VITBOK om exportkontroller
EU-dokument COM(2024) 25
EUROPEISKA
KOMMISSIONEN
Bryssel den 24.1.2024
COM(2024) 25 final
VITBOK om exportkontroller
| SV | SV |
| VITBOK | |
| om exportkontroller | |
| Innehållsförteckning | |
| 1. INLEDNING: VARFÖR EN VITBOK? .................................................................................... | 2 |
2.2021 ÅRS FÖRORDNING OM PRODUKTER MED DUBBLA ANVÄNDNINGSOMRÅDEN:
3.3.Nationella exportkontroller som på senare tid införts av EU-medlemsstaterna.6
4.2.Avsaknad av en gemensam strategi för unionens säkerhets- och handelspolitiska
5.4.Att tidigarelägga utvärderingen av förordningen om produkter med dubbla
| användningsområden ........................................................................................................ | 14 |
1
1.INLEDNING: VARFÖR EN VITBOK?
EU:s exportkontroller för produkter med dubbla användningsområden1 är ett viktigt verktyg för internationell fred och säkerhet samt för skyddet av de mänskliga rättigheterna. De säkerställer att produkter som innefattar avancerad elektronik, toxiner, missilteknik eller nukleära komponenter, som har både civila och militära användningsområden, inte hamnar i fel händer. Export av produkter med dubbla användningsområden till länder utanför EU förutsätter därför att ett tillstånd beviljas, vilket begränsar risken att sådana produkter används i krigs- eller konfliktsituationer eller för att kränka de mänskliga rättigheterna eller möjliggöra spridning av massförstörelsevapen.
Sådana kontroller härrör i allmänhet från EU-medlemsstaternas eller Europeiska unionens skyldigheter och åtaganden i egenskap av medlemmar i internationella icke-spridningsavtal och multilaterala exportkontrollsystem.2 Denna multilaterala strategi är det absolut bästa sättet att utveckla robusta exportkontroller globalt. Dessa åtaganden genomförs sedan på ett enhetligt sätt i EU.
På EU-nivå anges ramen för att genomföra och reglera export av varor med dubbla användningsområden i förordning (EU) 2021/821 (förordningen om produkter med dubbla användningsområden)3, som i betydande grad reviderade EU:s regler om produkter med dubbla användningsområden. Den revideringen beaktar den snabba tekniska utvecklingen och den ökande militariseringen av ny teknik, effektiviserar genomförandet och ökar samordningen mellan EU-medlemsstaternas nationella exportkontrollmyndigheter och med Europeiska kommissionen.
Sedan förordningen om produkter med dubbla användningsområden trädde i kraft har det globala sammanhanget för exportkontroll förändrats i grunden. Rysslands anfallskrig mot Ukraina har mötts med exempellösa och snabba sanktioner. Detta inbegriper ett snabbt införande av exportrestriktioner för produkter med dubbla användningsområden och känsliga produkter som är avgörande för att begränsa Rysslands långsiktiga krigsinsatser. Detta har framhävt behovet av att EU har ett system för exportkontroll som kan leverera snabba och enhetliga resultat.
Samtidigt som viktigt arbete har ägt rum på teknisk nivå har de multilaterala exportkontrollsystemens förmåga att leverera nya beslut om produkter som ska kontrolleras och att hålla jämna steg med den tekniska utvecklingen hämmats av vissa medlemmar, vilket skapat luckor i antagandet av nya exportkontroller på multilateral nivå.
Slutligen har det i vissa länder, däribland EU:s medlemsstater, vuxit fram en lång rad nya nationella kontroller av ny och avancerad känslig teknik utanför den multilaterala ramen, vilket riskerar att skapa ett lappverk av kontrollåtgärder inom EU och en fragmentering av den inre marknaden. Denna utveckling har exponerat medlemsstaterna för geopolitiska påtryckningar
1
2
3
Produkter med dubbla användningsområden är varor, programvara och teknik som kan användas för både civila och militära ändamål. De innefattar dock inte produkter av rent militär karaktär, såsom de som förtecknas i EU:s gemensamma militära förteckning (EUT C 72, 28.2.2023, s. 2).
De viktigaste multilaterala system enligt vilka de flesta av EU:s exportkontroller har överenskommits är Australiengruppen, kontrollsystemet för missilteknik, gruppen av länder som levererar kärnmaterial och Wassenaar-arrangemanget. EU är medlem i ett av de befintliga multilaterala kontrollsystemen – Australiengruppen – och observatör i gruppen av länder som levererar kärnmaterial.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/821 av den 20 maj 2021 om upprättande av en unionsordning för kontroll av export, förmedling, transitering och överföring av samt tekniskt bistånd för produkter med dubbla användningsområden (EUT L 206, 11.6.2021, s. 1).
2
och väckt frågor om huruvida EU:s nuvarande ram för exportkontroll är tillräcklig för att på ett ändamålsenligt sätt bidra till EU:s och dess medlemsstaters säkerhet.
Mot denna bakgrund antog kommissionen och den höga representanten/vice ordföranden den 20 juni 2023 ett meddelande om en europeisk strategi för ekonomisk säkerhet.4 I meddelandet efterfrågas snabbare och mer samordnade åtgärder på EU-nivå när det gäller kontrollen av export av produkter med dubbla användningsområden och ett fullständigt utnyttjande av de möjligheter som erbjuds genom förordningen om produkter med dubbla användningsområden.
Denna vitbok följer upp denna uppmaning. I den analyseras dagens situation och lämnas ett antal förslag för att ta itu med de aktuella problemen, både för att främja enhetliga och ändamålsenliga kontroller i hela EU och för att inleda en diskussion med medlemsstaterna, Europaparlamentet och berörda parter, inbegripet näringslivet, om hur förordningen om produkter med dubbla användningsområden fungerar och om den befintliga ramens förmåga att på ett ändamålsenligt sätt möta EU:s nuvarande och framtida säkerhetsbehov.
2.2021 ÅRS FÖRORDNING OM PRODUKTER MED DUBBLA ANVÄNDNINGSOMRÅDEN: LÄGESRAPPORT OM GENOMFÖRANDET
Förordningen om produkter med dubbla användningsområden stärkte EU:s kapacitet att hantera det föränderliga säkerhetsklimatet, den snabba tekniska utvecklingen och utvecklingen av globala leveranskedjor och internationell handel.
