Sjukersättning i stället för förtidspension : ersättning och ålderspensionsrätt vid långvarig eller varaktig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan - del 3
Departementsserien 2000:39
Ds 2000:39 | Bilaga 1 329 |
|
|
Ordlista
I ordlistan redovisas termer som används dels i lagtextförslagen dels i den allmänna framställningen.
allmän pensionsavgift | Den avgift (f.n. 7 %) till ålders- | |||
| pensionssystemet | som debiteras | ||
| den enskilde på inkomst av an- | |||
| ställning och annat förvärvs- | |||
| arbete enligt lagen (1994:1744 ) | |||
| om allmän pensionsavgift. |
| ||
antagandeinkomst | Den | på särskilt | sätt beräknade | |
| inkomst som baseras på de pen- | |||
| sionsgrundande inkomster | som | ||
| ingår i pensionsunderlaget enligt | |||
| lagen (1998:674) om inkomst- | |||
| grundad ålderspension och som | |||
| läggs till grund för beräkningen | |||
| av inkomstrelaterad sjukersätt- | |||
| ning. |
|
|
|
antagandepoäng | En pensionspoäng som tillämpas | |||
| vid beräkning av ATP för den | |||
| som beviljas förtidspension i det | |||
| nuvarande systemet. Antagande- | |||
| poäng beräknas med ledning av | |||
| tidigare faktiska | pensionspoäng | ||
| och | utgör den | pensionspoäng | |
| som tillämpas för tiden från för- | |||
| tidspensionsfallet | fram | till | |
| ålderspensioneringen. |
| ||
arbetsbaserad försäkring | Socialförsäkring som grundas på | |||
| förvärvsarbete i | Sverige | enligt | |
| SofL. Med arbete i Sverige av- | |||
330 Bilaga 1 |
|
|
|
|
|
|
| Ds 2000:39 | |
|
| ||||||||
| ses förvärvsarbete i verksamhet | ||||||||
| här i landet. |
|
|
|
|
| |||
basbelopp | Inom | socialförsäkringssystemen | |||||||
| skall | beräkningar | fr.o.m | 1999 | |||||
| endera göras med anknytning till | ||||||||
| ett | prisbasbelopp | respektive | ett | |||||
| förhöjt | prisbasbelopp eller | ett | ||||||
| inkomstbasbelopp. Om det i en | ||||||||
| förordning eller på annat sätt | ||||||||
| hänvisas till basbelopp eller för- | ||||||||
| höjt basbelopp skall därmed av- | ||||||||
| ses | prisbasbelopp | eller | förhöjt | |||||
| prisbasbelopp. |
|
|
|
|
| |||
beräkningsmässig garantiersätt- | Ett begrepp som ingår som ett | ||||||||
ning | led i beräkningen av SGA-kom- | ||||||||
| pensationen vid | omvandling | av | ||||||
| tidigare | beviljade | förtidspensio- | ||||||
| ner. Den utgör en korrigering av | ||||||||
| den |
| inkomstrelaterade | sjuker- | |||||
| sättningen med syfte att uppnå | ||||||||
| en | oförändrad | nettoersättning | ||||||
| efter omvandlingen. |
|
|
| |||||
bruttoårsinkomst | Summan av pensionsgrundande | ||||||||
| inkomst med tillägg för debite- | ||||||||
| rad pensionsavgift och pensions- | ||||||||
| grundande belopp som tillgodo- | ||||||||
| räknats | vid förtidspension | eller | ||||||
| sjukersättning. |
|
|
|
|
| |||
bosättningsbaserad försäkring | Socialförsäkring som grundas på | ||||||||
| bosättning i Sverige enligt SofL. | ||||||||
efterskydd/efterskyddstid | Det försäkringsskydd för in- | ||||||||
| komstbaserade | förmåner | som | ||||||
| kvarstår efter det att en person | ||||||||
| slutat |
| förvärvsarbeta | (enligt | |||||
| SofL). |
|
|
|
|
|
| ||
Ds 2000:39 |
|
|
|
|
| Bilaga 1 331 |
|
| |||||
exportabilitet | Möjligheten att med stöd av för- | |||||
| ordningen | (EEG) | nr 1408/71 | |||
| uppbära | svensk | socialförsäk- | |||
| ringsförmån vid bosättning inom | |||||
| EU/EES-området och vice versa. | |||||
förhöjt prisbasbelopp | Räknas fram och avrundas på | |||||
| samma | sätt | som prisbasbelopp | |||
| (se detta begrepp) men med an- | |||||
| vändande av ett högre bastal en- | |||||
| ligt 1 kap. 6 § AFL (37 000 | |||||
| kronor 2000). |
|
| |||
försäkringsfall | Försäkringsfallet anses ha in- | |||||
| träffat vid den tidpunkt då ned- | |||||
| sättningen | av | den | försäkrades | ||
| arbetsförmåga har nått det sta- | |||||
| dium vad gäller grad och varak- | |||||
| tighet som förutsätts för rätt till | |||||
| sjukersättning, dvs. då arbets- | |||||
| förmågan har blivit nedsatt med | |||||
| minst en fjärdedel och nedsätt- | |||||
| ningen kan betraktas som varak- | |||||
| tig eller väntas bli bestående | |||||
| minst ett år. |
|
|
| ||
försäkringstid | Tid som läggs till grund för rät- | |||||
| ten till och storleken av sjuker- | |||||
| sättning i form av garantiersätt- | |||||
| ning. Tid under vilken en person | |||||
| är försäkrad enligt SofL. | |||||
garantiersättning | Grundskydd i | sjukersättnings- | ||||
| systemet i form av antingen en | |||||
| på visst sätt beräknad utfyllnad | |||||
| till | inkomstrelaterad sjukersätt- | ||||
| ning eller ett belopp motsvaran- | |||||
| de en viss garantinivå för den | |||||
| som | saknar | inkomstrelaterad | |||
| sjukersättning. |
|
| |||
332 Bilaga 1 | Ds 2000:39 |
|
|
garantinivå | Grundskyddet | i | sjukersättning- | |||||||
| systemet är utformat med ut- | |||||||||
| gångspunkt i en garantinivå. Den | |||||||||
| vars |
| inkomstrelaterade | ersätt- | ||||||
| ning |
| understiger | garantinivån | ||||||
| skall vara berättigad till en ut- | |||||||||
| fyllnad i form av garantiersätt- | |||||||||
| ning upp till denna nivå. Den | |||||||||
| som |
| saknar |
| inkomstrelaterad | |||||
| sjukersättning skall ha rätt till | |||||||||
| garantiersättning med ett belopp | |||||||||
| motsvarande | garantinivån. Ga- | ||||||||
| rantinivån vid hel sjukersättning | |||||||||
| motsvarar 2,4 prisbasbelopp per | |||||||||
| år. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
garantipension | Grundskydd | i | det | reformerade | ||||||
| ålderspensions- och efterlevan- | |||||||||
| depensionssystemen | i form | av | |||||||
| dels en på visst sätt beräknad ut- | |||||||||
| fyllnad till inkomstgrundad pen- | |||||||||
| sion, dels en lägsta garantinivå | |||||||||
| för den som inte tjänat in rätt till | |||||||||
| inkomstgrundad pension. |
|
| |||||||
inkomstbasbelopp | Det | basbelopp | som | baseras | på | |||||
| inkomstindex. |
|
|
|
|
| ||||
inkomstindex | Används | i |
| det |
| reformerade | ||||
| ålderspensionssystemet | för | att | |||||||
| mäta den allmänna inkomstut- | |||||||||
| vecklingen. Indextalet beräknas | |||||||||
| efter den procentuella föränd- | |||||||||
| ringen av den samlade inkomst- | |||||||||
| nivån | i | samhället. | Indextalet | ||||||
| mäter förändringen i genomsnitt- | |||||||||
| lig inkomst och ser till att pen- | |||||||||
| sionernas | värde | utvecklas | i | ||||||
| samma takt som inkomster för | |||||||||
| de yrkesaktiva. |
|
|
|
|
| ||||
| Inkomstindex | är | ett | index | ||||||
| som | i | princip | speglar | genom- | |||||
Ds 2000:39 |
|
|
| Bilaga 1 333 |
|
| |||
| snittliga pensionsgrundande in- | |||
| komster. |
|
|
|
inkomstrelaterad sjukersättning | Den inkomstrelaterade delen av | |||
| sjukersättningssystemet. | Ersätt- | ||
| ningens storlek utgör 64 procent | |||
| av antagandeinkomsten. |
| ||
inkomsttak | Gränsen för hur höga inkomster | |||
| som skall beaktas vid beräkning | |||
| av ersättning. |
|
|
|
intjänandetak | Intjänandetaket | utgör | gränsen | |
| för hur höga | förvärvsinkomster | ||
| som kan utgöra grund för ålders- | |||
| pensionsrätt. Motsvarar 7,5 för- | |||
| höjda prisbasbelopp t.o.m. 2000. | |||
| Därefter blir taket 7,5 inkomst- | |||
| basbelopp, dvs. det räknas upp | |||
| med den allmänna inkomstut- | |||
| vecklingen istället för med pris- | |||
| utvecklingen. |
|
|
|
justeringsbelopp | Utgör det belopp som motsvar | |||
| effekten av SGA (se detta be- | |||
| grepp) för den enskilde försäk- | |||
| rade. Beloppet fastställs vid om- | |||
| vandlingen av förtidspension till | |||
| sjukersättning och reglerar sjuk- | |||
| ersättningen | så | att nettoutfallet | |
| blir detsamma före och efter om- | |||
| vandlingen. |
|
|
|
konsumentprisindex | Index som mäter utvecklingen | |||
| av den allmänna prisnivån i kon- | |||
| sumentledet. |
|
|
|
pensionsfall | Se försäkringsfall. Uttrycket an- | |||
| vänds med samma betydelse i | |||
| nuvarande system och avser för- | |||
| tidspension | respektive | sjuk- | |
| bidrag. |
|
|
|
334 Bilaga 1 |
|
|
|
| Ds 2000:39 |
|
| ||||
pensionsgrundande belopp | Fiktiv inkomst i vissa fall som | ||||
| tillsammans | med | pensionsgrun- | ||
| dande inkomst grundar ålders- | ||||
| pensionsrätt, | bl.a. för | föräldrar | ||
| till små barn, s.k. barnår. |
| |||
pensionsgrundande inkomst | Faktiska förvärvsinkomster samt | ||||
| olika sociala förmåner som kan | ||||
| utges i stället för förvärvsin- | ||||
| komst som grundar pensionsrätt. | ||||
| Dessa inkomster efter avdrag för | ||||
| allmän pensionsavgift utgör pen- | ||||
| sionsgrundande | inkomst. | Kan | ||
| högst uppgå till 7,5 inkomst- | ||||
| basbelopp. |
|
|
|
|
pensionsrätt/ålderspensionsrätt | Pensionsrätt kan tjänas in från | ||||
| 16 års ålder. Övre åldersgräns | ||||
| finns inte. | Endast | inkomster | ||
| under ett tak på 7,5 förhöjda | ||||
| prisbasbelopp (fr.o.m. 2001 in- | ||||
| komstbasbelopp) | är | pensions- | ||
| grundande. | Pensionsrätten | är | ||
| 18,5 procent av pensionsunder- | ||||
| laget och motsvaras av de debi- | ||||
| terade avgifterna. |
|
|
| |
pensionsunderlag | Summan av fastställd pensions- | ||||
| grundande inkomst och pen- | ||||
| sionsgrundande belopp. |
| |||
prisbasbelopp | Det basbelopp som räknas fram | ||||
| genom att ett bastal multiplice- | ||||
| ras med ett jämförelsetal, som | ||||
| anger den relativa förändringen i | ||||
| konsumentprisindex enligt 1 kap. | ||||
| 6 § AFL (36 600 kronor 2000). | ||||
ramtid | Den tid som bestämmer urvalet | ||||
| av de årsinkomster från vilka de | ||||
| inkomster som direkt skall ligga | ||||
| till grund för beräkningen av an- | ||||
| tagandeinkomst skall väljas ut. | ||||
Ds 2000:39 |
|
|
|
| Bilaga 1 335 |
|
|
| |||
sjukersättning | Inkomstrelaterad | sjukersättning | |||
| och sjukersättning i form av ga- | ||||
| rantiersättning som skall utges | ||||
| fr.o.m 2003 och då ersätta för- | ||||
| tidspension i form av folkpen- | ||||
| sion och allmän tilläggspension | ||||
| (ATP), pensionstillskott samt det | ||||
| särskilda grundavdraget för folk- | ||||
| pensionärer. |
|
|
| |
särskilt grundavdrag för folk- | Vid skatteberäkningen | kan i | |||
pensionärer (SGA) | vissa fall den som uppburit folk- | ||||
| pension | istället | för | vanligt | |
| grundavdrag medges | ett | högre | ||
| särskilt | grundavdrag | som leder | ||
| till lägre skatt. |
|
|
| |
Ds 2000:39 | Bilaga 2 337 |
|
|
| Datum | Diarienr |
Kommun- och välfärdsenheten | 1999-12-29 | 1999/0268-5 |
| Ert datum | Er beteckning |
| 1999-06-23 | S1999/5800/SF |
| Regeringen |
|
| Socialdepartementet |
|
| 103 33 STOCKHOLM |
|
Uppdrag att göra en analys och bedömning av utvecklingen av långvarig medicinskt grundad arbetsoförmåga
Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att göra en analys och be- dömning av utvecklingen av långvarigt medicinskt grundad arbets- oförmåga. Analysen har använts för att konstruera tre scenarier för den framtida utvecklingen av den långvariga sjukfrånvaron.
Enligt överenskommelse med Socialdepartementet har Statskontoret löpande redovisat resultatet av arbetet för representanter för Rege- ringskansliet. Tiden sedan den 15 oktober då uppdraget formellt redo- visades till Socialdepartementet har använts för att färdigställa bifogad promemoria Framtidens långa sjukfrånvaro där resultatet av arbetet sammanfattas.
Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Carl-Göran Högås, chef för Kommun- och välfärdsenheten, och avdel- ningsdirektör Dan Ljungberg, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen.
Enligt Statskontorets beslut
Dan Ljungberg
Ds 2000:39 | Bilaga 2 339 |
|
|
Innehållsförteckning
Sammanfattning
1Inledning
1.1Uppdraget
1.2Bakgrund
1.3Arbetets uppläggning
2Vad påverkar den långa sjukfrånvaron
2.1Individperspektivet
2.2Samhällsperspektivet
2.3Förklaringsmodellers giltighet
3Utvecklingen till i dag
3.1Antalet förtidspensionärer och långa sjukfall
3.2Antalet långa sjukfall
3.3Antalet nybeviljade förtidspensioner
3.4Risken för män och kvinnor i olika ålder
3.5Risken för män och kvinnor med olika födelseår
4De viktigaste faktorerna
4.1Den demografiska utvecklingen
4.1.1Utvecklingen fram till i dag
4.1.2Den framtida utvecklingen
4.1.3Betydelse för den långa sjukfrånvaron
4.2Folkhälsans utveckling
4.2.1Utvecklingen fram till i dag
4.2.2Den framtida utvecklingen
4.2.3Betydelse för den långa sjukfrånvaron
4.2.3.1Hjärt- kärlsjukdomar
4.2.3.2Psykisk ohälsa
4.2.3.3Tumörsjukdomar
4.2.3.4Rörelseorganens sjukdomar
4.2.3.5Olycksfall och skador till följd av våld och hot
4.2.3.6Astma och allergi
4.2.3.7Infektionssjukdomar
340 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
4.2.3.8Våra stora folkhälsoproblem sammantaget
4.3Arbetsmarknadens utveckling
4.3.1Utvecklingen fram till i dag
4.3.2Den framtida utvecklingen
4.3.3Betydelse för den långa sjukfrånvaron
4.4Regelverket
4.4.1Utvecklingen fram till i dag
4.4.2Den framtida utvecklingen
4.4.3Betydelse för den långa sjukfrånvaron
4.5Andra regelverk och avtal
4.5.1Utvecklingen fram till i dag
4.5.2Den framtida utvecklingen
4.5.3Betydelse för den långa sjukfrånvaron
4.6Förebyggande hälsovård, sjukvård och rehabilitering
4.6.1Utvecklingen fram till idag
4.6.2Den framtida utvecklingen
4.6.3Betydelse för den långa sjukfrånvaron
4.7Attityder och värderingar
4.7.1Utvecklingen fram till i dag
4.7.2Den framtida utvecklingen
4.7.3Betydelse för den långa sjukfrånvaron
5Tre scenarier för den framtida utvecklingen
5.1Basscenariot
5.2Positiva scenariot
5.3Negativa scenariot
5.4Konsekvenser för riskerna för långvarig sjukfrånvaro i olika scenarior
5.5Utvecklingen fram till 2005–2010
5.6Utvecklingen fram till 2020–2025
5.7Utvecklingen av stocken förtidspensionärer fram till år 2025
5.8De tre scenarierna och sysselsättningen
Bilagor
Bilaga 1 Uppdraget
Bilaga 2 Nybeviljade förtidspensioner 1971–1998
Ds 2000:39 | Bilaga 2 341 |
|
|
Sammanfattning
Statskontoret har på uppdrag av regeringen gjort en analys och bedöm- ning av utvecklingen av långvarigt medicinskt grundad arbetsoförmåga. Analysen har använts för att konstruera tre scenarier för den framtida utvecklingen av den långvariga sjukfrånvaron. antagande
Antalet sjukfall över ett år som ersätts med sjukpenning eller reha- biliteringspenning antas stabilisera sig över tid.
I det basscenario som beskrivs antas en förbättrad folkhälsa, en gynnsam arbetsmarknadsutveckling och en effektivare före- byggande hälsovård, sjukvård och arbetslivsinriktad rehabilite- ring leda till ett minskat nybeviljande av förtidspensioner och sjuk- bidrag. Dessa faktorers inverkan kompenserar för ett ökat antal personer i de åldrar risken att förtidspensioneras är högst och leder sammantaget till färre nybeviljanden.
Antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag beräknas år 2005 uppgå till 41 900, år 2010 till 39 900, år 2020 till 38 400 och
år 2025 till 39 200. I förhållande till om risken att förtidspensione- ras hade varit oförändrad (från perioden 1996–1998) innebär dessa nybeviljandefrekvenser knappt sex procent färre nybeviljanden år 2005 och drygt nio procent därefter.
Trots minskade risker och antal vad gäller nybeviljandet av för- tidspensioner kommer antalet personer i landet som uppbär för- tidspension eller sjukbidrag att öka fram till år 2007/2008, då antalet antas uppgå till 451 000 personer. Därefter sjunker antalet fram till cirka år 2015 till ungefär dagens nivå, eller runt 415 000 personer, och antas ligga på denna nivå framöver fram till år 2025.
För att ett sådant scenario ska kunna bli verklighet samtidigt som sysselsättningen ökar enligt vad Långtidsutredningen 1995 antog och samtidigt som arbetslösheten ligger på fyra procent måste an- talet personer som står utanför arbetskraften men som inte uppbär förtidspension eller sjukbidrag reduceras från dagens ca 900 000 personer till ca 600 000 personer år 2010.
342 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
Liten kunskap om olika faktorers kvantitativa effekt
Även om intresset för forskning, utvärdering o.d. inte minst under de senaste tio åren ökat på sjukförsäkringens område är kunskapsnivån i många avseende ännu låg. Kunskapen om vilka faktorer som påverkar volymerna i sjukförsäkringen och förtidspensioneringen, främst med avseende på deras kvantitativa effekt, är så låg att en prognos på me- dellång och lång sikt inte är möjlig att göra. Med utgångspunkt i ett antal viktiga faktorer och en bedömning av deras framtida utveckling kan dock ett antal antaganden göras som grund för scenarier på den framtida utvecklingen av den långvariga sjukfrånvaron.
Den långvariga sjukfrånvaron har ökat kraftigt på lång sikt
Både antalet sjukfall över ett år och antalet förtidspensionärer och sjukbidrag har ökat kraftigt under de senaste decennierna. I dag är ca 11 procent av arbetskraften eller ca 8 procent av befolkningen i yrkes- aktiv ålder frånvarande från arbetet eller utanför arbetskraften på grund av arbetsoförmåga av medicinska skäl.
Under 1990-talet har antalet långa sjukfall med sjukpenning eller rehabiliteringspenning varierat kraftigt. Efter historiskt sett mycket höga nivåer i början av decenniet sjönk antalet kraftigt fram till år 1996 men har därefter åter ökat.
I en jämförelse mellan åren 1971 (före det att förtidspension av ar- betsmarknadsskäl infördes) och 1998 framgår att antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag minskat kraftigt bland män, medan antalet ökat bland kvinnor. Mönstret är det samma som också kan observeras inom gruppen nybeviljade p.g.a. sjukdomar i muskuloske- letala systemet och bindväven (rörelseorganens sjukdomar) som är den största diagnosgruppen för både män och kvinnor. I den i dag näst största diagnosgruppen, psykiska sjukdomar och syndrom, har antalsut- vecklingen varit mindre dramatisk. Även här har antalet nybeviljade bland män minskat något men antalet bland kvinnor är i stort sett oför- ändrat. I den tredje stora diagnosgruppen, cirkulationsorganens sjuk- domar, har minskningen varit kraftig både bland män och bland kvin- nor.
Ds 2000:39 | Bilaga 2 343 |
|
|
Hela minskningen av nybeviljandet förklaras av en minskning bland de över 60 år. Bland de yngre, bortsett från de allra yngsta, har tvärtom antal nybeviljanden ökat.
Risken att förtidspensioneras ökar utom för de äldsta
När man följer risken att förtidspensioneras (beräknad som antalet för- tidspensionerade i relation till befolkningen) så ökar den över tid för alla åldersgrupper utom de äldsta (över 60 år). Bland de yngre (utom de allra yngsta under 20 år) ökar risken över tid för båda könen, men kraftigare för kvinnor. Mätt som summerad risk att förtidspensioneras under olika perioder i livet ökar risken typiskt sett ju senare man är född.
Den demografiska faktorn bidrar till fler förtidspensionärer
De närmaste ca tio åren kommer antalet personer att öka i de åldrar då risken för förtidspension och långvarig sjukfrånvaro i övrigt är som högst. Till år 2005 har befolkningen i ålder 60–64 år ökat med 37 procent i förhållande till år 1998 och till år 2010 med 46 procent jäm- fört med samma år. Även på längre sikt är antalet personer i dessa åld- rar högre än i dag, men lägre än åren 2005–2010. Detta kommer onek- ligen att öka trycket på förtidspensionssystemet och sjukförsäkringen.
Folkhälsan förbättras långsamt
I ett längre perspektiv råder det inget tvivel om att folkhälsan har för- bättrats. Då denna förbättring har sammanfallit med ett ökande antal långvarigt sjukfrånvarande är det osäkert vilket samband som före- ligger mellan sjukfrånvaro och folkhälsa. Att en individs hälsa påverkar risken att drabbas av långvarigt nedsatt arbetsförmåga råder det emellertid inget tvivel om. En förbättrad folkhälsa är att förvänta även i framtiden, även om det rör sig om en relativt långsam process. Det finns dock viss grund att anta en positiv inverkan på sjukfrånvaron främst bland äldre i arbetskraften.
344 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
En gynnsam arbetsmarknadsutveckling på medellång sikt men osäkert på längre sikt
Utvecklingen av arbetsmiljön och dess inverkan på sjukfrånvaron har under de senaste decennierna varit svårtydd. Å ena sidan har många fysiskt tunga arbeten försvunnit och ökat fokus satts på arbetsmiljöns påverkan på individers hälsa. Å andra sidan visar undersökningar på att många upplever en större arbetsmiljöbelastning i vissa avseenden i dag än för t.ex. 25 år sedan. Det finns dock förutsättningar för att genom ytterligare ökad kunskap minska den fysiska, och troligen också den psykosociala, arbetsmiljöns negativa konsekvenser, även om möj- ligheterna kan variera mellan olika yrkesområden.
Arbetsmarknadsläget i sig, ökad efterfrågan på arbetskraft, lägre ar- betslöshet och högre sysselsättning, förväntas leda till en minskad långvarig sjukfrånvaro, i första hand på medellång sikt. På längre sikt är det avgörande i vilken takt arbetsmarknaden förändras och hur väl arbetskraften är och blir anpassad till denna förändring.
Den förebyggande hälsovården, sjukvården och den arbetslivsinriktade rehabiliteringen fortsätter att utvecklas
Drivkrafterna för utveckling inom detta område är många och starka. Även om det har visat sig svårt att beskriva och bevisa i vilken ut- sträckning den utveckling som skett på området lett till minskad belast- ning på förtidspensionssystemet och sjukförsäkringen finns det ingen anledning att betvivla den potential som här finns.
Attityder och värderingar samt deras påverkan på regelverket
Det finns ett stort stöd för den allmänna sjukförsäkringen. Under 1990- talet har misstanken om fusk i och missbruk av systemet minskat kraf- tigt. Regeländringarna under 1990-talet har kännetecknats av renodling och åtstramning, först initierat som ett led i saneringen av de offentliga finanserna, men även motiverat av andra skäl. I den förestående reformeringen betonas att renodlingen ska fullföljas. Det är i nuläget för tidigt att uttala om attityderna i samhället är eller kommer att bli sådana att trycket ökar på mer generösa regelverk. Inom bara ett fåtal år
Ds 2000:39 | Bilaga 2 345 |
|
|
torde dock bilden klarna, då den förda politiken får ett delvis annat innehåll efter att 1990-talet ekonomiska kris nu antas vara över.
346 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
1 Inledning
1.1Uppdraget
Regeringen gav den 23 juni 1999 Statskontoret i uppdrag att göra en analys och bedömning av utvecklingen av långvarig medicinskt grun- dad arbetsoförmåga. Uppdraget fogas som bilaga 1 till denna prome- moria. Analysen ska omfatta den sjukfrånvaro som medger rätt till er- sättning från socialförsäkringen och som varar minst ett år. Samman- sättningen av den grupp som uppbär ersättning ska analyseras med av- seende på ålder och kön. Resultatet av relevant forskning, utvärdering, uppföljning m.m. ska sammanställas och värderas. Den samlade ana- lysen ska användas för att bedöma omfattningen på den framtida lång- variga sjukfrånvaron på medellång och lång sikt.
1.2Bakgrund
Regler för hur långvarigt medicinskt grundad arbetsoförmåga berättigar till ersättning från socialförsäkringen återfinns i lagen (1962:381) om allmän försäkring. I det nuvarande regelsystemet görs åtskillnad mellan de fall då arbetsoförmågan bedöms vara varaktig och då förtidspension utges, de fall då arbetsoförmågan inte bedöms vara varaktig men bestå- ende för avsevärd tid och då sjukbidrag utges samt de fall då arbetso- förmågan inte bedöms vara bestående och då i stället sjukpenning eller i vissa fall rehabiliteringsersättning utges.
Reglerna för ersättning vid långvarigt medicinskt grundad arbetso- förmåga ska reformeras enligt de riktlinjer som regeringen angivit i propositionen (prop. 1997/98:111) Reformerad förtidspension, m.m. och som riksdagen godkänt (bet. 1997/98:SfU11, rskr. 1997/98:237). I propositionen tas i princip upp alla aspekter av den allmänna försäk- ringen vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl. Man konstaterar bl.a. att saneringen av de offentliga finanserna under det senaste decenniet oundvikligen berört de här behandlade systemen. Det konstateras dock att förändringarna i många fall också kunnat motive- ras utifrån andra utgångspunkter än att åstadkomma reducerade utgif-
Ds 2000:39 | Bilaga 2 347 |
|
|
ter. Genom reformeringen av ålderspensionssystemet har den nuvaran- de kopplingen mellan ålderspension och förtidspension upphört och nya regler måste tillskapas för beräkning av ersättning vid varaktigt nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl. Reglerna för sådan ersätt- ning bör i stället göras till en del av sjukförsäkringen. Bland de mer framträdande allmänna ställningstaganden som görs i propositionen kan nämnas betonandet av att rehabilitering och aktivitet ska stimule- ras, att renodlingen av systemet bör fullföljas och att försäkringen ska bygga på principen om ersättning för inkomstbortfall och på en sådan nivå att den ger ekonomisk trygghet utan kompletterande försäkrings- skydd.
Avgörande för hur stor del av det samlade offentliga åtagandet ett framtida system för ersättning vid långvarig arbetsoförmåga p.g.a. ohälsa kommer att ta i anspråk är hur många personer som kommer att uppbära ersättning. Därmed är antalsutvecklingen en viktig komponent i det beslutsunderlag som behövs för ett ställningstagande om syste- mets närmare utformning. I regeringens budgetarbete tas löpande fram underlag för prognoser på några års sikt, däribland antalsutvecklingen. I ett för statsbudgeten så betydande system som det här berörda kan emellertid också krävas uppskattningar av antalsutvecklingen på längre sikt. Kunskapen om den framtida utvecklingen är väsentlig för att kunna åstadkomma en stabil försäkring med goda villkor för den för- säkrade och samhället inom ramen för det finansiella utrymme som finns. De närmaste tio åren kännetecknas av ett ökande antal personer i de åldrar då långvarig sjukfrånvaro är särskilt vanlig. Denna utveckling har redan inletts. Efter denna uppgång i antal kommer dock en ned- gång. Skälet till detta ligger i den närmast cykliska utveckling som födelsetalen i Sverige haft under nästan hela 1900-talet. Grovt räknat kan denna utveckling beskrivas bestå av 25-åriga cykler, dvs. det går cirka 25 år mellan topparna i födelsetalen och lika lång tid mellan bott- narna. Åren runt 1920 var födelsetalen höga, likaså kom en uppgång i mitten av 1940-talet, ännu en i slutet av 1960-talet och slutligen ännu en i början av 1990-talet. Ett lämpligt perspektiv på den framåtblick som här ska presenteras bör därför vara åtminstone en hel cykel eller 25 år.
Att uppskatta hur många personer som kommer att uppbära ersätt- ning i en ganska avlägsen framtid är komplicerat. Såväl inflödet (antalet personer som kommer in i systemet) som utflödet (antalet som upphör att uppbära ersättning) påverkas av en rad faktorer. Dessa faktorer påverkar dessutom inte sällan varandra. Genom att analysera den samlade kunskapen om på vilket sätt antalet personer med ersätt- ning utvecklas, vilka de mest betydelsefulla faktorerna är och hur de i
348 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
sin tur utvecklas bör dock några tänkbara scenarier kunna beskrivas. Det är viktigt att redan inledningsvis konstatera att denna typ av scena- rier inte är att betrakta som prognoser på den framtida utvecklingen. Även om man aldrig så noggrant gör antaganden om en framtida ut- veckling avseende en viss faktor kan antagandena komma att vara fel- aktiga av olika skäl. Eftersom det är en stor mängd faktorer som har betydelse för den framtida långvariga sjukfrånvaron är antalet an- taganden som kan göras många.
1.3Arbetets uppläggning
Som underlag för arbetet har bl.a. legat den PM som fogats som bilaga till Statskontorets uppdrag. Under arbetets gång har vi haft löpande kontakter med uppdragsgivaren för att bl.a. diskutera prioriteringar i arbetet.
Arbetet har utförts i fyra faser. I den första fasen har vi studerat forskningsresultat och utvärderingsrapporter som belyser orsakerna till långvarig sjukfrånvaro. Tidigt i arbetet hölls också ett seminarium med deltagare från Riksförsäkringsverket (RFV) och Regeringskansliet där orsaker till sjukfrånvaron diskuterades. Resultatet av arbetet i denna fas behandlas i Kapitel 2.
I en andra fas har utvecklingen av den långvariga sjukfrånvaron analyserats fram till i dag. Analyserna har gjorts med avseende på sjuk- frånvarons utveckling bland män och bland kvinnor, i olika ålders- grupper, bland olika årskullar samt för olika medicinska diagnoser. Re- sultatet av arbetet i denna fas behandlas i Kapitel 3.
I den tredje fasen, som behandlas i Kapitel 4, behandlas de faktorer som bedömts vara de mest avgörande för den framtida utvecklingen av den långvariga sjukfrånvaron. Här beskrivs hur utvecklingen inom respektive område har sett ut fram till i dag, hur den framtida utveck- lingen kan te sig samt vilken betydelse denna utveckling får för den långa sjukfrånvaron. Underlaget för dessa beskrivningar är forsknings- resultat, utvärderingar och utredningar. Belysningen gör inte anspråk på att vara heltäckande i den mening att all forskning och annat mate- rial har hanterats. Vart och ett av de områden som hanteras är ett om- fattande forskningsområde. Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna studie gå djupare in på de olika faktorerna. Också i anslut- ning till denna fas hölls ett seminarium med deltagare från RFV och Regeringskansliet.
Ds 2000:39 | Bilaga 2 349 |
|
|
Slutligen summeras studien i Kapitel 5 genom att tre scenarier be- skrivs för den framtida utvecklingen. Två tidsperspektiv hanteras, dels utvecklingen fram till åren 2005–2010, dels fram till åren 2020–2025.
Inom Statskontoret har arbetet utförts av Dan Ljungberg (projekt- ledare) och Ann-Kajsa Johansson.
350 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
2Vad påverkar den långa sjukfrånvaron
Uppdraget avser som tidigare nämnts att försöka avgöra på vilket sätt den långvariga sjukfrånvaron1 utvecklas på medellång och lång sikt. För att göra denna uppskattning krävs att man först försöker beskriva vad som orsakar den långvariga sjukfrånvaron. En mängd försök har gjorts i olika sammanhang för att klargöra detta orsakssamband både ur ett individperspektiv och ett samhällsperspektiv. En översikt av detta arbete lämnas i det följande.
2.1Individperspektivet
För att uppbära ersättning från sjukförsäkringen eller i form av förtids- pension krävs dels att arbetsförmågan ska vara nedsatt, dels att denna nedsättning ska ha medicinsk orsak. Med tanke på denna beskrivning ter sig en förklaringsmodell som relativt okomplicerad. Emellertid kompliceras bilden väsentligt av en mängd faktorer, varav de kanske mest avgörande är att sjukdom, eller en nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan, inte sällan är svår att objektivt mäta. Den är dessutom i högsta grad beroende av andra faktorer. Därutöver är arbetsförmåga ett begrepp vars betydelse varierar kraftigt t.ex. mellan olika arbeten. Ett enkelt mått på sjuklighet eller arbetsförmågenedsätt- ning är således inte en framkomlig väg för att uppskatta antalet perso- ner med långvarig sjukfrånvaro.
För att beskriva vad som orsakar att en person blir långtidssjuk- skriven eller förtidspensionerad kan vi i stället utgå från en beskrivning av vad som skiljer gruppen långvarigt sjukskrivna och förtidspensio-
1 Det som här och i fortsättningen benämns långvarig sjukfrånvaro beskrivs i uppdragsformuleringen som dels arbetsförmågenedsättning av medicinska skäl som varar ett år eller längre utan att den kan bedömas som varaktig, dels arbetsförmågenedsättning som medför förtidspensionering. I det nuvarande regelverket motsvarar detta ersättningsfall med sjuk- eller rehabiliteringspen- ning som varar över ett år samt sjukbidrag och förtidspensioner.
Ds 2000:39 | Bilaga 2 351 |
|
|
nerade från den övriga befolkningen. Detta perspektiv är vanligt i stu- dier av vad som påverkar risken för förtidspension och långvarig sjuk- skrivning. I det följande beskrivs olika individfaktorer som befunnits påverka risken. Beskrivningen bygger främst på skriften RFV Redo- visar 1997:6 Risk- & friskfaktorer – sjukskrivning och rehabilitering i Sverige samt Marklund, S (red.) (1995), Rehabilitering i ett samhälls- perspektiv, Studentlitteratur, Lund.
Hög ålder ökar risken för såväl sjukskrivning som förtidspensione- ring. Kvinnor har högre risk än män att bli långvarigt sjukskrivna, men förhållandet är inte lika entydigt vad gäller förtidspensionering.
I många sammanhang diskuteras den sociala situationen som en faktor som påverkar risken för långvarig sjukskrivning. Det är dock inte helt lätt att hitta några entydiga mått på den sociala situationen. Civilstånd och familjestorlek har tidigare varit vanliga variabler i olika studier. Huruvida en person är gift eller inte har emellertid i allt mindre utsträckning blivit ett mått på vilken familjesituation man bifinner sig i. Förekomsten av barn i ett hushåll är även det en komplicerad variabel att tolka, t.ex. för att det såväl bland de allra yngsta som bland de allra äldsta är naturligt att det inte ännu respektive inte längre finns några barn i hushållet och för att såväl avsaknaden av barn som förekomsten av barn kan ha bakomliggande orsaker som i sin tur påverkar risken för långvarig sjukfrånvaro. I likhet med den sociala situationen som den beskrivits ovan är det svårt mäta och därmed påvisa samband mellan levnadsförhållanden och långvarig sjukfrånvaro.
