståndskontoren och nämner att man nyligen gått över till en ny modell
som bl.a. innebär att fackbyråerna blir mera involverade i bemanning-
en av biståndskontoren och i förberedelserna inför tjänstgöring vid
biståndskontor. RRV understryker "vikten av att biståndsadministratio-
nens samlade behov av resurser övervägs utifrån fastställda beräknings-
principer".

SIDA bemöter revisorernas resonemang om personalrörligheten
inom chefcgruppen på SIDA och hävdar bl.a. att vad som sägs i
rapporten är "överdrivet". Man förnekar också att chefer tar med sig
arbetsuppgifter eller delar på ledningsfunktioner samt presenterar nya
korrigerade uppgifter över kostnaderna för den utsända personalen.

2.4 Utvärderingsverksamheten

SIDA ägnar i sitt remissvar utvärderingsverksamheten inom myndighe-
ten ett betydande utrymme. Bl.a. pekar man på att resultatredovisning
är ett av huvudsyftena med SIDAs utvärderingar. SIDA delar revisorer-
nas uppfattning att frågan om kostnadseffektivitet bör behandlas i fler
utvärderingar. Att så inte redan skett beror enligt SIDA på svårigheter-
na att finna lämpliga metoder och mätinstrument. SIDA framför också
att den decentraliserade modellen som ger sektorbyråerna ansvaret för
genomförandet av utvärderingarna bättre tillgodoser "en effektiv erfa-
renhetsåterföring till sektorbyråerna". SIDA tillbakavisar revisorernas
kritik om bristande uppföljning av skuldlättnadsåtgärderna och hävdar
att dessa åtgärder följs upp "i väl preciserade former vid speciella
möten i världsbankens regi och med särskild dokumentation". SIDA
hävdar också att oberoendeaspekten i utvärderingsverksamheten beva-
kas av den centrala utvärderingsgruppen som inte har operativt ansvar.
RRV hänvisar till sitt yttrande över Ds 1990:63 Bra beslut och påpekar
att det "är givetvis viktigt att alla biståndsinsatser följs upp samt att fler
studier avseende kostnadseffektivitet görs".

RRV understryker också "vikten av att RRVs granskningsrätt fast-
ställs i biståndsavtal med mottagarländer och mellanstatliga organisa-
tioner och överhuvudtaget att det i förväg överenskoms om erforderlig
kontroll och uppföljning av medel". Man hänvisar också till att den
dialog som pågått mellan RRV och SIDA visat att de båda myndighe-
terna har olika syn på frågan om RRVs generella granskningsrätt.

Även SAREC hänvisar till sitt yttrande över Ds 1990:63 Bra beslut
där man betonar behovet av en helhetssyn på utvärderingsverksamhe-
ten inom biståndsområdet och en förstärkning framför allt på bistånds-
myndigheterna.

Förs. 1991/92:11

Bilaga

2.5 Närkonsulter

Kritiken mot utnyttjandet av närkonsulter tas upp i SIDAs yttrande.
Framför allt pekar man på de förvaltningsrättsliga problem som tas
upp även i Ronnie Eklunds rapport. SIDA nämner bl.a. att begreppet
"närkonsult" inte är entydigt och att begreppet "uppgift av myndig-
hetskaraktär" saknar rättslig förankring. Utifrån dessa resonemang
ifrågasätter SIDA de slutsatser som dras i rapporten. De arbetsrättsliga
aspekterna rörande om konsulterna är att betrakta som konsulter eller
som arbetstagare berörs inte av SIDA på annat sätt än att man
konstaterar att "risk för LASning finns i några fall, men det är ingen
källa till oro". RRV anser att SIDA i större utsträckning bör sträva
efter att upphandla konsulter i konkurrens "samt att avtal med längre
varaktighet bör omprövas med jämna mellanrum".

