Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén 2024 års rapport om rättsstatsprincipen Situationen i fråga om rättsstatsprincipen i EU

EU-dokument COM(2024) 800

EUROPEISKA

KOMMISSIONEN

Bryssel den 24.7.2024

COM(2024) 800 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

2024 års rapport om rättsstatsprincipen

Situationen i fråga om rättsstatsprincipen i EU

{SWD(2024) 801 final} - {SWD(2024) 802 final} - {SWD(2024) 803 final} - {SWD(2024) 804 final} - {SWD(2024) 805 final} - {SWD(2024) 806 final} - {SWD(2024) 807 final} - {SWD(2024) 808 final} - {SWD(2024) 809 final} - {SWD(2024) 810 final} - {SWD(2024) 811 final} - {SWD(2024) 812 final} - {SWD(2024) 813 final} - {SWD(2024) 814 final} - {SWD(2024) 815 final} - {SWD(2024) 816 final} - {SWD(2024) 817 final} - {SWD(2024) 818 final} - {SWD(2024) 819 final} - {SWD(2024) 820 final} - {SWD(2024) 821 final} - {SWD(2024) 822 final} - {SWD(2024) 823 final} - {SWD(2024) 824 final} - {SWD(2024) 825 final} - {SWD(2024) 826 final} - {SWD(2024) 827 final} - {SWD(2024) 828 final} - {SWD(2024) 829 final} - {SWD(2024) 830 final} -

{SWD(2024) 831 final}

1. INLEDNING

Rättsstatsprincipen är en nödvändig garanti för att våra demokratier ska fungera väl, för skyddet av individuella rättigheter och därmed för livskraften och välståndet i våra samhällen och ekonomier. Rättsstatsprincipen, demokrati och grundläggande rättigheter är grunden för Europeiska unionens arbete för att främja fred, välstånd, konkurrenskraft, social sammanhållning och stabilitet över hela kontinenten och världen. Dessa värden, som är gemensamma för medlemsstaterna1, sätts ofta under press, och de demokratiska samhällenas och institutionernas motståndskraft sätts ständigt på prov. Inför stora förändringar – vare sig det gäller covid-19-krisen, Rysslands anfallskrig mot Ukraina eller den dubbla gröna och digitala omställningen – är EU:s värden lika centrala som någonsin för medborgarnas förtroende.

Inom EU har man nått en allt starkare övertygelse om att det krävs en proaktiv strategi för att främja och försvara rättsstatsprincipen för att unionen ska fungera väl2. Detta överensstämmer generellt med EU-medborgarnas åsikter och förväntningar. I en nyligen genomförd Eurobarometerundersökning ansåg 74 % av de svarande att EU spelar en viktig roll för att upprätthålla rättsstatsprincipen och 89 % ansåg att det var viktigt att alla EU- medlemsstater respekterar EU:s grundläggande värden3.

Varje år sedan 2020 har rapporten om rättsstatsprincipen, genom en systematisk och objektiv granskning av rättsstatsprincipens utveckling i alla medlemsstater, visat att rättsstatsprincipen är viktig för medborgare och företag i hela EU. Fem år senare har medlemsstaternas och hela unionens beredskap att upptäcka, förebygga och ta itu med nya utmaningar förbättrats avsevärt. Detta gynnar motståndskraften hos våra europeiska demokratier och det ömsesidiga förtroendet för EU samt en väl fungerande inre marknad i EU. Det gynnar också ett företagsklimat som främjar konkurrenskraft och hållbar tillväxt.

EU har åtagit sig att främja rättsstatsprincipen som en grundläggande förutsättning för mänskliga rättigheter och demokrati globalt och i sitt grannskap4. Utöver de tydliga ekonomiska och säkerhetsmässiga fördelarna med en större union är ett viktigt mål för EU:s utvidgning att stadigt förankra demokratin, rättsstatsprincipen och respekten för de grundläggande rättigheterna på hela vår kontinent5. Att vid sidan av medlemsstaterna inbegripa vissa kandidatländer6 i 2024 års rapport om rättsstatsprincipen kommer att stödja dessa länders reforminsatser för att uppnå irreversibla framsteg i fråga om demokrati och rättsstatsprincipen inför anslutningen och garantera att en hög standard kommer att hållas även efter anslutningen.

1Artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen.

2Rule of law toolbox at EU level (faktablad om EU:s verktygslåda till stöd för rättsstatsprincipen) https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/rule_of_law_factsheet_1.pdf.

3Särskild Eurobarometerundersökning 553 – Rättsstatsprincipen (2024).

4Se EU:s handlingsplan för mänskliga rättigheter och demokrati 2020–2024, JOIN(2020) 5 final.

5Meddelande från kommissionen om reformer och politisk översyn inför utvidgningen, COM(2024) 146 final.

6Albanien, Montenegro, Nordmakedonien och Serbien. Urvalet återspeglar de framsteg som gjorts i deras respektive anslutningsprocess eller framsteg när det gäller deras beredskap för rättsstatsprincipen.

2. UPPRÄTTHÅLLA RÄTTSSTATSPRINCIPEN TILL GAGN FÖR MEDBORGARE OCH FÖRETAG

Under de senaste fem åren har kommissionen arbetat för att bygga upp en rättsstatsarkitektur som ska bidra till att motverka den risk som det innebär för enskilda medlemsstater och för EU som helhet om rättsstatsprincipen inte upprätthålls7.

Syftet med detta arbete har varit att främja en rättsstatskultur, förhindra att problem avseende rättsstatsprincipen uppstår eller fördjupas och att på ett effektivt sätt bemöta allvarliga och ihållande utmaningar på EU-nivå. Detta krävde en diversifiering av de rättsstatsinstrument som skulle kunna användas på EU-nivå, så att åtgärderna kan kalibreras på bästa sätt8.

Rättsstatsprincipens arkitektur och den förbättrade kunskap som har uppnåtts kring rapporten om rättsstatsprincipen, samt medlemsstaternas reformtakt, har stärkt det ömsesidiga förtroendet och format en bättre gemensam förståelse för hur man kan främja en miljö där rättsstatsprincipen kan blomstra.

Sedan 2020 har därtill flera nya EU-initiativ höjt de gemensamma standarderna på områden med direkt relevans för rättsstatsprincipen, med hjälp av de resultat som övervakningen inom ramen för denna rapport har gett. Dessa initiativ kommer att främja integriteten9, intensifiera kampen mot korruption10, öka insynen och ansvarsskyldigheten i beslutsprocesser11, öka de offentliga förvaltningarnas kapacitet och kvalitet på alla nivåer12, skydda mediernas frihet och mångfald13 både online och offline, stärka oberoende myndigheter såsom nationella likabehandlingsorgan14 och främja och skydda en gynnsam miljö för demokratiskt utrymme15 där såväl medborgare som ett aktivt och oberoende civilt samhälle

7I meddelandet från kommissionen om att ytterligare stärka rättsstatsprincipen inom unionen från 2019 fastställs: ”Om rättsstatsprincipen inte är tillräckligt skyddad i alla medlemsstater skadas unionens grundvalar av solidaritet och sammanhållning samt det förtroende som krävs för ömsesidigt erkännande av nationella beslut och för hela den inre marknadens funktion.” (COM(2019) 164).

8Europeiska revisionsrätten efterlyste en starkare översikt över de olika rättsstatsinstrumenten (Europeiska revisionsrättens översikt av rapporteringen om rättsstatsprincipen ).

9Avtal om inrättande av ett interinstitutionellt organ för etiska normer för ledamöter av de institutioner och rådgivande organ .

10Ett paket om kampen mot korruption (JOIN(2023) 12 final) innehöll ett förslag till ett nytt direktiv om korruptionsbekämpning genom straffrättsliga bestämmelser COM(2023) 234 och ett förslag från den höga representanten om att utvidga verktygslådan för sanktioner inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) till att omfatta allvarlig korruption (HR(2023)108).

11Förslag om transparens kring intresserepresentation för tredjeländers räkning (COM(2023) 637 final).

12I meddelandet om att förbättra det europeiska dataområdet för offentlig förvaltning (ComPAct) (COM(2023)

667)fastställs en ram för medlemsstaternas kompetensutveckling för experter inom offentlig förvaltning och utnyttjande av teknik för att ta itu med utmaningar i fråga om god samhällsstyrning, effektivitet i domstolsväsendet och korruption.

13Förordning (EU) 2024/1083 om fastställande av en gemensam ram för medietjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiv 2010/13/EU (europeisk mediefrihetsförordning) och direktiv 2024/1069/EU om skydd för personer som deltar i den offentliga debatten mot uppenbart ogrundade anspråk eller rättegångsmissbruk (strategiska rättsprocesser för att hindra offentlig debatt). Arbetet fortsätter med rekommendationen om journalisters säkerhet från 2021 (C(2021) 6650, 16 september 2021) liksom med de förslag som ska skydda journalister och människorättsförsvarare som deltar i den offentliga debatten mot uppenbart ogrundade rättsprocesser eller rättegångsmissbruk (strategiska rättsprocesser för att hindra offentlig debatt), C(2022)2428, 27 april 2022).

14Direktiv (EU) 2024/1500 om standarder för likabehandlingsorgan och rådets direktiv (EU) 2024/1499 om standarder för likabehandlingsorgan.

15Kommissionens rekommendation om främjande av engagemang och faktisk delaktighet för medborgare och civilsamhällesorganisationer i politiska beslutsprocesser, C(2023) 8627 final.

kan dra nytta av de rätta villkoren och verktygen för meningsfullt deltagande och engagemang.

Rapporten om rättsstatsprincipen står i centrum för EU:s rättsstatsarkitektur

När det nya kommissionskollegiet inrättades 2019 placerade ordförande Ursula von der Leyen rättsstatsprincipen högst upp på den politiska dagordningen och rapporten om rättsstatsprincipen blev en av de centrala politiska riktlinjerna för den innevarande mandatperioden. Detta åtagande har hon lovat att stärka ytterligare under de kommande fem åren.

Rapporten är utformad som en årlig cykel och fokuserar på förebyggande åtgärder genom att öka medvetenheten om viktiga händelser på rättsstatsområdet. Genom att identifiera sådana utmaningar kan rapporten hjälpa medlemsstaterna att i samarbete med kommissionen, andra medlemsstater och berörda parter såsom Venedigkommissionen16 hitta lösningar som skyddar rättsstatsprincipen. Rapporten har blivit ett centralt instrument i EU:s verktygslåda för rättsstatsprincipen och en viktig referenspunkt på EU-nivå och nationell nivå. Dess särskilda övervakning har lett till en starkare gemensam förståelse av utvecklingen i varje medlemsstat, vilket bidrar till att identifiera risker, ta fram möjliga lösningar och rikta in stöd tidigt.

I rapporten granskas varje år situationen i fråga om rättsstatsprincipen i varje medlemsstat och i EU som helhet, och man bedömer på ett strukturerat och rigoröst sätt betydande nationell utveckling, såväl positiv som negativ, på fyra nyckelområden: domstolsväsendet, korruptionsbekämpning, mediernas frihet och mångfald samt institutionella kontroller och motvikter. Med sin öppna och objektiva metod, som bygger på erkända normer för rättsstatsprincipen, säkerställer rapporten en rättvis och likvärdig behandling av alla medlemsstater samtidigt som hänsyn tas till särskilda nationella sammanhang och rättsliga traditioner.

Sedan 2022 innehåller rapporten konkreta rekommendationer till medlemsstaterna för att bättre stödja deras insatser för att gå vidare med reformer och för att fastställa var förbättringar eller uppföljningsåtgärder kan behövas. Under 2023 hade nästan 65 % av den första omgången särskilda rekommendationer, som utfärdades 2022, följts upp, vilket tyder på en positiv reformdynamik i hela EU. Under 2024 fortsatte denna trend och 68 % av rekommendationerna för 2023 följdes upp17.

Detta visar att medlemsstaterna gör betydande ansträngningar för att ta itu med rekommendationerna i rapporten. Samtidigt kan vissa rekommendationer, beroende på art och innehåll, ta längre tid att genomföra än den årliga cykeln för dessa rapporter. Orsaker till detta kan till exempel vara behov av omfattande politiska samråd och samråd med berörda parter, eller att valcykler kan avbryta framstegen i lagstiftningsarbetet. Rapporten och dess rekommendationer är också inriktade på övervakning av situationen på plats och på resultaten av reformerna.

Dialog och uppföljning av rapporten om rättsstatsprincipen på nationell nivå och EU-nivå

Rapporten och dess rekommendationer är avgörande för en kontinuerlig dialog med och mellan medlemsstaterna. Detta har inneburit intensifierade kontakter mellan kommissionen och medlemsstaterna, inklusive nationella parlament, vilka genom att stifta lagar och utkräva

16COM(2020) 580 final.

17Betydande framsteg eller ett fullständigt genomförande noterades för nästan 20 % av rekommendationerna, och vissa framsteg för 50 % av rekommendationerna. Inga framsteg noterades för övriga rekommendationer.

ansvar av den verkställande makten spelar en särskilt viktig roll för att upprätthålla rättsstatsprincipen. Regelbundna möten i EU:s nätverk av kontaktpunkter för rättsstatsprincipen fungerar som ett forum för utbyte av erfarenheter i frågor av gemensamt intresse som framhålls i rapporterna om rättsstatsprincipen18.

Rapporten har utvecklats till en central del av EU-institutionernas arbete med rättsstatsprincipen. Den årliga rättsstatsdialogen i rådet19 bygger på kommissionens rapport om rättsstatsprincipen, vilken anses skapa utrymme för konstruktiva politiska utbyten mellan medlemsstaterna och för utbyte av bästa praxis och lärdomar. År 2023 gjorde rådet en utvärdering av sin dialog med positivt utfall och undersökte möjligheten att öka dess frekvens20. Dessutom fortsatte rådet (rättsliga och inrikes frågor) att diskutera aktuella rättsstatsfrågor under varje ordförandeskap på sex månader21. Rättsstatsfrågor är också relevanta för arbetet i andra rådskonstellationer, vilket framgår av diskussionen i maj 2024 om främjande av en rättsstatskultur genom utbildning i rådet (utbildning, ungdom, kultur och idrott).

Europaparlamentets starka intresse har visat sig inte bara i de årliga debatterna om rapporterna om rättsstatsprincipen, utan även i de landsspecifika debatterna och de särskilda offentliga utfrågningarna om demokrati, rättsstatsprincipen och de grundläggande rättigheterna22. En ny grupp för övervakning av demokrati, rättsstatsprincipen och de grundläggande rättigheterna gav ytterligare fokus.

Rapporten bidrog också till att stimulera en bredare debatt om rättsstatsprincipen. Exempel på detta är den andra högnivåkonferensen mellan ordförandena i EU:s högsta författningsrättsliga instanser i november 202323. I januari 2024 ägnades den trettonde direkta dialogen mellan EU:s huvudstäder och kommissionen åt rättsstatsprincipen, med deltagande borgmästare som diskuterade den lokala dimensionen av de fyra pelarna i rapporten24. Europeiska revisionsrätten har bidragit till ytterligare reflektioner om rapporten och offentliggjorde i februari 2024 en översikt av kommissionens rapportering om rättsstatsprincipen25.

Rapporten har också fungerat som en katalysator för ett mer omfattande deltagande av det civila samhället och berörda parter när det gäller rättsstatsfrågor. Det civila samhällets

18Nätverket av nationella kontaktpunkter för rättsstatsprincipen (europa.eu). Under det senaste året har utbytet av god praxis bland annat involverat ombudsmän och nationella människorättsinstitutioner, system för ärendetilldelning och instrument för tekniskt stöd för reformer i både medlemsstaterna och kandidatländerna.

19I detta sammanhang höll rådet (allmänna frågor) en övergripande diskussion om den allmänna utvecklingen på området rättsstatsprincipen i september 2023 samt landsspecifika diskussioner i oktober 2023 och januari och maj 2024.

20Utvärdering av rådets rättsstatsdialog – ordförandeskapets slutsatser . Utvärderingen formaliserade rapporten om rättsstatsprincipen som grund för den årliga dialogen.

21I mars 2024 diskuterade rådet (rättsliga och inrikes frågor) domstolsväsendets motståndskraft när det handlar om kriminella organisationer i en rättsstat. I oktober 2023 fokuserade diskussionen i rådet (rättsliga och inrikes frågor) på att stärka det nationella domstolsväsendets effektivitet och kvalitet.

22Europaparlamentets resolution av den 28 februari 2024 om 2023 års rapport från kommissionen om

rättsstatsprincipen (2023/2113(INI)), P9_TA(2024)0108, samt särskilda plenardebatter om Malta (19 oktober 2023), Slovakien (17 januari 2024), Grekland (7 februari 2024) och Ungern (24 april 2024).

23Deltog gjorde bland annat Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.

24Efter dialogen offentliggjorde EU:s huvudstäder ett ståndpunktsdokument som ett bidrag till 2024 års rapport om rättsstatsprincipen, med en uppmaning om att mer uppmärksamhet ska ägnas åt rättsstatsprincipens lokala dimension och att ytterligare EU-finansiering ska göras tillgänglig för lokala utbildningsinitiativ på detta område.

25Europeiska revisionsrättens översikt av kommissionens rapportering om rättsstatsprincipen 2024 .

organisationer och människorättsförsvarare spelar en viktig roll både för att stimulera och skydda de värden och rättigheter som fastställs i EU-fördragen och i stadgan om de grundläggande rättigheterna, och bidrar till att främja rättsstatsprincipen på fältet. Det civila samhällets organisationer och yrkesorganisationer som företräder grupper såsom domare, åklagare eller journalister lämnar betydande bidrag till rapporten varje år. Det civila samhällets organisationer har också lämnat värdefulla rekommendationer om hur förberedelseprocessen för rapporterna kan förbättras, vilket har lett till en förlängning av samrådsperioden för berörda parter och ökad insyn26.

Kommissionen har fortsatt att anordna nationella dialoger om rättsstatsprincipen tillsammans med Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, där olika nationella berörda parter på nationell nivå sammanförs, och försöker inkludera dem mer i uppföljningen av rapporterna om rättsstatsprincipen. De erbjuder värdefulla möjligheter för kommissionen och nationella myndigheter att ta in det civila samhällets perspektiv, sammankalla olika berörda parter och utforska samarbetsstrategier för att genomföra rekommendationerna27.

