Förslag 1990/91:20
Förslag 1990/91:20
Förslag till riksdagen
1990/91:20
Riksdagens revisorers förslag angående
televerkskoneernens verksamhet
Förs.
1990/91:20
Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av televerkskon-
cernens verksamhet.
1 Sammanfattning
Granskningen av televerkskoncernen är ett led i revisorernas beslut att
undersöka de statliga affärsverkskoncernerna. Tidigare granskningar
har omfattat postverks- resp. SJ-koncernens verksamheter. Revisorerna
avser att återkomma till riksdagen med en mer samlad bedömning av
frågor som rör bl.a. styrning och kontroll av affärsverken.
Revisorerna föreslår att en översyn görs av de allmänna målen för
televerket i syfte att underlätta en uppföljning och utvärdering av
verksamheten. När det gäller televerkets treårsplaner föreslår revisorer-
na att riksdagen hos regeringen begär att underlaget för riksdagens
ställningstagande i frågor som behandlas i treårsplanerna baseras på
aktuellare uppgifter än vad som för närvarande sker. Revisorerna har
konstaterat att informationen till riksdagen i frågor som rör investe-
ringar, service- och kvalitetsmål är mycket begränsad och att underlag
saknas som visar de ekonomiska konsekvenserna för olika handlingsal-
ternativ. Revisorerna har i sin granskning också pekat på behovet av
en mer samlad information om affärsverken. Mot bakgrund av detta
föreslår revisorerna att riksdagen hos regeringen begär att förutsätt-
ningarna för en förbättrad information till riksdagen i dessa frågor
utreds. Vid en eventuell förändrad associationsform för televerket bör
frågor som rör televerkets marknadsförutsättningar, dess sociala och
regionala ansvar, statsmakternas insyn i och kontroll av verksamheten
samt affärssekretessen och offentlighetsprincipen noga övervägas innan
slutlig ställning tas i ärendet.
1 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 20
2 Genomförd granskning
Granskningen av televerkskoncernen är ett led i revisorernas beslut att
undersöka de statliga affärsverkskoncernerna med avseende på riksdag-
ens styrmöjligheter och regeringens styrning och kontroll av dessa
verksamheter. Tidigare granskningar har omfattat postverks- resp. SJ-
koncernens verksamheter (rapport 1989/90:4, förs. 1989/90:14 resp,
rapport 1989/90:6, förs. 1990/91:12). När dessa granskningar är avsluta-
de avser revisorerna att återkomma till riksdagen med ett samlat
förslag rörande affärsverken posten, SJ och televerket. Frågor som då
kommer att behandlas är statsmakternas styrning och kontroll, statens
olika roller i förhållande till affärsverken, informationen till riksdagen
m.m.
Granskningen rörande televerket har på uppdrag av riksdagens
revisorer genomförts av Öhrlings Reveko AB och redovisats i rapport
1990/91:2 om televerkskoncernen. Yttranden över rapporten har in-
hämtats av televerket, riksrevisionsverket, expeditionschefen i kommu-
nikationsdepartementet, landsorganisationen (statsanställdas förbund)
och centralorganisationen SACO. Svea hovrätt och justitiekanslern har
avgett yttranden över del i rapporten som behandlar frågan om jäv för
riksdagsledamöter.
En sammanfattning av rapporten 1990/91:2 om televerkskoncernen
och yttranden över denna redovisas i bilaga 1 resp, bilaga 2 till denna
skrivelse. I bilaga 3 sammanfattas proposition 1990/91:87 om närings-
politik för tillväxt i delar som rör televerket.
Förs. 1990/91:20
3 Revisorernas förslag
Revisorerna har beslutat föra fram följande förslag som ett resultat av
den genomförda granskningen. Revisorerna har härvid beaktat de
bedömningar och förslag rörande televerkets verksamhet som regering-
en för fram i proposition 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt.
I proposition 1990/91:87 föreslås bl.a. i de delar som rör de ekono-
miska målen att avkastnings- och utdeiningskraven för televerkskon-
cernen skärps, soliditetskravet ändras och särredovisningen av den
konkurrensutsatta verksamheten avskaffas. Dessa förslag är i linje med
revisorernas överväganden i granskningsrapporten. Några förslag i des-
sa delar kommer därför inte att presenteras i denna skrivelse.
3.1 Allmänna mål
Det allmänna och övergripande målet för telepolitikens inriktning har
av riksdagen fastställts (prop. 1987/88:118, bet. TU 28, rskr. 402) till att
medborgarna, näringslivet och den offentliga förvaltningen i landets
olika delar skall erbjudas en tillfredsställande tillgång på telekommuni-
kationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Detta mål har
sedan i riksdagsbeslutet vidareutvecklats i fem delmål som allmänt 2
behandlar telesystemets utformning. Dessa delmål är i korthet att
telesystemet skall utformas så att det ger en god tillgänglighet och
service för grundläggande telekommunikationer, bidrar till ett effektivt
resursutnyttjande i samhället som helhet och är uthålligt och tillgäng-
ligt under kriser och i krig. Dessutom skall telesystemet utformas så att
utvecklingsmöjligheterna tas till vara och bidrar till regional balans
och möjliggör sociala hänsynstaganden.
Revisorerna har i granskningsrapporten bl.a. konstaterat att en pre-
cisering av målen bör eftersträvas i syfte att underlätta en kontroll och
uppföljning av de fastlagda målen. Härvid bör också övervägas hur
detaljerad statsmakternas målstyrning av televerkets verksamhet bör
vara.
I televerkets remissvar hänvisar verket till regeringens proposition
1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt i frågor som bl.a. rör de
allmänna målen för televerkets verksamhet.
Riksrevisionsverket (RRV) instämmer i revisorernas slutsatser att en
målprecisering bör göras av de allmänna mål som statsmakterna for-
mulerat för televerkskoncernen. Även landsorganisationen (LO), stats-
anställdas förbund och centralorganisationen SACO stöder denna upp-
fattning.
Expeditionschefen i kommunikationsdepartementet hänvisar i likhet
med televerket till regeringens proposition 1990/91:87 om näringspoli-
tik för tillväxt i de frågor som rör statsmakternas mål för televerkets
verksamhet. Propositionen bygger bl.a. på de förslag som post- och
teleutredningen presenterat i sitt betänkande Post & Tele — Affärsverk
med regionalt och socialt ansvar (SOU 1990:27). Utredningen har i
enlighet med direktiven tagit statsmakternas beslut angående telepoliti-
kens mål och inriktning som utgångspunkt för sina överväganden.
I betänkandet om ny budgetproposition (SOU 1990:83), som avgivits
av budgetpropositionsutredningen i augusti 1990, diskuteras behovet av
att riksdagen utvecklar och intensifierar uppföljnings- och utvärder-
ingsarbetet inom riksdagen. Den minskade detaljstyrningen och ökade
friheten för affärsverken har inte följts upp genom en konsekvent
tillämpning av målstyrning av ekonomi, service och kvalitet, anser
utredningen.
Revisorerna instämmer i ett sådant betraktelsesätt och anser att dessa
frågor är av stor betydelse och måste få en godtagbar lösning särskilt
nu med hänsyn till de nya former av styrning som införs i statsförvalt-
ningen. Revisorerna är väl medvetna om att televerkskoncernen har en
sammansatt verksamhet som kan göra det svårt att skapa en enhetlig
och heltäckande målstruktur. Den nya styrningen med mål och resul-
tat som tongivande drivkrafter kräver att de allmänna målen formule-
ras i konkreta delmål så att metoder för uppföljning och utvärdering
kan utvecklas och bli relevanta redskap för statsmakternas bedömning
av verksamheten.
Revisorerna föreslår att en översyn görs av de allmänna målen i
enlighet med vad som ovan anförts i syfte att underlätta en uppföljning
och utvärdering av verksamheten.
Förs. 1990/91:20
1* Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 20
3.2 Treärsplaner
Styrelsen i televerkskoncernen framlägger årligen — regelmässigt i juni
— en treårsplan för koncernens verksamhet. Treårsplanen torde utgöra
det viktigaste beslutsunderlaget för regering och riksdag avseende in-
riktning och omfattning av televerkskoncernens verksamhet. Planen är
bl.a. underlag för regeringens överväganden och föreläggs riksdagen
normalt i budgetpropositionen i januari månad. Riksdagsbehandlingen
sker därefter på hösten samma år.
I budgetpropositionsutredningens betänkande (SOU 1990:83) disku-
teras frågan om riksdagens styrning av affärsverken. Härvid uppmärk-
sammas systemet med affärsverkens treårsplaner och nackdelar med att
detta inte är anpassat till arbetsrytmen i riksdagen. I betänkandet
anförs att man antingen bör försöka anpassa treårsplanerna i möjligaste
mån till riksdagens arbetsrytm eller att riksdagen far anpassa sig till
affärsverkens verksamhetsår.
Televerket instämmer i den kritik som revisorerna framför beträf-
fande den tidsutdräkt som råder mellan treårsplanens tillblivelse och
riksdagsbehandlingen av densamma och anser att en ändring är angelä-
gen.
Riksrevisionsverket (RRV) har liksom revisorerna noterat den brist-
ande överensstämmelsen mellan treårsplanernas tidshorisont och riks-
dagens arbetsrytm.
