Förslag till riksdagen
1990/91:12

Riksdagens revisorers förslag angående

SJ-koncernens verksamhet

Förs.

1990/91:12

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av SJ-koncernens
verksamhet.

1 Sammanfattning

Riksdagens revisorer genomför för närvarande en granskning av de statliga
affärsverkskoncernerna. Vi har tidigare överlämnat våra förslag till riksda-
gen angående postverkskoncernens verksamhet (förs. 1989/90:14). Vi håller
också på att granska televerkskoncernen. När dessa granskningar är avslu-
tade avser vi att återkomma till riksdagen med en samlad bedömning av frå-
gor som rör bl.a. styrning och kontroll av affärsverken.

Revisorerna har funnit att det föreligger skillnader mellan kommunika-
tionsdepartementets och SJs uppfattning om verksamhetens inriktning. Re-
geringen förordar enligt riksdagens trafikpolitiska beslut (prop. 1987/88:50
bil. 1 och prop. 1987/88:100 bil. 8, TU 19, rskr. 260) en hårdare koncentra-
tion av verksamheten mot tågtrafiken. SJ bedömer å sin sida att fortsatt
ägande av samtliga bolag som i dag innehas stärker konkurrenskraften och
bidrar till att utveckla järnvägstrafiken. Revisorerna anser att flertalet av de
verksamheter som bedrivs vid sidan av järnvägstrafiken kan ses som natur-
liga komplement till järnvägen. De kan hjälpa till att stärka och utveckla
verksamheten och även stärka koncernens resultat. Det finns enligt vår upp-
fattning skäl att SJ-koncernens verksamhet kan få en vidare inriktning än
vad riksdag och regering i dag har uttalat. Revisorerna föreslår att riksdagen
diskuterar och prövar SJ-koncernens framtida verksamhetsinriktning.

Revisorerna anser att de ekonomiska målen måste preciseras och anpassas
till verksamheten. Statsmakternas ekonomiska krav måste omfatta hela SJ-
koncernens verksamhet. Så är icke fallet i dag. Regeringen bör utarbeta för-
slag till ekonomiska mål för SJ-koncernen.

Revisorerna anser vidare att regeringens uppföljning och kontroll av SJ-
koncernen måste förbättras. Regeringen skall årligen redovisa för riksdagen
hur givna bemyndiganden utnyttjats och påverkat SJs resultat. Denna redo-
visning måste vara betydligt mer utförlig än hittills för att uppfylla de krav
som riksdagen har ställt.

Vi förordar att en årlig prövning av ansvar för SJs ledning införs.

I rapporten 1989/90:6, SJ-koncernens verksamhet, och remissvaren fram-
förs viktiga synpunkter rörande investeringar i infrastrukturen, konkurrens,
trafikeringsrätter, upphandling av olönsam tågtrafik, m.m. Vi anser att dessa 1

1 Riksdagen 1990191. 2 saml. Nr 12

frågor är av stor betydelse för järnvägens framtida utveckling och att de Förs. 1990/91:12
måste analyseras vidare. Vi utgår från att sådana frågor beaktas bl.a. i utvär-
deringen av det trafikpolitiska beslutet efter 1992.

Skiljelinjen mellan affärsverk och aktiebolag har negativa effekter på styr-
ning och organisation. Vi anser därför att en översyn över företagsformen
bör göras och att regeringen bör överväga om aktiebolagsformen kan vara
lämplig för SJs verksamhet. De problem som vi berört rörande ansvar, m.m.
kan då lösas eftersom sådana frågor är reglerade i lag. En rad viktiga frågor
måste lösas innan regering och riksdag kan ta ställning till frågan om att om-
bilda SJ till aktiebolag, t.ex. frågor som rör banverket och SJ gemensamt,
investeringar i infrastruktur, trafikeringsrätter och avgiftsprinciper. Möjlig-
het till insyn via riksdagens och regeringens kontrollorgan (JO och JK) samt
frågor som rör offentlighetsprincipen, m.m. bör också övervägas i detta sam-
manhang.

2 Granskning av SJ-koncernen

SJ hade vid mitten av 1980-talet stora problem med sjunkande marknadsan-
delar, stora ekonomiska underskott samt otillräckliga investeringar och ef-
tersatt underhåll. Mot denna bakgrund beslöt riksdagen att införa en vägtra-
fikmodell för järnvägen (prop. 1987/88:50 bil. 1 och prop. 1987/88:100 bil.
8, TU 19, rskr. 260). Riksdagens trafikpolitiska beslut innebär att infrastruk-
turen avskiljts från SJ och överförts till ett nyinrättat banverk. SJ skall svara
för tågtrafiken och utveckla denna där den har förutsättningar att bli lönsam.
Perioden 1988-1992 betraktas som en rekonstruktionsperiod under vilken
SJs negativa resultatutveckling skall vändas. SJ skall utvecklas till ett mo-
dernt, effektivt och kundinriktat trafikföretag med sådan lönsamhet att det
kan överleva av egen kraft.

SJ har ensamrätt på persontrafik på det s.k. stomnätet, medan SJ, i likhet
med trafikhuvudmännen, offererar persontrafik på länsjärnvägarna. Tågtra-
fik, som är olönsam men regionalpolitiskt angelägen, upphandlas av staten
via transportrådet. SJ har ensamrätt till godstrafik på järnväg.

SJ-koncernens verksamhet består av affärsverket, bolagsgruppen AB
Swedcarrier samt vissa direktägda bolag. Affärsverkets verksamhet är inde-
lad i persontrafikdivisionen, godstransportdivisionen, maskindivisionen och
fastighetsdivisionen. Omsättningen år 1990 beräknas för koncernen till 20,6
miljarder kronor och resultatet efter finansnetto till 0,3 miljarder kronor.
För affärsverket är motsvarande siffror 9,6 miljarder kronor resp. 0,1 mil-
jard kronor. Affärsverket har ca 21 000 årsanställda och hela koncernen ca
35 000.

Statsmakterna har fastställt mål för verksamheten som innebär att SJ-kon-
cernen skall koncentrera sin affärsverksamhet till sådan järnvägstrafik som
kan utvecklas till att bli rationell och lönsam. Det ekonomiska resultatet
skall successivt förbättras så att marknadsmässig avkastning uppnås i affärs-
verket. Detta innebär att SJ skall förbättra resultatet efter finansnetto så att
det år 1992 är minst 1 miljard kronor bättre än bruttoresultatet år 1987.

Riksdag och regering har medgivit SJ särskilda bemyndiganden under re-

konstruktionsperioden. SJ har fått rätt att använda 2,7 miljarder kronor för Förs. 1990/91:12
vissa rekonstruktionsåtgärder. SJ har rätt att fatta beslut om försäljning av
fast egendom och aktier i dotterbolag samt avyttring av verksamhetsgrenar
inom affärsverket, m.m.

Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten 1989/90:6 SJ-kon-
cernens verksamhet, som på revisorernas uppdrag utarbetats av Öhrlings
Reveko AB. Yttranden har inhämtats över rapporten. Sammanfattningar av
rapporten och yttrandena är redovisade i bilaga till denna skrivelse.

3 Revisorernas överväganden

Vi har i den nu genomförda granskningen i huvudsak koncentrerat oss på
frågor som rör verksamhetens inriktning, ekonomiska mål för SJ-koncer-
nen, riksdagens och regeringens styrning av koncernen samt ansvarsfördel-
ningen mellan regeringen och koncernstyrelsen. Frågan om lämplig före-
tagsform har också aktualiserats.

3.1 Verksamhetens inriktning

Utredarna har konstaterat att det föreligger skillnader mellan kommunika-
tionsdepartementets och SJs uppfattning om verksamhetens inriktning och
omfattning. Regeringen förordar enligt vad som sägs i den trafikpolitiska
propositionen från år 1988 en hårdare koncentration av verksamheten mot
tågtrafiken. Verksamheter inom verket som inte har direkt anknytning till
järnvägstrafiken bör skiljas av. Vidare har riksdagen uttalat att fullföljandet
av strategin innebär att Swedcarrier bör avyttra stora delar av sitt aktieinne-
hav.

Enligt kommunikationsdepartementet anser regeringen i dag att SJ i vä-
sentligt snabbare takt än hittills bör sälja av fastigheter och verksamheter
som inte direkt har anknytning till järnvägstrafiken.

Mot bakgrund av ovanstående anger SJ i sin affärsplan följande mål och
syften med dotterbolagen:

- Att tillförsäkra SJ marknadskontakt med och insyn i hela transportmark-
naden.

- Att bidra till att SJ kan utveckla heltäckande transportlösningar, vilket
kräver nära integration av verksamheter som är vitala för produktut-
vecklingen.

- Att göra det möjligt för SJ att behålla verksamheter som är vitala för att
skapa långsiktig bärkraft och förhindra att konkurrenter får grepp om så-
dan verksamhet.

SJ bedömer att fortsatt ägande av samtliga bolag som i dag innehas stärker
SJ-koncernens konkurrensmöjligheter och därmed bidrar till att utveckla
järnvägstrafiken.

Utredarna har funnit att huvuddelen av de bolag som SJ äger har anknyt-
ning till järnvägstrafiken och stödjer denna. Det är dock mycket angeläget
att ägaren/staten och SJs ledning har en enhetlig uppfattning om verksamhe-
tens inriktning och hur koncernen skall utvecklas.

Remissinstanserna anser att oklarheter i fråga om verksamhetens inrikt- Förs. 1990/91:12
ning måste lösas.

SJ framhåller i sitt remissvar att en utveckling till ett transportföretag med
tågtrafiken som bas är nödvändig. Ett engagemang som omfattar bussverk-
samhet, färjeverksamhet, restaurang och hotell samt lastbilsverksamhet är
nödvändigt för att kunna erbjuda kunder kompletta produkter. Engagemang
i form av samarbetsavtal ger enligt SJs uppfattning inte tillräckligt inflytande
och kontroll över slutprodukten. SJ-koncernen erbjuder heltäckande gods-
och persontrafiktjänster. Järnvägstrafiken är kärnaffären. Övriga delar av
verksamheten har organiserats så att de uppfyller kraven på affärsmässighet
samtidigt som de stödjer järnvägstrafiken.

SJ redovisar en rad åtgärder som vidtagits för att effektivisera verksamhe-
ten inom bolagen, t.ex. samordning av bussverksamheten till Swebus AB,
utförsäljning av aktier i ASG AB, utförsäljning av SJ resebyrå, överföring
och samordning av hotellverksamhet till AB Trafikrestauranger och lastbils-
verksamhet till AB Svelast. SJ framhåller att fortsatt ägande (helt eller del-
vis) av Swedcarrier med dotterbolag och SJs direktägda dotterbolag bedöms
just nu stärka SJ-koncernens konkurrensmöjligheter och därmed bidra till
en utveckling av järnvägstrafiken.

I promemorian från kommunikationsdepartementet framhålls att flera av
de frågor som redovisas i rapporten berör den generella frågan om hur stats-
makterna styr och följer upp affärsverkens verksamheter. Styrningen av af-
färsverken inom kommunikationsdepartementets ansvarsområde ses för
närvarande över i departementet. I avvaktan på resultatet härav kommer
inte några initiativ att tas till förändring av styrningen. Några av de brister
som redovisats i rapporten är uppmärksammade också i departementet. Det
gäller framför allt SJs koncernstrategi.

Riksdagens revisorer anser att frågan om verksamhetens inriktning och
omfattning måste få en lösning omedelbart. Det är enligt vår uppfattning
inte tillfredsställande att riksdag, regering och SJs ledning har olika uppfatt-
ningar i en så central fråga. Den berör frågan om hur ägaren/staten styr före-
taget. Det måste alltid ankomma på ägaren att utöva det avgörande inflytan-
det. Det är inte företagsledningen som har ansvaret för koncernens inrikt-
ning och långsiktiga strategi. Det kan finnas en risk för att oklarheter uppstår
när det gäller att bedöma mål, riktlinjer och ansvar.

Revisorerna anser i likhet med utredarna och SJ att flertalet av de verk-
samheter som bedrivs vid sidan av järnvägstrafiken är exempel på sådana
verksamheter som kan sägas stödja järnvägstrafiken. De kan ses som natur-
liga komplement till järnvägen som kan hjälpa till att stärka och utveckla
verksamheten. Swedcarriergruppen har hittills också visat en positiv resulta-
tutveckling, vilket motverkat affärsverkets negativa resultatutveckling. Re-
sultatet inom järnvägsverksamheten kan antas vara mer känsligt för variatio-
ner i konjunkturerna. Resultatet inom dotterbolagen kan hjälpa till att ut-
jämna sådana variationer och stärka koncernens resultatutveckling. Enligt
vår mening finns det skäl för att SJ-koncernens verksamhet får en vidare in-
riktning än vad riksdag och regering i dag har uttalat.

Det trafikpolitiska beslutet från 1988 skall utvärderas efter 1992. Enligt
vår uppfattning kan man inte vänta med att lösa konflikten om verksamhe-

tens inriktning så länge. Vi anser att det finns skäl för riksdagen att diskutera Förs. 1990/91:12
SJs framtida inriktning. Vi förordar alltså att riksdagen begär att regeringen
skall lägga fram förslag till riksdagen om SJ-koncernens verksamhetsinrikt-
ning i enlighet med vad vi föreslagit. I ett sådant sammanhang kan det också
vara lämpligt att pröva frågan om ökad konkurrens på järnvägen och om SJ
skall ha ensamrätt till trafik på stomnätet.

3.2 Ekonomiska mål

Mot bakgrund av den ekonomiska kris affärsverket SJ befann sig i beslöt
riksdagen i det trafikpolitiska beslutet 1988 att verksamheten inom SJ skulle
omstruktureras och att SJ skulle ges förutsättningar att omvandlas till ett mo-
dernt, effektivt och kundinriktat företag med sådan lönsamhet att det kunde
överleva av egen kraft.

Ett viktigt steg i detta arbete var införandet av vägtrafikmodellen, som
innebär att staten tar ansvar för järnvägens infrastruktur. Resultatförbätt-
ringen för SJ förkalkylerades till ca 800 milj. kr. för år 1989 (prop. 1987/88:50
bil. 1 s. 132). Den verkliga resultatförbättringen har enligt SJ blivit ca 600
milj. kr. på grund av att statens köp av tjänster har blivit lägre än vad man
räknat med. Under rekonstruktionsperioden t.o.m. 1992 får SJ behålla
eventuella överskott som bidrag till verkets finansiering av investeringar.

Det ekonomiska målet för affärsverket SJ är att bruttoresultatet skall för-
bättras med minst 1 miljard kronor mellan 1987 och 1992. Enligt kommuni-
kationsdepartementet och SJ skall det tolkas så att affärsverket skall pre-
stera ett resultat efter finansnetto i nivån 500 milj. kr. år 1992. Avskiljandet
av banverket innebar att det egna kapitalet minskade med 3,5 miljarder kro-
nor och att SJs soliditet sjönk från 50% till 37%. Det av riksdagen fast-
ställda långsiktiga soliditetsmålet är 40 %, som bör vara uppnått år 1991.

För 1989 redovisade SJ-koncernen ett resultat efter finansnetto på 415
milj. kr. Affärsverket redovisade ett nollresultat.

Investeringarna i affärsverket under perioden 1990-1992 beräknas till to-
talt 5,1 miljarder kronor. För att kunna genomföra planerade investeringar
krävs enligt SJ att soliditetskravet behålls på den nivå av 34 % som riksdagen
1989 sänkte kravet till. SJ räknar med att 2 miljarder kronor av investering-
arna skall finansieras genom upplåning och att resterande 3 miljarder kronor
skall finansieras genom de medel som genereras i rörelsen tillsammans med
försäljning av fastigheter och aktier.

Enligt affärsplanen för 1991-1993 beräknas de genomsnittliga årliga inve-
steringsbehoven till 2,5 miljarder kronor för affärsverket och 3 miljarder
kronor för koncernen totalt.

SJ får ta upp lån hos riksgäldskontoret. Upplåning utanför riksgäldskonto-
ret får ske om finansieringsvillkoren bedöms förmånligare. Upplåning får
ske utomlands i form av normala leverantörskrediter. SJ har hos regeringen
begärt större frihet i finansieringsfrågor, vilket enligt SJs bedömning skulle
förbättra resultatet.

SJ har av riksdag och regering bemyndigats att avyttra aktier i dotterbolag
till Swedcarrier och fast egendom till ett sammanlagt värde av 2,7 miljarder
kronor. SJ får självt besluta om försäljning av fast egendom när varken taxe-

ringsvärdet eller saluvärdet överstiger 20 milj. kr. SJ har begärt att värde-
gränsen för när regeringens tillstånd krävs skall ökas till 100 milj. kr. SJ har
också yrkat på att få rätt att självt fritt få sälja fastigheter.

Regeringen har hittills avvisat SJs yrkanden om utökade befogenheter
med hänvisning till att rekonstruktionsperioden pågår till 1992 och att bered-
ningsarbetet avseende affärsverkens styrning inte avslutats.

SJ har fått befogenhet att i varje enskilt fall förvärva eller avyttra aktier
upp till ett värde av 2 milj. kr. utan regeringens godkännande. Efter medgi-
vande av regeringen gäller detta bemyndigande intill 5 milj. kr. För belopp
däröver krävs riksdagens godkännande.

