Östersjöprogram för framtiden : studie gällande behovet av fortsatta särskilda statliga insatser för att främja näringslivsutveckling i Östersjöregionen efter år 2003 - del 2
Departementsserien 2002:46
5Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen
Vi har i detta kapitel sökt kartlägga insatser jämförbara med Östersjömiljard 2 som genomförs av ett antal i detta avseende intressanta länder. I jämförelsen medtas inte i första hand näringslivsfrämjande insatser liknande dem som sker i Sidas regi. Gränserna är dock oklara. I fallet Östersjömiljard 2 betyder ”främja näringslivsutveckling” att:
-Utifrån ett svenskt intresse stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i Östersjöregionen
-Förstärka svenska företags position i Östersjöregionen och förbättra förutsättningarna för svenska företags deltagande i utvecklingen av regionens näringsliv. Svenska små och medelstora företags möjligheter i regionen bör därvid ges särskild vikt.
Insatserna under ÖM 2 har svenska företags behov som utgångspunkt medan det näringslivsfrämjande stödet genom Sida har mottagarlandets behov som referens.
Jämförelsen här baseras dels på tidigare skrivet material, dels specialrapporter i ämnet våren 2002 från de svenska ambassaderna i regionen och i respektive land (Danmark, Finland, Kanada, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland). Länderna har valts ut p g a sin geografiska närhet eller som i fallen Kanada och Nederländerna för att de under studiens gång nämnts som exempel på länder som är aktiva i regionen.
177
| Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen | Ds 2002:46 |
5.1Danmark
Danmark har inget program som är omedelbart jämförbart med Östersjömiljard 2. Det danska utvecklingssamarbetet, den s k Øststøtten, har dock tidigare gett goda möjligheter för danska företag. Program som Miljöstödsordningen, Miljöinvesterings– faciliteten och Miljörelaterade energiinsatser har varit betydelsefulla. Dessa program har emellertid skurits ned kraftigt av den nya danska regeringen i det program som lades fram i mars 2002. Vissa insatser kommer även fortsättningsvis att finnas kvar vad gäller miljö och energi. Stödet kommer att fokuseras kraftigt på Östersjöområdet, S:t Petersburg, Kaliningrad, i viss omfattning Pskov. Vad avser det näringslivsinriktade stödet har de tidigare stödordningarna för danska företag med intresse i Östersjöländerna i allt större utsträckning ersatts av insatser för uppbyggnad av goda ramvillkor i de berörda länderna. Detta omfattar aktiviteter för att underlätta för handel och investeringar i regionen, t.ex genom lägre tullar och tekniska handelshinder, gemensamma regler för certifiering, standardisering och ackreditering samt minskade administrativa hinder vid gränspassering.
Näringslivsstödet omfattade bl.a. så kallade sektorsprogram och insatser samt företagsutveckling i Östersjöregionen under ledning av bl.a. de tidigare undervisnings-, livsmedels- och näringsministerierna. I den tidigare Erhvervsfremmestyrelsens – nuvarande Erhvervsog Boligstyrelsen – regi administrerades aktiviteter för att främja uppbyggnaden av små och medelstora företag i Östersjöregionen, utveckla företagsledares ledaregen– skaper samt insatser för att bygga upp kommersiellt samarbete mellan danska och östeuropeiska företag. Fokus inriktades t.ex på att stärka olika industribranscher, inom bl.a. trä-, metall-, agro-, textil-, energi-, miljö- och plastindustrin, i de baltiska länderna, Polen, S:t Petersburgsområdet och Kaliningrad.