Revisorerna vill understryka det angelägna i att riksdagens besluts-
underlag bl.a. när det gäller inriktningen av televerkets verksamhet är
så aktuellt som möjligt. Rådande förhållanden, som innebär att under-
lag som presenteras för riksdagen har upprättats drygt ett år tidigare, är
otillfredsställande. Detta är särskilt angeläget med hänsyn till att tele-
kommunikationsområdet är ett område där utvecklingen går mycket
snabbt framåt.
Med hänsyn till frågans betydelse föreslår revisorerna att riksdagen
hos regeringen begär att underlaget för riksdagens ställningstagande i
frågor som behandlas i televerkets treårsplaner baseras på aktuellare
uppgifter än vad som för närvarande sker.
3.3 Informationen till riksdagen rörande bl.a.
investeringar, service- och kvalitetsmål
Revisorerna har konstaterat i granskningsrapporten att den formalise-
rade information som regeringen erhåller från televerket är begränsad.
Styrelseprotokoll, resultatrapporter etc. överlämnas, enligt vad reviso-
rerna erfarit, inte regelbundet till regeringen. Även den information
som riksdagen erhåller från regeringen i form av propositioner m.m.
om televerkets verksamhetsinriktning anser revisorerna sakna erforder-
ligt analysmaterial i viktiga frågor.
Revisorerna framhåller i sin rapport att någon ordentlig analys av
service- och kvalitetsmålen inte har redovisats för riksdagen. Bl.a.
framgår det inte av regeringens propositioner i dessa frågor vilka
ekonomiska konsekvenser i form av investeringar, driftskostnader 4
m.m. som olika alternativa ambitionsnivåer medför.
Förs. 1990/91:20
Televerket har inte redovisat någon uppfattning i denna fråga annat
än att den grundsyn som kommer till uttryck i revisorernas rapport
beträffande målen för televerket i hög grad överensstämmer med
televerkets.
Riksrevisionsverket (RRV) instämmer också i stort i slutsatserna i
granskningsrapporten om att en koppling bör göras mellan kvalitets-
målen för televerkskoncernen och de ekonomiska konsekvenser olika
alternativ medför.
Expeditionschefen i kommunikationsdepartementet kommenterar den
i granskningsrapporten påtalade avsaknaden av ordentliga analyser av
olika handlingsalternativ i frågor som rör service- och kvalitetsmålen.
Expeditionschefen framhåller i sitt yttrande att den information av-
seende televerkets treårsplan som regeringen presenterar för riksdagen
av praktiska skäl är begränsad, men att treårsplanen dock alltid finns
tillgänglig i sin helhet.
Expeditionschefen anser vidare att det skulle vara mycket komplice-
rat, om ens möjligt, att presentera heltäckande schematiserade investe-
ringsaiternativ för riksdagen att ta ställning till. Enligt departementet
styr statsmakterna televerkskoncernen genom att lägga fast service- och
kvalitetsmål samt ekonomiska mål för verksamheten. Utrymmet för
koncernens investeringar bestäms av dessa olika mål. Om riksdagen
däremot specifikt skulle ta ställning till televerkets investeringar skulle
målen bli en funktion av detta ställningstagande, anser expeditionsche-
fen. I samband med diskussionerna om statsmakternas framtida styr-
ning av televerket inför en förändrad associationsform kommer också
de framtida informationsmöjligheterna att behandlas.
Landsorganisationen (LO) och statsanställdas förbund stöder reviso-
rernas krav på en förbättrad information till riksdagen.
I proposition 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt behandlas
frågan om investeringarnas omfattning mycket kortfattat. Det framgår
att televerkskoncernens investeringar beräknas uppgå till 31 miljarder
kronor under perioden 1992—1994 samt att detta är en ökning med 3
miljarder kronor jämfört med vad som redovisats i föregående treårs-
plan. Merparten eller drygt 19 miljarder kronor avser investeringar i
telenätet. För de omfattande investeringarna om 10 miljarder per år —
som enligt propositionen är en grundläggande förutsättning för att
successivt kunna höja service- och kvalitetsmålen för olika teletjänster
— borde enligt revisorernas mening en redovisning översiktligt lämnas
som också visar de ekonomiska konsekvenserna av de föreslagna
service- och kvalitetsförbättringarna.
I detta sammanhang och såvitt revisorerna kan utläsa av propositio-
nen är de av riksdagen fastlagda och av post- och teleutredningen
föreslagna målen i det närmaste uppfyllda. Revisorernas konstaterande
i denna fråga bygger på följande presentation i propositionen.
-1. Den genomsnittliga leveranstiden för ett telefonabonnemang var
13 dagar år 1989 mot målets högst 17 dagar. I propositionen föreslås
nu att leveranstiden för ett telefonabonnemang i permanentbostäder
sänks från 17 till 5 dagar. Under första halvåret 1990 skedde 95 %
av alla leveranser inom 5 dagar.
Förs. 1990/91:20
-2. 55 % av felen skall vara avhjälpta inom åtta arbetstimmar.
Utfallet under år 1988 var 55 %, dvs. målet uppfylldes. Nu föreslås
denna andei höjas till 65 %. Under första halvåret 1990 avhjälptes
63 % av felen inom åtta arbetstimmar.
-3. Kvalitetsmålet för framkomligheten på riksnätet är 98 % i genom-
snitt under kontorstid. För år 1989 uppgick den till 98,4 %.
Post- och teleutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1990:27) en
precisering av kvalitetsmålen när det gäller framkomlighet (minimivär-
de 96 % mellan enskilda stationsområden) och genomsnittlig accepta-
bel felfunktion (120 fel per 1 000 terminalpunkter i stället för 160). I
propositionen föreslås att post- och teleutredningens förslag för fram-
komlighet och felfrekvenser bör ligga till grund för den fortsatta
moderniseringen av telenätet.
Revisorerna anser att riksdagen, i samband med ställningstaganden i
frågor som rör service- och kvalitetsmål och den därmed sammanhäng-
ande frågan om investeringarnas omfattning, borde fa underlag som
visar de ekonomiska konsekvenserna av olika handlingsalternativ. Det-
ta gäller inte minst inför beslut om höjda ambitionsnivåer i service-
och kvalitetsmålen. I granskningsrapporten påtalade revisorerna avsak-
naden av en redovisning för riksdagen av bl.a. kostnadsinsatserna för
de höjningar av målet för framkomligheten på riksnätet som genom-
förts i olika omgångar. Detta synes särskilt angeläget i dag när service-
och kvalitetsmålen ligger på en hög nivå och är i det närmaste
uppfyllda.
Revisorerna anser det också vara angeläget ' informationen från
regeringen till riksdagen anpassas på sätt som följer riksdagens arbets-
rytm och behov av ändamålsenligt beslutsunderlag. Detta är, vilket
redan påtalats, inte minst viktigt mot bakgrund av statsmakternas
beslut om införandet av en utvecklad mål- och resultatstyrning i
statsförvaltningen. Riksdagen anger den politiska inriktningen av verk-
samheterna, samtidigt som myndigheterna påförs ett större ansvar och
fler befogenheter än tidigare. Behovet av metoder för uppföljning och
utvärdering är härvid särskilt betydelsefullt.
Budgetpropositionsutredningen, som också uppmärksammat infor-
mationen till riksdagen i dessa frågor, redovisar i sitt betänkande (SOU
1990:83) en modell för presentation av affärsverken i regeringens
budgetproposition. Modellen kan, enligt revisorernas mening, utgöra
en utgångspunkt för en precisering av de uppgifter som bör finnas
med i beslutsunderlaget till riksdagen. Modellen omfattar bl.a. frågor
som rör ekonomi — med bl.a. mål- och resultatredovisningar —,
investeringar — med redovisning av omfattning, strategi, avkastning
och alternativa investeringsprogram — samt service och kvalitet — med
redovisning av fastställda mål, måluppfyllelse och kvalitetsvariationer i
landet.
1 syfte att ge riksdagen tillfälle att uppmärksamma eventuellt oöns-
kade effekter på prissättning m.m. med anledning av televerkets höjda
avkastnings- och utdelningskrav bör på lämpligt sätt informationen
även omfatta uppgifter om priser, prisutveckling m.m.
Förs. 1990/91:20
Revisorerna har i sin granskning av televerket även pekat på beho- Förs. 1990/91:20
vet av att fa en mer samlad information om affärsverken. Detta gäller
framför allt verksamhetsinriktningen i frågor som rör investeringar,
service- och kvalitetsmål. Mycket av denna information återfinns i
affärsverkens treårsplaner. För att fa en mer aktuell riksdagsbehandling
i dessa frågor skulle — som också budgetpropositionsutredningen
pekat på som ett alternativ — förslag kunna presenteras i en särskild
proposition.
Revisorerna föreslår att riksdagen hos regeringen begär att förutsätt-
ningarna för en förbättrad information till riksdagen utreds i enlighet
med vad som ovan anförts.
3.4 Associationsform
Revisorerna har i sin granskning av televerket funnit att riksdagen bör
överväga i vilken associationsform verksamheten bör bedrivas.
I regeringens proposition 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt
föreslås att televerkets associationsform ändras fr.o.m. den 1 juli 1992.