Utredarna, Öhrlings Reveko AB, anser att det är en brist att riksdag och
regering inte har fastställt några mål för SJ-koncernen. Enligt det synsätt
som numera gäller skall ett affärsverk och dess bolag kunna behandlas som
en sammanhållen företagsgrupp, en affärsverkskoncern. Koncernen bör
vara föremål för ägarens/statens styrning. Målet om en resultatförbättring
på 1 miljard kronor i affärsverket utelämnar helt dotterbolagen som svarar
för över 40 % av koncernens omsättning och ett årligt resultat av ca 400 milj.
kr. Inte heller soliditetsmålet omfattar koncernen, vilket gör att regering och
riksdag inte har beslutat om någon målstyrning för dotterbolagen.

Enligt det trafikpolitiska beslutet 1988 kan delar av Swedcarriergruppen
komma att avyttras. Så länge inga planer för denna omstrukturering har fast-
lagts och dotterbolagens omsättnings- och resultatprognoser ingår i de tre-
årsplaner som förelagts riksdagen anser utredarna att statsmakternas mål-
styrning även bör inkludera dotterbolagen.

Det mål om 1 miljard kronor i förbättring av bruttoresultatet som har ut-
tryckts i absoluta tal över en femårsperiod är känsligt för förändringar i pen-
ningvärde. Resultatbegreppet har dessutom inte definierats.

Om affärsverket uppnår resultatförbättringen enligt målsättningen så att
resultatet uppgår till 500 milj. kr. år 1992 är det enligt utredarnas uppfattning
inte ett uttryck för att affärsverket är så ”lönsamt att marknadsmässig av-
kastning uppnås”. Det uppsatta resultatmålet motsvarar en avkastning på
sysselsatt kapital av ca 9 % och på eget kapital av ca 11 % (utan skatt). Enligt
utredarnas bedömning är 15 % avkastning på sysselsatt kapital och 17 % av-
kastning på eget kapital nivåer som bättre svarar mot ”marknadsmässig av-
kastning". För att uppfylla detta krav skulle SJ behöva uppnå ett resultat på
ca 750 milj. kr. år 1992, dvs. 50 % högre än nuvarande mål.

Flertalet remissinstanser delar uppfattningen att resultatmålet inte är till-
räckligt definierat och att statsmakterna borde ställa upp mål för hela kon-
cernen.

SJ framhåller i sitt remissvar att SJs ledning och styrelse har lagt fast mål
för affärsverk och dotterbolag. SJ har vidare vid flera tillfällen markerat be-
hovet av marknadsmässig avkastning för att bl.a. säkerställa möjligheten till
investeringar. En rad faktorer har emellertid samverkat så att den ekono-
miska effekten av vägtrafikmodellen har reducerats.

SJ presenterar i sitt svar olika avkastningsberäkningar och föreslår att av-
kastningskravet definieras på ett nytt sätt. SJ har i sina beräkningar utgått
från det kapital som binds i verksamheten.

Det långsiktiga avkastningskravet på sysselsatt kapital för affärsverket bör

Förs. 1990/91:12

enligt SJ vara en nivå på ca 15 %. Det innebär också krav på en större resul-
tatförbättring än de i det trafikpolitiska beslutet angivna 1 000 milj.kr. Detta
krävs för att SJ skall kunna utvecklas på ett sätt som medger nödvändiga
investeringar och förbättringar så att järnvägstrafiken långsiktigt blir ett
konkurrenskraftigt alternativ för både passagerare och svensk industri.

För dotterbolagen har SJ fastställt individuella avkastningsmål som varie-
rar men i medeltal uppgår till 20 %. För fastighetsverksamheten ställs andra
avkastningsmål som är i nivå med fastighetsbranschen i övrigt.

Kravet på lägsta soliditet fastställdes i det trafikpolitiska beslutet till 40 %.
Den slutgiltiga gränsdragningen mellan SJ och banverket innebar emellertid
att en större anläggningssumma och ett större verkskapital fördes över till
banverket. Därigenom reducerades SJs soliditet automatiskt med ca 6 pro-
centenheter. Soliditetskravet borde enligt SJ därför vara 34%. För att be-
gränsa den finansiella risken bör skuldsättningsgraden inte vara högre än
1,0.

Om dessa mål för avkastning på sysselsatt kapital och skuldsättningsgrad
uppnås, kommer statens krav på lägsta soliditet i affärsverket att vara upp-
fyllt 1993.

Efter det att treårsprogrammet fastlagts har ett antal beslut fattats av bl.a.
politisk natur som väsentligt påverkar SJs framtida förutsättningar, bl.a. in-
förandet av mervärdeskatt. Sammantaget har SJ beräknat de negativa resul-
tateffekterna till flera hundra miljoner kronor. De ekonomiska förutsätt-
ningarna som SJ gavs enligt det trafikpolitiska beslutet har därigenom redu-
cerats väsentligt.

RRV biträder förslaget att statsmakterna borde ställa upp ekonomiska mål
för hela koncernen. Ett affärsverk är emellertid inte en juridisk person utan
en del av staten. RRV anser bl.a. därför att det också bör övervägas att vissa
mål, sådana som soliditet och räntabilitet, anges även för affärsverket. RRV
anser att det hade varit värdefullt med en analys av soliditetsmålet och de
faktorer som bestämmer optimal kapitalstruktur för SJ, också med hänsyn
till företagsform. Statsmakterna tycks ha använt och använder soliditetsmå-
let som en restriktion mot expansion utan erforderlig lönsamhet. Enligt
RRV är denna uppgift för soliditetsmålet inte självklar.

Revisorerna anser att de ekonomiska målen måste preciseras och anpassas
till verksamheten. För att bedöma SJs räntabilitet och avkastning måste må-
len bestämmas så att staten kan göra en kontroll i vad mån SJ uppfyller målet
om marknadsmässig avkastning. Målen och kraven bör kunna formuleras på
det sätt som i allmänhet gäller inom näringslivet och alltså relateras till det
kapital som är bundet i verksamheten, sysselsatt kapital.

Enligt revisorernas uppfattning måste statsmakternas ekonomiska krav
omfatta hela SJ-koncernens verksamhet. Riksdagen och regeringen har det
yttersta ansvaret för verksamheten både inom affärsverket och dotterbola-
gen. Målen bör därför omfatta hela SJ-koncernen. Det av riksdagen fast-
ställda målet bör vara en sammanvägning av de mål som kan uppställas för
de olika verksamheter som ingår i SJ-koncernen. Det bör ankomma på rege-
ringen att bryta ned målen och formulera delmål för de divisioner som ingår
i affärsverket samt dotterbolagen.

De beräkningar om avkastning och soliditet som presenterats i rapporten

Förs. 1990/91:12

och som SJ gjort bör kunna tjäna som en utgångspunkt för diskussioner om
avkastningens storlek.

Kravet på lägsta soliditet tycks ha använts som en signal till SJ att koncen-
trera verksamheten mot tågtrafiken och sälja ut bolag och fastigheter. På så
sätt skulle en kapitalfrigörelse åstadkommas och det egna kapitalet höjas.

Revisorerna anser inte det vara lämpligt att krav på verksamheten formu-
leras på detta sätt. Kraven måste vara tydliga, kunna tolkas och följas upp.
Soliditetskravet brukar också användas som ett sätt att begränsa upplå-
ningen i de affärsdrivande verken och därmed möjligheten till att genomföra
investeringar och expansion. För att inte begränsa SJs konkurrenskraft i
detta avseende bör soliditetskravet inte avvika väsentligt från konkurre-
rande företags soliditetskrav. Kravet på lägsta soliditet bör också bestämmas
med hänsyn till rörelserisken. SJ bör ha en tillräcklig soliditet för att kunna
möta variationer i rörelseresultat. Revisorerna anser att avkastningskravet
kan formuleras så att det också blir styrande för vilka investeringar som ge-
nomförs. SJ måste då göra en prioritering av investeringsprojekten och en-
dast genomföra investeringar som visar god lönsamhet. På så vis kan en ex-
pansion av verksamheten ske under kontrollerade former utan att den finan-
siella risken blir för stor.

Med hänvisning till ovanstående föreslår revisorerna att riksdagen begär
att regeringen utarbetar förslag till ekonomiska mål för SJ-koncernen.

Förs. 1990/91:12

3.3 Regeringens uppföljning av SJs verksamhet, m.m.

Regeringen har få formaliserade rutiner för styrning, uppföljning och kon-
troll av verksamheten i SJ. Kommunikationsdepartementet har inga direkta
kontakter med SJs styrelse och tar inte heller del av styrelsematerial eller
styrelseprotokoll. Regeringens styrning av verksamheten är, såvitt utredarna
kunnat bedöma, passiv. Kontakterna mellan SJ och kommunikationsdepar-
tementet är huvudsakligen av informell karaktär. Uppföljningen av verk-
samheten sker genom att regeringen, i enlighet med instruktionen för SJ,
erhåller SJs förslag till treårsplan (affärsplan), årsredovisning och delårsrap-
port. Regeringen erhåller också årsvis en redogörelse för hur bemyndigan-
det att sälja fastigheter och överföra medel från realisationsvinster i Swed-
carrier upp till 2,7 miljarder kronor har utnyttjats.

Regeringen får ingen periodisk rapportering från SJs dotterbolag. Inte
heller rapporterar SJ om resultatutveckling inom olika delar av koncernen,
såsom t.ex. divisionerna.

Utredarna har också konstaterat att det finns vissa oklarheter i givna be-
myndiganden. Perioden t.o.m. 1992 betraktas som en rekonstruktionsperiod
under vilken SJ skall få arbeta självständigt för att infria av regering och riks-
dag uppställda mål. SJ har fått bemyndiganden utöver det som är vanligt för
affärsverken.

- SJ får behålla alla vinstmedel som genereras under rekonstruktionsperio-
den.

- SJ får överföra medel från Swedcarrier till SJ såsom obeskattade kon-
cernbidrag, dels som en engångsutdelning 1989/90, dels årligen i en stor-
lek som motsvarar realisationsvinster från utförsäljningar inom Swedcar-
rier.

- SJ har bemyndigats att svara för organisationen inom affärsverket. Förs. 1990/91:12

- SJ får avyttra fastigheter och tillgodoräkna sig medel från aktieförsälj-

ningar i Swedcarrier upp till 2,7 miljarder kronor.

- SJ får finansiera sin verksamhet utanför riksgäldskontoret efter samråd
med riksgäldskontoret.

Ibland tas diskussioner upp på SJs eller riksrevisionsverkets initiativ med
kommunikationsdepartementet när oklarheter föreligger om tolkningen av
bemyndiganden. Ett område där sådan diskussion förekommer gäller SJs
rätt att ta upp lån utomlands i svenska kronor i samband med valutaregle-
ringen. Ett annat område där oklarhet föreligger gäller SJs rätt att, utan riks-
dagsbeslut, föra över delar av verksamheten inom SJ till Swedcarrier.

Oklarheter i ansvarsfördelning, beslutsrätt och uppföljning är en nackdel
som ofta följer med affärsverksformen. Riksdagens revisorer har tidigare på-
talat detta i förslagen angående postverkskoncernens verksamhet (förs.
1989/90:14).

SJ anser att regeringens möjlighet till uppföljning och redovisning av SJs
verksamhet är tillfredsställande. En utökad informationsgivning och rappor-
tering till kommunikationsdepartementets tjänstemän skulle inte lösa detta
problem utan sannolikt ytterligare bidra till att skapa oklarheter i rollfördel-
ningen mellan styrelsen och regeringen.

SJ framhåller angående bemyndiganden t.o.m. 1992 att denna period be-
traktas som en rekonstruktionsperiod ur SJs synvinkel. Om SJ även fortsätt-
ningsvis skall kunna utvecklas i enlighet med det trafikpolitiska beslutet,
krävs att denna tidsbegränsning undanröjs. SJ lever på en mycket konkur-
rensutsatt marknad där likartade formella förutsättningar måste eftersträ-
vas. Kompetensen att fatta affärsmässiga beslut inom exempelvis finans- och
fastighetsförvaltningen måste ligga hos SJ och dess styrelse medan ägaren
begränsar sig till att ställa avkastnings- och utdelningskrav.

För att regeringen skall kunna fastställa de ekonomiska målen med preci-
sion är det enligt RRV nödvändigt att en från företagsledningen oberoende
analys av verksamheten och dess ekonomiska förutsättningar kan göras.
Därför bör regeringens ägarroll innehålla en fortlöpande uppföljning av
verksamheten på lämplig detaljerad nivå. Några formella begränsningar för
regeringen att inhämta information från affärsverken föreligger inte.

När det gäller SJs bemyndiganden påpekar RRV att relationen mellan re-
gering och riksdag faller utanför RRVs granskningsområde.

Kommunikationsdepartementet framhåller i sin promemoria att oklarheter
beträffande SJs befogenheter nu torde vara undanröjda. Av trafikutskottets
betänkande 1989/90:TU 24 framgår att såväl departementschefen som ut-
skottet anser att verksamhetsgrenar inom affärsverket bör få överföras till
aktiebolagsform inom Swedcarrier endast efter riksdagens särskilda medgi-
vande.

Revisorerna vill framhålla följande.

Regeringen skall ta ställning till verksamhetens omfattning och inriktning.
Det är därför väsentligt att regeringen löpande följer upp resultatutveckling
inom verksamhetsgrenar av koncernen, såsom divisioner och dotterbolag.

Det är också regeringens uppgift att se till att riksdagen har erforderlig Förs. 1990/91:12
information och insyn i verksamheten. För att riksdagen skall kunna ta ställ-
ning till verksamheten bör utförligt redovisas utveckling, resultat och inve-
steringar för olika verksamhetsgrenar såväl vad gäller utfall som förelig-
gande treårsplan.

Regeringen skall årligen redovisa för riksdagen hur givna bemyndiganden
har utnyttjats och påverkat SJs resultat (TU 1987/88:19 s.70). Liksom påpe-
kats i rapporten anser revisorerna att denna redovisning till riksdagen måste
vara betydligt mer utförlig än hittills för att uppfylla de krav som riksdagen
har ställt. I utredarnas rapport lämnas en rad exempel där informationen bör
förbättras.

Revisorerna anser att RRV i samband med redovisningsrevision av SJ-
koncernen även bör uttala sig om hur SJ utnyttjat givna bemyndiganden och
hur dessa påverkat resultatet. RRV har ett mer begränsat synsätt på denna
uppgift men enligt revisorernas mening bör detta vara en naturlig uppgift för
RRV.

3.4 Styrelsens ansvar

I rapporten föreslås att ansvarsfördelningen mellan regeringen, styrelse
och generaldirektör preciseras och ansvarsfrågan årligen prövas.

I revisorernas förslag till riksdagen angående postverkskoncernens verk-
samhet (förs. 1989/90:14) förordade vi att prövning av ansvar för postverkets
ledning införs.

Utöver vad vi tidigare anfört i denna fråga vill vi framhålla följande.

Vi är medvetna om svårigheterna och problemen med att införa en pröv-
ning av styrelsernas ansvar. Detta har också påpekats i remissvaren. Vi anser
dock att frågan är av sådan vikt att den bör övervägas.

I regeringens proposition om den ekonomiska politiken på medellång sikt
(prop. 1990/91:39) pekar finansministern på behovet av en precisering av de
krav som av affärsmässiga skäl bör ställas på statens verk och företag. En
utredning kommer att tillkallas, vars syfte är att skapa underlag för en enhet-
lig strategi för den statliga kapitalhanteringen och för att ange vilken roll sta-
ten skall ha som ägare av olika företag.

Inom regeringskansliet pågår för närvarande styrningen av affärsverken.

Enligt vår mening räcker det inte med att förändra styrningen på det sätt
som pågående arbete ger antydningar om. Vi ser det som en naturlig följd
att också analysera frågan om styrelsernas ansvar. Med det förändrade syn-
sätt som numera gäller för styrning av myndigheter med ökad självständig-
het och delegering har också ansvaret för verksamheten i praktiken alltmer
överförts till myndigheternas ledningar. Detta gäller framför allt de affärs-
drivande verken. Regering och riksdag bör lösa frågan hur styrelsernas an-
svar skall formuleras och prövas.

Vi föreslår att ett särskilt ansvar införs för styrelsen för SJ och prövning
av ansvarsfrihet enligt samma regler som gäller för aktiebolag. Det måste då
klart framgå vilket ansvar som åvilar en styrelseledamot och generaldirektö-
ren och vad som menas med ansvarsfrihet. Omfattningen av det särskilda
ansvaret kan framgå av allmän verksinstruktion eller särskild författning.
RRV som har ansvar för redovisningsrevisionen bör få till uppgift att pröva
verksledningens ansvar och förorda den åtgärd regeringen bör vidta. Det
skulle sedan ankomma på regeringen att fastställa bokslut för SJ-koncernen
och också ta ställning till frågan om ansvarsfrihet för styrelsen.

Med hänvisning till vad vi anfört förordar vi att prövning av ansvar för SJs
ledning införs.

3.5 SJ som ett led i statlig verksamhet

Syftet med uppdelningen av SJ i ett tågtrafikföretag och ett banverk var bl.a.
att öka effektiviteten i verksamheten och att ge tågtrafiken bättre möjlighet
att utvecklas till ett konkurrenskraftigt transportalternativ. I dag fokuseras
allmänhetens intresse vad gäller tågtrafikens utveckling och effektivitet till
SJ. Även om SJ har goda förutsättningar att vända den negativa resultatut-
vecklingen, så lägger staten ned stora kostnader på järnvägen under andra
anslag än SJs.