Den innehåller nya bestämmelser för att förbättra samordningen mellan medlemsstaterna vid införandet av nya EU-kontroller för teknik för cyberövervakning och ny teknik, och bestämmelser för att underlätta handeln med lågriskprodukter med dubbla användningsområden och förbättra informationsutbytet mellan medlemsstaterna och med kommissionen (bland annat genom att utveckla en särskild EU-plattform för elektronisk licensiering). Förordningen syftar också till ökad transparens i fråga om EU-medlemsstaternas nationella tillståndsbeslut samt ett konsekvent genomförande av kontroller och en konsekvent efterlevnadskontroll.
Denna utveckling ledsagas av åtgärder för att stödja EU:s exportörer, inbegripet genom EU:s nya generella exporttillstånd för krypteringsteknik och för tekniköverföring inom företag, samt effektiviserade tillståndsförfaranden. I förordningen erkänns också industrins nyckelroll som ”den första försvarslinjen”. Kommissionen och medlemsstaterna får också i uppdrag att främja samarbete med internationella partner för att upprätthålla de multilaterala exportkontrollsystemen som centrala inslag i den internationella handels- och säkerhetsinfrastrukturen.
Åtgärder för att genomföra dessa bestämmelser är på god väg. Kommissionen och medlemsstaterna har utarbetat riktlinjer för interna efterlevnadsprogram och forskningsefterlevnad samt för att säkerställa transparens i fråga om nationella tillståndsbeslut som en del av medlemsstaternas årliga rapporter.5 Kommissionen och medlemsstaterna håller
4
5
Gemensamt meddelande till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet om en europeisk strategi för ekonomisk säkerhet (JOIN(2023) 20 final).
Se kommissionens rekommendation (EU) 2021/1700 om interna efterlevnadsprogram för kontroll av forskning om produkter med dubbla användningsområden enligt förordning (EU) 2021/821 (EUT L 338, 23.9.2021, s. 1) och kommissionens rekommendation (EU) 2019/1318 om interna efterlevnadsprogram för kontroll av handel med produkter med dubbla användningsområden (EUT L 205, 5.8.2019, s. 15). Kommissionen och medlemsstaterna fortsätter att arbeta för ett effektivare genomförande av kontroller av överföringar av immateriella produkter och teknik. Riktlinjer för datainsamling och transparens planeras offentliggöras i början av 2024.
3
på att utarbeta riktlinjer för att stödja exportörernas åtgärder för tillbörlig aktsamhet (due diligence) och stärka kontrollen av exporten av cyberövervakningsprodukter6, som en del av EU:s insatser för att förhindra att handel används för att främja internt förtryck och/eller allvarliga kränkningar av och brott mot de mänskliga rättigheterna och internationell humanitär rätt.7
EU har också intensifierat samarbetet med internationella partner som en del av sina insatser för att upprätthålla internationell säkerhet, exempelvis inom ramen för handels- och teknikrådet mellan EU och USA och utvecklingen av en global koalition för att samordna exportrestriktioner för känsliga produkter som ett svar på Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina.
Ett av de mest innovativa inslagen i förordningen om produkter med dubbla användningsområden är införandet av en mekanism (i artiklarna 9 och 10) för att underlätta samordningen av nationella exportkontroller på EU-nivå. Detta arbete beskrivs närmare i avsnitten 3 och 4 nedan.
Trots goda framsteg med genomförandet av olika aspekter av förordningen om produkter med dubbla användningsområden återstår insatser för att till fullo utnyttja dess potential och optimera dess bidrag till fred och säkerhet i dagens geopolitiska situation.
3.DEN SENASTE UTVECKLINGEN PÅ OMRÅDET EXPORTKONTROLLER
I detta kapitel beskrivs utvecklingen på senare tid, vilken visar gränserna för den nuvarande ramen för exportkontroll och dess förmåga att minska de risker som export av produkter med dubbla användningsområden medför för säkerheten och den inre marknadens integritet. Kommissionen ser ett behov av smidigare och effektivare exportkontroller på EU-nivå som tjänar nationella och unionens utrikes- och säkerhetspolitiska intressen och värderingar, samtidigt som de är fast förankrade i unionens gemensamma handelspolitik.8
6
7
8
Riktlinjer för export av cyberövervakningsprodukter kommer att offentliggöras under första kvartalet 2024. Oro över användningen av cyberövervakningsprodukter har till exempel föranlett Europaparlamentet att inrätta en särskild kommitté (undersökningskommittén för Pegasus), som i juni 2023 antog en resolution där man också underströk behovet av att ytterligare stärka kontrollen av exporten av cyberövervakningsprodukter enligt förordningen om produkter med dubbla användningsområden.
Andra åtgärder som vidtagits av kommissionen och medlemsstaterna inbegriper i) inrättandet av en expertgrupp för ny teknik (ETEG) för utbyte av information med medlemsstaterna om riskbedömningar för ny teknik, ii) inrättandet av en mekanism för samordning av efterlevnadskontroll för att stödja de nationella brottsbekämpande organens arbete i hela EU, iii) utvecklingen av ett elektroniskt system för produkter med dubbla användningsområden (DUeS) för att förbättra informationsutbytet mellan berörda avdelningar inom kommissionen och medlemsstaterna, och iv) förbättringen av industrins utåtriktade verksamhet och efterlevnad som en del av ett ”partnerskap med den privata sektorn”, t.ex. genom anordningen av ett regelbundet forum för exportkontroll.
EU-domstolen bekräftade i Leifer-målet att bestämmelser som medför att exporten av vissa produkter hindras eller begränsas omfattas av den gemensamma handelspolitiken och att det faktum att restriktionen avser varor med dubbla användningsområden inte påverkar denna slutsats, eftersom dessa produkters beskaffenhet inte innebär att de faller utanför den gemensamma handelspolitikens tillämpningsområde (domstolens dom av den 17 oktober 1995, brottmål mot Peter Leifer, Reinhold Otto Krauskopf och Otto Holzer, C-83/94, ECLI:EU:C:1995:329, punkterna 10–11). I Werner-målet bekräftade domstolen dessa konstateranden och angav vidare att en åtgärd som innebär att exporten av vissa produkter hindras eller begränsas inte kan undandras från området för den gemensamma handelspolitiken med motiveringen att avsikten med åtgärden är att nå syften avseende utrikespolitik och säkerhet (domstolens dom av den 17 oktober 1995, Fritz Werner Industrie-Ausrüstungen GmbH och Förbundsrepubliken Tyskland, C-70/94, ECLI:EU:C:1995:328, punkt 10).