Försöken att förklara långvarig sjukskrivning och förtidspensione- ring har i mångt och mycket fokuserats på arbetsrelaterade faktorer. I detta begrepp kan inbegripas objektivt mätbara variabler som yrkestillhörighet (ofta med utbildning som bakomliggande variabel även om det inte föreligger ett totalt samband mellan dessa båda) och variabler som beskriver den fysiska eller psykosociala arbetsmiljön och som i många fall endast är subjektivt mätbara. Personer med endast grundskoleutbildning löper högre risk att bli långtidssjukskrivna än andra och risken för arbetare att bli långvarigt sjukskrivna är högre än för tjänstemän. En dålig fysisk arbetsmiljö ökar också risken för långvarig sjukskrivning. Även den psykosociala arbetsmiljön inverkar på risken för långvarig sjukfrånvaro. Det kan dock vara svårt att skilja effekten av den psykosociala arbetsmiljön från effekter av utbildning, yrkestillhörighet och fysisk arbetsmiljö. Den psykosociala arbetsmiljön bedöms dock öka i betydelse gentemot den fysiska.
Ytterligare en faktor som varit föremål för ett flertal studier är ar- betslöshet. Något entydigt samband mellan att vara arbetslös eller ha
352 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
tidigare erfarenhet av arbetslöshet och långvarig sjukskrivning eller förtidspensionering är dock svårt att finna.
2.2Samhällsperspektivet
Förekomsten av långvarig sjukskrivning och förtidspensionering i sam- hället utgör summan av alla individers sjukskrivning och förtidspensio- nering. Betyder det att samma förklaringsmodell kan användas för att beskriva hur omfattande den långvariga sjukfrånvaron är i samhället som den förklaringsmodell som beskriver enskilda individers risk? Svaret på frågan är i princip ja. Men att anlägga ett samhällsperspektiv till skillnad från ett individperspektiv förändrar ändå bilden. Ett tydligt och ofta diskuterat exempel är en beskrivning av hur sambandet mellan arbetslöshet och långvarig sjukfrånvaro beskrivs i de olika perspek- tiven.
En logisk hypotes på individnivå skulle vara att det är lockande för en person som är arbetslös att få sin försörjning tillgodosedd via en förtidspension. På samhällsnivå har det dock (tidigare) visat sig finnas ett negativt samband mellan arbetslöshet och sjukfrånvaro så att när ar- betslösheten sjönk under 1980-talet ökade sjukfrånvaron. En hypotes som skulle kunna stödjas av detta förhållande är att när arbetslösheten är hög har enskilda individer som är i arbete en benägenhet att sjuk- skriva sig i mindre utsträckning på grund av risken att sjukskrivningen kan leda till arbetslöshet.
Den sistnämnda hypotesen skulle kunna testas genom att jämföra olika delar av landet med högre och lägre arbetslöshet, för att på så sätt tillföra individnivån en omvärldsvariabel. En sådan analys visar att risken är högre att bli långtidssjukskriven och förtidspensionerad om man bor i ett område med hög arbetslöshet. Detta förkastar i så fall hy- potesen.
Frågans komplexitet stannar dock inte här. Att på detta sätt tillföra en omvärldsvariabel till en modell med individvariabler medför om- fattande tolkningsproblem. En del i problemet är att arbetslösheten i ett område kanske i stället, eller åtminstone delvis, får representera något annat förhållande som områden med hög arbetslöshet har gemensamt och som skiljer dessa från områden med låg arbetslöshet. Till exempel kan arbetslösheten samvariera med förekomsten av, ofta svårmätbara, sociala förhållanden varför en analys, felaktigt, kan visa på samband mellan arbetslöshet och sjukfrånvaro som i själva verket egentligen är ett samband mellan social situation och sjukfrånvaro.
Ds 2000:39 | Bilaga 2 353 |
|
|
Exemplet får illustrera svårigheten att beskriva vad som orsakar långvarig sjukfrånvaro allmänt och speciellt när ett samhällsperspektiv ska anläggas. Avsikten har inte här varit att beskriva vilka hypoteser som i olika analyser förkastats eller bekräftats. Alla de här nämnda faktorerna är dock av betydelse att behandla när den framtida utveck- lingen av den långa sjukfrånvaron ska uppskattas.
2.3Förklaringsmodellers giltighet
En hel del ansatser har gjorts för att förklara orsakerna till långvarig sjukfrånvaro. Det finns ingen anledning att här gå in på huruvida till- räckliga insatser gjorts med hänsyn till det mänskliga lidande som ofta kan vara nära förknippat med långvarig sjukskrivning eller förtidspen- sion eller till den långa sjukfrånvarons betydelse för statsfinanserna. En mängd kunskap finns på området men man kan med säkerhet säga att det vi vet om vad som orsakar sjukfrånvaron, i termer av statistiskt sä- kerställda orsakssamband, är väsentligt mindre än det vi inte vet.
En analys av vilka faktorer som påverkar en viss variabel, i det här fallet förekomsten av långvarig sjukfrånvaro, är svår att generalisera. Här innebär det att vad vi kan säga om sambanden mellan olika fak- torer och långvarig sjukfrånvaro i dag kanske inte gäller i morgon. Metoder för att hantera tidsvariation finns dock. Att använda sådana metoder kräver god tillgång på information om den framtida utveck- lingen för de faktorer som förklarar den variabel som ska prognostice- ras. Problemet blir återigen att vi har en förhållandevis liten kunskap av exakt vilka faktorer som påverkar förekomsten av långvarig sjuk- frånvaro.
Sammanfattningsvis är det svårt att finna någon särskild statistisk metod för att hantera den typ av problematik som vi här står inför. Detta utesluter inte att det kan vara möjligt att genomföra en studie av detta slag med hjälp av vissa metoder. Vi har dock inte funnit det för- enligt med uppdragets omfattning och den informationsmängd som finns att tillgå att genomföra studien på sådant sätt.
354 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
3 Utvecklingen till i dag
I detta avsnitt beskrivs utvecklingen av antalet förtidspensionärer och långa sjukfall samt antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag t.o.m. år 1998. Vidare beräknas risken för förtidspension och sjuk- bidrag för kvinnor och män i olika åldrar och med olika födelseår.
3.1Antalet förtidspensionärer och långa sjukfall
I december 1998 fanns närmare 422 000 personer med förtidspension eller sjukbidrag, varav ca 235 000 kvinnor och 187 000 män.2 Det be- tyder att 7,6 procent av befolkningen i aktiv ålder av främst hälsoskäl helt eller delvis har lämnat arbetslivet i förtid.3 Omräknat till heltids- frånvaro uppgår antalet pensioner/bidrag vid den aktuella tidpunkten till drygt 368 0004. Samtidigt pågick ca 54 000 ersättningsfall med sjukpenning eller rehabiliteringspenning som varat ett år eller längre.
Sett över en längre tidsperiod har antalet förtidspensionärer stadigt ökat. År 1960 var det 3 procent av befolkningen eller 145 000 personer i förvärvsaktiv ålder som var förtidspensionerade. Utvecklingen de senaste fyra decennierna framgår av tabell 3.1. (I de redovisade talen ingår ej de pensionärer som enbart uppbar ATP. Därav skillnaden jäm- fört med de ovan angivna totalsiffrorna.)
2RFV Statistikinformation Is-I 1999:006
3Varken förtidspension eller sjukbidrag innebär med säkerhet att möjligheten att återgå till arbetslivet helt är försvunnen, men i praktiken är det sällsynt med sådana återgångar.
4Antalet ”hela” pensioner, dvs. två halva pensioner är en ”hel” osv.
Ds 2000:39 | Bilaga 2 355 |
|
|
Tabell 3.1 Antalet förtidspensioner/sjukbidrag från folkpensioneringen totalt, fördelat på män/kvinnor samt som andel av befolkningen i ålders- gruppen 16–64 år och arbetskraften i riket (tusental)
(I de siffror som anges inom parentes är pensionärer med enbart ATP inklude- rade.)
År | Män | Kvinnor | Totalt | Andel | Andel av | Andel av |
|
|
|
| kvinnor | befolkn. | arbets- |
|
|
|
| % | 16–64 år | kraften |
|
|
|
|
| % | % |
1960 | 72 | 73 | 145 | 50,2 | 3,0 | Ingen upp- |
|
|
|
|
|
| gift |
1965 | 81 | 80 | 161 | 49,8 | 3,2 | 4,3 |
1970 | 113 | 99 | 213 | 46,8 | 4,1 | 5,4 |
1975 | 158 | 139 | 297 | 46,9 | 5,8 | 7,2 |
1980 | 154 | 149 | 303 | 49,3 | 5,8 | 7,2 |
1985 | 160 | 163 | 323 | 50,4 | 6,1 | 7,3 |
1990 | 167 | 194 | 361 | 53,7 | 6,7 | 7,9 |
1995 | 185 | 223 | 409 | 54,6 | 7,4 | 9,5 |
1998 | (187 | (235) | 417 | (55,7) | 7,5 | 9,8 |
| ) |
|
|
|
|
|
Källor: SOU 1997:166 Ohälsoförsäkringen (s. 127), RFV och Näringslivets ekonomifakta
I början av 1960-talet var antalet förtidspensioner och sjukbidrag jämnt fördelade mellan kvinnor och män. Under en följd av år därefter steg antalet både bland män och kvinnor. Sannolikt var det i huvudsak ATP- systemets införande som bidrog till denna ökning. Att ökningen från början var störst bland män kan i så fall förklaras av att det främst var de som gynnades av det införda regelsystemet (eftersom de i högre ut- sträckning hade förvärvsarbetat). Orsaken till den dämpade öknings- takten mellan 1975 och 1980 är att den allmänna pensionsåldern sänk- tes den 1 juli 1976 från 67 år till 65 år.
Sedan mitten av 1970-talet har ökningen i antal varit kraftigast för kvinnor och år 1995 var 54,6 procent av förtidspensionärerna kvinnor. En bidragande orsak till denna kraftiga ökning kan vara kvinnornas ökade förvärvsfrekvens särskilt under 1970- och 1980-talen. Upp- gifterna avseende 1990-talet tyder på att kvinnornas andel har stabilise- rats.
De uppgifter som redovisas avser antalet personer som uppbär för- tidspension eller sjukbidrag i någon omfattning. Framför allt på senare
356 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
tid har det emellertid blivit allt vanligare att ersättning inte utges som hel förmån utan som kvarts, halv eller trekvarts pension. Förekomsten av sådana partiella förmåner skiljer sig mellan män och kvinnor. Bland kvinnor hade år 1998 ca 28 procent en partiell förmån medan motsva- rande andel för män endast var ca 20 procent. Omräknat till hela för- måner (där t.ex. två halva pensioner ger en hel) är kvinnorna ändå i majoritet (54 procent).
Antalet långa sjukfall5 minskade från mitten av 1970-talet till början av 1980-talet. Som lägst uppgick antalet år 1981 till knappt 15 000 sjukfall. Därefter skedde en kraftig ökning fram till början av 1990- talet, då antalet som mest var drygt 70 000. Efter att ha minskat fram till år 1996 (ca 43 000 fall) har antalet fall återigen ökat de senaste åren. I likhet med utvecklingen av antalet förtidspensionärer har från omkring år 1980 långa sjukfall bland kvinnor varit vanligare än bland män.
3.2Antalet långa sjukfall
I tabell 3.2 redovisas antalet långa sjukpenningfall i genomsnitt för tre olika tidsperioder mellan åren 1974 och 1998 samt antalet oavsett längd. Uppgifterna avser endast sjukfall med sjukpenning. Sedan år 1992 kan också rehabiliteringsersättning betalas ut i långa sjukfall.
Tabell 3.2 Antal sjukskrivna (pågående sjukfall) under tre perioder under år 1974–1998 (medelvärde av antalet sjukfall den 31 december varje år inom respektive period)
Period | Samtliga fall |
| Därav fall med längden (i dagar) |
| ||
|
|
| 180–364 |
| 365 och mer |
|
| Män | Kvinnor | Män | Kvinnor | Män | Kvinnor |
1974–1979 | 140 017 | 120 117 | 14 933 | 11 167 | 13 583 | 10 933 |
1980–1989 | 109 160 | 124 120 | 13 020 | 13 680 | 13 810 | 16 070 |
1990–1998 | 70 322 | 92 733 | 12 333 | 15 078 | 17 900 | 23 544 |
Källa: RFV |
|
|
|
|
|
|
Antalet riktigt långa sjukfall (365 dagar och mer) har successivt ökat för både män och kvinnor mellan de tre perioderna. Under perioden
5 Här och i den fortsatta beskrivningen används begreppet långa sjukfall i betydelsen ersättningsfall med sjukpenning eller rehabiliteringspenning som varat ett år eller längre, där inte annat anges.
Ds 2000:39 | Bilaga 2 357 |
|
|
1990–1998 uppgår de i genomsnitt till 17 900 fall för män och drygt 23 500 fall för kvinnor. Sammanlagt utgör de sjukfall som varat ett år eller längre mer än en fjärdedel av samtliga fall.
Antalet sjukfall med längden 180–364 dagar har likaså ökat för kvinnor men minskat för män. Under perioden 1990–1998 uppgår de i genomsnitt till drygt 12 300 fall för män och närmare 15 100 fall för kvinnor.
Under den första perioden var antalet sjukfall i genomsnitt högre för män än för kvinnor såväl totalt som med avseende på de långa sjuk- fallen medan det omvända förhållandet gäller för de därpå följande pe- rioderna.
Utvecklingen under 1990-talet har varit dramatisk. Från att i början av decenniet ha legat på drygt 30 000 långa sjukfall bland kvinnor och drygt 20 000 bland män sjönk antalet till som lägst knappt 13 000 kvinnor och 10 000 män år 1996. Sedan dess har antalet långa sjukfall återigen ökat och uppgår år 1998 till ca 21 000 kvinnor och 15 000 män. När också sjukfall ersatta med rehabiliteringsersättning räknas in förstärks den kraftiga variationen ytterligare. Som mest fanns det år 1992 sammanlagt drygt 70 000 sjukfall som varat mer än ett år. Sedan sjönk antalet till som lägst 43 000 fall år 1996. Därefter har ökningen varit kraftig och i december 1998 uppgick antalet fall till 54 000. Denna ökning av antalet långa sjukfall skulle kunna ge upphov till en ökning av förtidspensioneringen på kort sikt.
3.3Antalet nybeviljade förtidspensioner
År 1998 nybeviljades6 närmare 34 500 förtidspensioner och sjukbidrag, varav ca 15 900 gällde män och 18 600 kvinnor. Fördelningen på diagnosgrupper och åldersgrupper framgår av tabell 3.3.
I gruppen 60–64 år nybeviljades ca 7 600 förtidspensioner och sjukbidrag (25 procent av nybeviljandet bland män och 19,6 procent bland kvinnor) Totalt är nybeviljandet högst i åldersgruppen 50–59 år, som omfattar drygt 13 800 fall (40,5 procent bland män och 39,8 pro- cent bland kvinnor). I gruppen 40–49 år nybeviljades närmare 7 000 fall (18 procent bland män och 22,1 procent bland kvinnor), i gruppen 30–39 år drygt 3 700 fall (9,4 procent bland män och 12,1 procent bland kvinnor), i gruppen 20–29 år drygt 1 500 fall (4,3 procent bland
6 Med nybeviljade avses antalet nya beslut oavsett om beslutet är en följd av en ansökan från den enskilde eller om prövningen skett på initiativ från försäk- ringskassan.
358 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
män och 4,5 procent bland kvinnor) samt i gruppen 16–19 år endast ca 800 fall (2,9 procent bland män och 1,9 procent bland kvinnor).
Endast i den yngsta och den äldsta åldersgruppen är antalet nybe- viljade förtidspensioner och sjukbidrag högre för män än för kvinnor.
De tre största diagnosgrupperna är
•sjukdomar i muskuloskeletala systemet och bindväven, ca 12 800 fall (30,5 procent av nybeviljandet bland män och 42,9 procent bland kvinnor)
•psykiska sjukdomar och syndrom, ca 8 100 fall (25,3 procent bland män och 22,2 procent bland kvinnor)
•cirkulationsorganens sjukdomar, ca 3 000 fall (12,7 procent bland män och 5,4 procent bland kvinnor).
Övriga diagnosgrupper omfattar ca 10 500 fall (31,5 procent av nybe- viljandet bland män och 29,6 procent bland kvinnor).
Ds 2000:39 |
|
|
|
|
| Bilaga 2 359 | ||||
|
|
|
|
|
| |||||
| Tabell 3.3 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1998 med fördelning | |||||||||
| män/kvinnor efter diagnosgrupp och ålder 31 december |
|
|
|
|
| ||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
| Diagnosgrupp |
|
|
| Ålder 31/12 |
|
|
|
| |
|
|
| 16-19 20-29 30-39 40-49 | 50-59 60-64 | S:a | |||||
| Vissa infektionssjukd o | Män | 2 | 7 | 22 | 51 | 129 | 67 | 278 | |
| parasitsjukdomar | Kvinnor | 2 | 6 | 24 | 52 | 95 | 48 | 227 | |
| Tumörer | Män | 14 | 19 | 22 | 82 | 308 | 204 | 649 | |
|
| Kvinnor | 6 | 14 | 29 | 122 | 332 | 190 | 693 | |
| Sjukd i blod o blodbild organ | Män | 1 | 2 | 1 | 5 | 12 | 12 | 33 | |
| samt vissa rubbn i immunsyst | Kvinnor | 1 | 6 | 3 | 9 | 15 | 9 | 43 | |
| Endokrina sjukd, nutrit.rubbn | Män | 3 | 6 | 20 | 67 | 214 | 117 | 427 | |
| o ämnesomsättningssjukd | Kvinnor | 7 | 14 | 44 | 77 | 157 | 91 | 390 | |
| Psykiska sjukd o syndrom | Män | 265 | 474 | 812 | 1 014 | 1 120 | 337 | 4 022 | |
|
| Kvinnor | 187 | 456 | 839 | 1 078 | 1 199 | 357 | 4 116 | |
| Sjukd i nervsystemet | Män | 62 | 44 | 85 | 167 | 327 | 170 | 855 | |
|
| Kvinnor | 53 | 68 | 142 | 234 | 339 | 134 | 970 | |
| Sjukd i ögat o närliggande | Män | 3 | 1 | 8 | 21 | 52 | 37 | 122 | |
| organ | Kvinnor | 2 | 5 | 12 | 17 | 50 | 45 | 131 | |
| Sjukd i örat o mastoidutskott | Män | 21 | 1 | 7 | 23 | 96 | 69 | 217 | |
|
| Kvinnor | 26 | 5 | 22 | 44 | 111 | 89 | 297 | |
| Cirkulationsorganens sjukd | Män | 5 | 15 | 37 | 193 | 938 | 827 | 2 015 | |
|
| Kvinnor | 0 | 13 | 45 | 127 | 464 | 347 | 996 | |
| Andningsorganens sjukd | Män | 2 | 1 | 12 | 28 | 242 | 187 | 472 | |
|
| Kvinnor | 0 | 3 | 18 | 71 | 255 | 140 | 487 | |
| Matsmältningsorganens | Män | 0 | 4 | 25 | 58 | 133 | 74 | 294 | |
| sjukd | Kvinnor | 0 | 10 | 34 | 83 | 117 | 61 | 305 | |
| Hudens o underhudens | Män | 1 | 3 | 4 | 25 | 48 | 24 | 105 | |
| sjukd | Kvinnor | 1 | 4 | 16 | 37 | 86 | 41 | 185 | |
| Sjukd i muskuloskeletala | Män | 5 | 24 | 228 | 818 | 2 262 1 523 | 4 860 | ||
| systemet o bindväven | Kvinnor | 8 | 128 | 726 | 1 728 | 3 587 | 1 799 | 7 976 | |
| Sjukd i urin- o könsorganen | Män | 1 | 1 | 8 | 22 | 41 | 20 | 93 | |
|
| Kvinnor | 1 | 4 | 16 | 21 | 23 | 14 | 79 | |
| Medfödda missbildningar | Män | 55 | 15 | 9 | 18 | 35 | 7 | 139 | |
| m m | Kvinnor | 40 | 19 | 19 | 20 | 44 | 19 | 161 | |
| Skador o förgiftningar m m | Män | 11 | 61 | 160 | 212 | 354 | 187 | 985 | |
|
| Kvinnor | 13 | 67 | 182 | 240 | 289 | 154 | 945 | |
| Övriga sjukdomar | Män | 6 | 9 | 34 | 58 | 128 | 108 | 343 | |
|
| Kvinnor | 6 | 23 | 73 | 138 | 239 | 98 | 577 | |
| Samtliga | Män | 457 | 687 | 1 494 2 862 | 6 439 3 970 | 15 909 | |||
|
| Kvinnor | 353 | 845 | 2 244 4 098 | 7 402 3 636 | 18 578 | |||
|
| S:a | 810 1 532 3 738 6 960 13 841 7 606 | 34 487 | ||||||
Källa: RFV Statistikinformation Is-I 1999:3
Det antal nybeviljade förtidspensioner/sjukbidrag som redovisas inne- fattar, enligt RFV:s förklaringar till statistiken, även övergång från an- nan pensionsform, t.ex. änkepension och handikappersättning. Föränd-
360 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
ring av pensionsförmån inom gruppen förtidspensioner/sjukbidrag räknas däremot inte som nybeviljande.
I tabell 3.4 samt i figurerna 3.1 och 3.2 redovisas utvecklingen av antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag åren 1971–1998 bland män och kvinnor, med och utan arbetsmarknadsskäl. I bilaga 2 redovisas motsvarande utveckling inom de olika diagnosgrupperna. Redovisningen görs dels med fördelning på kvinnor och män, dels efter åldersgrupp.
Diagnoskodningen har inte varit oförändrad under hela perioden. Fr.o.m. år 1997 används t.ex. två olika sjukdomsklassifikationer vid diagnoskodningen. (Bland nybeviljade år 1998 har, enligt RFV, 1997 års klassifikation använts i 79 procent av fallen och den tidigare [1987 års klassifikation] följaktligen i 21 procent.) Det är också skälet till att vi i det följande endast särredovisar de tre största diagnosgrupperna, som varit relativt oförändrade. Den terminologi som gäller för upp- gifterna år 1998 används genomgående, oavsett redovisningsår.
Tabell 3.4 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1971-1998
med fördelning män/kvinnor efter diagnosgrupp och arbetsmarknadsskäl
Diagnosgrupp |
| 1971 | 1975 | 1980 | 1985 | 1990 | 1995 | 1998 |
Sjukd. i muskulosk. | Män | 8 244 | 7 945 | 7 600 | 7 230 | 9 588 | 7 021 | 4 860 |
systemet o. bindväven | Kvinnor | 5 360 | 6 794 | 8 446 | 9 435 | 15 299 | 10 254 | 7 976 |
Psykiska sjukdomar | Män | 4 745 | 4 019 | 3 859 | 4 126 | 3 766 | 3 913 | 4 022 |
o. syndrom | Kvinnor | 3 976 | 3 611 | 3 380 | 3 929 | 3 587 | 3 923 | 4 116 |
Cirkulationsorganens | Män | 6 547 | 6 425 | 5 398 | 3 995 | 3 263 | 2 880 | 2 015 |
sjukdomar | Kvinnor | 2 997 | 3 037 | 2 257 | 1 665 | 1 452 | 1 255 | 996 |
Övriga sjukdomar | Män | 7 239 | 5 925 | 5 612 | 5 150 | 4 793 | 4 809 | 5 012 |
| Kvinnor | 4 876 | 5 034 | 5 133 | 4 816 | 4 803 | 5 124 | 5 490 |
Arbetsmarknadsskäl | Män | 0 | 1 441 | 1 585 | 5 742 | 2 233 | 16 | 0 |
| Kvinnor | 0 | 1 226 | 2 019 | 4 921 | 1 709 | 9 | 0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Totalt exkl. arbm.skäl | Män | 26 775 | 24 314 | 22 469 | 20 501 | 21 410 | 18 623 | 15 909 |
| Kvinnor | 17 209 | 18 476 | 19 216 | 19 845 | 25 141 | 20 556 | 18 578 |
| S:a | 43 984 | 42 790 | 41 685 | 40 346 | 46 551 | 39 179 | 34 487 |
Totalt inkl. arbm.skäl | Män | 26 775 | 25 755 | 24 054 | 26 243 | 23 643 | 18 639 | 15 909 |
| Kvinnor | 17 209 | 19 702 | 21 235 | 24 766 | 26 850 | 20 565 | 18 578 |
| S:a | 43 984 | 45 457 | 45 289 | 51 009 | 50 493 | 39 204 | 34 487 |
Källa: RFV
Utvecklingen av antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag från år 1971 till år 1998 visar att det skett en kraftig minskning för män (från närmare 26 800 fall till drygt 15 900 fall) medan en svag ökning
Ds 2000:39 | Bilaga 2 361 |
|
|
gäller för kvinnor (från drygt 17 200 fall till närmare 18 600 fall). Toppnivåerna i fråga om antalet nybeviljade förtidspensioner finns för båda könen år 1993, då det totala antalet uppgick till närmare 62 500 (ca 30 400 för män och 32 100 för kvinnor) för att sedan dramatiskt minska.
Fler män än kvinnor nybeviljas hel förtidspension. Om man bara ser till hela förmåner var det endast för två år under hela perioden som an- talet kvinnor med hel förmån var fler än antalet män. År 1998 utgjorde andelen med sådan förmån ca 71 procent bland män mot ca 60 procent bland kvinnor.
I samtliga diagnosgrupper har antalet män minskat mellan åren 1971 och 1998 medan kvinnor uppvisar en ökning i de två första grupperna (tabell 3.4).
Störst i relativa tal för såväl män som kvinnor är minskningen i gruppen Cirkulationsorganens sjukdomar, där antalet nybeviljade minskat med närmare 70 procent (från 6 547 till 2 015 för män och från 2 997 till 996 för kvinnor).
Även i gruppen Sjukdomar i muskuloskeletala systemet och bind- väven är minskningen stor för män. Antalet nybeviljanden har nästan halverats (från 8 244 till 4 860). För kvinnor gäller det motsatta, dvs. en ökning (från 5 360 till 7 976). Från mitten av 1980-talet till mitten av 1990-talet var antalet nybeviljade förtidspensioner mycket högt för denna diagnosgrupp och de kulminerade år 1993 för att sedan minska kraftigt.
När det gäller gruppen Psykiska sjukdomar och syndrom är föränd- ringarna måttliga (en minskning för män och en svag ökning för kvin- nor). Även för denna grupp kulminerar dock omfattningen för såväl kvinnor som män år 1993.
Under ett 25-tal år mellan 1972 och 1996 beviljades också förtids- pension av arbetsmarknadsskäl. Toppnivåer finns år 1985, då ca 21 procent av totala antalet var grundade på sådana skäl.
Ytdiagrammen i det följande visar antalet årligen nybeviljade för- tidspensioner och sjukbidrag åren 1971–1998 och gäller samtliga kalenderår.
362 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
Figur 3.1 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1971–1998: Totalt exkl. arbetsmarknadsskäl
| 70 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 60 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 50 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
fall | 40 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Kvinnor |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||
Antal | 30 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Män | ||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
| 20 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 10 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 1971 | 1973 | 1975 | 1977 | 1979 | 1981 | 1983 | 1985 | 1987 | 1989 | 1991 | 1993 | 1995 | 1997 |
|
|
|
|
|
|
|
| År |
|
|
|
|
|
|
Figur 3.2 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1971– 1998: Totalt inkl. arbetsmarknadsskäl
| 70 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 60 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 50 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
fall | 40 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Kvinnor |
Antal | 30 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Män | ||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
| 20 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 10 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 1971 | 3 | 5 | 1977 | 9 | 1 | 1983 | 5 | 7 | 1989 | 1 | 3 | 1995 | 7 |
| 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | |||||
|
| 97 | 97 |
| 97 | 98 |
| 98 | 98 |
| 99 | 99 |
| 99 |
|
|
|
|
|
|
|
| År |
|
|
|
|
|
|
I tabell 3.5 redovisas utvecklingen av antalet nybeviljade förtidspen- sioner och sjukbidrag i olika diagnosgrupper och på grund av arbets- marknadsskäl fördelat på olika åldersgrupper. Observera att den äldsta
Ds 2000:39 | Bilaga 2 363 |
|
|
åldersgruppen är benämnd 60–66 år för att ålderspensionsåldern före 1 juli 1976 var 67 år.
Tabell 3.5 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1971-1998
med fördelning efter diagnosgrupp och ålder 31 december. Kvinnor och män
Diagnosgrupp | Åldersgrupp | 1971 | 1975 | 1980 | 1985 | 1990 | 1995 | 1998 |
Sjukdomar i muskulos- | 16-29 | 76 | 98 | 117 | 124 | 169 | 170 | 165 |
keletala systemet och | 30-39 | 160 | 245 | 475 | 634 | 1 043 | 1 115 | 954 |
bindväven | 40-49 | 941 | 1 242 | 1 735 | 2 188 | 4 164 | 3 439 | 2 546 |
| 50-59 | 4 267 | 5 556 | 7 887 | 7 691 | 10 289 | 7 516 | 5 849 |
| 60-66 | 8 160 | 7 598 | 5 832 | 6 028 | 9 222 | 5 035 | 3 322 |
| Samtliga | 13 604 | 14 739 | 16 046 | 16 665 | 24 887 | 17 275 | 12 836 |
Psykiska sjukdomar | 16-29 | 1 489 | 1 347 | 1 230 | 1 251 | 879 | 1 099 | 1 382 |
och syndrom | 30-39 | 780 | 757 | 1 068 | 1 528 | 1 277 | 1 580 | 1 651 |
| 40-49 | 1 479 | 1 378 | 1 451 | 1 775 | 2 006 | 2 161 | 2 092 |
| 50-59 | 2 687 | 2 527 | 2 461 | 2 458 | 2 000 | 2 239 | 2 319 |
| 60-66 | 2 286 | 1 621 | 1 029 | 1 043 | 1 191 | 757 | 694 |
| Samtliga | 8 721 | 7 630 | 7 239 | 8 055 | 7 353 | 7 836 | 8 138 |
Cirkulationsorganens | 16-29 | 22 | 16 | 17 | 22 | 19 | 29 | 33 |
sjukdomar | 30-39 | 61 | 76 | 86 | 74 | 54 | 72 | 82 |
| 40-49 | 359 | 390 | 422 | 375 | 352 | 427 | 320 |
| 50-59 | 2 721 | 3 174 | 3 459 | 2 397 | 1 787 | 1 883 | 1 402 |
| 60-66 | 6 381 | 5 806 | 3 671 | 2 792 | 2 503 | 1 724 | 1 174 |
| Samtliga | 9 544 | 9 462 | 7 655 | 5 660 | 4 715 | 4 135 | 3 011 |
Övriga sjukdomar | 16-29 | 622 | 554 | 734 | 752 | 516 | 632 | 762 |
| 30-39 | 421 | 515 | 665 | 702 | 648 | 954 | 1 051 |
| 40-49 | 1 233 | 1 206 | 1 297 | 1 455 | 1 614 | 1 915 | 2 002 |
| 50-59 | 3 763 | 3 820 | 4 418 | 3 817 | 3 333 | 3 812 | 4 271 |
| 60-66 | 6 076 | 4 864 | 3 631 | 3 240 | 3 485 | 2 620 | 2 416 |
| Samtliga | 12 115 | 10 959 | 10 745 | 9 966 | 9 596 | 9 933 | 10 502 |
Arbetsmarknadsskäl | 16-29 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| 30-39 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| 40-49 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| 50-59 | 0 | 2 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| 60-66 | 0 | 2 665 | 3 604 | 10 663 | 3 942 | 25 | 0 |
| Samtliga | 0 | 2 667 | 3 604 | 10 663 | 3 942 | 25 | 0 |
Totalt | 16-29 | 2 209 | 2 015 | 2 098 | 2 149 | 1 583 | 1 930 | 2 342 |
| 30-39 | 1 422 | 1 593 | 2 294 | 2 938 | 3 022 | 3 721 | 3 738 |
| 40-49 | 4 012 | 4 216 | 4 905 | 5 793 | 8 136 | 7 942 | 6 960 |
| 50-59 | 13 438 | 15 079 | 18 225 | 16 363 | 17 409 | 15 450 | 13 841 |
| 60-66 | 22 903 | 22 554 | 17 767 | 23 766 | 20 343 | 10 161 | 7 606 |
| Samtliga | 43 984 | 45 457 | 45 289 | 51 009 | 50 493 | 39 204 | 34 487 |
Källa: RFV
364 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
Den största förändringen har skett i åldersgruppen 60 år och äldre, där antalet nybeviljade förtidspensioner år 1971 uppgick till drygt 22 900 fall jämfört med 1998 års utfall om drygt 7 600 fall. En del av förkla- ringen till detta är bl.a. att den allmänna pensionsåldern den 1 juli 1976 sänktes från 67 år till 65 år. Det är dock värt att notera att den största minskningen i denna åldersgrupp skett efter år 1990. Det näst största antalet, ca 13 400 fall, år 1971 gällde gruppen 50–59 år. Antalet nybe- viljade i denna åldersgrupp har varit större under mellanperioden men är år 1998 (drygt 13 800 fall) nästan nere på samma nivå som år 1971.
I gruppen 40–49 år har antalet nybeviljade ökat från drygt 4 000 fall år 1971 till närmare 7 000 fall år 1998 och i gruppen 30–39 år från ca 1 400 fall till 3 700 fall. Gruppen 16–29 år har legat tämligen konstant över åren och endast ökat med 100-talet fall jämfört med år 1971. Denna åldersgrupp är nu den minsta i totalredovisningen med sina 2 300 fall.
När det gäller diagnosgruppernas fördelning på åldersgrupper har den största minskningen skett i gruppen Cirkulationsorganens sjuk- domar och då främst i de äldsta åldersgrupperna, 60–66 år och 50–59 år.
Även inom gruppen Sjukdomar i muskuloskeletala systemet och bindväven, som totalt sett endast marginellt har minskat år 1998 jäm- fört med år 1971, är det den äldsta åldersgruppen som svarar för den kraftigaste förändringen mellan jämförelseåren (från ca 8 200 fall till 3 300 fall eller 59 procent). En ökning har däremot skett i de övriga grupperna; i gruppen 50–59 år (med 37 procent), 40–49 år (med 171 procent) och 30–39 år (med 496 procent) samt i gruppen 16–29 år (med 117 procent).
Psykiska sjukdomar och syndrom är den diagnosgrupp som legat mest konstant över åren. Denna diagnosgrupp är den klart dominerande vad gäller antal nybeviljade i den yngsta åldersgruppen, 16–29 år. Även om diagnosgruppen totalt sett varit relativt konstant är det i två åldersgrupper som relativt stora förändringar skett över åren. Bland 30– 49 åringar har antalet ökat relativt kraftigt (med 66 procent) medan antalet minskat i åldern över 60 år (med 70 procent).
Även inom gruppen Övriga sjukdomar torde minskningen i gruppen 60–66 år hänga samman bl.a. med den sänkta pensionsåldern. I övriga åldersgrupper inom denna diagnosgrupp har en ökning skett år 1998 jämfört med år 1971. Störst är ökningen i gruppen 40–49 år (62 procent). Det högsta antalet beviljningar finns dock i gruppen 50–59 år (ca 4 300 år 1998).
Ds 2000:39 | Bilaga 2 365 |
|
|
Nybeviljande på grund av arbetsmarknadsskäl förekommer endast i åldersgruppen 60–66 år7 under åren 1972–1996. Jämförelserna ovan av förhållandena år 1971 med år 1998 berörs således inte av denna be- viljningsgrund. I figurerna 3.3 redovisas antalet nybeviljade förtidspen- sioner och sjukbidrag fördelat på olika åldersgrupper och i figur 3.4 fördelat på olika diagnosgrupper samt arbetsmarknadsskäl.
Figur 3.3 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1971–1998 med fördelning efter ålder
| 65 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 60 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 55 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 50 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 45 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 60-66 |
fall | 40 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
35 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 50-59 | |
Antal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 40-49 | |
30 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 30-39 | ||
| 25 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 16-29 |
| 20 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
| 15 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 10 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 5 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 1971 | 1973 | 1975 | 1977 | 1979 | 1981 | 1983 | 1985 | 1987 | 1989 | 1991 | 1993 | 1995 | 1997 |
|
|
|
|
|
|
|
| År |
|
|
|
|
|
|
7 I enstaka fall kan statistiken visa ett mindre antal nybeviljade även i gruppen 50-59 år. Dessa torde avse personer som beviljats förtidspension från 60 års ålder men där beslutet fattats en tid dessförinnan.