Alternativen är aktiebolagsformen eller affärsverksformen. Motivet för
en ändrad associationsform är bl.a. att den förändrade marknadssitua-
tionen kräver nya förutsättningar för televerket. Regeringen anser att
det är av avgörande betydelse att televerket far en associationsform som
är likvärdig den som övriga konkurrenter i Europa har. Det sägs också
i propositionen att det vid en ändrad associationsform är av största vikt
att staten har ett fortsatt inflytande på verksamheten. Samtidigt måste
riksdagens insyn och inflytande över televerket som telepolitiskt in-
strument kunna säkras.
Av propositionen framgår vidare att en bolagsbildning medför änd-
rade styrformer men möjliggör ett fortsatt aktivt inflytande från stats-
makternas sida. Med hänsyn till televerkets omfattande sociala och
regionala betydelse bör också, innan slutlig ställning tas till associa-
tionsformen, möjligheterna att bedriva televerkets verksamhet inom
ramen för en utvecklad affärsverksform analyseras. Regeringen aviserar
i propositionen att man avser återkomma med en mer samlad redovis-
ning av de åtgärder som behöver vidtas inför en ändrad associations-
form.
Televerket avstår från att yttra sig i fråga om associationsform för
televerket med hänvisning till den skrivelse som verket inlämnat till
regeringen i december 1990 angående verkets bolagisering, vilken
sammanfattas i bilaga 3, och till proposition 1990/91:87 om näringspo-
litik för tillväxt som behandlar denna fråga.
Riksrevisionsverket (RRV) instämmer med vad Öhrlings Reveko
framfört i sin utredning om att associationsformen i sig inte är
avgörande för att verket skall kunna drivas effektivt. RRV menar att
det snarare är konkurrensförutsättningarna än associationsformen som
har betydelse för en verksamhets produktivitet och effektivitet. Mot en
bolagisering av televerket talar enligt RRVs mening att den kan
försvåra en insyn och kontroll av telenätet, som har karaktären av en
kollektiv nyttighet. Affärsverksformen ger en möjlighet till insyn i
1** Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 20
verksamheten som minskar risken för ett otillbörligt utnyttjande av
verkets starka marknadsställning. RRV menar att affärsverksformen
bör kunna utvecklas i de avseenden den är mindre lämplig, t.ex. i
fråga om ansvarsbestämmelser för styrelsen och finansieringsmöjlighe-
ter.
Landsorganisationen (LO) och statsanställdas förbund är positiva till
en ändrad associationsform för televerket.
Centralorganisationen SACO framhåller beträffande televerkets kon-
kurrensutsatta del att det är väsentligt att konkurrensen sker på lika
villkor. Detta talar, enligt SACO, för att aktiebolagsformen kan vara
lämplig associationsform för denna del av verksamheten.
Revisorerna instämmer i stort med vad RRV för fram i sitt remiss-
yttrande vad avser ändrad associationsform för televerket. Revisorerna
anser att en eventuell ändrad associationsform för televerket måste
föregås av utredningar som noga penetrerat för- och nackdelar med en
bolagisering. De frågor som då särskilt bör bli belysta är hur en
bolagisering av televerket påverkar televerkets marknadsförutsättning-
ar, dess regionala och sociala ansvar, statsmakternas insyn och kontroll
av verksamheten samt affärssekretessen och offentlighetsprincipen.
Samma frågor bör bli belysta i perspektivet att televerket åläggs bo -
lagsliknande krav inom affärsverksformen.
Revisorerna föreslår att de frågor som revisorerna nu pekat på noga
övervägs av regeringen innan slutlig ställning tas i ärendet och förslag
presenteras för riksdagen om eventuell ändrad associationsform för
televerket.
4 Hemställan
Riksdagens revisorer hemställer
1. beträffande allmänna mål
att riksdagen hos regeringen begär en översyn av de allmänna
målen för televerket i enlighet med vad revisorerna anfört,
2. beträffande treårsplaner
att riksdagen hos regeringen begär att beslutsunderlaget för
riksdagens ställningstaganden i frågor som behandlas i telever-
kets treårsplaner baseras på aktuellare uppgifter än vad som för
närvarande sker,
3. beträffande informationen till riksdagen
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om en förbättrad information till riksdagen,
4. beträffande associationsform
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om eventuell ändrad associationsform för
televerket.
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har del-
tagit revisorerna Kjell Nilsson (s), Hans Lindblad (fp), Stig Gustafsson
Förs. 1990/91:20
(s), Bengt Silfverstrand (s), Anders G Högmark (m), Torsten Karlsson Förs. 1990/91:20
(s), Rune Jonsson (s), Sten-Ove Sundström (s), Ulla Orring (fp),
Lennart Brunander (c), Ulla Johansson (s) och Bengt Kronblad (s).
Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg, utredningschefen Margaretha Stålfors och revisionsdi-
rektören Susanne Larcher Lindstedt (föredragande).
Stockholm den 5 juni 1991
På riksdagens revisorers vägnar
Kjell Nilsson
Susanne Larcher Lindstedt
Sammanfattning av rapport 1990/91:2 om
televerkskoncernen
Förs. 1990/91:20
Bilaga 1
1 Bakgrund
Riksdagens revisorer beslutade i maj 1989 att granska de statliga
affarsverkskoncernerna. Granskningen skulle kartlägga riksdagens styr-
möjligheter och regeringens styrning och kontroll av affärsverken.
Huvudvikt skulle läggas på hur verksamheten finansierades, kvalitet
och service samt dotterbolagens verksamhet och relation till affärsver-
ken.
Som ett första led i denna granskning har postverkskoncernens
verksamhet granskats (rapport 1989/90:4, förs. 1989/90:14). Gransk-
ningen utfördes med utgångspunkt i bl.a. målen för verksamheten,
avkastning och finansiering samt postverkets konkurrenssituation. Som
ett andra led har en granskning av SJ-koncernens verksamhet genom-
förts (rapport 1989/90:6, förs. 1990/91:12). I denna rapport belyses,
förutom målen för verksamheten, avkastning och finansiering, även
frågor som rör an- svarsfördelning mellan regering, koncernstyrelse
och generaldirektör, associationsform samt statsmakternas uppföljning
av verksamheten.
I föreliggande rapport, som är en tredje etapp i granskningen av de
statliga affarsverkskoncernerna, behandlas televerkskoncernens verk-
samhet. På uppdrag av riksdagens revisorer har Öhrlings Reveko AB
genomfört en granskning av televerkskoncernen. Arbetet har inriktats
på — i enlighet med revisorernas beslut — att granska riksdagens
styrmöjligheter och regeringens styrning och kontroll av televerkskon-
cernens verksamhet.
2 Statsmakternas mal för telepolitiken m.m.
Riksdagen beslutade i maj 1988 om mål och inriktning för telepoliti-
ken m.m. (prop. 1987/88:118, bet. TU 28, rskr. 402). Enligt beslutet är
det övergripande målet för telepolitiken att medborgarna, näringslivet
och den offentliga förvaltningen i landets olika delar skall erbjudas en
tillfredsställande tillgång på telekommunikationer till lägsta möjliga
samhällsekonomiska kostnad. Detta övergripande mål har vidareut-
vecklats i följande fem delmål
-Telesystemet skall utformas så att det ger en god tillgänglighet och
service för grundläggande telekommunikationer.
-Telesystemet skall utformas så att det bidrar till ett effektivt resursut-
nyttjande i samhället som helhet. Samtidigt skall televerket i sig vara
effektivt.
-Telesystemet skall utformas så att utvecklingsmöjligheterna tas till
vara.
-Telesystemet skall utformas så att det bidrar till regional balans och
möjliggör sociala hänsynstaganden.
-Telesystemet skall vara uthålligt och tillgängligt under kriser och i
krig.
I maj 1988 tillkallade chefen för kommunikationsdepartementet en
kommitté för att bedöma och föreslå preciseringar av statens regional-
politiska och sociala ansvar på tele- och postområdena. I uppdraget
ingick också att precisera televerkets och postverkets roll och uppgif-
ter. Kommittén avlämnade i mars 1990 betänkandet Post & Tele —
Affärsverk med regionalt och socialt ansvar (SOU 1990:27). 1 betänk-
andet föreslås att statens övergripande regionalpolitiska och sociala
ansvar på teleområdet skall begränsas till att avse normal telekommu-
nikation i hela landet till enhetliga priser för företag resp, hushåll.
Normal telekommunikation bör enligt utredningen för närvarande
beskrivas som en ren överföringstjänst för telefonsamtal mellan två
fasta punkter. Statens regionalpolitiska och sociala ansvar bör således
inte omfatta olika slags tilläggstjänster eller data- och telefaxöverföring-
ar och inte heller mobil telefoni. Sådana tjänster bör kunna tillhanda-
hållas av televerket eller andra företag på marknadens villkor.
I regeringens proposition om den ekonomiska politiken på medel-
lång sikt (prop. 1990/91:39) pekar finansministern på behovet av en
precisering av de krav som av affärsmässiga skäl bör ställas på statens
verk och företag. En utredning kommer att tillkallas, vars syfte är att
skapa underlag för en enhetlig strategi för den statliga kapitalhante-
ringen och för att ange vilken roll staten skall ha som ägare av olika
företag.