Utredarna har uppskattat den årliga kostnaden för järnvägen år 1990 till

4.6 miljarder kronor, vilket är 0,5 miljarder kronor över kostnaden 1987 (i
1990 års penningvärde). Skillnaden förklaras helt av ökade satsningar på in-
vesteringar i infrastrukturen. Enligt beräkningar inför 1988 års trafikpoli-
tiska beslut skulle resultatet för statens järnvägsverksamhet ha försämrats
med en miljard kronor mellan åren 1987 och 1990 om inga åtgärder vidtagits.
Beräkningarna visar att den befarade resultatförsämringen har kunnat und-
vikas.

Banverket skall utifrån samhällsekonomiska överväganden prioritera
mellan olika investeringsprojekt och genomföra dessa i den takt som till-
gängliga resurser medger. Vid banverkets planering bör samråd med SJ ske.
Skillnader i bedömningen av investeringar mellan SJ och banverket märks
framför allt vad gäller de investeringsplaner som har presenterats för perio-
den 1990 till 2000.

Fr.o.m. 1988 upphandlar transportrådet på regeringens uppdrag sådan in-
terregional persontrafik som är regionalpolitiskt angelägen men inte kan
upprätthållas affärsmässigt. Utredarna anser det önskvärt att den upphand-
ling av tågtrafik som sker är så långsiktig att den möjliggör för berörda parter
att planera verksamheten utifrån ingångna avtal. Det innebär att fleråriga
avtal bör eftersträvas samt att dessa bör ingås och godkännas i god tid innan
de skall träda i kraft.

Utredarna pekar också på att SJ och postverket bedriver viss konkurre-
rande verksamhet inom lättgods och busstrafik. Utredarna anser att man bör
utreda en samordning av dessa verksamheter eftersom det inte kan vara
statsfinansiellt meningsfullt att affärsverk bedriver konkurrerande verksam-
het. Remissinstanserna avstyrker i allmänhet en sådan samordning eftersom
konkurrensen kan bidra till en effektivare verksamhet.

Förs. 1990/91:12

SJ påpekar att man vid flera tillfällen påtalat behovet av en betydande Förs. 1990/91:12
upprustning av järnvägen för att säkerställa likartade konkurrensförutsätt-
ningar relativt lastbil och flygtrafik. SJ anser att en utvärdering av uppdel-
ningen i ett banverk och SJ bör göras. Särskilt bör då utvecklingen i Europa
och de idéer som framförs av EG belysas och analyseras.

I den allmänna debatten framförs tidvis åsikten att SJ bör möta konkur-
rens på själva spåret genom att trafikeringsrätten på stom järn vägarna över-
förs till andra. I denna fråga förordar SJ att en opartisk utredning genomförs.

Banverket påminner om att regeringen i den näringspolitiska propositio-
nen (prop. 1989/90:88) föreslagit att en bättre helhetssyn utvecklas vid stats-
makternas bedömning av tilldelning av investeringsmedel till infrastruktur.
Banverket anser att ett sådant översynsarbete är angeläget. Banverket påpe-
kar också att banavgifterna, med nuvarande avgiftsprinciper, inte på långt
när täcker banverkets drift- och underhållskostnader. Verket anser det ange-
läget att göra en översyn över avgiftsprinciperna.

Industriförbundet anser att det finns anledning att se över ansvarsfördel-
ningen mellan banverket och SJ och regleringen av godstrafiken på järnväg.
En översyn bör göras med syfte att skapa möjlighet till konkurrens om gods-
trafiken på järnväg. En sådan åtgärd är enligt förbundets uppfattning en lo-
gisk följd av att SJ numera skall drivas helt affärsmässigt.

Remissinstanserna instämmer i att det finns brister i nuvarande ordning
som gäller för statens upphandling av tågtrafik. SJ anser att upphandlingen
av statens köp av tågtrafik måste omfatta längre tidsperioder och ske på af-
färsmässiga grunder. Banverket säger i sitt svar bl.a. att det är nödvändigt att
skilja på trafikhuvudmännens planeringshorisont visavi banverket respek-
tive trafikutövarna. Infrastrukturhållningen är till sin natur långsiktig. Det
är därför angeläget att transportrådet och trafikhuvudmännen så långt som
möjligt gör långsiktiga bedömningar om behovet och nyttan av trafik på
olika linjer som underlag för banverkets och länsstyrelsernas investerings-
planering och investeringsbeslut. Även gentemot trafikutövare krävs en viss
långsiktighet. Enligt banverket är det vidare angeläget att all upphandling
av trafik, dvs. även upphandling som görs från regionalt håll, genomförs på
ett sätt som ger fler trafikutövare möjlighet att konkurrera och på så sätt
åstadkomma god service till medborgarna och minska samhällets kostnader.

Svenska lokaltrafikföreningen (SLTF) hänvisar till att det numera är möj-
ligt för länstrafikföretagen att upphandla persontrafik på länsjärnvägarna i
konkurrens. Däremot är det inte möjligt att göra motsvarande upphandling
på stomjärnväg i konkurrens. Detta är inte acceptabelt enligt SLTFs mening.
SLTF föreslår att även trafikhuvudmännen får trafikeringsrätt på stomjärn-
väg.

Revisorerna noterar att utredarna och remissinstanserna framfört syn-
punkter rörande investeringar, konkurrens, trafikeringsrätter, upphandling
m.m. Revisorerna anser att dessa frågor är av stor betydelse för järnvägens
framtida utveckling. Vi anser att de problem som berörts måste analyseras
vidare. Vi lägger därför inte fram några förslag utan utgår från att dessa frå-
gor beaktas bl.a. i samband med utvärderingen av det trafikpolitiska beslu-
tet.

3.6 Företagsformen

Utredarna anser att skiljelinjen mellan affärsverk och bolag har negativa ef-
fekter på styrning och organisation.

Ett av de starkaste motiven för affärsverksformen är att verksamheten
inte endast skall bedrivas utifrån företagsekonomiska kriterier utan även på
ett tillfredsställande sätt skall hantera vissa samhälleliga uppgifter. Affärs-
verksformen möjliggör en sådan sammanblandning genom riksdagens be-
slutsrätt i samtliga frågor som inte bemyndigats nedåt. SJ har befriats från
samhälleliga uppgifter. Den olönsammma tågtrafik som tidigare ålades SJ att
driva offereras nu på företagsekonomiska grunder till staten av SJ. Staten
(transportrådet) har sedan att ta ställning till om trafiken skall köpas eller
ej-

Genom de beslutsbefogenheter SJ har erhållit, och det sätt på vilket verk-
samheten bedrivs, har SJ alltmer kommit att fungera som ett aktiebolag. En-
ligt utredarnas mening skulle regeringen ha större möjligheter till styrning
och uppföljning om verksamheten bedrevs i aktiebolagsform.

Mot bakgrund av att SJs verksamhet endast styrs av krav på lönsamhet och
affärsmässighet förefaller det enligt utredarna naturligt att SJs verksamhet
framgent bedrivs i aktiebolagsform. Konkurrensförutsättningarna skulle för-
bättras. Riksdagens och regeringens styrning skulle förenklas. Ansvaret för
löpande uppföljning och kontroll av verksamheten skulle koncentreras till
styrelsen. Genom aktiebolagsformen erhålls också ett klarare regelsystem
vad beträffar det ansvar som åvilar styrelse och verkställande ledning.

SJ instämmer i att skiljelinjen mellan affärsverk och bolag har negativa
effekter på styrning och organisation. SJ delar också uppfattningen att aktie-
bolagsformen skulle förbättra SJs konkurrensförutsättningar och underlätta
styrning och uppföljning. SJ har till regeringen påtalat de negativa effekter
som uppstår på grund av den juridiska skiljelinjen mellan affärsverk och ak-
tiebolag.

Banverket kan tänka sig att SJ görs om till aktiebolag. Med ökad konkur-
rens i trafikeringen är det naturligt att SJ ges ökad frihet i vissa avseenden.
För att säkerställa neutralitet i konkurrensen mellan olika trafikutövare
krävs enligt banverket att frågor om huvudmannaskap för trafikledning samt
ägarfrågor m.m. rörande stationer och mark som behövs för infrastruktur,
terminaler samt produktionslokaler hos SJ och banverket ses över. Banver-
ket anser att dessa frågor blir ännu viktigare att klara av om SJ skall fungera
som aktiebolag.

RRV anser att utredarna pekar på ett visserligen relevant problem men
med begränsade effekter. Genom en ändamålsenligare utformning av affärs-
verkets befogenheter kan nackdelarna begränsas ytterligare. Ställningsta-
gande till lämpligaste associationsform bör anstå till dess att pågående över-
syner av affärsverksformen har genomförts.

RRV är medveten om olika nackdelar som är förknippade med affärs-
verksformen. Enligt RRVs uppfattning bör affärsverksformen utvecklas och
den ekonomiska styrningen systematiseras. Affärsverken bör få arbeta med
ändamålsenligare befogenheter. Affärsverksformen kan enligt RRV göras
lämpligare för affärsverkens uppgifter. Affärsverksformen kan därmed även

Förs. 1990/91:12

i framtiden vara en viktig verksamhetsform som erbjuder tillgänglighet för Förs. 1990/91:12
politisk styrning under konstitutionellt reglerade former.

Revisorerna anser det angeläget att göra en översyn över företagsformen.
Vår granskning av SJ visar att det finns nackdelar med affärsverksformen.
Organisationen av verksamheten blir inte affärsmässigt optimal på grund av
att verksamheter inom aktiebolag ogärna integreras med affärsverket. Av-
saknaden av juridiskt koncernförhållande innebär att den ekonomiska styr-
ningen inte kan bedrivas effektivt. Problemen med att pröva ansvarsfrågan
har vi redan berört.

Utöver redan beviljade befogenheter har SJ begärt hos regeringen att en
rad åtgärder skall genomföras för att verksamheten skall kunna bedrivas på
ett effektivt sätt. SJ har också begärt att förutsättningarna för verksamheten
skall ändras så att SJ kan ombildas till aktiebolag. Under rekonstruktionspe-
rioden har verksamheter från affärsverket överförts till dotterbolagen, t.ex.
godsvagnar, färjor och bussar. Därmed har kapital frigjorts. I stället hyr SJ
godsvagnar och färjor från dotterbolagen. Vi utesluter inte att ytterligare
verksamheter kan bli aktuella för bolagsformen.

Revisorerna håller med om att affärsverksformen kan utvecklas ytterli-
gare så att villkoren för verksamheten blir mer lika aktiebolagets. Vi är dock
tveksamma om det är den lämpligaste vägen. Det regelverk som gäller för
SJ visar redan en mycket splittrad bild, och vi har pekat på svårigheterna att
kontrollera och följa upp verksamheten. Till skillnad från affärsverksformen
är i aktiebolag frågor som rör ansvar, ledning, revision, m.m. reglerade i lag.
Vi anser att det finns skäl att överväga om aktiebolagsformen är ett lämpli-
gare alternativ för SJs verksamhet. SJ skulle då få möjlighet att arbeta på
samma villkor som konkurrerande företag.

Enligt vår uppfattning måste en rad viktiga frågor lösas innan regering och
riksdag kan ta ställning till frågan om att ombilda SJ till aktiebolag, t.ex. frå-
gor som rör banverket och SJ gemensamt, investeringar i infrastruktur, trafi-
keringsrätter och avgiftsprinciper. Sådana frågor kommer att vara av stor be-
tydelse för SJs konkurrenskraft och utvecklingsmöjligheter. Oavsett före-
tagsform är SJs verksamhet av väsentligt samhällsintresse. Staten som ägare
måste med hänsyn till detta bestämma företagets målsättning och verksam-
hetsinriktning. Staten skall också fastställa avkastnings- och utdelningskrav.
Det är väsentligt att företaget har en sådan lönsamhet att det kan överleva
av egen kraft. Principerna för företagets långsiktiga kapitalförsörjning måste
övervägas. Om staten som ägare inte är beredd att skjuta till kapital till verk-
samheten måste kapitalförsörjningen lösas på annat sätt.

Möjlighet till insyn via riksdagens och regeringens kontrollorgan (JO och
JK) samt frågor som rör offentlighetsprincipen, m.m. bör också övervägas
i detta sammanhang. Enligt vår uppfattning bör ägarrollen i ett statligt ägt
aktiebolag kunna kombineras med sådana kontrollmöjligheter, t.ex. genom
bestämmelser i bolagsordningen.

Vi föreslår alltså att regeringen överväger om aktiebolagsformen är ett
lämpligare alternativ för SJ.

4 Hemställan

Förs. 1990/91:12

Riksdagens revisorer hemställer

1. att riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om SJ-kon-
cernens verksamhetsinriktning i enlighet med revisorernas förslag,

2. att riksdagen begär att regeringen utarbetar förslag till ekono-
miska mål för SJ-koncernen,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad reviso-
rerna anfört om regeringens uppföljning av SJ-koncernens verksam-
het,

4. att riksdagen begär att regeringen utarbetar förslag till förordad
reglering av verksledningens ansvar för statens järnvägar,

5. att regeringen överväger ombildning av statens järnvägar till ak-
tiebolag i enlighet med vad revisorerna anfört.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Kjell Nilsson (s), Alf Wennerfors (m), Hans Lindblad (fp),
Bengt Silfverstrand (s), Anders G Högmark (m), Torsten Karlsson (s), Rune
Jonsson (s), Sten-Ove Sundström (s), Ulla Orring (fp), Ulla-Britt Åbark (s),
Lennart Brunander (c) och Ulla Johansson (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Åke
Dahlberg och utredningschefen Margaretha Stålfors (föredragande).

Stockholm den 13 december 1990

På riksdagens revisorers vägnar

Kjell Nilsson

Margaretha Stålfors

Sammanfattning av rapport 1989/90:6 om SJ- Förs- 1990/91:12

koncernens verksamhet och de remissyttranden som Bllaga
avgivits över den

1 Rapporten

1.1 Bakgrund

Riksdagens revisorer har påbörjat en granskning av de statliga affärsverks-
koncernernas utveckling. Syftet är bl.a. att bedöma riksdagens styrmöjlighe-
ter och regeringens styrning och kontroll av affärsverken.

Öhriings Reveko AB har på revisorernas uppdrag genomfört en gransk-
ning av statens järnvägar (SJ). Granskningen innefattar en bedömning av de
mål och riktlinjer riksdagen och regeringen fastställt för SJ samt kontroll av
mål och måluppfyllelse. Vidare ingår en analys över regeringens styrning av
SJ-koncernen och koncernledningens styrning och kontroll av olika verk-
samhetsgrenar och dotterbolag. I uppdraget ingick även att bedöma hur SJs
organisation och verksamhet kan anpassas att möta marknadens krav och
konkurrensen och om affärsverksformen är den lämpligaste företagsformen
för SJs verksamhet i framtiden eller om aktiebolagsformen skulle vara ett
alternativ.

1.2 SJ-koncernens verksamhet

SJ hade vid mitten av 1980-talet stora problem med sjunkande marknadsan-
delar, stora ekonomiska underskott samt otillräckliga investeringar och ef-
tersatt underhåll. Mot denna bakgrund beslöt riksdagen att införa en vägtra-
fikmodell för järnvägen (prop. 1987/88:50 bil. 1 och prop. 1987/88:100 bil.
8, TU 19, rskr. 260). Riksdagens trafikpolitiska beslut innebär att infrastruk-
turen avskiljts från SJ och överförts till ett nyinrättat banverk. SJ skall svara
för tågtrafiken och utveckla denna där den har förutsättningar att bli lönsam.
Perioden 1988-1992 betraktas som en rekonstruktionsperiod under vilken
SJs negativa resultatutveckling skall vändas. SJ skall enligt det trafikpolitiska
beslutet utvecklas till ett modernt, effektivt och kundinriktat trafikföretag
med sådan lönsamhet att det kan överleva av egen kraft.

Riksdag och regering har medgivit SJ särskilda bemyndiganden under re-
konstruktionsperioden. SJ har rätt att fatta beslut om försäljning av fast
egendom och aktier i dotterbolag, finansiering av verksamheten samt avytt-
ring av verksamhetsgrenar inom affärsverket.

SJ-koncernens verksamhet omsatte 1988 knappt 19 miljarder kronor och
redovisade nollresultat efter finansnetto. Medelantalet anställda var 38 500.

I SJs affärsplan beskrivs koncernens affärsidé enligt följande:

SJ-koncernen skall erbjuda heltäckande gods- och persontrafiktjänster i
Sverige samt till och från Sverige. Verksamheten skall bedrivas affärsmässigt
och rationellt. Den skall medverka till internationell konkurrenskraft för det
svenska näringslivet.

Trafik som inte har förutsättningar att utvecklas till lönsamhet skall offereras

till staten eller till trafikhuvudmän, som arbetar med regionalpolitiska eller
andra samhällsekonomiska mål.

Järnvägstrafiken är kärnaffär. Övriga delar av verksamheten skall organise-
ras så att de uppfyller kraven på affärsmässighet samtidigt som de stödjer
järnvägstrafiken.