4
3.1. Rysslands inverkan på de multilaterala exportkontrollsystemens funktion
I årtionden har de etablerade multilaterala exportkontrollsystemen tillhandahållit de nödvändiga exportkontrollåtgärder som i dag ligger till grund för EU:s ram för exportkontroll, och därigenom motsvarat unionens säkerhetspolitiska mål. EU är fast beslutet att bevara de multilaterala systemens effektivitet och att stärka dem.
Det multilaterala systemet bygger på systemens förmåga att föreslå och komma överens om nya produkter som ska omfattas av exportkontroll. Vissa av de multilaterala exportkontrollsystemen (Wassenaar-arrangemanget, kontrollsystemet för missilteknik och gruppen av länder som levererar kärnmaterial) befinner sig under hård press eftersom Ryssland som medlem rapporteras hindra antagandet av nya kontroller, vilket skapar luckor i systemet.9 Med tanke på kopplingarna mellan bilaga I till förordningen om produkter med dubbla användningsområden och de multilaterala systemen undergräver detta också EU-kontrollernas effektivitet och omfattning.
Eftersom beslutsfattandet i dessa system sker med konsensus har Ryssland – liksom alla andra medlemmar – vetorätt mot alla initiativ för att ändra kontrollförteckningarna, systemen eller deras medlemskap.10 Det rapporteras att Ryssland har blockerat antagandet av viktiga kontroller av ny teknik enligt Wassenaar-arrangemanget11, vilket i praktiken stått i vägen för arrangemangets förmåga att leverera nya beslut och därmed förhindrat åtföljande uppdatering av EU:s exportkontrollförteckning över produkter med dubbla användningsområden. Detta väcker allvarliga frågor om de multilaterala exportkontrollsystemens kapacitet att uppnå resultat i tider av allvarliga geopolitiska spänningar och garantera säkerheten för EU och övriga medlemmar i de multilaterala arrangemangen. Den nuvarande blockeringen inom de multilaterala systemen verkar också ha föranlett vissa medlemmar att vidta enskilda åtgärder som inte är förankrade i dessa system, vilket ökar risken för fragmentering av den inre marknaden och, mer allmänt, minskar det multilaterala exportkontrollsystemets effektivitet.
3.2. Ökad internationell användning av unilaterala exportkontroller
Sedan antagandet av 2021 års förordning om produkter med dubbla användningsområden har användningen av unilaterala exportkontroller ökat, i vissa fall på grund av allt mer omfattande nationella säkerhetsöverväganden och i andra fall i syfte att hantera de nya risker som ny teknik medför (se rutan nedan).
9Wolf, K., Testimony before the Senate Committee on Banking, Housing and Urban Affairs: Advancing National Security and Foreign Policy Through Sanctions, Export Controls, and Other Economic Tools, 2023,
s.13. Se även Chorzempa, M. och von Daniels, L., New US Export Controls: Key Policy Choices for Europe, Stiftung Wissenschaft und Politik, 2023, s. 7.
10Gehrke, T. och Ringhof, J., The power of control: How the EU can shape the new era of strategic export restrictions, European Council on Foreign Relations, 2023. Benson, E. och Putnam, M., Export Controls and Intangible Goods, Center for Strategic and International Studies, 2023.
11Wolf, K., Testimony before the Senate Committee on Banking, Housing and Urban Affairs: Advancing National Security and Foreign Policy Through Sanctions, Export Controls, and Other Economic Tools, 2023,
s.13.
5
Exempel på tredjeländers unilaterala exportkontroller
Den 7 oktober 2022 antog USA unilaterala exportkontroller för avancerade och högpresterande halvledare och tillhörande programvara samt avancerad utrustning för tillverkning av halvledare. Som ett svar på dessa åtgärder begärde Kina i december 2022 samråd med USA inom ramen för WTO:s tvistlösningsmekanism.12 USA skärpte dessa åtgärder genom en uppdatering som offentliggjordes den 17 oktober 2023.13
Den 23 maj 2023 antog Japan exportkontroller för produkter för tillverkning av halvledare.14
Under 2023 antog Kina en rad exportkontroller. I synnerhet antogs den 3 juli 2023 kontroller av produkter innehållande gallium och germanium, den 31 juli 2023 kontroller av avancerade obemannade luftfartyg (UAV) och den 1 september 2023 kontroller av grafit och produkter som innehåller grafit.
Om sådana kontroller har extraterritoriell rättslig verkan kan de få konsekvenser för de globala värdekedjorna och inverka på EU-företagens förmåga att exportera viktig spetsteknik och viktiga spetskomponenter, inbegripet produkter med dubbla användningsområden. Detta gäller särskilt när sådana kontroller, även om de är motiverade med hänsyn till den nationella säkerheten för det land som föreslår dem, omfattar kommersiellt tillgänglig teknik som inte innefattas i den teknik som kontrolleras genom de multilaterala systemen.
3.3. Nationella exportkontroller som på senare tid införts av EU-medlemsstaterna
För närvarande har Europeiska unionen inte de rättsliga bestämmelser som krävs för att på EU- nivå anta enhetliga exportkontroller oberoende av vad som anges i de multilaterala systemen, utom på mycket begränsade områden.15
Före antagandet av 2021 års förordning om produkter med dubbla användningsområden anmälde medlemsstaterna sina nationella åtgärder16 till kommissionen, vilka därefter offentliggjordes årligen i ett informationsmeddelande i Europeiska unionens officiella tidning.
12Request for consultations by China: United States - Measures on Certain Semiconductor and Other Products, and Related Services and Technologies (WT/DS615/1, G/L/1471 S/L/438, G/TRIMS/D/46 IP/D/44).
13Bureau of Industry and Security, U.S. Department of Commerce, Commerce Strengthens Restrictions on Advanced Computing Semiconductors, Semiconductor Manufacturing Equipment, and Supercomputing Items to Countries of Concern, pressmeddelande av den 17 oktober 2023, finns tillgängligt på: https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/about-bis/newsroom/press-releases/3355-2023-10-17-bis- press-release-acs-and-sme-rules-final-js/file.