2.6 Biståndsmyndigheternas styrelser

Sammansättningen av biståndsmyndigheternas styrelser tas upp av någ-
ra av remissinstanserna. UD framför i sin promemoria att man ser det
som en fördel att UD är representerat i styrelserna: "Härigenom kan
styrelsen tillföras både särskild kunskap och kompetens från departe-
mentet samtidigt som också koordineringen underlättas. Däremot skall
självfallet inte styrelseledamöter ansvara för handläggningen av ären-
den som rör respektive biståndsorgan." BITS har inget att invända mot
att UD är representerat i styrelsen och ser positivt även på den
parlamentariska närvaron i styrelsen. Däremot instämmer man med
revisorerna i att skilda biståndsorgan inte bör ingå i varandras styrel-
ser. Nordiska Afrikainstitutet menar att förbättrad information och
dokumentation om biståndet skulle underlätta riksdagens insyn och
kontrollmöjligheter vilket i sin tur skulle göra det möjligt "att kanske
helt slopa den parlamentariska representationen i SIDAs styrelse".

Förs. 1991/92:11

Bilaga

Innehållsförteckning

Förs. 1991/92:11

Revisorernas förslag................................ 1

1 Sammanfattning ................................. 1

2 Granskning av effektiviteten i förvaltningen av svenskt

utvecklingsbistånd ................................. 2

3 Revisorernas överväganden ......................... 4

4 Anmälan....................................... 10

5 Hemställan ..................................... 10

Bilaga Sammanfattning av rapport 1990/91:6 om
effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd
och de remissyttranden som avgivits över den ............ 11

1 Rapporten...................................... 11

1.1 Biståndspoiitiska mål ............................ 11

1.2 Regeringens styrning av biståndet................... 13

1.3 SIDAs genomförande av biståndet .................. 15

1.4 Mål- och regelstrukturen ......................... 18

1.5 Rollfördelningen i planeringen och genomförandet av

biståndet......................................... 20

1.6 Samordningsfrågor .............................. 22

1.7 Planeringen av resurser för biståndsadministration...... 23

1.8 Utvärderingsverksamheten ........................ 26

2 Remissyttranden ................................. 27

2.1 Anslagsfrågor .................................. 27

2.2 Rollfördelningen ............................... 28

2.3 SIDAs administration............................ 29

2.4 Utvärderingsverksamheten ........................ 30

2.5 Närkonsulter .................................. 31

2.6 Biståndsmyndigheternas styrelser ................... 31

gotab 40015, Stockholm 1991

Förslag 1991/92:11

Förslag till riksdagen

1991/92:11

Riksdagens revisorers förslag angåendeeffektiviteten i förvaltningen av svensktutvecklingsbistånd

1 Sammanfattning

2 Granskning av effektiviteten i förvaltningenav svenskt utvecklingsbistånd

3 Revisorernas överväganden

Förändrad anslagskonstruktion

Regeringens styrning av SIDA och UDs roll sombiståndsorganisation

SIDAs administration

Utvärdering och kontroll

Närkonsulter på uppgifter av myndighetskaraktär

Den parlamentariska representationen i SIDAs styrelse

4 Anmälan

5 Hemställan

1.1 Biståndspolitiska mål

1.2 Regeringens styrning av biståndet

1.3 SIDAs genomförande av biståndet

1.4 Mål- och regelstrukturen

1.5 Rollfördelningen i planeringen och genomförandet avbiståndet

1.6 Samordningsfrågor

1.7 Planeringen av resurser för biståndsadministration

1.8 Utvärderingsverksamheten

2.1 Anslagsfrågor

2.2 Rollfördelningen

2.3 SIDAs administration

2.4 Utvärderingsverksamheten

2.5 Närkonsulter

2.6 Biståndsmyndigheternas styrelser

Innehållsförteckning

Riksdagens revisorers förslag angående
effektiviteten i förvaltningen av svenskt
utvecklingsbistånd

2 Granskning av effektiviteten i förvaltningen
av svenskt utvecklingsbistånd

Regeringens styrning av SIDA och UDs roll som
biståndsorganisation

1.5 Rollfördelningen i planeringen och genomförandet av
biståndet