I det näringslivsorienterade biståndet inom Øststøtten ingår kapitaltillskott till IØ-fonden (motsvarande Swedfund),
Investeringsfonden for Østlandene, samt sektorsprogram via
178
| Ds 2002:46 | Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen |
näringsdepartementet och andra fackministerier bl.a. för små och medelstora företag. Två tunga poster direkt näringslivsorinterat bistånd, Miljøkreditordningen och ett kapitaltillskott till MIØ- fonden (The Environmental Investment facility for Central and Eastern Europe), återfinns även under det miljöinriktade insatserna. Utöver dessa program hade investeringsgarantier utfärdats under den särskilda ordningen för Östeuropa samt garantier under den särskilda ramen för exportkrediter som liknar de svenska så kallade Baltramen hos Exportkredit– nämnden. År 1998 inrättades även en ny kreditram för finasiering av miljöprojekt i Östeuropa, Miljøkreditordningen for Østeuropa, MKØ. Danmark är i och med det det enda land som tillhandahåller mjuka krediter för miljöinvesteringar i Ryssland. Krediterna löper i normalfallet 5–10 år till 6 procents ränta och kan även kombineras med en gåvokomponent på upp till 25 procent av det totala beloppet. Ramen vänder sig till danska företag men har inte varit någon framgång p g a administrativa problem varför den totala kreditramen halverades 2001. Investeringsgarantiordningen för Östeuropa suspenderades för Ryssland vid krisen 1998. Eventuellt kommer den att öppnas upp igen i den närmaste framtiden.
En regional direkt näringslivsinriktad insats är det program för affärskontakter mellan danska företag och företag i nordvästra Ryssland som bedrivs i statens regi. Vidare finns IÖ – Investment Fund for Central and Eastern Europe som är en del av Danish Investment Fund. Det är en investeringsfacilitet som omfattar hela Östeuropa. Syftet är att främja joint ventures genom aktiekapital och lån. Fonden går också in som en styrelsemedlem. Stöd kan ges till både stora och små projekt, även pilotprojekt. Projekten måste vara kommersiellt hållbara. Fonden är en självständig organisation där utrikesministeriet utser styrelsen och verkställande direktör.
Stöd kan också lämnas till en grupp företag, minst fem, som går samman för att undersöka och utveckla en ny marknad. Gruppen kan ansöka om bidrag hos Danish Trade Council för att resa till marknaden. Kravet är att marknaden är helt ny för
179
| Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen | Ds 2002:46 |
företagen och att de har en väl genomarbetad strategi. Bidraget täcker endast en mindre del av kostnaden. Företagen själva står för huvuddelen.
Handelsavdelningen på de danska ambassaderna arbetar bl.a. med rådgivning, marknadsanalyser, mässor och besöksresor. Tjänstemännen får sin lön via utrikesministeriet men måste i övrigt få verksamheten att gå runt genom konsultuppdrag. Kostnaden för arbetet är 600 DKR per timme. Genom ett s k SME support scheme kan företag med högst 50 anställda få stöd för att göra en marknadsundersökning. Företagen får då rabatt på den avgift ambassadens handelsavdelning tar för sina tjänster. Rabatten är progressiv, d v s ju större projekt och kostnad desto större rabatt.
Till detta ska läggas leveranser av utrustning och tjänster som danska företag gör till olika stödinsatser. I en rapport om det danska biståndsåterflödet från Östsamarbetet åren 1991–1996 angavs procentsatsen 150 procent. Det visar att danska leverantörer varit duktiga på att utnyttja möjligheter vad gäller andra finansiärer än den danska staten. Det danska biståndet till Östeuropa är i princip mottagarstyrt men genom att Danmark valt att fokusera stödet på de områden där deras resursbas har komparativa fördelar samt hjälpt till på traven med tillämpade upphandlingsformer lyckas man uppnå så goda återflödessiffror.
Danskt samarbete med Central- och Östeuropa administreras genom departement och myndigheter som sköter upphandling av underleverantörer som genomför projekten. Danskt näringsliv har nära kontakt med dessa departement och myndigheter vid planeringen av östsamarbetet. Den hittillsvarande långt drivna decentraliseringen av stöd- och biståndsinsatserna till olika departement och underlydande myndigheter kontrasterar till den mer centraliserade administrationen av de svenska s.k. Östersjömiljarderna. Enligt flera källor i det danska regeringskansliet kommer den nya öststrategin att samlas på ett betydligt färre antal departement för att skapa bättre överskådlighet och effektivitet. Större fokus kommer att riktas mot stöd till kandidatländernas förberedelser för EU-medlemskap och en
180
| Ds 2002:46 | Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen |
ökande andel kommer att kanaliseras genom EU:s program och fonder.