Stöd till reformer på området rättsstatsprincipen

Effektiva domstolsväsenden, kampen mot korruption och god lagstiftning har alla direkt ekonomisk relevans, med betydelse för investeringar, tillväxt och sysselsättning, och därmed för den inre marknadens goda funktion. Rättsstatsprincipen och goda styrelseformer är hörnstenar för en väl fungerande inre marknad och för ett sunt företagsklimat, för de offentliga finansernas hållbarhet och för effektiva strukturreformer. De ingår därför i den europeiska planeringsterminen och dess landsspecifika rekommendationer.

Flera medlemsstater inkluderade särskilda rättsstatsåtgärder och relaterade delmål och mål i sina nationella planer för återhämtning och resiliens, som syftar till att ta itu med relevanta landsspecifika rekommendationer. Detta har bidragit till att driva på viktiga reformer av domstolsväsendena, kampen mot korruption och den övergripande transparensen och delaktigheten i lagstiftningsprocessen28. I synnerhet har medlemsstaterna vidtagit åtgärder för att stärka domstolsväsendenas oberoende, såsom att reformera den disciplinära ordningen för domare och förbättra domstolsväsendenas effektivitet, till exempel genom att reformera domstolarnas struktur. Vissa medlemsstater har också, i linje med åtagandena i sina planer, intensifierat kampen mot korruption, till exempel genom att stärka de institutioner som ägnar sig åt att bekämpa korruption. Medlemsstaterna har också genomfört åtgärder för att förbättra kvaliteten på lagstiftningsprocessen, till exempel genom att införa obligatorisk användning av offentliga samråd och konsekvensbedömningar. I vissa fall ansågs dessa åtaganden i planerna för återhämtning och resiliens vara nödvändiga för att skydda EU:s ekonomiska intressen, eftersom tillgången till utbetalningar inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens är beroende av att åtagandena uppfylls på ett tillfredsställande sätt.

Annan EU-finansiering har också bidragit till att bygga upp domstolsväsendets, mediernas och det civila samhällets kapacitet att upprätthålla rättsstatsprincipen, liksom tekniskt stöd och expertis för riktade reformer, särskilt genom instrumentet för tekniskt stöd. Åtgärderna har varit inriktade på att förbättra den offentliga förvaltningens och domstolsväsendets

26 Framför allt inför landsbesöken Rapporten om rättsstatsprincipen 2024 – Europeiska kommissionen (europa.eu).

27För mer information, se: Nationella dialoger om rättsstatsprincipen – Europeiska kommissionen (europa.eu).

28Se kommissionens rapport om genomförandet av faciliteten för återhämtning och resiliens: det fortsatta arbetet , (COM(2023) 545).

effektivitet och kvalitet och på att ta itu med utmaningarna när det gäller korruption och mediernas mångfald29. Dessa åtgärder har även stöttats i medlemsstaterna genom deras samarbete med internationella experter, med hjälp av Europarådet och dess olika organ30 samt genom utbyten med yrkesverksamma från andra medlemsstater.

Ökad kapacitet att hantera rättsstatsproblem

Som ett komplement till utvecklingen av verktygslådan för rättsstatsprincipen när det gäller förebyggande åtgärder och för att skapa incitament för reform på rättsstatsområdet har EU också ökat sin förmåga att hantera problem på rättsstatsområdet.

Kommissionen har fortsatt att utöva sin roll som EU-fördragens väktare31. Vid behov har den inlett överträdelseförfaranden för att ta itu med specifika överträdelser av rättsstatsprincipen. Domstolsväsendets oberoende har varit kärnan i en viktig rättspraxis som Europeiska unionens domstol (EU-domstolen) har utvecklat i ärenden som inletts genom kommissionens överträdelseförfaranden och genom begäran av förhandsavgöranden från nationella domstolar.

Den generella villkorlighetsordningen för skydd av unionsbudgeten trädde i kraft 2021 för att säkra en sund ekonomisk förvaltning av unionens budget och skydda unionens ekonomiska intressen mot överträdelser av rättsstatens principer32. Kommissionen övervakar noga situationen i alla medlemsstater och vidtar åtgärder vid behov. Kommissionen inledde 2022 ett förfarande för att skydda EU:s budget från överträdelser av rättsstatens principer i Ungern33. På förslag av kommissionen beslutade rådet om budgetskyddsåtgärder i december 202234. Även om genomförandet av vissa korrigerande åtgärder som lagts fram som svar på villkorlighetsförfarandet pågår, kvarstår betydande brister och inga nya åtgärder vidtogs av Ungern för att avhjälpa de kvarstående problemen. Den 13 december 2023 drog kommissionen därför slutsatsen att de åtgärder som rådet antagit ett år tidigare bör fortsätta att gälla. Kommissionen är beredd att fortsätta att samarbeta med Ungern för att lösa de kvarstående problemen35.

Ett annat instrument som har uppmuntrat reformer till stöd för medlemsstaterna i tillämpningen av stadgan om de grundläggande rättigheterna är det övergripande nödvändiga villkoret enligt förordningen om gemensamma bestämmelser. Medlemsstaterna måste införa effektiva mekanismer för att säkerställa att stadgan efterlevs i alla skeden av genomförandet av EU-program36. Detta inbegriper efterlevnad av den rätt som fastställs i

29Andra program som erbjuder viktigt stöd är programmet för medborgare, jämlikhet, rättigheter och värden och programmet Kreativa Europa.

30Särskilt Venedigkommissionen och gruppen av stater mot korruption (Greco).

31I sitt meddelande Verkställande av EU-rätten för ett EU som levererar från 2022 underströk kommissionen att EU är en rättsgemenskap byggd på gemensamma värden som delas av medlemsstaterna. Att tillämpa och genomdriva EU-rätten och respekten för rättsstatsprincipen är själva grunden för unionen (COM(2022) 518).

32I januari 2024 rapporterade kommissionen om tillämpningen av förordningen om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten och drog slutsatsen att de åtgärder som vidtagits fram till dess hade visat sig vara effektiva för att skydda EU:s ekonomiska intressen (COM (2024) 17 final/2).

33Den 27 april 2022 inledde kommissionen för första gången det förfarande som fastställs i artikel 6.1 i villkorlighetsförordningen.

34Rådets genomförandebeslut (EU) 2022/2506 av den 15 december 2022.

35Kommissionens beslut C(2023) 8999 final av den 13 december 2023. Enligt villkorlighetsförordningen får Ungern lägga fram ytterligare korrigerande förslag, och om kommissionen anser att frågorna har lösts delvis eller fullt ut ska den lägga fram ett förslag för rådet om att anpassa eller upphäva de antagna åtgärderna.

36Förordningen om gemensamma bestämmelser reglerar fyra fonder inom sammanhållningspolitiken, en havs- , fiskeri- och vattenbruksfond samt tre fonder för inrikes frågor inom ramen för delad förvaltning. Enligt

stadgan till ett effektivt rättsmedel och en rättvis rättegång av en oberoende och opartisk domstol. Detta verktyg har visat sig vara effektivt i praktiken, eftersom det hittills har förekommit två fall där kommissionen frigjort EU-medel först efter det att de berörda medlemsstaterna hade genomfört de reformer som ansågs nödvändiga för att uppfylla det övergripande nödvändiga villkoret för domstolsväsendets oberoende.

Slutligen har förfarandet enligt artikel 7.1 i EU-fördraget, som gör det möjligt för rådet att fastställa att det föreligger en tydlig risk för en allvarlig överträdelse av EU:s värden och att följa upp sådana risker, fortsatt i rådet. Artikel 7 i EU-fördraget37 är ett exceptionellt verktyg som EU kan använda för att hantera de allvarligaste brotten mot rättsstatsprincipen i en medlemsstat. Hittills har förfarandet inletts två gånger: Först av kommissionen med avseende på Polen i december 201738 och sedan av Europaparlamentet med avseende på Ungern i september 201839. Inom ramen för båda förfarandena höll rådet flera formella utfrågningar och lägesrapporteringssessioner, dock utan att fatta något beslut om att ta något av förfarandena till nästa steg40. Efter att utvecklingen börjat gå i positiv riktning i Polen drog kommissionen i maj 2024 slutsatsen att villkoren för att bibehålla förfarandet inte längre var uppfyllda. De polska myndigheterna antog en handlingsplan för att ta itu med de frågor om domstolsväsendets oberoende som omfattas av kommissionens motiverade förslag från december 2017 och som kommissionen kommer att använda i sin övervakning41. Med tanke på att det inte längre finns någon uppenbar risk för att Polen allvarligt bryter mot rättsstatsprincipen drog kommissionen tillbaka sitt motiverade förslag, och förfarandet mot Polen har nu avslutats. Övervakningen av utvecklingen på rättsstatsområdet kommer att fortsätta som en del av rapporten om rättsstatsprincipen.

Ytterligare skyddsåtgärder finns också i andra instrument. Inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens övervakar kommissionen noga efterlevnaden av delmålen och kan hålla inne en del av framtida betalningar om en åtgärd avseende ett delmål eller mål som tidigare har bedömts ha uppnåtts på ett tillfredsställande sätt har upphävts42. Om den upphävda åtgärden är relevant för att skydda EU:s ekonomiska intressen skulle alla framtida utbetalningar blockeras och endast kunna frigöras på nytt om åtgärden åter uppnåddes. Enligt förordningen om gemensamma bestämmelser måste övergripande och tematiska nödvändiga villkor uppfyllas under hela programperioden. Om en medlemsstat vid något tillfälle inte längre uppfyller ett nödvändigt villkor som tidigare hade fått en positiv bedömning skulle en ny bedömning kunna leda till att EU:s utbetalningar blockeras.

förordningen om gemensamma bestämmelser krävs det också att medlemsstaterna har en stark mekanism för klagomålshantering.

37I artikel 7 i EU-fördraget fastställs på vilka villkor rådet får slå fast att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter värden som anges i artikel 2. Europeiska rådet får slå fast om det finns ett sådant allvarligt och ihållande åsidosättande och rådet får därefter besluta om vilka åtgärder som ska vidtas för att upphäva en medlemsstats rättigheter enligt fördragen.

38Förslag till rådets beslut (COM(2017) 835, 20.12.2017).

39Europaparlamentets resolution av den 12 september 2018 (2017/2131(INL)).

40Sju formella utfrågningar angående Ungern har ägt rum hittills. När det gäller Polen hölls sex utfrågningar innan kommissionens förslag drogs tillbaka.

41Se även landskapitlet om Polen (SWD (2024) 821).

42Kommissionens rapport om genomförandet av faciliteten för återhämtning och resiliens: det fortsatta arbetet, (COM(2023) 545).

Rättsstatsprincipen utgör grunden för utvidgningsprocessen och samarbetet med externa partner

Rysslands oprovocerade och omotiverade militära aggression mot Ukraina och dess folk, som nu är inne på sitt tredje år, är också ett direkt angrepp på EU:s värden. EU:s beslutsamhet att upprätthålla rättsstatsprincipen och den internationella regelbaserade ordningen har bara ökat inför Rysslands anfallskrig. Skydd och upprätthållande av våra demokratiska institutioner och värden är ett gemensamt ansvar för medlemsstater och EU-institutioner. Detta är desto viktigare nu när EU och dess medlemsstater hotas av fientliga utländska aktörer som använder desinformation och cyberattacker för att försöka undergräva våra demokratier, och det finns allt fler bevis på direkt utländsk inblandning i våra demokratiska strukturer43. Länder i grannskapet och på västra Balkan är också mål för försök till inblandning från Rysslands sida, där desinformation, antidemokratisk retorik och anti-EU-retorik är särskilt oroväckande.

Att konsolidera demokratiska strukturer, upprätthålla rättsstatsprincipen och skydda de grundläggande rättigheterna står i centrum för EU:s engagemang i kandidatländerna. Trovärdiga och hållbara reformer på dessa områden är avgörande för framstegen mot anslutning. De definieras som de grundläggande principerna i EU:s utvidgningspolitik44. Den reviderade utvidgningsmetod som rådet godkände 202045 stärkte de grundläggande principernas centrala ställning, eftersom det är dessa frågor som ska tas upp först i anslutningsförhandlingarna och de sista som ska avslutas, och framsteg när det gäller de grundläggande principerna är avgörande för framstegen i förhandlingarna som helhet. Detta innebär att de övervakas under hela anslutningsprocessen och är avgörande för i vilken takt länderna rör sig mot anslutning.

I kommissionens årliga utvidgningspaket granskas varje lands övergripande framsteg på vägen mot anslutning. Enligt principen om egna meriter kan kommissionen rekommendera att man går vidare i förhandlingarna med varje land endast i de fall där man uppnått konkreta och kontinuerliga framsteg när det gäller rättsstatsprincipen. Rättsstatsprincipen är också en viktig del av den nya faciliteten för reformer och tillväxt för västra Balkan och Ukrainafaciliteten. För att fullt ut kunna dra nytta av dessa två stödmekanismer utan motstycke måste länderna utarbeta och genomföra en överenskommen reformagenda som innehåller konkreta steg vad gäller de grundläggande principerna.

Från och med 2024 beslutade kommissionen, vilket tillkännagavs av ordförande Ursula von der Leyen i anförandet om tillståndet i unionen 2023, att utöka deltagandet i rapporten om rättsstatsprincipen för att komplettera arbetet inom ramen för anslutningsprocessen, som fortfarande är den enda utgångspunkten för utvidgningsförhandlingarna46. Albanien, Montenegro, Nordmakedonien och Serbien deltar nu i rapporten om rättsstatsprincipen och

43Några fall är exempelvis lagstiftare som hackas före val, dold lobbyverksamhet via bulvaner, falsk forskning som offentliggörs för att skönmåla bakgrunden när det gäller mänskliga rättigheter och webbplatser som påstås vara oberoende medieplattformar men som egentligen i hemlighet stöder kampanjer för politisk inblandning. Se meddelande från kommissionen om försvar av demokratin, COM(2023) 630 final.

44Tillsammans med ekonomiska kriterier och reform av den offentliga förvaltningen.

45Kommissionens meddelande Förbättra anslutningsprocessen – Ett trovärdigt EU-perspektiv för västra Balkan, COM(2020) 57 final.

46Synergier mellan utvidgningsprocessen och rapporten om rättsstatsprincipen kommer att säkerställas och inga rekommendationer utfärdas för kandidatländerna i rapporten om rättsstatsprincipen. Rekommendationer kommer även fortsättningsvis att utfärdas i det årliga utvidgningspaketet samt i samband med det andra åtagandet enligt stabiliserings- och associeringsavtalen. Rapporten om rättsstatsprincipen kommer att stödja genomförandet av dessa rekommendationer.

EU:s nätverk av kontaktpunkter för rättsstatsprincipen, vilket speglar framstegen i deras respektive anslutningsprocesser eller framstegen när det gäller deras beredskap på rättsstatsområdet. Detta tillvägagångssätt kommer att möjliggöra en utvidgning till andra kandidatländer i framtiden. Att vid sidan av medlemsstaterna inkludera dessa länder kommer att stärka EU:s stöd till reformer på rättsstatsområdet, stödja ländernas anslutningsprocess och bidra till att upprätthålla ett hållbart mönster med höga standarder efter anslutningen.

Kapacitetsuppbyggnad är avgörande för att säkerställa att reformerna genomförs i praktiken. EU tillhandahåller ekonomiskt och tekniskt stöd för att säkerställa att reformerna anpassas till europeiska normer. EU uppmuntrar även bästa praxis, bland annat genom att samråda med Venedigkommissionen om viktig lagstiftning. Expertgranskningar, utbildning av rättstillämpare och främjande av institutionellt samarbete med offentliga förvaltningar i medlemsstaterna (samverkan) har varit viktiga former av EU-stöd i kandidatländerna.

EU intar i alla sina externa åtgärder, såväl bilaterala som regionala och internationella, en stark och konsekvent hållning som främjar rättsstatsprincipen världen över. Upprätthållandet av rättsstatsprincipen är centralt i alla EU:s externa åtaganden och utgör en hörnsten i alla avtal som EU ingår med internationella partner. I en oberoende utvärdering av EU:s åtgärder för att stödja rättsstatsprincipen och kampen mot korruption i unionens partnerländer (2010– 2021)47 konstaterades det att EU har lyckats föra rättsstatsagendan framåt, även där manöverutrymmet varit begränsat och även i sköra och konfliktdrabbade stater. Med utgångspunkt i denna utvärdering har ett globalt Team Europe-initiativ om demokrati lanserats för att man ska arbeta mer effektivt och strategiskt med stödet till rättsstatsprincipen och kampen mot korruption48. EU har också ett tydligt åtagande att bekämpa korruption på global nivå, stödja rättsliga och politiska reformer för att bygga upp institutioner och tillsynsorgan för korruptionsbekämpning och att stärka det civila samhället, visselblåsare, människorättsförsvarare och oberoende medier som vakthundar mot korruption. Frågor med anknytning till rättsstatsprincipen, såsom rätten till en rättvis rättegång och till rättssäkerhet, kampen mot korruption och domstolsväsendets oberoende, lyfts regelbundet inom ramen för de dialoger om mänskliga rättigheter som förs med partnerländer, och EU riktar sitt stöd till nyckelaktörer som främjar rättsstatsprincipen.

3. CENTRALA ASPEKTER AV SITUATIONEN I FRÅGA OM RÄTTSSTATSOMRÅDET PÅ NATIONELL NIVÅ

Liksom tidigare år innehåller denna rapport om rättsstatsprincipen 2024 viktiga gemensamma teman och trender, särskilda utmaningar och positiv utveckling inom de fyra pelarna i rättssystemen, ramar för korruptionsbekämpning, mediernas frihet och mångfald samt andra institutionella frågor som rör kontroller och motvikter. De exempel som ges har hämtats från bedömningarna i de 31 landskapitlen. De är en integrerad del av rapporten och återger sammanhangen i varje medlemsstat och deltagande kandidatland i detalj49. Rapporten innehåller även särskilda rekommendationer till medlemsstaterna50 och bedömningar om

47Utvärderingen offentliggjordes i december 2022. Denna strategiska utvärdering ger en oberoende och evidensbaserad bedömning av resultaten av EU:s stöd för rättsstatsprincipen i unionens partnerländer.