Förutom de mål rörande service och kvalitet som statsmakterna
beslutat om för televerket finns även ekonomiska krav fastlagda för
verksamheten. Detta gäller högsta godtagbara prishöjningar samt krav
på avkastning och soliditet. Soliditeten för televerkskoncernen, som
beräknas som en relation mellan statskapital och totalt kapital, är
enligt riksdagsbeslut fastlagd att uppgå till 65 % år 1992 (prop.
1987/88:118, bet. TU 28, rskr. 402). År 1989 var soliditeten 56,6 % för
koncernen och 62,4 % för televerket.
Televerkets investeringar, som för närvarande uppgår till drygt 8
miljarder årligen, redovisas för regeringen i televerkskoncernens
treårsplaner. Enligt riksdagbeslut (prop. 1987/88:118, bet. TU 28, rskr.
402) bedöms inriktningen i stort och omfattningen av televerkets
investeringar av statsmakterna i samband med att regeringen — regel-
mässigt i budgetpropositioner — redovisar televerkets planer för den
kommande treårsperioden. Underlaget för statsmakternas ställningsta-
gande baseras på den treårsplan som televerkskoncernens styrelse
fastställt för perioden. Treårsplanen överlämnas till regeringen regel-
mässigt i juni varje år.
Förs. 1990/91:20
Bilaga 1
3 Televerkets uppgifter oeh organisation m.m.
Televerket har enligt sin instruktion (1988:348) till huvuduppgift att
driva telefonrörelse och därmed sammanhängande verksamhet. Vidare
skall televerket förvalta statliga teleanläggningar och svara för att
möjligheten till radiokommunikation utnyttjas på bästa sätt.
Verksamheten bedrivs i affärsverksform och i bolagsform. Tillsam-
mans bildar detta televerkskoncernen, vars omsättning uppgick till 27
225 milj.kr. år 1989. Affärsverksdelen svarade för 25 895 milj.kr. och
bolagsdelen för 1 330 milj.kr. (inkl, koncernelimineringar om 3 900
milj.kr.). Resultatet efter finansiella intäkter och kostnader var för
televerkskoncernen 3 570 milj.kr. år 1989, varav verkets resultat ut-
gjorde 3 440 milj.kr. Antalet anställda var samma år 47 500, varav
41 900 i affärsverksdelen. Televerkets inleverans till statsverket beräk-
nas uppgå till ca 460 milj.kr. för budgetåret 1990/91 (bet.
1990/91 TU 1).
Affärsverksdelen består av ett huvudkontor, fyra centrala avdelning-
ar, fyra landsomfattande resultatenheter samt 20 geografiska teleområ-
den. Teleområdena har en självständig ställning med eget ansvar för
verksamheten och för resultatet inom sina geografiska områden.
Bolagsdelen — teleinvestgruppen — är inordnad i televerkskoncer-
nens verksamhet och skall utveckla affärsidéer och verksamheter som
är förenliga med televerkskoncernens affärsstrategi. Bolagsdelen ägs
och styrs via det av televerket helägda Teleinvest AB. Utöver teleinvest-
gruppen, som omfattar ett trettiotal bolag, äger televerket till hälften
Ellemtel Utvecklings AB och Nordiska Telesatellit AB.
4 Slutsatser
I granskningen av televerkskoncernen har, som framgått, tonvikt lagts
vid riksdagens styrmöjligheter och regeringens styrning och kontroll av
verksamheten. 1 Ohrlings Revekos utredning presenteras ett tiotal
slutsatser och rekommendationer. Revisorerna har beslutat föra fram
följande överväganden som ett resultat av den genomförda granskning-
en. Revisorernas överväganden som presenteras i det följande ansluter
i stort till de slutsatser och rekommendationer som förts fram i
utredningen från Ohrlings Reveko.
De överväganden som nu revisorerna presenterar torde även kunna
utgöra underlag för en mer samlad diskussion om riksdagens styrmöj-
ligheter och regeringens styrning och kontroll av affärsverkskoncerner-
na postverket, SJ och televerket.
4.1 Allmänna mål
Av granskningen har framkommit att de mål som statsmakterna lagt
fast för televerket bör preciseras. Revisorerna är väl medvetna om
televerkskoncernens sammansatta verksamhet, som kan medföra svå-
righeter att skapa en enhetlig och heltäckande målstruktur. En precise-
Förs. 1990/91:20
Bilaga 1
12
ring av målen bör dock eftersträvas i syfte att underlätta en kontroll
och uppföljning av de fastlagda målen. Härvid bör också övervägas hur
detaljerad statsmakternas målstyrning av televerkets verksamhet bör
vara. En genomlysning av målstrukturen torde från statsmakternas sida
kunna ske i samband med behandlingen av post- och teleutredningen
(SOU 1990:27). Den fråga som då i första hand borde penetreras är i
vilken omfattning televerket skall bedriva verksamheter utöver dem
som har med den grundläggande telefonin att göra.
4.2 Ekonomiska mål
Riksdagen har lagt fast ett långsiktigt ekonomiskt mål för televerkskon-
cernen som säger att soliditeten skall uppgå till 65 % år 1992. Detta
betyder att avkastningen på televerkets kapital — räntabiliteten — skall
vara så hög att den i kombination med planerad investeringsnivå
räcker för att klara soiiditetsmålet.
Ett soliditetsmål om 65 % har av statsmakterna motiverats med att
man bör eftersträva en hög självfinansieringsgrad. I Ohrlings Revekos
utredning behandlas frågan om soiiditetsmålet utförligt, varvid förfat-
tarna betonar att soiiditetsmålet i stället borde ersättas med en minimi-
nivå under vilken soliditeten inte borde få sjunka. Detta mål skulle
också kombineras med ett lönsam hetskrav för verksamheten. Även
mer marknadsmässigt inriktade soliditets-, avkastnings- resp, utdel-
ningskrav borde formuleras, menar författarna. Detta särskilt mot
bakgrund av att televerkskoncernen arbetar inom verksamhetsområden
som utsätts för en allt mer ökande konkurrens. Revisorerna kan i stort
instämma i ett sådant betraktelsesätt och anser således att det krävs en
mer preciserad och för denna verksamhet mer anpassad formulering
av de ekonomiska målen för televerkskoncernen. Som en utgångs-
punkt kan de i rapporten redovisade beräkningarna för avkastnings-
resp. utdelningskrav gälla.
Revisorerna vill ännu en gång understryka det väsentliga i att
verksamhetsmål — i detta fall ekonomiska mål för televerkskoncernen
— formuleras i termer som underlättar en uppföljning och kontroll
från riks- dagens och regeringens sida.
4.3 Service- och kvalitetsmål
Av Ohrlings Revekos utredning framgår att någon ordentlig analys av
service- och kvalitetsmålen inte har redovisats för riksdagen. Bl.a.
framgår det inte av regeringens propositioner i dessa frågor vilka
ekonomiska konsekvenser i form av investeringar, driftskostnader
m.m. som olika alternativa ambitionsnivåer medför.
Revisorerna anser att riksdagen i samband med ställningstagande i
frågor som rör service- och kvalitetsmål borde fa underlag som visar
de ekonomiska konsekvenserna av olika beslut. Detta gäller inte minst
inför beslut om höjda ambitionsnivåer i service- och kvalitetsmålen.
Revisorerna saknar exempelvis en redovisning för riksdagen av kost-
nadsinsatserna för de höjningar av målet för framkomligheten på
riksnätet som har genomförts i olika omgångar. För åren 1987—1988
Förs. 1990/91:20
Bilaga 1
höjdes bl.a. målet från 97,5 % till 98,0 % för framkomlighet i riksnätet
med motiveringen från regeringen att detta av televerket bedömdes
vara acceptabelt för kunderna och samtidigt ekonomiskt försvarbart.
Riksdagen ställde sig bakom denna ordning (prop. 1985/86:100 bil. 8,
bet. TU 16, rskr. 227).
4.4 Treårsplaner
Styrelsen i televerkskoncernen framlägger årligen — i regel i juni —
en treårsplan för koncernens verksamhet. Treårsplanen torde utgöra
det viktigaste beslutsunderlaget för regering och riksdag avseende in-
riktning och omfattning av televerkskoncernens verksamhet. Planen är
bl.a. underlag för regeringens överväganden och föreläggs normalt
riksdagen i budgetpropositionen i januari månad. Riksdagsbehandling-
en sker därefter på hösten samma år.
Revisorerna kan konstatera att den information som riksdagen tar
ställning till när det gäller inriktningen av televerkets verksamhet
baseras på underlag som upprättats av televerket drygt ett år tidigare.
Detta anser revisorerna inte vara tillfredsställande, särskilt med hänsyn
till att telekommunikationsområdet är ett område i mycket stark
utveckling vad gäller nya tekniker m.m.
I Ohrlings Revekos utredning presenteras en modell för en kortare
handläggningstid för statsmakternas beslut angående televerkets verk-
samhet. Modellen, som revisorerna anser vara värd att pröva, innebär
att regeringens förslag i sådana frågor som bl.a. rör affärsverkens
verksamhetsinriktningar m.m. presenteras för riksdagen i regeringens
årliga skrivelse om de statliga företagen. Denna skrivelse presenteras
för riksdagen varje höst. Den skisserade modellen anser revisorerna
kunna vara värd att pröva också ur andra utgångspunkter. En sådan
utgångspunkt kan vara att det medger en samlad behandling av frågor
som rör de statliga bolagen, inkl, affärsverken, och där statens roll som
ägare kan belysas ur ett mer samlat perspektiv.