366 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
Figur 3.4 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1971–1998 med fördelning efter diagnosgrupp
| 65 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 60 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 55 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 50 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 45 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
fall | 40 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
35 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
Antal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
30 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
25 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
| 20 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 15 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 10 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 5 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 1971 |
|
| 3 |
|
| 5 | 1977 | 1979 |
|
| 1 | 1983 | 1985 |
|
| 7 |
|
| 9 | 1991 |
|
| 3 |
|
| 5 | 1997 |
|
| 7 |
| 7 |
| 8 |
| 8 |
| 8 |
| 9 |
| 9 | ||||||||||||||
| 9 |
| 9 |
| 9 |
| 9 |
| 9 |
| 9 |
| 9 |
| ||||||||||||||
| 1 |
|
| 1 |
|
| 1 |
|
| 1 |
|
| 1 |
|
| 1 |
|
| 1 |
|
| |||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| År |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Arbetsmark-
nadsskäl
Övriga sjukdomar
Cirkulationsor
g sjukdomar
Psykiska sjukdomar och syndrom
Sjukdomar i muskuloskele- tala systemet och bindväven
3.4Risken för män och kvinnor i olika ålder
Risk för förtidspension/sjukbidrag kan definieras som kvoten mellan antalet nybeviljade fall och riskpopulationen. Fördelen med att studera risker snarare än antal är att hänsyn tas till varierande populations- storlek.
Risken för män och kvinnor varierar över tiden och vid olika ålder. Vi har därför studerat riskfaktorer under fyra perioder, nämligen
•1961–1969
•1970–1979
•1980–1989
•1990–1997
Vi har också tittat närmare på utvecklingen de sista tio åren.
Resultatet redovisas med avseende på följande åldersgrupper:
•16–19 år
•20–29 år
•30–39 år
Ds 2000:39 | Bilaga 2 367 |
|
|
•40–49 år
•50–59 år
•60–64 år
Uppgifterna har hämtats från RFV:s poängdatabas och diagnosregister.
Risken under fyra perioder, 1961–1997
Av tabell 3.6 framgår risken för förtidspension/sjukbidrag (kvoten mellan antalet nybeviljade förtidspensioner i viss ålder ett visst år och antalet personer i riskpopulationen) uttryckt som rent genomsnitt8 för respektive period med fördelning på män/kvinnor efter åldersgrupp. Resultatet redovisas också i grafisk form, figurerna 3.5–3.8. På grund av att den statistik vi haft tillgång till inte omfattat personer födda före 1910 kan vissa uppgifter i ovan angivna intervall saknas.
Tabell 3.6 Riskfaktor förtidspension/sjukbidrag (rent genomsnitt)
Ålders- | 1961-1969 | 1970-1979 | 1980-1989 | 1990-1997 | ||||
grupp | Män | Kvinnor | Män | Kvinnor | Män | Kvinnor | Män | Kvinnor |
16-19 år | 0,0025 | 0,0020 | 0,0032 | 0,0024 | 0,0028 | 0,0022 | 0,0028 | 0,0023 |
20-29 år | 0,0006 | 0,0005 | 0,0008 | 0,0007 | 0,0010 | 0,0009 | 0,0011 | 0,0013 |
30-39 år | 0,0008 | 0,0010 | 0,0015 | 0,0018 | 0,0019 | 0,0024 | 0,0027 | 0,0038 |
40-49 år | 0,0017 | 0,0022 | 0,0045 | 0,0051 | 0,0046 | 0,0066 | 0,0052 | 0,0084 |
50-59 år |
|
| 0,0166 | 0,0150 | 0,0193 | 0,0204 | 0,0184 | 0,0218 |
60-64 år |
|
|
|
| 0,0592 | 0,0481 | 0,0528 | 0,0457 |
Riskfaktorn har som synes avsevärt ökat under dessa fyra perioder. Den beräknade riskfaktorn för förtidspension/sjukbidrag är högst för såväl män som kvinnor i åldersgruppen 60–64 år under perioden 1980–1989 (0,0592 respektive 0,0481). Näst högst är den dessutom i gruppen 50– 59 år, för män under samma period (0,0193) och för kvinnor under pe- rioden 1990–1997 (0,0218).
I åldersgrupperna 20–29 år, 30–39 år och 40–49 år är den beräk- nade risken för förtidspension/sjukbidrag högst för såväl män som kvinnor under perioden 1990–1997 medan risken för den yngsta gruppen, 16–19 år, var störst under 1970-talet.
Lägst är risken för samtliga åldersgrupper oavsett kön under den första perioden. Allra lägst är risken för 20–29-åringar oavsett tids-
8 Beräknat som medelvärdet över alla år och åldrar som ingår i intervallen.
368 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
period. Gruppen 30–39 år kännetecknas av en svag successiv stegring av risken under de fyra perioderna medan gruppen 40–49 år uppvisar en något större stegring mellan den första perioden och de tre sista pe- rioderna.
Risken är högre för män än för kvinnor i åldersgruppen 60–64 år medan risken för kvinnor är något högre i gruppen 50–59 år (gäller i båda fallen de två sista perioderna).
Figur 3.5 Förtidspension-sjukbidrag: riskfaktor perioden 1961–1969
Riskfaktor
0,0600
0,0500
0,0400
0,0300 |
|
|
|
| Män |
|
|
|
| ||
|
|
|
| Kvinnor | |
|
|
|
| ||
0,0200 |
|
|
|
| |
|
|
|
|
| |
|
|
|
|
| |
|
|
|
|
|
0,0100
0,0000 |
16-19 | 20-29 30-39 | 40-49 50-59 | 60-64 | ||
år | år | år | år | år | år |
Ds 2000:39 | Bilaga 2 369 |
|
|
Figur 3.6 Förtidspension-sjukbidrag: riskfaktor perioden 1970–1979
Riskfaktor
0,0600
0,0500
0,0400 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
|
|
|
|
|
|
0,0300 |
|
|
|
| Män |
|
|
|
| ||
|
|
|
| Kvinnor | |
|
|
|
| ||
|
|
|
|
| |
|
|
|
|
|
|
0,0200 |
0,0100 |
0,0000 |
16-19 år 20-29 år 30-39 år 40-49 år 50-59 år 60-64 år |
Figur 3.7 Förtidspension-sjukbidrag: riskfaktor perioden 1980–1989
| 0,0600 |
|
|
|
| 0,0500 |
|
|
|
Riskfaktor | 0,0400 |
|
|
|
0,0300 |
|
| Kvinnor | |
|
|
|
| Män |
| 0,0200 |
|
|
|
| 0,0100 |
|
|
|
| 0,0000 |
|
|
|
| 16-19 år 20-29 år | 30-39 år | 40-49 år | 50-59 år 60-64 år |
370 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
Figur 3.8 Förtidspension-sjukbidrag: riskfaktor perioden 1990–1997
| 0,0600 |
|
|
|
|
|
| 0,0500 |
|
|
|
|
|
Riskfaktor | 0,0400 |
|
|
|
|
|
0,0300 |
|
|
|
| Män | |
0,0200 |
|
|
|
| Kvinnor | |
|
|
|
|
| ||
|
|
|
|
|
| |
| 0,0100 |
|
|
|
|
|
| 0,0000 |
|
|
|
|
|
| 16-19 år | 20-29 år | 30-39 år | 40-49 år | 50-59 år | 60-64 år |
Utvecklingen av risken de sista tio åren, 1988–1997
16–19-åringars risk för förtidspension/sjukbidrag har ökat för både män och kvinnor. Högst var risken år 1997 (män 0,0031 och kvinnor 0,0027) och lägst i början av perioden.
20–29-åringars risk, som är lägst bland samtliga åldersgrupper under den aktuella perioden oavsett årtal, var högst år 1993 för både män (0,0015) och kvinnor (0,0017). Efter denna kulmen har risken sjunkit men inte till den nivå som gällde i början av perioden.
30–39-åringars risk var också högst år 1993 för båda könen (män 0,0041 och kvinnor 0,0057). Även i detta fall har risken därefter sjunkit på motsvarande sätt men riskfaktorn ligger på en högre nivå än i början av perioden.
40–49-åringars risk var likaså högst år 1993 för båda könen (män 0,0082 och kvinnor 0,0131). För denna åldersgrupp har risken för såväl män som kvinnor därefter sjunkit till en lägre nivå år 1997 än år 1988.
50–59-åringars risk, som ligger på en betydligt högre nivå än de tidigare åldersgrupperna, var likaledes högst år 1993 för båda könen (män 0,0284 och kvinnor 0,0308). Risken har därefter sjunkit med 64 procent för männen och 55 procent för kvinnorna fram till det sista året i perioden. För båda könen gäller dock att riskfaktorn var högre år 1988
Ds 2000:39 | Bilaga 2 371 |
|
|
än år 1997. Kvinnors risk för förtidspension/sjukbidrag har i denna åldersgrupp genomgående varit högre än mäns risk.
60–64-åringars risk är högst bland samtliga åldersgrupper. Utveck- lingen för denna grupp företer också ett annat mönster. För båda könen gäller att risken var störst år 1989 (män 0,0694 och kvinnor 0,0612). Risken har därefter nästan oavbrutet sjunkit fram t.o.m. år 1996 för att därefter åter öka år 1997, dock till en nivå som avsevärt understiger den som gällde det första året i tioårsperioden. Mäns risk för förtids- pension/sjukbidrag har i denna åldersgrupp genomgående varit högre än kvinnornas.
3.5Risken för män och kvinnor med olika födelseår
Av intresse är också att utröna födelseårets betydelse för riskerna för förtidspension/sjukbidrag inom olika åldersgrupper. Vi har därför gjort vissa beräkningar av riskfaktorn med utgångspunkt i variabeln födelseår för olika åldersgrupper.
Resultatet redovisas i figurerna 3.9–3.14 med den summerade risk- faktorn9 uttryckt som medelvärde för respektive intervall i fråga om födelseår med fördelning på män respektive kvinnor (i regel femårs- intervaller). Följande födelseår är aktuella för respektive åldersgrupp:
16-åringar | födelseår 1945–1981 |
16-29 år | födelseår 1945–1968 |
30-39 år | födelseår 1931–1958 |
40-49 år | födelseår 1921–1948 |
50-59 år | födelseår 1911–1938 |
60-64 år | födelseår 1910–1933 |
16-åringars risk
Den största risken att förtidspensioneras vid 16 års ålder hade de som föddes under andra hälften av 1950-talet och första hälften av 1960-
9 Risken att förtidspensioneras har summerats för jämförbara perioder i de olika åldersgruppernas liv. Vid en sådan summering kan teoretiskt ett fel uppträda om en och samma individ bidrar till risken två gånger under samma period. Sådana fel bör dock vara av liten omfattning och dessutom av samma storleks- ordning för alla de jämförda årskullarna.
372 Bilaga 2 |
|
|
|
|
|
| Ds 2000:39 |
talet. För årskullarna därefter minskade risken både bland män och | |||||||
kvinnor, dock med en marginell uppgång för män födda under 1970- | |||||||
talets andra hälft och de första åren på 1980-talet. |
|
|
| ||||
Figur 3.9 Förtidspension-sjukbidrag: 16-åringars risk |
|
| |||||
0,025 |
|
|
|
|
|
|
|
0,020 |
|
|
|
|
|
|
|
0,015 |
|
|
|
|
|
| Män |
Riskfaktor0,010 |
|
|
|
|
|
| |
|
|
|
|
|
| Kvinnor | |
|
|
|
|
|
|
| |
0,005 |
|
|
|
|
|
|
|
0,000 |
|
|
|
|
|
|
|
1945- | 1950- | 1955- | 1960- | 1965- | 1970- | 1975- | 1980- |
1949 | 1954 | 1959 | 1964 | 1969 | 1974 | 1979 | 1981 |
|
|
| Födelseår |
|
|
| |
16–29-åringars risk |
|
|
|
|
|
| |
Den sammanlagda risken att förtidspensioneras någon gång i åldern 16 till 29 år var lägst bland dem som var födda under andra hälften av 1940-talet (män 0,017 och kvinnor 0,015). Riskerna har därefter ökat för såväl män som kvinnor fram till dem som föddes under första hälf- ten av 1960-talet (män 0,023 och kvinnor 0,019). För de sista års- kullarna som denna risk kunnat observeras (födda under andra hälften av 1960-talet) har ökningen fortsatt för kvinnor men minskat för män så att risken nu är utjämnad mellan könen (0,020).
Ds 2000:39 |
|
|
|
|
| Bilaga 2 373 |
Figur 3.10 | Förtidspension-sjukbidrag: risk 16–29 år |
| ||||
| 0,025 |
|
|
|
|
|
| 0,020 |
|
|
|
|
|
Riskfaktor | 0,015 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Män | |
|
|
|
|
| Kvinnor | |
0,010 |
|
|
|
|
| |
|
|
|
|
|
| |
| 0,005 |
|
|
|
|
|
| 0,000 |
|
|
|
|
|
|
| 1945-1949 | 1950-1954 | 1955-1959 | 1960-1964 | 1965-1968 |
|
|
|
| Födelseår |
|
|
30–39-åringars risk |
|
|
|
| ||
Den sammanlagda risken att förtidspensioneras någon gång i åldern 30 till 39 år var lägst för personer födda under första hälften av 1930-talet (män 0,010 och kvinnor 0,012). Därefter har risken stigit kraftigt och är för personer födda under andra hälften av 1950-talet 2,5 ggr högre för män och 3 ggr högre för kvinnor. Sammantaget har riskerna konstant ökat från de första årskullarna för vilka denna risk kunnat observeras till den sista årskullen. Ökningen är större bland kvinnor så att skillna- den mellan könen blir allt större över tiden.
374 Bilaga 2 | Ds 2000:39 | ||
Figur 3.11 Förtidspension-sjukbidrag: risk 30–39 år |
| ||
| 0,040 |
| |
| 0,035 |
| |
| 0,030 |
| |
Riskfaktor | 0,025 |
| |
0,020 | Män | ||
Kvinnor | |||
| |||
0,015 |
| ||
|
| ||
| 0,010 |
| |
| 0,005 |
| |
| 0,000 |
| |
| 1931-1934 1935-1939 1940-1944 1945-1949 1950-1954 1955-1958 | ||
| Födelseår |
| |
40–49-åringars risk |
| ||
Den sammanlagda risken att förtidspensioneras någon gång i åldern 40 till 49 år var lägst för personer födda under första hälften av 1920-talet (män 0,025 och kvinnor 0,031). Fram till de årskullar som föddes under första hälften av 1930-talet ökade riskerna ungefär lika mycket för män som för kvinnor (män 0,048 och kvinnor 0,055). För män har årskullar- na födda därefter haft ungefär samma risk fram till de sista årskullarna för vilka dessa risker kan observeras (födda andra hälften av 1940- talet). För kvinnor har riskökningen fortsatt till 0,078 för dem som är födda under andra hälften av 1940-talet.
Ds 2000:39 |
|
|
|
|
| Bilaga 2 375 |
Figur 3.12 Förtidspension-sjukbidrag: risk 40–49 år |
|
| ||||
| 0,080 |
|
|
|
|
|
| 0,075 |
|
|
|
|
|
| 0,070 |
|
|
|
|
|
| 0,065 |
|
|
|
|
|
| 0,060 |
|
|
|
|
|
| 0,055 |
|
|
|
|
|
Riskfaktor | 0,050 |
|
|
|
|
|
0,045 |
|
|
|
| Män | |
0,040 |
|
|
|
| Kvinnor | |
0,035 |
|
|
|
| ||
0,030 |
|
|
|
|
| |
| 0,025 |
|
|
|
|
|
| 0,020 |
|
|
|
|
|
| 0,015 |
|
|
|
|
|
| 0,010 |
|
|
|
|
|
| 0,005 |
|
|
|
|
|
| 0,000 |
|
|
|
|
|
| 1921- | 1925- | 1930- | 1935- | 1940- | 1945- |
| 1924 | 1929 | 1934 | 1939 | 1944 | 1948 |
|
|
| Födelseår |
|
| |
50–59-åringars risk |
|
|
|
|
| |
Den sammanlagda risken att förtidspensioneras någon gång i åldern 50 till 59 år var lägst för personer födda under första hälften av 1910-talet (män 0,086 och kvinnor 0,081). Fram till årskullarna under andra hälf- ten av 1920-talet ökade riskerna både för män och kvinnor (män 0,178 och kvinnor 0,176) och förhållandet mellan könen var ungefär det- samma men med en liten övervikt i fråga om risk för män. Därefter har risken kraftigt ökat för kvinnor men legat mer konstant för män så att det i årskullarna under andra hälften av 1930-talet rådde det motsatta riskförhållandet (män 0,174 och kvinnor 0,206).
376 Bilaga 2 | Ds 2000:39 | |
Figur 3.13 Förtidspension-sjukbidrag: risk 50–59 år |
| |
| 0,250 |
|
| 0,200 |
|
Riskfaktor | 0,150 |
|
| Män | |
| Kvinnor | |
0,100 |
| |
|
| |
| 0,050 |
|
| 0,000 |
|
| 1911-1914 1915-1919 1920-1924 1925-1929 1930-1934 | 1935-1938 |
| Födelseår |
|
60–64-åringars risk |
| |
Den sammanlagda risken att förtidspensioneras någon gång i åldern 60 till 64 år var lägst för personer födda under första hälften av 1910-talet (män 0,201 och kvinnor 0,129). Fram till årskullarna i slutet av 1920- talet ökade riskerna både för män och kvinnor (män 0,282 och kvinnor 0,254). Ökningen var dock större bland kvinnor än bland män och skillnaden mellan könen har därmed minskat. För de sista årskullarna som uppnått denna ålder (födda första hälften av 1930-talet) har risker- na sjunkit för både män och kvinnor (män 0,231 och kvinnor 0,199).
Ds 2000:39 |
|
|
|
| Bilaga 2 377 |
Figur 3.14 Förtidspension-sjukbidrag: risk 60–64 år |
| ||||
| 0,300 |
|
|
|
|
| 0,250 |
|
|
|
|
| 0,200 |
|
|
|
|
Riskfaktor | 0,150 |
|
|
| Män |
|
|
| Kvinnor | ||
|
|
|
| ||
|
|
|
|
| |
| 0,100 |
|
|
|
|
| 0,050 |
|
|
|
|
| 0,000 |
|
|
|
|
| 1910-1914 | 1915-1919 | 1920-1924 | 1925-1929 | 1930-1933 |
|
|
| Födelseår |
|
|
378 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
4 De viktigaste faktorerna
Avsikten med de beskrivningar som ges i detta kapitel är att behandla den hittills observerade och den framtida utvecklingen av de faktorer som bedömts ha störst betydelse för den framtida utvecklingen av den långvariga sjukfrånvaron. I en sådan redovisning måste med nödvän- dighet en avvägning göras mellan bredden och djupet på belysningen. Detta får betydelse både för antalet faktorer som över huvud taget be- handlas och för beskrivningen av respektive faktor. En sådan avväg- ning har gjorts tillsammans med uppdragsgivaren.
Följande faktorer behandlas: den demografiska utvecklingen, folk- hälsans utveckling, arbetsmarknadens utveckling, regelverket, andra regelverk och avtal, förebyggande hälsovård, sjukvård och rehabilite- ring samt attityder och värderingar.
En del av de faktorer som tas upp är lätta att hantera i uppskatt- ningen av den framtida sjukfrånvaron så till vida att deras framtida ut- veckling är förhållandevis lätt att förutsäga. Andra faktorer är däremot svårare att hantera. I valet av vilka faktorer som behandlas har dock inte någon hänsyn tagits till detta. Valet av vilka faktorer som behand- las har enbart styrts av vilken betydelse de bedöms ha för den framtida utvecklingen av den långvariga sjukfrånvaron. Att vissa faktorer är svåra att hantera innebär emellertid att osäkerheten i den sammantagna kvantitativa bedömningen av den framtida utvecklingen tenderar öka. Att i stället helt bortse från svårhanterliga faktorer skulle avsevärt för- svaga beskrivningen med avseende på dess möjlighet att visa på de komplexa samband som föreligger.
4.1Den demografiska utvecklingen
4.1.1Utvecklingen fram till i dag
Från mitten av 1700-talet, då för första gången en rikstäckande befolk- ningsstatistik insamlades, fram till tiden omkring år 1875 ökade födel-
Ds 2000:39 | Bilaga 2 379 |
|
|
setalen i landet stadigt från ca 60 000 till ca 140 000 per år. Därefter låg antalet levande födda runt 140 000 per år fram till strax före 1:a världskrigets utbrott. Vad som framför allt kännetecknar födelsetalen därefter är dels att genomsnittet är lägre, dels att variationen är större över tiden. Som exempel kan nämnas att det åren 1933 till 1935 föddes så få personer att man måste gå tillbaka till 1820-talet för att hitta lika låga födelsetal. Endast drygt 10 år senare, åren 1944–1945, var födel- setalen uppe på ungefär samma nivå som perioden mellan 1875 till 1910. Efter en dal i födelsetalen nådde antalet födda en ytterligare topp drygt 20 år därefter, om än inte lika hög som under 1940-talet. Efter ytterligare en nedgång nådde födelsetalen åter en topp drygt 20 år där- efter i början av 1990-talet.
Vad säger då detta om det tryck på förtidspensionssystem, sjukför- säkring och andra välfärdssystem som den demografiska utvecklingen utövar? Generellt sett gäller naturligtvis att ju fler personer som är för- säkrade eller omfattas av ett visst välfärdsystem desto större antal per- soner kommer att få ersättning. Risken att drabbas av sjukdom som leder till nedsatt arbetsförmåga, i synnerhet långvarig, är emellertid inte jämnt fördelad i befolkningen. Det finns ett tydligt samband mellan risken och ålder. I olika åldrar finns det också mer eller mindre tydliga samband mellan sjukfrånvaro och kön. Det är dock främst sambandet mellan ålder och risken för långvarig sjukfrånvaro som är intressant att studera, eftersom andelen kvinnor och män håller sig förhållandevis konstanta över tid. I figur 4.1 redovisas utvecklingen av antalet personer i olika åldersgrupper från 1976 till 1998. Åldersgrupperna är komponerade efter nivå på risken att förtidspensioneras.
380 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
Figur 4.1 Utvecklingen av befolkningen i olika åldersgrupper från 1976 till 1998. Index 1976=100
160 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 16 |
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 17-35 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 36-49 | |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 50-59 |
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 60-64 |
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1976 | 1978 | 1980 | 1982 | 1984 | 1986 | 1988 | 1990 | 1992 | 1994 | 1996 | 1998 |
Källa: SCB
Antalet 16-åringar ökade under slutet av 1970-talet för att därefter, efter en tid med relativt stort antal, sjunka tillbaka ungefär till 1976 års nivå. Antalet 17–35-åringar, som har låga risker att förtidspensioneras, har varit konstant under den studerade tidsperioden. Åldersgruppen mellan 36 och 49 år växte kraftigt från 1976 fram till början av 1990- talet, sammantaget med knappt 40 procent, för att därefter minska något. I åldersgruppen 50–59-år minskade antalet personer fram till mitten av 1980-talet men har sedan dess ökat kraftigt och antalet är nu nära 20 procent högre än 1976. Även i den äldsta åldersgruppen med de högsta riskerna för att förtidspensioneras har antalet personer varierat över tid. Fram till mitten av 1980-talet var antalet relativt konstant för att därefter minska. Denna minskning har dock under senare tid förbytts i en uppgång.
4.1.2Den framtida utvecklingen
Som tidigare nämnts är demografiska prognoser på kort och medellång sikt relativt säkra. Osäkerheten ligger främst i antalet födda och antalet in- respektive utvandrare. Statistiska centralbyrån (SCB) tar regelbun-
Ds 2000:39 | Bilaga 2 381 |
|
|
det fram prognoser på den framtida befolkningen. I tabell 4.1 redovisas indextal för antalet personer i olika åldrar enligt dessa prognoser för åren 2005, 2010 och 2020. Index 100 har satts för antalet år 1976, så att tabellen utgör en fortsättning på figur 4.1.
Tabell 4.1 Utvecklingen av befolkningen i olika åldersgrupper fram till åren 2005, 2010 och 2020. Index 1976=100
Åldersgrupp | År 2005 | År 2010 | År 2020 |
16 år | 118 | 111 | 96 |
17–35 år | 92 | 95 | 93 |
36–49 år | 132 | 133 | 119 |
50–59 år | 119 | 112 | 119 |
60–64 år | 120 | 128 | 114 |
4.1.3Betydelse för den långa sjukfrånvaron
För att få en uppfattning av vilken påverkan den demografiska utveck- lingen har på antalet beviljade förtidspensioner kan vi använda de ris- ker för förtidspensionering som förelåg år 1997 och applicera dessa på befolkningen (riskpopulationen) åren 1976, 1997 (vilket innebär att det faktiska antalet förtidspensioneringar detta år beräknas), 2005, 2010 och 2020. Resultatet av denna beräkning redovisas i tabell 4.2.
Tabell 4.2 Antalet förtidspensioneringar i olika åldrar beräknade med 1997 års risker åren 1976, 1997, 2005, 2010 och 2020 (endast demogra- fiska faktorer är beaktade)
Åldersgrupp | 1976 | 1997 | 2005 | 2010 | 2020 |
16 år | 319 | 308 | 375 | 353 | 306 |
17–35 år | 3616 | 3583 | 3348 | 3317 | 3441 |
36–49 år | 6708 | 8783 | 8822 | 9005 | 8137 |
50–59 år | 12992 | 14087 | 15652 | 14503 | 15406 |
60–64 år | 16764 | 14437 | 20699 | 21435 | 19198 |
Totalt | 40399 | 41198 | 48896 | 48613 | 46488 |
Observera att de antal som redovisas i tabell 4.2 inte ska ses som en prognos över antalet nybeviljade förtidspensioner framöver. Enbart en framskrivning med hjälp av demografiska förändringar ger inte en rik- tig prognos. Med den åldersfördelning som fanns i befolkningen år
382 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
1976 skulle antalet förtidspensioneringar uppgå till ca 40 000 om ris- kerna att förtidspensioneras hade varit de samma som år 1997. I själva verket förtidspensionerades ca 45 300 personer detta år (varav 2 337 av arbetsmarknadsskäl). Risken att förtidspensioneras skilde sig således mellan de båda åren. Avvikelsen mellan dessa båda år var dock relativt liten, så att avvikelsen endast uppgår till 11 procent (6 procent om ar- betsmarknadsskälen exkluderas) mellan det på det här sättet framräk- nade antalet och det faktiska antalet. Som redovisats ovan har dock ris- kerna för förtidspension kraftigt förändrats över tid. Om till exempel riskerna hade hämtats från åren 1992 eller 1993 hade avvikelserna varit betydligt större.
För att ytterligare ge en illustration av hur den demografiska ut- vecklingen som enskild faktor påverkar antalet nybeviljade förtidspen- sioner visas i figur 4.2 hur 1997 och 1993 års risker har applicerats på befolkningen enligt SCB.
Figur 4.2 Utvecklingen av antalet nybeviljade förtidspensioner om hänsyn tas till befolkningen i olika åldersgrupper från 1976 till 2025. Jämförelse mellan risker år 1993, år 1997 och faktiska antal fram till år 1998
90000 |
|
|
|
|
|
80000 |
|
|
|
|
|
70000 |
|
|
|
|
|
60000 |
|
|
|
|
|
50000 |
|
|
|
| Risk 1993 |
|
|
|
|
| Risk 1997 |
40000 |
|
|
|
| Faktiskt |
30000 |
|
|
|
|
|
20000 |
|
|
|
|
|
10000 |
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
1975 | 1985 | 1995 | 2005 | 2015 | 2025 |
Ds 2000:39 | Bilaga 2 383 |
|
|
4.2Folkhälsans utveckling
Begreppet hälsa definieras av WHO som "ett tillstånd av fullständigt fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande och inte blott frånvaro av sjukdom och handikapp". Även om inte en så bred definition används (som i detta sammanhang inte heller är intressant) kan definitionen ändå sägas spegla de dimensioner av begreppet hälsa som är av intres- se. Under denna rubrik är emellertid avsikten att i första hand beskriva folkhälsa i medicinska termer.
4.2.1Utvecklingen fram till i dag
Oavsett på vilket sätt man mäter den, kan folkhälsans utveckling från början av 1960-talet inte sägas ha något samband med utvecklingen av den långa sjukfrånvaron. Det svenska folkets hälsa har allmänt sett ständigt förbättrats. Under 1990-talet har dock landet genomgått för- ändringar som inneburit att bilden av den framtida utvecklingen av folkhälsan kanske inte längre är lika ljus.
I Socialstyrelsens senaste Folkhälsorapport från 1997 konstateras att medellivslängden ökar även under 1990-talet beroende bl.a. på nedgång i spädbarnsdödligheten och dödligheten i hjärt-kärlsjukdomar. Samtidigt konstateras att dödligheten minskar i de flesta dödsorsaker, möjligen med undantag för självmord. Man konstaterar i denna rapport att de stora samhällsförändringar som inträffat under 1990-talet inte fått de negativa konsekvenser på folkhälsan som man kunde befara, åtminstone inte ännu. I tidigare publikationer hade man, med stöd i vissa forskningsresultat, trott att den ökade arbetslösheten och minska- de sysselsättningen kunde leda till en försämrad folkhälsa.
Den ökade medellivslängden har inte inneburit att fler år med full hälsa lagts till livet. Inte heller år med svår ohälsa bidrar till ökningen, utan antalet sådana år minskar. I rapporten konstateras att den själv- upplevda hälsan i psykiskt hänseende försämrats under 1990-talet.
Ohälsa, eller om man så vill hälsa, är inte jämnt fördelad i befolk- ningen. Utöver självklara olikheter mellan unga och gamla föreligger också skillnader mellan män och kvinnor och mellan olika sociala grupper. I tidigare folkhälsorapporter har stora farhågor riktats mot att en ökad arbetslöshet, framförallt långtidsarbetslöshet, skulle leda till att de drabbade skulle få försämrad hälsa och att de sociala skillnaderna i folkhälsa allt mer skulle öka. Kanske skulle den försämrade hälsan i vissa grupper få så stort genomslag att folkhälsan i sin helhet försäm-
384 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
rades och att t.ex. den totala dödligheten ökade. I den senaste folkhäl- sorapporten från Socialstyrelsen konstaterar man att detta inte inträffat.
En stor del av förklaringen till den långsiktigt förbättrade folkhälsan står att finna i bättre levnadsförhållanden. Det finns inte ett enkelt mått på levnadsstandard. Mått som disponibel hushållsinkomst eller fattig- domskvot (eller andra mått på fattigdom) visar emellertid att levnads- standarden förbättrats fram till 1990-talets början för att därefter för- sämras, särskilt för vissa grupper i samhället (yngre personer i yrkes- verksam ålder, arbetare, förtidspensionärer, långtidsarbetslösa m.fl.)10. Vad gäller materiella tillgångar och bostadsförhållanden kan man kan- ske hellre tala om att den tidigare positiva utvecklingen har avstannat.
4.2.2Den framtida utvecklingen
Det finns av allt att döma ingen anledning att tro på en försämrad folk- hälsa i allmänhet i framtiden. Det är visserligen inte alls uteslutet att t.ex. den kraftiga ökningen av medellivslängden avstannar eller vänder till en minskning någon gång inom de närmaste 25 åren. Även om detta skulle inträffa är det dock sannolikt inte främst beroende på en ökad dödlighet i befolkningen i yrkesverksam ålder.
Det finns dock två utvecklingstendenser som i sammanhanget är av betydelse. Den ena rör ökade sociala skillnader i ohälsan. Detta hänger, åtminstone till viss del, samman med arbetsmarknadens utveckling och behandlas nedan. Den andra tendensen rör ett förändrat sjukdomspanorama. Även om diagnosmönstret för nybeviljade förtids- pensioner i många delar är relativt oförändrat har vissa diagnosgrupper ökat och andra minskat. Antalet personer som förtidspensioneras på grund av cirkulationsorganens och andningsorganens sjukdomar har de senaste decennierna minskat medan antalet med sjukdomar i rygg och nacke ökat.
Huruvida diagnosmönstret bland nybeviljade förtidspensioner hänger samman med en allmän förändring i sjukdomars förekomst är emellertid svårt att säga. Dödligheten i såväl cirkulationsorganens sjukdomar som andningsorganens sjukdomar har minskat. Detta skulle tala för ett samband mellan förtidspensionering och allmän förekomst av vissa diagnoser. Förekomsten av astma, som är en vanlig diagnos inom gruppen andningsorganens sjukdomar, ökar dock kraftigt i be- folkningen. Om man i stället ser till antalet inom slutenvården vårdade
10 Källan för beskrivningarna är SCB (1997), Välfärd och ojämlikhet i 20- årsperspektiv 1975-1995, Rapport nr 92 i serien Levnadsförhållanden, SOS.
Ds 2000:39 | Bilaga 2 385 |
|
|
patienter i yrkesverksam ålder är cirkulationsorganens sjukdomar oförändrat medan andningsorganens sjukdomar minskat något sedan slutet av 1980-talet. Dessa siffror visar således inget större samband med förtidspensionsdiagnoserna.
Sammantaget är det inte möjligt att finna något tydligt samband mellan olika mått på sjuklighet och dödlighet som den mäts inom sjuk- vården å ena sidan och förtidspensioneringen å den andra. Det är ändå rimligt att anta att stora förändringar i olika sjukdomars förekomst i be- folkningen får inverkan på förtidspensioneringen, antingen genom ökade eller minskade totala volymer eller genom ett förändrat diagnos- mönster.
4.2.3Betydelse för den långa sjukfrånvaron
Den framtida folkhälsan påverkar den långa sjukfrånvaron. Det kanske inte är möjligt att exakt kvantifiera i vilken utsträckning en sådan på- verkan sker, men det är ändå av intresse att ta upp frågan om den fram- tida utvecklingen på några områden som i Folkhälsorapport 1997 be- nämns folksjukdomar. Sammantaget svarar dessa sjukdomar eller folk- hälsoproblem för drygt 80 procent av andelen dödsfall, lika stor andel av andelen dödsfall före 65 år (1995) och lika stor andel av antalet ny- beviljade förtidspensioner (1996).
4.2.3.1Hjärt-kärlsjukdomar
Detta är den i särklass vanligaste dödsorsaken i befolkningen som hel- het och svarar för knappt hälften av alla dödsfall både bland män och kvinnor. I diagnosgruppen inbegrips bl.a. hjärtinfarkt, hjärnblödning och åderförkalkning. Såväl risken att insjukna som att dö är starkt åldersberoende och har minskat över tid. Minskningen över tid vad gäller dödligheten är dock något större för män än för kvinnor och större för yngre än för äldre.
Bland personer som dör före 65 års ålder står denna sjukdomsgrupp för 31 procent av dödsfallen bland män och endast 13 procent bland kvinnor. Det är bara i åldrar över 80 år som fler kvinnor än män dör av denna orsak varje år. Av de som dör i hjärt-kärlsjukdomar i yrkesverk- sam ålder är mer än tre fjärdedelar män. Även insjuknandet följer samma mönster över ålder och mellan könen.
Sannolikt kommer dödligheten att fortsätta sjunka, kanske också in- cidensen (frekvensen insjuknade). Så länge incidensen sjunker kan an-
386 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
talet personer som är långvarigt sjukskrivna eller får förtidspension av denna orsak antas sjunka. Om däremot dödsriskerna fortsätter sjunka mer än incidensen kan den långvariga sjukfrånvaron stiga, förutsatt att fler överlever men får långvariga besvär av det inträffade. Samman- taget förefaller dock en viss minskning kunna förväntas från den nu- varande nivån på cirka nio procent av alla nybeviljade förtidspensioner och motsvarande minskning bland de långa sjukfallen.
4.2.3.2Psykisk ohälsa
Psykisk ohälsa är ett svårt begrepp att definiera. Här återfinns psykoser, neuroser och depression samt alkohol- och drogberoende. I många sammanhang, särskilt i samband med studier av sjukfrånvaro, brukar underskattningen av denna diagnosgrupps betydelse tas upp, inte minst vad det gäller alkoholberoende. Någon närmare diskussion om detta förs emellertid inte i detta sammanhang.
Detta folkhälsoproblem märks i första hand inte på dödligheten. En- dast 2,4 procent av dödsfallen bland män och 3,9 procent bland kvinnor orsakas av diagnoser i denna grupp. Andelen har dock ökat något, främst bland äldre kvinnor. Dödstalen är åldersberoende och är van- ligare bland kvinnor över 75 år, annars vanligare bland män. Bland män sker mer än en femtedel av dödsfallen före 65 års ålder, medan motsvarande andel bland kvinnor endast är ungefär en femtondedel.