5.2Finland
Något renodlat program syftande till näringslivutveckling i Östersjöregionen liknande Östersjömiljarderna har inte Finland.
Det finska närområdesutvecklingssamarbetet inriktas framförallt på Baltikum och nordvästra Ryssland. År 2001 uppgick det till 38,9 miljoner euro, varav utrikesministeriet förfogade över 31,1 miljoner euro och resten fördelades på övriga ministerier, bl.a. miljöministeriet. Motsvarande siffror för 2002 är 43 miljoner euro och 35,3 miljoner euro. I motsats till många av de andra länderna har Finland alltså ökat sitt stöd till regionen. En stor del, ca 40 procent, av närområdesut– vecklingssamarbetet går till stöd till olika multilaterala organ, inkluderande kostnader för ett tiotal finska sekonderingar till dessa organ. Samarbete med multilaterala finansieringsinstitut och EU:s olika program är ett genomgående tema för finskt bistånd. Syftet är att på så sätt få tillgång till finansiering som vida överstiger nationell kapacitet och man finansierar förstudier till projekt där offentlig upphandling tillämpas. Närings– livsutveckling existerar inte som ett eget mål men ingår ibland som en komponent i olika projekt och t.ex i vissa EBRD-projekt som stöds via närområdesutvecklingssamarbetet. Det finns inte heller några formella krav på att närområdesutvecklings– samarbetet skall gynna finskt näringsliv men utgångspunkten för samarbetet är (enligt 1999 års verksamhetsberättelse) att det skall gynna finska nationella politiska och ekonomiska intressen. I praktiken går alla uppdrag till finska företag. Det finns dock ett anslag för FINNFUNDS aktiekapital (finsk motsvarighet till Swedfund). Dessutom har Finland som nämnt ovan sekonderingar vid multilaterala organ, framförallt IFI:s vilkas arbete kompletteras av finska s k trust fonder vid de viktigaste IFI:s, inklusive NIB och Nefco.
181
| Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen | Ds 2002:46 |
Från anslaget för närområdesutvecklingssamarbetet finansieras även Finpro (Finlands motsvarighet till exportrådet) med ett årligt bidrag om ca 140 miljoner FIM. Finpro utför inom ramen för detta anslag liknande uppgifter, framförallt inriktade på små- och medelstora företag, som det svenska Exportrådet och de svenska projektexportfrämjarna vid IFI:s och EU: bevakning av multilaterala bankers projektverksamhet och spridning av information om dessa, hjälp med anbuds– ansökningar och kontakter i allmänhet med dessa institutioner, kurser och seminarier, delegationsbesök etc. Finpros tjänster är subventionerade till en nivå som gör att små- och medelstora företag har råd att utnyttja dem.
Finland har i likhet med den svenska Baltramen inrättat en särskild garantiram mot i första hand transitionsländerna. Ramen administreras av FINNVERA, före detta finska garanticentralen. Swedfunds finska motsvarighet FINNFUND har i motsats till Swedfund och den danska motsvarigheten IØ-fonden inte någon särskild fond för verksamhet i Östeuropa. FINNFUND har dock tilldelats medel från anslaget för närområdes– utvecklingssamarbetet. Verksamheten förväntas få en allt starkare inriktning mot Ryssland medan den väntas plana ut i de baltiska länderna och tas över av marknadens gängse instrument.