4.5 Investeringar
Riksdagen tar varje år ställning till inriktningen av televerkets verk-
samhet. Detta innebär bl.a. ett ställningstagande i fråga om investering-
arnas storlek för koncernen. Den framställning som ligger till grund
för riksdagens beslut i denna del är dock mycket begränsad och saknar
bl.a. information om hur olika investeringsnivåer påverkar verksamhe-
ten. Revisorerna anser att en sådan information är nödvändig för att
investeringsbesluten skall bli effektiva och ändamålsenliga. Härvid är
det också mycket viktigt att riksdagen presenteras en uppföljning och
översiktlig analys av tidigare investeringsbeslut.
I utredningen från Ohrlings Reveko pekar författarna bl.a. på ett
uttalande från regeringen i budgetpropositionen 1989 (1988/89:100
bil.8). Häri sägs bl.a. att av televerkets högtekniska verksamhet följer
investeringsunderlag som är mycket tekniskt baserade, varför det inte
är möjligt eller lämpligt att regering och riksdag fortlöpande tar
ställning till investeringarna. Däremot föreslogs i propositionen att
Förs. 1990/91:20
Bilaga 1
14
statsmakterna med jämna mellanrum skulle ta ställning till strategin
bakom investeringsbesluten för att härigenom kunna bedöma hur
planerade investeringar bl.a. påverkar verkets service- och verksam-
hetsinriktning. Regeringen aviserade att återkomma med förslag till
formerna för statsmakternas behandling av televerkets investeringar.
Revisorerna kan i dag konstatera att regeringens hemställan för
riksdagens godkännande rörande omfattningen av televerkets investe-
ringar inte funnits med i 1989 eller 1990 års budgetpropositioner
(prop. 1988/89:100 bil. 8 resp. 1989/90:100 bil. 8). Tidigare tog riksda-
gen ställning till regeringens förslag i proposition rörande inriktningen
och omfattningen av televerkets verksamhet och investeringar. I dag
hemställer regeringen om ett godkännande av riksdagen endast i fråga
om inriktningen av televerkets verksamhet. En sådan hemställan avser,
enligt vad revisorerna erfarit, även omfattningen av investeringarna.
4.6 Redovisning av konkurrensutsatt verksamhet
Televerket särredovisar årligen i enlighet med riksdagens beslut (prop.
1980/81:66, bet. TU 9, rskr. 132) den konkurrensutsatta verksamhetens
intäkter och kostnader. Detta sker på ett sådant sätt att tillräckliga
garantier skall ges för att den konkurrensutsatta verksamheten inte
subventioneras av monopolverksamheten. Revisorerna ställer sig tvek-
samma till det relevanta med en redovisning av den konkurrensutsatta
verksamheten, bl.a. med hänsyn till de affärsmässiga avväganden som
därvid måste göras. I stället borde den del av verksamheten där
televerket har ett faktiskt monopol särredovisas. Statens pris- och
konkurrensverk har utarbetat en modell med tillämpning av prissätt-
ningsprinciper m.m. som förhindrar oönskade effekter mellan faktisk
monopol- och konkurrensverksamhet.
4.7 Rapportering m.m till regering och riksdag
Revisorerna kan konstatera att den formaliserade information som
regeringen erhåller från televerket är begränsad. Styrelseprotokoll,
resultatrapporter etc. överlämnas, enligt vad revisorerna erfarit, inte
regelbundet till regeringen. Även den information som riksdagen er-
håller från regeringen i form av propositioner m.m. om televerkets
verksamhetsinriktning anser revisorerna vara mycket sparsam och
sakna erforderligt analysmaterial i viktiga frågor. Revisorerna anser
därför att informationen till riksdagen borde bli mer utförlig så att
ställnings- taganden i viktiga frågor underlättas.
Revisorerna vill fästa uppmärksamheten på ett par förhållanden som
kan vara intressanta att nämna i detta sammanhang. Riksdagen är
representerad i televerkets styrelse med två ledamöter, varav en är
trafikutskottets ordförande. Representationen av riksdagsledamöter i
affärsverkens styrelser ger naturligtvis en värdefull kanal mellan riks-
dagen och dessa myndigheter, vilket riksdagen också uttalade i sam-
band med behandlingen av verksledningspropositionen (prop.
1986/87:99, bet. KU 29, rskr. 226). Revisorerna ifrågasätter dock lämp-
Förs. 1990/91:20
Bilaga 1
15
ligheten av att riksdagsledamöter med styrelseuppdrag i affärsverk Förs. 1990/91:20
samtidigt deltar i beredningen i utskotten och riksdagsbesluten i frågor Bilaga 1
som rör dessa affärsverk.
4.8 Associationsform m.m.
Revisorerna vill framhålla det angelägna i att statsmakternas roll i
förhållande till televerket klargörs. En klarare uppdelning av statens
dubbla roll i frågor som rör televerkets verksamhet borde eftersträvas.
A ena sidan uppträder staten som beställare av televerkets tjänster och
å andra sidan har staten som ägare av televerket sina intressen härvid-
lag att bevaka. I det förra fallet rör det sig om social-, regional- och
försvars politiska åtaganden som statsmakterna ålagt televerket. I det
senare fallet kräver staten som ägare en rimlig avkastning av det
kapital som investerats i verksamheten.
I en nyligen publicerad rapport från expertgruppen för studier i
offentlig ekonomi, ESO, (Ds 1990:36) om statens dolda kapital väcks
frågan om att organisatoriskt inom regeringskansliet skilja handlägg-
ningen av frågor som rör staten som ägare från de frågor som rör
staten som beställare av olika myndighetstjänster. Revisorerna finner
dessa tankar intressanta och föreslår att en liknande uppdelning kunde
övervägas av riksdagen vid fördelningen av ärenden mellan utskotten.
En mer samlad riksdagsbehandling av frågor som rör affärsverken
och det statliga ägandet, där riksdagen har det överordnade ansvaret,
bör enligt revisorernas förmenande övervägas av riksdagen. En sådan
behandling ger riksdagen, vilket i annat sammanhang i denna rapport
redan påpekats, en möjlighet att granska och bedöma statens intressen
som ägare m.m. ur ett samlat perspektiv.
Revisorerna har också i sin granskning av televerket funnit att
riksdagen bör överväga i vilken associationsform verksamheten bör
bedrivas. Härvid bör belysas om aktiebolagsformen kan vara ett lämp-
ligt alternativ. I Ohrlings Revekos utredning nämner författarna flera
fördelar med en sådan associationsform. Revisorerna instämmer i stort
med författarnas synpunkter i denna del och anser i likhet med dessa
att aktiebolagsformen är känd och beprövad. Fördelarna med aktiebo-
lagsformen är också att frågor som rör ansvar, ledning, revision m.m.
finns reglerad i lag.
Revisorerna vill härvid fästa riksdagens uppmärksamhet på att frå-
gor som berör offentlighetsprincipen särskilt bör beaktas vid eventuella
överväganden om associationsform för televerket.
16
Sammanfattning av remissyttranden över
rapport 1990/91:2 om televerkskoncernen
Yttranden över rapport 1990/91:2 om televerkskoncernen har avgetts
av televerket och riksrevisionsverket. Svea hovrätt och justitiekanslern
har avgett yttranden i frågan om jäv under avsnitt 4.7 i rapporten.
Tillfälle att yttra sig har beretts expeditionschefen i kommunika-
tionsdepartementet, landsorganisationen (LO), tjänstemännens central-
organisation (TCO) och centralorganisationen SACO. TCO har avstått
från att yttra sig.
Förs. 1990/91:20
Bilaga 2
1 Televerket
Rent allmänt konstaterar televerket att många av de synpunkter som
revisorerna tar upp i rapporten helt delas av verket. Beträffande
televerkets framtida associationsform avstår verket från att yttra sig
med hänvisning till vad verket tidigare uttalat och vad regeringen
föreslår i denna fråga i proposition 1990/91:87 om näringspolitik för
tillväxt.
I frågor som rör statsmakternas mål för televerkets verksamhet hän-
visas även här till proposition 1990/91:87, vari föreslås — helt i linje
med verkets uppfattning — en effektivare ekonomisk styrning av
televerket, bl.a. genom skärpta avkastnings- och utdelningskrav. I dessa
frågor är revisorernas grundsyn i hög grad i överensstämmelse med
televerkets uppfattningar.
Televerket instämmer också i revisorernas kritik beträffande den
tidsutdräkt som råder mellan treårsplanens tillblivelse och riksdagsbe-
handlingen av densamma och anser att en ändring härvidlag är angelä-
gen.
I revisorernas rapport behandlas den knapphändiga informationen
till riksdagen rörande de ekonomiska konsekvenserna för olika investe-
ringsbeslut och televerket anser i likhet med revisorerna detta vara en
fråga av stort intresse. Sådana konsekvensanalyser redovisas i telever-
kets treårsplaner och kommer att vidareutvecklas enligt televerket.
Samtidigt pekar televerket på svårigheterna att utforma sådana analyser
så att de far operativ styreffekt. Televerket betonar också vikten av att
dessa analyser inte får användas för ökad detaljstyrning från riksdagens
sida av den operativa verksamheten i televerket.