14Ändring av Ministerial Ordinance Partially Revising the Ministerial Ordinance Specifying Goods and Technologies Pursuant to the Provisions of the Appended Table 1 of the Export Trade Control Order and the
Appended Table of the Foreign Exchange Order, finns tillgänglig på: https://www.meti.go.jp/policy/anpo/law09-2.html#230523.
15Genom 2021 års förordning om produkter med dubbla användningsområden infördes möjligheten att införa nya autonoma EU-kontroller av cyberövervakningsprodukter (artikel 5). Denna bestämmelse har dock ännu inte testats, är begränsad till cyberövervakningsprodukter och skulle kräva samordnade åtgärder från alla medlemsstaters sida. Genom 2021 års förordning infördes också en möjlighet för medlemsstaterna att samordna kontroller inom ramen för sina nationella kontrollförteckningar (artiklarna 9 och 10), men det har visat sig osannolikt att detta skulle leda till enhetliga kontroller enligt beskrivningen i avsnitt 4.1.
16Med nationella åtgärder avses åtgärder av olika slag som vidtas av medlemsstaterna, till exempel nationella generella exporttillstånd, utseende av behöriga myndigheter, utseende av tullkontor, men även nationella kontrollförteckningar enligt beskrivningen nedan.
6
Genom ikraftträdandet av 2021 års förordning om produkter med dubbla användningsområden infördes en ny metod för att offentliggöra ”nationella kontrollförteckningar” och samordna dem mellan medlemsstaterna17. I enlighet med artikel 9 i förordningen offentliggör kommissionen
åena sidan ett årligt informationsmeddelande som innehåller alla ”nationella åtgärder” som anmälts till den av medlemsstaterna och, å andra sidan, en EU-omfattande ”sammanställning av nationella kontrollförteckningar”.18
Även om offentliggörandet av ”nationella åtgärder” inte har någon särskild rättsverkan i andra medlemsstater, ger offentliggörandet av EU-sammanställningen av nationella kontrollförteckningar andra medlemsstater möjlighet att tillämpa sådana kontroller direkt på sina exportörer. Med andra ord kan de också besluta att kräva tillstånd (och eventuellt avslå tillstånd) för de produkter som tas upp i sammanställningen av nationella kontrollförteckningar på andra medlemsstaters initiativ. Denna mekanism syftar till att underlätta ett snabbare införande och samordning av nationella exportkontroller, så att unionen snabbt kan reagera på allvarligt missbruk av befintlig teknik eller på nya risker i samband med ny teknik (se avsnitt 4.1).
Under första halvåret 2023 antog flera medlemsstater nationella kontrollförteckningar (se nedan), som för första gången utlöste denna nya samordningsmekanism. Vissa av dessa nationella kontrollförteckningar syftar exempelvis till att begränsa exporten av kritisk teknik till länder utanför unionen, i vissa fall med utgångspunkt i de diskussioner som förs inom de multilaterala systemen.19 Kommissionen inser att vissa medlemsstater kan komma att överväga ett behov av nationella kontroller med tanke på de nuvarande svårigheterna att komma överens om nya produktkontroller inom de multilaterala systemen. Den ökning av de nationella kontrollerna som vi sett under 2023 kan därför fortgå, vilket skärper behovet av ökade insatser för att säkerställa samstämmighet och effektivitet.
Exempel på nationella kontrollförteckningar som antagits eller föreslagits av
medlemsstaterna
Den 23 juni 2023 antog Nederländerna en nationell kontrollförteckning med nya exportkontroller för utrustning för tillverkning av halvledare. Dessa kontroller återspeglar
17De nationella kontrollförteckningarna avser åtgärder som antagits av medlemsstaterna i enlighet med artikel 9 i förordningen om produkter med dubbla användningsområden, genom vilka de beslutar att tillstånd måste beviljas för produkter med dubbla användningsområden som inte förtecknas i bilaga I till förordningen och därför inte omfattas av någon kontroll. Medlemsstaterna får anta sådana nationella kontrollförteckningar med hänsyn till den allmänna säkerheten, inbegripet förebyggande av terroristhandlingar, eller till överväganden rörande mänskliga rättigheter.
18Det sista av sådana informationsmeddelanden offentliggjordes som ”Uppgifter om åtgärder som medlemsstaterna vidtagit i enlighet med artiklarna 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 22 och 23 [i förordningen om produkter med dubbla användningsområden]” (EUT 2023/C 208/06). En EU-omfattande sammanställning offentliggjordes för första gången den 20 oktober 2023 som en ”Sammanställning av nationella kontrollförteckningar enligt artikel 9.4 [i förordningen om produkter med dubbla användningsområden]” (EUT C/2023/441).
19Hittills har tre medlemsstater anmält till Europeiska kommissionen att de har antagit nationella kontrollförteckningar, som föreslagits ingå i samordningen av medlemsstaternas kontroller. Två av dem ingår redan i den sammanställning av nationella kontrollförteckningar som offentliggjordes den 20 oktober 2023.
7
de snabba framstegen inom halvledartekniken och inbegriper diskussioner med internationella partner.20
Den 31 maj 2023 antog Spanien en nationell kontrollförteckning med nya exportkontroller för kvantdatorteknik, additiv tillverkning och annan ny teknik, med hänsyn till den allmänna säkerheten.21
Den 28 juni 2023 antog Litauen en nationell kontrollförteckning som förbjuder export av produkter enligt vissa tulltaxenummer, omfattande bland annat flygmotorer, maskiner samt mätutrustning och elektronisk utrustning. Dessa kontroller syftar till att hantera det hot mot Litauens säkerhet som utländska staters militära aggression mot Ukraina utgör och strävar efter att minska detta hot genom att begränsa utländska staters tekniska förmåga att föra ett anfallskrig i Ukraina.22 Resolutionen från juni ändrades nyligen den 15 november 2023.23
Den 10 november 2023 inledde Finland ett offentligt samråd om ett utkast till nationella åtgärder som, om de antas, skulle omfatta kontroller av ny teknik såsom integrerade kretsar, kvantdatorer och utrustning för additiv tillverkning.24
4.ANALYS AV DEN NUVARANDE RAMEN
4.1. Risk för ett lappverk av exportkontroller i Europeiska unionen
Redan före 2021 kunde medlemsstaterna anta nationella kontroller utanför EU-ramen. Den föränderliga geopolitiska situationen, den ökande användningen av exportkontroller och den framväxande dynamiken i genomförandet av samordnade kontroller enligt EU:s förordning om produkter med dubbla användningsområden från 2021 synliggör dock risken för ett lappverk av exportkontroller i Europeiska unionen, med en negativ inverkan på unionens och dess medlemsstaters säkerhetsintressen.