Finland har inga egna finansieringsfaciliteter förutom de ovan nämnda utan fokuserar på goda kontakter med IFI:s för finansiering till större projekt som man nationellt inte har möjlighet att stödja. Förutom sekondering av personal och inrättande av trust fonder förlitar sig Finland på sina fördelar genom geografisk närhet och långa och goda erfarenheter av samarbete med Ryssland som konkurrensfördelar. Dessutom anses placeringen av NIB, Nefco och Nopef i Helsingfors gynna finskt näringsliv. Bland annat deltar representanter från institutionerna vid finska planeringssmöten för östsamarbetet.
182
| Ds 2002:46 | Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen |
5.3Kanada
Kanada är, förutom Nederländerna, det land som har ett speciellt program som kan jämföras med Östersjömiljarderna, det s k
Renaissance Eastern Europe programme. Det är ett program inom ramen för det kanadensiska utvecklingssamarbetet och hanteras av CIDA, den kanadensiska biståndsmyndigheten. Tanken är att kombinera kommersiella mål med utveckling i Central- och Östeuropa. De tre övergripande målsättningarna med programmet är:
-att ge incitament för kanadensiska företag som överväger att investera eller delta i kapitalprojekt i öst,
-att minska kommersiella och investeringsrisker och
-att stödja övergången till en marknadsekonomi i Central- och Östeuropa samt
-att främja handel och investeringar med Kanada.
Direkt investeringsstöd ges bl.a. för dotterbolag, joint ventures och franchising verksamhet. Stöd kan också lämnas för förstudier och kontaktbesök. Projekt som innebär överföring av teknologi och som delfinansieras av kommersiella eller multilaterala källor kan få bidrag. Inga särskilda sektorer är prioriterade, men det skall finnas ett tydligt definierat kommersiellt intresse. NGO:s, individuella konsulter och statliga myndigheter kan inte få stöd från programmet.
Stöd ges också från utrikes- och handelsministeriet. Här finns inget specifikt stöd för Östeuropa men tre generella program kan ändå nämnas. Market Development strategies (MDS) är ett program för stöd för marknadsföring baserat på ett företags internationella marknadsföringsplan. Stöd kan ges för studiebesök, tillresande köpare, deltagande i mässor utomlands, test av produkten för certifiering, kostnad för demonstration av produkten m.m. Det årliga bidraget per ansökan är mellan 5000 och 50 000 dollar. Bidraget betalas tillbaks genom 4 procent av försäljningen under en fyraårsperiod. New-to-Exporting
183
| Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen | Ds 2002:46 |
Companies (NEC) är ett program till stöd för företag som har liten eller ingen erfarenhet av export och som inte nu har kapacitet att exportera eller själva utveckla en internationell marknadsföringsstrategi. Stöd upp till 7 500 dollar kan sökas för besök för att studera marknaden eller för att delta i en internationell mässa. Bidraget betalas tillbaka genom 4 procent av eventuell export under de kommande två åren. Capital Projects Bidding (CPB) är ett program till stöd för företag som i internationell konkurrens bjuder eller förbereder ett anbud för större kapitalprojekt utanför Kanada. Värdet av anbudet måste vara över
1 miljon dollar. Det årliga bidraget uppgår till mellan 5 000– 50 000 dollar. Hela bidraget betalas tillbaks om anbudet är framgångsrikt inom tre år efter att aktivitetsperioden är slut.
5.4Nederländerna
Nederländerna har i likhet med Kanada ett sammanhållet program som i vissa avseenden kan liknas vid Östersjömiljarderna – PSO (Programme for Co-operation with Central and Eastern Europe). Programmet hanteras i Haag av Senter, en myndighet under ekonomiministeriet som har till uppgift att implementera olika program syftande till att stimulera näringslivet samt att främja kontakter mellan regeringen, näringslivet och den akademiska världen. Programmet har två mål:
-att främja transitionen till en marknadsekonomi och utvecklingen av den privata sektorn i Central- och Östeuropa och
-att främja holländska kommersiella intressen, som handel och investeringar, i regionen.