I frågan om riksdagsledamöters jäv deklarerar televerket inte någon
uppfattning.
17
2 Riksrevisionsverket
Förs. 1990/91:20
Bilaga 2
Riksrevisionsverket (RRV) instämmer i revisorernas slutsatser att stats-
makternas mål för televerkskoncernen bör preciseras. RRV hänvisar
bl.a. i denna fråga till en granskning som verket utfört rörande
televerkets regionala och sociala ansvar (RRV dnr 1988:104). RRV
instämmer i princip i revisorernas resonemang att de beräkningar av
nya ekonomiska mål som presenteras i utredningen från Ohrlings
Reveko AB kan ligga till grund för en sådan precisering. RRV tar
dock inte ställning till nivåer rörande soliditet, avkastning m.m. RRV
instämmer i stort också i revisorernas påpekanden om att en koppling
bör göras mellan kvalitetsmålen för televerkskoncernen och de ekono-
miska konsekvenserna härav.
I detta sammanhang pekar RRV på risken att höjda avkastningskrav
har en tendens att leda till prishöjningar snarare än till effektivitetshöj-
ningar inom monopolliknande verksamheter. Detta har bl.a. framkom-
mit vid RRVs granskningar av statens vattenfallsverk, där det sedan år
1988 höjda avkastningskravet fatt motivera betydande elprishöjningar
utan att vattenfall förmått uppfylla avkastningskravet.
I likhet med revisorerna har även RRV noterat den bristande
överensstämmelsen i tiden mellan treårsplanernas fastställande och
riksdagsbehandlingen av desamma. RRV hänvisar till budgetproposi-
tionsutredningen (SOU 1990:83) om ny budgetproposition som berör
dessa problem. RRV anser det dock inte vara lämpligt att affärsverkens
verksamheter skulle komma att behandlas i regeringens skrivelse om
de statliga företagen. Motivet för detta är att RRV anser att skrivelsen i
detta fall skulle komma att innehålla en svåröverskådlig mängd av
företag med eller utan s.k. samhällsansvar.
I frågor som rör televerkets investeringar anser RRV att riksdagens
behandling av dessa bör kopplas till formuleringen av ekonomiska mål
och kvalitetsmål. Vidare anser RRV att riksdagen främst bör inrikta sig
på övergripande bedömningar av investeringsstrategin.
Revisorernas överväganden att sårredovisningen av televerkets konkur-
rensutsatta verksamhet bör upphöra och ersättas av en särredovisning
av monopolverksamheten är i linje med RRVs uppfattning.
I frågan om jäv, dvs. lämpligheten att riksdagsledamöter med styrel-
seuppdrag i affärsverk också deltar i riksdagens beredning och beslut i
frågor som rör dessa affärsverk tar RRV inte ställning.
I frågor som rör televerkets framtida associationsform anser RRV
att en överföring av televerket till aktiebolagsform bör övervägas. RRV
hävdar dock att associationsformen i sig inte är avgörande för om
verksamheten skall kunna bedrivas effektivt. Empiriska studier visar
att det snarare är konkurrensförutsättningarna än associationsformen
som har betydelse för en verksamhets produktivitet och effektivitet.
RRV diskuterar i sitt remissvar även andra för- och nackdelar med
olika associationsformer för affärsverken. Så bl.a. menar RRV att en
bolagisering av televerket kan försvåra insyn och kontroll av telenätet,
som har karaktären av en kollektiv nyttighet. En bolagisering utan 18
långtgående reglering skulle å ena sidan ge bolaget en orimligt stark
ställning på den svenska telemarknaden. En bolagisering kombinerad
med en utökad reglering av telemarknaden leder å andra sidan inte
självklart till en bättre situation än dagens.
Affärsverksreformen ger en möjlighet till insyn i verksamheten som
minskar risken för ett otillbörligt utnyttjande av verkets starka mark-
nadsställning.
Inför regeringens överväganden att föreslå förändringar av affärsver-
kens associationsformer (prop. 1990/91:87) pekar RRV på det angeläg-
na i att statsmakternas styrinstrument anpassas till en eventuell ny
situation på området. Härvid kan de nuvarande treårsplanerna knap-
past vara användbara som styrinstrument. Statsmakternas inflytande
och insyn i affärsverken måste garanteras vid ett ombildande till
aktiebolag av dessa. Enligt RRVs uppfattning är det oklart om detta
kan lösas genom särskilda bestämmelser i bolagsordning eller genom
särskilda avtal.
Förs. 1990/91:20
Bilaga 2
3 Svea hovrätt
Svea hovrätts yttrande avser endast frågan om jäv i rapporten.
Härvid redovisas att frågan om jäv vid kammarsammanträden behand-
las i 2 kap. 11 § riksdagsordningen (RO) och frågan om jäv vid
utskottssammanträden i 4 kap. 13 § RO. Bestämmelserna om jäv
innebär i princip att en ledamot inte får delta i kammarbehandlingar
eller närvara vid utskottsöverläggningar i ärenden som rör honom
personligen eller honom närstående. Hovrätten konstaterar att en fråga
som konstituerar jäv för en ledamot måste vara personindividualiserad,
dvs. direkt angå vederbörande. ROs jävsregler, vilka är konstituerade
på samma sätt som motsvarande regler i kommunallagen, är således
inte lika långtgående som t.ex. reglerna om domarjäv i 4 kap. 13 §
rättegångsbalken. Av det sagda konstaterar hovrätten att något lagligt
hinder inte föreligger för riksdagsledamöter med styrelseuppdrag i
affärsverk att samtidigt delta i utskottsberedningen eller riksdagsbeslu-
ten i frågor som rör dessa verk.
4 Justitiekanslern
Justitiekanslerns (JK) yttrande avser endast frågan om jäv i rapporten.
Enligt JKs mening bör frågan om lämpligheten att riksdagsledamö-
ter har styrelseuppdrag i affärsverk bedömas utifrån ett mera allmänt
övervägande grundat på rollfördelningen mellan regering och riksdag.
JK anför med anledning härav bl.a. följande.
Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen skall regeringen styra riket och
vara ansvarig för detta inför riksdagen. Regeringen bär ett ansvar för
att riksdagens föreskrifter iakttas och att landet fungerar i enlighet med
riksdagens intentioner. Till regeringens förfogande står förvaltnings- 19
myndigheterna. Riksdagen kontrollerar sedan på olika sätt att regering-
ens styrande insatser står i överensstämmelse med riksdagens beslut.
Den kontrollen bygger — förutom på riksdagens revisorers granskning
av den statliga verksamheten — bl.a. på rapporter från regeringen i
form av propositioner m.m. angående de olika myndigheterna.
JK anser att det kan framstå som mindre lämpligt att placera
representanter i ledningsansvariga positioner hos myndigheter i syfte
att bevaka vissa intressen. Ledamöter i myndigheters styrelser bör utses
efter de personliga förutsättningarna att fylla uppgiften. En ordning
som innebär att riksdagen i praktiken tar över det ansvar som åvilar
regeringen bör inte förekomma. JK anför vidare att en annan sak är
att regeringen vid utseende av styrelseledamöter då det är lämpligt
använder sig av bl.a. riksdagspartiernas person kännedom och utser
ledamöter efter deras förslag. I sådana fall är styrelseuppdraget föran-
lett av vederbörandes egna kvalifikationer och ledamoten har sitt
uppdrag från regeringen. Vid lämnande av sådant uppdrag, menar JK,
far naturligtvis beaktas det förhållandet att ledamoten i annan verk-
samhet, t.ex. i riksdagen, har att ta ställning till samma frågor som
styrelseuppdraget aktualiserar.
5 Expeditionschefen i
kommunikationsdepartementet
Expeditionschefen i kommunikationsdepartementet hänvisar i sitt ytt-
rande till regeringens proposition 1990/91:87 om näringspolitik för
tillväxt i de frågor som revisorerna uppmärksammat som rör mål för
televerkskoncernen, televerkets treårsplan, särredovisning av konkur-
rensutsatt verksamhet, statsmakternas roll i förhållande till televerket
samt televerkets framtida associationsform.
När det gäller regeringens information till riksdagen i vad avser
televerkets treårsplaner, ekonomiska konsekvenser av olika beslut som
rör service- och kvalitetsmål samt informationen om hur olika investe-
ringsnivåer påverkar verksamheten framhåller kommunikationsdepar-
tementet bl.a. att den information avseende televerkets treårsplan som
regeringen presenterar för riksdagen i budgetpropositionen av praktis-
ka skäl är begränsad. Vidare att utrymmet för koncernens
investeringar bestäms av de olika mål som statsmakterna lägger fast
beträffande service och kvalitet. Om riksdagen däremot specifikt skulle
ta ställning till televerkets investeringar skulle målen bli en funktion
av detta ställningstagande.
Beträffande televerkets investeringar, som bygger på investeringsbe-
slut fattade på olika nivåer i organisationen, styrs dessa utifrån kunder-
nas efterfrågan på teletjänster. Framarbetandet av televerkets investe-
ringsplaner är därför, enligt kommunikationsdepartementet, en mycket
komplex process och innebär att det skulle vara mycket komplicerat,
om ens möjligt, att presentera heltäckande, schematiserade invest-
eringsalternativ för riksdagen att ta ställning till.