48Team Europe Democracy (TED) är ett globalt tematiskt Team Europe-initiativ där 14 medlemsstater medverkar som lanserades för att främja demokrati och mänskliga rättigheter i hela världen. Ansvarsskyldighet och rättsstatsprincipen är viktiga prioriterade frågor.

49Landskapitlen finns här .

50Det hänvisas till rekommendationerna i fotnoter i hela rapporten. De förtecknas även i bilagan efter område i landskapitlen och inbegrips i de enskilda landskapitlen.

framstegen med genomförandet av de särskilda rekommendationer som utfärdades förra året51.

Metod för rapporten om rättsstatsprincipen och tillhörande rekommendationer

Bedömningen i landskapitlen för varje medlemsstat och kandidatland som omfattas har utarbetats i enlighet med en fastställd metod som använts för tidigare utgåvor av rapporten52. Landskapitlen är baserade på kommissionens egen kvalitativa bedömning och ger en sammanfattning av de väsentligaste inslagen i utvecklingen sedan juli 2023. I varje landskapitel fokuserar analysen främst på områden där det skett en väsentlig utveckling, eller där de stora utmaningar som identifierades i den förra rapporten fortfarande består under rapporteringsperioden. Analysen innehåller en kvalitativ bedömning av medlemsstaternas framsteg i genomförandet av rekommendationerna från 202353. Målet med rekommendationerna för 2024 är fortfarande att stödja medlemsstaterna i deras ansträngningar att genomföra reformer54. Det finns inga rekommendationer för kandidatländerna i denna rapport. Sådana rekommendationer utfärdas inom ramen för det årliga utvidgningspaketet.

Rapporten är resultatet av ett nära samarbete med nationella myndigheter och bygger på en rad olika nationella, internationella och andra källor55 samt kommissionens egen uppgiftsinsamling56. Medlemsstaterna och kandidatländerna uppmanades att bidra, lämna skriftliga synpunkter57 och delta i särskilda landsbesök58. Ett samråd som riktade sig till berörda parter gav också värdefulla bidrag, både övergripande och landsspecifika59. Vidare

51Bedömningarna i landskapitlen påverkar inte någon framtida bedömning inom ramen för faciliteten för

återhämtning och resiliens (förordning (EU) 2021/241 av den 12 februari 2021), enligt förordningen om gemensamma bestämmelser (förordning (EU) 2021/1060 av den 24 juni 2021) eller enligt den generella villkorlighetsordningen för skydd av unionsbudgeten (förordning (EU) 2020/2092 av den

22december 2020). 52 Metoden finns här .

53 Beroende på de framsteg som gjorts i fråga om de olika delarna i varje rekommendation, och om rekommendationerna följde med från 2022 års rapport, kom kommissionen i varje enskilt fall till sin slutsats med hjälp av följande kategorier: inga (ytterligare) framsteg, vissa (ytterligare) framsteg, betydande framsteg och fullständigt genomförande. Beroende på hur långt man kommit med framstegen och de resultat som uppnåtts överförs rekommendationerna från 2023 års rapport till årets rapport, vid behov med anpassningar.

54 De principer som låg till grund för rekommendationerna är desamma som förra året (se COM(2022) 500, s. 3–4). Rekommendationerna påverkar inte eventuella åtgärder som kommissionen kan inleda enligt andra rättsliga instrument.

55 De källor som använts för att utarbeta rapporten inbegriper i synnerhet skriftliga underlag från medlemsstaterna, bidrag som mottagits i samband med de riktade samråden med berörda parter, information som framställts av internationella organisationer och den information som samlats in i samband med landsbesök. Dessa källor ligger till grund för kommissionens bedömning, men kommissionens slutsatser förblir kommissionens eget ansvar.

56 Resultattavlan för rättskipningen i EU tillhandahåller jämförande och tillförlitliga uppgifter om rättsväsendenas effektivitet, kvalitet och oberoende i EU:s medlemsstater. Dess syfte är att hjälpa EU och medlemsstaterna att förbättra effektiviteten i de nationella rättsväsendena. Resultattavlan omfattar även indikatorer för domstolsväsendets oberoende med avseende på investeringsskyddets effektivitet. Resultattavlan utökas gradvis för att presentera nya data: År 2024 innehöll den uppgifter om löner till personal inom domstolsväsendet och åklagarväsendet, längden på förfarandena i mutärenden och system för redovisning av tillgångar samt förfarandena för utnämning och uppsägning av åklagare. Resultattavlan är också en viktig källa för landsrapporterna inom ramen för den europeiska planeringsterminen.

57 Medlemsstaternas insatser finns här .

58 Information om landsbesöken finns i varje landskapitel. Under dessa landsbesök, som hölls online, talade kommissionen med medlemsstaternas nationella myndigheter, däribland rättsliga och oberoende myndigheter, polisen och berörda parter, som journalistförbund och civilsamhället.

59 Medlemsstaternas bidrag finns här .

bidrog Europarådet med en översikt över sina senaste yttranden och rapporter60. Innan denna rapport antogs hade de nationella myndigheterna fått möjlighet att lämna uppdaterade faktauppgifter till sitt landskapitel. Dessutom diskuterar kommissionen rapporten, på politisk och teknisk nivå, med nationella myndigheter och regeringar samt med de nationella parlamenten så snart den offentliggörs.

3.1Domstolsväsende

Välfungerande, effektiva och helt oberoende domstolsväsenden är oerhört viktiga för tillämpningen och verkställandet av EU-lagstiftning och nationell lagstiftning samt för upprätthållandet av rättsstaten. Domstolsväsendets oberoende är en integrerad del av de rättsliga avgörandena och härrör från principen om ett effektivt rättsskydd61. Oberoende domare och domstolar garanterar rättvisa rättsliga förfaranden och skydd av individuella rättigheter och är avgörande för att säkerställa att rättsväsendet fungerar till förmån för medborgare och företag. De är också nödvändiga för det rättsliga samarbetet i hela EU, vilket är ett centralt mål på området för frihet, säkerhet och rättvisa62. Tillgång till oberoende domstolar och rättslig prövning är en grundläggande del av rättsstaten63.

Medlemsstaterna måste fullt ut respektera de krav som fastställs i EU-rätten och rättspraxis från EU-domstolen och bör också ta hänsyn till europeiska normer vid utformningen av sina domstolsväsenden. Europeiska rättsliga nätverk och sammanslutningar64 bidrar också till att främja och upprätthålla rättsstatsprincipen genom att de arbetar för att vidareutveckla europeiska normer samt ger viktiga bidrag till utarbetandet av rapporten om rättsstatsprincipen.

Uppfattningar om domstolsväsendets oberoende

Såsom anges i resultattavlan för rättskipningen i EU 2024 visar Eurobarometerundersökningar som genomfördes 2024 om hur allmänheten och företag upplever domstolsväsendets oberoende förbättrades eller förblev stabilt jämfört med 2023 i de flesta medlemsstater, inklusive länder som upplevde systemutmaningar65. Ett välfungerande och fullt oberoende domstolsväsende kan ha en positiv inverkan på investeringar och är avgörande för investeringsskyddet, och bidrar därmed till tillväxt och konkurrenskraft. I Danmark , Finland , Österrike , Sverige , Luxemburg och Irland är det upplevda oberoendet fortfarande särskilt högt bland allmänheten och företagen (över 75 %), medan det fortfarande är mycket lågt i Kroatien , Polen och Bulgarien (under 30 %). När det gäller kandidatländerna visar Eurobarometerresultaten på relativt låga nivåer av upplevt oberoende.

60Europarådets bidrag finns här .

61Se särskilt artikel 19 i fördraget om Europeiska unionen och artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.

62Artikel 3.2 i fördraget om Europeiska unionen.

63Den 18 juni 2024 tillkännagav EU sitt beslut att följa OECD:s rekommendation om tillgång till domstolsväsende och rättssystem med människan i centrum från 2023 (Recommendation on Access to Justice and people-centred justice systems, inte översatt till svenska). Kommissionen anslöt sig till de 22 medlemsstater som är medlemmar i OECD för utarbetandet av rekommendationen och fortsätter att arbeta för att den ska gå vidare.

64Till exempel det europeiska nätverket för domstolsadministrationer, nätverket för ordförande vid högsta domstolarna i Europeiska unionen, sammanslutningen av de högsta förvaltningsdomstolarna i Europeiska unionen, Rådet för advokatsamfunden i Europeiska unionen och Europarådets kommission för effektivisering av rättsväsendet (Cepej).

65Diagrammen 51 och 53, 2024 års resultattavla för rättskipningen i EU.

Domstolsråd och förfaranden för att utse och avsätta domare som centrala garanter för domstolsväsendets oberoende

Förfaranden för att utse och avsätta domare samt domstolsrådens befogenheter och sammansättning är viktiga för att säkerställa domstolsväsendets oberoende, på grundval av de principer som fastställts av EU-domstolen.

När domstolsråd har inrättats är de en viktig bidragande faktor till domstolsväsendets oberoende66 och kan fungera som en buffert mellan domstolsväsendet och övriga maktgrenar i frågor som utnämning och karriär för domare samt i förvaltningen av domstolsväsendet67. Europeiska normer har tagits fram av Europarådet och berör hur domstolsråd bör utformas för att på bästa sätt skydda deras oberoende, exempelvis när det gäller deras sammansättning68. För att fungera effektivt behöver domstolsråden tillräckliga resurser och administrativt oberoende.

Flera medlemsstater påskyndade lagstiftningsinsatserna för att stärka domstolsrådens oberoende och effektivitet, och i vissa fall följde de rekommendationerna från 2023. I Luxemburg utnämndes det nationella domstolsrådet, som nu håller på att bli fullt operativt. I Bulgarien ändrade en konstitutionell reform sammansättningen av det högsta domstolsrådet för att anpassa det till de europeiska normerna. I Ungern , efter lagstiftningsreformen 2023, gör det nationella domstolsrådets nya befogenheter det möjligt att på ett effektivt sätt uppväga befogenheterna för ordföranden för det nationella domstolsverket, som har i uppdrag att sköta domstolarnas centrala förvaltning. I andra medlemsstater arbetar man med olika initiativ. I Polen antog Sejmen en lag för att ta itu med problemen i fråga om det nationella domstolsrådets oberoende. I Nederländerna håller förfarandet för att utnämna ledamöter i domstolsrådet och domstolsstyrelser för närvarande på att ses över. I Estland pågår diskussioner för att reformera domstolsrådet och överföra fler befogenheter från den verkställande makten till domstolsväsendet. I Spanien nådde man efter en strukturerad dialog med Europeiska kommissionen som mellanhand en överenskommelse om att förnya domstolsrådet och att omedelbart efter förnyandet inleda en process för att anpassa förfarandet för att utnämna domare till europeiska normer. Å andra sidan kvarstår oron för domstolsrådet i Slovakien , där inga framsteg har gjorts med att införa garantier för förfarandet för att avskeda ledamöter i domstolsrådet, och tre kandidater avskedades innan deras mandatperiod löpte ut.

När det gäller kandidatländerna inrättades det höga rättsliga rådet och det höga åklagarrådet i nya sammansättningar efter konstitutionella ändringar 2022 för att stärka domstolsväsendets oberoende i Serbien . I Montenegro har den rättsliga ram som garanterar domstolsväsendets oberoende och opartiskhet setts över. I Albanien har ansvarsskyldigheten stärkts tack vare granskning av alla domare och åklagare, men brister kvarstår när det gäller förfarandet för att utnämna ledamöter i det höga rättsliga rådet och det höga åklagarrådet som inte är domare. I Nordmakedonien kvarstår farhågorna om domstolsrådets funktion och oberoende.

66EU-domstolen har erkänt att när ett domstolsråd deltar i ett förfarande för utnämning som innefattar politiska organ kan det bidra till att göra denna process mer objektiv genom att begränsa de politiska organens utrymme för skönsmässig bedömning, förutsatt att domstolsrådet är tillräckligt oberoende av lagstiftande och verkställande makter och från det organ till vilket det lämnar yttranden. Se till exempel domen av den 2 mars 2021, A.B. m.fl. (Nomination des juges à la Cour suprême - Recours).

67Viktiga europeiska normer har tagits fram av Europarådet och berör hur domstolsråd bör inrättas för att på bästa sätt skydda deras oberoende, exempelvis när det gäller deras sammansättning, se särskilt Europarådets rekommendation CM/Rec(2010)12.

68Se särskilt Europarådets rekommendation CM/Rec(2010)12.

Den metod som används för att utnämna och avskeda domare är viktig för domstolsväsendets oberoende och allmänhetens uppfattning om det. För att garantera domstolsväsendets oberoende måste reglerna för att utnämna domare förhindra tvivel om de berörda domarnas oemottaglighet för externa faktorer och om deras neutralitet som domare69.

I flera medlemsstater pågår insatser för att förbättra förfarandena för att utnämna domare, bland annat som en uppföljning till 2023 års rekommendationer. I Grekland vidtogs lagstiftningsåtgärder för att involvera domstolsväsendet i utnämningarna till de högsta befattningarna inom domstolsväsendet. I Irland infördes i och med den nya lagen om utnämning av domare ett antal förbättringar för att minska det politiska inflytandet vid utnämning och befordran av domare. I Finland följer en arbetsgrupp upp rapporten om bedömningen av och framtida utvecklingstrender inom domstolsväsendet, inklusive förfarandet för att utnämna domare. I Österrike genomförs nyligen antagna reformer av systemen för att utnämna Högsta domstolens ordförande och domarkandidater. I Polen upphävs några av de negativa effekterna av de omtvistade reformerna av domstolsväsendet från 2017 när det gäller det ordinarie domstolsväsendets funktion. Regeringen har angett sin avsikt att involvera domstolsväsendet i alla beslut som rör utnämningar till viktiga befattningar inom det ordinarie domstolsväsendet och att anordna öppna utnämningsförfaranden på grundval av öppna uttagningsprov: en strategi som redan tillämpas för domstolsordförande och vice ordförande. I Tyskland pågår diskussioner om en eventuell reform för att stärka författningsdomstolens motståndskraft. I Malta har åtgärder tillkännagetts för att involvera domstolsväsendet i förfarandet för att utnämna överdomare, eftersom regeringen har godkänt en konstitutionell reform som föreskriver samråd med den sittande överdomaren före utnämningen av en ny överdomare. Vissa åtgärder vidtogs för att säkerställa att reformen av förfarandena för att utnämna domare i Slovenien innehåller tillräckliga garantier för domstolsväsendets oberoende, eftersom den tidigare planerade prövotiden utan föreskrivna garantier övergavs. Den konstitutionella reformen 2022 för att stärka domstolsväsendets oberoende i Serbien följs upp, bland annat genom tillämpning av det nya förfarandet för överklagande till författningsdomstolen när det gäller utnämningar av domare.

Utmaningar kvarstår i vissa medlemsstater när det gäller utnämningar till höga befattningar inom domstolsväsendet och när det gäller befattningar som domstolsordförande. I Lettland tillsattes en ledig tjänst vid Högsta domstolen, men inga åtgärder vidtogs för att införa lämpliga skyddsåtgärder mot otillbörligt politiskt inflytande inför framtida utnämningar. På samma sätt har inga åtgärder vidtagits i Österrike för att säkerställa domstolsväsendets delaktighet i utnämningen av ordförande (och vice ordförande) vid förvaltningsdomstolar. I Litauen finns det uppmaningar om att stärka vissa ytterligare garantier för insynen i förfarandet för att utnämna domare. I Sverige har inledande åtgärder vidtagits när det gäller nämndemännens oberoende, men inga framsteg har gjorts för att säkerställa att nomineringssystemet för nämndemännen garanterar deras oberoende.

I Montenegro har betydande förseningar i utnämningarna av domare fått allvarliga konsekvenser för domstolsväsendet, även om endast Högsta domstolens ordförande nu återstår att utse. I Serbien återstår ett stort antal lediga tjänster för domare och åklagare att tillsätta. I Nordmakedonien har utnämningsbeslut för åklagare och domare kritiserats av det civila samhället för att lida brist på förklaringar och tydliga kriterier.

69Se domarna av den 15 juli 2021, C-791/19, kommissionen mot Polen; av den 20 april 2021, C-896/19, Repubblika och Il-Prim Ministru; och av den 2 mars 2021, C-824/18, A.B. m.fl. (Nomination des juges à la Cour suprême - Recours).

Olika aspekter av domares och domstolars oberoende behandlas i ett antal medlemsstater. I Italien har en myndighet för skattemässig rättssäkerhet inrättats för att öka de nyligen inrättade skattedomstolarnas oberoende från ekonomi- och finansministeriet. I Nederländerna undersöks förstärkta säkerhetsåtgärder för att förbättra domstolsväsendets motståndskraft mot organiserad brottslighet. I Malta har man börjat ta itu med de ihållande problemen med specialdomstolarnas oberoende. För domstolarnas ärendefördelning krävs också garantier för domstolsväsendets oberoende och opartiskhet för att förhindra otillbörlig inblandning. Detta kan säkerställas på olika sätt, såsom slumpmässig ärendefördelning via en datoralgoritm eller ett på förhand fastställt beslut. Portugal har stärkt insynen i ärendefördelningen med hjälp av ett nytt elektroniskt system som håller på att genomföras i praktiken. I Ungern har insynen i ärendefördelningen vid Högsta domstolen förbättrats, samtidigt som farhågor kvarstår när det gäller ärendefördelningen i lägre domstolar.