Det finns inte några bra generella mätningar av incidensen eller prevalensen (förekomsten i befolkningen) för denna diagnosgrupp. Ofta sker mätningar av den självupplevda hälsan där ett konjunk- tursamband tycks finnas.
Denna diagnosgrupp är väsentligt vanligare som orsak till förtids- pension än som orsak till dödsfall. År 1998 stod gruppen för ca en fjär- dedel av alla nybeviljade förtidspensioner och ca hälften för personer under 40 år. Antalet nybeviljade varierar år från år men utan trend. Psykisk ohälsa skulle till sin karaktär kunna antas vara vanligare vid långa sjukfall eftersom det ofta kan vara svårt att bedöma varaktig- heten. Emellertid visar studier att så inte är fallet utan tvärt om.
Det är med tanke på antalsutvecklingen till i dag inte troligt att den framtida utvecklingen blir särskilt dramatisk. Utvecklingen kan dock vara beroende av arbetsmarknadens utveckling samt attityder och vär- deringar.
Ds 2000:39 | Bilaga 2 387 |
|
|
4.2.3.3Tumörsjukdomar
Denna diagnosgrupp utgör en vanlig dödsorsak. Sammantaget står den för ca 23 procent av alla dödsfall och är något vanligare bland män än bland kvinnor. Antalet dödsfall är dock högre bland kvinnor än män i åldrarna 35–60 år. Antalet dödsfall är kraftigt åldersberoende. Antalet dödsfall uppvisar ingen tydlig utveckling över tid. Det har däremot skett en fördubbling av antalet nya fall per år från år 1960 (ca 20 000) till år 1994 (ca 40 000).
Diagnosgruppen är väsentligt mindre vanlig som anledning till för- tidspension (ca 4 procent) och har därmed troligen ingen avgörande betydelse för den framtida utvecklingen av den långvariga sjukfrån- varon. Möjligen kan fördubblingen av incidensen i kombination med att allt fler överlever göra att sjukdomsgruppen ökar något i betydelse.
4.2.3.4Rörelseorganens sjukdomar
Denna diagnosgrupp är mycket ovanlig som dödorsak (mindre än en på 200), men något vanligare bland män än bland kvinnor. Diagnoserna inom gruppen kräver sällan sjukhusvård men är mycket vanliga i be- folkningen. Även här finns ett starkt åldersberoende. Sjukdomarna är i alla åldrar vanligare bland kvinnor. Främst gäller det dock i höga åld- rar, bl.a. eftersom förekomsten inte ökar för män efter 64 års ålder.
Dessa sjukdomar är den vanligaste orsaken till sjukfrånvaro över huvud taget. Inom gruppen ser dock utvecklingen över tid olika ut. Det är främst besvär i rygg och nacke som ökar, men det kan ha skett ett trendbrott.
Dessa sjukdomar brukar ofta sättas i samband med arbete. Den tidigare mindre goda fysiska arbetsmiljön orsakade en stor del av dessa sjukdomar. I samband med en i flera avseenden förbättrad fysisk ar- betsmiljö och ett allt större fokus på den psykosociala arbetsmiljön börjar man allt mer ta fram dessa sjukdomars psykosociala orsaker.
Gruppen borde minska med hänsyn till den förbättrade fysiska ar- betsmiljön men frågan är om de psykosociala orsakerna kan förta denna effekt. Utvecklingen är också beroende av i vilken utsträckning det går att kombinera en sjukdom eller besvär i rörelseorganen och ar- bete. Som nämnts ovan tar inte dessa sjukdomar i anspråk särskilt mycket resurser i sjukvården, åtminstone inte inom sjukhusen. Ett ökat fokus på dessa sjukdomar från sjukvårdens sida skulle kunna vara av betydelse för den framtida utvecklingen.
388 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
4.2.3.5Olycksfall och skador till följd av våld och hot
Detta folkhälsoproblem står för ca en tjugondel av alla dödsfall bland män och en något mindre andel bland kvinnor. Andelarna har minskat över tid. Under nittiotalet har dock antalet vårdade på sjukhus ökat.
Diagnoserna står för ungefär lika stor andel av de nybeviljade för- tidspensionerna som av dödsfallen. Troligen kan dock andelen nybe- viljade förtidspensioner som ursprungligen orsakats av olycksfall vara högre, då följderna av olycksfallet eller skadan kan diagnosticeras an- norlunda efter en tid.
För den långvariga sjukfrånvaron är den framtida utvecklingen inom området sannolikt inte avgörande. En oroande trend uppvisar antalet skador i samband med brott. Totalt sett torde dock antalet olycksfall och skador minska framöver.
4.2.3.6Astma och allergi
Dessa diagnoser är ovanliga som dödsorsak, men har mycket hög pre- valens. Var tredje person hade i slutet av 1980-talet allergiliknande be- svär. Allt tyder på att det ökat ytterligare. Dessa diagnoser har inget tydligt ålderssamband.
Det är svårt att se någon omedelbar inverkan på sjukfrånvaron efter- som diagnoserna är ovanliga som orsak till långvarig sjukfrånvaro.
4.2.3.7Infektionssjukdomar
Dessa sjukdomar står i dag för knappt en procent av dödsfallen. Inci- densen är hög men leder sällan till långvarig sjukdom. Infektionerna har på lång sikt minskat kraftigt.
Dessa sjukdomar orsakar främst kort sjukfrånvaro och det är därmed inte troligt att den framtida utvecklingen får någon omedelbar inverkan på den långa sjukfrånvaron.
4.2.3.8Våra stora folkhälsoproblem sammantaget
Som redan tidigare nämnts är det svårt att historiskt se något samband mellan folkhälsans utveckling och den långa sjukfrånvaron. Som en- skild faktor får man dock ändå anta att den positiva utvecklingen också haft en positiv inverkan på sjukligheten mätt som sjukfrånvaro. En del av de sjukdomsgrupper som tagits upp kommer att behandlas under
Ds 2000:39 | Bilaga 2 389 |
|
|
rubrikerna nedan. Det gäller främst de två stora orsakerna, psykisk ohälsa och rörelseorganens sjukdomar. Av de övriga sjukdomsgrupper- na som har behandlats bedöms en kunna öka något, två minska och två utöva oförändrat inflytande över den långvariga sjukfrånvaron. Den sammantagna effekten bedöms dock vara liten på kort och medellång sikt.
4.3Arbetsmarknadens utveckling
Arbetsmarknadens betydelse för den långvariga sjukfrånvaron är fler- faldig. Det har tidigare visats hur arbetsmiljöfaktorer, såväl fysiska som psykosociala, orsakar långvarig sjukfrånvaro. Arbetsmiljön kan i sig orsaka medicinsk nedsättning av prestationsförmågan. Arbetsmiljön kan också vara mer eller mindre tillåtande gentemot personer som re- dan har nedsatt prestationsförmåga.
I det som brukar kallas ”utstötningsmodellen”11, dvs. den teoretiska modell som ibland brukar användas för att beskriva vad som orsakar den långvariga sjukfrånvaron, utgör arbetsmarknaden den utstötande faktorn. Beroende på efterfrågan på arbetskraft kommer olika många personer att stötas ut från arbetsmarknaden till t.ex. förtidspension. När efterfrågan på arbetskraft är låg kommer dessutom fler personer att drabbas av arbetslöshet. Det har tidigare beskrivits, i kapitel 2, hur ar- betslösheten på såväl individ- som samhällsnivå kan orsaka långvarig sjukfrånvaro.
Som en del i den ovan beskrivna utstötningsmodellen kan också ar- betsmarknadens sammansättning påverka den långvariga sjukfrån- varon. Även om inte tillgången på arbetstillfällen totalt sett förändras kan vissa personer stötas ut från arbetsmarknaden p.g.a. att en del ar- beten byts ut mot andra. Det har visats att risken för långvarig sjuk- frånvaro är större om man arbetar i så kallade krympyrken12.
11Se t.ex. Marklund, S (red.) (1995), Rehabilitering i ett samhällsperspektiv, Studentlitteratur, Lund.
12Se t.ex. Marklund, S (1994), ”Vilken roll spelar individförhållanden, kon- junkturer och strukturförhållanden för förtidspensioneringen?” i SOU1994:148 Förtidspension – en arbetsmarknadspolitisk ventil?
390 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
4.3.1Utvecklingen fram till i dag
Arbetsmarknaden har genomgått en stor omvälvning under det senaste seklet och särskilt under efterkrigstiden. De fysiskt tunga arbetena har blivit allt färre. År 1935 arbetade 35 procent av arbetskraften inom jordbruket och lika stor andel inom industrin medan tjänstesektorn sys- selsatte 30 procent. År 1965 hade andelen sysselsatta inom jordbruket minskat till ca 10 procent och ca 35 procent var fortfarande sysselsatta inom industrin medan tjänstesektorn ökat till 45 procent. Utvecklingen har därefter fortsatt och år 1993 sysselsatte jordbruket endast ca 4 pro- cent, industrin ca 20 procent och tjänstesektorn ca 70 procent. År 1998 sysselsatte jordbruket knappt 3 procent, industrin oförändrat ca 20 procent och tjänstesektorn drygt 70 procent13.
Samtidigt har den nya arbetsmarknaden inneburit ökade krav. För- utom den tidigare diskuterade psykosociala arbetsmiljön i allmänhet diskuteras i dag begrepp som IT-stress. Den snabba förändringen av ar- betsmarknaden och dess villkor är särskilt intressant när det gäller att förutse ohälsa och sjukfrånvaro. Ett arbetsliv sträcker sig över så lång tid att arbetsmarknaden hinner genomgå stor förändring under en per- sons yrkesliv.
Den nya arbetsmarknaden kännetecknas av flexibilitet och krav på kompetens14. Flexibiliteten märks i lösare anställningsförhållanden, i mindre grad av arbetsdelning (principen att var och en utför endast en liten del av framtagandet av den färdiga produkten, t.ex. vid löpande band) och i att det blir vanligare att en tydlig gräns mellan arbete och fritid saknas. Kännetecknande för arbetsmarknaden under 1990-talet är också en relativt hög arbetslöshet och låg sysselsättning, även om det under senare år skett ett trendbrott.
Även om arbetsmarknaden på många sätt har förändrats i en sådan riktning att den fysiska arbetsmiljön borde ha förbättrats, i synnerhet som ganska omfattande resurser satsats på att förbättra denna visar olika undersökningar inte enbart på en positiv utveckling. Även om upplevelsen av den fysiska arbetsmiljön kan ha försämrats bl.a. som re- sultat av det ökade fokus som fallit på frågan kan det t.ex. på senare tid t.o.m. konstateras att arbetsskador och arbetssjukdomar återigen ökar15.
13Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen
14Se t.ex. Andersson, Å E, Sylwan, P (1997), Framtidens arbete och liv. Natur och Kultur, Stockholm och SOU 1999:69 Individen och arbetslivet
15Pressmeddelande från Arbetarskyddsstyrelsen 1998-10-08
Ds 2000:39 | Bilaga 2 391 |
|
|
4.3.2Den framtida utvecklingen
Många av de egenskaper som skiljer den nuvarande arbetsmarknaden från vad som gällt tidigare kommer sannolikt att utgöra den fortsatta utvecklingstrenden. Således är det rimligt att arbetsmarknaden än mer än i dag kommer att innebära och kräva flexibilitet. Det är fortfarande i dag den fasta tjänsten eller tillsvidareanställningen som är den van- ligaste anställningsformen. Det kommer samtidigt sannolikt att bli allt mindre vanligt med arbeten som har stora brister i den fysiska arbets- miljön, även om inte alla arbeten med sådana brister kommer att för- svinna. Tvärtom talas det till exempel om en ny bransch som vuxit upp i samband med det ökade miljötänkandet, nämligen återvinningsarbete, där problemen med den fysiska arbetsmiljön är stora. Vissa stora yrkesområden där man framför allt på senare tid kunnat observera en försämrad fysisk arbetsmiljö kommer med all sannolikhet sysselsätta lika många eller fler personer än i dag. Att mot denna bakgrund tro på en slutlig lösning på den fysiska arbetsmiljöproblematiken är naturligt- vis inte möjligt.
Sammantaget torde dock bekymren med den fysiska arbetsmiljön kunna minska i framtiden. Den psykosociala arbetsmiljön har emeller- tid blivit allt mer fokuserad. Det kan vara svårt att uttala sig om denna del av arbetsmiljön påtagligt har försämrats och om det därmed finns tecken på ytterligare försämring. En av de frågor som är viktiga för denna utveckling är huruvida den ökade flexibiliteten uppfattas som något positivt eller negativt. Man kan skilja på självkontrollerad flexi- bilitet och ”påtvingad” flexibilitet. Om varje individ kan utnyttja den flexibla arbetsmarknaden till att förlägga arbetet på ett sådant sätt i tid och rum att den sammantagna livssituationen blir optimal, eller om in- dividerna tvingas arbeta med saker som man inte tycker om på tider och platser som inte passar, är alltså avgörande.
Frågan hänger delvis samman med hur hög arbetslösheten och sys- selsättningen blir i framtiden. Det finns med anledning av de senaste årens utveckling och med hänsyn till tidigare erfarenheter ingen an- ledning att tro på en permanent hög arbetslöshet. Huruvida den nuva- rande nivån är att betrakta som hög i detta avseende är kanske svårare att uttala sig om. En rimlig förväntan är dock att den framtida situatio- nen kommer att vara någonting liknande den nuvarande eller bättre16.
16 Se t.ex. SCB (1999) Arbetskraftsprognos 1999, AMS (1999) Arbetsmark- naden till år 2005- fyra scenarier samt Arbetsmarknadsutsikterna för 1999 och 2000 och Bilaga 3 till 1999 år
392 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
Avgörande för att sysselsättningen och arbetslösheten inte ska ut- vecklas i negativ riktning är dock en framgångsrik sysselsättningspoli- tik och ekonomisk politik. I detta sammanhang är det värt att notera att även andra områden av politiken kan vara avgörande för denna ut- veckling, t.ex. avseende förtidspensioneringen och sjukförsäkringen, även om de inte är en del av sysselsättningspolitiken.
På sikt torde den framtida arbetsmarkanden enligt vad som diskute- rats under vissa förutsättningar kunna sammanfattas i fyra scenarier.
I det första scenariot kommer arbetslösheten och sysselsättningen att ligga på ungefär samma nivå som i dag. Inte heller arbetsmiljösitua- tionen kommer att förändras nämnvärt. Arbetsmarknaden kommer däremot inte vara oförändrad. En högre grad av flexibilitet kommer att krävas för att få vara en del av arbetsmarknaden. Det kan gälla att ställa upp utan fasta anställningskontrakt, att arbeta oregelbundet eller att i kort men främst långt perspektiv vara beredd att helt byta arbetsupp- gifter.
Att ha tillräcklig kompetens kommer att vara avgörande. I den för- änderliga arbetsmarknaden räcker det inte med en hög utbildning i unga år, utan en fortsatt kompetensutveckling under i princip hela livet kommer att krävas. En del kommer som i dag att få kompetensutveck- lingen tillgodosedd genom sin arbetsgivare, och andra måste tillgodose den på annat sätt. Eftersom förändringen av arbetsmarknadens struktur i detta scenario är relativt begränsad kommer det dock fortfarande att finnas en hel del okvalificerade arbeten. I detta scenario kommer vissa personer att stå utanför arbetsmarknaden, helt eller delvis. De som hamnar utanför arbetskraften kan som i dag göra det p.g.a. att de av olika skäl inte kan eller ges möjlighet att arbeta. Till denna grupp kan dock tillkomma personer som inte kan leva upp till kraven på flexibili- tet.
I det andra scenariot är arbetslösheten och sysselsättningen som i det första. I detta scenario är dock förändringen av arbetsmarknaden större. En del av arbetsmarknaden växer kraftigt, låt oss kalla den för informations- och kunskapssektorn. Denna sektor kännetecknas av an- ställda med hög eller mycket hög kompetens som ständigt uppdateras. Sektorn är inte sysselsatt på den svenska marknaden utan på den glo- bala. Den är utsatt för internationell konkurrens och är också svår att geografiskt placera. Det handlar om ett antal personer som är bosatta i landet och utför den större delen av sitt arbete här, men uppdragsgiva- ren (oavsett om det rör sig om en arbetsgivare med vilken personen har ett fast kontrakt eller tillfälliga kontrakt) kan finnas inom eller utom landet.
Ds 2000:39 | Bilaga 2 393 |
|
|
Hur arbetsmiljön ser ut inom denna sektor är mycket svårt att greppa. Sektorn kommer att locka många till sig genom höga löner och stor (i huvudsak positiv) flexibilitet, men kommer att vara krävande och i värsta fall hänsynslös mot dem som inte lever upp till kraven.
En andra sektor kommer dock också att finnas. Den skulle kunna kallas tjänstesektorn, men kan också innehålla relativt traditionella in- dustrijobb. Det är ändå en tjänstesektor i den meningen att alla arbeten innebär att utföra tjänster åt den ovan beskrivna sektorn eller åt en- skilda personer. Det kan således handla om allt från legotillverkning till hemtjänst. Arbete i denna sektor innebär låg lön. Det är en förutsätt- ning då konkurrensen om legotillverkning kommer att vara stor inter- nationellt. I fallet med personliga tjänster kommer låga priser vara det huvudsakliga konkurrensmedlet gentemot andra som kan utföra samma tjänst, vilket även det kan antas innebära låga löner. Även denna sektor kommer att kännetecknas av flexibilitet. För många, dock inte alla, kommer denna flexibilitet att vara av ondo snarare än av godo.
I detta scenario kommer vissa grupper av individer att hamna utan- för arbetsmarknaden. Det kan, utöver personer som av olika skäl redan i dag hamnar utanför arbetskraften, handla om främst äldre personer som inte kan eller vill tillgodogöra sig den kompetensutveckling som krävs eller som inte kan leva upp till kravet på flexibilitet. Det kan också röra sig om personer som inte kan tillgodogöra sig den relativt höga nivå på grundläggande utbildning som krävs för många av jobben.
Scenarierna tre och fyra korresponderar mot ett och två, men med den skillnaden att de också innebär en sänkt arbetslöshet och en höjd sysselsättning. I övrigt överensstämmer arbetsmarknaden med vad som beskrivits under de två första scenarierna.
De beskrivna scenarierna får representera trender i utvecklingen på lång sikt. Det kan också vara av intresse att särskilt beskriva den lite speciella situation som kan uppstå om ca 10 år. När de stora årskullarna födda runt mitten av 1940-talet kan beräknas ha övergått i ålderspen- sion kan en, troligen tillfällig, brist på arbetskraft uppstå. Beroende på hur många som lämnar arbetskraften före 65 års ålder, med förtidspen- sion, uttag av ålderspension, som följd av en överenskommelse enligt avtal eller med hjälp av personliga besparingar (eller privata pensions- försäkringar) och hur många som väljer att bli kvar i arbetskraften efter 65 års ålder kan tillgången på arbetskraft komma att minska i ovanligt snabb takt under några få år. Detta kan leda till en tillfälligt mycket po- sitiv arbetsmarknad för vissa personer som annars inte har en så stark förankring på arbetsmarknaden.
394 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
4.3.3Betydelse för den långa sjukfrånvaron
I det första av de ovan beskrivna scenarierna skulle arbetsmarknaden medverka till en något lägre långvarig sjukfrånvaro. Sammantaget skulle arbetsmarknaden innebära mindre hälsorisker för enskilda ge- nom en förbättrad arbetsmiljö. Visserligen är det svårt att uttala sig om den psykosociala arbetsmiljön, men påtagliga förändringar i detta avse- ende inträffar först i det andra scenariot. Här kan den psykosociala ar- betsmiljön utvecklas så att trycket på den långvariga sjukfrånvaron ökar. Det finns dock gott hopp om att de ”nya” arbetsmiljöproblemen uppmärksammas i tillräckligt god tid så att de inte blir något allvarligt problem. I såväl det tredje som det fjärde scenariot skulle en gynnsam utveckling kunna förutses. Även dessa skiljer sig åt beroende på hur utvecklingen av den psykosociala arbetsmiljön, och framför allt kon- sekvenserna av denna, ser ut. Det tredje scenariot innehåller så till vida en mindre osäkerhet.
På fem till tio år sikt kan i alla fyra scenarierna risken att förtids- pensioneras sjunka relativt kraftigt från 1997 års nivå. På 20 till 25 års sikt kan förväntas att den tillfälliga riskreduceringen har försvunnit om arbetsmarknaden utvecklas enligt scenario ett. Tills vidare betraktar vi dessutom scenario två likvärdigt med scenario ett. Detta förutsätter dels att arbetsmiljöproblematiken kan hanteras, dels att vissa andra nya förhållanden kan hanteras i den förändrade arbetsmarknaden. På längre sikt bedöms scenario tre och fyra (med samma förbehåll för scenario fyra som beskrivs för scenario två) kunna leda till att de reducerade riskerna som uppträder på kortare sikt kan ligga kvar.
4.4Regelverket
4.4.1Utvecklingen fram till i dag
Den år 1938 tillsatta Socialvårdskommittén lade i april 1944 fram ett förslag om en allmän (obligatorisk) sjukförsäkring. Efter departements- och riksdagsbehandling utfärdades en tid därefter lagen (1947:1) om allmän sjukförsäkring. Lagen skulle träda i kraft den 1 juli 1950. Tid- punkten för ikraftträdande sköts emellertid upp först år 1948 till den 1 juli 1951, sedan år 1950 på obestämd tid. Efter det att Socialvårds- kommittén år 1951 avgivit förslag till yrkesskadeförsäkring (SOU 1951:25) tillsattes samma år en socialförsäkringsutredning som bland annat skulle se över möjligheterna att samordna sjukförsäkringen och yrkesskadeförsäkringen.
Ds 2000:39 | Bilaga 2 395 |
|
|
I november 1952 lämnade utredningen förslag om sjukförsäkring och yrkesskadeförsäkring. Förslaget innebar omfattande förändringar i den redan utfärdade lagen om allmän sjukförsäkring, främst genom att inkomstbortfallsprincipen delvis skulle tillämpas. Förslaget behandla- des och riksdagen fattade beslut om ändring i lagen och det bestämdes att lagen om allmän sjukförsäkring skulle träda i kraft den 1 januari 1955. I maj 1954 beslutades lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring och med anledning av denna en lag om ändring i lagen om allmän sjuk- försäkring. Samma månad beslutades också lagen (1954:266) om moderskapshjälp. Också denna lag föranledde förändringar i lagen om allmän sjukförsäkring.
Turerna kring införandet av föregångaren till lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) får illustrera hur lagstiftningen från början var och allt sedan dess är under ständig förändring. Redan före lagen (1947:1) om allmän sjukförsäkring trädde i kraft hade den ändrats ett stort antal gånger.
I maj 1962 infördes AFL. I denna lag behandlas alla de grund- läggande reglerna om såväl sjukpenning och förtidspension som de flesta andra stora socialförsäkringsförmåner. Sedan början av 1960- talet har således samma lagstiftning varit styrande för de här berörda förmånerna.
Som alla lagar har dock AFL ändrats i omgångar. Det är de facto så att endast tre av de drygt 250 paragraferna är oförändrade sedan lagens utfärdande. Lagen har ändrats vid sammanlagt ca 300 tillfällen och varje paragraf har ändrats i genomsnitt ca fyra och en halv gång. Även om antalet förändringar har ökat över tid är ingalunda förändringarna enbart av senare datum. Tvärtom har lagen förändrats som minst två gånger varje år under perioden 1964 till 1999.
I AFL av i dag har 33 procent av paragraferna fått sin nuvarande lydelse under 1998 eller 1999, drygt 83 procent under 1990-talet och alla utom ett tiotal under 1980- eller 1990-talet. Av de 20 i det här sammanhanget mest betydelsefulla paragraferna17 är samtliga formule- rade under 1990-talet. Bland de paragrafer av dessa som fanns med i den ursprungliga lagen har endast en förändrats mindre än fem gånger. Flest ändringar har de paragrafer som rör fastställande av sjukpenning- grundande inkomst och ersättningsnivå i sjukpenningen (3 kap. 2, 4 och 5 §§) genomgått. Dessa har förändrats mer än 20 gånger vardera. Att utifrån dessa kvantitativa uppgifter om frekvensen ändringar i lag-
17 Följande 20 paragrafer avses: 3 kap. 2, 4, 5, 7, 8 och 8a §§, 5 kap. 9 och 10 §§, 7 kap. (alla paragrafer), 13 kap. 1 och 2 §§ samt 16 kap. 1, 2, 7 och 8 §§.
396 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
stiftningen uttala sig om att AFL av i dag är något väsentligt annat än den var 1962 är dock inte möjligt.
För enkelhetens skull kan man dela upp lagstiftningen i regler som avser kriterier för rätt till ersättning och ersättningsregler. Centralt för kriteriereglerna i sjukpenningen är begreppen sjukdom och arbetsför- måga18. Begreppet sjukdom definierades i betänkandet Lag om allmän försäkring (SOU 1944:15) som det som i vanligt språkbruk och läkar- vetenskaplig uppfattning är att anse som sjukdom. Alltså skulle alla onormala kropps- eller själstillstånd kunna räknas som sjukdom så länge de inte hade att göra med den normala livsprocessen, t.ex. hänger samman med graviditet eller naturligt åldrande. En sådan definition var avsedd, och har också fått till följd, att nya tillstånd som befinns ha medicinska orsaker, varefter de upptäcks, inbegrips i vad som ska er- sättas. Eftersom inte bara den läkarvetenskapliga betydelsen skulle vara rådande utan också ”vad som enligt vanligt språkbruk” var att anse som sjukdom, kunde emellertid även tillstånd som inte hade medicinska samband komma att inbegripas.
Begreppet arbetsförmåga är i ännu mindre grad definierat. Det låter sig inte generellt definieras hur stor en individs förmåga att arbeta är. I stället har försöken att avgränsa begreppet kommit att handla om i för- hållande till vilket arbete den enskildes förmåga att arbeta ska be- dömas.
För de långa sjukpenningfallen kan sammanfattningsvis reglernas lydelse sägas ha varit nästan helt oförändrade fram till 1990-talet. Emellertid var lydelsen och förarbetena, enligt vad som beskrivs ovan, så utformade att det fanns utrymme för en glidning i praxis, vilken också inträffade. Under 1990-talet har AFL:s lydelse på dessa punkter däremot många gånger ändrats.
Ersättningsreglerna i sjukpenningen har inte förändrats i grunden sedan år 1974. Före detta år innebar AFL, och också tidigare lagen (1947:1) om allmän sjukförsäkring, att en individ placerades i olika sjukpenningklasser beroende på inkomst. Efter förändringen har gällt att sjukpenning betalas ut med en viss andel av det uppskattade in- komstbortfallet. Hur stor andel som betalas ut vid olika tidpunkter i ett sjukfall har emellertid förändrats mycket och ofta, i synnerhet under slutet av 1980-talet och under 1990-talet.
Till skillnad från i sjukpenningen har kriteriereglerna för förtids- pension i AFL förändrats flera gånger före 1990-talet. De s.k. äldre- reglerna tillkom under är 1970, förtidspension av arbetsmarknadsskäl infördes år 1972 och år 1977 ändrades principerna för bedömning av
18 Se t.ex. SOU 1995:149 Försäkringsskydd vid sjukdom.
Ds 2000:39 | Bilaga 2 397 |
|
|
förtidspension vid alkoholmissbruk eller annan form av missbruk. Fram till dess gjordes vad man skulle kunna kallas expansiva19 förändringar av reglerna. Under 1980-talet förekom inga förändringar av dessa regler men under 1990-talet har ett antal förändringar återigen genomförts, vanligtvis av begränsande art. Ett exempel på detta är av- skaffandet av de s.k. äldrereglerna som medgav att bedömningen av arbetsförmågenedsättning och kravet på omställning bland äldre i ar- betskraften kunde göras under relativt stort inflytande av andra faktorer än de rent medicinska.
Vad gäller förtidspensionerna, som ju hittills varit en del av ATP- systemet, har vissa förändringar gjorts av ersättningsreglerna. Den främsta förändringen rör uppbyggnaden av grundskyddet, pensionstill- skottet. Lagen (1969:205) om pensionstillskott trädde i kraft den 1 juli 1969. Pensionstillskottet har därefter successivt höjts.
4.4.2Den framtida utvecklingen
Det är naturligtvis inte möjligt att prognosticera regelverkets framtida utformning. I regeringens proposition (prop. 1997/98:111) Reformerad förtidspension, m.m., som riksdagen godkänt (bet. 1997/98:SfU11, rskr. 1997/98:237) anges dock riktlinjer för hur en reformering av er- sättning vid långvarig medicinskt grundad arbetsoförmåga ska ske. Bland de mer framträdande allmänna ställningstaganden som görs i propositionen kan nämnas betonandet av att rehabilitering och aktivitet ska stimuleras, att renodlingen av systemet bör fullföljas och att försäk- ringen ska bygga på principen om ersättning för inkomstbortfall och på en sådan nivå att den ger ekonomisk trygghet utan kompletterande för- säkringsskydd. Vad som därefter kan komma att ske är avhängigt av hur allmänhetens och beslutsfattarnas värderingar kan komma att för- ändras i framtiden.
4.4.3Betydelse för den långa sjukfrånvaron
Regelverket har naturligtvis stor betydelse för hur många personer som kommer att uppbära ersättning i framtiden. Kriteriereglerna anger vad systemet avser att ersätta, eller annorlunda uttryckt hur det ska avgöras vem som ska ha rätt till ersättning. Utformningen av dessa regler är så-
19 Begreppen expansiva och begränsande förändringar används t.ex. i Riks- försäkringsverket (1999), Socialförsäkringsboken 1999.
398 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
ledes avgörande. Även om ersättningsreglerna, som beskriver hur er- sättningens storlek ska beräknas, inte har någon direkt betydelse brukar ofta diskuteras de incitamentseffekter som kan finnas av ersättningar på olika nivå. Grundtesen är att ”givmilda” ersättningsnivåer, där den ekonomiska förlusten är liten av att övergå från förvärvsarbete eller an- nan försörjning till ersättning för långvarig sjukfrånvaro, ger fler er- sättningsfall och omvänt. Eftersom de framtida reglerna knappast kan förutses kan inte heller någon eventuell förändring av betydelsen av så- dana incitament förutses.
Begränsningen i kriteriereglerna, främst vad avser förtidspension men också sjukpenning, som har genomförts under 1990-talet kan ha inneburit en permanent sänkning av antalet ersättningsfall. Emellertid kan framtiden utvisa att synen på olika centrala begrepp återigen för- ändras och att nedgången endast blir temporär. Vi återkommer till detta under rubriken attityder och värderingar.
4.5Andra regelverk och avtal
I en situation då möjligheterna (eller viljan) att arbeta är begränsade finns det en rad möjligheter för den enskilde att försörja sig också vid sidan av förtidspension och långvarig sjukskrivning. För de flesta lön- tagare finns också system som utgör komplement till den ersättning som socialförsäkringen ger i samband med långvarig sjukfrånvaro. Även om det sällan torde röra sig om att den enskilde ställs inför ett fritt val mellan långvarig sjukfrånvaro och annan försörjning är detta förhållande ändå betydelsefullt för utvecklingen inom förtidspensione- ringen och den långvariga sjukskrivningen. Man kan tala om att en in- divid ställer de olika alternativ som finns för försörjning mot varandra. Det ekonomiska utfallet av de olika alternativen har här naturligtvis betydelse. Men också andra faktorer spelar in, i synnerhet då den en- skilde upplever att förmågan eller möjligheten att arbete begränsas, av hälsoskäl eller andra skäl. Flera alternativ till försörjning kan vara ak- tuella vid sidan av fortsatt arbete. Det finns inte här anledning att dis- kutera alla de alternativ som kan finnas, utan vi begränsar oss till att beskriva vad som kan vara aktuellt i den situation då arbetsförmågan har satts ned så att fortsatt arbete är uteslutet, åtminstone i oförändrad omfattning. Vi kan dela in de försörjningsmöjligheter som i denna si- tuation finns förutom förtidspension och sjukpenning i tre kategorier.
I den första kategorin återfinns kompletterande ersättningar som utbetalas samtidigt som förtidspension eller sjukpenning. Främst handlar det om avtalsförsäkringar, men det kan också röra sig om olika
Ds 2000:39 | Bilaga 2 399 |
|
|
former av privata försäkringar eller enskilda avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare. En andra kategori, alternativa ersättningar, liknar den första men utgår ensam utan samtidig ersättning från sjukförsäk- ringen eller förtidspensioneringen. Här är det kanske inte fråga om regelrätta avtalsförsäkringar i första hand utan snarare om mer eller mindre individuella överenskommelser mellan arbetsgivare och ar- betstagare eller olika former av privata försäkringar. I denna kategori tillkommer i egentlig mening också privata besparingar som kan ge en person möjlighet att före ordinarie pensionsavgång trappa ned eller helt avsluta sitt arbetsliv. I den tredje kategorin ingår andra offentliga er- sättningar än sjukpenning och förtidspension. Det rör sig om förtida uttag av ålderspension, änkepension, delpension o.d., om arbetslös- hetsersättning samt om socialbidrag.
4.5.1Utvecklingen fram till i dag
Att det i dag finns såväl kompletterande som alternativa system till den allmänna försäkringen är i ett historiskt perspektiv föga förvånande. Före detta sekel fanns redan privata försäkringsbolag och så kallade försäkringsföreningar på ”marknaden”. Från de privata försäkrings- bolagen fanns en skepsis till införandet av sociala försäkringar, bl.a. därför att man inte trodde att de skulle kunna bära sig20. Så småningom kom dock en allmän försäkring inom allt fler områden att växa upp, huvudsakligen med utgångspunkt i de nämnda försäkringsföreningarna.
Utvecklingen av andra möjligheter är ingalunda oberoende av den utveckling som sker av den allmänna försäkringen. Dels verkar de på samma ”marknad” och är därmed styrda av samma efterfrågan, dels är ingen av aktörerna på marknaden normalt intresserad av att enskilda försäkringstagare är överförsäkrade, varför villkor och liknande i viss mån måste samordnas mellan olika försäkringar. Att undvika överför- säkring är emellertid inte något som alla aktörer i alla situationer nöd- vändigtvis eftersträvar. I situationer då arbetsgivare av något skäl har intresse av att bli av med en del anställda kan arbetsgivarna utöva sitt inflytande i avtalsförsäkringen eller hitta särskilda lösningar för att öka incitamenten för de anställda att träda ur arbetskraften. Med hjälp av erbjudanden om rejäl ekonomisk kompensation, i vissa fall kanske t.o.m. överförsäkring, är också den andra parten i avtalet med på lös- ningarna.
20 Se Grip, G (1996), Reform eller systemskifte, Folksam och Försäkringskasse- förbundet
400 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
I ett längre perspektiv har olika former av avtalsförsäkringar haft en kraftig tillväxt. Framför allt på senare år har också privata (indivi- duella) försäkringar ökat kraftigt inom de områden som sjukför- säkringen och förtidspensioneringen hanterar21.
Såväl de kompletterande avtalsförsäkringarna och privata försäk- ringarna som de alternativa ersättningarna administreras främst av pri- vata bolag. Om man ser till försäkringsbranschens (exklusive lokala skadebolag) samlade placeringstillgångar har marknaden ökat kraftigt de senaste åren (mellan åren 1996 och 1998 med närmare 40 procent). Placeringarna uppgick år 1998 till drygt 1 400 miljarder kronor. Av dessa placeringar stod det man definierar som avtalsförsäkringsbolagen för ca 650 miljarder (ca 45 procent) och livförsäkringsbolagen för ca 630 miljarder (ca 44 procent). Ökningen av placeringstillgångarna har varit ungefär lika stor inom dessa båda områden som för branschen som helhet. Vad dessa placeringstillgångar representerar är dock inte entydigt. Den kraftiga ökningen är inte i första hand beroende på större premieinbetalningar, utan beror snarare på en gynnsam utveckling på placeringarnas värde. Så t.ex. har avtalsförsäkringsbolagens placerings- tillgångar ökat kraftigt mellan åren 1996 och 1998 har utvecklingen av inbetalda premier haft en motsatt utveckling. Sammanlagt inbetalades ca 15 miljarder kronor år 1998 vilket är en minskning med över 30 pro- cent jämfört med år 1996. Det är inte självklart att varken nedsatta premier eller gynnsam utveckling på placeringstillgångarna omedelbart kommer de försäkrade till del.