Förs. 1990/91:20
Bilaga 2
20
Slutligen erinrar kommunikationsdepartementet i sitt yttrande om
att i det fortsatta beredningsarbetet inför en förändrad associationsform
för televerket kommer också statsmakternas framtida informationsmöj-
ligheter att behandlas.
Förs. 1990/91:20
Bilaga 2
6 Landsorganisationen LO
Landsorganisationen (LO) har i sin tur berett statsanställdas förbund
tillfälle att avge yttrande. LO, som tagit del av rapporten, instämmer i
statsanställdas förbunds synpunkter.
7 Statsanställdas förbund
Statsanställdas förbund stöder revisorernas krav på en precisering av
såväl allmänna som ekonomiska mål för televerkskoncernen. Förbun-
det stöder också revisorernas krav på förbättrad Information såväl från
verket till riksdagen som från regering till riksdag. Förbundet delar
även revisorernas påpekanden i jävsfrågan vad avser lämpligheten av
att riksdagsledamöter med styrelseuppdrag i affärsverk samtidigt deltar
i utskottsberedningen i dessa frågor.
Förbundet anser vidare att det är angeläget att statsmaktens båda
roller i förhållande till verket renodlas och att de får en lämplig
organisatorisk utformning samtidigt som de krav på verket som beting-
as av statens roll som ägare resp, beställare preciseras. Förbundet anser
det vidare vara av vital betydelse att en utveckling och förnyelse av
affärsverket som företagsform kommer till stånd. Förbundet stöder
därför revisorernas slutsats att riksdagen bör överväga i vilken associa-
tionsform som verksamheten bör bedrivas.
8 Centralorganisationen SACO
Centralorganisationen SACO ansluter sig i stort till de ställningstagan-
den revisorerna framför.
Beträffande televerkets konkurrensutsatta del poängterar SACO att
det är väsentligt att konkurrensen sker på lika villkor. Detta skulle tala
för att aktiebolagsformen kan vara en lämplig associationsform för
denna del av verksamheten, menar SACO.
I frågan som gäller lämpligheten av att riksdagsledamöter med
styrelseuppdrag i affärsverk (jävsfrågan) bl.a. deltar i utskottsbered-
ningen i frågor rörande dessa verk är SACOs uppfattning den att
denna direktkanal bör ha större fördelar än nackdelar.
21
Sammanfattning av proposition 1990/91:87 om
näringspolitik för tillväxt i delar som rör
televerket
I regeringens proposition 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt
behandlas under avsnitt 6.2 Telepolitik i utveckling frågor som rör
televerket. I propositionen redovisas också regeringens syn på post-
och teleutredningens förslag som redovisats i betänkandet (SOU
1990:27) Post & Tele — Affärsverk med regionalt och socialt ansvar.
Förs. 1990/91:20
Bilaga 3
1 Ansvar
Inledningsvis behandlas statens övergripande ansvar för telekommuni-
kationerna. I propositionen framhålls att teletjänster är en viktig
tjänstesektor i sig men skall samtidigt ses som en betydelsefull infra-
struktur i samhället. Staten måste därför ta ansvar för att samhället har
tillgång till ett modernt telesystem. De två huvudfrågorna vad gäller
det statliga ansvaret för telepolitiken är dels frågan om att bedriva en
politik som möjliggör och underlättar en teknisk utveckling av sek-
torn, dels frågan om en garanti så att de teletjänster som omfattas av ett
specificerat statligt ansvar också kan utnyttjas av alla. I propositionen
föreslås att det statliga ansvaret skall omfatta telefonitjänsten (grundläg-
gande teletjänst) i hela landet.
2 Kapitalstruktur
Mot bakgrund av den ökande internationaliseringen av teletjänstmark-
naden och den ökande konkurrens som följer av detta ställs också krav
på att televerket ges en kapitalstruktur som är likställd med den som
konkurrenterna på marknaden har. Affärsverken redovisar t.ex. inte
någon pensionsskuld i balansräkningen. Verken betalar inte heller
någon bolagsskatt. För televerkets del gäller vidare att gällande solidi-
tetskrav — för närvarande ett krav på lägst 65 % — är ett avgörande
konkurrenshinder. Den generella utgångspunkten för en reformering
av affärsverkens kapitalstruktur och ekonomiska styrning är att de
skall anpassas till aktiebolagslagen. I propositionen föreslås mot denna
bakgrund att verkets pensionsskuld redovisas öppet i bokslutet, att en
motsvarighet till bolagsskatt uppgående till 30 % införs och att solidi-
teten fastställs till lägst 30 % för televerkskoncernen.
22
3 Ekonomisk styrning
Även frågan om en effektivisering av den ekonomiska styrningen
genom skärpta avkastnings- och utdelningskrav behandlas i propositio-
nen. Enligt propositionen är det angeläget att det nya soliditetskravet
om lägst 30 % kombineras med ett avkastningskrav. Mot bakgrund av
televerkets starka ställning och att konkurrensen på flera områden i
dag är svag bör — enligt propositionen — ett långsiktigt realt avkast-
ningskrav uppgående till 5 % på totalt kapital före skatt ställas på
televerkskoncernen omgående. Med de senaste årens inflationstakt
innebär detta en nominell räntabilitet på 13—15 % på totalt kapital,
vilket kan jämföras med koncernens motsvarande räntabilitet under
samma period på 8—11 %.
Utdelningskravet, som skall vara konkurrensneutralt, bör vara base-
rat på genomsnittligt justerat eget kapital, definierat som eget kapi-
tal/verkskapital plus obeskattade reserver, minus latent skatt. Detta
utdelningskrav tar hänsyn till hela det kapital som ägaren låter arbeta i
rörelsen. Det långsiktiga utdelningskravet för televerkskoncernen bör
uppgå till 5 % på genomsnittligt justerat eget kapital. Det bör ankom-
ma på regeringen att bestämma utdelningskravet för enskilda år. Det
belopp som faktiskt delas ut justeras för televerkets kostnader för
särskilda samhällsåtaganden. För år 1991, som är det år fr.o.m. vilket
det högre utdelningskravet skall gälla, beräknas kostnaderna för sär-
skilda åtaganden uppgå till 360 milj.kr. Det ekonomiska styrsystemet
bör härutöver kompletteras med ett nytt prismål och ett mål för
totalproduktivitet.
4 Prismål, redovisning av konkurrensutsatt
verksamhet m.m.
Med utgångspunkt i en modell som utarbetats av statens pris- och
konkurrensverk har televerket i sin treårsplan för perioden
1992—1994 föreslagit att pristak införs för telefoni. Pristaket kombine-
ras med ett mål för totalproduktivitetsökning. Totalproduktivitet inne-
bär att värdet av produktionen sätts i relation till den totala resursför-
brukningen. Det är ett viktat mått där den samlade produktiviteten av
kostnaderna för arbete, kapital, drift m.m. vägs in. Verket föreslår att
dess totalproduktivitet skall öka med 3 % per år. Med de nya mått
som presenterats och som regeringen ställer sig bakom följer också att
taxebesiuten fullt ut kan delegeras till televerket. Det nya prismålet bör
gälla med början år 1992 med år 1991 som basår.
Genom att ställa upp ett specificerat prismål för telefoni och mål för
totalproduktivitet motverkas möjligheten till subventionering av kon-
kurrensutsatt verksamhet. I propositionen föreslås att kravet på särre-
dovisning av konkurrensutsatt verksamhet upphör.
Förs. 1990/91:20
Bilaga 3
23
5 Investeringar, service- och kvalitetsmål
För att tillgodose kundernas krav på kostnadseffektiva teletjänster
krävs en fortgående utbyggnad och modernisering av telenätet. Takten
i moderniseringen måste bestämmas av efterfrågeutvecklingen och den
tekniska standarden i det befintliga nätet.
Med de ekonomiska förutsättningar som angivits för televerket kan
investeringarna ligga kvar på en hög nivå och även kunna öka beroen-
de på efterfrågan. För perioden 1992—1994 beräknas i enlighet med
televerkets förslag att investeringarna kommer att uppgå till 31 miljar-
der kronor. Detta innebär en ökning på nära 3 miljarder kronor
jämfört med vad som redovisats i föregående treårsplan. Merparten av
investeringarna avser investeringar i telenätet. Satsningar på att öka
moderniseringen av telenätet kräver ökade investeringar i telestationer,
mellanortsnät och lokallinjenät m.m. Under planeringsperioden
1992—1994 beräknas investeringarna i telenätet uppgå till ca 19 mil-
jarder kronor. I likhet med föregående treårsplan redovisas stora
investeringar för att utveckla mobiltelefontjänsterna. Dessa uppgår för
perioden till ca 4 miljarder kronor.
De omfattande investeringarna i telenätet utgör en grundläggande
förutsättning för att successivt också kunna höja service- och kvalitets-
målen för olika teletjänster. Målet för den genomsnittliga leveranstiden
för ett telefonabonnemang är högst 17 dagar. Under år 1989 uppgick
denna till 13 dagar. Tiden mellan att ett fel anmäls och att det avhjälps
får vara i genomsnitt högst 2,1 arbetsdagar. 55 % av felen skall vara
avhjälpta inom 8 arbetstimmar. Utfallet under år 1988 var 55 %, dvs.
målet uppfylldes.