I några medlemsstater finns det farhågor om otillbörliga påtryckningar på domstolsväsendet från politiker eller den verkställande nivån, och det finns också bevis för påtryckningar från tredjeländer. Risken för att offentliga uttalanden från regeringar och politiker kan påverka allmänhetens förtroende för domstolsväsendets oberoende har väckt oro i Slovakien , Italien och Spanien . Det finns särskilda farhågor om att ryska domstolar står bakom hot mot domare i Litauen . När det gäller kandidatländerna är oron för att offentliga tjänstemän eller politiker försöker påverka och sätta press på domstolsväsendet fortfarande hög i Albanien , Serbien och Nordmakedonien .

Åklagarmyndigheternas självständighet och oberoende som viktiga områden för reform

Åklagarmyndigheterna är organiserade på olika sätt runt om i EU, och ingen enhetlig modell tillämpas för samtliga medlemsstater. Institutionella skyddsåtgärder bör dock garantera åklagarmyndighetens självständighet och säkerställa att åklagare kan fullgöra sina yrkesmässiga skyldigheter utan yttre påverkan70. Detta är avgörande för den nationella straffrätten och EU:s straffrätt samt för skyddet av EU:s ekonomiska intressen.

Reformer för att stärka de institutionella skyddsåtgärderna för åklagarmyndigheten har fortsatt, delvis som svar på 2023 års rekommendationer. I Polen har ytterligare åtgärder vidtagits för att säkerställa åklagarmyndighetens oberoende från regeringen och för att skilja justitieministerns kansli från riksåklagarens. I Tjeckien omfattade en reform av åklagarmyndigheten garantier för avskedande av riksåklagaren och andra chefsåklagare. I Danmark lade regeringen fram ett förslag för parlamentet om att stärka allmänhetens uppfattning om riksåklagarens oberoende genom att begränsa tjänstens maximala mandat.

I Malta fortskrider överföringen av åtal från polisen till riksåklagarmyndigheten71. I Cypern håller regeringen på att utarbeta lagstiftning som syftar till att separera lagrådets (Law Office) rådgivande roll från dess åklagarroll, vilket är ett positivt steg mot att stärka åklagarmyndighetens oberoende. Planer om att införa en möjlighet att ompröva riksåklagarens beslut om att inte väcka åtal eller avbryta förfarandet har också tillkännagivits. I Spanien planeras en reform av riksåklagarens stadga, vilken kommer att utesluta personer som innehaft politiska ämbeten under de senaste åren från riksåklagarämbetet och förhindra att riksåklagaren agerar i ärenden som påverkar honom eller henne personligen. I Serbien gör lagarna om åklagarmyndigheten och det höga åklagarrådet det möjligt för åklagare att lämna in klagomål mot instruktioner, vilket syftar till att stärka åklagarnas oberoende.

70Se sammanställningen av Venedigkommissionens yttranden och rapporter om åklagare (CDL-PI(2022)023 ).

71Detta ingår också i Maltas plan för återhämtning och resiliens, delmål 6.3.

Den verkställande maktens befogenhet att ge instruktioner till åklagare i enskilda fall har fortsatt att vara föremål för särskild uppmärksamhet. I Nederländerna fortsätter debatten om avlägsnandet av den verkställande maktens befogenhet att ge instruktioner till åklagare i enskilda fall. I Tyskland har ett förslag lagts fram om att införa ytterligare skyddsåtgärder när det gäller justitieministrars befogenhet på både federal nivå och delstatsnivå att ge instruktioner till åklagare i enskilda fall.

Ett antal utmaningar återstår dock att ta itu med, bland annat de som omfattas av 2023 års rekommendationer. Den planerade reformen av åklagarmyndigheten i Österrike har inte kommit framåt, och det finns ingen politisk överenskommelse om att gå vidare med det förslag som expertgruppen lade fram 2022. I Slovakien är riksåklagarens befogenhet att upphäva beslut av åklagare med lägre rang fortfarande ett problem. År 2024 upplöste den slovakiska regeringen det särskilda åklagarämbetet, trots de starka farhågor som kommissionen uttryckte, både när det gäller den omedelbara effekten på ärendena och de långsiktiga strukturella effekterna, vilket äventyrade åklagarnas effektivitet och självständighet.

Säkerställande av ansvarsskyldighet och oberoende i disciplinära förfaranden när det gäller domare och åklagare

EU-domstolen har klargjort att disciplinära förfaranden inte får användas som ett sätt att utöva politisk kontroll över domstolsväsendet72. Dessa garantier inbegriper tydliga regler som definierar det agerande som utgör en disciplinär överträdelse och tillämpliga straff. Disciplinära förfaranden måste genomföras genom ett oberoende organ, enligt förfaranden som fullt ut skyddar rättigheterna i stadgan om de grundläggande rättigheterna, särskilt rätten till försvar. Reglerna måste också säkerställa möjligheten att överklaga besluten från de disciplinära organen till domstol73.

Den tendens som noterats i tidigare rapporter om rättsstatsprincipen fortsatte, med steg mot ökade garantier för domstolsväsendets oberoende och självständighet i disciplinära förfaranden i flera medlemsstater. I Slovenien har det lagts fram förslag till ändringar av lagen om domstolsrådet (Judicial Council Act) som syftar till en översyn av den disciplinära ramen för domare. I Tjeckien diskuteras en reform av de disciplinära förfarandena i parlamentet. Frankrike har antagit en ny lag som ändrar domarnas ställning, som omfattar det disciplinära systemet. I Malta förväntas en diskussion om förnyandet av det disciplinära systemet för åklagare hållas under andra halvåret 2024. I Polen reformerades det disciplinära system som var tillämpligt på domare, i linje med åtagandena i Polens plan för återhämtning och resiliens.

Ett effektivt skydd av domstolsväsendets oberoende kräver också en anda av integritet och opartiskhet. Flera medlemsstater genomför politiska åtgärder och praxis för att främja integritet inom domstolsväsendet. Exempel på detta är åtgärder i Kroatien och Sverige . I Belgien har regeringen beslutat att inte lägga fram ett förslag om att den nationella säkerhetsbyrån ska göra regelbundna säkerhetskontroller av alla domare. I Nordmakedonien har etiska regler för både åklagare och domare införts.

72Domstolen har erinrat om denna princip i mål som rör den polska högsta domstolens avdelning för disciplinära mål (dom av den 5 juni 2023, C-204/21, kommissionen mot Polen) och Rumäniens rättsliga inspektion (domar av den 11 maj 2023, mål 817/21, Inspectia Judiciara, och av den 18 maj 2021, C-83/19 etc. Asociatia ”Forumul Judecatorilor din România” m.fl. mot Inspectia Judiciara m.fl.).

73Dom av den 25 juli 2018, LM, C-216/18 PPU, punkt 67.

Åtgärder för att förbättra domstolsväsendets kvalitet och effektivitet

Domstolsväsendets effektivitet är en nödvändig förutsättning för att skydda rättigheter, rättssäkerhet och allmänhetens förtroende för rättsstatsprincipen. Ett effektivt domstolsväsende kan hantera ärendebelastningen och utfärdar beslut utan onödigt dröjsmål. Alltför utdragna förfaranden och eftersläpningar undergräver medborgares och företags förtroende för det nationella domstolsväsendet.

I flera medlemsstater finns nya åtgärder för att öka effektiviteten. Spanien har antagit nya åtgärder för att öka domstolsväsendets effektivitet. En tendens i Frankrike att minska domstolsförfarandenas längd kommer att stödjas ytterligare av ny lagstiftning som främjar tvistlösning i godo. I Tjeckien har effektiviteten fortsatt att öka, särskilt när det gäller förvaltningsärendenas längd, medan Serbien har sett en positiv trend när det gäller att minska längden på civilrättsliga, handelsrättsliga och straffrättsliga ärenden.

Trots vissa åtgärder står några medlemsstater fortfarande inför långvariga utmaningar när det gäller domstolsväsendenas effektivitet. Problem kvarstår i Malta , Kroatien och Grekland , även om samtliga länder vidtog nya åtgärder i ett försök att förkorta förfarandena. Ett liknande mönster i Portugal förvärras av farhågorna om att den allmänna straffprocesslagstiftningen inte är anpassad för att effektivt hantera komplicerade straffrättsliga förfaranden. I Italien fortsätter den positiva tendensen vad gäller de rättsliga förfarandenas längd, men allvarliga utmaningar kvarstår. När det gäller kandidatländerna är handläggningstiden för olika typer av ärenden fortfarande en utmaning i Albanien och Nordmakedonien .

Ett effektivt domstolsväsende behöver tillräckliga resurser, inbegripet nödvändiga investeringar i infrastruktur, och väl kvalificerad, utbildad och tillräckligt avlönad personal. Ett antal medlemsstater har erkänt detta genom att anslå ytterligare resurser för att stärka domstolsväsendets motståndskraft, bland annat genom sina nationella planer för återhämtning och resiliens. I Danmark , Frankrike , Sverige och Finland har resurserna för domstolsväsendet utökats. I Kroatien har betydande framsteg gjorts för att öka ersättningen, och lagstiftning för att fastställa objektiva ersättningskriterier planeras. I Rumänien vidtog högsta domstolen åtgärder för att ta itu med löneskillnader inom domstolsväsendet. I Lettland infördes betydande löneökningar för domare och anställda vid domstolar, även om omsättningsproblem kvarstår för biträdande domstolspersonal.

I andra medlemsstater utgör lönenivåerna fortfarande utmaningar, vilket ofta leder till personalbrist och lediga tjänster som är svåra att tillsätta. I Slovenien vidtogs vissa åtgärder för att höja lönenivån för domare och statsåklagare, vilken till stor del var oförändrad sedan 2012. Regeringen föreslog en partiell höjning och författningsdomstolen föreskrev hur dess dom skulle genomföras. I Tyskland har vissa åtgärder vidtagits för att komplettera domstolsväsendets totala resurser, men ersättningsnivån för domare är fortfarande en utmaning. I Tjeckien ändrades metoden för att fastställa domarnas löner för att minska löneökningarna, och lönerna för biträdande domstols- och åklagarpersonal förblir ett problem. I Nederländerna diskuteras särskilda rekommendationer för att ta itu med personalbristen och arbetsbördan inom domstolsväsendet. I Litauen bedöms en reform av domstolsväsendets löner positivt av domare, medan farhågor kvarstår när det gäller ersättningen till domstolspersonal och åklagare. Cypern , Portugal och Rumänien har svårt att rekrytera inom olika delar av domstolsväsendet. I Ungern har lönenivån för domare och domstolspersonal försämrats ytterligare på grund av den höga inflationen. Kandidatländerna har liknande resursbegränsningar. Serbien genomför en strategi för mänskliga resurser inom domstolsväsendet 2022–2026, men domstolsväsendets låga attraktionskraft utgör en

utmaning. I Nordmakedonien står man inför samma utmaning, men man har inte gjort några ändringar av lagarna avseende domares och åklagares löner för att ta itu med problemet.

När det gäller personalnivån har nya tjänster för domare inrättats i Spanien , medan det i Italien har gjorts betydande förbättringar när det gäller rekrytering av domare och administrativ personal. I Belgien har det gjorts ytterligare framsteg vad gäller tillräckliga resurser för domstolsväsendet, eftersom ett verktyg för att mäta arbetsbördan bekräftar strukturella resursbrister. I Albanien riskerar den generella bristen på resurser inom domstolsväsendet att inverka negativt på domstolsväsendets kvalitet.

Att investera i digital teknik kan stärka domstolsväsendena och göra dem mer tillgängliga, motståndskraftiga och redo att möta dagens och framtidens utmaningar. Nya digitaliseringsinitiativ har införts i Spanien , Kroatien , Italien , Irland , Frankrike , Nederländerna , Malta och Rumänien . I Bulgarien innehåller ett nytt lagförslag ändringar av lagen om landets domstolsväsende med anknytning till digitaliseringen av domstolsväsendet. Nordmakedonien , Serbien och Albanien vidtar åtgärder för att digitalisera ärendehanteringen, även om brister kvarstår.

Tillgång till rättslig prövning och advokaternas roll i domstolsväsendet

Advokater och advokatförbund spelar en viktig roll för att säkerställa tillgången till rättslig prövning och skyddet av de grundläggande rättigheterna, bland annat rätten till en rättvis rättegång. I flera medlemsstater vidtas åtgärder för att säkerställa tillförlitliga system för rättshjälp och tillgång till en advokat. I Luxemburg antogs en reform för att göra rättshjälpen mer tillgänglig. I Tjeckien och Spanien har bestämmelserna om rättshjälp ändrats för att öka tillgången. I Irland har vissa framsteg gjorts när det gäller att minska rättegångskostnaderna och en allmän översyn av systemet för rättshjälp i civilmål pågår. I Litauen fortskrider reformen av systemet för rättshjälp, och villkoren för att tillhandahålla rättshjälp har förbättrats. I Slovakien håller ändringar för att öka tillgången till kostnadsfri rättshjälp på att utarbetas. I Danmark pågår en översyn av systemet för rättshjälp. I Finland kommer en nationell myndighet för rättshjälp, som inrättades för att tillhandahålla mer konsekvent och högkvalitativ rättshjälp, att tas i drift 2025. Utanför EU har Albanien en omfattande rättslig ram för rättshjälp och antalet mottagare har ökat.

Vissa medlemsstater står fortfarande inför utmaningar. I Bulgarien förklarade författningsdomstolen att lagen om obligatorisk rättslig medling, som skulle träda i kraft fullt ut i juli 2024, stred mot grundlagen. I Ungern kvarstår farhågor när det gäller hur effektiv ordningen för rättshjälp är i både civilrättsliga och straffrättsliga ärenden. Vissa utmaningar har också identifierats i Österrike i samband med höga domstolsavgifter och tillgång till juridisk rådgivning i förvaltningsärenden, och vissa åtgärder har vidtagits för att ta itu med dessa.

Ett effektivt domstolsväsende kräver att advokaterna är fria att utöva sin verksamhet att råda och företräda sina klienter. I Tjeckien har ett ändringsförslag som ökar skyddet av advokaternas sekretess lagts fram i parlamentet. Å andra sidan har advokaters rätt till förtrolig kommunikation med sina klienter ifrågasatts av juristkåren i Belgien och respekten för advokaters lagstadgade rätt till förtrolig kommunikation har ifrågasatts i Rumänien . I Litauen fortsätter advokater att uttrycka oro över respekten för advokaters tystnadsplikt.

3.2Regelverk för korruptionsbekämpning

Korruption skadar tillhandahållandet av offentliga tjänster och bryter ned medborgarnas och företagens förtroende för samhällets institutioner. Detta skapar i sin tur en känsla av orättvisa

och undergräver rättsstatsprincipen. En övergripande strategi för korruptionsbekämpning bygger på en kombination av förebyggande åtgärder och straffåtgärder. Detta förutsätter ett robust rättsligt och institutionellt regelverk, effektiva utredningar och åtal samt en tydlig politisk vilja att verkställa regelverket för korruptionsbekämpning. Det behövs också omfattande och effektiva åtgärder för att minimera utrymmet för korruption och främja integritet.

Uppfattningar om korruptionsgraden i EU

Resultaten från korruptionsindexet74 visar att mer än hälften av de 20 länder som rankas bäst internationellt är EU-medlemsstater75. Det finns dock fortfarande skillnader mellan medlemsstaterna, även när det gäller utvecklingen under de senaste åren76. Kandidatländerna får lägre poäng än genomsnittet77.

Eurobarometerundersökningarna om korruption 202478 visar att korruption fortfarande är ett allvarligt problem för medborgare och företag i EU. Omkring sju av tio européer (68 %) anser att korruptionen är utbredd i deras land och över fyra av tio (41 %) anser att korruptionen har ökat i deras land. 57 % av medborgarna anser inte att deras regeringar bekämpar korruption på ett effektivt sätt. Dessutom anser de flesta europeiska företag (65 %) att korruptionsproblemet är utbrett i deras land, och hälften (51 %) anser att det är osannolikt att korrupta personer eller företag i deras land skulle bli avslöjade eller rapporteras till polis eller åklagare.

Nationella strategier för korruptionsbekämpning och genomförandet av dem

Vikten av att upprätthålla en effektiv politik för korruptionsbekämpning erkänns i internationell rätt79. Nationella strategier för korruptionsbekämpning kan säkerställa att länderna följer en övergripande, enhetlig och integrerad strategi som gör det möjligt att integrera åtgärderna mot korruption i alla relevanta politikområden. Nästan alla medlemsstater har för närvarande nationella strategier för korruptionsbekämpning, även om deras omfattning varierar. Sedan juli 2023 har Ungern , Grekland , Italien , Sverige och Österrike uppdaterat sina nationella strategier och/eller handlingsplaner80 och Portugal har antagit en agenda för korruptionsbekämpning. Frankrike , Finland och Bulgarien har inlett översynen av sina befintliga strategier, och de förberedande översynsprocesserna fortskrider i Slovenien , men har ännu inte inletts i Tyskland . I Estland fortsätter genomförandet av handlingsplanen

74Transparency International (2024) https://www.transparency.org/en/cpi/2022 .

75Elva medlemsstater är bland de 20 länder som uppfattas som minst korrupta, två fler än föregående år. Tre medlemsstater (Danmark, Finland och Sverige) får minst 80/100 poäng på indexet, medan andra (Nederländerna, Tyskland, Luxemburg, Irland, Estland, Belgien, Österrike och Frankrike) får över 70/100 poäng. EU-genomsnittet är (ska beräknas)/100.

76Poäng under 50 får Rumänien (46), Bulgarien (45) och Ungern (42).

77Poäng under 50 får Montenegro (45), Nordmakedonien (40), Albanien (36) och Serbien (36).

78Särskild Eurobarometer 548 om korruption (2024) och Flash Eurobarometer 543 om företagens inställning till korruption i EU (2024). De tidigare dataseten är särskilda Eurobarometer 534 (2023) och Flash Eurobarometer 524 (2023).

79Enligt Förenta nationernas konvention mot korruption ska konventionsstaterna, i enlighet med grundprinciperna i deras rättsordning, utveckla och genomföra eller upprätthålla en effektiv, samordnad antikorruptionspolitik som främjar samhällets medverkan och återspeglar rättssamhällets principer, korrekt förvaltning av offentliga angelägenheter och allmän egendom, integritet, öppenhet och ansvarsskyldighet. Samtliga medlemsstater och EU är parter i konventionen. Se även Kuala Lumpur-uttalandet om strategier för korruptionsbekämpning.