Offentliggörandet av en första EU-sammanställning av nationella kontrollförteckningar den 20 oktober 2023 utgjorde ett viktigt steg för EU:s exportkontrollsystem. Det ger för första gången medlemsstaterna möjlighet att samordna sina nationella exportkontroller på EU-nivå, i enlighet med de förfaranden som anges i artiklarna 9 och 10 i förordningen om produkter med dubbla användningsområden. Medlemsstaternas inledande genomförande av dessa bestämmelser
20Skrivelse från Nederländernas minister för utrikeshandel och utvecklingssamarbete av den 8 mars 2023 till det nederländska parlamentet, finns tillgänglig på: https://open.overheid.nl/documenten/oep- 7b25ba07017fbcc4a9d285cc013849f6516f03bd/pdf.
21Förordning ICT/534/2023 av den 26 maj 2023, finns tillgänglig på: https://www.boe.es/boe/dias/2023/05/31/pdfs/BOE-A-2023-12785.pdf
22Resolution nr 512 av den 28 juni 2023, On the Application of National Control Measures Pursuant to Article 9 of Regulation (EU) 2021/821 of the European Parliament and Council, finns tillgänglig på: https://e- seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/e136d18116b211eea9b3de7dd350a34e?positionInSearchResults=6&se archModelUUID=f43633e4-8d0d-4761-b5f5-adb027d53453.
23Resolutionen från november 2023 är tillgänglig på: https://e- seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/0f49a4e0857011ee9ee3e4a7f62b7a26?positionInSearchResults=2&sear chModelUUID=e121fc54-2c6c-4133-b8f0-26af9214c826
24Det offentliga samrådet är tillgängligt på: https://valtioneuvosto.fi/hanke?tunnus=UM008:00/2019.
8
tyder dock på att det finns potentiellt stora brister som kan påverka effektiviteten i EU:s exportkontrollsystem.
För det första är transparensen bristfällig och samrådet otillräckligt. Den nuvarande ramen ger visserligen medlemsstaterna möjlighet att föreslå nationella kontrollförteckningar, men kräver inte att de informerar och samråder med varandra eller med kommissionen innan de antas. Ett sådant samråd och bredare övervägande av potentiella EU-omfattande effekter av nationella kontroller är särskilt viktigt eftersom sådana kontroller skulle kunna användas av andra medlemsstater, påverka företag och leveranskedjor i andra medlemsstater eller utlösa reaktioner från tredjeländer mot EU som helhet eller flera medlemsstater, och inte bara den medlemsstat som inför en viss kontroll.25
För det andra råder det osäkerhet om hur eller när andra medlemsstater får överta de kontroller som offentliggjorts i en sammanställning av nationella kontrollförteckningar. En medlemsstat som antar den ursprungliga kontrollen kommer inte att veta om den har övertagits av andra, och den kommer inte heller att känna till en annan medlemsstats beslut om att tillåta export på grundval av dess kontroller.26 En majoritet av medlemsstaterna genomför, eller planerar att genomföra, kontroller enligt den offentliggjorda sammanställningen av nationella kontrollförteckningar som ”universalåtgärder”.27 Även om detta är ett helt legitimt val för de berörda medlemsstaterna skapar ett sådant genomförande varken en allmänt tillämplig regel eller en regel som offentliggörs. Om varje exportör måste informeras individuellt inom ramen för ett ”universalförfarande” kan det bli administrativt betungande och kanske inte fånga upp alla som exporterar den berörda produkten.
För det tredje, och även om förordningen om produkter med dubbla användningsområden ger medlemsstaterna möjlighet att överta andra medlemsstaters exportkontroller, kan det hända att deras nationella lagstiftning inte tillåter dem att göra detta, eller åtminstone begränsar deras möjligheter att offentliggöra sådana åtgärder.28 Följaktligen finns det ingen offentligt tillgänglig information om vilka nationella kontroller som tillämpas eller i vilka medlemsstater de tillämpas. Detta inverkar negativt på medlemsstaternas förmåga att bidra till ett förutsägbart, snabbt och enhetligt genomförande av exportkontroller i samtliga medlemsstater.
25
26
Notera att det är kommissionen som skulle ha i uppdrag att försvara en enskild medlemsstats åtgärder på EU:s vägnar om dessa åtgärder skulle ifrågasättas av ett tredjeland i Världshandelsorganisationen. Det skulle också vara EU som agerar inom ramen för det nya instrumentet mot tvång för det fall att tredjeländer vidtar åtgärder som svar på medlemsstaters exportkontroller och försöker ändra dessa kontroller eller se till att de inte följs på EU-nivå eller av andra medlemsstater.
Enligt förordningen om produkter med dubbla användningsområden är medlemsstater som avslår export på grundval av en annan medlemsstats nationella kontrollförteckning skyldiga att underrätta kommissionen och de andra medlemsstaterna om ett sådant beslut. Medlemsstaterna behöver dock inte informera om avsaknaden av kontroller eller tillstånd för export.
27Med universalkontroller avses i allmänhet kontroller som medlemsstaterna tillämpar på produkter som inte förtecknas i bilaga I till förordningen om produkter med dubbla användningsområden (EU:s kontrollförteckning), vilket innebär att kontrollerna gäller produkter som ännu inte omfattas av de multilaterala kontrollsystemen. Framför allt ska exportörer enligt artikel 4 i förordningen om produkter med dubbla användningsområden ansöka om exporttillstånd om de informeras av den behöriga myndigheten i medlemsstaten om att en produkt som de exporterar kan vara avsedd för en av vissa känsliga slutanvändningar som anges i artikel 4. Sådan information ges i allmänhet i form av en icke-offentlig individuell anmälan till den berörda exportören.
28Vissa medlemsstater har ingen rättslig grund för att anta nationella kontroller enligt artikel 9. Vissa medlemsstaters nationella lagstiftning tillåter inte heller att de inför offentliga och transparenta kontroller enligt artikel 10. De måste i stället använda sig av individuella icke-offentliga anmälningar till exportörer.