I samband med förändringen av SJs ansvarsområde, vilket innebar att staten
genom banverket övertog ansvaret för järnvägens infrastruktur, ändrades af-
färsverkets organisation till att omfatta fyra divisioner (persontrafik, gods-
transport, maskin- och vagnunderhåll samt fastigheter), SJ Resebyrå, SJ
Data samt stabs- och serviceenheter. Divisionerna har ett eget resultatan-
svar, och inom dessa har resultatansvaret brutits ned och lagts även på ingå-
ende underenheter i form av affärsområden, regioner och verkstadsenheter.

I SJ-koncernen ingår, förutom affärsverket, Swedcarriergruppen samt yt-
terligare några mindre bolag som ägs direkt av SJ.

I utredningsrapporten konstateras att kommunikationsdepartementet
inte har samma uppfattning om SJ-koncernens inriktning av verksamheten
som SJs styrelse och ledning. Regeringen förordar i enlighet med vad som
sägs i den trafikpolitiska propositionen från år 1988 en hårdare koncentra-
tion av verksamheten mot tågtrafiken. Enligt kommunikationsdepartemen-
tets uppfattning bör SJ därför avyttra verksamhetsgrenar och fastigheter i
väsentligt snabbare takt än i dag. SJs styrelse och ledning anser i stället att
SJ skall utvecklas till ett transportföretag med tågtrafiken som bas. De verk-
samheter som koncernen i dag omfattar stödjer detta koncept och bör enligt
SJ behållas. Avyttringen av fastigheter är enligt SJ avhängigt av möjligheten
till avstyckning och detaljplanering. Vissa exploateringsmöjligheter bör en-
ligt SJ utnyttjas före försäljningar för att SJ skall kunna tillgodogöra sig fas-
tigheternas övervärden.

Det är mycket betydelsefullt att ägaren/staten och SJs styrelse och ledning
har samma uppfattning beträffande SJs framtida inriktning. Regeringen bör
utförligt redovisa den nuvarande inriktningen av SJs verksamhet för riksda-
gen. Riksdagen bör snarast ta ställning till huruvida de riktlinjer om kon-
centration av verksamheten som fastställdes i 1988 års trafikpolitiska beslut
skall ligga fast eller ändras.

1.3 Ekonomiska mål och resultatutveckling

Affärsverket SJ har under många år haft allvarliga problem. Konkurrensför-
utsättningarna har varit besvärliga. Verksamheten har saknat en bärande
strategi och affärsinriktad organisation. Inför det trafikpolitiska beslutet
1988 hade SJ redovisat växande ekonomiska underskott, otillräcklig investe-
rings- och underhållstakt samt minskande marknadsandelar. För att uppfylla
statens dåvarande avkastningskrav borde SJ redovisat en årlig vinst på ca 230
milj. kr. Beräkningar som gjordes inför det trafikpolitiska beslutet pekade
mot att verket med oförändrade förutsättningar skulle ha visat en resultat-
brist mellan 1,7 och 1,8 miljarder kronor år 1990. Kostnaderna för staten
skulle genom den bristande förräntningen ha varit ännu större eller drygt 3
miljarder kronor.

Mot bakgrund av den ekonomiska kris affärsverket SJ befann sig i beslöt
riksdagen att verksamheten inom SJ skulle omstruktureras.

Förs. 1990/91:12

Bilaga

2 Riksdagen 1990191. 2 saml. Nr 12

Ett viktigt steg i detta arbete var införandet av vägtrafikmodellen som in-
nebär att staten, genom avskiljandet av banverket, tar huvudansvar för järn-
vägens infrastruktur. Modellen innebär att SJ i stället för att betala de
ökande kapitalkostnaderna för infrastrukturen betalar en fast och rörlig tra-
fikavgift för utnyttjande av bannätet. Resultatförbättringen för SJ genom
övergång till vägtrafikmodellen förkalkylerades till ca 800 milj. kr. för år
1989 (prop. 1987/88:50 bil. 1 s. 132). Den verkliga resultatförbättringen har
enligt SJ blivit ca 600 milj. kr. på grund av att statens köp av tjänster har
blivit lägre än förkalkylerat.

En annan åtgärd som ökar förutsättningarna för att SJ framöver skall
kunna arbeta med konventionella lönsamhetsmål var den nedskrivning av
förråd, anläggningar och rullande material som gjordes i boksluten 1987 och
1988.

Avskiljandet av banverket som skedde den 1 januari 1989 innebar att det
egna kapitalet minskade med 3,5 miljarder kronor och att SJs soliditet sjönk
från 50% till 37 %. Det av riksdagen fastställda långsiktiga soliditetsmålet
är 40 % och bör enligt budgetpropositionen 1989/90:100 åter vara uppnått år
1991.

Riksdagen fastställde i 1988 års trafikpolitiska beslut att SJ under rekon-
struktionsperioden t.o.m. 1992 skulle få behålla hela det eventuella över-
skott som genereras som bidrag till verkets finansiering av investeringar.

Mot bakgrund av de förändrade villkor för SJ som 1988 års trafikpolitiska
beslut innebar fastställdes att det ekonomiska målet för affärsverket SJ
skulle vara att av egen kraft förbättra ”bruttoresultatet" med minst 1 miljard
kronor mellan 1987 och 1992. Det skall enligt kommunikationsdepartemen-
tet och SJ tolkas så att affärsverket skall prestera ett resultat efter finansnetto
i nivån 500 milj. kr. år 1992.

För 1989 redovisade SJ-koncernen ett resultat efter finansnetto på 415
milj. kr. Affärsverket redovisade ett nollresultat. Soliditeten för koncernen
var 37 % och för affärsverket 30 %. SJ bedömer att man kan uppfylla målet
om en resultatförbättring av 1 miljard kronor i affärsverket. SJ påpekar
emellertid i sin affärsplan att man inte tagit hänsyn till ett antal negativa ef-
fekter som uppstår genom olika statliga beslut som tillkommit efter det att
resultatmålet fastställdes.

Enligt affärsplanen planerar affärsverket SJ för perioden 1990-1992 inve-
stera 1,7 miljarder kronor per år, totalt 5,1 miljarder kronor, i rullande mate-
riel, terminaler och upprustning av stationer.

För att kunna genomföra de planerade investeringarna krävs enligt SJ att
soliditetskravet på affärsverket bibehålls på den nivå av 34 % som riksdagen
1989 sänkte kravet till.

SJ kalkylerar med att ca 2 miljarder kronor av investeringarna skall finan-
sieras genom upplåning och att resterande ca 3 miljarder kronor finansieras
genom de medel som genereras i rörelsen tillsammans med försäljningar av
fastigheter och aktier. Det sammanlagda kapitaltillskottet från försäljningar
av fastigheter och aktier har beräknats till ca 150 milj, kr., vilket skulle inne-
bära att SJ endast utnyttjar ca 300 milj. kr. av det bemyndigande på 2,7 mil-
jarder kronor som har prhållits för sådana försäljningar.

SJ skall finansiera sina investeringar med egna medel. T.o.m. år 1992 får

Förs. 1990/91:12

Bilaga

verket också behålla samtliga överskottsmedel som bidrag till finansie-
ringen.

Via statsbudgeten får SJ under 1990/91 medel under två anslag, dels 445
milj. kr. för utveckling av godstrafik, dels en rätt för SJ att överföra medel
till affärsverket som obeskattade koncernbidrag i samband med avyttringar
inom AB Swedcarrier.

Förutom dessa anslag ingår statliga pengar i SJs ekonomi i ytterligare två
former:

- Direkt genom statens köp av viss olönsam trafik, som man av samhällseko-
nomiska skäl vill att SJ skall driva. Anslaget till transportrådet uppgår till
618 milj. kr. för 1990/91.

- Indirekt genom de trafikbidrag som ges till länstrafikbolagen och som möj-
liggör för dessa att köpa tjänster av bl.a. SJ. Anslaget uppgår till 103,5
milj. kr. för budgetåret 1990/91.

SJ får ta upp lån hos riksgäldskontoret. Upplåning utanför riksgäldskontoret
får ske om finansieringsvillkoren bedöms förmånligare. Upplåning får ske
utomlands i form av normala leverantörskrediter.

SJ har hos regeringen begärt större frihet i finansieringsfrågor, vilket enligt
SJs bedömning skulle förbättra resultatet. Regeringen har avvisat en utvidg-
ning av befogenheterna för SJ.

SJ har av riksdag och regering bemyndigats att avyttra aktier i dotterbolag
till Swedcarrier och fast egendom till ett sammanlagt värde av 2,7 miljarder
kronor. SJ får fr.o.m. den 15 december 1988 självt besluta om försäljning av
fast egendom som SJ förvaltar när varken taxeringsvärdet eller saluvärdet
överstiger 20 milj. kr.

Vid försäljning av fast egendom eller upplåtelse av tomträtt är SJ skyldigt
att låta pröva om andra statliga behov eller kommunala intressen finns av
den avyttrade egendomen. Detta sker genom samråd med byggnadsstyrel-
sen.

SJ har begärt att värdegränsen för när regeringens tillstånd krävs vid för-
säljningar skall ökas till 100 milj, kr., och att samrådet med byggnadsstyrel-
sen förenklas och ersätts med årlig information. Likaså yrkar SJ på att få rätt
att själv fritt få sälja fastigheter.

Regeringen har ännu inte tagit ställning till SJs yrkanden med hänvisning
till det pågående beredningsarbetet avseende affärsverkens styrning.

SJ gör bedömningen att avyttring av fastigheter i största möjliga utsträck-
ning bör ske efter det att dessa har planlagts och i vissa fall exploaterats för
att SJ skall kunna tillgodoräkna sig största möjliga värdeökning. De övervär-
den som härvid finns i SJs fastighetsbestånd är enligt SJ mycket svåra att be-
döma, men uppgår till flera miljarder kronor.

SJ har tagit fram ett program för ombyggnad och upprustning av ett 75-
tal stationsbyggnader. För att genomföra dessa fastighetsinvesteringar med
begränsade kapitalinsatser från SJ används, då så är möjligt, en metod som
innebär att SJ låter kommuner eller byggföretag uppföra/renovera byggna-
der som SJ har behov av. I utbyte mot detta kan kommunen/ehtreprenören
t.ex. erhålla äganderätt med servitut för SJ, fri tomträtt under ett antal år
eller mark i anslutning till området för egen exploatering.

Förs. 1990/91:12

Bilaga

SJ har fått befogenhet att i varje enskilt fall förvärva, förvalta eller avyttra
aktier upp till ett värde av 2 milj. kr. utan regeringens godkännande. Efter
medgivande av regeringen gäller detta bemyndigande intill 5 milj. kr. För
belopp däröver krävs riksdagens medgivande.

SJ har ställt upp följande mål och syften med dotterbolagen:

- Att tillförsäkra SJ marknadskontakt med och insyn i hela transportmark-
naden.

- Att bidra till att SJ kan utveckla heltäckande transportlösningar, vilket
kräver nära integration av verksamheter som är vitala för produktutveck-
lingen.

- Att göra det möjligt för SJ att behålla verksamheter som är vitala för att
skapa långsiktig bärkraft och förhindra att konkurrenter får grepp om så-
dan verksamhet.

I affärsplanen sägs vidare att SJ för närvarande bedömer att fortsatt ägande
(helt eller delvis) i samtliga Swedcarriers bolag, SJs direktägda bolag samt
de kompletterande verksamheter som bedrivs i SJ Buss, SJ Resebyrå (t.o.m.
1989-10-01) och SJ Färjetrafik stärker SJ-koncernens konkurrensmöjlighe-
ter och därmed bidrar till att utveckla järnvägstrafiken.

Utredarna anser att det är en brist att riksdag och regering inte har fast-
ställt några mål för hela SJ-koncernen. Enligt förslag i verksledningsproposi-
tionen (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226) bör koncernen vara föremål för
styrningen. Målet om en miljard kronor i förbättrat bruttoresultat i affärs-
verket utelämnade helt dotterbolagen som svarar för över 40 % av koncer-
nens omsättning och ett årligt resultat av ca 400 milj. kr. Inte heller soliditets-
målet omfattar koncernen, vilket gör att regering och riksdag inte har beslu-
tat om någon målstyrning för dotterbolagen.

Enligt det trafikpolitiska beslutet 1988 kan delar av Swedcarrierkoncernen
under rekonstruktionsperioden komma att avyttras. Så länge inga planer för
denna omstrukturering har fastlagts och dotterbolagens omsättnings- och re-
sultatprognoser ingår i de treårsplaner som förelagts riksdagen bör statsmak-
ternas målstyrning även inkludera dotterbolagen.

Det mål om en miljard kronor i förbättring av ”bruttoresultat” som har
uttryckts i absoluta tal över en femårsperiod är känsligt för förändringar i
penningvärde. Skulle resultatet förbättras med en miljard kronor mellan
1987 och 1992 svarar inflationseffekter för ca 250 milj. kr. av denna förbätt-
ring, vid antagande om 6 % årlig inflation. En förändring av antagandet om
årlig inflation med 1 % förändrar inflationseffekten på resultatkravet med ca
40 milj. kr.

Definitionen av begreppet ”bruttoresultat” finns inte uttryckt i den mål-
sättning riksdag och regering har fastställt.

Uppnås resultatförbättringen enligt målsättningen så att affärsverket re-
dovisar ett positivt resultat av 500 milj. kr. år 1992 är det, enligt utredarnas
uppfattning, inte ett uttryck för att affärsverket är så ”lönsamt att marknads-
mässig avkastning uppnås”, vilket målformuleringen säger. Det uppsatta re-
sultatmålet motsvarar en avkastning på sysselsatt kapital av ca 9 % och på
eget kapital av ca 11 % (utan skatt). Enligt utredarnas bedömning är 15 %

Förs. 1990/91:12

Bilaga

avkastning på sysselsatt kapital och 17 % avkastning på eget kapital nivåer
som bättre svarar mot ”marknadsmässig avkastning”. För att uppfylla detta
krav skulle SJ behöva uppnå ett resultat på ca 750 milj. kr. år 1992, dvs. 50 %
högre än nuvarande mål.

Regeringen bör fastställa ekonomiska mål för hela SJ-koncernen. Avkast-
ningskrav bör uttryckas som en relation mellan resultat och i verksamheten
bundet kapital. Soliditetskrav bör baseras på för affärsverket och dotterbola-
gen bedömda rimliga finansiella riksnivåer med hänsyn till resp, verksamhe-
ters rörelserisker.

1.4 Regeringens uppföljning av SJs verksamhet

Regeringens uppföljning av SJs verksamhet sker genom att man, i enlighet
med SJs instruktioner, erhåller SJs förslag till treårsplan (s.k. affärsplan),
årsredovisning och delårsrapport (halvårsbokslut). Regeringen erhåller
också årsvis en redogörelse för hur bemyndigandet att sälja fastigheter och
överföra medel från realisationsvinster i Swedcarrier AB upp till 2,7 miljar-
der kronor har utnyttjats.

Regeringen erhåller ingen periodisk rapportering från SJs dotterbolag.
Inte heller rapporterar SJ till regeringen om resultatutveckling inom olika
delar av verksamheten såsom t.ex. divisionerna.

Utredarna anser att regeringen löpande bör följa upp resultatutvecklingen
inom verksamhetsgrenar av koncernen såsom divisioner och dotterbolag.
Detta är väsentligt eftersom regeringen har att ta ställning till verksamhetens
omfattning och inriktningen i verksamhetens olika delar.

Regeringen måste också tillse att riksdagen har erforderlig information
och insyn i verksamheten både för affärsverket och dotterbolagen. Den in-
formation som hittills har lämnats i budgetpropositioner har varit relativt
knapphändig. För att riksdagen skall kunna ta ställning till verksamheten
bör utförligt redovisas utveckling, resultat och investeringar för olika verk-
samhetsgrenar såväl vad gäller utfall som föreliggande treårsplan.

Regeringen skall enligt det trafikpolitiska beslutet, TU 1987/88:19 s. 70,
årligen för riksdagen redovisa hur givna bemyndiganden har utnyttjats och
hur dessa har påverkat SJs resultat. I den information som riksdagen gavs i
budgetpropositionen 1989/90:100 bil. 8 redovisades bruttointäkter från fas-
tighetsförsäljningar (138 milj, kr.), utdelningar från dotterbolag (39 milj,
kr.) samt ett konstaterande av att SJ genom finansiering utanför riksgälds-
kontoret kunnat erhålla förmånligare villkor än genom riksgälden.

Utredarna anser att regeringens redovisning av hur givna bemyndiganden
har utnyttjats och hur dessa har påverkat SJs resultat måste vara betydligt
mer utförlig än hittills för att uppfylla de krav som riksdagen har ställt.

Regeringen bör för riksdagen redovisa värdet av de fastigheter som avytt-

Förs. 1990/91:12

Bilaga

3 Riksdagen 1990191. 2 saml. Nr 12

ras eller upplåtes utan marknadsmässig ersättning av SJ. Värdet bör härvid
motsvara de kostnader som entreprenörer eller kommuner i dessa fall lägger
ned i SJs fastigheter. Om, som i dag, endast bruttointäkter från försäljningar
redovisas, döljs värdet av de investeringar som görs genom bytesaffärer.

Regeringen har inte för riksdagen redovisat de resultateffekter som har
uppnåtts genom de sale-lease-back- transaktioner som gjorts mellan affärs-
verket och Swedcarrierkoncernen avseende färjor och godsvagnar. Någon
redovisning har heller inte gjorts av de resultateffekter som uppnåtts genom
avyttringar av verksamheter inom affärsverket, t.ex. SJ Resebyrå.