Dessa ursprungliga PSO-insatser har dock avslutats i Estland och i Polen och håller på att fasas ut i Litauen och Lettland. Ett
184
| Ds 2002:46 | Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen |
nytt program har skapats för kandidatländerna till EU där de två ovan citerade målen inte längre är tillämpliga. Målet för det nya ”förmedlemskaps PSO-programmet” är istället inriktat på att inkorporera och implementera EU:s acquis i kandidatländerna. Detta sker genom två sorters insatser:
-”på plats”-insatser genom kortare besök av kollegor, seminarier, kurser och praktisk utbildning för tjänstemän involverade i införlivande och genomförandet av EU:s regelverk.
-Samarbetsprojekt av längre karaktär där offentliganställdas kunskaper utnyttjas men där även experter från den privata sektorn deltar.
Även i de klassiska PSO-projekten är överförandet av teknisk kunskap central men i dessa ”nya” PSO-projekt har fokus skiftats till mottagaren. Att leverera teknologi och hårdvara är bara aktuellt i de fall där det gagnar det primära målet att stärka organisationen och se till att den blir funktionell. Senter tar dock i beaktande vid bedömning av projekt inom vilka sektorer som nederländska företag är starka och har intresse av att delta.
Sedan 1999 har större prioritet getts till Rumänien, Bulgarien, Ukraina och Ryssland i och med att insatser i de fem länder som var först med att starta förhandlingar om EU-medlemskap upphörde. Erfarenheter från den ekonomiska krisen i Ryssland ledde dock till större krav på att den drivande kraften bakom insatserna var företagen. I programmet finns en särskild budgetpost avsatt för Ryssland som uppgår till ca 10 meuro i år. Projekt inom PSO är möjliga inom alla sektorer, men fyra sektorer är prioriterade: jordbruk, industri och teknologi, energi och miljö samt transport och infrastruktur. PSO skall fungera som en katalysator för ett långsiktigt samarbete mellan företag. Stöd kan lämnas till tekniskt samarbete eller kapitalvaror. Hittills har programmet spenderat ca 45 meuro i Ryssland. Det finns inget speciellt stöd för små och medelstora företag i programmet
185
| Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen | Ds 2002:46 |
Vidare finns ett program som kallas PESP. Företag som vill göra investeringar utomlands kan här söka ett bidrag på upp till 120 000 USD, t.ex till förstudier. Programmet är inte specifikt för Östersjöregionen utan omfattar hela världen. Ytterligare ett program som kan nämnas är NMPC, även om det huvudsakligen riktar sig till det lokala näringslivet i samarbetslandet. Inom ramen för programmet reser seniora företagsledare från Nederländerna till andra länder för att lära ut sin erfarenhet. Budgeten för programmet är liten och omfattar hela världen. Vidare ger nederländska regeringen bidrag till t.ex EBRD som är öronmärkta för nederländska företag.
I Nederländerna finns ett Export Promotion Council som är en myndighet under ekonomiministeriet. Där kan information om olika länder inhämtas. Export Promotion Council gör inte några konsultuppdrag. Om mer omfattande arbete krävs för att svara på en fråga eller uppgiften blir för stor, hänvisas företaget till ett utomstående konsultföretag. Ekonomiministeriet har också själv möjlighet att lämna bidrag till företag som förfördelas i upphandlingar med andra länders företag genom att deras regeringar ger dem stöd på olika sätt, t.ex lägre räntor.
5.5Storbritannien
Storbritannien har inget särskilt program till stöd för företag i Östeuropa. Det brittiska utvecklingssamarbetet är sedan 1997 främst inriktat på fattigdomsbekämpning i de absolut fattigaste länderna, vilket betyder att samarbetet i de baltiska länderna och Polen är på väg att fasa ut och helt kommer att upphöra mars 2003. DFID, Department for International Development, som är ansvarigt för utvecklingssamarbetet inriktar stödet till Ryssland och Ukraina främst på institutionsuppbyggnad.