80För närvarande har 20 medlemsstater särskilda strategier eller program för korruptionsbekämpning. Nästan alla andra har delar om korruptionsbekämpning i andra nationella strategier och handlingsplaner.

mot korruption på ett effektivt sätt och inom tidsramen. I Malta drabbades övervakningen av genomförandet av den nationella strategin för bekämpning av bedrägeri och korruption av vissa förseningar.

Av kandidatländerna har Montenegro antagit en strategi för korruptionsbekämpning och Serbien håller på att slutföra sin. I Nordmakedonien tyder det långsamma genomförandet av de åtgärder som man har åtagit sig att införa i sin strategi för korruptionsbekämpning på bristande politiskt engagemang, medan genomförandet av den nuvarande strategin i Albanien är på rätt spår, dock med begränsad uppmärksamhet på högrisksektorer.

Stärka institutioner och rättsliga ramar för att bekämpa korruption

För en effektiv bekämpning av korruption krävs en robust rättslig och administrativ ram för korruptionsbekämpning81 och starka och oberoende institutioner för att verkställa reglerna. I allmänhet har alla medlemsstater och kandidatländer som ingår i denna rapport starka rättsliga ramar, även om vissa specifika luckor kvarstår. I överensstämmelse med rekommendationerna från 2023 har flera medlemsstater genomfört straffrättsliga reformer för att stärka kampen mot korruption. Österrike utvidgade mutbrott till att omfatta kandidater till offentliga ämbeten och inkluderade även ytterligare påföljder för korruptionsbrott, inbegripet förbud mot att inneha en offentlig tjänst. Grekland skärpte bestämmelserna om straffrättsligt ansvar för mutbrott och Kroatien stärkte lagstiftningen om bestickning av offentliga tjänstemän, utvidgade omfattningen av ansvaret för juridiska personer och höjde sanktionsnivåerna för juridiska personer. Tyskland antog en lag som stärker bestämmelserna om handel med inflytande som omfattar parlamentsledamöter. I andra medlemsstater kvarstår vissa luckor, särskilt när det gäller mutbrott utomlands. I Sverige analyseras de rättsliga definitionerna när det gäller mutbrott utomlands, vilka fortfarande är begränsade, i en utredning och i Finland pågår fortfarande översynen av mutbrott utomlands.

I vissa medlemsstater riskerar emellertid vissa straffrättsliga reformer att undergräva kampen mot korruption. I Slovakien ger en aktuell reform av straffrätten upphov till ett antal allvarliga farhågor och har nyligen ändrats ytterligare. Åtgärder i form av sänkta påföljder för korruptions- och korruptionsrelaterade brott, förkortade preskriptionstider för korruptionsbrott och avskaffande av den särskilda åklagarmyndigheten riskerar alla att försvaga kampen mot korruption. I Italien skulle en ny lag som upphäver brottet missbruk av tjänsteställning och begränsar omfattningen av brottet handel med inflytande kunna få konsekvenser för upptäckt och utredning av bedrägerier och korruption. När det gäller kandidatländerna försvagade de senaste ändringarna av strafflagen i Nordmakedonien den rättsliga ramen och påverkade lagföringen av korruptionsbrott negativt, särskilt i korruptionsärenden på hög nivå.

Viktiga framsteg har gjorts för att förbättra det institutionella landskapet för korruptionsbekämpning i vissa medlemsstater. I Bulgarien delades kommissionen för bekämpning av korruption och förverkande av olagliga tillgångar upp i två separata organ (kommissionen för korruptionsbekämpning och kommissionen för förverkande av olagliga tillgångar) i syfte att förbättra den institutionella ramen för korruptionsbekämpning, i enlighet

81Internationella standarder är i första hand Förenta nationernas konvention mot korruption, Europarådets straffrättsliga konvention om korruption och dess civilrättsliga konvention om korruption, OECD:s konvention om bekämpning av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförhållanden. På EU-nivå lade kommissionen den 3 maj 2023 fram ett förslag till direktiv om bekämpande av korruption, COM(2023) 234 final, som syftar till att uppdatera och stärka EU:s straffrättsliga ram.

med Bulgariens återhämtnings- och resiliensplan. Polen planerar att avveckla sin centrala byrå för korruptionsbekämpning och överföra dess resurser och befogenheter till polisens centrala utredningsbyrå, i syfte att ta itu med tidigare farhågor om inblandning.

Kapaciteten hos brottsbekämpande myndigheter, åklagarmyndigheter och domstolsväsendet i allmänhet att verkställa de straffrättsliga bestämmelserna om bekämpning av korruption är avgörande för att bekämpa korruption på ett ändamålsenligt sätt. Specialisering, expertis och lämplig personal behöver hålla jämna steg med de alltmer komplexa korruptionsbrotten. I Cypern , Malta och Portugal har åtgärder vidtagits för att öka de undersökande myndigheternas resurser medan Luxemburg planerar att göra detta. Farhågor har emellertid uttrycks både vad gäller den övergripande resursnivån och graden av specialisering när det gäller Slovakien och Irland . Liknande brister har lyfts fram när det gäller åklagarmyndigheter specialiserade på korruptionsbekämpning i Montenegro och Serbien .

Samarbete mellan brottsbekämpande myndigheter och andra myndigheter, såsom finansunderrättelseenheter och skatte-, revisions- och konkurrensmyndigheter och andra administrativa myndigheter samt tillgång till information och sammankoppling av databaser och register är avgörande för korruptionsbekämpningen. Samarbetet stärks i Spanien genom ett särskilt avtal mellan åklagarmyndigheterna för bedrägeribekämpning. I Italien är samarbetet mellan de olika nationella polis- och åklagarmyndigheterna, skattemyndigheterna och den nationella myndigheten för korruptionsbekämpning effektivt, och viktiga investeringar i it-verktyg och interoperabilitet gynnar de brottsbekämpande myndigheterna. I Irland träffas ett forum med högre representanter regelbundet för att underlätta samordning och informationsutbyte mellan polis- och åklagarmyndigheter samt andra nationella myndigheter som arbetar med att förebygga och bekämpa korruption. I andra medlemsstater har utmaningar noterats. Revisionsmyndigheten i Cypern rapporterar att vissa offentliga myndigheter som är föremål för revision (inklusive polisen i vissa fall) inte tillhandahåller relevant information. I Ungern stöter den nya integritetsmyndigheten på vissa praktiska hinder, särskilt när den behöver förlita sig på samarbete med andra offentliga organ.

Samarbetet mellan nationella myndigheter och Europeiska åklagarmyndigheten (Eppo) rapporteras överlag vara bra i de deltagande medlemsstaterna, Polen och Sverige anslöt sig till Eppo 202482. Förberedelserna för att Eppo ska kunna inleda sin verksamhet i båda länderna kommer att slutföras före utgången av 2024. Utanför EU har Albanien , Montenegro och Nordmakedonien ingått praktiska överenskommelser med Eppo, medan Serbien fortfarande måste ingå en praktisk överenskommelse med Eppo.

Undanröja hinder för brottsutredningar och lagföring och förbättra resultaten för korruption på hög nivå

Enligt den särskilda Eurobarometerundersökningen om medborgarnas inställning till korruption anser omkring två tredjedelar av européerna (65 %) att korruptionsärenden på hög nivå inte drivs i tillräcklig grad83. Effektiva utredningar och lagföring av korruptionsfall kan hindras av brister i lagstiftningen, såsom alltför betungande eller otydliga förfaranden för att upphäva immunitet eller korta preskriptionstider. Dessa hinder kan få särskilt allvarliga konsekvenser för komplexa korruptionsfall där det ofta behövs tid för att få fram bevisning. I Rumänien medförde försenade lagstiftningsåtgärder i samband med preskriptionstider att många korruptionsärenden avslutades och att fällande domar ogiltigförklarades. I Italien kan de föreslagna ändringarna av preskriptionstiden förkorta den tid som står till förfogande för

82Polen anslöt sig den 29 februari och Sverige den 17 juli.

83Särskild Eurobarometer 548 om medborgarnas inställning till korruption i EU (2024).

att genomföra brottmålsprocesser, inbegripet i korruptionsmål. I Slovenien begränsar de senaste ändringarna av straffprocesslagen möjligheterna att använda vissa utredningsåtgärder och kan eventuellt försvåra effektiv utredning och lagföring av korruption.

I 2023 års rapport om rättsstatsprincipen konstaterades att det i vissa medlemsstater behövdes reformer för att minska längden på straffrättsliga förfaranden för att förbättra resultaten när det gäller fällande domar, särskilt i korruptionsärenden på hög nivå. I Kroatien vidtogs åtgärder för mer effektiv utredning och lagföring av korruptionsbrott, medan en översyn av

straffprocesslagen och lagen om den särskilda åklagarmyndigheten för korruptionsbekämpning fortfarande återstår. I Tjeckien fortsätter korruptionsärenden på hög nivå även att uppmärksammas på grund av förseningar i vissa förfaranden. I Spanien pågår fortfarande en reform av straffprocesslagen, som också skulle kunna effektivisera hanteringen av korruptionsärenden på hög nivå.

En del medlemsstater fortsätter att befästa sina resultat när det gäller utredningar, lagföring och straff för korruption, inbegripet i ärenden på hög nivå84. I Österrike , Lettland och Rumänien förelåg fortsatt effektiva utredningar av korruption på hög nivå. Förnyade ansträngningar gjordes för att utreda korruptionsärenden på hög nivå i Polen , med flera omfattande pågående korruptionsärenden. Frankrike uppnådde fortsatt betydande resultat när det gäller att lagföra och döma korruptionsbrott på hög nivå. Grekland har gjort ansträngningar för att förbättra sina resultat, även genom att ta itu med de utmaningar som konstaterats vid insamlingen av statistik om korruption, inbegripet om korruption på hög nivå. I Slovenien ökade domarna i första instans i korruptionsmål avsevärt och antalet fällande domar fördubblades nästan, medan utredningar av eventuellt politiskt inflytande på hög nivå i polisbeslut pågår.

Andra medlemsstater har ännu inte uppnått stabila resultat när det gäller utredning och lagföring av korruptionsfall på hög nivå med avskräckande sanktioner och fällande domar. Det här är fallet exempelvis i Bulgarien och Malta . I Slovakien utgör den fortsatta bristen på samordning mellan korruptionsutredare och åklagare samt riksåklagarens användning av befogenheter att ogiltigförklara korruptionsutredningar och åtal hinder för verkliga resultat mot korruption på hög nivå. I Ungern har vissa korruptionsärenden på hög nivå nått åtalsstadiet, men fällande domar är fortfarande sällsynta i sådana fall och bristen på stabila resultat när det gäller utredningar och åtal i korruptionsmål rörande tjänstemän på hög nivå och personer i deras omedelbara närhet är fortfarande ett allvarligt problem.

I Montenegro är resultaten när det gäller utredningar och åtal i fall av korruption på hög nivå stabila, men bristen på rättegångar och slutliga domar bidrar till intrycket att det föreligger straffrihet. I Nordmakedonien hindrar resursbegränsningar och bristande samarbete mellan nationella myndigheter effektiv lagföring av korruptionsbrott och hindrar uppnåendet av stabila resultat när det gäller korruptionsärenden på hög nivå. I Albanien har antalet personer som utreds, åtalas och döms för korruption ökat, men en ny amnestilag ger anledning till oro. I Serbien har antalet fällande domar i korruptionsmål på hög nivå ökat under det senaste året, men det krävs ytterligare förbättringar för att uppnå stabila resultat när det gäller utredningar, åtal och fällande domar.

84Såsom konstateras i rapporten om rättsstatsprincipen 2020 är det svårt att följa upp och jämföra hur framgångsrik utredningen och lagföringen av korruptionsbrott är i medlemsstaterna, eftersom det saknas enhetlig, uppdaterad och konsoliderad statistik från alla medlemsstater. Bedömningen grundar sig på de uppgifter som medlemsstaterna har lämnat.

Bekämpning av korruption som möjliggör organiserad brottslighet

Korruption underlättar brottslig verksamhet och riktar sig både mot den privata och den offentliga sektorn. Hanteringen av korruptionsrisker i samband med infiltration och otillbörlig påverkan från organiserad brottslighet i den offentliga förvaltningen, brottsbekämpningen och rättsväsendet utgör en ökande prioritering för myndigheterna i flera medlemsstater. I Nederländerna utgör förebyggandet av infiltration i den offentliga förvaltningen och polisen genom korruption av organiserade kriminella grupper en strategisk prioritering. Ett program för bekämpning av omstörtande organiserad brottslighet pågår sedan 2020, där riskbedömningar har inletts inom flera sektorer (inklusive hamnar och lokala myndigheter) och åtgärder för att hantera sårbarheter. Sverige riktar insatserna mot riskområden och möjliggörande faktorer för infiltration av organiserad brottslighet. Belgien vidtar en rad åtgärder för att bekämpa korruption i samband med narkotikahandel och organiserade kriminella grupper, vilket anses vara ett viktigt fenomen.

Främja integritet inom den offentliga sektorn och förebygga intressekonflikter

Öppna och ansvarsfulla styrnings- och integritetsramar är det bästa skyddet mot korruption. Därför bygger effektiva metoder för korruptionsbekämpning ofta på åtgärder för att öka öppenhet, etik och integritet samt på reglering av områden som intressekonflikter, lobbyverksamhet och "svängdörrsproblematik"85.

Intressekonflikter uppstår när offentliga tjänstemän har privata eller yrkesmässiga intressen som kan påverka deras möjligheter att opartiskt och objektivt utföra sina uppgifter86. Vissa medlemsstater har vidtagit ytterligare åtgärder för att reglera intressekonflikter, även efter 2023 års rekommendationer. I Tjeckien antogs lagstiftning för att utvidga systemet avseende intressekonflikter, vilket omfattar ett totalförbud mot medieägande för valda tjänstemän, även om onlinemedier fortfarande inte omfattas av denna lagstiftning. I Slovenien håller lagstiftningen om övervakning av intressekonflikter och oförenliga uppdrag på att ses över. Utmaningar kvarstår i andra medlemsstater. I Italien pågår fortfarande arbetet med omfattande lagstiftning om intressekonflikter för personer som har politiska uppdrag. I Spanien har inga ytterligare åtgärder vidtagits för att förbättra reglerna om intressekonflikter för offentliganställda, trots att arbetet har pågått sedan 2021. När det gäller kandidatländerna är reglerna om intressekonflikter för offentliga tjänstemän i Albanien ofullständiga samt är inte anpassade till europeiska normer och i Nordmakedonien skulle systemet för överträdelser av reglerna om intressekonflikter behöva stärkas.

Statstjänstemän på hög nivå och parlamentsledamöter omfattas ofta av särskilda integritetsregler och många medlemsstater har uppförandekoder. Det är viktigt att det praktiska genomförandet av dessa regler är föremål för regelbundna kontroller och utvärderingar. I Belgien utvidgades uppförandekoden för federala tjänstemän till att omfatta alla medarbetare vid ministrars kanslier. I Estland utvecklas och används digitala verktyg för att säkerställa ett bättre genomförande av de befintliga integritetsreglerna. I Grekland fortsatte arbetet med att utarbeta uppförandekoder för parlamentsledamöter och regeringsmedlemmar.

I Portugal antogs även en ny uppförandekod för regeringen och tjänstemän på hög nivå, i vilken uttryckligen hänvisas till möjligheten till avsked vid brott mot koden och utformningen av en plan för förebyggande av korruptionsrisker föreskrivs. I andra medlemsstater kvarstår luckor. I Bulgarien inrättades en arbetsgrupp för att utarbeta en uppförandekod för de högsta

85JOIN(2023) 12 final, s. 4.

86Se Europarådet, Recommendation Rec(2000) 10 on Codes of conduct for public officials.

tjänstemännen, med beaktande av de allvarliga brister som konstaterats. I Finland finns det fortfarande ingen särskild uppförandekod för ministrar. Även om flera institutioner har särskilda uppförandekoder i Montenegro , är regeringens uppförandekod ineffektiv och antagandet av en lag med disciplinära påföljder pågår.

Säkerställa insyn i lobbyverksamhet och regler vid svängdörrssituationer

För att vara en legitim verksamhet för politiskt deltagande måste lobbyverksamhet åtföljas av stränga krav på öppenhet och integritet för att stödja ansvarsskyldighet och delaktighet i beslutsfattandet och begränsa otillbörligt och dolt inflytande87. Bristfälligt reglerad lobbyverksamhet kan också möjliggöra utländsk inblandning.

Vissa medlemsstater har sett över sina regler för insyn i lobbyverksamhet, även i överensstämmelse med 2023 års rekommendationer. I Tyskland trädde striktare regler i kraft för lobbyregistret, med utökade krav på öppenhet och vissa åtgärder vidtogs för att införa ett lagstiftningsavtryck. I Kroatien infördes ett elektroniskt lobbyregister, restriktioner för lobbyverksamhet och en uppsättning regler för kontroll, verkställighet och påföljder genom en ny lag. I Finland har genom ny lagstiftning införts krav på att lobbyverksamhet registreras i ett nytt öppenhetsregister. I Cypern , Irland , Litauen och Lettland trädde nya bestämmelser om lobbyverksamhet i kraft eller håller på att genomföras, medan diskussionerna om ny lagstiftning fortsatte i Belgien , Tjeckien och Portugal .

Ytterligare förbättringar krävs i andra medlemsstater. I Frankrike har riktlinjerna för ett lobbyistregister trätt i kraft och ytterligare förslag har lagts fram till parlamentet, men oro kvarstår när det gäller avslöjanden om lobbymöten från de högsta tjänstemännen. Luxemburg har reviderat uppförandekoden för parlamentsledamöter för att öka öppenheten, men registret innehåller fortfarande begränsade detaljer. Särskild lagstiftning om lobbyverksamhet saknas fortfarande i Slovakien och Italien och befintlig lagstiftning kan förbättras i Österrike , Polen , Ungern och Nederländerna . I Rumänien saknas fortfarande regler om lobbyverksamhet för parlamentsledamöter, samtidigt som det har skett viss utveckling när det gäller kontrollen av efterlevnaden av regler om lobbyverksamhet för regeringsmedlemmar.