9
För det fjärde medför denna situation en risk för ”forumshopping”. Nationella exportkontroller som antagits av en medlemsstat gäller endast export till länder utanför EU:s territorium, men inte handel på den inre marknaden. En spansk exportör kan komma fram till att deras produkter med dubbla användningsområden inte kan exporteras från Spanien till ett tredjeland utanför unionen, men att de kan säljas till kunder i en annan medlemsstat, som inte tillämpar en liknande kontroll. Produkten skulle då lagligen kunna återexporteras därifrån till tredjelandet. Detta skulle tydligt undergräva de nationella kontrollerna och göra dem ineffektiva. Det skulle också kunna ge företag i de medlemsstater där kontroller tillämpas en konkurrensnackdel. Dessutom kan det leda till att importörer byter leveranskedjor och till och med avskräcka medlemsstaterna från att införa vissa kontroller av kommersiella skäl.
Mot bakgrund av ovanstående ser kommissionen en risk för att den befintliga samordningsmekanismen mellan medlemsstaterna inte kan tillhandahålla det enhetliga, snabba och effektiva kontrollsystem som EU behöver. Detta bör åtgärdas i syfte att stärka den europeiska och globala säkerheten, säkerställa mer lika villkor och skydda den inre marknadens integritet, särskilt i tider av betydande geopolitiska spänningar och blockering inom multilaterala system.
4.2.Avsaknad av en gemensam strategi för unionens säkerhets- och handelspolitiska mål på området exportkontroller
Beslutsfattandet på området exportkontroller styrs för närvarande av medlemsstaterna, mot bakgrund av deras konsekvenser för den nationella säkerheten. Införandet av nya exportkontroller avgörs till exempel mestadels av medlemsstaterna inom ramen för de multilaterala exportkontrollsystemen, eftersom EU inte har en gemensam röst. Även de begränsade alternativa sätt att införa nya kontroller29 som införs genom förordningen om produkter med dubbla användningsområden är beroende av medlemsstaternas initiativ och deras frivilliga samordning på grundval av deras nationella riskbedömningar.
Kommissionen är fast besluten att stärka sitt stöd till arbetet inom multilaterala system som den bästa vägen för att identifiera och anta exportkontroller som underbygger EU:s ram för exportkontroll.
Den senaste tidens utveckling som beskrivs ovan väcker dock frågan om en ytterligare rättslig bestämmelse bör övervägas för att göra det möjligt att införa nya gemensamma EU-kontroller på ett snabbare och effektiviserat sätt utanför det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Detta skulle tillgodose unionens säkerhets- och handelspolitiska mål. Detta skulle också kunna avhjälpa de nuvarande riskerna för fragmentering och vid behov möjliggöra en snabbare EU-omfattande reaktion på säkerhetsrisker när det gäller ny teknik som ännu inte omfattas av kontroller på multilateral nivå. Vidare skulle det öka EU:s förmåga att agera gemensamt och geopolitiskt som ett svar på tredjeländers krav på att nya exportkontroller införs för ny teknik. Det skulle också möjliggöra en gemensam riskbedömning på EU-nivå av kontroller som påverkar EU:s handelsförbindelser och leveranskedjorna i hela EU.
4.3. Avsaknad av en gemensam EU-röst på internationell nivå
Samtidigt som exportkontroller som överenskommits i multilaterala system utgör grunden för EU:s exportkontroller och regelbundet införlivas i förteckningar över produkter enligt förordningen om produkter med dubbla användningsområden varierar medlemsstaternas
29Se fotnot 15 ovan för närmare uppgifter om artiklarna 5, 9 och 10 i förordningen om produkter med dubbla användningsområden.
10
medlemskap i dessa system.30 Till följd av detta kan medlemsstater som inte är medlemmar i vissa multilaterala system inte delta i beslutsprocesserna för nya kontroller som senare införlivas i förordningen om produkter med dubbla användningsområden. De saknar också ett forum för att uttrycka sin oro över frågor om icke-spridning och exportkontroll som rör de multilaterala system som de inte är medlemmar i.
Dessutom finns det, till skillnad från många andra områden för EU:s utrikespolitik och som nämnts ovan, ingen gemensam EU-röst i multilaterala system och andra internationella forum där, eller i anslutning till vilka, frågor om exportkontroll diskuteras. För närvarande samordnar medlemsstaterna inte sina ståndpunkter om införandet av nya kontroller inför möten inom ramen för multilaterala system, i syfte att fastställa en gemensam EU-ståndpunkt. Till skillnad från den normala regeln för unionens yttre åtgärder som rör handel med produkter som omfattas av exportkontroller är det dessutom medlemsstaterna som deltar i och arbetar i dessa system snarare än unionen, trots att resultatet av diskussionerna inom ramen för dessa system senare införlivas i EU:s rättsliga ram för produkter med dubbla användningsområden.
Avsaknaden av en gemensam EU-röst utsätter enskilda medlemsstater för starka geopolitiska påtryckningar och ger dem en svagare förhandlingsposition. Mot bakgrund av den geopolitiska kapplöpningen om tekniskt ledarskap och kontroll av strategisk teknik står medlemsstater med särskild teknisk kapacitet under allt större tryck från tredjeländer. Allierade eller likasinnade partner kan eftersträva anpassning till kontroller som utformats på grundval av deras egna säkerhetsbedömningar och säkerhetsintressen, medan tredjeländer som sannolikt kommer att omfattas av kontroller kan hota enskilda medlemsstater med repressalier. Bättre samordning och gemensamma åtgärder på EU-nivå skulle fungera som en motvikt till sådana påtryckningar, ge medlemsstaterna den starkare förhandlingsposition som följer av den inre marknadens omfattning och säkerställa att samtliga kontroller baseras på en europeisk bedömning av risker och egna intressen.
Detta begränsar också EU:s förmåga att verka som en geopolitisk aktör och agera på samma villkor som andra stater, exempelvis USA, Kina och Japan, som också bidrar till att fastställa dagordningen för känsliga teknikområden. Detta är särskilt oroande vid en tidpunkt då parametrarna för kontroll av en rad kritiska nya tekniker fastställs i multilaterala och plurilaterala sammanhang eller genom ensidiga åtgärder från de berörda staternas sida.
Framväxten av en gemensam EU-röst skulle främja samstämmighet mellan EU:s och medlemsstaternas ståndpunkter och komplettera EU-medlemsstaternas fortsatta deltagande i de multilaterala systemen.