Utvecklingen av de inbetalda premierna till vad man kallar traditio- nella liv- och fondförsäkringar har däremot ökat kraftigt mellan de nämnda åren från ca 36 till ca 62 miljarder kronor, varav det mesta inom s.k. fondförsäkringar. I detta fall kommer också de positiva ut- vecklingen på värdet av placeringstillgångarna de försäkrade till del, antingen direkt, genom att värdet på det ”sparade” kapitalet omedelbart stiger, eller genom att premierna kan sänkas framöver.
Sammantaget tyder dessa siffror på att försäkringsbranschen växer. Svensken i genomsnitt kan förväntas få sin ekonomiska situation mer förstärkt genom olika avtalsförsäkringar och privata försäkringar nu än tidigare.
Utvecklingen inom de andra offentliga ersättningarna, såsom ålderspensionssystemet med näraliggande förmåner, arbetslöshetser- sättningen och socialbidragen, är i stora delar välkänd. Ålderspensions-
21 Se t.ex. SOU 1996:113 En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och re- habilitering samt Försäkringsbolagen i Sverige 1996 och 1997 samt svensk för- säkring i siffror 1998, Faktablad, Försäkringsförbundet.
Ds 2000:39 | Bilaga 2 401 |
|
|
systemet har reformerats. I det nya pensionssystemet betonas en flexi- bel pensionsålder tydligt. Övergångsreglerna gör dock att genomslaget sker i relativt långsam takt.
Arbetslöshetsförsäkringen har kraftigt påverkats av att vi tidigare har haft en relativt låg arbetslöshet men som i början av 1990-talet steg kraftigt. De senaste åren har arbetslösheten åter minskat. Också utbe- talningarna av socialbidrag har ökat kraftigt, men även här kan man på senare tid se en viss tillbakagång i antalet hushåll som mottar bidrag. Den utveckling som har skett inom dessa områden hänger inte i första hand samman med någon särskild utveckling av regelverken inom om- rådet.
En annan viktig offentlig ersättning i sammanhanget är delpensio- nen. Delpensionen, som gav en möjlighet för äldre i arbetskraften att minska sin arbetstid, utgavs som mest år 1994 till mer än en femtedel av arbetskraften i de åldrar till vilka möjligheten gavs. Delpensionen är emellertid under avveckling.
4.5.2Den framtida utvecklingen
Den huvudsakliga inriktningen för de system som ingår i socialförsäk- ringen har under senare tid varit att de ska renodlas. Således ska för- tidspensionen och sjukförsäkringen endast ge ersättning då arbetsför- mågan är nedsatt av medicinska skäl. Om en individ saknar arbete men står till arbetsmarknadens förfogande har han eller hon i regel rätt till ersättning av detta skäl, genom andra system. I den mån en person utan något av här nämnda skäl vill utträda ur arbetskraften helt eller delvis, och har uppnått tillräcklig ålder (61 år), är han eller hon hänvisad till ålderspensionssystemet. Ett förtida uttag av ålderspension innebär att individen väljer att få en lägre årlig pension under längre tid.
Om den nuvarande inriktningen, med renodlade system, behålls skulle den nuvarande uppdelningen mellan olika delar av de offentliga systemen behållas. Hur regelutvecklingen kommer att se ut inom respektive system är emellertid inte möjligt att uttala sig om. Beroende på hur ersättningssystemen i förtidspensioneringen och ålderspensio- neringen kommer att se ut i förhållande till varandra kan olika driv- krafter uppstå för olika individer. Då utformningen av reglerna inom förtidspensionen ännu inte är bestämd är det ännu för tidigt att uttala sig om detta. Klart är dock att förhållandet mellan de båda systemen kommer att bli mer komplicerat när de skiljs åt. Genom att ha helt skiljda beräkningsregler för de båda ersättningarna kommer det bli en
402 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
större skillnad i avvikelserna mellan ersättningarna för olika individer. Detta kan leda till konsekvenser för hur man ska bedöma vilka incita- ment olika individer ha för att söka sig till de olika systemen.
Vad gäller de kompletterande och alternativa ersättningssystemen som huvudsakligen utgörs av avtalsförsäkringar och privata försäk- ringar (eller sparande) är det om möjligt ännu svårare att sia. De sam- lade tillgångarna i dessa system växer. Huruvida detta innebär att fler kommer att utnyttja dessa tillgångar som komplement till ålderspen- sion, som komplement till förtidspension eller sjukpenning eller som alternativ till uttag av ålderspension före eller efter uppnådda 65 år vet ingen. Sannolikt är dock att alla nämnda former av uttag kommer att öka om dessa försäkringar fortsätter att växa.
4.5.3Betydelse för den långa sjukfrånvaron
Hur stora ”marknadsandelar” den offentliga socialförsäkringen, avtals- försäkringarna och de privata försäkringarna ska ha är i mångt och mycket vad socialförsäkringsdebatten handlar om. Vissa framhäver de stora offentliga och enhetliga systemens fördelar och andra de mer in- dividuellt utformade privata försäkringarnas. Däremellan finns avtals- försäkringarna med sina speciella fördelar. Det diskuteras hur avtals- försäkringarnas växande betydelse på de områden där socialförsäk- ringen tidigare varit mer eller mindre ensam kan bidra till en minskad tilltro till det offentliga systemet. Om tilltron blir för liten kan betal- ningsviljan sänkas. Avsikten är dock inte att här föra denna diskussion, utan bara konstatera att det kan finnas viss utbytbarhet mellan systemen på lite längre sikt.
Några mer förutsägbara utvecklingstendenser finns dock. De senaste årens utveckling tyder på att de offentliga systemen kommer att vara renodlade i förhållande till varandra. Det är, om denna renodling kvar- står, osannolikt att förtidspensionssystemet återigen kommer att an- vändas för att försöka lösa rent arbetsmarknadsmässiga problem. Ett utökat användande av förtida uttag av ålderspension skulle verka återhållande för utvecklingen inom förtidspensioneringen och sjuk- penningen. Det reformerade ålderspensionssystemet förstärker emeller- tid snarare drivkraften att vara kvar i arbetskraften så länge som möjligt. Avgörande för vilka konsekvenser detta kan få är hur de olika regelsystemen kommer att vara utformade i förhållande till varandra. Det är dock inte möjligt att uttala sig om detta i nuläget.
De kompletterande avtalsförsäkringarna har successivt ökat i bety- delse i samband med att allt fler får en allt större inkomstandel över
Ds 2000:39 | Bilaga 2 403 |
|
|
basbeloppstaket. Om denna utveckling fortsätter, antingen för att taket inte förändras eller för att löneutveckling ändå får sådana konsekven- ser, kan avtalsförsäkringarna få en större betydelse än i dag. Vi talar visserligen här om kompletterande system vars utbetalningar i prak- tiken är kopplade till samma regelsystem som förtidspensionen och sjukpenningen. Emellertid får en sådan utveckling till följd att det i allt mindre utsträckning är ersättningsreglerna i de offentliga systemen som är avgörande för vilka ekonomiska drivkrafter som finns för att söka sig till dessa ersättningar. På motsvarande sätt kan det växande inslaget av privata försäkringar, om utvecklingen fortsätter i den riktningen, få till följd att incitamenten ytterligare förändras, om de används för att komplettera de här studerade offentliga förmånerna.
Om i stället privata försäkringar, avtalsförsäkringar eller båda i större utsträckning börjar användas som alternativ till de offentliga systemen uppstår en återhållande effekt på utvecklingen inom förtids- pensioneringen och sjukförsäkringen. Genom att fler personer lämnar arbetskraften, minskar riskpopulationen för förtidspensionering och långvarig sjukskrivning. Det finns dock ingen anledning att tro att vare sig försäkringsgivarna eller försäkringstagarna skulle vara intresserade av att i händelse av en på medicinska grunder nedsatt arbetsförmåga endast utnyttja en privat försäkring eller en avtalsförsäkring.
4.6Förebyggande hälsovård, sjukvård och rehabilitering
Inget av de rubricerade begreppen är särkilt lätta att definiera. För det resonemang som förs i detta avsnitt är det inte heller avgörande hur dessa begrepp avgränsas. Tvärtom är meningen att beskriva all den verksamhet som kan innefattas i dessa begrepp.
4.6.1Utvecklingen fram till i dag
Drivkrafterna för utveckling inom detta område är många och starka. Förbättrad hälsa är ett självklart mål både i politiken och för enskilda. Att återfå en förlorad arbetsförmåga är lika så ett självklart mål för den enskilda om det förefaller möjligt. Ur samhällets synvinkel kan dock drivkraften för att åstadkomma en effektivare arbetslivsinriktad rehabi- litering ibland försvagas av att arbetsmarknadssituationen kan vara an- strängd. Däremot kvarstår alltid målet att rehabilitera i en vidare mening.
404 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
I Rafael Lindqvists och Staffan Marklunds beskrivning av Ar- betslinjen i socialpolitiken22 ges en översikt över hur den i det här sammanhanget mest centrala regel- eller normutvecklingen sett ut över tiden, nämligen den som rör förhållandet mellan bidrag och arbete. Man beskriver hur s.k. avskiljanderegler byggts upp som skiljer på si- tuationer då människor tvingas, eller förväntas, arbeta och försörja sig och situationer då de har en legitim rätt att uppbära bidrag.
I vad man kallar Arbetslinjens första fas – fattigvårdens ar- betstvång, konstaterar man att det redan i den medeltida lagstiftningen i Sverige var föreskrivet att varje arbetsför person var skyldig att för- sörja sig och sina anhöriga. Även om det allmännas inställning under 1800-talets mitt var att den som saknade arbete gjorde det av egen för- skyllan förekom det exempel på hur offentliga arbeten anordnades när försörjningsproblemen blev svåra. Principen som gällde var att de som försörjdes inom fattigvården också skulle arbeta.
I mitten av 1800-talet övertog emellertid kommunerna ansvaret för fattigvården från kyrkan. Man gjorde då tydlig skillnad mellan två frågor. Den ena rörde försörjningen av de arbetslösa, de som kunde ar- beta men som saknade arbete. Den andra gällde hur restarbetsförmågan hos de som fattigvården hade ansvar för skulle tillvaratas. En person som var arbetsför kunde i princip inte få någon ersättning, även om det förekom bidrag som kommunen kunde betala ut om den så ville. Inom fattigvården togs de som inte bedömdes vara arbetsföra omhand. Här var principen den att den kvarvarande arbetsförmågan skulle utnyttjas på bästa sätt, och arbetstvång förelåg. Det förekom också utackordering av fattiga barn och åldringar till bönder. Kommunerna betalade ut er- sättning (subventionerade) till bönderna beroende på vilken arbets- kapacitet den fattige hade.
Det formella arbetstvånget kom senare att mjukas upp främst för de som inte tillhörde fattigvårdskollektivet. Uppmjukningen var ett resul- tat av införda pensioner och andra socialförsäkringar. Inom fattig- vården tillämpades arbetstvång ända in på 1950-talet, men de senare åren motiverat av terapeutiska skäl.
I vad Lindqvist och Marklund kallar Arbetslinjens andra fas – den generella välfärdspolitiken, var arbetstvånget försvagat till förmån för individernas rätt till arbete. Genom reformeringen av arbetsmarknads- politiken och socialförsäkringarna på 1950-talet skulle alla människor ges möjlighet att arbeta och arbetslösheten skulle minimeras, medan de
22 Kapitel 2 i Marklund, S (red.) (1995), Rehabilitering i ett samhällsperspektiv, Studentlitteratur, Lund.
Ds 2000:39 | Bilaga 2 405 |
|
|
som inte kunde arbeta skulle erbjudas bidrag som gav dem deras för- sörjning.
I arbetarrörelsens efterkrigsprogram uppmärksammades hur även personer som saknade full arbetsförmåga borde utnyttjas i produktio- nen. Ungefär samma innebörd hade också folkpartiets programskrift rö- rande efterkrigstiden. Här skulle förebyggande aktiviteter, stödåtgärder för personer med arbetshinder samt inrättande av arbetsvårdsenheter och arbetsträningsinstitut bidra till höjd nationalinkomst och minskade kostnader för socialförsäkringar och socialhjälp.
I och med utbyggnaden av sjuk- och yrkesskadeförsäkringen under 1950-talet uppmärksammades behovet av rehabilitering, bl.a. i SOU 1958:17 Socialförsäkring och rehabilitering. I betänkandet konstatera- des att ”rehabiliteringsåtgärder kommer att framstå som än mer be- tydelsefulla och nödvändiga i den mån socialförsäkringarnas presta- tioner ytterligare förbättras”. Så skedde i början av 1960-talet i och med ATP-reformen och införandet av AFL. I propositionen (prop. 1962:90) som låg till grund för införandet av AFL uttalade social- ministern att effektiva rehabiliteringsåtgärder kanske var det viktigaste botemedlet mot ökad belastning på sjukförsäkringen och förtidspen- sioneringen.
Slutligen beskriver Lindqvist och Marklund Arbetslinjens tredje fas
– arbetsrehabiliteringen och den nya arbetsetiken. Socialförsäkringens kostnader fick regering och riksdag att mot slutet av 1980-talet och början av 1990-talet uppmärksamma behoven av en åtstramning av reglerna, men också att satsa på förbättring av arbetsmiljön och på re- habilitering.
4.6.2Den framtida utvecklingen
Utvecklingen till i dag har visat hur starka drivkrafterna är för att ut- veckla möjligheterna att i första hand undvika att personer drabbas av sjukdom och nedsatt arbetsförmåga och i andra hand, om detta inte nått framgång, försöka återge en så hög grad av den förlorade arbetsför- mågan som möjligt. Oavsett om det ekonomiska klimatet blir gynnsamt eller ej talar en rad faktorer för en fortsatt utveckling i positiv riktning. Kunskaperna inom den förebyggande verksamheten – oavsett om det gäller arbetsmiljö, levnadsvanor eller förebyggande sjukvård – den botande och lindrande sjukvården och den mer direkt arbetslivsinrik- tade rehabiliteringen kommer att förbättras. Utöver utvecklingen inom respektive område och sektor var för sig har intresset allt mer också riktats mot en ökad samordning, samverkan och samarbete på alla ni-
406 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
våer inom de deltagande verksamheterna. I första hand rör det sig om att förbättra kopplingen mellan olika aktörer och sektorer inom ramen för den nuvarande strukturen.
4.6.3Betydelse för den långa sjukfrånvaron
Trots att den utveckling som vi hittills kunnat observera har lett till förbättrade möjligheter att förebygga och behandla eller åtgärda ar- betsoförmåga av medicinska skäl, vet vi mycket lite om hur stor för- bättring som skett. Den bristande kunskapen om verksamhetens effek- ter, som först och främst beror på otillräckliga vetenskapliga metoder och underlag, ändrar ändå inte den uppfattning som uttalades redan 1960 i samband med förslaget till AFL; effektiva rehabiliteringsåtgär- der är troligen det mest effektiva botemedlet mot en ökad belastning på sjukförsäkringen och förtidspensioneringen. Den bristande kunskapen på området gör dock att det inte är möjligt att nu förutsäga hur stor potentialen är. Den nu sittande Utredningen (S 1999:08) om den ar- betslivsinriktade rehabiliteringen (dir. 1999:44) och ett växande in- tresse från bl.a. den akademiska världen torde göra det möjligt att i en inte allt för avlägsen framtid göra en välgrundad bedömning.
4.7Attityder och värderingar
I följande avsnitt görs ett försök att beskriva utvecklingen av de attity- der och värderingar till de frågor som här är aktuella som finns på olika håll i samhället. Man kan dela upp området efter två dimensioner. I den ena dimensionen finns en skala mellan den allmänna inställningen till skatter och avgifter och i synnerhet de som används till sjukförsäkring och förtidspension å ena sidan och värderingar kring sjukdom och ohälsa samt inställningen till arbete och ohälsa å den andra.
I den andra dimensionen återfinns frågan om vems värderingar som det rör sig om. Här kan man skilja på allmänheten, brukarna (kunderna, de försäkrade etc.) samt aktörerna (politiker, försäkringskassetjänste- män, läkare, arbetsgivare etc.).
4.7.1Utvecklingen fram till i dag
Utbyggnaden av välfärdssystemen under 1900-talet och i synnerhet under efterkrigstiden och därefter får antas hänga samman med en all-
Ds 2000:39 | Bilaga 2 407 |
|
|
mänt förändrad attityd till välfärdsstaten. I samband med en allmänt bättre ekonomisk situation för landet har ett ökat utrymme för välfärds- anordningar uppstått. I samband med en förbättrad ekonomisk situation för enskilda har ett ökat behov av system som tryggar den ekonomiska standarden uppstått.
Utbyggnaden av systemen har skett under en i huvudsak gynnsam ekonomisk utveckling. På senare år har den ansträngda ekonomin fått till följd regelförändringar i åtstramningsriktning. Är detta tecken på att värderingarna förändrats under senare år, eller har de politiska besluten rentav förändrat attityderna?
En beskrivning av en mer långsiktig utveckling av attityder och vär- deringar med de angivna två dimensionerna som utgångspunkt ger en varierande bild. Allmänhetens inställning till och vilja att betala avgif- ter och skatter till de offentliga trygghetssystemen i allmänhet och också till förtidspensionen och sjukförsäkringen har troligen ökat i takt med att systemen byggts ut. Skälet till att man kan dra denna slutsats är främst att det i olika attitydmätningar visat sig finnas ett starkt stöd för allmänna försäkringssystem som finansieras av skatter och arbetsgivar- avgifter23, men också att allmänheten gett uttryck för denna uppfattning i allmänna val. Bidragande har säkerligen i stor utsträckning varit att brukarna av systemen, men också de som är försäkrade, dvs. allmän- heten, sett en positiv utveckling av försäkringsinnehållet, eller värdet av de tjänster de betalar till. Inte heller bland aktörerna i systemet finns det någon anledning att tro på en annorlunda utveckling, i ett längre perspektiv, av attityderna till systemen i denna allmänna mening.
För att värdera hur utvecklingen sett ut vad gäller inställningen till sjukdom och ohälsa kan objektiva mått på befolkningens hälsa ställas i relation till subjektiva hälsomått. Tidigare har beskrivits hur medel- livslängden ökat och dödriskerna sjunkit. I stora drag kan därmed häl- san sägas ha förbättrats. I SCB:s undersökning om levnadsförhållan- den24 kan också konstateras att allt fler bedömer sitt allmänna hälsotill- stånd som gott (jämförelse mellan åren 1975 och 1995). Detta gäller dock inte alla befolkningsgrupper. De yngsta (16–44 år) har tvärtom uppfattningen att det egna hälsotillståndet försämrats, i synnerhet gäller detta de allra yngsta kvinnorna.
Bland äldre kvinnor (55–74 år) har den mest positiva utvecklingen skett. Även när det gäller rörelsehinder har en positiv utveckling skett
23Se kapitel 34 i SCB (1997), Välfärd och ojämlikhet i 20-årsperspektiv 1975- 1995, Rapport nr 92 i serien Levnadsförhållanden, SOS.
24Källan för de följande beskrivningarna är den publikation som refereras i not 23.
408 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
för undersökningsgruppen som helhet. Den största förbättringen har här skett bland de äldre männen och kvinnorna.
Vad gäller andra mått som används är utvecklingen svårare att be- skriva. Andelen personer som upplever att de har svåra besvär av lång- varig sjukdom har ökat, åtminstone sedan mitten av 1980-talet och samma utveckling kan man se vad gäller sömnbesvär. Andelen som upplever att de har i hög grad nedsatt arbetsförmåga har minskat stadigt bland män, men varit oförändrad bland kvinnor. Här har utvecklingen varit mest positiv bland de äldre männen och negativ bland kvinnor i åldern 25–34 år. Upplevt välbefinnande som mer har med psyket att göra och som rör trötthet, sömnbesvär samt besvär av ängslan, oro eller ångest har utvecklats negativt, främst under 1990-talet.
Att utifrån dessa beskrivningar få en klar uppfattning om allmän- hetens eventuella ändrade inställning till sjukdom och ohälsa låter sig inte göras. Möjligen kan överensstämmelsen mellan utvecklingen av den objektivt uppmätta ohälsan och de övergripande subjektiva måtten tala för att någon större förändring inte skett. När det gäller inställ- ningen hos aktörerna i systemen kan som vägledning tjäna utvecklingen vad gäller hur ofta de försäkrade har sådana tillstånd som berättigar till ersättning. Här skulle man kunna säga att allt fler tillstånd betraktas som ohälsa, dvs. inställningen till vad som är nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl har vidgats i ett längre perspektiv.
Slutligen kan inställningen till arbete och ohälsa, eller arbete vid ohälsa, gått mot minskad acceptans, dvs. färre personer är villiga att ar- beta om hälsan inte är fullgod. Också detta är en tolkning baserad på de i det längre perspektivet allmänt ökade antalet personer med ersättning. Denna inställning får antas vara genomgående inte bara hos allmänhet och brukare utan också hos aktörerna i systemet eftersom de annars kan förväntas ha hindrat utvecklingen.
Om man lämnar det lite längre perspektivet kan utvecklingen be- skrivas på ett annorlunda sätt. Så till exempel har aktörerna i systemen (åtminstone politikerna) gett tydliga uttryck för en ändrad uppfattning under 1990-talet till vad systemen ska ersätta, även om de regelföränd- ringar som genomförts initierats av den akuta finansiella situationen. Man kan också konstatera att stödet för välfärdspolitiken ökat under 1990-talet och att framför allt misstänksamheten mot fusk och miss- bruk minskat, kanske som en följd av de genomförda förändringarna.
Ds 2000:39 | Bilaga 2 409 |
|
|
4.7.2Den framtida utvecklingen
Det brukar allmänt sägas att attityder inte förändras på kort sikt. Attity- den till eller synen på välfärdsystemen bland politikerna har dock av allt att döma förändrats under 1990-talet. Om det tillsynes ökade stödet för systemen bland allmänheten är ett tecken på att välbehövliga för- ändringar skett eller på att det finns ett stort stöd för systemen i all- mänhet är svårt att säga. Den utveckling som skett under 1990-talet har också tillkommit i en om inte unik så i alla fall ovanlig tid med djup lågkonjunktur, fallande tillväxt, hög arbetslöshet och stora budget- underskott.
Den framtida utvecklingen är beroende på hur samhället förändras i allmänhet. Det är inte nu möjligt att säga om den utveckling av regel- systemen som ägt rum under 1990-talet hänger samman med en föränd- rad attityd till systemen eller om de ansetts lämpliga som tillfälliga åt- gärder som bör revideras om och i så fall när den akuta situationen är avklarad. Den akuta situationen är nu avklarad eller som det är uttryckt i inledningen till Budgetpropositionen för 2000 det är nu dags att sätta ”punkt för 1990-talets ekonomiska kris”. Det är dock ändå för tidigt att uttala sig om vilka attityder som kommer att vara förhärskande under de kommande decennierna. Med all sannolikhet kommer dock re- formarbetet inom socialförsäkringarna som nu pågår och mottagandet av dessa reformer ge svar på frågan redan inom de närmaste åren.
4.7.3Betydelse för den långa sjukfrånvaron
Det attityder och värderingar som här diskuterats är kanske den sam- mantaget mest betydelsefulla faktorn när det gäller den framtida ut- vecklingen av antalet personer med långvarig sjukfrånvaro men också den mest svårprognosticerade. Faktorn är betydelsefull dels för att den direkt påverkar utnyttjandet av försäkringen och utvecklingen av regelverket, dels för att den direkt eller indirekt påverkar i stort sett alla andra betydelsefulla faktorer. Det är dock inte nu möjligt att förutsäga hur utvecklingen kommer att se ut. Vissa aspekter av denna faktor kan dock när vi lagt 1990-talet några år bakom oss lättare studeras och be- dömas. Sammantaget kan man kanske ändå peka på två scenarier; dagens ”nya” attityder permanentas eller generositeten ökar långsamt igen. I det första fallet skulle inflödet av antalet personer med långvarig sjukfrånvaro som vi nu kan observera kvarstå eller ytterligare minska. I det andra fallet skulle inflödet successivt öka från nuvarande nivå.
410 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
5Tre scenarier för den framtida utvecklingen
I detta avsnitt förenas vad som beskrivits tidigare rörande utvecklingen inom olika områden till tre tänkbara scenarier för den framtida utveck- lingen. I ett basscenario beskrivs hur de olika faktorerna utvecklas i en måttlig utsträckning. I det positiva scenariot beskrivs en utveckling som får betraktas som det ”bästa” som kan hända för att antalet perso- ner med långvarig sjukfrånvaron ska bli lågt. På motsvarande sätt re- presenterar det negativa scenariot den ”sämsta” utvecklingen och det högsta antalet personer med långvarig sjukfrånvaro.
Först beskrivs respektive scenario med avseende på hur de behand- lade faktorerna utvecklas. Därefter beskrivs scenariernas betydelse för hur riskerna för långvarig sjukfrånvaro utvecklas, på medellång och lång sikt, i så kvantitativa termer som möjligt. Underlag för en be- dömning av olika faktorers kvantitativa påverkan på den långa sjuk- frånvaron saknas i princip helt. Genom att göra en inbördes vägning av de olika faktorerna, utifrån det underlag som redovisats i kapitel 4, har dock varje faktors påverkan bedömts till sin storlek i förhållande till andra faktorer. Därefter har en viss procentuell förändringstakt åsatts de olika faktorerna så att den sammantagna utvecklingen framöver kan bedömas vara rimlig i förhållande till den historiska utvecklingen. Av- slutningsvis beräknas vad de olika utvecklingsriktningarna innebär för antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag och antalet perso- ner med långa sjukfall samt hur många individer som sammantaget be- döms komma att uppbära ersättning för långvarigt nedsatt arbetsför- måga av medicinska skäl. Det ska framhållas att de beskrivna scena- rierna inte är att betrakta som egentliga prognoser. Den sammantagna bilden är dock avsedd att beskriva inom vilka ramar framtidens lång- variga sjukfrånvaro kan komma att utvecklas.
Ds 2000:39 | Bilaga 2 411 |
|
|
5.1Basscenariot
Folkhälsan förbättras måttligt
Den allmänna folkhälsan förbättras. Takten i denna utveckling är dock måttlig i detta scenario. Av två skäl är det endast bland de lite äldre som hälsan förbättras i sådan utsträckning att den långvariga sjukfrån- varon påverkas. För det första finns det flera indikatorer på att det främst är hälsan bland de äldre som har förbättrats och för det andra får en måttlig förbättring av folkhälsan störst betydelse för de grupper där ohälsan är mer utbredd, dvs. bland de äldre. Den förbättring av folk- hälsan som här beskrivs sker dock i detta scenario i långsam takt och kommer troligen ha mycket liten betydelse på kort sikt. I ett kortare perspektiv kan den höga arbetslösheten och den låga sysselsättningen få genomslag på folkhälsan bland de yngre. Folkhälsan bedöms i detta scenario bidra till mellan fem och tio procents minskade risker för långvarig sjukfrånvaro bland äldre på sikt men ingen förändring bland yngre.
Arbetsmarknaden är i stora drag oförändrad
I detta scenario kommer arbetsmarknaden, eller åtminstone dess bety- delse för enskilda, att utvecklas i relativt långsam takt. Utvecklingen mot ett flexiblare arbetsliv kommer att fortsätta. En sådan utveckling har dock både positiva och negativa effekter för enskilda. Flexibilitet i positiv bemärkelse kommer främst de lite yngre männen till del, då det främst är de som kommer att sysselsättas i de nya arbetstillfällena på arbetsmarknaden. För kvinnor kommer arbetsmarknaden över huvud taget att förändras än långsammare eftersom de typiska kvinnoyrkena, främst inom vård och omsorg, alltjämt kommer att vara kvinnodomine- rade och svåra att förändra. De senaste årens utvecklingstrend mot sämre arbetsmiljö kommer att brytas, men det kommer inte att ske några stora framsteg. På längre sikt bedöms arbetsmarknadens påver- kan på riskerna för långvarig sjukfrånvaro i detta scenario vara oför- ändrad för äldre. För yngre män bedöms risken också vara oförändrad medan den bland yngre kvinnor bedöms öka med mellan fem och tio procent.
På medellång sikt kommer en särskild och tillfällig situation att uppstå. Under en period ungefär mellan åren 2005 till 2010 blir efter- frågan på arbetskraft stor eftersom antalet personer i yrkesverksam ålder riskerar sjunka i relativt snabb takt. Detta ger ökade möjligheter
412 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
att få arbete för grupper som annars skulle ha svårt att komma in på ar- betsmarknaden. I förhållande till det längre perspektivet bidrar ar- betsmarknaden därför också till en annorlunda utveckling vad gäller risken för långvarig sjukskrivning de närmaste dryga tio åren. Arbets- marknadens bidrag bedöms på medellång leda till ca fem procent mins- kade risker för äldre. Också för yngre män bedöms riskerna minska i motsvarande utsträckning medan riskerna bedöms vara oförändrade bland yngre kvinnor.
Regelverket och andra system oförändrade
De regler som föreskriver vilka kriterier som ska gälla för rätt till er- sättning vid långvarig sjukfrånvaro och de regler som bestämmer er- sättningens storlek anpassas till nya situationer som kan uppkomma i samhället, men syftet är att behålla samma nivå på försäkringsskyddet. Den nuvarande renodlingen mellan olika offentliga ersättningssystem behålls. Privata försäkringar, avtalsförsäkringar o.d. förändrar inte in- citamenten att söka sig till förtidspension eller annan långvarig sjuk- frånvaro trots att de ökar i betydelse för enskildas ekonomi. Samman- taget bedöms inte dessa faktorer inverka på risken för långvarig sjuk- frånvaro.
Metoderna i sjukvården och i den arbetslivsinriktade rehabiliteringen fortsätter att utvecklas
Metoderna inom den förebyggande hälsovården, inom sjukvården och inom olika former av rehabiliteringsverksamhet fortsätter att utvecklas. Utvecklingen får till följd att färre personer får nedsatt arbetsförmåga, att färre sjukdomstillstånd leder till långvariga eller varaktiga tillstånd av nedsatt prestationsförmåga och att möjligheterna ökar för personer med nedsatt prestationsförmåga att ändå finnas kvar eller komma in på arbetsmarknaden. Utvecklingen främst inom den förebyggande, ar- betsmiljörelaterade hälsovården och den arbetslivsinriktade rehabilite- ringen får på medellång och lång sikt olika stor betydelse för olika grupper. Inom vissa delar av arbetsmarknaden är möjligheterna till ut- veckling inom detta område sämre. Det rör sig om personalintensiva verksamheter med stort inslag av kontakt mellan människor, t.ex. vår- den och omsorgen. Inom dessa verksamheter är majoriteten anställda kvinnor. Sammantaget bedöms denna faktor bidra till lägre risker för långvarig sjukfrånvaro bland yngre och bland män. Denna faktors
Ds 2000:39 | Bilaga 2 413 |
|
|
kvantitativa bidrag till risken för långvarig sjukfrånvaro bedöms på lång sikt vara oförändrat för äldre kvinnor men leda till en minskning med mellan fem och tio procent bland äldre män och yngre kvinnor. Bland yngre män bedöms riskerna i detta scenario minska ungefär dub- belt så mycket som bland yngre kvinnor.
Inställningen till systemen är oförändrad
Tilltron till de system som ger ersättning vid långvarig sjukfrånvaro är fortsatt hög. Inställningen till vilka medicinska tillstånd, som leder till nedsatt arbetsförmåga, som är att betrakta som legitima för rätt till er- sättning stabiliserar sig på den nuvarande nivån. Samhällets syn på ar- bete vid ohälsa och vid hög ålder anpassas till efterfrågan på arbets- kraft. Denna faktors bidrag till riskerna för långvarig sjukfrånvaro be- döms vara oförändrat.
5.2Positiva scenariot
Folkhälsan förbättras generellt
Även i detta scenario förbättras folkhälsan. Skillnaden mellan detta scenario och basscenariot är att förbättringen här blir mer generell. Folkhälsan förbättras således i detta scenario bland yngre och äldre i ungefär samma utsträckning. De negativa konsekvenserna av 1990-ta- lets arbetsmarknadsproblem får inget genomslag på folkhälsan. Bi- draget till minskade risker för långvarig sjukfrånvaro bedöms för alla grupper vara mellan fem och tio procent på lång sikt.
Arbetsmarknaden förbättras
I detta scenario utvecklas arbetsmarknaden i flera avseenden i positiv riktning för enskilda. Utvecklingen är omfattande och snabb. En ökad flexibilitet får positiva effekter för de flesta. Fler kommer att vara sys- selsatta och färre utan arbete, framför allt ofrivilligt. Den ökade flexi- biliteten innebär att de flesta kommer att kunna välja arbete efter egen vilja från tid till annan och utbudet av arbeten kommer att vara stort. Arbetsmiljön kommer att förbättras, dels genom en allmänt förändrad arbetsmarknad, dels genom förbättrad kunskap om arbetsmiljöfaktorer som leder till en förbättring av arbetsmiljön på enskilda arbetsplatser. Även om arbetsmarknaden utvecklas i positiv riktning för de flesta
414 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
kommer vissa delar av arbetsmarknaden fortfarande vara mindre be- rörd, företrädesvis inom vården och omsorgen. Arbetsmarknadens ut- veckling bedöms i detta scenario på lång sikt bidra med mellan fem och tio procents minskade risker för långvarig sjukfrånvaro utom för grup- pen yngre män där effekten bedöms bli dubbelt så stor. Till skillnad från i basscenariot bedöms utvecklingen ske kontinuerligt i ungefär samma takt.
Regelverket behålls på dagens nivå och andra system får ökad betydelse
I likhet med i basscenariot behålls reglerna i förtidspensionen och sjuk- försäkringen i princip oförändrade. Ett ökat inslag av främst privata försäkringar, men också avtalsförsäkringar och individuella avtal mellan arbetstagare och arbetsgivare, leder till att fler personer väljer att successivt dra ned på sin arbetstid före 65 års ålder. Ofta sker ut- taget av andra ersättningar i kombination med uttag av partiell eller hel ålderspension. Genomslaget av detta förändrade arbetslivsmönster växer med tiden. Under 2000-talets första decennium kommer föränd- ringen i förhållande till i dag att vara relativt liten, bl.a. eftersom efter- frågan på arbetskraft kommer att vara stor. Den stora efterfrågan får betydelse för utformningen av överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare oavsett om dessa fattats i form av kollektiva avtal eller individuellt.
Sammantaget bedöms utvecklingen av regelverket och inom andra system bidra till en sänkning av riskerna för långvarig sjukfrånvaro bland äldre med mellan 5 och 10 procent på lång sikt.
Metoderna i sjukvården och i den arbetslivsinriktade rehabiliteringen utvecklas i snabbare takt
Även i detta scenario fortsätter metoderna inom den förebyggande häl- sovården, inom sjukvården och inom olika former av rehabiliterings- verksamhet att utvecklas. Drivkrafterna för och investeringen i denna utveckling förstärks av en stor efterfrågan på arbetskraft. De positiva effekterna av arbetsmarknadens utveckling tas till vara och bidrar till en ytterligare förstärkning av utvecklingen inom detta område. Den allmänna strävan efter jämställdhet leder på sikt till att skillnaden mellan dessa faktorers betydelse för kvinnor och män utjämnas, dels genom en minskad skillnad mellan kvinnors och mäns arbetsmarknad,
Ds 2000:39 | Bilaga 2 415 |
|
|
dels genom en medveten prioritering av forskning och utveckling på hälso- och sjukvårdens samt rehabiliteringens område inom de delar som främst berör kvinnor. I detta scenario bidrar utvecklingen inom detta område till en kraftig minskning, ca 15 procent, av riskerna för långvarig sjukfrånvaro såväl bland äldre och yngre som bland män och kvinnor.
Att ta till vara all arbetsförmåga blir naturligt
Inställningen till vad den allmänna försäkringen vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl ska täcka förblir oförändrad. Genom förbättrade metoder inom den förebyggande hälsovården, inom sjuk- vården och inom rehabiliteringen förändras synen på vilka medicinska tillstånd som faktiskt leder till generellt nedsatt arbetsförmåga. Med stor efterfrågan på arbetskraft anpassas arbetslivet till att skapa incita- ment för alla att utnyttja sin arbetsförmåga. Den vars arbetsförmåga gått förlorad i ett visst arbete erbjuds möjligheter att arbeta med andra saker. Även för den som fått en nedsatt arbetsförmåga som är mer ge- nerell skapas möjlighet att utnyttja den arbetsförmåga som trots det återstår. Det blir naturligt att arbeta, åtminstone i någon utsträckning, och detta betydligt högre upp i åldrarna än i dag. Genom att efterfrågan på arbetskraft stiger kraftigt redan under de närmaste fem till tio åren får detta synsätt snabbt genomslag. På lång sikt bidrar denna utveckling i detta scenario till sänkta risker för långvarig sjukfrånvaro med mellan fem och tio procent för de äldre.