Reglering och tillämpning av regler om ”svängdörrar” mellan offentliga och privata funktioner för att hantera potentiella intressekonflikter är fortfarande ett viktigt område. Det finns nu strängare regler för tjänstemän på hög nivå efter anställningens slut och högre standarder för insyn i Tyskland . I Portugal infördes strängare sanktioner för svängdörrar i ny lagstiftning. I Sverige utvärderades reglerna för de högsta funktionerna i regeringen efter anställningens slut och förbättringar har föreslagits. Diskussionerna om att införa eller se över befintliga regler om svängdörrar går framåt i Finland och Nederländerna och riktlinjer håller på att utarbetas i Italien . I andra medlemsstater har framstegen varit långsammare. I Ungern är begränsningarna efter avslutad anställning och karenstiden fragmenterade och begränsade i omfattning, men det finns planer på att lagstifta inom detta område 2025. I Danmark har inga åtgärder vidtagits för att införa regler om svängdörrar för ministrar. I Estland utvecklar det offentliga etiska rådet för närvarande särskilda riktlinjer om svängdörrar tillsammans med eventuella instruktioner om hur riskerna kan minskas och de förväntas presenteras 2024.

87OECD (2021) Lobbying in the 21st century. OECD (2010), Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, Council of Europe standards on lobbying transparency, rekommendation CM/Rec(2017)2, OECD (2024) Recommendation on transparency and integrity in lobbying and influence .

I Nordmakedonien har en rättslig ram och lobbyregister införts, men några lobbyister har fortfarande inte registrerats. I Montenegro antogs nyligen ny lagstiftning om lobbyverksamhet.

Redovisning av tillgångar och intressen

Offentliga tjänstemäns redovisning av tillgångar och intressen skapar öppenhet och ansvarsskyldighet inom den offentliga sektorn och är viktiga verktyg för att bidra till att förebygga korruption. De flesta medlemsstater har regler för att säkerställa att sådan redovisning är tillämplig på personer med politisk och verkställande makt. Dessa varierar dock kraftigt när det gäller omfattning, insyn och tillgänglighet avseende offentliggjord information och när det gäller hur effektiv kontrollen och tillsynen är.

En positiv utveckling noteras i vissa medlemsstater, vilka även tar i tu med problem som omfattas av 2023 års rekommendationer. I Grekland är genomförandet av den nya lagen om redovisning av tillgångar på god väg och en väsentlig andel av kontrollerna är slutförda, även tack vare en uppgradering av den särskilda elektroniska plattformen. I Cypern införde rättsväsendet ett eget regelverk för redovisning av tillgångar, och alla domare lämnar nu in sina redovisningar av tillgångar till författningsdomstolen. I Portugal genomfördes reformen för att anförtro övervakning och kontroll av redovisningar av tillgångar från politiska och högre tjänstemän till den enhet för transparens som inrättades 2019.

I andra medlemsstater kvarstår utmaningar. I Belgien säkerställs inte tillräcklig kontroll och öppenhet genom systemet för redovisning av tillgångar och kontroller sker endast i samband med brottsutredningar. I Danmark har inga framsteg gjorts när det gäller redovisningar av tillgångar som lämnats in av personer med höga verkställande funktioner och det saknas kontroll och övervakning. I Luxemburg finns det fortfarande inget formellt kontrollsystem för att kontrollera att redovisningen av tillgångar är korrekt. Ungern har ännu inte vidtagit några ytterligare åtgärder för att förbättra systemet för redovisning av tillgångar, även när det gäller tillsyn. I Irland har digitaliseringen av redovisningar av tillgångar inte gått framåt. I kandidatländerna omfattar reglerna för redovisning av tillgångar i Albanien och Serbien ett relativt stort antal tjänstemän, men det föreligger brister när det gäller effektiv kontroll och efterlevnad.

Skydd av visselblåsare

Skyddet av visselblåsare är viktigt för att upptäcka och förebygga korruption. Införlivandet av EU-direktivet om skydd för visselblåsare88 har lett till reviderad eller ny lagstiftning i många medlemsstater, vilket noterades i förra årets rapport. Sedan juli 2023 har framsteg gjorts i flera medlemsstater när det gäller lagstiftningen om skydd av visselblåsare89.

Det finns dock fortfarande stora hinder för att rapportera korruption i praktiken, eftersom endast 43 % av européerna vet var de ska rapportera korruption och 28 % av européerna anser att korruption inte rapporteras eftersom rapporteringen skulle vara meningslös och de ansvariga inte skulle straffas90. För att övervinna denna motvilja inför många medlemsstater verktyg för att ge vägledning och öka medvetenheten. I Nederländerna främjar till exempel

88Direktiv (EU) 2019/1937 om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten (EUT L 305, 26.11.2019).

89I en färsk rapport om genomförandet och tillämpningen av visselblåsardirektivet bedöms de åtgärder som anmälts av de medlemsstater som meddelat ett fullständigt införlivande senast den 17 december 2023 (COM(2024) 269 final).

90Särskild Eurobarometer 548 om medborgarnas inställning till korruption i EU (2024).

en kampanj medvetenhet och uppmuntrar visselblåsare att använda de nya rapporteringskanalerna. Italien och Cypern har tagit fram nya riktlinjer och informationsverktyg för att stödja visselblåsare. I Frankrike inrättades ett konsortium av ickestatliga organisationer för att ge råd till potentiella visselblåsare. I Malta pågår arbetet med att utveckla en databas och verktyg för att behandla rapporter om visselblåsning.

Kandidatländerna arbetar med att anpassa sina lagar till EU:s regelverk. I Montenegro har de rättsliga bestämmelserna om skydd av visselblåsare ändrats i syfte att anpassa lagstiftningen till EU:s regelverk, och regeringen i Nordmakedonien arbetar med att uppdatera lagen om skydd av visselblåsare i samma syfte.

Hantering av områden med hög risk för korruption

Inga sektorer eller verksamhetsområden är skyddade från korruptionsrisker, men vanliga högriskområden bör uppmärksammas särskilt – vanligen de som rör förvaltning av betydande offentliga medel, såsom offentlig upphandling eller tillgång till en kritisk tjänst. Sektorer som hälso- och sjukvård, energi, stadsplanering och regional och lokal förvaltning har identifierats som sårbara. Andra högriskområden för korruption omfattar brännpunkter för organiserad brottslighet, såsom hamnar. Andra riskområden är finansiering av politiska partier och system för medborgarskap91 och uppehållstillstånd92 för investerare.

Riskbedömningar utgör viktiga verktyg för att informera om politiken för korruptionsbekämpning. Tjeckien har utvecklat en metod för riskbedömning och riskmätning av korruption för att ge underlag för framtida åtgärder. Nederländerna har inlett en nationell riskbedömning för att identifiera de största korruptionshoten på nationell, provinsiell och lokal nivå, med riktade informationskampanjer för högrisksektorer. I Lettland planerar myndigheterna att utveckla en metod för riskbedömning. I Estland utvecklades ett elektroniskt verktyg för att bedöma riskerna för korruption inom den privata sektorn.

Flera medlemsstater har antagit eller överväger reformer för att öka öppenheten och tillsynen när det gäller finansiering av politiska partier, även i syfte att stödja demokratisk ansvarsskyldighet och förhindra otillbörligt utländskt inflytande93. I Nederländerna syftar ett nytt lagförslag till att öka öppenheten och förbjuda politiska partier när de medför en tydlig och verklig fara och riskerar att undergräva eller avskaffa den demokratiska rättsstaten. Tyskland har antagit nya regler för finansiering av politiska partier som reglerar sponsring av partier och dold partikampanjfinansiering av andra personer. I Danmark har en ny lag om offentlig finansiering av politiska partier trätt i kraft och ett förslag om ökad öppenhet vid privat finansiering av politiska partier är fortfarande under behandling. I Slovenien bör nya regler leda till mer frekventa revisioner av de största politiska partierna och en större andel statlig finansiering. I Tjeckien stärkte en reform den byrå som övervakar finansieringen av politiska partier.

91 Kommissionen har vidtagit åtgärder mot system för medborgarskap för investerare i EU, eftersom beviljandet av EU-medborgarskap i utbyte mot förutbestämda betalningar eller investeringar, utan någon verklig koppling till den berörda medlemsstaten, undergräver det väsentliga innehållet i EU- medborgarskapet och strider mot EU-lagstiftningen. Detta har omfattat väckande av talan mot en medlemsstat vid EU-domstolen.

92Gemensamt meddelande om kampen mot korruption, JOIN(2023) 12, 3.5.2023.

93I december 2023 lade kommissionen fram en rekommendation om inkluderande och motståndskraftiga valprocesser i unionen (C(2023) 8626). Enligt en av punkterna uppmuntrades medlemsstaterna att identifiera och åtgärda eventuella luckor i sin lagstiftning om donationer och annan finansiering från tredjeländer till nationella politiska partier.

Det finns fortfarande utmaningar i andra medlemsstater. I Belgien försenades en länge emotsedd reform av finansieringen av politiska partier på grund av bristande enighet mellan politiska partier. I Cypern pekade revisionerna av finansieringen av politiska kandidater och partier på brister som ännu inte har följts upp i lagstiftningen. I Italien är metoden att kanalisera donationer genom politiska stiftelser och föreningar oförändrad och det finns inte något enhetligt register för parti- och kampanjinformation. Flera lagförslag diskuteras fortfarande i parlamentet.

Medlemsstaterna vidtar olika åtgärder för att minska riskerna för korruption inom andra högriskområden. Efter farhågor som framförts i samband med stora offentliga kontrakt har ett lagförslag lagts fram i parlamentet i Frankrike , avseende användning av konsultföretag för offentlig politik och regeringen inrättade en byrå för rådgivning till allmänheten och lade fram en lag om användning av konsultföretag för offentlig politik. I Italien kommer större insyn i offentliga kontrakt att säkerställas genom digitaliseringen av hela livscykeln för alla upphandlings- eller koncessionsavtal. I Litauen riktades inspektionerna mot högriskområden såsom offentlig upphandling, övervakning av planering av anläggningsverksamhet och territoriell planering. I Slovenien har myndigheterna för förebyggande av korruption slutfört en översyn av upphandlingsförfarandena inom hälso- och sjukvårdssektorn och lämnat särskilda rekommendationer för att åtgärda brister.

Dessa sektorer medför även ökade risker i kandidatländerna. I Albanien har en alltför komplex rättslig ram även identifierats som ett hinder för framsteg och i Serbien föreligger det flera undantag från lagen om offentlig upphandling som inte är förenliga med EU:s regelverk och som ofta används för att kringgå tillämpningen av de befintliga upphandlingsreglerna.

3.3 Mediernas mångfald och oberoende

En fri och pluralistisk mediemiljö är avgörande för rättsstatsprincipen, där fria och oberoende medier spelar en viktig roll som demokratins väktare och har makten att ställa till svars. Press eller kontroll över medierna från politiker eller staten undergräver både mediefriheten och människors frihet att söka, ta emot och sprida uppgifter. Intressekonflikter och en starkt koncentrerad marknad som domineras av ett fåtal aktörer kan också undergräva mediernas mångfald, särskilt i avsaknad av ett starkt skydd för det redaktionella oberoendet.

EU har infört regler och standarder inom flera viktiga områden som omfattas av rapporterna om rättsstatsprincipen, vilket började med journalisters säkerhet och skydd samt åtgärder för att ta itu med fenomenet strategiska rättsprocesser för att hindra offentlig debatt (s.k. munkavleprocesser). I den europeiska mediefrihetsförordningen införs bland annat särskilda bestämmelser om insyn i medieägandet, öppen och rättvis fördelning av statlig reklam och om public service-mediers oberoende funktion och tillgång till finansiella resurser för fullgörandet av public service-uppdraget94. Med hänsyn till att dessa bestämmelser är relevanta för att främja mediefrihet och mediemångfald är det viktigt att medlemsstaterna börjar omsätta dem i praktiken så snart som möjligt, bland annat genom att ta itu med rekommendationerna i de relevanta rapporterna om rättsstatsprincipen, särskilt i de fall där farhågor har framförts i flera år i rapporterna om rättsstatsprincipen avseende de frågor som omfattas av den europeiska mediefrihetsförordningen eller där en försämring av situationen har rapporterats.

94De relevanta bestämmelserna ska tillämpas från och med den 8 augusti 2025.

Övervakningsverktyget för mediepluralism bedömer riskerna för mediernas frihet och mångfald i EU:s alla medlemsstater och majoriteten av anslutningsländerna med fokus på fyra områden: grundläggande skydd av mediefriheten, mångfalden på marknaden, politiskt oberoende och social inkludering av medierna. Årets resultat från övervakningsverktyget (MPM 2024) visar inga större förändringar inom dessa områden, även om det har förekommit vissa skillnader när det gäller specifika indikatorer. Indikatorn som hänför sig till journalistyrket, normerna och skyddet av journalister registrerar samma medelriskpoäng som föregående år med en högre riskpoäng i samband med journalisters digitala säkerhet. Problem kvarstår när det gäller journalisternas arbetsvillkor och bristen på oberoende styrning av public service-medierna i flera länder. I årets allmänna rangordning delas länderna upp i fem riskkategorier där sju medlemsstater registreras i kategorin ”medelhög risk”, medan två medlemsstater och tre kandidatländer som omfattas av denna rapport registreras i kategorin ”hög risk”.

Stärkande av medietillsynsmyndigheteters oberoende ställning

Nationella medietillsynsmyndigheter spelar en viktig roll för att upprätthålla mediepluralismen när de är oberoende i funktionellt och effektivt hänseende och utövar sina befogenheter på ett opartiskt och öppet sätt samt har tillräckliga resurser. Alla medlemsstater har lagstiftning som fastställer medietillsynsmyndigheternas behörigheter och garantier för oberoende. Både direktivet om audiovisuella medietjänster och den europeiska mediefrihetsförordningen innehåller en uppsättning krav för medietillsynsmyndigheter, nämligen oberoende gentemot myndigheter, opartiskhet, insyn, ansvarsutkrävande, tillräckliga resurser, förfaranden för utnämning och avsättning och effektiva överklagandemekanismer95.

Sedan 2023 års rapport om rättsstatsprincipen har flera nationella medietillsynsmyndigheters uppgifter och befogenheter utökats och utvidgats, inte minst på grund av antagandet av EU:s förordning om digitala tjänster96. En positiv utveckling konstateras i Spanien genom förstärkningen av den tillsynsfunktion som tillsynsmyndigheten för audiovisuella medier har. I Sverige omstrukturerades den nationella tillsynsmyndigheten och en rad uppgifter slogs samman i syfte att tillhandahålla effektivare tjänster. När det gäller kandidatländerna har Montenegro infört en rättslig ram som ger medietillsynsmyndigheten omfattande sanktionsinstrument, inklusive befogenhet att ålägga böter vid lagöverträdelser.

Fortsatta farhågor över tillsynsmyndigheternas oberoende eller opartiskhet föreligger i flera medlemsstater, däribland otillräckliga skyddsåtgärder mot otillbörligt politiskt inflytande över utnämningsförfarandet eller hur tillsynsmyndigheterna fungerar, vilket är fallet i Ungern , Slovenien , Kroatien , Bulgarien och Polen . I Grekland vidtogs ytterligare åtgärder för att stärka resurserna, men man måste fortfarande fullt ut åtgärda att de är tillräckliga för att myndigheten ska kunna utföra sina uppgifter. Kandidatländerna står också inför utmaningar för att säkerställa medietillsynsmyndigheternas oberoende. I Serbien utövar medietillsynsmyndigheten inte fullt ut sina befogenheter att skydda mediepluralism och yrkesstandarder och det föreligger allvarliga farhågor rörande dess oberoende, medan det i Albanien uppstår frågor på grund av tillsynsmyndighetens politiska tillhörighet och upplevda intressekonflikter.

95Direktiv 2018/1808 av den 14 november 2018 och förordning (EU) 2024/1083 av den 11 april 2024.

96Förordning 2022/2065 av den 19 oktober 2022.

Öka insynen i medieägandet

Insynen i medieägandet är direkt kopplad till mediefrihet och mediepluralism på grund av att den ger användarna möjlighet att göra mer välinformerade bedömningar, eftersom medieägare direkt eller indirekt kan kontrollera eller påverka redaktionella beslut och det nyhetsinnehåll som tillhandahålls. Viktiga åtgärder definieras i europeiska standarder97 och särskilda krav föreskrivs i EU-lagstiftningen98. Sedan den senaste rapporten har det skett en positiv utveckling i Irland , Grekland och Spanien , genom att äganderegister på nätet har inrättats eller utökats. I Nordmakedonien måste tryckta medier och radio- och tv-medier lämna ut ägarinformation till regleringsorganet för audiovisuella medier, medan ägarregistret för digitala nationella medier styrs genom självreglering. I Montenegro är leverantörer av audiovisuella medietjänster skyldiga att lämna ägarinformation till medietillsynsmyndigheten enligt den nya lagen om audiovisuella medietjänster.

Utmaningar som tidigare har lyfts fram när det gäller insyn i medieägandet kvarstår i Bulgarien , Tjeckien , Frankrike , Nederländerna och Cypern . I Portugal utlöste ett uppmärksammat fall diskussioner om den rättsliga ramen. I Albanien är insynen i medieägandet begränsad och i Serbien har åtgärder som syftar till att öka insynen i medieägandet ännu inte genomförts fullt ut. Politiskt och ekonomiskt inflytande på medierna utgör fortfarande en källa till oro.

Skydda medier mot politiska påtryckningar och otillbörlig påverkan

Medieoberoendet kan undergrävas genom politiska påtryckningar och otillbörlig påverkan. Detta kräver särskilt starka skyddsåtgärder mot politisering av public service-medier och transparenta regler för rättvis fördelning av statlig reklam. Den europeiska mediefrihetsförordningen innehåller bestämmelser för att säkerställa att public servicemedierna fungerar oberoende samt tillgång till finansiella resurser för fullgörandet av public service-uppdraget. Det kräver också att medlemsstaterna respekterar den faktiska redaktionella frihet och det oberoende som leverantörer av medietjänster har vid utövandet av sin yrkesverksamhet och inte lägger sig i eller försöker påverka redaktionella riktlinjer och beslut från leverantörer av medietjänster.