4.4. Globala leveranskedjor och effekter i senare led
Såsom anges i den europeiska strategin för ekonomisk säkerhet har covid-19-pandemin blottlagt de risker som starkt koncentrerade leveranskedjor kan innebära för den europeiska ekonomins funktion. Rysslands anfallskrig mot Ukraina visade hur ett alltför stort beroende av ett enda land, särskilt ett land vars system har divergerande värden, modeller och intressen, minskar EU:s strategiska alternativ, äventyrar våra ekonomier och utsätter våra medborgare för fara. Mot denna bakgrund fortsätter EU att diversifiera sina leveranskedjor och stärka sin kollektiva beredskap, resiliens och avskräckande hållning gentemot politik och praxis som inte är marknadsrelaterade och mot ekonomiskt tvång.
EU är fast beslutet att arbeta med tredjeländer och i multilaterala forum för att säkerställa att exportkontroller inte i onödan stör strategiska leveranskedjor och är förenliga med de
30För närvarande är Cypern, Estland, Lettland, Litauen, Malta, Rumänien, Slovenien och Slovakien inte parter i kontrollsystemet för missilteknik, och Cypern är inte part i Wassenaar-arrangemanget.
11
tillämpliga undantagen i allmänna tull- och handelsavtalet. Inom ramen för partnerskapsdelen i strategin för ekonomisk säkerhet arbetar EU dessutom med länder som delar dessa farhågor för att hantera riskerna för de störningar i leveranskedjor som vållas av tredjeländer.
4.5. Lärdomarna av EU:s sanktioner mot Ryssland
EU:s svar på Rysslands anfallskrig mot Ukraina ledde till en exceptionell och snabb utvidgning av sanktionerna mot Ryssland. Exportrestriktioner var några av de första sanktioner som antogs och inbegrep en utvidgning av exportförbuden för produkter med dubbla användningsområden och känsliga produkter omedelbart efter Rysslands militära aggression mot Ukraina i februari 2022.31
Dessa exportrestriktioner har blivit ett särskilt viktigt verktyg för att begränsa det ryska militära industrikomplexets tillgång till känslig teknik och hindra dess användning i ryska vapensystem. För att säkerställa att dessa exportrestriktioner är ändamålsenliga har EU gjort långtgående insatser för att motverka kringgående av sanktioner och återfyllning av produkter som omfattas av sanktioner och säkerställa en konsekvent efterlevnadskontroll.
Genomförandet av EU:s sanktioner mot Ryssland har också lett till en märkbar ökning av informationsutbytet inom och mellan behöriga tillsynsmyndigheter, såsom exportkontrollmyndigheter och tullmyndigheter, och när det gäller riskinformation, via det tullriskhanteringssystem (CRMS2) som förvaltas av kommissionen.32 Detta är viktigt för att säkerställa ett ändamålsenligt genomförande av åtgärderna i hela EU.33
Sådana restriktioner är jämförbara med kontroller av export av produkter med dubbla användningsområden ur teknisk och förfarandemässig synvinkel34, även om det är viktigt att notera att EU:s sanktionssystem och EU:s ram för kontroll av export av produkter med dubbla användningsområden är separata instrument med olika rättsliga grunder, mål och beslutsregler.
Exportrestriktionerna enligt EU:s sanktionssystem mot Ryssland bekräftade dock exportkontrollers potential som ett ändamålsenligt verktyg för att hantera EU:s säkerhetsutmaningar, om de genomförs snabbt, enhetligt och i samordning med internationella partner.
31
32
Dessa kompletterade de åtgärder som EU redan infört för export av vissa varor och viss teknik med dubbla användningsområden i juli 2014.
CRMS2 fungerar som en enda referenspunkt för medlemsstaterna när det gäller att få tillgång till information som är relevant för riskhantering i samband med genomförandet av sanktioner och risken för kringgående.
33Inom ramen för e-systemet för dubbla användningsområden (det elektroniska system som föreskrivs i artikel 23.6 i förordningen om produkter med dubbla användningsområden) har EU:s medlemsstater delat sanktionsrelaterad information som inte bara rör avslag (vilket sker enligt förordningen om produkter med dubbla användningsområden), utan även information om tillstånd som beviljats för viss begränsad export till Ryssland. Detta stöds ytterligare av antagandet av den tullreform som kommissionen föreslog i maj 2023, inbegripet en ny tullmyndighet och en ny tulldatacentral som kommer att bidra till en förbättrad EU-strategi för riskhantering.
34Till exempel har del A i bilaga VII till förordning (EU) nr 833/2014 (förordningen om sanktioner mot Ryssland), som innehåller en förteckning över varor och teknik som omfattas av restriktioner för export till Ryssland, en liknande struktur som bilaga I till förordningen om produkter med dubbla användningsområden. Dessutom föreskrivs i artikel 2.6 i förordningen om sanktioner mot Ryssland att reglerna och förfarandena i förordningen om produkter med dubbla användningsområden i tillämpliga delar ska gälla för dessa exportrestriktioner.
12
5.FÖRSLAG TILL REAKTION
Såsom förutsågs i strategin för ekonomisk säkerhet har behovet av snabbare och mer samordnade åtgärder på EU-nivå på området för exportkontroll blivit akut, eftersom en ickesamordnad ökning av medlemsstaternas nationella kontroller skulle skapa kryphål och undergräva exportkontrollernas effektivitet och den inre marknadens integritet. Denna risk är desto mer uttalad i den nuvarande snabbt föränderliga tekniska miljön, där skillnader mellan medlemsstaterna skulle försvaga den ekonomiska säkerheten för EU som helhet.35
Mot bakgrund av detta kommer Europeiska kommissionen att föreslå åtgärder på både kort och medellång sikt för att ta itu med problemen. Den höga representanten/vice ordföranden får vid behov lämna synpunkter på eventuella frågor som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.
5.1. Att säkerställa fortsatta och förstärkta enhetliga kontroller i EU
På kort sikt anser kommissionen att det är viktigt att söka omedelbara lösningar för att utvidga bilaga I till EU:s förordning om produkter med dubbla användningsområden36 till att omfatta sådana produkter som inte omfattats av de multilaterala exportkontrollsystemen på grund av vissa medlemmars blockering, särskilt Ryssland, men som stötts av medlemsstaterna inom ramen för dessa system. Detta skulle kunna ske genom ett riktat förslag om att införa sådana kontroller i EU:s nuvarande kontrollförteckning i bilaga I till förordningen om produkter med dubbla användningsområden.