Då strukturförändringar inom koncernen sker är det viktigt att riksdagen
gör en utförlig sammanställning av de resultateffekter som härigenom upp-
nås. Det är en förutsättning för att riksdagen skall kunna ta ställning till mål-
uppfyllelsen vad gäller det uppsatta resultatmålet för affärsverket. Överför-
ingen av SJ Buss till Swedcarrier påverkar resultatet i affärsverket. Likaså
innebär den engångsutdelning som lämnas av Swedcarrier i 1989 års bokslut
att affärsverkets resultat, genom ett ökat finansnetto, årligen kommer att
förbättras med 50-100 milj. kr. Det kommer att motsvara ca 10% av den
krävda resultatförbättringen i affärsverket år 1992.

1.5 Oklarheter i givna bemyndiganden

Perioden fram t.o.m. 1992 betraktas som en rekonstruktionsperiod under
vilken SJ inom givna bemyndiganden skall få arbeta självständigt för att in-
fria av regering och riksdag uppställda mål. SJ har härvid erhållit bemyndi-
ganden utöver det som är vanligt för affärsverken:

- SJ har bemyndigats bibehålla alla vinstmedel som genereras under rekon-
struktionsperioden .

- SJ har bemyndigats överföra medel från Swedcarrier till SJ såsom obeskat-
tade koncernbidrag dels som en engångsutdelning 1989/90, dels årligen i
en storlek som motsvarar realisationsvinster från utförsäljningar inom
Swedcarrier.

- SJ har bemyndigats att svara för organisationen inom affärsverket.

- SJ har bemyndigats avyttra fastigheter och tillgodoräkna sig medel från ak-
tieförsäljningar i AB Swedcarrier upp till 2,7 miljarder kronor och att be-
hålla dessa pengar i sin verksamhet. Fastighetsförsäljningar under 20 milj,
kr. får ske utan tillstånd av regeringen.

- SJ får finansiera sin verksamhet utanför riksgäldskontoret om man därige-
nom erhåller förmånligare villkor. Samråd måste dock ske med riksgälds-
kontoret.

Enligt utredarnas uppfattning föreligger i vissa avseenden oklarhet beträf-
fande vilka bemyndiganden som SJ har. Ibland tas diskussioner upp på SJs
eller riksrevisionsverkets initiativ med kommunikationsdepartementet när
oklarheter föreligger. Ett område där en sådan diskussion förekommer gäl-
ler SJs rätt att ta upp lån utomlands i svenska kronor i samband med valuta-
regleringen. Ett annat område där oklarhet föreligger gäller SJs rätt att, utan
riksdagsbeslut, föra över delar av verksamheten inom SJ till Swedcarrier.

När SJ Buss överfördes till Swebus (f.d. GDG Biltrafik AB) i Swedcarrier-

Förs. 1990/91:12

Bilaga

koncernen skedde detta efter det att ”kommunikationsdepartementets led-
ning under hand informerats av SJ och godkänt organisationsförändringar”.
Tolkningen av huruvida regeringen har bemyndigats att besluta om överför-
ingar av verksamheter inom verket till Swedcarrier är emellertid inte helt
klar. Riksdagen har i efterhand godkänt affären (prop. 1989/90:125, TU 24,
rskr. 285). Under 1988 skedde överföringar från SJ till Swedcarrierbolag i
form av sale-lease-back- transaktioner (färjor och godsvagnar). Dessa trans-
aktioner godkändes i efterhand av regeringen genom fastställande av årsre-
dovisningen för år 1988. Enligt utredarnas bedömning ligger emellertid över-
föringar av lös egendom mellan verk och dotterbolag inom SJs bemyndigan-
den.

Oklarheter i ansvarsfördelning, beslutsrätt och uppföljning är en nackdel
som ofta följer med affärsverksformen och som tidigare påtalats av riksda-
gens revisorer i rapporten 1989/90:4 om postverkskoncernens verksamhet.

Åtgärder bör vidtas för att mer preciserat ange ansvarsfördelningen mel-
lan regeringen och SJ-koncernens styrelse och ledning.

1.6 Styrning och ansvar

Styrningen inom SJ bygger på resultatansvar och delegerat beslutsfattande.
Styrelsearbetet fungerar enligt SJ på motsvarande sätt som i större börs-
noterade företag.

Styrelsen skall enligt instruktionen för SJ (SFS 1988:626) särskilt:

- ägna sig åt den långsiktiga planeringen inom SJ,

- bestämma hur rapportering skall ske mellan verket och koncernens före-
tag,

- svara för att de krav beaktas som ställs på verksamheten med hänsyn till
totalförsvaret, regionalpolitiken och miljöpolitiken,

- se till att regeringen får det underlag som den behöver för att ta ställning
till omfattningen och inriktningen av verksamhetens olika delar.

Affärsverksformen saknar en reglering av styrelsens och generaldirektörens
ansvar inför regering och riksdag. Ansvarsfrågan prövas aldrig på det sätt
som sker i aktiebolag genom att frågan om ansvarsfrihet behandlas. Utre-
darna anser att det är en allvarlig brist då verksamheten bedrivs i bolagslik-
nande form och med så delegerade beslutsbefogenheter som i SJ. Styrelsen
i SJ fattar i praktiken besluten om koncernens verksamhet på övergripande
nivå. Ansvarsfördelningen mellan regering, styrelse och generaldirektör i af-
färsverken bör preciseras. I de avseenden som ansvar läggs på styrelsen och
generaldirektör bör ansvarsfrågan årligen prövas.

SJs styrelse har fastställt 15 % avkastning på sysselsatt kapital som långsik-
tigt resultatmål för affärsverket. För att styra affärsverket mot detta mål ar-
betar SJ med internräntedebitering på det sysselsatta kapitalet. Internränte-
satserna fastställs av styrelsen och är 10 % år 1990, 12 % år 1991 och 15 %
år 1992. Enligt den affärsplan som SJ har utarbetat, och som redovisats för
riksdagen, prognostiserar SJ en avkastning på sysselsatt kapital av ca 9 % för
år 1992.

Förs. 1990/91:12

Bilaga

Styrelsen har ännu inte fastställt några långsiktiga mål för dotterbolagens
verksamhet.

Styrelsen fastställer inte några service- eller kvalitetsmål för SJs verksam-
het. Dessa typer av mål anser styrelsen skall sättas upp av de operativa enhe-
terna som ett led för att nå lönsamhetsmålen.

Utredarna anser att koncernstyrelsen bör formalisera styrningen av dot-
terbolagen vad gäller att uppställa långsiktiga mål.

Generaldirektören svarar för den löpande förvaltningen av affärsverket.
Styrningen sker genom att resultatkrav fastställs för varje division. Divi-
sionscheferna fördelar därefter ut resultatansvar på sina affärsområdesche-
fer (eller motsvarande) som i sin tur, i möjligaste mån, delegerar ned ansva-
ret på produktgruppchefer eller motsvarande.

Utredarna bedömer att den delegerade styrform med resultatansvar som
har införts inom SJ fungerar bra. Den interna uppföljningen och kontrollen
inom affärsverket har förbättrats avsevärt. Det återstår dock en hel del ar-
bete vad gäller utveckling av systemen för ekonomistyrningen. Utredarnas
uppfattning är att man inom SJ är väl medveten om vilka förbättringar som
krävs och arbetar för att genomföra dessa.

Swedcarriergruppen har hittills fungerat mycket självständigt i förhål-
lande till affärsverket. Den enda formella inskränkning som gjorts av be-
slutsrätten för Swedcarriers styrelse är att beslut om investeringar över 50
milj. kr. måste fattas av SJs koncernstyrelse. Swedcarriers styrelse har där-
emot full frihet att t.ex. besluta om utförsäljning av aktier.

Då inget juridiskt koncernförhållande föreligger mellan affärsverket och
dotterbolagen saknas möjlighet att överföra medel i form av obeskattade
koncernbidrag. SJ har därför erhållit ett förslagsanslag under punkten D 9 i
budgetpropositionen 1988/89:100 för ersättning motsvarande det belopp
som AB Swedcarrier betalar i skatt för att ta fram den utdelning som lämnas
till SJ vid ett tillfälle.

Swedcarrier har lämnat en utdelning till SJ på 832 milj. kr. En så stor ut-
delning innebär en kraftig likviditetsförsämring, negativ resultateffekt och
sänkning av soliditeten. För affärsverket innebär utredningen en motsva-
rande positiv effekt på likviditet och resultat.

Engångsutdelning av denna storlek är icke affärsmässigt motiverad, utan
en effekt av att affärsverkskoncernen inte har ett aktiebolag till moderbolag
och att möjligheten att överföra obeskattade medel på samma sätt som gäller
för koncernbidrag endast beviljats SJ under budgetåret 1989/90.

En annan nackdel med skiljelinjen mellan affärsverk och dotterbolag är
att verksamheten inte organiseras på det sätt som är affärsmässigt mest opti-
malt. Ur SJs synvinkel har man en större handlingsfrihet med verksamheter
som bedrivs i bolagsform. Det resulterar i att verksamheter som bedrivs
utanför affärsverket, men som är av sådan karaktär att det naturligaste vore
att de bedrevs inom verket, inte integreras. Det kan t.ex. gälla nyförvärvade
fastigheter, som läggs i bolag utanför fastighetsdivisionen. Vidare försvåras
den ekonomiska styrningen då ekonomiskt självständiga delar av verket till-
sammans med sina eventuella dotterbolag inte kan fungera som underkon-

Förs. 1990/91:12

Bilaga

cerner.

1.7 SJ som ett led i statlig verksamhet

I dag fokuseras allmänhetens intresse vad gäller tågtrafikens utveckling
och effektivitet till SJ. Även om SJ har goda förutsättningar för att under
rekonstruktionsperioden vända den negativa resultatutvecklingen, så lägger
staten i dag ned stora kostnader på järnvägen under andra anslag än SJs.

I rapporten finns en översiktlig beräkning av statens kostnad för tågtrafi-
ken år 1987 och år 1990.

Utredarna har uppskattat statens årliga kostnad för järnvägen år 1990 till
ca 4,6 miljarder kronor. Det är 0,5 miljarder kronor över kostnaden år 1987
(i 1990 års penningvärde). Skillnaden förklaras helt av ökade satsningar på
investeringar i infrastrukturen. Enligt beräkningar inför 1988 års trafikpoli-
tiska beslut skulle resultatet för statens järnvägsverksamhet ha försämrats
med en miljard kronor mellan åren 1987 och 1990 om inga åtgärder då hade
vidtagits. Beräkningarna visar att den befarade resultatförsämringen har
kunnat undvikas.

Banverket skall utifrån samhällsekonomiska överväganden prioritera
mellan olika investeringsprojekt och genomföra dessa i den takt som till-
gängliga resurser medger. Vid banverkets planering bör samråd med SJ re-
gelmässigt ske. Skillnader i bedömningen av investeringar mellan SJ och
banverket märks i dag framför allt vad gäller de investeringsplaner som har
presenterats för perioden år 1990 till år 2000.

Det kan konstateras att SJ efter avskiljandet av infrastrukturen, i enlighet
med den trafikpolitiska propositionen, fått en ställning motsvarande den
som gäller för vägtrafiken. Det innebär att SJs verksamhet företagsekono-
miskt gynnas ju mer investeringar som görs i järnvägens infrastruktur. Filo-
sofin bakom vägtrafikmodellen innebär ju att SJ inte skall belastas av kost-
naderna för dessa investeringar. Den enda tillkommande kostnaden för SJ
genom ökade infrastrukturinvesteringar är en eventuellt ökad rörlig banav-
gift till följd av att SJ totalt kör fler spårkilometer.

Transportrådets upphandling utgör underlag för SJs trafikplanering, och
SJs tågplan måste fastställas minst sex månader innan den skall börja gälla.
Det är därför viktigt att TPRs upphandling medger en långsiktig planering
för SJ. Så har hittills inte varit fallet.

Enligt utredarnas mening har regeringens upphandling av tågtrafik för
1990/91 reglerats av regeringen på ett icke avsett sätt. SJ har av regering och
riksdag ålagts att bedriva tågtrafik på affärsmässiga grunder och att utveck-
las till ett lönsamt företag med fastställda lönsamhetsmål. SJ bör då inte
åläggas att sälja tågtrafik till staten till icke affärsmässigt förhandlade be-
lopp.

Det är önskvärt att den upphandling av trafik som sker är så långsiktig att

Förs. 1990/91:12

Bilaga

den möjliggör för berörda parter att planera verksamheten utifrån ingångna
avtal. Det innebär att fleråriga avtal bör eftersträvas samt att dessa bör ingås
och godkännas i god tid innan de skall träda i kraft.

SJ och postverket bedriver viss konkurrerande verksamhet på två områ-
den.

SJs affärsområde Expressgods inom persontrafikdivisionen bedriver verk-
samhet som konkurrerar med postens lättgods. SJ utnyttjar sin regelbundna
persontrafik för att sälja transporttjänster avseende snabbsänt smågods.
Verksamheten medför enligt SJ mycket låga merkostnader, varför täcknings-
bidraget är högt.

Swebus AB konkurrerar norr om Östersund-Sollefteå-Örnsköldsvik med
den busstrafik som bedrivs i Postens Diligenstrafik och de av posten ägda
bolagen Malmfältens Omnibuss AB och Gällivare Trafik AB. Posten bedri-
ver genom dessa bolag trafik på entreprenad av trafikhuvudmännen i de fyra
nordligaste länen. Postens busstrafik omsatte år 1988 drygt 420 milj. kr.
Busstrafiken inom SJ-koncernen omsatte ca 2 miljarder kronor.

Utredarna förordar att man utreder en samordning av SJs och postens
ovan beskrivna verksamheter. Utredarna anser inte att det är statsfinansiellt
meningsfullt att två affärsverk bedriver konkurrerande verksamhet.

Förs. 1990/91:12

Bilaga

1.8 Företagsformen

I propositionen Ledning av den statliga förvaltningen 1986/87:99 uttalas att
samhälleliga krav på verksamheten utgör de främsta skälen för att bedriva
affärsverkens verksamhet i verksform. De samhälleliga krav som nämns i
propositionen är:

- Regionalpolitiska hänsynstaganden åligger verksamheten.

- Verksamheten är av stort allmänt intresse och berör direkt eller indirekt
mycket stora delar av samhället.

- Verken kan ha betydelsefulla uppgifter inom totalförsvaret.

"De samhälleliga uppgifterna och den kommersiella verksamhet som är för-
enad med dessa bör vara grunden för all den verksamhet som ryms inom ett
verk och dess dotterbolag.” Beträffande dotterbolagen sägs vidare i proposi-
tionen att de faktorer som motiverar för affärsverken att ha dotterbolag kan
vara:

- Möjlighet att samverka med kommuner och näringsliv i de fall då det krävs
bestående kapitalinsatser och risktagande från båda parter.

- Bolagsformen medger en snabbare beslutsprocess.

- Bolagsformen medger en större flexibilitet i finansiering och tjänstestruk-
tur.

- Bolagsformen är betydelsefull för verksamhet som bedrivs på en konkur-
rensutsatt marknad för att konkurrensneutralitet skall uppnås.

I 1988 års trafikpolitiska proposition sägs att SJs verksamhet skall bedrivas
på affärsmässiga grunder för att SJ skall utvecklas till ett effektivt och lön-
samt trafikföretag. Staten har ett ägarintresse i SJ för att trygga att transport-

marknaden erbjuds en högkvalitativ och miljövänlig järnvägstrafik på de
marknader där järnvägstrafiken kan konkurrera med annan trafik.

SJ har under rekonstruktionsperioden 1988-1992 erhållit mycket stora be-
slutsbefogenheter. Trots dessa innebär affärsverksformen skillnader jämfört
med aktiebolagsformen vad gäller SJs möjlighet att agera affärsmässigt och
att på lika villkor konkurrera med andra transportföretag. Nedan ges en
övergripande beskrivning av några viktiga skillnader:

Avsaknad av juridiskt koncernförhållande: SJ och dess dotterbolag har
inte möjlighet att fungera tillsammans på de villkor som gäller för en aktie-
bolagskoncern. Det innebär att den ekonomiska styrningen inte kan bedri-
vas effektivt inom affärsområden om de innehåller en blandning av verks-
och bolagsverksamhet. Vidare organiseras förmodligen inte verksamheten
inom koncernen på det sätt som är affärsmässigt mest optimalt.

Avsaknaden av ett fritt kassaflöde mellan dotterbolag och affärsverk gör
att lönsamheten inom finansverksamheten inte kan optimeras. Vidare får
den engångsutdelning i form av koncernbidrag mellan Swedcarrier och SJ
som beslutades av regering och riksdag en icke affärsmässigt motiverad
storlek.

Begränsade beslutsbefogenheter: Inom vissa områden innebär begränsade
beslutsbefogenheter att verksamheten inte kan bedrivas lika rationellt och
på ett ur lönsamhetssynpunkt optimalt sätt som i ett aktiebolag. Det gäller
det finansiella området där SJ inte kan utnyttja utlandslån och där SJ vid
extern upplåning är skyldigt att samråda med riksgäldskontoret. Det gäller
också fastighetsförvaltningen där begränsningar i SJs rätt att självt besluta
om försäljning av fastigheter leder till en långsammare beslutsprocess.