5.3Negativa scenariot
Folkhälsan är oförändrad
I detta scenario sker ingen allmän förändring av folkhälsan. Föränd- ringar av sjukdomspanoramat kommer att ske, men det blir mer en fråga om att vissa sjukdomar avlöser varandra när det gäller deras be- tydelse för det samlade folkhälsoproblemen. I detta scenario kommer folkhälsan att försämras något under den närmaste tiden, främst på grund av 1990-talets arbetsmarknadsutveckling, för att sedan vända tillbaka. På lite längre sikt blir det samlade resultatet oförändrat.
416 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
Arbetsmarknaden försämras
I detta scenario kommer arbetsmarknaden att utvecklas snabbt, men i negativ riktning. Arbetslösheten kommer gå ner fram till några år före år 2010, men kommer sedan åter att öka. Sammantaget kommer efter- frågan på arbetskraft att minska på lång sikt. Efterfrågan på arbetskraft blir inte heller på medellång sikt så hög som i basscenariot. Utveck- lingen av arbetsmarknaden leder till att allt större grupper är utan ar- bete kortare eller längre perioder, mer eller mindre frivilligt. En bi- dragande orsak till detta är de allt vanligare med tillfälliga anställningar i olika former. De ”lösa förbindelserna” leder också till ökad otrygghet för enskilda och en i viss mån försämrad arbetsmiljö. På lång sikt bi- drar arbetsmarknadens utveckling till ökade risker för långvarig sjuk- frånvaro med mellan fem och tio procent för alla grupper. På medel- lång sikt hindras dock denna utveckling för äldre av den ökade efter- frågan på arbetskraft.
Regelverket anpassas så att det tillsammans med andra system får oförändrad betydelse
I detta scenario leder det ökade inslaget av främst privata försäkringar till att incitamenten för att utträda ur arbetskraften förstärks. Eftersom efterfrågan på arbetskraft blir lägre än i de andra scenarierna bidrar också de ersättningar som betalas ut som en följd av överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare till denna utveckling. Emellertid anpassas regelverket som föreskriver storleken på ersättningen från det offentliga systemet till dessa förändringar vilket kan hålla tillbaka utvecklingen något. Sammantaget bedöms inte de behandlade faktorerna få någon betydelse för risken för långvarig sjukfrånvaro.
Utvecklingen av metoderna i den arbetslivsinriktade rehabiliteringen sker långsammare
Även i detta scenario fortsätter metoderna inom den förebyggande häl- sovården och inom sjukvården att utvecklas. Emellertid kommer insat- serna inom detta område främst att vara inriktade på att bota och lindra snarare än att undvika eller häva nedsättning av arbetsförmåga. På grund av en på sikt minskad efterfrågan på arbetskraft avstannar också utvecklingen inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen något. Trots att utvecklingen inom detta område sker långsammare än i de andra scenarierna förväntas den ändå bidra till sänkta risker för långvarig
Ds 2000:39 | Bilaga 2 417 |
|
|
sjukfrånvaro, dock endast bland yngre män (med ca fem till tio procent på lång sikt).
Att erbjuda försörjning är det viktigaste
Inställningen till att försöka behålla äldre personer i arbetskraften på- verkas påtagligt av den lägre efterfrågan på arbetskraft. Både ur sam- hällets synvinkel och ur arbetsgivarnas och arbetstagarnas är det vik- tigaste att få in yngre (mer produktiv) arbetskraft. Huvudsaken blir att ge de äldre möjlighet att försörja sig efter att de har lämnat arbetskraf- ten. Utvecklingen hålls dock tillbaka eftersom försörjningsbördan ten- derar att öka och det finansiella utrymmet minskar.
Den ändrade inställningen till äldre i arbetskraften bedöms i detta scenario leda till ökade risker för långvarig sjukfrånvaro i denna grupp med fem till tio procent på lång sikt.
5.4Konsekvenser för riskerna för långvarig sjukfrånvaro i olika scenarior
I följande tabell redovisas vilka konsekvenser de tre beskrivna scena- rierna får för risken för långvarig sjukfrånvaro. Faktorerna motsvarar rubrikerna ”Folkhälsans utveckling”, ”Arbetsmarknadens utveckling”, ”Regelverket”, ”Andra regelverk och avtal”, ”Förebyggande hälsovård, sjukvård och rehabilitering” samt ”Attityder och värderingar” i kapitel 4.
418 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
Tabell 5.1a Olika faktorers påverkan på risken för långvarig sjukfrånvaro på medellång sikt bland kvinnor och män i olika ålder
Pilarna i tabellen ska tolkas enligt följande: ä markerar att denna fak- tor bidrar till ökade risker för långvarig sjukfrånvaro, à markerar oförändrade risker, æ markerar minskade risker och â markerar kraf- tigt minskade risker.
Basscenario | Äldre | Yngre | Äldre | Yngre |
Folkhälsa | män | män | kvinnor | kvinnor |
æ | à | æ | à | |
Arbetsmarknad | æ | æ | æ | à |
Regelverk | à | à | à | à |
Andra regelverk | à | à | à | à |
Rehabilitering | æ | â | à | æ |
Attityder | à | à | à | à |
Positivt scenario | Äldre | Yngre | Äldre | Yngre |
Folkhälsa | män | män | kvinnor | kvinnor |
æ | æ | æ | æ | |
Arbetsmarknad | æ | â | æ | æ |
Regelverk | à | à | à | à |
Andra regelverk | æ | à | æ | à |
Rehabilitering | â | â | â | â |
Attityder | æ | à | æ | à |
Negativt scenario | Äldre | Yngre | Äldre | Yngre |
Folkhälsa | män | män | kvinnor | kvinnor |
à | à | à | à | |
Arbetsmarknad | à | ä | à | ä |
Regelverk | à | à | à | à |
Andra regelverk | à | à | à | à |
Rehabilitering | à | æ | à | à |
Attityder | ä | à | ä | à |
Ds 2000:39 | Bilaga 2 419 |
|
|
Tabell 5.1b Olika faktorers påverkan på risken för långvarig sjukfrån- varo på lång sikt bland kvinnor och män i olika ålder
Basscenario | Äldre | Yngre | Äldre | Yngre |
Folkhälsa | män | män | kvinnor | kvinnor |
æ | à | æ | à | |
Arbetsmarknad | à | à | à | ä |
Regelverk | à | à | à | à |
Andra regelverk | à | à | à | à |
Rehabilitering | æ | â | à | æ |
Attityder | à | à | à | à |
Positivt scenario | Äldre | Yngre | Äldre | Yngre |
Folkhälsa | män | män | kvinnor | kvinnor |
æ | æ | æ | æ | |
Arbetsmarknad | æ | â | æ | æ |
Regelverk | à | à | à | à |
Andra regelverk | æ | à | æ | à |
Rehabilitering | â | â | â | â |
Attityder | æ | à | æ | à |
Negativt scenario | Äldre | Yngre | Äldre | Yngre |
Folkhälsa | män | män | kvinnor | kvinnor |
à | à | à | à | |
Arbetsmarknad | ä | ä | ä | ä |
Regelverk | à | à | à | à |
Andra regelverk | à | à | à | à |
Rehabilitering | à | æ | à | à |
Attityder | ä | à | ä | à |
5.5Utvecklingen fram till 2005–2010
Antalet långa sjukfall (ett år eller längre) har trendmässigt ökat i ett längre perspektiv. Utvecklingen har dock ingalunda bestått av en kon- stant ökning. Tvärtom har utvecklingen sedan 1960-talet innehållit både upp- och nedgångar i antalen. Också under 1990-talet har antalet både ökat (de allra första och de sista åren) och minskat (mellan 1992 och 1996). Även om antalet kan stiga ytterligare några år framåt i tiden är det sannolikt att ett mycket stort antal långa sjukfall resulterar i en ökad övergång till förtidspension och sjukbidrag i likhet med vad som
420 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
inträffade i början av 1990-talet. Att döma av uppgifter från RFV om övergångar från långa sjukfall till förtidspension och sjukbidrag avse- ende januari till september 1999 har dessa bland riktigt långa sjukfall (över 4 år långa) ökat kraftigt i antal under året. Samtidigt har emeller- tid sådana övergångar för sjukfall mellan ett och tre år minskat. Oavsett vilket scenario som avses får dock antas att övergångarna framöver sker på sådant sätt att antalet långa sjukfall stabiliserar sig.
I tabell 5.2 redovisas en uppskattning av i vilken utsträckning ris- kerna att förtidspensioneras för män och kvinnor i olika åldrar påverkas fram till 2005. Förändringen, uttryckt i procent, utgör en summa av den påverkan som de faktorer som behandlats ovan innebär.
Tabell 5.2 Procentuell förändring av risken att förtidspensioneras för kvinnor och män i olika ålder fram till år 2005 enligt de tre scenarierna
| Äldre | Yngre män | Äldre kvinnor | Yngre kvinnor |
| män |
|
|
|
Basscenario | –7,5 | –7,5 | –5,0 | –2,5 |
Positivt scenario | –15 | –12,5 | –15 | –10 |
Negativt scenario | +2,5 | 0 | +2,5 | +2,5 |
Uppskattningarna grundar sig på den utveckling som behandlades i be- skrivningen av respektive scenario.
Med utgångspunkt i de genomsnittliga riskerna för åren 1996–1998, och med gränsen mellan yngre och äldre i ovanstående redovisning dragen vid 55 års ålder, innebär ovan redovisade förändringstal att an- talet nybeviljade förtidspensioner (och sjukbidrag) på medellång sikt bedöms som framgår av tabell 5.3. Antalet nybeviljanden år 2010 utgör en ytterligare framskrivning av de i tabell 5.2 redovisade förändrings- talen.
Tabell 5.3 Antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag åren 2005 och 2010 enligt de tre scenarierna samt med oförändrade risker i för- hållande till åren 1996–1998
| Nybeviljade år 2005 | Nybeviljade år 2010 |
Oförändrade risker | 44 400 | 43 900 |
Basscenario | 41 900 | 39 900 |
Positivt scenario | 38 500 | 34 400 |
Negativt scenario | 45 300 | 45 400 |
Ds 2000:39 | Bilaga 2 421 |
|
|
5.6Utvecklingen fram till 2020–2025
I enlighet med vad som beskrivits rörande utvecklingen fram till åren 2005 och 2010 får antalet långa sjukfall antas nivåmässigt stabilisera sig också på lång sikt. När det gäller riskerna för förtidspensionering leder de tre scenarierna som beskrivits till en ytterligare utveckling om framskrivningen görs ytterligare 10 till 15 år jämfört med vad som be- skrivits för åren 2005 till 2010.
I tabell 5.4 görs ett försök att kvantifiera riskutvecklingen fram till år 2020 på samma sätt som gjordes i tabell 5.2 avseende år 2005.
Tabell 5.4 Procentuell förändring av risken att förtidspensioneras för kvinnor och män i olika ålder fram till år 2020 enligt de tre scenarierna
| Äldre män | Yngre män | Äldre kvinnor | Yngre kvinnor |
Basscenario | –15 | –15 | –7,5 | 0 |
Positivt scenario | –45 | –37,5 | –45 | –30 |
Negativt scenario | +15 | 0 | +15 | +7,5 |
Vid en sådan utveckling kommer antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag åren 2020 och 2025 att uppgå till vad som redovisas i tabell 5.5.
Tabell 5.5 Antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag åren 2020 och 2025 enligt de tre scenarierna samt med oförändrade risker i för- hållande till åren 1996–1998
| Nybeviljade år 2020 | Nybeviljade år 2025 |
Oförändrade risker | 42 300 | 43 300 |
Basscenario | 38 400 | 39 200 |
Positivt scenario | 25 500 | 25 900 |
Negativt scenario | 46 700 | 47 800 |
5.7Utveckling av stocken förtidspensionärer fram till år 2025
För att illustrera på vilket sätt antalet förtidspensionärer skulle utveck- las enligt de ovan beskrivna scenarierna har beräkningar gjorts på den s.k. stocken. Utgångspunkten har varit det antal förtidspensionärer som fanns i december år 1998. Genom att låta de risker som ovan redovisats i de olika scenarierna påverka inflödet (de nybeviljade förtidspensio-
422 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
nerna och sjukbidragen) kan den framtida stocken beräknas. I beräk- ningarna har utflödet genom upphörda förmåner och dödsfall hållits konstant på 7 900 per år (2 900 upphörda och 5 000 dödsfall), vilket motsvarar det antal som Riksförsäkringsverket för närvarande använder sig av i sina prognoser på kort sikt. Utflöde i form av övergång till ålderspension motsvarar det antal personer som fyller 65 år.
I figur 5.1 redovisas det antal förtidspensionärer som skulle finnas från år 2000 till år 2025 enligt de scenarier som skisserats ovan. Riskutvecklingen antas vara jämn från nu fram till år 2010, därefter jämn fram till år 2020, för att slutligen därefter vara oförändrad fram till år 2025.
Figur 5.1 Antalet personer med förtidspension eller sjukbidrag åren 2000 till 2025 enligt de tre scenarierna samt jämfört med oförändrade risker i förhållande till åren 1996–1998
600000 |
|
|
|
|
|
|
|
500000 |
|
|
|
|
|
|
|
400000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Oförändrade |
300000 |
|
|
|
|
|
| risker |
|
|
|
|
|
|
| Basscenario |
200000 |
|
|
|
|
|
| Positivt scenario |
|
|
|
|
|
|
| Negativt scenario |
100000 |
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
1995 | 2000 | 2005 | 2010 | 2015 | 2020 | 2025 | 2030 |
Figuren illustrerar hur antalet förtidspensionärer (och sjukbidrags- tagare) skulle öka, oberoende av vilket scenario som blir verklighet fram till ungefär 2007–2008. År 2005 skulle antalet personer uppgå till 457 000 i det negativa scenariot, till 454 000 vid oförändrade risker, till 445 000 i basscenariot och till 433 000 i det positiva scenariot. År 2010 då en sänkning av antalet inletts skulle stocken totalt bestå av 467 000, 459 000, 440 000 och 412 000 förtidspensionärer och sjukbidrags-
Ds 2000:39 | Bilaga 2 423 |
|
|
tagare i respektive scenario. I det negativa scenariot förbyts nedgången mellan ca år 2007 till år 2014 i en uppgång så att antalet personer år 2020 uppgår till 470 000 och år 2025 till 483 000. Vid oförändrade ris- ker skulle ett liknande mönster inträffa över tid, men uppgången efter år 2013–2014 är betydligt mindre. Antalet personer i stocken skulle med oförändrade risker i förhållande till åren 1996–1998 uppgå till 447 000 år 2020 och 453 000 år 2025. I basscenariot skulle stocken vara i stort oförändrad efter uppgången i början av 2000-talet och den därpå följande nedgången fram till ungefär år 2014, så att antalet personer skulle vara 413 000 år 2020 och 416 000 år 2025. Detta motsvarar nära nog precis de nivåer vi haft under senare år. I det positiva scenariot skulle nedgången som inleds ca år 2007 fortsätta i snabb takt även efter år 2014. Antalet personer i stocken skulle i detta scenario endast vara 332 000 år 2020 och 308 000 år 2025. Det är dock värt att notera att den riskutveckling som beskrivs i det sistnämnda scenariot är mycket kraftig, och kanske därmed inte särskilt sannolik över en mycket lång period.
För att få en uppfattning om det totala antalet personer som kommer att uppbära ersättning på grund av långvarig sjukfrånvaro bör uppskatt- ningsvis drygt 40 000 långa sjuk- och rehabiliteringspenningfall läggas till den redovisade stocken förtidspensionärer, i det positiva scenariot något färre.
5.8De tre scenarierna och sysselsättningen
Kan de tre scenarier kombineras med en långsiktig utveckling av sysselsättningen? För att ge ett svar på frågan kan de tre scenariernas utveckling av förtidspensioneringen kombineras med den utveckling som Långtidsutredningen 1995 presenterade i sitt basscenario avseende sysselsättningen fram till år 2010. På så sätt får vi ett underlag för att bedöma scenariernas rimlighet ur ett makroperspektiv.
424 Bilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
Figur 5.2 Antalet sysselsatta, arbetslösa, förtidspensionärer och övriga utanför arbetskraften från år 1976 till 2010
7000000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6000000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5000000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4000000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Ej i arbetskraften eller ftp |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Förtidspension basscenario | |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
3000000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Arbetslösa |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Sysselsatta | |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
2000000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1000000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1976 | 1979 | 1982 | 1985 | 1988 | 1991 | 1994 | 1997 | 2000 | 2003 | 2006 | 2009 |
Diagrammet bygger på faktiska siffror från SCB och RFV vad avser uppgifterna fram till i dag. Framskrivningen av antalet sysselsatta bygger på basscenariot i Långtidsutredningen 1995. Antalet arbetslösa förväntas uppgå till 4 procent enligt regeringens mål för arbetslösheten och antalet förtidspensionärer till det antal som ovan redovisade bas- scenario för den framtida utvecklingen av den långvariga sjukfrånvaron skulle innebära. Den framtida befolkningen är hämtad från SCB.
Figuren visar hur den grupp som står utanför arbetskraften måste minska för att långtidsutredningens basscenario för sysselsättningen ska kunna kombineras med en 4-procentig arbetslöshet och basscena- riot för förtidspensionernas utveckling. Denna i hög grad heterogena grupp uppgår i dag till ca 900 000 individer. För att ovan redovisade utveckling ska förverkligas krävs att gruppen minskar till ca 600 000 individer fram till år 2010. Denna utveckling krävs i stort sett oavsett vilket av de tre scenarierna som redovisas ovan som blir verklighet. Det är svårt att förutse hur denna minskning ska kunna ske eller åstadkom- mas. Den kraftiga minskning som det ändå är frågan om antyder dock att det sannolikt krävs insatser inom flera områden och hjälp av den gynnsamma arbetsmarknadsutvecklingen för att beskrivningen ska kunna bli verklighet.
Ds 2000:39 | Underbilaga 1 425 |
|
|
Regeringsbeslut 157
1999-06-23 S1999/5800/SF
Socialdepartementet
Statskontoret
Box 2280
103 17 STOCHKOLM
Uppdrag att göra en analys och bedömning av utvecklingen av långvarig medicinskt grundad arbetsoförmåga
1 bilaga
Regeringens beslut
Regeringen uppdrar åt Statskontoret att göra en analys och bedömning av den kommande utvecklingen av långvarig medicinskt betingad ar- betsoförmåga. I första hand bör arbetet inriktas på att sammanställa och värdera de kunskaper som i olika sammanhang uppnåtts genom forsk- ning, utvärdering, uppföljning m.m. Bedömningen skall omfatta ut- vecklingen på såväl kort som längre sikt av dels antalet personer vilkas arbetsförmåga av medicinska skäl kommer att vara nedsatt under en tid av ett år eller däröver utan att nedsättningen kan bedömas som varak- tig, dels antalet personer som kommer att beviljas förtidspension, dvs. kan bedömas ha en av medicinska skäl varaktigt nedsatt arbetsförmåga. I uppdraget ingår även att uppskatta utvecklingen av sammansättningen av dessa båda grupper vad avser kön resp. ålder.
I en bifogad promemoria (bilaga) ges en beskrivning av de för- hållanden och problemställningar som utgör basen för uppdraget.
Riksförsäkringsverket skall biträda Statskontoret i arbetet genom att lämna information i form av statistiska uppgifter m.m. som behövs för
426 Underbilaga 1 | Ds 2000:39 |
|
|
att Statskontoret skall kunna fullfölja arbetet samt genom att bistå med sakkunskap på socialförsäkringsområdet.
Uppdraget skall redovisas till Socialdepartementet senast den 15 oktober 1999.
Ärendet
Den 5 mars 1998 beslutade regeringen proposition om reformerad för- tidspension (prop. 1997/98:111). Propositionen innehöll förslag till riktlinjer för en reformering av reglerna om ersättning vid varaktig me- dicinskt grundad arbetsoförmåga - det som i dag utgör den huvudsak- liga delen av förtidspensionssystemet. Vidare beskrevs den planerade fortsatta beredningen av frågan om en reformering av hela systemet för ersättning vid långvarig medicinskt grundad arbetsoförmåga - vilket i dag även inbegriper långa sjukpenningfall och sjukbidrag. Enligt pro- positionen måste den framtida utgiftsutvecklingen i det reformerade systemet i sin helhet rymmas inom de ramar som ges av offentliga finanser i balans.
Riksdagen godkände de riktlinjer regeringen föreslog i propositio- nen (bet. 1997/98:SfU11, rskr. 1997/98:237).
Arbetet med beredningen av en reformering av hela systemet för er- sättning vid långvarig medicinskt grundad arbetsoförmåga bedrivs för närvarande i projektform inom Socialdepartementet. I arbetet ingår att med utgångspunkt i målet om offentliga finanser i balans bedöma det statsfinansiella utfallet av de förslag som lämnas. Samtidigt är fram- skrivningen av inte minst antalet förtidspensioner men även av den genomsnittliga ersättningen relativt osäker, beroende på att en mängd svårbedömda faktorer kan påverka utvecklingen. Som en följd av ar- betet i projektet uppkommer därför ett specifikt behov av analys och bedömning av den kommande utvecklingen av långvarig medicinskt grundad arbetsoförmåga.
På regeringens vägnar
Maj-Inger Klingvall
Tomas Forenius
Kopia till
socialförsäkringsutskottet
Justitiedepartementet/F
Finansdepartementet/Ba
Riksförsäkringsverket
Ds 2000:39 | Underbilaga 1 427 |
|
|
Bilaga till regeringsbeslut
1999-06-23 nr 157
Promemoria
1999-06-23
Socialdepartementet
Behov av en analys och bedömning av utvecklingen av långvarig medicinskt grundad arbetsoförmåga
Bakgrund
I december 1998 betalades förtidspension/sjukbidrag ut till knappt 422 000 personer, vilket är något färre än år 1997. Under perioden 1987-1998 steg antalet personer med förtidspension/sjukbidrag inled- ningsvis från nivån 341 000 år 1987 till 422 000 år 1994 och har sedan dess med relativt små variationer legat kvar på ungefär samma nivå.
Antalet personer som nybeviljats förtidspension/sjukbidrag under kalenderåret har under de senaste decennierna varierat relativt kraftigt. Under 1970-talet varierade antalet mellan som lägst cirka 44 000 år 1971 och som högst cirka 52 000 år 1972. 1980-talet innebar varia- tioner mellan som lägst cirka 42 000 år 1982 och som högst cirka 54 000 år 1988. Under 1990-talet skedde först en ökning av antalet från inledningsvis cirka 50 000 till som mest cirka 62 000 år 1993. Därefter inträffade en minskning, som innebar att antalet från mitten av 1990- talet till och med år 1997 legat på mellan 39 000 och 41 000 för att slutligen år 1998 sjunka till under senaste decennier unikt låga cirka
35000.
Ett skäl till den minskning av antalet nybeviljade förtidspensioner
som ägt rum från mitten av 1990-talet och framåt är att försäkrings-
428 Underbilaga 1 | Ds 2000:39 |
|
|
kassorna under åren 1992 och 1993 "rensade bort" ett stort antal långa sjukpenningfall som pågått under flera år. Efter denna rensning har naturligtvis övergången från långa sjukpenningfall till förtidspension minskat. Ett annat skäl till minskningen kan vara att försäkringskassor- nas arbete med rehabilitering m.m. börjat ge resultat på förtidspensioneringen. Det är också rimligt att anta att minskningen till en del kan hänföras till ändringar av kriterierna för förtidspension som genomförts under senare år. Mellan åren 1996 och 1997 skedde en ök- ning av antalet nybeviljade förtidspensioner med cirka 2 000. Ett skäl till detta var att de s.k. äldrereglerna avskaffades och även en skärpning av kriterierna för förtidspension genomfördes den 1 januari 1997. En- ligt övergångsreglerna fick de som ansökt om förtidspension före 1997 sin ansökan prövad enligt äldre regler. Detta medförde en kraftig an- hopning av förtidspensionsansökningar under slutet av 1996 som i huvudsak handlades under 1997. Nästan hela ökningen av antalet ny- beviljade skedde i åldersgruppen 60-64 år. Antalet nybeviljade förtids- pensioner minskade sedan år 1998, framför allt i åldersgruppen 60-64 år, till ovan angivna siffran 35 000. I vart fall till en del torde emeller- tid detta vara en tillfällig effekt av regeländringarna 1997.
Antalet långa sjukfall har ökat under åren 1998 och 1999. Det kan antas att antalet långa sjukfall som avslutas med förtidspension kom- mer att öka. Samtidigt finns dock faktorer som kan begränsa antalsök- ningen. Kriterierna för rätt till förtidspension har skärpts. Det kan bl.a. innebära att färre personer förtidspensioneras bland dem som tidigare inte varit långtidssjukskrivna. En minskning av arbetslösheten kan också begränsa övergången från långa sjukfall till förtidspension. En annan viktig faktor är försäkringskassornas rehabiliteringsarbete. Om resurser satsas på rehabilitering kan det långsiktigt minska antalsut- vecklingen. Om försäkringskassorna "rensar" bland de långa sjukfallen kan det dock leda till en tillfällig anhopning av antalet nybeviljade för- tidspensioner, men i så fall innebär detta att kostnaderna inom sjuk- penningförsäkringen minskar.
Den antalsmässigt mest betydelsefulla orsaken till att en förtidspen- sion upphör är övergång till ålderspension. Antalet förtidspensioner som upphör av detta skäl har av demografiska skäl under 1990-talets senare hälft successivt minskat från inledningsvis cirka 32 500 år 1994 till cirka 28 000 år 1998. Antalet avgångar från förtidspensionen till följd av dödsfall har under samma tid legat relativt konstant på cirka 5 500, dock med en viss successiv minskning.
Inom förtidspensioneringen finns en långsiktig trend med fler kvinnor än män bland de pensionerade. Ända sedan mitten av 1970- talet har ökningen de flesta år varit kraftigast bland kvinnor och år 1998 utgjorde kvinnorna ca 56 procent av det totala antalet förtidspen-
Ds 2000:39 | Underbilaga 1 429 |
|
|
sionärer. Särskilt bör framhållas att ett ökat antal yngre kvinnor har pensionerats under de senaste åren. Att de långa sjukfallen bland kvin- nor under senare tid ökat riskerar att ytterligare förstärka denna ut- veckling. Orsaken till att fler kvinnor än män är långtidssjukskrivna eller förtidspensionerade är inte klarlagd.
När det gäller åldersfördelningen i gruppen personer med förtids- pension/sjukbidrag kan konstateras att den antalsmässiga tyngdpunkten av naturliga skäl ligger i de högsta åldersgrupperna. Således uppgår antalet i åldrarna 60-64 år f.n. till cirka 134 000. En viss minskning av denna grupp har skett under senare år. Den näst äldsta åldersgruppen, 55-59 år, uppgår till cirka 92 000 personer och antalet i denna grupp har varit relativt konstant sedan några år tillbaka. När det gäller ålders- gruppen 50-54 år har dock skett en märkbar ökning från cirka 60 000 personer år 1993 till 72 000 år 1998. Gruppen 40-49 år har under sena- re år minskat något och uppgår till cirka 76 000 personer. I den yngsta gruppen, 16-39 år, uppgår antalet f.n. till cirka 48 000, vilket innebär att en svag ökning skett under senare år.
Hur beståndet förtidspensionärer ser ut ett visst år med avseende på ålder m.m. beror på hur sammansättningen av de olika årskullarna ny- beviljade förtidspensionärer/sjukbidragstagare varit under en lång period bakåt i tiden. Utvecklingen under den gångna tjugoårsperioden har inneburit att de ovan angivna åldersguppernas andelar i de olika ovan angivna ålderskullarna tenderat att bli mer jämnstora. År 1998 var antalet i åldersgruppen 60-64 år cirka 7 600, i åldersgruppen 55-59 år cirka 7 700, i åldersgruppen 50-54 år cirka 6 200, i åldersgruppen 40- 49 år cirka 7 000 och i åldersgruppen 16-39 år cirka 6 100. I mitten av 1980-talet var däremot antalet i gruppen 60-64 år dubbelt så stort som i gruppen 55-59 år och flera gånger större än i de övriga tre grupperna.
Uppdraget
En analys och bedömning av den kommande utvecklingen av långvarig medicinskt betingad arbetsoförmåga bör genomföras. I första hand bör arbetet inriktas på att sammanställa och värdera de kunskaper som i olika sammanhang uppnåtts genom forskning, utvärdering, uppföljning m.m. Bedömningen bör omfatta utvecklingen på såväl kort som längre sikt av dels antalet personer vars arbetsförmåga av medicinska skäl kommer att vara nedsatt under en tid av ett år eller däröver utan att nedsättningen kan bedömas som varaktig, dels antalet personer som kommer att beviljas förtidspension, dvs. kan bedömas ha en av medi- cinska skäl varaktigt nedsatt arbetsförmåga. I analysen ingår även att
430 Underbilaga 1 | Ds 2000:39 |
|
|
uppskatta utvecklingen av sammansättningen av dessa båda grupper vad avser kön resp. ålder.
Den övergripande frågeställningen är hur den framtida utvecklingen av antalet förtidspensionärer (och långtidssjukskrivna över 1 år) kom- mer att te sig. En bedömning av denna utveckling är nödvändig för att i erforderlig utsträckning kunna uppskatta kostnadseffekterna av den re- formering av bl.a. förtidspensionen som f.n. bereds av Projekt Refor- merad Förtidspension m.m. inom Socialdepartementet.
Riksförsäkringsverket (RFV) anlitas av Socialdepartementet för att göra beräkningar av de finansiella konsekvenserna av förslagen. Ut- giftsutvecklingen är främst beroende av antalsutvecklingen. Som en följd av arbetet med reformering av reglerna om ersättning vid lång- varigt nedsatt arbetsförmåga uppstår särskilda behov av bedömning av antalsutvecklingen. Uppgiften att göra en uppskattning av denna ut- veckling kräver särskild kompetens. Här kan ett externt uppdrag inne- bära en fördel genom att arbetet avlastas från de uppgifter som projek- tet och RFV i övrigt har att hantera. Det är dock viktigt att arbetet med uppdraget sker i nära samarbete med projektet, Socialdepartementets analysfunktion och RFV och att den sakkunskap som finns att hämta där tas till vara. Regeringen kommer vidare att ge en särskild utredare i uppgift att göra en analys av sjukförsäkringen. Därmed kommer även en fördjupad analys av långtidssjukskrivningen att göras.
Det finns ett flertal faktorer som har betydelse för utvecklingen av antalet personer som kommer att uppbära ersättning från socialförsäk- ringen på grund av långvarigt nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl. En viktig och alarmerande faktor är den demografiska utveck- lingen. Redan nu är situationen sådan att gruppen som uppnått den ålder då risken för långvarig ohälsa är som störst inte längre består av det relativa fåtal personer födda på 1930-talet och början av 1940-talet utan av de väsentligt fler personerna födda under andra hälften av 1940-talet. Det har dock framförts hypoteser om att den demografiska effekten som kan följa av detta får ett begränsat genomslag eftersom riskerna för långvarig ohälsa skiljer sig mellan de nämnda födelse- årgångarna.
Det sistnämnda är uttryck för att också andra faktorer är av väsent- lig betydelse för utvecklingen. Hälsoutvecklingen i befolkningen för- ändras. Uttryckt som medellivslängd ökar folkhälsan stadigt. Emeller- tid behöver inte den ökade medellivslängden vara liktydig med en för- bättrad hälsa under alla levnadsår och än mindre med att arbetsför- mågan under förvärvsaktiv ålder ökar. Förmågan att arbeta styrs inte bara av hälsan. Även med viss hälsonedsättning är det naturligtvis möjligt att arbeta. Beroende på vilket arbete en individ utför, får olika typer av sjukdomar och funktionshinder olika stor betydelse. Således
Ds 2000:39 Underbilaga 1 431
har också arbetsmarknadens utveckling stor betydelse för utvecklingen av antalet personer med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Ersättnings- regler och kriterier för när ersättning skall ges kan också ha inverkan på antalsutvecklingen.
Det går inte heller att bortse från att förskjutningar av såväl enskilda individers inställning som den allmänna attityden till i vilken utsträck- ning man ska behöva arbeta när man har en sjukdom eller ett funk- tionshinder kan vara av betydelse. I många sammanhang har också dis- kuterats attitydförskjutningar i samhället av vad som faktiskt är att be- trakta som ohälsa.
Förenklat kan tre områden identifieras inom vilka kunskap bör sökas.
1.Vilken demografiskt grundad utveckling av ersättning vid långvarig medicinskt grundad arbetsoförmåga kan förväntas?
2.Vilka faktorer – direkta och indirekta – har inverkan på förtidspen- sioneringen? Här avses såväl individfaktorer som samhällsfaktorer.
3.Vilka faktorer är de mest betydelsefulla för förtidspensionen och vilken relativ tyngd har de? Hur förändras de över tiden och vad har förändringarna sin grund i?
Som framgår av ovan redovisade tre punkter kan bedömningen sägas avse att undersöka en kedja av händelser som kan påverka an- talsutvecklingen. Två tidsperspektiv är intressanta; dels 5-10 år, dels 20-25 år. Den samlade kunskapen bör användas till att konstruera några troliga scenarier rörande den framtida utvecklingen.