Under våren 1990 genomförde televerket en privatkundsatsning där
servicemålen för privatkunderna höjdes påtagligt. Verket har därmed,
för hushållsabonnenterna, överträffat de av riksdagen fastlagda service-
målen. Post- och teleutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU
1990:27) att dessa höjda servicemål bör anges och följas upp av
statsmakterna. I den nu framlagda treårsplanen följer televerket upp de
av utredningen föreslagna höjda servicemålen. Höjningen berör målen
för leveranstid och felavhjälpning och innebär att leveranstiden för
telefonabonnemang i permanentbostäder sänks från 17 till 5 dagar.
Under första halvåret 1990 skedde 95 % av alla leveranser inom 5
dagar. Vidare att målet för felavhjälpning för abonnemang i perma-
nentbostäder skall vara att den skall ske snarast och senast dagen efter
felanmälan. Jämfört med tidigare servicemål innebär det att 65 % i
stället för 55 % av felen skall vara avhjälpta inom åtta arbetstimmar.
Under första halvåret 1990 avhjälptes 63 % av felen inom åtta arbets-
timmar. Beträffande kvalitetsmålet för telefoni har riksdagen uttalat att
målet för framkomligheten i riksnätet skall vara 98 % i genomsnitt
under kontorstid. För år 1989 uppgick denna till 98,4 %.
I post- och teleutredningens betänkande presenteras förslag till pre-
ciseringar av kvalitetsmålen — ett minimivärde på 96 % för framkom-
Förs. 1990/91:20
Bilaga 3
24
lighet mellan enskilda stationsområden läggs fast. Vidare anges som
acceptabel genomsnittlig felfrekvens högst 120 (i dag 160) kundanmäl-
da fel per 1 000 terminalpunkter.
I enlighet med post- och teleutredningens förslag förordas i proposi-
tionen att de servicemål avseende leveranstid och felavhjälpning som
televerket presenterat i sin privatkundsatsning kan läggas fast och följas
upp av statsmakterna. Beträffande de av utredningen föreslagna kvali-
tetsmålen för framkomlighet och felfrekvenser bör dessa ligga till
grund för den fortsatta moderniseringen av telenätet.
Förs. 1990/91:20
Bilaga 3
6 Associationsform m.m.
Statens affärsverksamhet bör ges en sådan organisationsform att ägar-
rollen kan utövas ändamålsenligt och effektivt. De regelverk som i dag
gäller för redovisning och styrningen av affärsverken är i många fall
otidsenliga och dåligt anpassade till dagens affärsverksamhet. Detta
gäller i särskilt hög grad för de affärsverk som är utsatta för konkur-
rens. Det fortsatta översynsarbetet inriktas på att i första hand de
affärsverk som arbetar i konkurrens skall omvandlas till aktiebolag.
Vattenfall och domänverket föreslås i propositionen att ombildas till
aktiebolag och televerket att ges en ny associationsform den 1 juli
1992. Särskilda åtgärder blir aktuella för att lösa sociala, regionalpoli-
tiska, försvarspolitiska och konsumentpolitiska åtaganden vid det fort-
satta arbetet med samtliga affärsverk. Ett fortsatt arbete krävs för att
genomföra förändringarna av affärsverkens verksamheter. Regeringen
avser att i dessa frågor återkomma till riksdagen.
I propositionen redovisas innehållet i televerkets skrivelse till rege-
ringen angående en bolagisering av televerket. I skrivelsen föreslår
televerket, mot bakgrund av bl.a. den internationella och nationella
förändringen av telemarknaden, att televerket ombildas till aktiebolag
fr.o.m. den 1 juli 1991. Televerket betonar starkt att man måste ha
samma möjligheter som konkurrenterna att organisera hela sin verk-
samhet med utgångspunkt i kundernas behov. Propositionen instäm-
mer i dessa synpunkter och framhåller att ett konkurrenskraftigt
televerk också är den naturliga garantin för att kunna bibehålla ett
regionalt och socialt ansvar i televerksamheten. Den successivt föränd-
rade marknadssituationen ställer självklart också krav på en utveckling
av associationsformen. Av propositionen framgår vidare att erfarenhe-
ten visar att de begränsningar som finns i affärsverksformen i fråga om
t.ex. bestämmelser om förvärv och försäljning av fast egendom, försäk-
ringar, upplåning m.m. är komplicerade att lösa. Genom att bilda
bolag har de praktiska problemen hittills kunnat kringgås. Dotterbolag
kan t.ex. redan nu genom Teleinvest AB etableras både på den
nationella och internationella marknaden. Den bedömning televerket
gör innebär emellertid att flexibiliteten i agerandet behöver utvecklas
vidare. Samarbete och samägande i konsortier eller allianser ingår som
möjliga åtgärder. Den typen av åtgärder måste dessutom kunna beslu-
tas i smidiga former. Dessa åsikter delas av regeringen.
Regeringen finner det vidare vara väsentligt att verket har ekonomis-
ka befogenheter och andra villkor likställda med konkurrenternas. Det
gäller t.ex. upplåningsmöjligheter, försäkringar och möjligheten att ha
en affärssekretess som är densamma som för andra företag. Den
utveckling som för närvarande kan konstateras för övriga länder i
Europa är en bolagisering av teleförvaltningarna.
Vid en ändrad associationsform är det av största vikt att staten
fortsatt har ett inflytande över verksamheten. Samtidigt måste riksdag-
ens insyn och inflytande över televerket som telepolitiskt instrument
kunna säkras. En bolagsbildning medför ändrade styrformer men
möjliggör ett fortsatt aktivt inflytande från statsmakternas sida. Rege-
ringen har tidigare pekat på möjligheterna att regeringen årligen till
riksdagen redovisar bolagets verksamhet inkl, målanalyser. Riksdagen
kan även ge regeringen i uppdrag att verka för t.ex. ett bättre ekono-
miskt resultat eller att åstadkomma ett ökat hänsynstagande till vissa
samhällsmål.
Den avgörande utgångspunkten vid valet av associationsform måste
vara att ge televerket bästa möjliga verksamhetsförutsättningar. För de
övriga konkurrensutsatta affärsverken som föreslås fa ändrad associa-
tionsform har valts aktiebolagsformen. Det finns starka skäl för den
lösningen också för televerket. Med hänsyn till televerkets omfattande
sociala och regionala betydelse bör dock, innan slutlig ställning tas till
associationsformen, möjligheterna analyseras att bedriva televerkets
verksamhet inom ramen för en utvecklad affärsverksform. Av proposi-
tionen framgår att regeringen avser att skyndsamt pröva denna fråga.
I övrigt om televerket föreslås i propositionen att telefontjänster och
telefonterminaler skall utformas så att de så långt möjligt kan användas
oberoende av eventuella handikapp, att staten inom totalförsvaret skall
ansvara för ett väl fungerande telenät för telefon- och datakommunika-
tioner samt att ett nytt konsortialavtal avseende samhällets alarmerings-
tjänst skall godkännas.
Förs. 1990/91:20
Bilaga 3
26
Innehållsförteckning
1 Sammanfattning ................................. 1
2 Genomförd granskning............................ 2
3 Revisorernas förslag............................... 2
3.1 Allmänna mål.............................. 2
3.2 Treårsplaner ............................... 4
3.3 Informationen till riksdagen rörande bl.a. investe-
ringar, service- och kvalitetsmål ................... 4
3.4 Associationsform............................ 7
Förs. 1990/91:20
4 Hemställan .....................................
Bilaga 1 Sammanfattning av rapport 1990/91:2 om
televerkskoncernen ................................ 10
1 Bakgrund ...................................... 10
2 Statsmakternas mål för telepolitiken m.m............... 10
3 Televerkets uppgifter och organisation m.m............. 12
4 Slutsatser....................................... 12
4.1 Allmänna mål.............................. 12
4.2 Ekonomiska mål............................ 13
4.3 Service- och kvalitetsmål...................... 13
4.4 Treårsplaner ............................... 14
4.5 Investeringar............................... 14
4.6 Redovisning av konkurrensutsatt verksamhet ...... 15
4.7 Rapportering m.m. till regering och riksdag....... 15
4.8 Associationsform m.m........................ 16
Bilaga 2 Sammanfattning av remissyttranden över rapport
1990/91:2 om televerkskoncernen...................... 17
1 Televerket...................................... 17
2 Riksrevisionsverket ............................... 18
3 Svea hovrätt..................................... 19
4 Justitiekanslern.................................. 19
5 Expeditionschefen i kommunikationsdepartementet...... 20
6 Landsorganisationen LO ........................... 21
7 Statsanställdas förbund ............................ 21
8 Centralorganisationen SACO ....................... 21
Bilaga 3 Sammanfattning av proposition 1990/91:87 om
näringspolitik för tillväxt i delar som rör televerket........ 22
1 Ansvar......................................... 22
2 Kapitalstruktur .................................. 22
3 Ekonomisk styrning .............................. 23
4 Prismål, redovisning av konkurrensutsatt verksamhet
m.m............................................ 23
5 Investeringar, service- och kvalitetsmål ................ 24
6 Associationsform m.m............................. 25
27
gotab 98903, Stockholm 1991