Ekonomiska villkor: Affärsverket är inte föremål för beskattning. Det kan
vara en fördel för SJ när lönsamhet i affärsverket uppnås, men innebär också
att verksamheten inte bedrivs under konkurrensneutrala former.

Den statliga principen för kostnadsföring av pensionsutbetalningar inne-
bär att avsättning för de pensioner som utbetalas ej har gjorts till någon pen-
sionsfond. SJs verksamhet belastas, genom att antalet anställda har minskat,
av pensionskostnader som är högre än de för privata företag. SJ beräknar att
dessa kostnader, tillsammans med effekterna av de skillnader i pensionsvill-
kor som föreligger mellan SJ och privata transportföretag, innebär att SJs
årliga pensionskostnader, ca 160 milj, kr., är högre än för motsvarande före-
tag.

Regelsystem för offentlig förvaltning: Affärsverksformen innebär att SJ ly-
der under offentlighetsprincipen. Denna princip är svår att förena med kra-
vet på att kunna bedriva affärsmässig verksamhet och därvid kunna behålla
affärshemligheter, utan administrativt merarbete. Det gäller allt från anställ-
ningsavtal till korrespondens med affärskontakter. Friheten att träffa anställ-
ningsavtal vid chefsrekryteringar motsvarande dem som större privata före-
tag erbjuder är också begränsad. Det innebär att SJ som affärsverk har svå-
rare att konkurrera om kompetenta chefer.

Utredarna ser två ekonomiska fördelar med affärsverksformen ur SJs per-
spektiv:

- Affärsverket är ej skattepliktigt, vilket på sikt kan vara en fördel.

Förs. 1990/91:12

Bilaga

- Affärsverket har såsom en del av staten en mycket hög kreditvärdighet.

Det kan ge lägre finansieringskostnader än för ett statligt aktiebolag.

Ett av de starkaste motiven för affärsverksformen är att verksamheten inom
affärsverket inte endast skall drivas utifrån företagsekonomiska kriterier
utan även på ett tillfredsställande sätt skall hantera vissa samhälleliga uppgif-
ter. Affärsverksformen möjliggör en sådan sammanblandning genom riksda-
gens beslutsrätt över verksamheten i samtliga frågor som inte bemyndigas
nedåt. SJ har genom 1988 års trafikpolitiska beslut befriats från samhälleliga
uppgifter. Den olönsamma tågtrafik som tidigare ålades SJ att driva offere-
ras nu på företagsekonomiska grunder till staten av SJ. Staten (transportrå-
det) har sedan att ta ställning till huruvida trafiken skall köpas eller ej.

Genom de beslutsbefogenheter SJ har erhållit, och det sätt på vilket verk-
samheten drivs, har SJ alltmer kommit att fungera som ett aktiebolag. SJs
ledning har emellertid två överordnade organ: styrelsen och regeringen.
Styrningen och kontrollen utövas i praktiken av styrelsen, till vilken led-
ningen rapporterar på ett sätt som är brukligt i större aktiebolag. Styrelsen
har dock inget formellt ansvar utan kan ur denna aspekt liknas vid en rådgi-
vande nämnd till vilken generaldirektören kan vända sig. Då SJs ledning inte
löpande rapporterar även till regeringen och denna inte har styrelsens starka
kompetens i affärsmässiga frågor är regeringens möjlighet till styrning och
kontroll av verksamheten svag. Enligt utredarnas mening skulle regeringen
ha större möjligheter till styrning och uppföljning om verksamheten bedrevs
i aktiebolagsform med styrelserepresentation av regeringen.

Mot bakgrund av att SJs verksamhet endast styrs av krav på lönsamhet
och affärsmässighet förefaller det enligt utredarnas mening naturligt att SJs
verksamhet framgent bedrivs i aktiebolagsform. Utredarna anser att SJs
konkurrensförutsättningar härigenom skulle förbättras. Riksdagens och re-
geringens styrning skulle förenklas. Ansvaret för löpande uppföljning och
kontroll av verksamheten skulle koncentreras till styrelsen i vilken rege-
ringen skulle kunna ha representation. Genom aktiebolagsformen erhålls
också ett klarare regelsystem vad beträffar det ansvar som åvilar styrelse och
verkställande ledning.

1.9 Framtiden

SJ möter en hård konkurrens både vad gäller persontrafik och godstranspor-
ter. SJs marknadsandelar har under en lång följd av år minskat på båda dessa
marknader. Det rekonstruktionsarbete som har inletts skall vända denna ne-
gativa trend.

För att stärka SJs konkurrenskraft är det nödvändigt att genomföra bety-
dande investeringar inom affärsverket. För att kunna finansiera dessa behö-
ver SJ ett positivt resultat som kan bidra till finansieringen. Dessutom kom-
mer SJ att behöva öka upplåningen och i viss mån att sälja ut anläggningstill-
gångar.

SJs framtida utveckling beror i hög grad av vilken infrastruktur som er-
bjuds järnvägstrafiken. SJ anser att 40 miljarder kronor i prioriterade nyin-
vesteringar är nödvändiga under den kommande tioårsperioden. Detta mot-
svarar ungefär en fyrdubbling av dagens årliga anslagsnivå för nyinveste-

Förs. 1990/91:12

Bilaga

ringar i järnvägens infrastruktur. De ökade investeringarna skulle möjlig-
göra volymökningar för SJ, medan kostnaderna får nästan uteslutande beta-
las av staten.

En framtidsfråga för SJ är också vilken omfattning och inriktning verk-
samheten som bedrivs inom SJ-koncernen skall ha. Här finns olika uppfatt-
ningar hos regering och riksdag å ena sidan och SJs styrelse och ledning å
andra sidan. Om verksamheten genom avyttringar ytterligare skall koncen-
treras mot järnvägstrafiken och SJs affärsidé skall bibehållas, är det viktigt
för SJ att utveckla samarbetsavtal med företag, som även i fortsättningen gör
det möjligt för SJ att erbjuda heltäckande transportlösningar. Erfarenheten
av samarbetsavtal är emellertid att de sällan ger samma möjlighet till påver-
kan som ett direkt ägande.

Den internationella utvecklingen kommer att erbjuda ökade möjligheter
för SJ både vad gäller transporter mot EG och mot det nyöppnade öst-
blocket. Inom Europa sker nu enligt SJ stora satsningar på investeringar i
järnvägstrafiken, vilket talar för att den internationella trafiken kommer att
erbjudas bättre transportlösningar. För att konkurrera om denna trafik är
det nödvändigt att ha ett gott samarbete med internationella järnvägsorgani-
sationer och att finna starka samarbetspartners. Detta är områden där SJ i
dag utvecklar och stärker sina positioner.

Förs. 1990/91:12

Bilaga

2 Remissyttranden

Yttranden över rapporten SJ-koncernens verksamhet har avgetts av statens
järnvägar (SJ), banverket, transportrådet, riksrevisionsverket (RRV), Cen-
tralorganisationen SACO, Sveriges industriförbund. Biltrafikens arbetsgiva-
reförbund, Kristianstads Läns Trafik AB (Länstrafiken Kristianstad) och
Länstrafiken i Västerbotten AB.

Expeditionschefen i kommunikationsdepartementet som beretts tillfälle
att yttra sig har som yttrande överlämnat en promemoria upprättad inom
kommunikationsdepartementet. Dessutom har Statsanställdas förbund och
Svenska lokaltrafikföreningen inkommit med yttrande över rapporten.

Landsorganisationen, Tjänstemännens centralorganisation och Handelns
arbetsgivareorganisation har beretts tillfälle att yttra sig över rapporten men
avstått. Göteborgs och Bohus Läns Trafik AB och Länstrafiken i T-län AB
har getts tillfälle att yttra sig men ej svarat.

2.1 Verksamhetens inriktning

I rapporten framhålls att det föreligger skillnader mellan kommunikations-
departementets och SJs uppfattning om verksamhetens inriktning och om-
fattning. Enligt riksdagens beslut bör verksamheten koncentreras mot tåg-
trafiken. SJs styrelse och ledning anser i stället att SJ skall utvecklas till ett
transportföretag. Därför bör vissa verksamheter behållas inom SJ-koncer-
nen.

SJ anser att en utveckling till ett transportföretag med tågtrafiken som bas
är nödvändig. SJ anför bl.a. följande om verksamhetens inriktning:

4 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 12

Ett engagemang omfattande bussverksamhet, färjeverksamhet, restaurang-
och hotellverksamhet samt lastbilsverksamhet är nödvändigt för att kunna
erbjuda kunder kompletta produkter. Engagemang enbart i form av samar-
betsavtal ger därvidlag ej tillräckligt inflytande och kontroll över slutproduk-
ten. En omfattande genomgång och koncentration av bolagsverksamheten
har skett, t.ex. samordning av bussverksamheten, utförsäljning av aktier i
ASG AB, utförsäljning av SJ resebyrå, överföring och samordning av hotell-
verksamhet till TR och lastbilsverksamhet till Svelast.

SJ-koncernen erbjuder heltäckande gods- och persontrafiktjänster i Sve-
rige samt till och från Sverige. Verksamheten skall bedrivas affärsmässigt
och rationellt. Den skall medverka till internationell konkurrenskraft för det
svenska näringslivet.

Järnvägstrafiken är kärnaffären. Övriga delar av verksamheten har orga-
niserats så att den uppfyller kraven på affärsmässighet samtidigt som den
stödjer järnvägstrafiken.

Förutom affärsverket består SJ av Swedcarriergruppen. Dessutom ingår
vissa dotterbolag, som ägs av SJ direkt.

Utifrån de presenterade affärsplanerna för godstransport- och persontra-
fikdivisionerna kan konstateras att det för närvarande finns olika skäl att be-
hålla (helt eller delvis) ägande i samtliga nuvarande bolag inom Swedcarrier.

För Swedcarriergruppen kan följande mål och syften sammanfattas:

- Den skall tillförsäkra SJ marknadskontrakt med och insyn i hela transport-
marknaden

- Den skall bidra till att SJ kan utveckla heltäckande transportlösningar, vil-
ket kräver en nära integration av verksamheter som är vitala för produkt-
utvecklingen

- Den skall göra det möjligt för SJ att behålla verksamheter som är vitala för
att skapa långsiktig bärkraft och förhindra att konkurrenter får grepp om
sådan verksamhet.

Swedcarriers roll är att utöva det formella ägaransvaret och samordna den
finansiella planeringen då ett äkta koncernförhållande ej föreligger mellan
affärsverk och dotterbolag. Den affärsmässiga samordningen sker direkt
mellan divisioner i affärsverket och dotterbolagen.

SJ redovisar en rad åtgärder för att effektivisera verksamheten inom bola-
gen. SJ framhåller att fortsatt ägande (helt eller delvis) av Swedcarrier,
Swedcarriers direktägda dotterbolag och SJs direktägda bolag bedöms just
nu stärka SJ-koncernens konkurrensmöjligheter och därmed bidra till en ut-
veckling av järnvägstrafiken.

Banverket pekar på den förhållandevis korta period som förflutit efter del-
ningen av tidigare SJ. Verket anser det därför för egen del vara för tidigt att
försöka ge en helhetsbild av de konsekvenser delningen kan komma att få.
I vissa avseenden kan dock slutsatser börja dras utifrån vunna erfarenheter.
Banverket stöder de uttalanden som görs i rapporten i de delar de syftar till
att statsmakternas styrning gentemot SJ i fråga om verksamhetens inrikt-
ning, ekonomiska mål, bemyndiganden, ansvar och företagsform bör vara
tydliga och möjliga att följa upp.

Banverket anser att det vore utvecklande för järnvägstrafiken om trafike-
ringen på stomjärnvägarna på sikt utsätts för konkurrens. Detta är centralt

Förs. 1990/91:12

Bilaga

vid diskussion om verksamhetens inriktning och omfattning och avgör de fri-
hetsgrader som bör gälla för SJ. Om även andra företag i egen regi kan er-
bjuda ett kombinerat utbud av järnvägs- och annan trafik kommer frågan
om SJ-koncernens verksamhetsinriktning samtidigt i ett annat läge.

Mot denna bakgrund anser banverket att flera andra frågor bör besvaras -
främst frågan om eller graden av konkurrens i trafikeringen på stomjärnvä-
garna - innan svar rent allmänt kan ges på om SJs verksamhet skall koncen-
treras eller inte.

Transportrådet anser att rapporten styrker angelägenheten i att se över och
utveckla statens styrning av affärsverken.

RRV anser att sammanfattning och rapport behandlar flera frågor av stort
intresse. Några av de mer centrala frågorna har emellertid inte getts den be-
handling deras svårighetsgrad kräver. Ibland dras därför alltför långtgående
slutsatser från relativt översiktliga analyser.

RRV konstaterar att SJ nu befinner sig mitt i sin rekonstruktionsperiod
under vilken ett antal förändringar fortlöpande genomförs. Omvärldsför-
ändringar, vunna erfarenheter och nya bedömningar kan föranleda ändrade
ställningstaganden även i strategiska frågor. Sådana synes lämpliga att göra
inom ramen för regeringens och riksdagens ordinarie behandling av verkets
treårsplaner.

I promemorian från kommunikationsdepartementet framhålls att flera av
de frågor som redovisas i rapporten berör den generella frågan om hur stats-
makterna styr och följer upp affärsverkens verksamheter. Styrningen av af-
färsverken inom kommunikationsdepartementets ansvarsområde ses för
närvarande över i departementet. I avvaktan på resultatet härav kommer
inte några initiativ att tas till förändring av styrningen. Några av de brister
som utredarna anmält är uppmärksammade också i departementet. Det gäl-
ler framför allt SJs koncernstrategi. I den frågan har SJs ledning en uppfatt-
ning som inte överensstämmer med riksdagens beslut. Denna fråga bereds i
kommunikationsdepartementet i arbetet med 1991 års budgetproposition.

Enligt SACOs uppfattning har SJ för närvarande en mycket stark inrikt-
ning på tågtrafiken. Färjetrafik, busstrafik och lokal godsdistribution av
gods är naturliga komplement till tågrörelsen.

Industriförbundet instämmer i att konflikten mellan SJs uppfattning och
riksdagens beslut om verksamhetens inriktning och omfattning måste lösas.
Med hänsyn till det angelägna i att staten medverkar till att förutsättningarna
för en ökad konkurrens på transportmarknaden förbättras är enligt förbun-
dets mening den bästa lösningen att riksdagens beslut fullföljs.

Yttrandet från Biltrafikens arbetsgivareförbund avser i huvudsak de områ-
den som har anknytning till det egna verksamhetsområdet, nämligen buss-
trafik och åkeriverksamhet.

Om SJ blir ett renodlat järnvägsföretag har man inga invändningar mot att
verksamheten överförs till ett Statens Järnvägar Aktiebolag. SJ skulle där-
vid - ekonomiskt och juridiskt - ha samma förutsättningar som de företag
som är eller kan vara SJs konkurrenter.

Förbundet anser att det är värdefullt för landets transportsystem med en
effektiv järnväg. En ökad investeringsvolym är försvarlig om den rent före-
tagsekonomiskt är motiverad. Miljöargumentet blir mindre hållbart i takt

Förs. 1990/91:12

Bilaga

med att motorerna blir renare. Också osäkerheten om den framtida elpro-
duktionens omfattning och produktionsmetoder gör miljöargumentet sva-
gare. SJ måste som monopolföretag stå fritt gentemot såväl åkerier som
bussföretag. Annars föreligger alltid en risk att SJ misstänkliggörs när det
gäller förutsättningarna för driften av de egna företagen.

Länstrafiken Kristianstad instämmer i rapportens slutsatser om att SJs
ställning och inriktning snarast bör klargöras. Utifrån Länstrafiken Kristian-
stads synvinkel är det särskilt angeläget att frågan om trafikrättigheterna på
stomnätet prövas då detta är en förutsättning för att konkurrens skall kunna
etableras avseende lokal och regional tågtrafik. Det finns i landet ett antal
fall där olönsam lokal och regional trafik ofrivilligt genom riksdagsbeslut
hamnat hos länstrafikbolagen. Denna trafik ansluter till och har ofta behov
av att trafikera även lokala/regionala delar av stomnätet. Genom att SJ ”sit-
ter” på trafikeringsrätten och inte minst trafikledningen på stomnätet omin-
tetgörs konkurrensmöjligheterna på dessa delar. Trafikledningen bör därför
omhändertas av en opartisk myndighet, förslagsvis banverket.

Statsanställdas förbund förordar att SJ utvecklas till ett transportföretag
med tågtrafiken som bas.

I rapporten föreslås att en samordning av konkurrerande verksamhet
inom SJ och postverket utreds med utgångspunkt från att båda är statliga
verksamheter. De flesta remissinstanserna delar inte denna uppfattning.

2.2 Brister i nuvarande ekonomiska mål

De mål som riksdag och regering fastställt för SJ omfattar endast affärsver-
ket. För dotterbolagen saknas långsiktiga mål. Koncernmål bör fastställas
eftersom riksdagens och regeringens styrning skall omfatta såväl affärsver-
ket som dess bolag.

Bruttoresultatet för SJ skall förbättras med 1 miljard kronor mellan åren
1987 och 1992, från ett underskott på 500 milj. kr. till en vinst på 500 milj,
kr. Därigenom skall SJ uppnå marknadsmässig avkastning. Utredarna påpe-
kar att begreppet bruttoresultat inte är definierat och att det uppsatta resul-
tatmålet inte kan sägas motsvara en marknadsmässig avkastning. Utredarna
anser att avkastningsmål för SJ bör kopplas till det kapital som är bundet i
verksamheten.