Statlig reklam omfattar all användning av budgeten från offentliga myndigheter eller enheter på alla nivåer för reklam- och kampanjändamål. Om reklamen inte fördelas på ett öppet och rättvist sätt kan den användas som ett medel för politiskt inflytande och för att gynna vissa medier. I detta avseende föreskrivs krav i den europeiska mediefrihetsförordningen beträffande tilldelningskriterier och tilldelningsförfaranden samt årligt offentliggörande av information från offentliga myndigheter eller enheter om de använda beloppen. Dessa kommer medlemsstaterna att behöva följa när de relevanta bestämmelserna börjar tillämpas. I vissa medlemsstater – nämligen Österrike , Bulgarien och Slovenien – har vissa positiva åtgärder vidtagits, vilka även följer rekommendationerna i rapporterna för 2023 och 2022, även om utmaningar kvarstår. Inga åtgärder har vidtagits för att öka insyn och rättvisa när det gäller fördelning av statlig reklam i Ungern , Kroatien , Malta och Spanien . Albanien saknar

97Rekommendation CM/Rec(2018)11 från ministerkommittén till medlemsstaterna om mediernas mångfald och om insyn i medieägande.

98EU-lagstiftningen innehåller relevanta bestämmelser: direktiv 2010/13/EU, ändrat genom direktiv 2018/1808 (direktivet om audiovisuella medietjänster) och allmänna (icke-sektoriella) skyldigheter avseende insyn i ägandeförhållandena i penningtvättsdirektiven (direktiv 2018/843 och direktiv 2015/849). Den europeiska mediefrihetsförordningen ålägger alla leverantörer av medietjänster att offentliggöra sina direkta, indirekta och verkliga huvudmän.

ett öppet distributionssystem för statlig reklam. I Montenegro är informationen begränsad när det gäller alla betalningar från den offentliga sektorn till medieföretag, inklusive institutionell reklam. I Nordmakedonien har vissa inslag i en ny lag som omfattar statligt finansierad reklam väckt oro bland berörda parter.

Medan den finansiering som beviljas public service-medier är varje medlemsstats ansvar99, finns det europeiska normer och riktlinjer för oberoende, rättsliga och politiska ramar, finansiering, utnämningar, ansvar, förvaltning, insyn och öppenhet100. Bestämmelser för att säkerställa public service-mediernas oberoende funktion, särskilt genom att kräva att lämpliga, hållbara och förutsägbara finansiella resurser garanteras och främja insyn vid utnämningar och entlediganden av ledningen, måste följas när den europeiska mediefrihetsförordningen väl har trätt i kraft.

I flera medlemsstater har man enats om eller pågår reformer som syftar till att stärka de nationella public service-företagens oberoende. Lagstiftning eller andra positiva åtgärder har vidtagits i Tyskland , Sverige och Tjeckien , medan diskussioner om reformer pågår eller är under förberedelse i Österrike , Cypern , Estland , Finland , Danmark , Bulgarien , Nederländerna och Polen . Oro som tidigare uttryckts om den oberoende styrningen och det redaktionella oberoendet för public service-medier har ännu inte behandlats i Rumänien , Malta och Ungern . I Slovakien antogs en lag i juli 2024 som upplöser det nuvarande offentliga programföretaget och inrättar ett nytt sådant företag som ger upphov till farhågor om programföretagets framtida oberoende. Även om det finns befintliga regler i Italien som syftar till att säkerställa att public service-medier tillhandahåller oberoende och pluralistisk information kvarstår det utmaningar i samband med deras styrnings- och finansieringssystem.

När det gäller kandidatländerna finns det rättsliga ramar som reglerar förvaltningen av public service-medier i Albanien och Nordmakedonien , men i praktiken har de inte skyddat public service-medier mot politisering. Finansieringen är instabil Nordmakedonien . I Serbien planeras en översyn i slutet av 2024 för att säkerställa en stabil finansiering, men man behöver ta i tu med frågor om redaktionell autonomi och mångfald i public service-medier. En nylig rättslig reform av public service-medierna i Montenegro förväntas medföra en positiv utveckling både vad gäller styrning och finansiering.

Tillgång till information

Rätten att få tillgång till information som innehas av offentliga myndigheter är ett av de viktigaste verktygen för insyn och ansvarsskyldighet för det civila samhället och medborgarna, och är grundläggande för att journalister ska kunna utföra sitt arbete. Flera medlemsstater, såsom Estland , Luxemburg , Österrike , Bulgarien och Finland har gjort ytterligare konkreta framsteg i detta avseende. I Österrike antogs till exempel en lag om informationsfrihet och förankrades i konstitutionen, vilken för första gången ger offentliga myndigheter och statsägda företag rätt till information. Framstegen har emellertid varit begränsade i flera andra medlemsstater där problem identifierats tidigare, t.ex. i Spanien , Polen , Tyskland , Grekland , Rumänien och Malta . I Italien ger reglerna om utlämnande av rättslig information i straffrättsliga förfaranden upphov till farhågor, medan berörda parter fortfarande framför skarp kritik i Kroatien , trots att journalister är undantagna från brott när det gäller utlämnande av sådan information och fortsatta ansträngningar görs för att ta itu med detta.

99Så länge EU:s handels- och konkurrensregler respekteras. Se protokoll (nr 29) till fördraget om systemet för radio och tv i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna.

100Europarådet, Recommendation CM/Rec(2012)1 on public service media governance.

Rätten att få tillgång till information är garanterad i lag i alla kandidatländer som ingår i denna rapport, men journalisternas förmåga att utöva denna rättighet är ofta mycket begränsad i praktiken. I Serbien och Montenegro vägrar offentliga organ ofta att lämna ut information till journalister.

Förbättra journalisters säkerhet och skydd och ta itu med juridiska hot och rättegångsmissbruk som syftar till att hindra deltagande i den offentliga debatten

Journalister utsätts fortfarande för fysiska och juridiska hot, med smutskastningskampanjer på nätet och censur, vilket även äventyrar deras säkerhet. Flera åtgärder som rekommenderas i kommissionens rekommendation om journalisters säkerhet från 2021101 behöver förbättras i flera medlemsstater, vilket framhölls i en oberoende studie som offentliggjordes i maj 2024102. Detta omfattar effektiva och opartiska utredningar och lagföring av brottsliga handlingar, särskild utbildning, hantering av hot och attacker på nätet och säkerställande av säkerheten för kvinnliga journalister, journalister som tillhör minoritetsgrupper och journalister som rapporterar om jämställdhetsfrågor. När det gäller positiva framsteg har flera medlemsstater (och kandidatländer)103 antagit särskilda handlingsplaner och vidtagit åtgärder för att inrätta särskilda stödjande strukturer som främjar journalisters säkerhet.

Strategiska rättsprocesser för att hindra offentlig debatt (s.k. munkavleprocesser) är en särskild form av trakasserier som används mot journalister och människorättsförsvarare som är engagerade i frågor av allmänt intresse. Förtal är en av de vanligaste grunderna för att inleda strategiska rättsprocesser för att hindra offentlig debatt mot journalister. Sådana trakasserier syftar vanligtvis till att tysta journalister och hämma mediefriheten och yttrandefriheten. Nya bestämmelser har införts i EU-lagstiftningen sedan maj 2024 för att motverka munkavleprocesser104 och medlemsstaterna har uppmuntrats att vidta ytterligare åtgärder105. Vidare har krav införts i den europeiska mediefrihetsförordningen på effektivt skydd av journalistiska källor och konfidentiell kommunikation samt skydd mot spridning av inkräktande övervakningsprogramvara.

Efter den positiva utveckling som konstaterats i vissa medlemsstater i rapporten för 2023 har även andra följt upp de rekommendationer som utfärdades i rapporterna för 2023 och 2022. I Kroatien fortsätter insatserna för att öka medvetenheten om munkavleprocesser som riktar sig till journalister, även om framstegen har varit begränsade. I Litauen antog regeringen en handlingsplan för journalisters säkerhet och skydd och fortsätter att stärka deras skydd mot otillbörliga rättsprocesser. I Luxemburg har regeringen åtagit sig att stärka journalisternas säkerhet och skyddsåtgärder för journalister förväntas införas genom ett nytt lagförslag i Slovenien . Reformprocesserna har emellertid bromsats i Cypern och Malta . Trots vissa framsteg när det gäller mekanismer som syftar till att förbättra journalisternas säkerhet

101Rekommendation om journalisters säkerhet (C(2021) 6650, 16 september 2021).

102Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för kommunikationsnät, innehåll och teknik, Study on Implementation by Member States of the Recommendation on the protection, safety and powerment of journalists – Final report, Europeiska unionens publikationsbyrå, 2024.

103Rekommendationen riktar sig till EU:s medlemsstater, men kandidatländerna uppmuntras även att följa dess bestämmelser.

104Direktiv 2024/1069 om skydd för personer som deltar i den offentliga debatten mot uppenbart ogrundade anspråk eller rättegångsmissbruk (strategiska rättsprocesser för att hindra offentlig debatt).

105Kommissionens rekommendation från 2022 (C(2022) 2428 av den 27 april 2022) innehåller åtgärder som omfattar förtal, utbildning, medvetandehöjande åtgärder, stödmekanismer, datainsamling, rapportering och övervakning. Kommissionen har kontakt med medlemsstaterna för att utarbeta en rapport om deras uppföljning av rekommendationen. I april 2024 antog Europarådet även en rekommendation om att motverka strategiska rättsprocesser för att hindra offentlig debatt (munkavleprocesser).

föreligger en växande oro i Slovakien i samband med den rapporterade försämringen av deras arbetsmiljö. I både Montenegro och Nordmakedonien har strängare påföljder föreskrivits genom lagändringar vid våldshandlingar eller hot mot journalister.

Särskilt vad gäller hot om munkavleprocesser och som svar på rekommendationerna från 2023 och 2022, har Grekland och Irland gjort framsteg med lagstiftningsarbetet för att införa särskilda förfarandemässiga garantier och/eller se över sina lagar om förtal, samtidigt som reformen av förtalssystemet har stoppats i Italien och även i Slovakien . I Nordmakedonien infördes lagändringar som begränsar utrymmet för att inleda ärenden om munkavleprocesser mot medieorganisationer och journalister och sänker de böter som tillämpas i förtalsmål.

3.4Andra institutionella frågor som rör kontroller och motvikter

Ett välfungerande system för institutionella kontroller och motvikter är centralt för rättsstatsprincipen och tillhandahåller ett system för ömsesidig kontroll, varigenom de befogenheter som utövas av en statlig myndighet står under andra statliga myndigheters kontroll, även om det varierar hur detta organiseras beroende på olika nationella rättsliga och konstitutionella traditioner. En öppen lagstiftningsprocess och noggrannhet när det gäller lagstiftningens kvalitet får långsiktig inverkan på förmågan att säkerställa rättsstatsprincipen. Lagstiftningsförfarandets stabilitet och kvalitet är också viktiga indikatorer för förtroendet för investeringsskyddet. Organisationer i det civila samhället och oberoende myndigheter, såsom nationella människorättsinstitutioner, jämställdhetsorgan och ombudsmän, är oumbärliga inslag när det gäller sådana kontroller och motvikter i en sund demokrati, vilket innebär att deras frihet att verka har direkt relevans för rättsstatsprincipen.

Delaktighet, kvalitet och insyn i lagstiftningsprocessen

Insatserna för att förbättra kvalitet, delaktighet och insyn i lagstiftningsprocessen har fortsatt, bland annat i frågor som omfattas av 2023 års rekommendationer. I Tjeckien minskade användningen av påskyndade lagstiftningsförfaranden och en ny offentlig digital plattform för kostnadsfri tillgång till lagstiftning lanserades. På liknande sätt minskade användningen av förslag för att förkorta debattiden för lagstiftningsförslag avsevärt i Irland . I Frankrike har flera verktyg införts för att öka medborgarnas deltagande i lagstiftningsprocessen. I Portugal vidtogs nya åtgärder för att förbättra insynen i lagstiftningsprocessen, medan regleringen av konsekvensbedömningar ännu inte har slutförts.

Vissa medlemsstater har inlett insatser för att förbättra kvaliteten på lagstiftningsprocessen som fortfarande befinner sig i ett tidigt skede. I Kroatien inleddes en omfattande översyn av konsekvensbedömningar och utvärderingar samt infördes ytterligare standarder för offentliga samråd genom en ny lag om bättre lagstiftning. I Cypern utgör en ny plattform för e-samråd ett steg mot att underlätta deltagande i lagstiftningsprocessen från berörda parter, medan ytterligare åtgärder behövs för ändamålsenliga offentliga samråd. I Luxemburg är lagstiftningsprocessen mer inkluderande, särskilt när det gäller lagstiftning som bygger på initiativ från regeringen, medan det fortfarande föreligger brister när det gäller lagförslag som lagts fram av parlamentsledamöter. I Polen har regeringen på ett mer effektivt sätt börjat involvera det civila samhället vid samråd om lagstiftning, även om detta tillvägagångssätt behöver konsolideras. I Nordmakedonien finns det ett nationellt elektroniskt samrådssystem genom vilket berörda parter kan delta i offentliga samråd, men alla lagförslag offentliggörs inte på plattformen.

I ett antal medlemsstater kvarstår utmaningar inom områden såsom överdriven användning av påskyndade förfaranden eller lagstiftningsarbetets övergripande kvalitet samt samråd med berörda parter. I Spanien gav ”grundlagen om amnesti för institutionell, politisk och social

normalisering av Katalonien” upphov till kontroverser och blev föremål för ett yttrande från Venedigkommissionen, som behandlade ett antal frågor kopplade till rättsstatsprincipen. Den drevs igenom genom ett brådskande förfarande, vilket endast möjliggjorde ett begränsat samråd med allmänheten. I Bulgarien fortsätter utmaningarna som berör lagstiftningsförfarandets kvalitet. I Ungern är lagstiftningsarbetets kvalitet och de ofta förekommande lagändringarna fortfarande en källa till betydande oro. Rättslig osäkerhet ökar oron för godtyckliga beslut från regeringen och offentliga myndigheter som uppfattas som hinder för företagens verksamhet på den inre marknaden. I Frankrike , Estland och Italien har oro uttryckts över den betydande användningen av påskyndade lagstiftningsförfaranden eller nöddekret. I Slovakien har omfattande reformer genomförts utan ett effektivt deltagande från berörda parter, ofta med hjälp av snabba lagstiftningsförfaranden. I Finland har berörda parter rapporterat en förändring när det gäller praxis för offentliga samråd, vilket minskar möjligheten att lämna synpunkter. I Malta saknas fortfarande en formell ram för allmänhetens engagemang vid utarbetandet av lagstiftning. I Rumänien krävs det fortfarande insatser för att säkerställa effektiva offentliga samråd eftersom det kvarstår brister.

I Albanien och Nordmakedonien påverkar en djup politisk polarisering lagstiftningsprocessen negativt, vilket i det senare fallet har orsakat förseningar i arbetet och lett fram till en överdriven och ibland olämplig användning av påskyndade lagstiftningsförfaranden. I Montenegro kvarstår utmaningar i fråga om otillräckligt offentligt samråd, trots en etablerad ram för en inkluderande lagstiftningsprocess. I Serbien begränsas parlamentets förmåga att tillhandahålla kontroller och motvikter av problem när det gäller effektivitet, självständighet och öppenhet, och det offentliga samrådet behöver stärkas ytterligare.

Konstitutionella reformer och debatter som påverkar institutionella kontroller och motvikter

I flera medlemsstater har konstitutionella reformprocesser inletts eller är föremål för viktig offentlig debatt. Genom den konstitutionella reformen i Bulgarien ändrades förfarandet för utnämning av en interimsregering, genom att presidentens befogenheter begränsades. I Sverige undersöker regeringen uppföljningen av en rapport från en kommitté med företrädare för alla partier om en eventuell ändring av grundlagen för att hantera allvarliga fredstida kriser. I Nederländerna har ytterligare åtgärder vidtagits genom samtliga statliga befogenheter för att stärka medborgarnas rättsliga skydd och en statlig kommission för rättsstatsprincipen har utfärdat rekommendationer. I Italien har regeringen lagt fram ett förslag till en konstitutionell reform av parlamentet, i syfte att garantera mer stabila regeringar.

Betydande utveckling av högsta domstolen och författningsdomstolen beträffande kontroller och motvikter

Författningsdomstolar spelar en nyckelroll för en effektiv tillämpning av EU-rätten och för att säkerställa integriteten i EU:s rättsordning och utgör centrala aspekter av kontroller och motvikter. Även om inrättandet av en författningsdomstol och dess sammansättning och funktion omfattas av medlemsstaternas behörighet är medlemsstaterna, vid utövandet av denna behörighet, skyldiga att iaktta EU-rätten och EU:s värden106.

I vissa medlemsstater håller tillämpningsområdet för författningsprövningen på att utvidgas. I Bulgarien gjorde den konstitutionella reformen att konstitutionella kontroller blev mer tillgängliga genom att alla domstolar får lämna in förfrågningar om författningsenlighet. I Litauen håller domarrådet på att utarbeta ett förslag om ändring av konstitutionen för att

106EU-domstolens dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av avgöranden från en författningsdomstol), C- 430/21.

erhålla rätt till författningsprövning beträffande lagstiftning som påverkar rättsväsendet. Farhågor kvarstår i vissa medlemsstater i fråga om andra aspekter av författningsdomstolarnas arbete. I Ungern omprövar författningsdomstolen fortfarande de rättsliga omständigheterna vid slutliga avgöranden från de allmänna domstolarna, även om offentliga myndigheter inte längre kan överklaga lagakraftvunna rättsliga avgöranden till författningsdomstolen, vilket tidigare har rapporterats. I Slovenien har diskussionerna fortsatt om ändringar av författningen för att minska författningsdomstolens ärendebelastning, genom att vissa typer av mål överförs till förvaltningsdomstolar. Detta grundas på de farhågor som författningsdomstolen i åratal framfört gällande dess avsevärda arbetsbörda, vilket hindrar domstolen från att ägna större uppmärksamhet åt de mest omfattande konstitutionella målen.