Det finns två sätt att göra detta. Ett första sätt är ett lagstiftningsförslag från kommissionen enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet för att möjliggöra en uppdatering av bilaga I, vilken skulle behöva antas gemensamt av både Europaparlamentet och rådet. Ett annat sätt kan vara en delegerad akt från kommissionen. Genom förordningen om produkter med dubbla användningsområden delegeras ändringar av dess bilaga I till kommissionen, förutsatt att villkoren för delegering är uppfyllda, särskilt att en sådan ändring återspeglar medlemsstaternas internationella åtaganden i fråga om dessa nya produkter. Kommissionen kan överväga denna andra väg om medlemsstaterna framdeles kan bekräfta att de har gjort sådana åtaganden internationellt.
Genom att införa nya produkter för exportkontroll i bilaga I till förordningen om produkter med dubbla användningsområden skulle man undvika de begränsningar för nationella kontroller som beskrivs i avsnitt 4.1. Det skulle möjliggöra enhetliga kontroller i alla 27 medlemsstater, som antas och offentliggörs samtidigt på alla officiella EU-språk. Denna uppsättning gemensamma EU-kontroller skulle skydda den inre marknaden och bidra till att skapa lika villkor för EU:s exportörer. Det skulle också öka effektiviteten i EU:s kontroller och i kontrollerna bland medlemsstaterna, till exempel genom en effektivare användning av lagstiftnings- och tillsynsresurser i medlemsstaterna.
5.2. Att inrätta ett forum för politisk samordning av exportkontroller
Mot bakgrund av de ökande geopolitiska spänningar som beskrivs ovan bör medlemsstaterna och kommissionen ha ett forum för att diskutera utvecklingen på lämpligt hög nivå i syfte att främja gemensamma EU-ståndpunkter, beakta den inre marknadens dimension i utvecklingen
35Gemensamt meddelande till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet om en europeisk strategi för ekonomisk säkerhet (JOIN(2023) 20 final).
36I motsats till medlemsstaternas nationella kontroller kontrolleras produkter i bilaga I till förordningen om produkter med dubbla användningsområden enhetligt och samtidigt av samtliga medlemsstater i enlighet med artikel 3 i förordningen.
13
på exportkontrollområdet samt utarbeta och samordna åtgärder på internationell nivå. Detta skulle kunna ske genom ett forum för exportkontrollpolitik.
5.3. Mekanism för bättre samordning av nya nationella kontrollförteckningar
Kommissionen anser att det även på kort sikt är väsentligt att förbättra samordningen av de nya nationella kontrollförteckningar som införs av EU:s medlemsstater. Detta behövs i situationer där medlemsstaterna kan besluta att anta nationella kontrollförteckningar för produkter som de anser vara i riskzonen men som ännu inte kontrolleras på multilateral nivå.
Före mandatperiodens slut har kommissionen för avsikt att som ett första steg anta en rekommendation med förslag till att förbättra denna samordning. Åtgärden skulle rekommendera att medlemsstaterna ska underrätta övriga medlemsstater och kommissionen om nya nationella kontrollförteckningar innan de antas och att andra medlemsstater kan lämna synpunkter på den planerade nationella kontrollförteckningen, om de anser att förteckningen sannolikt kommer att beröra deras allmänna säkerhet, och att de ska förse den medlemsstat som föreslår sådana kontroller med relevant information. Kommissionen skulle också vara beredd att lämna synpunkter eller anta yttranden i situationer där den anser att den nya nationella kontrollförteckningen sannolikt kommer att beröra den allmänna säkerheten i mer än en medlemsstat eller unionens intresse.37
Denna frivilliga strategi för att förbättra samordningen skulle kunna öka transparensen i fråga om medlemsstaternas antagande av nya nationella kontrollförteckningar, underlätta samordningen av kontroller mellan medlemsstaterna enligt artiklarna 9 och 10 i förordningen om produkter med dubbla användningsområden, och göra det möjligt för behöriga nationella myndigheter att ta hänsyn till potentiella risker med eller konsekvenser av sina beslut för andra medlemsstater och för unionen.
5.4.Att tidigarelägga utvärderingen av förordningen om produkter med dubbla användningsområden
Enligt förordningen om produkter med dubbla användningsområden ska den utvärderas mellan 2026 och 2028. Den snabba händelseutvecklingen under de tre senaste åren har dock föranlett kommissionen att dra slutsatsen att utvärderingen bör tidigareläggas till första kvartalet 2025, så att man kan bedöma och därefter eventuellt lägga fram förslag för att åtgärda brister i förordningens ändamålsenlighet och effektivitet – varav vissa har lyfts fram i denna vitbok.
Utvärderingen kommer att underbyggas av en omfattande studie under 2024, men också kunna bygga på resultaten av utvärderingen av ett antal tekniker som är kritiska för EU:s ekonomiska säkerhet, enligt tillkännagivandet i en rekommendation38 från kommissionen som antogs den 3 oktober 2023.39
37Vid bedömningen av unionens intresse skulle all tillgänglig information beaktas och en helhetsbedömning göras av de olika intressen som står på spel. Detta skulle innefatta intressena hos ekonomiska aktörer i unionen, såsom industrier i tidigare och senare led, samt projekt eller program av unionsintresse i den mening som avses i förordning (EU) 2019/452.
38Kommissionens rekommendation av den 3 oktober 2023 om kritisk teknik för EU:s ekonomiska säkerhet för vidare riskbedömning med medlemsstaterna (C(2023) 6689).
39Detta ligger i linje med medlemsstaternas ambition att bättre kontrollera exporten av teknik. Se till exempel uttalandena hos Peterson Institute den 28 mars 2023 från Frankrikes biträdande minister med ansvar för Europafrågor, Laurence Boone, om behovet av att EU färdigställer sin doktrin om vilken teknik unionen är villig att exportera och till vilka aktörer, vilka finns tillgängliga på https://www.piie.com/events/european- approach-economic-statecraft.
14
Utvärderingen kommer att göras i samråd med medlemsstaterna och berörda parter, och ledsagas av ett offentligt samråd. Detta bör göra det möjligt för berörda parter att identifiera brister i den nuvarande ramens ändamålsenlighet och effektivitet och föreslå möjliga lösningar på dessa, mot bakgrund av de utmaningar som identifieras i denna vitbok.
*
**
15