SJ delar inte uppfattningen vad gäller brister i nuvarande ekonomiska
mål. SJs ledning och styrelse har lagt fast mål för affärsverk och dotterbolag.

I förarbetet till det trafikpolitiska beslutet framgår att marknadsmässig av-
kastning ej kan uppnås förrän tidigast 1995. SJ har å andra sidan vid flera
tillfällen markerat behovet av marknadsmässig avkastning för att bl.a. säker-
ställa möjligheten till investeringar. SJ har i sina beräkningar utgått från det
kapital som binds i verksamheten.

En rad faktorer har emellertid samverkat så att den ekonomiska effekten
av införandet av vägtrafikmodellen har reducerats.

SJ presenterar olika avkastningsberäkningar och föreslår att avkastnings-
kravet definieras på ett nytt sätt.

Det långsiktiga avkastningskravet på sysselsatt kapital för affärsverket bör
enligt SJ vara en nivå på ca 15 %. Det innebär också krav på en större resul-

Förs. 1990/91:12

Bilaga

tatförbättring än i det trafikpolitiska beslutet angivna 1 000 milj. kr. Detta
krävs för att SJ skall kunna utvecklas på ett sätt, som medger nödvändiga
investeringar och förbättringar så att järnvägstrafiken långsiktigt blir ett
konkurrensmässigt alternativ för både passagerare och svensk industri.

För dotterbolagen har individuella avkastningsmål uppsatts, vilka varierar
men i medeltal uppgår till 20 %.

För SJs fastighetsverksamhet ställs andra avkastningsmål, vilka är i nivå
med fastighetsbranschen i övrigt. Dessutom måste fastighetsverksamheten
bidra med ett positivt kassaflöde under perioden efter genomförda investe-
ringar i fastigheter.

För att begränsa den finansiella risken eftersträvas att skuldsättningsgra-
den ej överstiger 1,0.

Det resultat på 250 milj. kr. i genomsnitt 1991-1993, som i samband med
den trafikpolitiska propositionen ansågs möjligt att uppnå, innebar en solidi-
tet på 41 % i genomsnitt under 1991-1993. Denna soliditet överensstämmer
också med det krav på 40 % som ursprungligen ställdes som ett följdbeslut
av det trafikpolitiska beslutet. Den slutliga gränsdragningen mellan SJ och
banverket innebar emellertid att en större anläggningssumma och ett större
verkskapital fördes över till banverket. Därigenom reducerades SJs soliditet
automatiskt med ca 6 procentenheter. Kravet, som det ställdes i det trafikpo-
litiska beslutet, borde således vara 34 %.

Om dessa mål för avkastningen på sysselsatt kapital och skuldsättnings-
grad uppnås, kommer statens krav på lägsta soliditet i affärsverket att vara
uppfyllt 1993.

Efter det att treårsprogrammet fastlagts 1989 har ett antal förslag fram-
lagts och beslut fattats av bl.a. politisk natur, som väsentligt påverkar SJs
framtida förutsättningar. Sammantaget har SJ beräknat de negativa resultat-
effekterna till flera hundra miljoner kronor. I och med detta har de ekono-
miska förutsättningar som gavs SJ i och med det trafikpolitiska beslutet 1988
reducerats väsentligt.

Resultatförbättringen för SJ genom övergång till vägtrafikmodellen för-
kalkylerades till ca 800 milj. kr. för år 1989 (prop. 1987/88:50 bil. 1 s. 132).
Den verkliga resultatförbättringen har blivit ca 600 milj. kr.

Banverket anser det vara viktigt att de ekonomiska målen för SJ uttrycks
på ett mer allmänt vedertaget sätt. De mål som statsmakterna satt upp för
rekonstruktionsperioden ses dock snarast som en viljeyttring och rimlig am-
bition.

RR V biträder utredarnas förslag att statsmakterna borde ställa upp ekono-
miska mål för hela koncernen. Ett affärsverk är emellertid inte en juridisk
person utan en del av staten. RRV anser bl.a. därför att det också bör över-
vägas att vissa strategiska mål - sådana som soliditet och räntabilitet - anges
även för affärsverket.

RRV anser att resultatet kan relateras till det i rörelsen sysselsatta kapita-
let. Detta mått används internt inom SJ-koncernen och även hos flertalet
börsnoterade bolag.

Utredarna analyserar inte soliditetsmålet för SJ. Det hade varit värdefullt
med en analys av de faktorer som bestämmer optimal kapitalstruktur för SJ,

Förs. 1990/91:12

Bilaga

också med hänsyn till företagsform. Staten står ju risken för ett affärsverk Förs. 1990/91:12
och dess förpliktelser. Bilaga

Statsmakterna synes ha använt och använder soliditetsmålet som en re-
striktion mot expansion utan erforderlig lönsamhet. Enligt RRV är denna
uppgift för soliditetsmålet inte självklar.

I promemorian från kommunikationsdepartementet framhålls att resultat-
målet för affärsverket, såsom det formulerades i det trafikpolitiska beslutet,
behöver konkretiseras. SJ och departementet är dock, som utredarna också
påpekar, numera överens om tolkningen av målet.

Vad gäller avkastningsmål beräknat på i verksamheten bundet kapital, bör
man enligt promemorian erinra om att resultatmålet för år 1992 skall ses som
ett mål på vägen till marknadsmässig avkastning. Först efter rekonstruk-
tionsperiodens utgång, efter år 1992, kan ett sådant avkastningskrav ställas
på SJ.

Statsanställdas förbund stödjer kritiken vad beträffar brist på av regering
och riksdag fastställda mål för hela koncernens verksamhet. Sådana bör
även upprättas för dotterbolagen. Förbundet anser, att stora delar av SJs
verksamhet har avgörande samhällsintresse och således icke kan jämföras
med traditionell vinstinriktad verksamhet. Som en konsekvens av denna syn
bör förslaget till avkastningsmål kraftigt nedjusteras. Även om SJ inte längre
har några uttalade regionalpolitiska eller sociala mål, så finns ändå samhälls-
nyttan med i bilden även i verksamhet som inte ger maximal vinst.

Industriförbundet delar utredarnas uppfattning att resultatmålet för affärs-
verket inte är tillräckligt definierat. Det kommer bl.a. att göra det svårt att
mäta i vilken utsträckning målet har uppnåtts. Till detta bidrar också svårig-
heterna att bedöma effekten på affärsverkets resultat av företagna transak-
tioner med dotterbolagen.

Industriförbundet anser det dessutom angeläget, inte minst av trafikpoli-
tiska skäl, att resultatet för affärsverkets fyra divisioner löpande redovisas.
Även i den senaste årsredovisningen saknas således uppgift om de olika divi-
sionernas kostnader och resultat.

Förbundet delar vidare utredarnas uppfattning att långsiktiga resultatmål
bör fastställas även för dotterbolagen eller koncernen.

2.3 Regeringens uppföljning av SJs verksamhet

Utredarna anser att en förbättrad uppföljning med hjälp av resultatrappor-
ter är en förutsättning för att regeringen skall kunna ta ställning till verksam-
hetens omfattning och inriktning och redovisa denna för riksdagen.

SJ anser i motsats till utredarna att regeringens möjlighet till uppföljning
och redovisning av SJs verksamhet är tillfredsställande.

SJ framhåller i sitt remissvar att regeringen löpande erhåller treårsplaner,
årsredovisning och delårsrapporter. Dessutom sker muntliga genomgångar
med departementsledning och tjänstemän.

I övrigt sker löpande rapportering till SJs styrelse såsom brukligt är i större
företag.

SJ delar den framförda uppfattningen om vissa oklarheter i givna bemyn-
diganden.

Enligt SJs instruktioner avlämnas årligen affärsplan för de kommande
åren, delårsrapport och årsbokslut. Dessutom erhålls också årsvis redogörel-
ser för hur olika bemyndiganden utnyttjas t.ex. vad avser fastighets- och ak-
tieförsäljningar, upplåning och placering utanför riksgäldskontoret. Därtill
kommer kontakter med departementsledning och tjänstemän inom kommu-
nikationsdepartementet.

En utökad informationsgivning och framför allt rapportering till kommu-
nikationsdepartementets tjänstemän löser inte detta problem utan skulle en-
ligt SJ med all sannolikhet ytterligare bidra till att skapa oklarheter i rollför-
delningen mellan styrelsen och regeringen.

RRV påpekar att regeringen i enlighet med SJs instruktion erhåller förslag
till treårsplaner, årsredovisning och delårsrapport. Regeringen erhåller
också årsvis en redogörelse för hur bemyndigandet att försälja fastigheter
och överföra medel från realisationsvinster i Swedcarrier AB har utnyttjats.

Några formella begränsningar för regeringen att från affärsverken in-
hämta information av vad slag det vara må föreligger inte. Eventuella poli-
cyaspekter i detta avseende kan enligt RRVs uppfattning lämpligen behand-
las i regeringskansliets pågående utvecklingsarbete i affärsverkens styrning.

I promemorian från kommunikationsdepartementet hänvisas till pågående
arbete med att specificera den information från SJ som behövs för uppfölj-
ning av SJ-koncernens verksamhet under rekonstruktionsperioden.

Angående ekonomiska konsekvenser av transaktioner mellan affärsver-
ket och Swedcarriergruppen framhålls att det inte kan vara avsikten att riks-
dagen varje år skall ta ställning till huruvida SJ uppnått ställda resultatmål.
Tanken måste i stället vara att hela rekonstruktionsperioden skall utvärderas
av riksdagen år 1992. I samband med detta blir det aktuellt att värdera alla
transaktioners bidrag till resultatförändringen samt att redovisa detta för
riksdagen.

SACO och Statsanställdas förbund delar utredarnas uppfattning. SACO
anför att inte heller de anställda får tillräcklig redovisning av divisioners och
affärsområdens resultat.

2.4 Oklarheter i givna bemyndiganden

Enligt utredarnas uppfattning föreligger oklarheter beträffande vilka be-
slutsbefogenheter SJ har i vissa avseenden. Det gäller t.ex. SJs rätt att över-
föra verksamheter från affärsverket till bolagsgruppen såsom gjorts beträf-
fande SJ Buss.

Med anledning av detta framhåller SJ att perioden fram t.o.m. 1992 be-
traktas som en rekonstruktionsperiod från SJs synpunkt. I och med detta är
de flesta av SJs bemyndiganden begränsade i tiden. Om SJ även fortsätt-
ningsvis skall kunna utvecklas i enlighet med det trafikpolitiska beslutet,
krävs att denna tidsbegränsning undanröjs. SJ lever för närvarande på en

Förs. 1990/91:12

Bilaga

mycket konkurrensutsatt marknad där likartade formella förutsättningar Förs. 1990/91:12
måste eftersträvas. Kompetensen att fatta affärsmässiga beslut inom exem- Bilaga
pelvis finans- och fastighetsförvaltning måste odelad ligga hos SJ och dess
styrelse medan ägaren begränsar sig till att ställa avkastnings- och utdel-
ningskrav på SJ.

Ett omfattande arbete har nedlagts för att bygga upp en professionell fas-
tighets- och finansförvaltning, där ett långsiktigt agerande inom exempelvis
fastighetsområdet är väsentligt.

De transaktioner som fram t.o.m. 1989 genomförts mellan affärsverk och
dotterbolag är att betrakta som normala affärstransaktioner, som beslutats
av SJs styrelse.

RRV påpekar att relationen mellan regering och riksdag faller utanför

RRVs granskningsområde.

RRV konstaterar vidare att SJ har bemyndigande att avskilja verksamhe-
ter som inte stödjer järnvägstrafiken. Några formella restriktioner för SJs
bolagsgrupp att förvärva bussverksamheten har RRV inte noterat.

Kommunikationsdepartementet framhåller i sin promemoria att eventuella
oklarheter nu torde vara undanröjda. Av trafikutskottets betänkande
1989/90:TU 24 framgår att såväl departementschefen som utskottet anser att
verksamhetsgrenar inom affärsverket SJ bör få överföras till aktiebolags-
form inom AB Swedcarrier endast efter riksdagens särskilda medgivande.

2.5 Ansvar

I rapporten föreslås att ansvarsfördelningen mellan regeringen, styrelse och
generaldirektör preciseras och ansvarsfrågan årligen prövas.

SJ säger att man för närvarande arbetar under bolagsliknande förhållan-
den vilket i allt väsentligt är jämförbart med ett aktiebolag och att prövning
av ansvarsfrågan ej torde vara möjlig så länge affärsverksformen används.

RRV framhåller i sitt remissvar följande:

Ansvarsfördelningen mellan regeringen och myndigheter inkl, affärsverken
är i grundläggande avseenden reglerad i regeringsformen. Även i verksled-
ningspropositionen 1987/87:99 och riksdagens beslut avseende denna be-
handlas ansvarsfördelningen. Regeringens uppdrag till SJ-styrelsen framgår
av verkets instruktion och det årliga regleringsbrevet. Av SJs instruktion
framgår att styrelsen ansvarar för SJs verksamhet och GD ansvarar för den
löpande verksamheten enligt de riktlinjer och direktiv som styrelsen beslu-
tar. Rapportens beskrivning av styrelsen som en rådgivande nämnd till GD
finner RRV därför inkorrekt och missvisande. Det kan i det här samman-
hanget även noteras att en generaldirektör dessutom omfattas av det ansvar
och de sanktioner som gäller för anställda inom statsförvaltningen.

Statsanställdas förbund instämmer i kritiken vad beträffar riksdagens möjlig-
heter att utkräva ansvar av affärsverkets styrelse och generaldirektör. Ett
sätt att förbättra dessa möjligheter vore att inrätta ett särskilt organ -
stämma eller fullmäktige - som i tillämpliga delar motsvarar aktiebolagsla-
gens bolagsstämma. Riksdagen utser lämpligen ledamöter till detta organ,
inför vilka styrelse och generaldirektör årligen har att svara.

2.6 SJ likställs med vägtrafiken - slipper kostnader för
investeringar i infrastruktur

Utredarna konstaterar att SJ genom vägtrafikmodellen har fått en ställning
som innebär att SJs verksamhet gynnas ju mer som investeras i järnvägens
infrastruktur. SJ har framfört investeringsförslag på 40 miljarder kronor för
perioden 1990-2000, vilket är ca fyra gånger högre än dagens investerings-
nivå. Enligt SJ skulle investeringarna möjliggöra kraftiga volymökningar för
järnvägstrafiken.

SJ påpekar att man vid flera tillfällen påtalat behovet av en betydande
upprustning av järnvägen för att säkerställa likartade konkurrensförutsätt-
ningar relativt lastbil och flygtrafik.

En utvärdering av uppdelningen i ett banverk och SJ bör göras. Särskilt
bör då utvecklingen i Europa och de idéer som framförs av EG belysas och
analyseras.

I den allmänna debatten framförs tidvis åsikten att SJ bör möta konkur-
rens på själva spåret genom att trafikeringsrätten på stomjärnvägsnätet över-
förs till andra.

SJ förordar en opartisk utredning som görs av en grupp sammansatt av
parlamentariker, experter samt representanter för SJ och banverket.

. Då SJ nu arbetar under konkurrens och effektivitetskrav i form av lönsam-
hetsavtal, är det enligt SJs uppfattning fel att exempelvis överföra stationer
till en icke konkurrensutsatt ägare. Det betydande effektiviseringsarbete,
som nu åstadkommits, skulle enligt SJ därmed spolieras.

Banverket vill här påminna om att regeringen i den näringspolitiska proposi-
tionen, som presenterades under våren 1990, har föreslagit att en bättre hel-
hetssyn utvecklas vid statsmakternas bedömning av tilldelning av investe-
ringsmedel till infrastruktur av olika art. Banverket anser att ett sådant över-
synsarbete är angeläget.

Såväl vägverket som banverket har att på samhällsekonomisk grund be-
döma behovet av, samt begära medel för bl.a. investeringar. Det ligger i sa-
kens natur att om investeringarna är stora blir produkten bättre och därmed
förbättras konkurrensförmågan. Vidare uppstår obalans mellan väg- och
järnvägstrafik om relativt sett mer investeringar satsas på vägar eller järnvä-
gar än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Att SJ som tågoperatör
uttalar långt gående behov av investeringar i infrastruktur för att på så sätt
kunna erbjuda t.ex. snabbare tågtjänst kan jämställas med att motororgani-
sationerna uttalar behov av mer pengar till vägverket.

Banverket anför vidare:

De avgifter som såväl SJ m.fl. tågoperatörer som transportföretag på väg
får betala bygger i den rörliga delen på marginalkostnaderna för slitage i in-
frastrukturen samt innehåller vissa miljökonsekvenser. Dessa avgifter går in
till statskassan. Banverket och vägverket begär medel till investeringar samt
drift och underhåll från regeringen. Med dagens avgiftsprinciper täcker t.ex.
inte banavgifterna på långt när banverkets drift- och underhållskostnader.
Principerna för avgiftssättningen kommer enligt vad banverket erfarit att ses
över för såväl järnvägs- som vägsektorn på initiativ av regeringen. Banverket
anser att en sådan översyn är angelägen.