Ds 2000:39 | Underbilaga 2 433 |
|
|
Nybeviljade förtidspensioner 1971-1998
Figur 1–5 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1971–1998 för respektive diagnosgrupp
Figur 6–10 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1971–1998 efter diagnosgrupp och ålder 31 december
Figur 1 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1971-1998:
Sjukdom i muskuloskeletala systemet och bindväven
| 35 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
| 30 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
| 25 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
fall | 20 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Kvinnor | |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||
Antal | 15 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Män | |||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
| 10 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
| 5 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
|
| 0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 19 | 71 | 19 | 72 | 19 | 73 | 1974 | 1975 | 1976 | 1977 | 19 | 78 | 19 | 79 | 19 | 80 | 19 | 81 | 19 | 82 | 1983 | 1984 | 1985 | 1986 | 19 | 87 | 19 | 88 | 19 | 89 | 19 | 90 | 19 | 91 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 19 | 96 | 19 | 97 | 19 | 98 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| År |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
434 Underbilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
Figur 2 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1971-1998:
Psykiska sjukdomar och syndrom
15 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
10 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
fall |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Kvinnor |
Antal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Män | |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
5 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
| 0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
19 | 71 | 19 | 72 | 19 | 73 | 1974 | 1975 | 1976 | 1977 | 19 | 78 | 19 | 79 | 19 | 80 | 19 | 81 | 19 | 82 | 1983 | 1984 | 1985 | 1986 | 19 | 87 | 19 | 88 | 19 | 89 | 19 | 90 | 19 | 91 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 19 | 96 | 19 | 97 | 19 | 98 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| År |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Figur 3 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1971-1998: Cirkulationsorganens sjukdomar
15 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
fall |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Kvinnor |
Antal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Män |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
5 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1971 | 1973 | 1975 | 1977 | 1979 | 1981 | 1983 | 5 | 7 | 9 | 1 | 3 | 5 | 7 |
198 | 198 | 198 | 199 | 199 | 199 | 199 | |||||||
|
|
|
|
|
|
| År |
|
|
|
|
| |
Ds 2000:39 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Underbilaga 2 435 | ||||||||
|
|
|
|
|
|
| Figur 4 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1971-1998: |
|
|
|
|
|
| ||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
| Övriga sjukdomar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||||||||
15 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
10 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
fall |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Kvinnor |
Antal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Män | |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
5 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
| 0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
19 | 71 | 19 | 72 | 19 | 73 | 1974 | 1975 | 1976 | 1977 | 19 | 78 | 19 | 79 | 19 | 80 | 19 | 81 | 19 | 82 | 1983 | 1984 | 1985 | 1986 | 19 | 87 | 19 | 88 | 19 | 89 | 19 | 90 | 19 | 91 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 19 | 96 | 19 | 97 | 19 | 98 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| År |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Figur 5 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1971-1998: |
|
|
|
|
|
| ||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
| Arbetsmarknadsskäl |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||||||||||
15 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
10 000
fall | Kvinnor | |
Antal | ||
Män | ||
| ||
| 5 000 |
0
19 | 71 | 19 | 72 | 19 | 73 | 1974 | 1975 | 1976 | 1977 | 19 | 78 | 19 | 79 | 19 | 80 | 19 | 81 | 19 | 82 | 1983 | 1984 | 1985 | 1986 | 19 | 87 | 19 | 88 | 19 | 89 | 19 | 90 | 19 | 91 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 19 | 96 | 19 | 97 | 19 | 98 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
År
436 Underbilaga 2 | Ds 2000:39 |
|
|
Figur 6 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1971-1998
efter diagnosgrupp och ålder 31/12: Sjukdom i muskuloskeletala systemet och bindväven
| 35 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 30 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 25 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
fall | 20 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 60-66 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 50-59 | ||
Antal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 40-49 |
15 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 30-39 | |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 16-29 |
| 10 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 5 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 71 | 72 | 19 | 73 | 19 | 74 | 19 | 75 | 19 | 76 | 77 | 78 | 79 | 19 | 80 | 19 | 81 | 82 | 83 | 84 | 85 | 86 | 87 | 19 | 88 | 19 | 89 | 90 | 91 | 92 | 93 | 94 | 95 | 96 | 97 | 98 |
| 19 | 19 |
|
|
|
| 19 | 19 | 19 |
|
| 19 | 19 | 19 | 19 | 19 | 19 |
|
| 19 | 19 | 19 | 19 | 19 | 19 | 19 | 19 | 19 | ||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| År |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Figur 7 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1971-1998 efter diagnosgrupp och ålder 31/12: Psykiska sjukdomar och syndrom
| 35 000 |
|
|
|
|
|
|
| 30 000 |
|
|
|
|
|
|
| 25 000 |
|
|
|
|
|
|
fall | 20 000 |
|
|
|
|
| 60-66 |
|
|
|
|
| 50-59 | ||
Antal |
|
|
|
|
|
| 40-49 |
|
|
|
|
|
|
| |
| 15 000 |
|
|
|
|
| 30-39 |
|
|
|
|
|
|
| 16-29 |
| 10 000 |
|
|
|
|
|
|
| 5 000 |
|
|
|
|
|
|
| 0 |
|
|
|
|
|
|
| 1971 1972 | 1973 1974 1975 1976 1977 | 1978 1979 1980 1981 1982 | 1983 1984 1985 1986 | 1987 1988 1989 1990 1991 | 1992 1993 1994 1995 1996 | 1997 1998 |
|
|
|
| År |
|
|
|
Ds 2000:39 | Underbilaga 2 437 |
|
|
Figur 8 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1971-1998 efter diagnosgrupp och ålder 31/12: Cirkulationsorganens sjukdomar
| 35 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 30 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 25 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
fall | 20 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 60-66 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 50-59 | ||
Antal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 40-49 |
15 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 30-39 | |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 16-29 |
| 10 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 5 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 71 | 19 | 72 | 19 | 73 | 74 | 19 | 75 | 19 | 76 | 77 | 78 | 79 | 19 | 80 | 19 | 81 | 82 | 19 | 83 | 19 | 84 | 85 | 19 | 86 | 19 | 87 | 19 | 88 | 89 | 90 | 19 | 91 | 19 | 92 | 93 | 19 | 94 | 19 | 95 | 19 | 96 | 97 | 98 |
| 19 |
|
| 19 |
|
| 19 | 19 | 19 |
|
| 19 |
|
| 19 |
|
|
| 19 | 19 |
|
| 19 |
|
|
| 19 | 19 | ||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| År |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Figur 9 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag år 1971-1998 |
|
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
| efter diagnosgrupp och ålder 31/12: Övriga sjukdomar |
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||||||||||||||||||||||||||||||
| 35 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 30 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 25 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
fall | 20 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 60-66 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 50-59 | ||
Antal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 40-49 |
15 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 30-39 | |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 16-29 |
| 10 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 5 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 71 | 19 | 72 | 19 | 73 | 74 | 19 | 75 | 19 | 76 | 77 | 78 | 79 | 19 | 80 | 19 | 81 | 82 | 19 | 83 | 19 | 84 | 85 | 19 | 86 | 19 | 87 | 19 | 88 | 89 | 90 | 19 | 91 | 19 | 92 | 93 | 19 | 94 | 19 | 95 | 19 | 96 | 97 | 98 |
| 19 |
|
| 19 |
|
| 19 | 19 | 19 |
|
| 19 |
|
| 19 |
|
|
| 19 | 19 |
|
| 19 |
|
|
| 19 | 19 | ||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| År |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ds 2000:39 | Bilaga 3 439 |
|
|
Indexering i det reformerade ålderspensionssystemet
Det reformerade ålderspensionssystemet bygger på den så kallade livsinkomstprincipen, vilket bl.a. innebär att samtliga års pensions- grundande inkomster under förvärvslivet skall ligga till grund för be- räkning av inkomstpension. I ett sådant system bör varje års pensions- grundande inkomst väga lika tungt i beräkningen av inkomstpensionen oavsett när under förvärvslivet de tjänas in. Denna princip förutsätter att värdet av intjänad pensionsrätt avseende inkomstpension räknas om med hänsyn till inkomstutvecklingen i samhället. Därigenom kopplas dessa pensionsförmåners värde till utvecklingen av de inkomster ur vilka de utgående inkomstpensionerna finansieras. Vidare medför en sådan omräkning att intjänad pensionsrätt behåller sitt värde relativt den allmänna inkomstnivån. Denna omräkning av pensionsförmånerna kan betraktas som en avkastning på pensionsförmögenheten.
Värdet av intjänade pensionsrätter respektive utgående pension i fördelningsdelen skall därför årligen räknas om med hänsyn till in- komstutvecklingen i samhället. Omräkningen skall ske med utgångs- punkt från den årliga förändringen i ett index. Enligt riksdagens beslut skall detta index benämnas inkomstindex. Inkomstindex är ett snitt- index som i princip speglar genomsnittliga pensionsgrundande in- komster. Till inkomstindex avses bli fogade regler om avsteg för det fall systemets ekonomiska stabilitet hotas, den s.k. automatiska balan- seringen (bromsen). Vad som ovan sagts gäller inkomstpensionen. Garantipensionen kommer i det reformerade ålderspensionssystemet att vara fortsatt prisindexerad.
Överväganden vid indexkonstruktionen
När det gäller valet av det inkomstmått som skall ligga till grund för inkomstindexet finns i huvudsak två principiellt skilda alternativ:
ett mått på genomsnittsinkomst per person för de förvärvsarbetande (snittindex)
440 Bilaga 3 | Ds 2000:39 |
|
|
ett mått på de förvärvsarbetandes samlade inkomstsumma (summa- index).
Denna fråga har ingående behandlats i samband med beredningen av det reformerade ålderspensionssystemet.
Vid flera tillfällen har redogjorts för att valet av inkomstmått har stor betydelse för pensionssystemets förmåga att uppfylla vissa av de mål som har satts upp för systemet. Huvudmålet har ansetts vara att de intjänade pensionsrätterna och de utgående pensionerna, efter avräk- ning av normen som tillgodoräknats vid beräkningen av pensionen (se avsnittet Årlig omräkning av utgående inkomstpension nedan), skall följa utvecklingen av genomsnittsinkomsterna för dem som är i för- värvsaktiv ålder. Indexeringen skall alltså utformas så att man så långt som möjligt undviker stora skillnader i inkomstutvecklingen mellan förvärvsaktiva och pensionärer. Härutöver skall en viss relativinkomst (inkomst i förhållande till rådande genomsnittsinkomst) intjänad i ett visst allmänt realinkomstläge, så långt möjligt ha samma betydelse i pensionshänseende som samma relativinkomst, intjänad i ett annat all- mänt realinkomstläge. Det skall med andra ord inte spela någon roll om individens bästa realinkomstår ligger tidigt eller sent i den förvärvsak- tiva karriären. Målet, standardstabilitet, uppnås bäst genom indexering med genomsnittsindex.
Vid sidan av huvudmålet om standardstabilitet finns ytterligare mål, eller restriktioner. Ett sådant mål är att pensionsutgifterna på sikt skall följa avgiftsinkomsterna, finansiell stabilitet. Ett annat är att utveck- lingen av pensionsutgifterna på sikt skall följa utvecklingen av det to- tala samhällsekonomiska utrymmet, samhällsekonomisk stabilitet. Ett finansiellt stabilt system kännetecknas av att systemets avgifter och in- komster över tiden balanserar. Ett samhällsekonomiskt stabilt system kännetecknas av att pensionsutgifternas andel av lönesumman är stabil över tiden. Båda dessa stabilitetsrestriktioner uppnås bäst, om än inte fullständigt, genom indexering med summaindex.
Om genomsnittsindex och summaindex utvecklas likadant upp- kommer ingen målkonflikt mellan standardstabilitet och finansiell sta- bilitet. Det kan emellertid inträffa att summaindex under längre perio- der ökar långsammare än genomsnittsindex, t.ex. om utvandringen ökar eller om nativiteten sjunker. Även vissa förändringar i förvärvsmönster kan medföra att summaindex ökar långsammare än genomsnittsindex, t.ex. om andelen icke förvärvsaktiva av befolkningen i yrkesaktiv ålder ökar och de som faller ur den förvärvsaktiva kategorin inte uppbär någon pensionsgrundande social förmån. Används genomsnittsindex i systemet kommer i sådana fall både pensioner och intjänade pensions- rätter riskera att växa snabbare än avgiftsunderlaget. Den buffertfond
Ds 2000:39 | Bilaga 3 441 |
|
|
som finns i systemet riskerar då att tömmas, på lång sikt därför att de intjänade pensionsrätterna blir förhållandevis stora, på kortare sikt där- för att de utbetalda pensionerna blir stora i förhållande till avgiftsin- komsterna.
Den sammanvägda målformulering som valts för indexeringen i ålderspensionssystemet är att systemet så långt som möjligt skall in- dexeras med genomsnittsindex, men att avvikelser härifrån skall göras om systemets finansiella stabilitet hotas. Avvikelser i indexeringen skall inte göras större, eller ske under längre tid, än vad som är nöd- vändigt för att återställa den finansiella stabiliteten.
Inkomstindex
Utgångspunkten för inkomstindex i ålderspensionssystemet är att detta inom vissa begränsade ramar bör avspegla utvecklingen av inkomst- standarden för personer som är 16–64 år och för vilka det fastställs pensionsgrundande inkomst (PGI). En utgångspunkt vid konstruktionen av inkomstindex har varit att underlaget för beräkningen skall vara möjligt att i huvudsak ta fram från Riksförsäkringsverkets register över pensionsunderlag.
Det har därutöver för att kunna anknyta till nämnda utgångspunkt ansetts nödvändigt att komplettera underlaget för inkomstindex med inkomstdelar över det s.k. intjänandetaket om 7,5 inkomstbasbelopp samt med utbetald förtidspension. Urvalet av inkomster har gjorts uti- från att man i första hand skall lägga till kvantitativt betydelsefulla in- komster som direkt eller indirekt kan sägas vara pensionsgrundande, dvs. utgöra någon typ av arbetsinkomst, inkl. ersättning för förlorad ar- betsinkomst, som till sin karaktär är pensionsgrundande. Till detta slag av inkomster hör även förtidspension, som anses vara indirekt pen- sionsgrundande eftersom ålderspensionsrätt tillgodoräknas på grundval av den s.k. antagandeinkomsten som ligger till grund för beräkning av förtidspension. De administrativa förutsättningarna för att på ett säkert sätt fånga uppgifterna i inkomstmåttet är ytterligare en faktor som be- aktats.
Inkomstindex skall fr.o.m. 1999 utgöras av en kvot (det så kallade inkomstmåttet) där summan av vissa inkomster som tjänats in av per- soner 16–64 år delas med antalet personer som uppburit sådan inkomst. Inkomsterna som avses är pensionsgrundande inkomst (PGI) upp till och med intjänandetaket efter avdrag för allmänna pensionsavgifter, inkomster över intjänandetaket samt inkomster i form av förtidspen- sion. Inkomstmåttet skall beräknas som ett treårigt glidande geome- triskt medelvärde. Därmed skall inkomstuppgifter avseende åren 1996
442 Bilaga 3 | Ds 2000:39 |
|
|
t.o.m. 1999 användas vid beräkningen av inkomstindex avseende 2000. För förfluten tid (1960–1998) används ett delvis annat inkomstmått än det som gäller fr.o.m. 1999. Inkomstindex skall fastställas för varje kalenderår och skall för 1999 vara 100,0.
Inkomster som under ett år totalt sett understiger 24 procent av pris- basbeloppet, motsvarande det allmänna grundavdraget i inkomstbe- skattningen, kommer att uteslutas ur inkomstmåttet.
Inkomstindex för ett visst år, t, beräknas så att den procentuella för- ändringen i indextalet mellan två på varandra följande år, år t–1 och år t, motsvarar den genomsnittliga relativa förändringen per år i inkomst- måttet mellan åren t–4 och t–1 frånräknat förändringen i det allmänna prisläget från juni månad år t–4 till juni månad år t–1 och därefter om- räknat med förändringen i det allmänna prisläget mellan juni månad år t–2 och juni månad år t–1. Riksförsäkringsverket skall beräkna in- komstindexet som skall fastställas av regeringen varje år. RFV skall därvid från Konjunkturinstitutet inhämta underlag för en prognos avse- ende inkomstutvecklingen år t–2 och t–1 året före det år indextalet av- ser, år t.
Det ovan sagda innebär att inkomstindex är ett nominellt index som i princip mäter förändringen i de nominella inkomsterna. Med hänsyn till att inkomstindex, utöver för omräkning av intjänade pensionsrätter, också skall användas för omräkning av utgående inkomstpensioner har man emellertid funnit att det bör undvikas att det tar flera år innan variationer i inflationstakten får genomslag på pensionsförmånerna. Av detta skäl bör det senaste årets prisförändringar påverka indexomräk- ningen fullt ut. Indextalet mäter därför den genomsnittliga reala föränd- ringen i inkomsterna under en treårsperiod; därtill läggs inflationen för det senaste året. Den reala inkomstförändringen beräknas därvid genom att kvoten mellan inkomsterna i löpande priser respektive år divideras med kvoten mellan genomsnittligt konsumentprisindex i juni respektive inkomstår. Prisfaktorn beräknas som kvoten mellan konsumentpris- index för juni månad jämfört med konsumentprisindex för juni månad ett år tidigare.
Ds 2000:39 | Bilaga 3 443 |
|
|
Formel för beräkning av inkomstindex
It = [(Ut–1/KPIt–1)/(Ut–4/KPIt–4)](1/3) * (KPIt–1/KPIt–2)*k1*k2*It–1
Inkomstmåttet (U) = [PGI 16–64 år + ”PGI”* över 7,5 inkomstbasbelopp 16–64 år + utbetald förtidspension] / Antal personer som uppburit inkomst som anges i täljaren
( *) Egentligen: Inkomster över taket som, om de legat under taket, skulle ha grundat pensionsrätt.)
It, It–1 = inkomstindextal för år t respektive år t–1 Ut–1 = prognos för inkomstmåttet för år t–1
Ut–4 = inkomstmåttet för år t–4
KPIt–1, KPIt–2, KPIt–4 = konsumentprisindex för juni månad år t–1, år t–2 respektive år t–4
k1 = korrigeringsfaktor för senare (mer exakt) prognos avseende inkomster- na år t–2
k2 = korrigeringsfaktor för avvikelse mellan utfall och prognos avseende in- komsterna år t–3.
Avsikten är att inkomstindex skall fastställas senast i september året före det år indexet avser. Det innebär att inkomstutvecklingen åren t–2 och t–1 inte kan mätas exakt vid tidpunkten för fastställande av index för år t utan i stället vid detta tillfälle måste anges såsom prognoser. I och med att de flesta taxeringar för år t–2 är klara i augusti år t–1 kan precisionen i en prognos för inkomsterna år t–2 i september år t–1 an- tas vara så god att fastställande av inkomstindex i september år t–1 en- dast marginellt försämrar kvaliteten i inkomstindexet i förhållande till vad som skulle gälla om index fastställdes vid en senare tidpunkt då i princip samtliga taxeringar avseende år t–2 är fastställda, och inkomst- utvecklingen kunnat fastställas mer exakt. I och med att avvikelser mellan prognos och utfall på sikt kommer att beaktas har detta ansetts godtagbart i ålderspensionsreformen.
Ett fastställt indextal kommer dock inte att ändras oavsett om det framkommer en avvikelse mellan prognos och utfall. Korrigeringen för avvikelse mellan prognos och utfall för åren t–2 och t–1 påverkar däremot indexberäkningen som avser indextalet år t+1. Korrigeringen mellan utfall och prognos avseende inkomsterna år t–2 blir slutgiltig i indextalet som avser år t+1. Justeringen för år t–1 blir slutgiltig först vid beräkningen av indextalet som avser år t+2. Eventuella omtaxe- ringar som föranleder förändringar i inkomstmåttet för de fastställda
444 Bilaga 3 | Ds 2000:39 |
|
|
pensionsrätterna m.m. år t–3 skall inte beaktas vid beräkningen av in- komstindex.
Automatisk balansering
Det reformerade ålderspensionssystemet kommer när det är i full funk- tion att vara ett i internationell jämförelse finansiellt mycket stabilt fördelningssystem. Detta har sin grund i att
avgifterna bestämmer pensionsrätterna,
pensionsrätterna och, efter beaktande av den s.k. följsamhets- normen, utgående pensioner indexeras med inkomstutvecklingen,
det s.k. delningstalet, som används för att vid pensionsuttaget om- vandla pensionsbehållningen till en månatlig pension, beräknas för varje ny årskull pensionärer med aktuella överlevnadssannolikheter.
Samtidigt är systemet bl.a. i valet av inkomstindex och delningstal så utformat att risken för finansiell instabilitet inte helt har tagits bort. I dessa avseenden har reglerna utformats i syfte att ge systemet goda sociala egenskaper, vilket delvis går ut över systemets finansiella sta- bilitetsegenskaper. Det valda inkomstindexet speglar de genomsnittliga inkomsternas utveckling. Därmed kommer pensionsförmånernas värde- utveckling att följa de förvärvsaktivas inkomstutveckling. Det för varje årskull fasta delningstal, med vilket pensionsbeloppet för varje årskull beräknas, ger en trygghet vad gäller pensionsrättens värde när den omräknats till pension och börjat utbetalas. Med tanke på bl.a. av- vägningen mellan dessa socialpolitiska önskemål och önskemålet om finansiell stabilitet är avsikten att systemet skall kompletteras med regler för s.k. automatisk balansering.
Alternativen till den valda indexutformningen skulle ha varit dels ett inkomstindex som speglar avgiftsunderlagets utveckling (summa- index), dels någon form av rörliga delningstal eller delningstal be- räknade med prognos eller med säkerhetspåslag. Ett system med summaindex och rörliga delningstal skulle ha goda finansiella stabili- tetsegenskaper men skulle i vissa avseenden ge systemet sämre egen- skaper bl.a. ur den enskilde försäkrades perspektiv. Dessutom skulle sådana regler inte utan kompletterande regler beakta förändringar i för- värvsmönster och demografi eller värdeutvecklingen i buffertfonden. Förändringar i förvärvsmönster och demografi och buffertfondens ut- veckling måste beaktas i indexeringen, om pensionssystemet skall vara finansiellt helt stabilt.
Ds 2000:39 | Bilaga 3 445 |
|
|
Ålderspensionssystemets inkomster bestäms av avgiftsunderlagets utveckling och av avkastningen på buffertfonden. Systemets utgifter bestäms av utvecklingen av avgiftsunderlaget, förvärvsmönstren, in- komstindexet och medellivslängden. Vid en viss kombinerad utveck- ling av dessa förhållanden finns en risk för att systemets avgifter till- sammans med buffertfondens avkastning är otillräckliga för att finan- siera systemets utgifter. Om ålderspensionssystemets fördelningsdel vid varje demografisk och ekonomisk utveckling skall klara att finan- siera pensionsutgifterna med en given och fast avgift (16 procent) måste risken för varaktiga finansiella underskott tas bort.
Trots att det i sig endast är ett fåtal förhållanden som styr utveck- lingen av systemets ekonomiska ställning är sambanden mellan dem komplicerade. Den automatiska balanseringens syfte är dock enkelt, nämligen att säkerställa att systemets utgifter på lång sikt inte över- stiger dess inkomster. Metoden är att vid utgången av varje år beräkna systemets tillgångar och ställa dem i relation till systemets implicita skulder. Om det vid denna beräkning framkommer att tillgångarna är mindre än skulderna så minskas skulderna, dvs. pensionsbehållningar och utgående pensioner, via indexeringen så att den negativa balansen mellan tillgångar och skulder tas bort. Inkomstindex multipliceras då med en faktor som är mindre än ett, varvid en ny indexserie, ett balansindex skapas. Detta används i stället för inkomstindex vid om- räkning av pensionsbehållning och utgående pensioner, vilka då inte fullt ut kommer att följa utvecklingen i de genomsnittliga inkomsterna. Förfarandet leder till att systemets buffertfond vid en negativ utveck- ling styrs mot den likviditetsnivå som valts för systemet. Indexeringen återställs senare i den takt som den årliga beräkningen av förhållandet mellan tillgångar och skulder visar att systemets ekonomiska ställning medger detta. När balansindex når inkomstindexets nivå skall inte längre något balansindex fastställas.
Den automatiska balanseringen är specifikt konstruerad för det re- formerade ålderspensionssystemet och bidrar till att den avsedda auto- nomin stärks ytterligare.
Årlig omräkning av pensionsbehållning med inkomstindex
Omräkningen av pensionsbehållningen med förändringen i inkomst- index (eller balansindex) skall ske per varje årsskifte. Värdet av pen- sionsrätt intjänad år t skall således omräknas med index första gången i slutet av år t+1.
446 Bilaga 3 | Ds 2000:39 |
|
|
Om pensionsbehållningen förändrats under året, t.ex. genom uttag av inkomstpension, skall omräkningen per efterföljande årsskifte göras månadsvis.
Årlig omräkning av utgående inkomstpension
Utgående inkomstpension skall årligen räknas om med inkomstindexets procentuella förändring reducerad med normen 1,6. Indexeringsmeto- den kallas följsamhetsindexering. Följsamhetsindexering av inkomst- pension skall ske fr.o.m. årsskiftet 2001/2002.
Om den utgående pensionen skulle knytas direkt till förändringen i inkomstindex, skulle pensionärens standardnivå på sikt stiga och bli högre ju äldre han eller hon blir (förutsatt att den reala inkomstutveck- lingen i samhället är positiv). Den sammanlagda livspensionen skall samtidigt bero av individens pensionsbehållning och förväntat antal år som pensionär. Om den utgående inkomstpensionen skall öka med den allmänna inkomsttillväxten måste begynnelsepensionen sättas för- hållandevis lågt.
Det har dock ansetts vara motiverat att utforma sättet att beräkna den utgående inkomstpensionen så, att begynnelsepensionen sätts högre bl.a. för att mildra den sänkning av inkomsten som en övergång från förvärvsarbete till pension i de flesta fall innebär för den enskilde. Med en högre begynnelsepension, och den sammanlagda livspensionen bestämd av pensionsbehållningens storlek, kommer det utgående pen- sionsbeloppet således inte att öka lika kraftigt år från år. En av rikt- linjerna vid beredningen har varit att eftersträva en jämn utbetalnings- profil, dvs. ett stabilt realt värde på den utgående pensionen. En relativt sett högre begynnelsepension och jämn utbetalningsprofil uppnås genom att delningstalet vid beräkning av begynnelsepensionen beräk- nas med hänsyn till en viss norm och genom att den utbetalda inkomst- pensionen följer inkomstindexets utveckling genom följsamhetsindexe- ring kring denna norm.
Följsamhetsindexeringen innebär således att inkomstpensionen inte skall räknas om med hela förändringen i inkomstindex utan med denna förändring minskad (dividerad) med den uppräkning som redan till- godoräknats i delningstalet. Det innebär att om den årliga reala till- växten framöver uppgår till samma nivå som normen skall inkomstpen- sionen räknas om med inflationen. Om den reala tillväxten blir högre får pensionären, utöver priskompensation, ett visst påslag på inkomst- pensionen. Vid lägre tillväxt än normen justeras inkomstpensionen ned realt sett, vilket innebär att pensionären inte kompenseras fullt ut för
Ds 2000:39 | Bilaga 3 447 |
|
|
prisutvecklingen. Normen kan sammanfattningsvis sägas påverka pen- sionsutbetalningarnas fördelning under pensionsperioden.
Formel för följsamhetsindexering av inkomstpension år t
Pt = inkomstpension år t It = inkomstindex år t
1,6 = normen för följsamhetsindexering i procent (1,6 %) Pt = Pt–1 * It/It–1 * 1/1,016
Innebörden av detta kan illustreras med ett exempel. Om inkomstindex ett visst år har förändrats med 2,5 procent skall pensionerna multiplice- ras med faktorn 1,025/1,016=1,0089, dvs. räknas upp med 0,89 pro- cent. Detta kan också uttryckas så att omräkningen av pensionerna motsvarar ungefär förändringen i index 2,5 procent med avdrag för normen 1,6. Om inkomstindex ett visst år inte förändras alls skall så- ledes pensionerna det året minskas med ca 1,6 procent eller mer exakt med 1,57 procent (1/1,016=0,9843).
Inkomstbasbeloppet
År 2001 skall det införas ett basbelopp som årligen skall räknas om med den relativa förändringen i inkomstindex. Detta basbelopp skall benämnas inkomstbasbelopp och skall för 2001 motsvara det förhöjda prisbasbeloppet. Inkomstbasbeloppet skall årligen fastställas av rege- ringen. Inkomstbasbeloppet skall fastställas med hela förändringen i in- komstindex, oberoende av om indexeringen av pensionsbehållning och utgående pensioner bromsats via den automatiska balanseringens balansindex. Inkomstbasbeloppet skall användas för beräkning av in- tjänandetaket i det reformerade ålderspensionssystemet, som däri- genom kommer att inkomstindexeras fullt ut.
Ds 2000:39 | Bilaga 4 449 |
|
|
RIKSFÖRSÄKRINGS- 2000-06-15
VERKET
Utredningsenheten
Riksförsäkringsverkets dynamiska simuleringsmodell
Riksförsäkringsverket använder en dynamisk simuleringsmodell för att analysera effekterna av olika utformningar av reglerna för ålderspen- sion och förtidspension. Här följer en översiktlig beskrivning av mo- dellens uppbyggnad.
Datamaterialet
Utgångspunkten för kalkylerna är uppgifter för ett urval av individer som sammanställts från Riksförsäkringsverkets pensionspoängsregister respektive pensionsutbetalningsregister samt ett register över taxerad inkomst m.m. Pensionsutbetalningsregistret innehåller uppgifter om personer som uppbär ålders- förtids- eller efterlevandepension. Pen- sionspoängsregistret omfattar alla människor som haft möjlighet att tjäna pensionsgrundande inkomst (PGI), det vill säga i princip alla per- soner från 16 års ålder som är eller har varit bosatta i Sverige sedan 1960. Eftersom alla som har arbetat i Sverige och tjänat in pensions- poäng under minst tre år har rätt till en framtida ålderspensionsförmån från ATP, har Riksförsäkringsverket sparat uppgifter om emigranter. Följaktligen omfattar Riksförsäkringsverkets population flera personer än Sveriges befolkning. Av särskild betydelse är att en inkomsthistorik finns för alla som har tjänat in minst ett basbelopp i pensionsgrundande inkomst och därmed erhållit pensionspoäng.
Det urval av individer som simuleringsmodellen utgår ifrån har bil- dats genom att ta ett 1/30-dels slumpmässigt urval bland de personer i pensionspoängsregistret som var mellan 16 och 64 års ålder den 31 december 1995. På motsvarande sätt har tagits ett 1/30-dels urval ur pensionsutbetalningsregistret bland de personer som var 65 år eller äldre den 31 december 1995. Urvalet består av ungefär 257 000 perso-
450 Bilaga 4 | Ds 2000:39 |
|
|
ner, varav cirka 205 000 är mellan 16 och 64 år. Databasen omfattar uppgifter om pensionspoängen, i förekommande fall från och med 1960 till och med 1995, samt om individernas "status" varje år, exempelvis om de är aktiva, förtidspensionerade eller ålderspensionerade. Med de uppgifter som finns i databasen är det möjligt att beräkna den förmån en individ är berättigad till inom ramen för förtids- och ålderspensions- systemen.
För de personer som har en pensionsgrundande inkomst mellan ett och 7,5 basbelopp kan inkomsten härledas från pensionspoängen. Som utgångspunkt för modellens simulering av framtida inkomster behövs emellertid även uppgifter om inkomstens storlek för de personer som har en inkomst under ett basbelopp eller över 7,5 basbelopp. Av detta skäl har ytterligare ett av Riksförsäkringsverkets register använts som innehåller dessa uppgifter för år 1995.
Den demografiska utvecklingen
Startåret för kalkylerna är 1995. Från och med 1996 används SCB:s be- folkningsstatistik och befolkningsprognos för att göra en prognos över befolkningsutvecklingen för kalkylmodellen. SCB:s prognos för be- folkningen kompletteras med Riksförsäkringsverkets uppskattning av antalet emigranter som har varit bosatta i Sverige och kan bli berättiga- de till en pensionsförmån. Till grund för beräkningarna har legat SCB:s huvudalternativ enligt 1998 års befolkningsprognos.
Status och statusövergångar
Samtliga individer har en status vid varje tidpunkt. Människor i det ur- sprungliga urvalet börjar med den status de hade i utgångsläget år 1995. Från och med år 1996 är det möjligt för dem att årligen byta sta- tus. Alla människor antas bli ålderspensionärer efter det att de har fyllt 65 år. Denna status förändras sedan enbart genom dödsfall. För perso- ner mellan 16 och 64 år finns det åtta möjliga statuskategorier och medföljande möjliga statusbyten i modellen. De åtta statuskategorierna är bestämda av tre egenskaper:
1. Är individen bosatt i Sverige vid 16 års ålder eller ej? Denna egen- skap förändras ej med tiden. Avsikten är egentligen att skilja mellan personer födda i Sverige respektive utomlands, men eftersom uppgift om födelseland ej finns i datamaterialet används bosättning vid 16 års ålder som approximation.
Ds 2000:39 | Bilaga 4 451 |
|
|
2.Är individen bosatt i Sverige eller ej ett visst år? Denna egenskap kan förändras från år till år.
3.Är individen förtidspensionär eller ej ("aktiv")? Även denna egen- skap kan förändras från år till år. Förtidspension omfattar i detta sam- manhang både förtidspension och sjukbidrag.
För varje kalkylår finns en given sannolikhet att antingen behålla den status man hade året innan eller att byta till en annan status. Sannolik- heterna är beroende av ålder, kön och bosättning vid 16 års ålder och kan variera från år till år.
Dödssannolikheter
Ålders- och könsspecifika dödssannolikheter används för alla individer som uppnår en viss ålder mellan 16 och 104. Särskilda studier har visat att förtidspensionärer har högre dödsrisker än övriga i befolkningen. Som följd av detta har de högre dödssannolikheter i modellen. Döds- sannolikheterna för övriga människor har anpassats för att dödsfalls- summan skall stämma överens med de dödsfallsfrekvenser för hela be- folkningen som ligger till grund för SCB:s befolkningsprognoser.
Risken att förtidspensioneras och sannolikheten av att återgå till aktiv status
Övergångssannolikheterna mellan förtidspension och aktiv status är villkorliga. Först avgörs genom slumpning vilka individer som får vara årets dödsfall. Dessa dras bort från modellbefolkningen. Sedan avgörs vem som förtidspensioneras och vilka förtidspensionärer som blir ak- tiva, också med hjälp av slumpning. Övergångar från förtidspensionär (eller sjukbidragstagare) till aktiv för personer i olika åldrar har base- rats på utfallet under åren 1990–1995. Sannolikheterna har antagits vara konstanta över tiden. Normalt är det sjukbidragstagare som återgår till aktiv status.
För sannolikheterna att bli förtidspensionär har använts tre olika scenarier som har specificerats av Socialdepartementet.
De individer som ett visst år har fått status som förtidspensionär fördelas sedan på hela och olika grader av partiella förtidspensioner genom en slumpning på så sätt att fördelningen i modellen svarar mot den faktiska fördelningen under år 1996. Fördelningen med avsende på pensionens omfattning antas vara konstant över tiden.
452 Bilaga 4 | Ds 2000:39 |
|
|
Immigranter
En immigrant är i modellen en invandrare som kom till Sverige efter år 1960 och efter 16 års ålder. Övriga invandrare kan inte särskiljas från de personer som fötts i Sverige. Den framtida utvecklingen av antalet immigranter baseras på SCB:s kalkylantaganden. Sannolikheten att en person som tidigare varit bosatt i Sverige immigrerar (dvs. sannolik- heten för återinvandring) är emellertid baserad på skattningar från Riksförsäkringsverkets register för åren 1990–1995. Dessa sannolik- heter beror av kön och ålder och antas vara konstanta över tiden. Genom att applicera de skattade sannolikheterna på individer som tidigare varit bosatta i Sverige erhålles antalet återinvandrade för ett visst år. Mellanskillnaden mellan det totala antalet immigranter enligt SCB och antalet återinvandrade blir årets förstagångsinvandrare.
Emigranter
Sannolikheterna för emigration baseras på SCB:s kalkylantaganden. Riksförsäkringsverkets register för åren 1993–1994 används för att skatta fördelningen av utvandringen mellan infödda svenskar och in- vandrade svenskar.
Individers inkomstutveckling
Individuella livsinkomstprofiler skattas för samtliga individer. De pla- ceras i en av 18 inkomstklasser vid startåret 1995 på basis av den in- komst de har det året. För år 1996 och alla kalkylår därefter finns det en möjlighet för var och en att antingen förflytta sig till högre eller lägre inkomstklasser, eller stanna kvar i samma inkomstklass. I mo- dellen bestäms rörligheten mellan inkomstklasser med sannolikheter som skattats på basis av faktiska uppgifter från Riksförsäkringsverkets statistikregister om pensionsgrundande inkomst. Detta register inne- håller, till skillnad från pensionspoängsregistret, uppgifter även om in- komster under ett basbelopp och över 7,5 basbelopp. Varje års nya in- komsttagare, det vill säga 16-åringar och immigranter, placeras i någon av inkomstklasserna under deras första år i den aktiva befolkningen. I ett första steg simuleras en inkomstutveckling som motsvarar nolltill- växt i den genomsnittliga inkomsten för samtliga inkomsttagare. Av- sikten är att i nästa steg kunna skapa scenarier som bygger på olika an- taganden om utvecklingen av snittinkomster eller inkomstsumma.
Ds 2000:39 | Bilaga 4 453 |
|
|
Individuell inkomströrlighet
Övergångssannolikheterna har skattats med hjälp av inkomstuppgifter för varje år för åren 1978–1997 för omkring 600 000 personer i åldrar- na 16 till 64 år. För att studera inkomstövergångar mellan två på var- andra följande år som motsvarar nolltillväxt måste man först "rensa" bort effekten av inflation och realtillväxt. Detta görs genom att in- komsterna för alla åren proportionellt räknas om till inkomstnivån under ett normår. Här valdes 1995 som normår eftersom simuleringen ska starta med 1995 års inkomster som utgångspunkt. I nästa steg skattades rörligheten mellan de olika inkomstklasserna mellan kon- sekutiva år, det vill säga mellan 1978 och 1979, 1979 och 1980 och så vidare. På det viset erhölls 17 separata skattningar av inkomstöver- gångar, där var och en baserades på cirka 600 000 personer. (År 1983 utelämnades eftersom korrekta inkomstuppgifter för detta år saknas.) Dessa skattningar anger med vilken frekvens en individ som börjar i en viss inkomstklass kan hamna i någon av de 18 stycken inkomstklasser- na (inklusive den han eller hon tillhör i början) ett år senare. Sådana matriser beräknas för varje åldersövergång för personer 16–64 år med separata skattningar för män och kvinnor. Sålunda erhålls en 18x18 matris av möjliga inkomstövergångar, till exempel för en 34-årig kvinna eller man som fyller 35. Diagonalen i matrisen uttrycker frek- vensen för att behålla samma inkomst två år i rad, och så vidare. Detta ger 48 matriser av storleken 18x18 per år och kön.
Genom att kombinera matriser som är skattade för olika historiska år kan olika scenarier för utvecklingen av antalet personer i arbets- kraften och den relativa inkomstfördelningen erhållas. Samtliga beräk- ningar har baserats på ett scenario som bibehåller den inkomstfördel- ning som rådde under åren 1996–1997, vilken var väsentligt ojämnare än den i början av 1990-talet, och ett arbetskraftsdeltagande på cirka 78 procent.
Inkomster för 16-åringar och immigranter
16-åringar som inte klassificeras som förtidspensionärer ges en ur- sprunglig inkomst i enlighet med vad som gäller för personer i denna ålder enligt Riksförsäkringsverkets register över pensionsgrundande inkomst. (De flesta i denna åldersgrupp har ingen pensionsgrundande inkomst.) Sedan styrs deras utveckling av de skattade övergångssanno- likheterna.