När det gäller kandidatländerna är författningsdomstolen i Albanien effektiv när det gäller att upprätthålla institutionella kontroller och motvikter, även om parlamentet har underlåtit att följa vissa av dess domar. I Serbien måste flera lediga tjänster vid författningsdomstolen tillsättas.

Ombudsmän, nationella människorättsinstitutioner, jämställdhetsorgan och andra oberoende myndigheter

Nationella människorättsinstitutioner107, ombudsmän108, jämställdhetsorgan och andra oberoende myndigheter spelar en viktig roll i samband med nationella kontroller och motvikter. I vissa medlemsstater har statusen stärkts ytterligare för dessa organ eller reformer har inletts. I Bulgarien och Cypern har ombudsmännen fått nya uppgifter och i Litauen och Polen ökades ombudsmännens ekonomiska resurser. I Sverige har det nationella Institutet för mänskliga rättigheter en säker finansiering för sin verksamhet och fortsätter att arbeta för en ackreditering på A-nivå. I Estland , Luxemburg och Finland diskuteras reformer för att stärka oberoende institutioners självständighet.

I andra medlemsstater möter nationella människorättsinstitutioner och ombudsmannainstitutioner emellertid fortfarande utmaningar. I Ungern kvarstår farhågor om huruvida ombudsmannen är oberoende och fungerar effektivt. I Kroatien vidtogs vissa ytterligare åtgärder i samband med uppföljningen av folkombudsmannens rekommendationer, men utmaningarna kvarstår när det gäller tillgång till information. I Nederländerna ställs institutet för mänskliga rättigheter fortfarande inför problem med styrningen. I Slovenien har ombudsmannen för mänskliga rättigheter uttryckt oro över de föreslagna ändringarna av den rättsakten genom vilken den har inrättats.

I Montenegro har ombudsmannen förbättrat sin kapacitet att hantera klagomål och förbättra beslutskvaliteten, men avsaknaden av systematisk uppföljning av rekommendationerna gör att arbetes effektivitet undergrävs. I Serbien görs ingen systematisk uppföljning av de oberoende organens rekommendationer.

Förfaranden för utnämning av chefer för oberoende myndigheter har visat sig medföra särskilda utmaningar. Förseningarna i samband med utnämningarna har fortsatt i Bulgarien och Österrike , medan lagändringarna i Slovakien har utökat regeringens befogenhet att utse och avsätta chefer för vissa oberoende organ. I Grekland har åtgärder vidtagits för att

107I FN:s Parisprinciper, som godkändes av FN:s generalförsamling 1993 (resolution A/RES/48/134), anges de huvudsakliga kriterier som nationella institutioner för de mänskliga rättigheterna ska uppfylla. Nationella människorättsinstitutioner ackrediteras med jämna mellanrum av underkommittén för ackreditering i den globala alliansen av nationella människorättsinstitutioner.

108Se Venedigkommissionens principer för ombudsmän.

förbättra lönesystemet, men oberoende myndigheter ställs inför utmaningar som skulle kunna undergräva deras status och förmåga att utföra sina uppgifter på ett effektivt sätt. I Polen har rekommendationen beträffande den högsta revisionsmyndigheten däremot genomförts fullt ut genom säkerställande att dess kollegiemedlemmar utses och att dess resultat följs upp på lämpligt sätt.

Vad gäller de fyra medlemsstater som ännu inte har inrättat en nationell människorättsinstitution i linje med FN:s Parisprinciper, har Tjeckien vidtagit en ändring för att ge ombudsmannen i uppdrag att fungera som nationell människorättsinstitution och i Rumänien har vissa framsteg gjorts i samband med erhållandet av ackreditering för ombudsmannen och den nationella människorättsinstitutionen. Italien och Malta har emellertid inte gjort några framsteg mot inrättandet av en nationell människorättsinstitution.

Genomförande av domar från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna och nationella domstolar

Sedan 2022 innehåller landskapitlen siffror när det gäller genomförandet av grundläggande domar från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, en viktig indikator på hur rättsstatsprincipen fungerar i ett land. Resultaten varierar mellan medlemsstaterna. I hela EU har omkring 44 % av de grundläggande domarna från Europadomstolen från de senaste tio åren som hänför sig till medlemsstaterna ännu inte genomförts, vilket är en liten ökning jämfört med förra året109.

I Belgien väcker bristande efterlevnad av domar från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna och nationella domstolsbeslut, inklusive en slutlig dom från en domstol i sista instans, allvarliga farhågor. Rumänien står fortfarande under förstärkt tillsyn av Europarådets ministerkommitté för ett långvarigt strukturellt problem som omfattar uteblivet eller försenat genomförandet av slutliga nationella domstolsbeslut mot staten. I Kroatien innehåller en ny lag om administrativa tvister åtgärder för att främja ett snabbt genomförande av förvaltningsdomstolarnas domar.

Organisationer i det civila samhället som viktiga aktörer för rättsstaten

Organisationer i det civila samhället och människorättsförsvarare är viktiga aktörer i systemet för kontroller och motvikter. De agerar som väktare mot överträdelser av rättsstatsprincipen och bidrar aktivt till att främja och skydda EU:s värderingar och grundläggande rättigheter. Detta erkändes i en rekommendation från kommissionen om medborgarengagemang i december 2023110, där medlemsstaterna uppmanas att skapa och upprätthålla en säker och gynnsam miljö för civilsamhällesorganisationer och människorättsförsvarare, för att öka deras möjligheter till ett effektivt deltagande i beslutsfattandet. Samtidigt syftar kommissionens förslag om europeiska gränsöverskridande sammanslutningar till att undanröja rättsliga och administrativa hinder för ideella sammanslutningar på den inre marknaden111.

109 Förra året var det 40 %. European Implementation Networks bidrag till 2024 års rapport om rättsstatsprincipen, s. 7.

110 Rekommendation om främjande av engagemang och faktisk delaktighet för medborgare och civilsamhällesorganisationer i politiska beslutsprocesser (C(2023) 8627, 12 december 2024).

111COM(2023) 516 final av den 5 september 2023.

I majoriteten av medlemsstaterna finns en möjliggörande och stödjande ram för det civila samhället, och det civila samhällets utrymme anses fortfarande vara ”öppet”112. Initiativ för att ytterligare förbättra deras verksamhetsområde har fortsatt, till exempel genom en reform av skatteramen i Österrike . I Sverige vidtogs ytterligare åtgärder i samband med de pågående reformerna av reglerna om civilsamhällesorganisationernas finansiering och verksamhet. I Irland gjordes vissa ytterligare framsteg för att ta itu med rättsliga hinder för tillgång till finansiering, med en översyn av den nuvarande lagstiftningen från valkommissionen. I Kroatien har en gradvis övergång skett till flerårig finansiering för civilsamhällesorganisationer, även om en bredare plan fortfarande saknas. I Polen betraktas inrättandet av ämbetet minister för det civila samhället som ett första steg mot nya initiativ för att förbättra den rättsliga ramen för civilsamhällesorganisationer.

Emellertid fortsätter den trend som noterats i tidigare rapporter och civilsamhällesorganisationer och människorättsförsvarare har i allt högre grad stött på utmaningar, med nya rättsliga restriktioner, brist på finansiering eller fysiska och verbala attacker. Inga konkreta åtgärder har ännu vidtagits för att komma till rätta med osäkerheten om skattebefrielsen för ideella organisationer i Tyskland . I Grekland utgör det pågående genomförandet av interoperabilitet mellan befintliga register för civilsamhällesorganisationer en positiv utveckling, medan registreringsramen fortfarande behöver utvärderas och oro kvarstår när det gäller det civila samhällets utrymme. I Cypern är planerna på regelbunden dialog mellan myndigheterna och det civila samhället uppmuntrande, men frågor kvarstår vad gäller de administrativa krav som ställs på civilsamhällesorganisationer. I Italien kvarstår utmaningar när det gäller det demokratiska utrymmet, även till följd av rapporterade verbala attacker mot civilsamhällesorganisationer som deltar i humanitär verksamhet. I Spanien tillkännagavs en reform av lagen om medborgarnas säkerhet i parlamentet för att åtgärda farhågorna om dess inverkan på det demokratiska utrymmet, vilken fortfarande pågår.

I Nordmakedonien verkar civilsamhällesorganisationer i en sammantaget gynnsam miljö, men utmaningar kvarstår för att säkerställa deras hållbara engagemang i beslutsfattandet. I Serbien föreligger det inte någon gynnsam miljö för civilsamhällesorganisationer när det gäller inrättande, verksamhet och finansiering, och smutskastningskampanjer genomförs mot flera av dem.

I vissa medlemsstater står det civila samhället inför allvarliga utmaningar eller systembetingade otillbörliga begränsningar av dess verksamhet. I Ungern har inga framsteg gjorts när det gäller att undanröja befintliga hinder för civilsamhällesorganisationer och smutskastningskampanjer och kränkningar av oberoende civilsamhällesorganisationer förblir en aktuell praxis. Det föreligger även farhågor rörande statens roll vid finansieringen av det civila samhället. I Slovakien har miljön för civilsamhällesorganisationer försämrats, särskilt för dem som har till uppgift att övervaka statlig verksamhet, och inom området för mänskliga rättigheter.

Nationella kontroller och motvikter vid användning av inkräktande övervakningsprogramvara (spionprogram)

Även när spionprogram används för syften kopplade till den nationella säkerheten och i fall där det inte omfattas av EU-lagstiftningens tillämpningsområde behövs det nationella kontroller och motvikter för att säkerställa att det finns skyddsåtgärder. Grundläggande

112 Enligt betyget från Civicus (en icke-statlig organisation). Betygen följer en femgradig skala: öppet, inskränkt, motarbetat, undertryckt och stängt. Jämfört med 2023 har en medlemsstat halkat ned i skalan, från öppen till inskränkt.

rättigheter såsom skydd av personuppgifter, frihet att ta emot och sprida information, yttrandefrihet samt rätt till ett effektivt rättsmedel och en rättvis rättegång måste respekteras. EU:s dataskyddslagstiftning erbjuder en omfattande mekanism för tillsyn och skyddsåtgärder och är tillämplig i situationer där spionprogram används för brottsbekämpande ändamål. Venedigkommissionen arbetar med att utveckla principer och god praxis för riktad övervakning med hjälp av spionprogram.

I rapporten från 2024 följs utvecklingen upp när det gäller påstådd olaglig användning av spionprogram (t.ex. ”Pegasus” eller motsvarande inkräktande övervakningsprogramvara), till vilken hänvisats i tidigare rapporter, särskilt när det gäller hur de nationella kontrollerna och motvikterna fungerar som svar på sådana påståenden. I Polen inrättade underhuset en parlamentarisk utredningskommitté för att bedöma användningen av programvaran ”Pegasus” av regeringsmedlemmar, underrättelsetjänster, polisen och andra statliga organ mellan 2015 och 2023. Den nya riksåklagaren beslutade också att formellt underrätta personer mot vilka Pegasus programvara har använts och utsåg en särskild grupp för att genomföra utredningar huruvida användningen var lagenlig. I andra medlemsstater är situationen oförändrad. I Grekland pågår rättsliga utredningar gällande användningen av spionprogram. Däremot kvarstår farhågorna i Ungern gällande bristen på effektiv rättslig eller annan tillsyn över användningen av hemliga övervakningsåtgärder utanför ramen för straffrättsliga förfaranden.

Skyddsåtgärder för att hantera utländskt inflytande

Inblandning av utländska regeringar som försöker manipulera den allmänna opinionen och snedvrida den demokratiska debatten utgör ett hot mot EU:s demokratier113. Insatser för att skydda allmänintresset och belysa utländskt inflytande på EU:s demokratier måste vara proportionerliga och fullt ut respektera grundläggande rättigheter och demokratiska värden. Med stöd av både EU-domstolen114 och Venedigkommissionen115 föreslog kommissionen i december 2023 att insynen i intresserepresentation från tredjeländer i EU skulle regleras, med fokus på öppenhet och demokratisk ansvarsskyldighet, och att riktade regler skulle införas tillsammans med starka skyddsåtgärder.

I vissa medlemsstater har åtgärder som föreslagits eller antagits med hänvisning till behovet av att hantera utländsk inflytande gett upphov till allvarliga farhågor, särskilt eftersom de stigmatiserar de berörda organisationerna. Genom en ny lag för att skydda den nationella suveräniteten inrättade Ungern ett nytt organ med brett definierade befogenheter med uppgift att rapportera om alla personer eller organisationer som misstänks tjäna utländska intressen och/eller erhålla utländsk finansiering, vilket har inlett utredningar116. Detta är för närvarande föremål för överträdelseförfaranden som kommissionen har inlett. I Slovakien har ändringsförslag lagts fram i parlamentet som skulle införa en obligatorisk märkning av organisationer som erhåller finansiering från utlandet utöver en viss tröskel som ”organisationer med utländskt stöd”.

113Meddelande om försvar av demokratin (C(2023) 630).

114Dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar), C-78/18, EU:C:2020:476.

115Venedigkommissionens rapport om finansiering av föreningar CDL-AD(2019)002. Se även Venedigkommissionens brådskande yttrande om Georgiens lag om insyn i utländskt inflytande (CDL PI(2024)013) samt yttrande om lag LXXXVII från 2023 om skydd av den nationella suveräniteten (CDL(2024)001).

116I juni 2024 inledde byrån för skydd av suveränitet utredningar av verksamheten samt finansieringen av en civilsamhällesorganisation för korruptionsbekämpning och ett undersökande medieföretag.

Initiativ för att främja en rättsstatskultur

Att främja en stark rättsstatskultur är avgörande för att de demokratiska samhällena ska kunna vara motståndskraftiga på lång sikt. En rad olika aktörer bidrar aktivt till detta, till exempel genom att anordna debatter eller utbildningsinitiativ.

I Tjeckien har offentliga myndigheter inlett initiativ för att främja rättsstatskulturen, med flera evenemang som anordnas i parlamentets båda kamrar och högnivåevenemang anordnade av regeringen och den offentliga försvararen av rättigheter. I Spanien har flera åtgärder vidtagits för att främja en rättsstatskultur. I Slovakien bidrar det slovakiska nationella centrumet för mänskliga rättigheter, i egenskap av nationell institution för mänskliga rättigheter och jämlikhetsorgan, med projekt för att stärka rättsstatskulturen.

4. SLUTSATSER OCH KOMMANDE ÅTGÄRDER

Kommissionens rapportering om rättsstatsprincipen under fem på varandra följande år har visat hur respekten för rättsstatsprincipen aldrig kan tas för given. Förändrade omständigheter, vare sig på grund av politiska förändringar eller samhällelig och teknisk utveckling, kan medföra nya utmaningar för rättsstatsprincipen. Utmaningarnas karaktär och grad varierar mellan medlemsstaterna, vilket återspeglas i de rekommendationer som framförs i rapporten om rättsstatsprincipen.

Samtidigt har rapporterna även visat hur dialogen kan bidra till att uppnå framsteg. Under de senaste fem åren har EU avsevärt förbättrat sin kapacitet att hantera rättsstatliga utmaningar och stödja reformer. Medlemsstaterna kan i allt högre grad dra nytta av en gemensam uppfattning om hur politik, institutioner och lagar bäst kan utformas för att skydda rättsstatsprincipen. Även om problem med anknytning till rättsstatsprincipen fortfarande föreligger och kommer att fortsätta att uppstå är EU nu bättre rustat att ta itu med dem på ett objektivt och sunt sätt samt att införa olika instrument för att hitta lösningar. Det står medlemsstaterna fritt att utforma lösningar i överensstämmelse med sitt särskilda nationella sammanhang, men sådana lösningar bör bygga på en konsoliderad uppsättning standarder och krav för rättsstatsprincipen.

De politiska riktlinjerna för kommissionen 2024–2029 befäster att rättsstatsprincipen är central för ett framgångsrikt EU. Detta framhålls även i Europeiska rådets strategiska agenda som antogs i juni 2024. Detta samförstånd visar vikten av att fortsätta fördjupa EU:s arbete med rättsstatsprincipen, bygga upp en gemensam förståelse, bredda effekterna av EU:s arbete och utöka den verktygslåda som står till vårt förfogande för att främja rättsstatsprincipen.

Rapporten om rättsstatsprincipen kommer att fortsätta att gå i spetsen för detta arbete. Detta omfattar en utökad rapportering för att ta sig an viktiga frågor såsom den inre marknadsdimensionen och undersöka frågor som påverkar företag, särskilt små och medelstora företag, som bedriver gränsöverskridande verksamhet. Det kommer också att omfatta att skapa närmare kopplingar mellan rapporten om rättsstatsprincipen och dess rekommendationer och finansiering inom ramen för EU:s budget. Detta kommer att utgöra ett viktigt övervägande när vi försöker säkerställa att nästa fleråriga budgetram erbjuder EU- medborgarna så mycket som möjligt. EU-finansiering kan fokuseras ytterligare på att stödja nationella insatser för att bekämpa korruption och skydda EU:s ekonomiska intressen och investera i att upprätthålla rättsstatsprincipen. Ytterligare kandidatländer kommer att inkluderas i rapporten om rättsstatsprincipen om och när de är redo. Genomförandet kommer

att vara av särskild betydelse: Uppföljningen av hur rekommendationerna i rapporten genomförs kommer att utvecklas som ett sätt att befästa framstegen.

De grundläggande principer som ligger till grund för rapporten om rättsstatsprincipen – likabehandling mellan medlemsstaterna, strikt tillämpning av EU:s standarder och en process som grundas på dialog och ömsesidig förståelse – har stått sig genom tiderna. Kommissionen ser fram emot att samarbeta med medlemsstaterna, Europaparlamentet och rådet för att säkerställa att rättsstatsprincipen fortsätter att utgöra grunden för Europas demokratier.