Det är också enligt banverket angeläget att klargöra kostnadsansvaret för
sådan infrastruktur som från nyttosynpunkt inte kan knytas till transport-
verksamhet - oavsett om den betalas direkt från biljett-/fraktintäkter eller

Förs. 1990/91:12

Bilaga

vid samhällets köp av transporttjänster. Enligt banverket skall t.ex. kostna-
derna för infrastruktur som motiveras av regionalpolitiska skäl inte belasta
transporterna. Investeringarna bör inte heller finansieras från banverkets or-
dinarie anslag.

Industriförbundet erinrar om att likställighet mellan väg- och järnvägstrafi-
ken i fråga om finansieringen av infrastrukturen inte råder annat än i formell
mening. Detta har tydligt illustrerats i bl.a. det nyligen publicerade utred-
ningsbetänkandet Finansiering av vägar och järnvägar (SOU 1990:86).

Förbundet anser vidare att det finns anledning att se över såväl den sedan
1989 gällande ansvarsfördelningen mellan banverket och SJ som den rå-
dande regleringen av godstrafiken på järnväg. En översyn bör således göras
i syfte att skapa möjlighet till konkurrens om godstrafiken på järnväg. En
sådan åtgärd är enligt förbundets uppfattning en logisk följd av att SJ numera
skall drivas helt affärsmässigt.

2.7 Transportrådets upphandling av tågtrafik

Transportrådet svarar för statens upphandling av tågtrafik. Utredarna anser
att den nuvarande ordningen innebär en detaljstyrning av SJ och för kort
planeringshorisont, vilket är oförenligt med målstyrningen av SJs verksam-
het.

SJ anser att upphandlingen av statens köp av tågtrafik måste omfatta
längre tidsperioder och ske på affärsmässiga grunder. Transportrådet måste
därvid ges erforderliga förhandlingsmandat. SJ anför följande:

Från och med 1988 upphandlar transportrådet på regeringens uppdrag sådan
interregional persontrafik, som är regionalpolitiskt angelägen men som inte
kan upprätthållas affärsmässigt. Hittills har denna upphandling avsett endast
det närmaste budgetåret dvs. en ettårsperiod. Detta är ur flera aspekter inte
tillfredsställande.

Eftersom berörd tågtrafik ingår i ett mycket integrerat system, måste den
planeras långt i förväg. Tågplanen måste fastställas cirka sex månader innan
den skall börja gälla.

Enligt den tillämpade ordningen för upphandling kan riksdagen fatta be-
slut om förändringar endast någon månad innan tågplanen skall börja gälla.
Det blir i praktiken omöjligt att beakta dessa förändringar, och de föränd-
ringar, som eventuellt kan genomföras, leder till en ineffektiv resursanvänd-
ning.

En effektiv uppläggning av trafiken kräver vidare att det finns en långsik-
tig plan för dess utveckling. Detta är en förutsättning för att investering i
lämpliga fordon skall kunna göras. Samordning med fordonen för övrig tåg-
trafik är även nödvändig med hänsyn till effektiviteten. Det bör finnas en
tidsplan bana för bana, som anger när respektive vilka fordonstyper skall
finnas i trafik. Även för planeringen av personalinsatser krävs en långsiktig
plan. Nuvarande ordning försvårar i högsta grad rationalisering av fordons-
och personalresurser.

För utvecklingen av infrastruktur krävs även en långsiktig plan för berörda
banor. Detta gäller särskilt sådana effektivitetshöjande åtgärder som fjärr-
styrning av trafiken samt höjning av banstandarden och signalanpassning till
högre hastigheter. Dessa åtgärder påverkar planeringen av tågtrafiken och
resultatet.

Banverket säger i sitt svar att det är nödvändigt att skilja på transportrådets

Förs. 1990/91:12

Bilaga

och trafikhuvudmännens planeringshorisont visavi banverket resp, trafik-
utövarna. Infrastrukturhållningen är till sin natur långsiktig. Det är därför
angeläget att transportrådet och trafikhuvudmännen så långt som möjligt
gör långsiktiga bedömningar om behovet och nyttan av trafik på olika linjer
som underlag för banverkets och länsstyrelsernas investeringsplanering och
investeringsbeslut.

Även gentemot trafikutövare krävs viss långsiktighet. Dock bör strävan
här vara att inte göra avtalsperioderna längre än nödvändigt så att nya alter-
nativ får möjlighet att visa sin styrka. En ökad konkurrens - som också inne-
bär att en andrahandsmarknad för fordon kan komma till stånd - är betydel-
sefull i detta avseende.

Det är enligt banverket vidare angeläget att all upphandling av trafik, dvs.
även upphandling som görs från regionalt håll, så långt som möjligt görs av
hela trafikeringen på en viss linje och inte som i dag för en eller ett fåtal
olönsamma turer. Denna helhetssyn bör tillämpas för att ge fler trafikut-
övare möjlighet att konkurrera och på så sätt åstadkomma god service till
medborgarna och minska samhällets kostnader. Beslut om upphandling i
konkurrens av olönsam trafik bör fattas av regeringen eller myndighet som
regeringen bestämmer.

Banverket hänvisar i fråga om transportrådets roll i regeringens styrning
till sitt remissvar på betänkandet av utredningen om transportrådets verk-
samhet (SOU 1990:4).

Vad gäller den kritik som riktas i rapporten mot det sätt på vilket statens
upphandling av tågtrafik har genomförts framhåller transportrådet att det
preliminära avtal som rådet tecknat för statens räkning med SJ bygger på en
affärsmässig hantering enligt de riktlinjer som riksdagen angett i 1988 års
trafikpolitiska beslut. Transportrådet vill vidare hänvisa till ett regerings-
uppdrag som innebär att transportrådet skall redovisa förslag till en reforme-
rad upphandling som bl.a. bygger på ökad långsiktighet.

RRV, SACO och Statsanställdas förbund instämmer i att brister finns i nu-
varande system. RRV har i sin planering tagit upp en förvaltningsrevisionen
granskning av transportrådets upphandling av tågtrafik.

Länstrafiken i Västerbotten AB upplever SJs organisation som splittrad,
utspridd och allmänt illa anpassad gentemot en liten regional beställare.

Svenska lokaltrafikföreningen (SLTF) hänvisar till att transportrådet på
regeringens uppdrag föreslagit en ändrad förhandlingsordning med starkare
regionalt inflytande. Rapporten har överlämnats till regeringen. SLTF kon-
staterar att transportrådets förslag inte är acceptabelt för länstrafikföreta-
gen.

Genom 1988 års trafikpolitiska beslut är det numera möjligt för länstrafik-
företagen att upphandla persontrafik på länsjärnväg i konkurrens. Däremot
är det inte möjligt att göra motsvarande upphandling på stomjärnväg i kon-
kurrens utan på dessa banor förutsätts SJ ha kvar sitt monopol tills vidare.
Detta är inte acceptabelt enligt SLTFs mening. Erfarenheterna ifrån hittills-
varande upphandling visar att det är helt nödvändigt att man skapar en sådan
ordning att även upphandling av tågtrafik på stomjärnväg kan ske i konkur-
rens. SLTF föreslår därför att även trafikhuvudmännen får trafikeringsrätt
på stomjärnväg.

Förs. 1990/91:12

Bilaga

SLTF framhåller vidare att det för närvarande inte är helt klarlagt huru-
vida transportrådets köp av olönsam tågtrafik från SJ kommer att belastas
med moms. Det är angeläget att statens och trafikhuvudmännens köp av
olönsam järnvägstrafik behandlas på samma sätt i momshänseende. I annat
fall kan erforderlig samverkan mellan staten och trafikhuvudmännen försvå-
ras.

2.8 Företagsformen

Skiljelinjen mellan affärsverk och bolag har negativa effekter på styrning
och organisation. Aktiebolagsformen skulle förbättra SJs konkurrensförut-
sättningar och underlätta styrning och uppföljning. SJs verksamhet skall be-
drivas på affärsmässiga grunder utan att några regionalpolitiska åtaganden
eller andra samhälleliga uppgifter åligger verksamheten. Det är därför enligt
utredarnas uppfattning naturligt att SJs verksamhet framgent bedrivs i aktie-
bolagsform.

SJ delar revisorernas uppfattning att skiljelinjen mellan affärsverk och bo-
lag har negativa effekter på styrning och organisation. SJ delar också reviso-
rernas uppfattning att aktiebolagsformen skulle förbättra SJs konkurrensför-
utsättningar och underlätta styrning och uppföljning. SJ har bl.a. i brev till
regeringen 1990-01-26 och 1989-03-10 påtalat de negativa effekter, som
uppstår på grund av den juridiska skiljelinjen mellan affärsverk och aktiebo-
lag.

Banverket kan tänka sig att SJ görs om till aktiebolag. Med ökad konkur-
rens i trafikeringen är det naturligt att SJ ges ökad frihet i vissa avseenden,
t.ex. i fråga om trafikutbudets utseende.

Banverket delar revisorernas uppfattning att det rent allmänt finns förut-
sättningar att driva SJs verksamhet på affärsmässiga grunder.

För att säkerställa neutralitet i konkurrensen mellan olika trafikutövare
krävs enligt banverket att frågor om huvudmannaskap för trafikledning samt
ägarfrågor m.m. rörande stationer och mark som behövs för infrastruktur,
terminaler samt produktionslokaler hos SJ och banverket ses över. Banver-
ket anser att gränsdragningsfrågorna mellan SJ och banverket inkl, nyss
nämnda frågor blir ännu viktigare att klara av om SJ skall fungera som aktie-
bolag.

RRV påpekar att en koncern innehållande företag med olika associations-
former är förenat med olika problem. Så är regelmässigt fallet i internatio-
nellt verksamma koncerner, som tvingas efterleva olika länders associations-
rätt och beskattningsrätt, med få möjligheter till skattemässiga koncernbi-
drag. Sådana koncerner har att verka med inte endast en utan flera skiljelin-
jer, men kan trots detta vara mycket framgångsrika.

RRV anser således att utredningen pekar på ett visserligen relevant pro-
blem men med begränsade effekter.

Ställningstagande till den för SJ lämpligaste associationsformen bör anstå
till dess erforderlig översyn av affärsverksformen har genomförts.

RRV anser inte att utredningens genomgång av affärsverksformen är
gjord med erforderlig utförlighet. Vidare har regeringskansliets nu på-
gående översyn av affärsverksformen inte kunnat beaktas. Även andra ut-
redningar berör detta problem (Ds 1990:36 och dir. 1990:36).

Förs. 1990/91:12

Bilaga

Enligt RRVs uppfattning bör affärsverksformen utvecklas och den ekono-
miska styrningen systematiseras. Affärsverken bör få arbeta med ändamåls-
enligare befogenheter. Affärsverksformen kan därmed även i framtiden vara
en viktig verksamhetsform som erbjuder tillgänglighet för politisk styrning
under konstitutionellt reglerade former.

RRV vill slutligen erinra om remissvar angående post- och teleutredning-
ens slutbetänkande i vilket RRV diskuterat frågan om de möjligheter riksda-
gen och regeringen har att styra affärsverken. En möjlighet är att fortsätta
den nuvarande inriktningen av styrningen, som gäller för de flesta affärsver-
ken, i vilken kraven på samhällsansvar och affärsmässighet blandas (biand-
modellen). I detta fall blir det viktigt att särskilja och särredovisa kostna-
derna för samhällsansvaret inom affärsverkskoncernens ram.

Den andra huvudmodellen (kontraktsmodellen) innebär att samhällsan-
svaret skiljs av från affärsverket. Staten får sedan köpa ”samhällstjänsterna”
av affärsverkskoncernen. I detta fall är syftet att tydliggöra kostnaden för
samhällsansvaret. Erfarenheterna från SJ tyder på att denna lösning inte
slutligt löser problemen. En ny diskussion tenderar att uppstå om i vad mån
statens upphandling via transportrådet går ”affärsmässigt” till väga.

Kommunikationsdepartementet framhåller i sin promemoria att ett ställ-
ningstagande för eller emot en bolagisering av affärsverket kan bli aktuellt
först efter det att utvärderingen av rekonstruktionsperioden åren 1988-1992
är avslutad.

Industriförbundet instämmer helt med utredarnas slutsats att SJ bör bli ak-
tiebolag. I och med att SJs verksamhet i fortsättningen helt skall drivas på
affärsmässiga grunder finns ingen anledning längre att behålla affärsverks-
formen. Genom en ombildning till aktiebolag skapas bl.a. bättre förutsätt-
ningar för en konkurrens på lika villkor på transportmarknaden, och de pro-
blem som i dag finns när det gäller de ekonomiska relationerna mellan SJ
och dotterbolagen kan elimineras.

SACO anser att aktiebolagsformen skulle förbättra SJs konkurrensförut-
sättningar och underlätta styrning och uppföljning.

Länstrafiken Kristianstad instämmer i utredningens slutsats att det är rim-
ligt att SJs verksamhet i framtiden bedrivs i aktiebolagsform bl.a. för att un-
derlätta styrning och uppföljning. Det är också då rimligt att SJs verksamhet
koncentreras mot drift av tågtrafiken och att ansvar för trafikledning avlastas
samt att trafikrättigheter även tillkommer Länstrafikföretagen avseende lo-
kal och regional trafik på stomnätet.

Statsanställdas förbund framhåller vikten av att SJ även i framtiden får
fungera som ett nationellt sammanhållet järnvägsföretag. Järnvägsdriften är
till sin karaktär ett naturligt monopol och parallell, konkurrerande verksam-
het är omöjlig bl.a. på grund av att det torde vara omöjligt för eventuellt
konkurrerande operatörer att uppföra och bemanna egna bangårdar och ter-
minaler. Av detta följer att affärsverk är den lämpligaste företagsformen för
ett nationellt sammanhållet naturligt monopol. Detta låter sig enklast styras
och kontrolleras av samhället.

Förs. 1990/91:12

Bilaga

Innehållsförteckning Förs-1990/91:12

1 Sammanfattning.......................................... 1

2 Granskning av SJ-koncernen............................... 2

3 Revisorernas överväganden................................ 3

3.1 Verksamhetens inriktning................................ 3

3.2 Ekonomiska mål........................................ 5

3.3 Regeringens uppföljning av SJs verksamhet, m.m............ 8

3.4 Styrelsens ansvar................................ 10

3.5 SJ som ett led i statlig verksamhet......................... 11

3.6 Företagsformen......................................... 13

4 Hemställan .............................................. 15

Bilaga: Sammanfattning av rapport 1989/90:6 om SJ-koncernens
verksamhet och de remissyttranden som avgivits över den........ 16

1 Rapporten............................................... 16

1.1 Bakgrund.............................................. 16

1.2 SJ-koncernens verksamhet ............................... 16

1.3 Ekonomiska mål och resultatutveckling.................... 17

1.4 Regeringens uppföljning av SJs verksamhet................. 21

1.5 Oklarheter i givna bemyndiganden ........................ 22

1.6 Styrning och ansvar...................................... 23

1.7 SJ som ett led i statlig verksamhet......................... 25

1.8 Företagsformen......................................... 26

1.9 Framtiden.............................................. 28

2 Remissyttranden.......................................... 29

2.1 Verksamhetens inriktning................................ 29

2.2 Brister i nuvarande ekonomiska mål....................... 32

2.3 Regeringens uppföljning av SJs verksamhet................. 34

2.4 Oklarheter i givna bemyndiganden ........................ 35

2.5 Ansvar ................................................ 36

2.6 SJ likställs med vägtrafiken - slipper kostnader för investeringar

i infrastruktur.............................................. 37

2.7 Transportrådets upphandling av tågtrafik................... 38

2.8 Företagsformen......................................... 40

gotab 97380, Stockholm 1990

Förslag 1990/91:12

Förslag till riksdagen1990/91:12

Riksdagens revisorers förslag angående

SJ-koncernens verksamhet

1 Sammanfattning

2 Granskning av SJ-koncernen

3 Revisorernas överväganden

3.1 Verksamhetens inriktning

3.2 Ekonomiska mål

3.3 Regeringens uppföljning av SJs verksamhet, m.m.

3.4 Styrelsens ansvar

3.5 SJ som ett led i statlig verksamhet

3.6 Företagsformen

4 Hemställan

Förs. 1990/91:12

Sammanfattning av rapport 1989/90:6 om SJ- Förs- 1990/91:12

koncernens verksamhet och de remissyttranden som Bllagaavgivits över den

1 Rapporten

1.2 SJ-koncernens verksamhet

1.3 Ekonomiska mål och resultatutveckling

1.4 Regeringens uppföljning av SJs verksamhet

1.5 Oklarheter i givna bemyndiganden

1.6 Styrning och ansvar

1.7 SJ som ett led i statlig verksamhet

1.8 Företagsformen

1.9 Framtiden

2 Remissyttranden

2.1 Verksamhetens inriktning

2.2 Brister i nuvarande ekonomiska mål

2.3 Regeringens uppföljning av SJs verksamhet

2.4 Oklarheter i givna bemyndiganden

2.5 Ansvar

2.6 SJ likställs med vägtrafiken - slipper kostnader förinvesteringar i infrastruktur

2.7 Transportrådets upphandling av tågtrafik

2.8 Företagsformen

Innehållsförteckning Förs-1990/91:12

Förslag till riksdagen
1990/91:12

koncernens verksamhet och de remissyttranden som Bllaga
avgivits över den

2.6 SJ likställs med vägtrafiken - slipper kostnader för
investeringar i infrastruktur