Förstagångsimmigranter ges också en uppskattad inkomst, som be- ror på ålder, kön och baseras på faktiska uppgifter för immigranter un-
454 Bilaga 4 | Ds 2000:39 |
|
|
der början av 1990-talet. De erhåller en reducerad inkomst året efter att de har invandrat, och sedan bestäms deras inkomst av samma matriser som för övriga personer i den aktiva befolkningen.
Inkomster för återinvandrade emigranter och avslutade förtidspensioner
Startinkomsten för återinvandrade emigranter är den inkomst de hade innan de utvandrade från Sverige. Samma procedur används för perso- ner som "rehabiliteras", det vill säga återgår i arbete efter att ha varit förtidspensionärer.
Realinkomsttillväxt
Övergångsmatriserna är konstruerade för en situation med nolltillväxt. För andra tillväxtantaganden multipliceras de simulerade inkomsterna med en tillväxtfaktor för ett givet år. Tillväxtfaktorerna är samma för alla individer, och specificeras exogent, dvs. som en antagen förutsätt- ning för simuleringen.
Simuleringsförfarandet
Utgångspunkten i en simulering är att ge alla cirka 205 000 individer i åldrarna 16–64 i modellpopulationen en status under första kalkylåret. Statusutdelningen upprepas sedan varje år och sker genom en slump- ning som styrs av de skattade övergångssannolikheterna eller de risk- antaganden för förtidspensionering som specificeras som indata. Detta innebär att ett visst antal personer i varje ålder "avlider" med en sanno- likhet som stämmer med SCB:s dödssannolikheter. Sedan bestäms vem som utvandrar, återinvandrar, förtidspensioneras och "rehabiliteras" med hjälp av slumptal. Dessutom tillkommer 16-åringar, vars antal av- görs av befolkningsprognosen, och ett antal förstagångsinvandrare i enlighet med SCB:s kalkylantaganden. Samtliga individer som är mellan 16 och 64 år och befinner sig i Sverige måste sedan få en ny in- komst (som kan vara noll) för kalkylåret. Utgångspunkten är föregåen- de års inkomst. Varje individ kan stanna kvar inom samma inkomst- klass eller flytta till en högre eller lägre inkomstklass med en viss san- nolikhet. Chansen är störst att individen stannar kvar inom samma in- komstklass, näst störst att han eller hon flyttar upp eller ner en klass, och därefter att han eller hon flyttar två inkomstklasser och så vidare.
Ds 2000:39 | Bilaga 4 455 |
|
|
Vem som flyttar och till vilken inkomstklass han eller hon flyttar till avgörs med hjälp av slumpning.
Sedan beräknas förtids- och ålderspensionen för nybeviljade förtids- och ålderspensionärer i enlighet med reglerna för dessa. När alla indi- vider har fått sin status för året och alla mellan 16 och 64 år sin in- komst eller förtidspension för samma år, och de nybeviljade ålderspen- sionerna beräknats för alla 65-åringar har individkalkylerna avslutats för det året. Denna procedur upprepas för varje kalkylår. Proceduren anger status, inkomst- och pensionsutveckling för varje individ som antingen fanns i modellens ursprungliga urval eller som tillkom som 16-åring eller immigrant efter startåret för kalkylerna.
Avvikande inkomststruktur för förtidspensionärer – problem och konsekvenser
Vid en jämförelse mellan modellens utgifter för förtidspension i form av ATP och skattade (med hänsyn till retroaktiva utbetalningar) faktiska utgifter under åren 1996–1999, har det visat sig att ATP-ut- gifterna i modellen ökar väsentligt snabbare än i verkligheten. Genom- snittlig ATP för nybeviljade i modellen ligger cirka 20 procent för högt för gruppen nybeviljade som helhet under dessa år.
Det ligger nära till hands att tro att detta problem i modellen hänger samman med att de individer som i verkligheten blir förtidspensionärer har lägre inkomster än resten av befolkningen.
I modellen styrs såväl det årliga inflödet av nya förtidspensionärer som inkomstgenereringen för aktiva individer av köns- och åldersspeci- fika sannolikheter. Däremot finns ingen inbyggd samvariation mellan pensioneringsrisk och inkomststruktur, vilket betyder att de personer i modellen som blir förtidspensionärer har en inkomststruktur som mot- svarar ett representativt urval ur hela den aktiva befolkingen i den ak- tuella åldern för män respektive kvinnor. Om individer som i verklig- heten blir förtidspensionärer har haft lägre inkomster än resten av be- folkningen av samma kön och i samma ålder kommer modellen därmed att överskatta inkomstrelaterade pensionsnivåer.
På sikt kan problemet åtgärdas genom att man bygger in en meka- nism som genererar en sådan avvikande inkomststruktur för förtidspen- sionärer, t. ex. i enlighet med vad som kan observeras i verkligheten under en viss tidsperiod. För att lägga grunden för en sådan mekanism behövs emellertid forskning om inkomstdynamiken för förtidspensio- närer. Att genomföra en sådan modellutveckling inom den tidsram som stått till förfogande har inte varit möjligt. I stället har problemet hante- rats genom att simuleringens slutprodukter i form av antagandepoäng,
456 Bilaga 4 | Ds 2000:39 |
|
|
medelpoäng och ATP-pensioner i det nuvarande regelsystemet och an- tagandeinkomster och inkomstrelaterade ersättningar enligt reforme- rade regler har reducerats med hjälp av ålders- och könsspecifika "korrigeringsfaktorer" som har skattats i en särskild undersökning. För kvinnornas del har behövts ytterligare s.k. "alignment"1 dvs. en ytter- ligare korrigering för att få modellens kostnadsutveckling att stämma med den observerade kostnadsutvecklingen.
Skattningen av korrigeringsfaktorer
Tidigare undersökningar har pekat på att de som blir förtidspensionärer i många fall startar inkomstkarriären som sina generationskamrater men så småningom sackar efter. Men det kan också förekomma att blivande förtidspensionärer redan från början sackar efter i inkomstut- vecklingen. Inkomsthistoriker för såväl förtidspensionärer som icke förtidspensionärer är mycket heterogena. Graden av överskattning av en inkomstrelaterad pension är beroende av de specifika regler som den baseras på, och åldersprofilen för avvikelsen mellan inkomster för för- tidspensionärer och icke förtidspensionärer.
För att skatta korrigeringsfaktorer har Riksförsäkringsverket genom- fört en undersökning med hjälp av Riksförsäkringsverkets statiska simuleringsmodell för förtidspension. Denna har använts för att be- räkna pensionsnivåer för ett representativt urval av hela befolkningen (10 %) som inte redan är förtidspensionärer ett visst år (1996). Beräk- ningen är baserad på registrerade ATP-poäng. Den maximala ATP- poängen motsvarar en inkomst på 7,5 basbelopp och storleken på in- komster som överstiger 7,5 basbelopp är okänd. Detta motsvarar vad som görs i den dynamiska modellen när vi inte bygger in en samvaria- tion mellan pensioneringsrisk och inkomststruktur, men beräkningen baseras på ett större urval och på faktiska i stället för modellgenererade inkomster. På detta sätt kan vi jämföra pensionsnivåer för individer som faktiskt blev förtidspensionärer under året med de pensionsnivåer som en "genomsnittlig" individ skulle ha fått. Jämförelsen har gjorts mellan medelvärden för köns- och åldersspecifika grupper. Korrige- ringsfaktorn är bildad som kvoten mellan medelvärden för faktiska för- tidspensionärer och medelvärden för jämförelsegruppen, varför den i de flesta delgrupper är mindre än 1. Motsvarande korrigeringsfaktorer
1 Med “alignment” menas en korrigering för att få modellen att stämma med verkligheten, där vi inte känner till orsaken till att modellen ej förmår reprodu- cera verkligheten. Korrigeringen på grund av avvikande inkomststruktur är inte en ”alignment” i denna mening.
Ds 2000:39 | Bilaga 4 457 |
|
|
för reformerade regler kan bli annorlunda eftersom reglerna som styr vilka inkomstår som ligger till grund för pensionen är annorlunda. Med hjälp av den statiska simuleringsmodellen kan emellertid korrigerings- faktorer skattas även för reformerade regler. Eftersom skattningen görs på basis av faktiska inkomster för stora representativa urval av indivi- der torde resultatet ge en tillförlitlig bild av hur inkomststruktur för respektive grupp samverkar med de specifika reglerna för att ge en viss genomsnittlig pensionsnivå inom respektive grupp.
De skattade korrigeringsfaktorerna används i modellen för att på in- dividnivå skala ner antagandepoäng, medelpoäng och ATP-pensioner under nuvarande regler och antagandeinkomster och inkomstrelaterade ersättningar i ett reformerat system. Detta görs på så sätt att den ur- sprungligen beräknade medelpoängen etc. multipliceras med korrige- ringsfaktorn (beroende på kön och ålder) innan medelpoängen etc. an- vänds för ytterligare beräkningar och utdatasammanställningar. Häri- genom kommer dessa storheter att bättre motsvara vad vi skulle ha fått om modellen hade haft en inbyggd samvariation mellan förtidspen- sionsrisk och inkomstbildning på det sätt som beskrevs ovan.
I nedanstående figur redovisas de skattade korrigeringsfaktorerna för nuvarande och reformerade regler samt de faktorer som har använts i modellen. De faktorer som har använts i modellen skiljer sig från de skattade dels genom ovan nämnda "alignment" för kvinnor och dels genom att vi tillämpat faktorerna för 25 års ålder även för yngre åldrar. Anledningen är att skattningen i dessa åldrar baseras på mycket få ob- servationer.
458 Bilaga 4 | Ds 2000:39 |
|
|
Figur: Korrigeringsfaktorer för nuvarande regler och reformerade regler
|
|
|
|
|
|
| Män |
|
|
|
|
|
|
|
| |
1,200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,800 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,600 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,400 |
|
|
|
|
|
|
|
|
| nuvarande regler modell |
|
| ||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| reformerade regler modell |
| |||||
0,200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
| nuvarande regler skattning |
| |||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||||||
0,000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
| reformerade regler skattning |
| |||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
16 | 19 | 22 | 25 | 28 | 31 | 34 | 37 | 40 | 43 | 46 | 49 | 52 | 55 | 58 | 61 | 64 |
|
|
|
|
|
|
| Kvinnor |
|
|
|
|
|
|
|
| |
1,400 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,800 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,600 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,400 |
|
|
|
|
|
|
|
|
| nuvarande regler modell |
|
| ||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| reformerade regler modell |
|
| ||||
0,200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
| nuvarande regler skattning |
|
| ||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| reformerade regler skattning |
| |||||
0,000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
16 | 19 | 22 | 25 | 28 | 31 | 34 | 37 | 40 | 43 | 46 | 49 | 52 | 55 | 58 | 61 | 64 |
Ds 2000:39 | Bilaga 4 459 |
|
|
Risker för missvisande resultat
I de scenarier där taket realindexeras kan det vara rimligt att tro att korrigeringsfaktorerna som skattats på 1996 års förhållanden ger kor- rekt nivå på medelpoäng etc. för förtidspensionärer även i framtiden, eftersom andelen inkomster som takas då inte förändras så mycket i förhållande till 1996 års förhållanden. I de scenarier där taket pris- indexeras kommer vi däremot att underskatta medelpoäng etc. för för- tidspensionärer när vi håller korrigeringsfaktorerna konstanta över tiden. De korrekta korrigeringsfaktorerna (som är okända) ökar med tiden i takt med att allt fler inkomster takas. I extremfallet när alla – både förtidspensionärer och icke förtidspensionärer – har inkomster över taknivå ska korrigeringsfaktorn vara 1 (ingen korrigering ska göras), eftersom alla då har samma medelpoäng etc.
Eftersom vi utgår från takade inkomster för jämförelsepopulationen (det representativa urvalet ur hela befolkningen) kommer det att "fattas" medelpoäng mellan k*6,5 basbelopp och 6,5 basbelopp om k är korrigeringsfaktorn: den högsta medelpoängen före korrigeringen är 6,5 vilket blir k*6,5 efter korrigeringen. I verkligheten kommer det att finnas ett antal förtidspensionärer med medelpoäng över k*6,5 basbe- lopp. Analoga intervall med värden som "fattas" kommer att finnas för ATP-pensioner och antagandeinkomster och inkomstrelaterade ersätt- ningar i det reformerade systemet. Samtidigt är korrigeringsfaktorerna valda så att medelvärdena (och summorna) för dessa variabler – efter korrigeringen – stämmer med värdena för faktiska förtidspensionärer. Om medelvärdet av inkomstrelaterade ersättningar stämmer men vi har fel fördelning kan det potentiellt leda till en felaktig skattning av ga- rantikostnader och skatteintäkter. Om vi tänker oss att vi startar med den felaktiga fördelningen och ska skapa den korrekta så måste vissa inkomster höjas till de inkomslägen som "fattas". För att bibehålla me- delvärdet (som ju är korrekt) måste samtidigt andra inkomster sänkas. De senare kan (men behöver inte) vara sådana som efter sänkningen berörs av garantin. I så fall ökar garantikostnaden i och med sänk- ningen, dvs. med den korrekta fördelningen har vi en högre garanti- kostnad. Det är alltså möjligt att vi genom proceduren med korrige- ringsfaktorer underskattar garantikostnaden.
Vad gäller skatteintäkterna så kan proceduren leda till både en över- och en underskattning beroende på exakt hur den modellgenererade fördelningen av ersättningsnivåer skiljer sig från den riktiga fördel- ningen.
460 Bilaga 4 | Ds 2000:39 |
|
|
Modellens felmarginaler
Den framtida kostnaden för sjukbidrag och förtidspension enligt nu- varande regler och hur den förhåller sig till kostnaden enligt reforme- rade regler beror av en rad faktorer om vars utveckling vi inte kan veta något med säkerhet. Två av dessa faktorer, som har särskilt stor bety- delse, har vi i analysen hanterat genom att skapa alternativa scenarier och beräkna kostnaden i respektive scenario. Det gäller förtidspensio- neringsriskerna och tillväxten av genomsnittliga inkomster för samtliga inkomsttagare. Exempel på andra faktorer som bestämmer utfallet är sannolikheten för förtidspensionärer att återgå i aktiv status, döds- riskerna för förtidspensionärer, fördelningen mellan hela och olika grader av partiella förmåner, storleken på immigrationen till Sverige, andelen gifta respektive ogifta samt förtidspensionärenas inkomster före pensioneringen. På sikt har även utvecklingen av födelsetalet och andelen personer i arbetskraften betydelse. I samtliga fall har inte bara den sammanlagda nivån utan också åldersfördelningen betydelse.
Av denna uppräkning framgår att även om vi antar en viss utveck- ling av pensioneringsfrekvenser och tillväxt i genomsnittsinkomster så återstår betydande osäkerhetsmarginaler på grund av alla andra faktorer som har betydelse för utfallet. Särskilt viktig bland dessa är utveck- lingen av förtidspensionärernas inkomster före pensioneringen. Beräk- ningarna med hjälp av den dynamiska modellen kompletteras av beräk- ningar med Riksförsäkringsverkets statiska simuleringsmodell för ny- beviljade förtidspensionärer som i pricip är en modell som innehåller regelverket och vars indata är faktiska uppgifter om en årskull av nybe- viljade sjukbidrag eller förtidspensioner. En fördel med den statiska modellen är just att beräkningarna baseras på faktiska inkomster i stället för modellgenererade inkomster. Å andra sidan kan vi inte veta i vilken utsträckning inkomsthistoriken för nybeviljade förtidspensioner t.ex. år 2003 kommer att likna inkomsthistoriken för nybeviljade år 1996 eller 1997 (efter justering för en högre inkomstnivå) – eller för den delen andra år där det finns data för faktiska förtispensionärer. Ingendera analystekniken kan upphäva osäkerheten om framtiden.
Utöver osäkerhet i utfallet som härrör från osäkerhet om utveck- lingen av olika bestämmande faktorer finns en tekniskt betingad osäkerhet. Simuleringsförfarandet bygger på ett stort antal slumpningar av händelser i modellen. Upprepade simuleringar med samma indata men med olika sluptalsfrön ger något olika resultat. Variationen i an- talet förtidspensionärer från körning till körning av detta skäl är cirka en procent.
En ambitiös analys av den dynamiska modellens felmarginaler skulle kunna genomföras så att man går igenom alla faktorer som har
Ds 2000:39 | Bilaga 4 461 |
|
|
betydelse för utfallet och för varje faktor tilldelas de olika möjliga vär- dena en bedömd sannolikhet att faktorn i framtiden antar det värdet. Sedan körs ett stort antal simuleringar med olika kombinationer av vär- den för de faktorer som bestämmer utfallet. På så sätt kan en sannolik- hetsfördelning – och ett konfidensintervall – för utfallet skapas.
I avsaknad av en sådan analys av modellens felmarginaler är det vår bedömning att en kostnadsskillnad mellan reformerade och nuvarande regler på några hundra miljoner kronor bör anses falla inom felmargi- nalen.
Ds 2000:39 | Bilaga 5 463 |
|
|
Utgiftsutveckling för förtidspensioner och sjukersättningar 2000-2025
Denna bilaga är ett komplement till den redovisning av förslagens finansiella konsekvenser som finns i avsnitt 14.2.
I tabellerna 1–16 redovisas resultat av beräkningar av den finansiella utvecklingen för förtidspensioner och sjukersättningar med RFV:s simuleringsmodell under åren 2000–2025. Beräkningarna har utförts med olika antaganden om genomsnittlig årlig reallönetillväxt (1, 2 och 3 procent) och med fem olika alternativ för indexering. I tabeller- na 1–14 visas beräkningar enligt huvudscenariot för utveckling av an- talet ersättningstagare. I tabell 15 och 16 visas beräkningar med ytter- ligare två scenarier som Statskontoret utarbetat. I tabell 17 visas antalet med förtidspension/sjukersättning enligt de tre olika riskscenarierna.
Tabell 1: Nettoutgifter för förtidspensioner och sjukersättningar inklusive statliga ålderspensionsavgifter 2000–2025, huvudscenario, reallönetillväxt 1 procent, belopp i miljarder kronor, 1999-års priser.
År | Nuvarande | Reformerade regler, olika indexeringsalternativ |
| |||
| regler | Alt A, | Alt B | Alt C | Alt D | Alt E, |
|
| enbart |
|
|
| enbart |
|
| prisindex |
|
|
| reallöne- |
|
|
|
|
|
| index |
2000 | 38,8 | 38,8 | 38,8 | 38,8 | 38,8 | 38,8 |
2005 | 40,7 | 40,1 | 40,5 | 40,5 | 40,4 | 41,5 |
2010 | 41,1 | 39,1 | 39,9 | 40,4 | 40,0 | 42,1 |
2015 | 39,3 | 36,6 | 37,5 | 38,7 | 38,1 | 40,8 |
2020 | 40,4 | 36,9 | 38,0 | 40,0 | 39,3 | 42,6 |
2025 | 41,3 | 37,4 | 38,5 | 41,5 | 40,6 | 44,6 |
464 Bilaga 5 | Ds 2000:39 |
|
|
Tabell 2: Nettoutgifter för förtidspensioner och sjukersättningar inklusive statliga ålderspensionsavgifter 2000–2025, huvudscenario, reallönetillväxt 2 procent, belopp i miljarder kronor, 1999-års priser.
År | Nuvarande | Reformerade regler, olika indexeringsalternativ |
| |||
| regler | Alt A, | Alt B | Alt C | Alt D | Alt E, |
|
| enbart |
|
|
| enbart |
|
| prisindex |
|
|
| reallöne- |
|
|
|
|
|
| index |
2000 | 38,8 | 38,8 | 38,8 | 38,8 | 38,8 | 38,8 |
2005 | 40,7 | 40,1 | 40,5 | 40,5 | 40,4 | 41,5 |
2010 | 41,1 | 39,1 | 40,2 | 40,8 | 40,2 | 43,2 |
2015 | 39,4 | 36,7 | 38,3 | 40,0 | 39,1 | 43,8 |
2020 | 40,8 | 37,3 | 39,4 | 42,7 | 41,4 | 47,8 |
2025 | 42,1 | 38,1 | 40,4 | 46,0 | 44,5 | 52,4 |
Tabell 3: Nettoutgifter för förtidspensioner och sjukersättningar inklusive statliga ålderspensionsavgifter 2000–2025, huvudscenario, reallönetillväxt 3 procent, belopp i miljarder kronor, 1999-års priser.
År | Nuvarande | Reformerade regler, olika indexeringsalternativ |
| |||
| regler | Alt A, | Alt B | Alt C | Alt D | Alt E, |
|
| enbart |
|
|
| enbart |
|
| prisindex |
|
|
| reallöne- |
|
|
|
|
|
| index |
2000 | 38,8 | 38,8 | 38,8 | 38,8 | 38,8 | 38,8 |
2005 | 40,7 | 40,1 | 40,5 | 40,5 | 40,4 | 41,5 |
2010 | 41,0 | 39,0 | 40,5 | 41,1 | 40,4 | 44,3 |
2015 | 39,5 | 36,7 | 39,2 | 41,3 | 40,0 | 46,8 |
2020 | 41,1 | 37,5 | 40,7 | 45,5 | 43,8 | 53,5 |
2025 | 42,5 | 38,4 | 42,2 | 51,0 | 48,8 | 61,5 |
Ds 2000:39 | Bilaga 5 465 |
|
|
Tabell 4: Nettoutgifter för förtidspensioner och sjukersättningar inklusive statliga ålderspensionsavgifter 2000–2025, huvudscenario, reallönetillväxt 1 procent, procent av avgiftsunderlag1.
År | Nuvarande | Reformerade regler, olika indexeringsalternativ |
| |||
| regler | Alt A, | Alt B | Alt C | Alt D | Alt E, |
|
| enbart |
|
|
| enbart |
|
| prisindex |
|
|
| reallöne- |
|
|
|
|
|
| index |
2000 | 3,9 | 3,9 | 3,9 | 3,9 | 3,9 | 3,9 |
2005 | 3,7 | 3,7 | 3,7 | 3,7 | 3,7 | 3,8 |
2010 | 3,6 | 3,4 | 3,5 | 3,5 | 3,5 | 3,7 |
2015 | 3,3 | 3,1 | 3,2 | 3,3 | 3,2 | 3,4 |
2020 | 3,3 | 3,0 | 3,1 | 3,3 | 3,2 | 3,5 |
2025 | 3,2 | 2,9 | 3,0 | 3,3 | 3,2 | 3,5 |
Tabell 5: Nettoutgifter för förtidspensioner och sjukersättningar inklusive statliga ålderspensionsavgifter 2000–2025, huvudscenario, reallönetillväxt 2 procent, procent av avgiftsunderlag.
År | Nuvarande | Reformerade regler, olika indexeringsalternativ |
| |||
| regler | Alt A, | Alt B | Alt C | Alt D | Alt E, |
|
| enbart |
|
|
| enbart |
|
| prisindex |
|
|
| reallöne- |
|
|
|
|
|
| index |
2000 | 3,9 | 3,9 | 3,9 | 3,9 | 3,9 | 3,9 |
2005 | 3,7 | 3,7 | 3,7 | 3,7 | 3,7 | 3,8 |
2010 | 3,4 | 3,2 | 3,3 | 3,4 | 3,3 | 3,6 |
2015 | 3,0 | 2,8 | 2,9 | 3,1 | 3,0 | 3,3 |
2020 | 2,9 | 2,6 | 2,8 | 3,0 | 2,9 | 3,4 |
2025 | 2,7 | 2,5 | 2,6 | 3,0 | 2,9 | 3,4 |
1 Avser det sammanlagda underlaget för uttag av arbetsgivaravgifter och uttag av statlig ålderspensionsavgift.
466 Bilaga 5 | Ds 2000:39 |
|
|
Tabell 6: Nettoutgifter för förtidspensioner och sjukersättningar inklusive statliga ålderspensionsavgifter 2000–2025, huvudscenario, reallönetillväxt 3 procent, procent av avgiftsunderlag.
År | Nuvarande | Reformerade regler, olika indexeringsalternativ |
| |||
| regler | Alt A, | Alt B | Alt C | Alt D | Alt E, |
|
| enbart |
|
|
| enbart |
|
| prisindex |
|
|
| reallöne- |
|
|
|
|
|
| index |
2000 | 3,9 | 3,9 | 3,9 | 3,9 | 3,9 | 3,9 |
2005 | 3,7 | 3,7 | 3,7 | 3,7 | 3,7 | 3,8 |
2010 | 3,2 | 3,1 | 3,2 | 3,2 | 3,2 | 3,5 |
2015 | 2,7 | 2,5 | 2,7 | 2,9 | 2,8 | 3,2 |
2020 | 2,5 | 2,3 | 2,5 | 2,8 | 2,7 | 3,3 |
2025 | 2,3 | 2,0 | 2,2 | 2,7 | 2,6 | 3,3 |
Tabell 7: Bruttoutgifter för förtidspensioner och sjukersättningar inklusive statliga ålderspensionsavgifter 2000–2025, huvudscenario, reallönetillväxt 2 procent, belopp i miljarder kronor, 1999-års priser.
År | Nuvarande | Reformerade regler, olika indexeringsalternativ |
| |||
| regler | Alt A, | Alt B | Alt C | Alt D | Alt E, |
|
| enbart |
|
|
| enbart |
|
| prisindex |
|
|
| reallöne- |
|
|
|
|
|
| index |
2000 | 47,1 | 47,1 | 47,1 | 47,1 | 47,1 | 47,1 |
2005 | 49,7 | 52,2 | 52,8 | 52,8 | 52,6 | 54,1 |
2010 | 50,5 | 51,0 | 52,5 | 53,3 | 52,5 | 56,7 |
2015 | 48,8 | 48,1 | 50,3 | 52,6 | 51,3 | 57,8 |
2020 | 51,0 | 49,0 | 51,8 | 56,4 | 54,6 | 63,4 |
2025 | 52,9 | 50,2 | 53,3 | 61,0 | 58,7 | 69,8 |
Ds 2000:39 | Bilaga 5 467 |
|
|
Tabell 8: Bruttoutgifter för förtidspensioner och sjukersättningar inklusive statliga ålderspensionsavgifter 2000–2025, huvudscenario, reallönetillväxt 2 procent, procent av avgiftsunderlag.
År | Nuvarande | Reformerade regler, olika indexeringsalternativ |
| |||
| regler | Alt A, | Alt B | Alt C | Alt D | Alt E, |
|
| enbart |
|
|
| enbart |
|
| prisindex |
|
|
| reallöne- |
|
|
|
|
|
| index |
2000 | 4,8 | 4,8 | 4,8 | 4,8 | 4,8 | 4,8 |
2005 | 4,5 | 4,8 | 4,8 | 4,8 | 4,8 | 4,9 |
2010 | 4,2 | 4,2 | 4,4 | 4,4 | 4,4 | 4,7 |
2015 | 3,7 | 3,7 | 3,8 | 4,0 | 3,9 | 4,4 |
2020 | 3,6 | 3,5 | 3,6 | 4,0 | 3,8 | 4,5 |
2025 | 3,4 | 3,2 | 3,4 | 3,9 | 3,8 | 4,5 |
Tabell 9: Bruttoutgifter för förtidspensioner och sjukersättningar 2000–2025, huvudscenario, reallönetillväxt 2 procent, belopp i miljarder kronor, 1999-års priser.
År | Nuvarande | Reformerade regler, olika indexeringsalternativ |
| |||
År | regler | Alt A, | Alt B | Alt C | Alt D | Alt E, |
|
| enbart |
|
|
| enbart |
|
| prisindex |
|
|
| reallöne- |
|
|
|
|
|
| index |
2000 | 38,2 | 38,2 | 38,2 | 38,2 | 38,2 | 38,2 |
2005 | 40,3 | 43,0 | 43,5 | 43,5 | 43,3 | 44,5 |
2010 | 40,9 | 42,0 | 43,1 | 44,0 | 43,2 | 46,7 |
2015 | 39,4 | 39,5 | 41,1 | 43,3 | 42,0 | 47,6 |
2020 | 41,0 | 40,0 | 42,1 | 46,3 | 44,5 | 52,1 |
2025 | 42,4 | 40,9 | 43,3 | 49,9 | 47,7 | 57,4 |
468 Bilaga 5 | Ds 2000:39 |
|
|
Tabell 10: Bruttoutgifter för förtidspensioner och sjukersättningar 2000–2025, huvudscenario, reallönetillväxt 2 procent, belopp i miljarder kronor, procent av avgiftsunderlag.
År | Nuvarande | Reformerade regler, olika indexeringsalternativ |
| |||
| regler | Alt A, | Alt B | Alt C | Alt D | Alt E, |
|
| enbart |
|
|
| enbart |
|
| prisindex |
|
|
| reallöne- |
|
|
|
|
|
| index |
2000 | 3,9 | 3,9 | 3,9 | 3,9 | 3,9 | 3,9 |
2005 | 3,7 | 3,9 | 4,0 | 4,0 | 4,0 | 4,1 |
2010 | 3,4 | 3,5 | 3,6 | 3,6 | 3,6 | 3,9 |
2015 | 3,0 | 3,0 | 3,1 | 3,3 | 3,2 | 3,6 |
2020 | 2,9 | 2,8 | 3,0 | 3,3 | 3,1 | 3,7 |
2025 | 2,7 | 2,6 | 2,8 | 3,2 | 3,1 | 3,7 |
Tabell 11: Nettoutgifter för förtidspensioner och sjukersättningar 2000–2025, huvudscenario, reallönetillväxt 1 procent, belopp i miljarder kronor, 1999-års priser.
År | Nuvarande | Reformerade regler, olika indexeringsalternativ |
| |||
| regler | Alt A, | Alt B | Alt C | Alt D | Alt E, |
|
| enbart |
|
|
| enbart |
|
| prisindex |
|
|
| reallöne- |
|
|
|
|
|
| index |
2000 | 29,9 | 29,9 | 29,9 | 29,9 | 29,9 | 29,9 |
2005 | 31,2 | 30,9 | 31,2 | 31,2 | 31,1 | 31,9 |
2010 | 31,5 | 30,1 | 30,6 | 31,1 | 30,7 | 32,4 |
2015 | 30,0 | 28,1 | 28,7 | 29,8 | 29,2 | 31,4 |
2020 | 30,7 | 28,2 | 28,9 | 30,7 | 29,9 | 32,7 |
2025 | 31,3 | 28,4 | 29,2 | 31,7 | 30,8 | 34,1 |
Ds 2000:39 | Bilaga 5 469 |
|
|
Tabell 12: Nettoutgifter för förtidspensioner och sjukersättningar 2000– 2025, huvudscenario, reallönetillväxt 2 procent, belopp i miljarder kronor, 1999-års priser.
År | Nuvarande | Reformerade regler, olika indexeringsalternativ |
| |||
| regler | Alt A, | Alt B | Alt C | Alt D | Alt E, |
|
| enbart |
|
|
| enbart |
|
| prisindex |
|
|
| reallöne- |
|
|
|
|
|
| index |
2000 | 29,9 | 29,9 | 29,9 | 29,9 | 29,9 | 29,9 |
2005 | 31,2 | 30,9 | 31,2 | 31,2 | 31,1 | 31,9 |
2010 | 31,4 | 30,1 | 30,8 | 31,4 | 30,8 | 33,2 |
2015 | 30,0 | 28,1 | 29,2 | 30,7 | 29,8 | 33,6 |
2020 | 30,8 | 28,3 | 29,7 | 32,6 | 31,3 | 36,5 |
2025 | 31,5 | 28,7 | 30,4 | 34,9 | 33,4 | 39,9 |
Tabell 13: Nettoutgifter för förtidspensioner och sjukersättningar 2000–2025, huvudscenario, reallönetillväxt 3 procent, belopp i miljarder kronor, 1999-års priser.
År | Nuvarande | Reformerade regler, olika indexeringsalternativ |
| |||
| regler | Alt A, | Alt B | Alt C | Alt D | Alt E, |
|
| enbart |
|
|
| enbart |
|
| prisindex |
|
|
| reallöne- |
|
|
|
|
|
| index |
2000 | 29,9 | 29,9 | 29,9 | 29,9 | 29,9 | 29,9 |
2005 | 31,2 | 30,9 | 31,2 | 31,2 | 31,1 | 31,9 |
2010 | 31,4 | 30,0 | 31,0 | 31,6 | 30,9 | 34,0 |
2015 | 29,9 | 28,0 | 29,7 | 31,6 | 30,4 | 35,9 |
2020 | 30,8 | 28,4 | 30,6 | 34,6 | 32,9 | 40,8 |
2025 | 31,6 | 28,8 | 31,4 | 38,5 | 36,3 | 46,7 |
470 Bilaga 5 | Ds 2000:39 |
|
|
Tabell 14: Statlig ålderspensionsavgift avseende förtidspensioner och sjukersättningar 2000–2025, huvudscenario, reallönetillväxt 2 procent, belopp i miljarder kronor, 1999-års priser.
År | Nuvarande | Reformerade regler, olika indexeringsalternativ |
| |||
År | regler | Alt A, | Alt B | Alt C | Alt D | Alt E, |
|
| enbart |
|
|
| enbart |
|
| prisindex |
|
|
| reallöne- |
|
|
|
|
|
| index |
2000 | 8,9 | 8,9 | 8,9 | 8,9 | 8,9 | 8,9 |
2005 | 9,4 | 9,2 | 9,4 | 9,3 | 9,3 | 9,6 |
2010 | 9,6 | 9,0 | 9,4 | 9,4 | 9,4 | 10,0 |
2015 | 9,4 | 8,6 | 9,1 | 9,3 | 9,3 | 10,2 |
2020 | 10,0 | 9,0 | 9,6 | 10,1 | 10,1 | 11,3 |
2025 | 10,5 | 9,3 | 10,1 | 11,1 | 11,1 | 12,5 |
Tabell 15: Nettoutgifter för förtidspensioner och sjukersättningar inklusive statliga ålderspensionsavgifter 2000–2025, högre risk, reallönetillväxt 2 procent, belopp i miljarder kronor, 1999-års priser.
År | Nuvarande | Reformerade regler, olika indexeringsalternativ |
| |||
| regler | Alt A, | Alt B | Alt C | Alt D | Alt E, |
|
| enbart |
|
|
| enbart |
|
| prisindex |
|
|
| reallöne- |
|
|
|
|
|
| index |
2000 | 38,8 | 38,8 | 38,8 | 38,8 | 38,8 | 38,8 |
2005 | 40,7 | 40,1 | 40,6 | 40,6 | 40,4 | 41,6 |
2010 | 42,2 | 40,1 | 41,2 | 41,8 | 41,2 | 44,3 |
2015 | 41,6 | 38,6 | 40,3 | 42,0 | 41,0 | 46,0 |
2020 | 44,4 | 40,6 | 42,8 | 46,4 | 45,0 | 51,9 |
2025 | 46,6 | 42,1 | 44,7 | 50,8 | 49,0 | 57,9 |
Ds 2000:39 | Bilaga 5 471 |
|
|
Tabell 16: Nettoutgifter för förtidspensioner och sjukersättningar inklusive statliga ålderspensionsavgifter 2000–2025, lägre risk, reallönetillväxt 2 procent, belopp i miljarder kronor, 1999-års priser.
År | Nuvarande | Reformerade regler, olika indexeringsalternativ |
| |||
| regler | Alt A, | Alt B | Alt C | Alt D | Alt E, |
|
| enbart |
|
|
| enbart |
|
| prisindex |
|
|
| reallöne- |
|
|
|
|
|
| index |
2000 | 38,8 | 38,8 | 38,8 | 38,8 | 38,8 | 38,8 |
2005 | 40,6 | 40,0 | 40,5 | 40,5 | 40,3 | 41,5 |
2010 | 40,5 | 38,6 | 39,7 | 40,2 | 39,7 | 42,7 |
2015 | 38,4 | 35,8 | 37,4 | 39,0 | 38,1 | 42,8 |
2020 | 38,5 | 35,3 | 37,4 | 40,4 | 39,1 | 45,4 |
2025 | 40,0 | 36,3 | 38,6 | 43,7 | 42,2 | 50,0 |
Tabell 17: Utveckling av antalet personer med förtidspension/sjuk- ersättning 2000–20252, olika riskscenarier, tusental
År | Huvud- | Högre | Lägre |
| alternativ | risk | risk |
2000 | 437 | 437 | 437 |
2005 | 453 | 456 | 453 |
2010 | 445 | 462 | 442 |
2015 | 425 | 453 | 419 |
2020 | 424 | 469 | 411 |
2025 | 428 | 478 | 414 |
2 I beräkningarna är antalet med förtidspension/sjukersättning 3,5 procent
fler än vad som redovisas i den offentliga statistiken på grund av att det varje år beslutas om beviljande av retroaktiva ersättningar.