De stödformer som finns för att bistå brittiskt näringsliv gäller hela världen. Brittiska företag kan få stöd för att delta i mässor. I början av varje år gör ambassaden i varje land en lista på de utställningar i stationeringslandet som förefaller vara av
186
| Ds 2002:46 | Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen |
intresse för brittiska företag. Listan skickas till Trade Partners UK, en del av British Trade International som sedan 1999 är huvudansvarig för handelsfrämjande inom det brittiska regeringskansliet. UK Trade godkänner om mässan är intressant för brittiska företag. Om så är fallet kan de företag som deltar i mässan få ett bidrag för sitt deltagande, upp till 50 procent av kostnaden samt resekostnader. Samma företag kan få sådant stöd vid upp till tre tillfällen. Vidare kan visst statligt stöd utgå om ett antal företag eller regionala näringslivsorganisationer går samman och organiserar en resa till en intressant marknad. Det finns också ett program som ger till stöd till företag som vill göra reklam utomlands för sina produkter.
Ambassadernas handelsavdelning har exportrådsliknande verksamhet. De gör bl.a. marknadsanalyser och tar fram möjliga distributörer mot betalning. Fyra timmars arbete kostar 100 pund, 24 timmars arbete 1800 pund. Om den rapport ambassaden producerar kostar mer än 600 pund kan företaget få tillbaka upp till 50 procent av kostnaden om ett besök i landet görs inom 6 månader. Detta för att uppmuntra företag att dra nytta av rapporten och inte stoppa den i en byrålåda. Ambassaden bistår också bl.a. med att arrangera besöksprogram, kontakter med advokater samt tolkning och översättning.
DTI, Department for Trade and Industry, är ansvarigt för handelsrelationerna med länderna utanför EU. Inom DTI arbetar British Trade International, BTI, brittiska motsvarigheten till svenska Exportrådet aktivt för att stödja brittiska företags deltagande i utvecklingssamarbetsfinansierade projekt. Förutom representanter vid ambassaderna och personer sekonderade till de viktigaste IFI:s har de en funktion som påminner om UD-PES med åtta personer anställda i London som bevakar olika organisationer och deras program/projekt som EU, EBRD, Världsbanken, FN:s olika organ och så vidare. Enheten som heter Development Business Team hjälper framförallt små- och medelstora företag med information och hjälp i relation till IFI:s. DTI:s verksamhet är i motsats till DFID:s verksamhet styrd av de brittiska företagens efterfrågan.
187
| Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen | Ds 2002:46 |
DTI arbetar med egna begränsade medel och lägger det mesta på handelsdelegationer, mässor och utställningar men har även inrättat trust fonder i IBRD, IDA och IFC. Den interdeparte– mentala exportfrämjande organisationen, British Trade Partners UK, har högst begränsade resurser till sitt förfogande för näringslivsfrämjande i de berörda länderna. Den begränsas i stort sett till att kunna bistå brittiska företag att ingå i delegationsresor till länderna.
Storbritannien har inte inrättat någon särskild finansieringsform för projekt i Östeuropa, däremot lägger man via BTI ner stora resurser på att hjälpa det inhemska näringslivet att leta fram projekt finansierade av andra. Närheten till EBRD anses vara en fördel. Man har dessutom en trust fond på 1 miljon pund vid EBRD. Brittiska konsulters goda internationella ställning anses också bidra till att dra in brittiska företag i projekt som de brittiska konsulterna utfört förstudier till. Den brittiska motsvarigheten till EKN, Export Credit Guarantee Department, ECGD, har en speciell ram för exportkrediter till Ryssland.
Samarbetet mellan DFID och det brittiska näringslivet är i stort sett obefintligt i och med att de medel som finns tillgängliga är minimala. Det brittiska näringslivet inriktar sig istället på de multilaterala och internationella institutionerna som har betydligt mycket mer att erbjuda. DFID i sin tur inriktar sig också på ett gott samarbete med internationella organisationer, framförallt EU:s olika program som man vid tillfälle samarbetar med i olika projekt.
5.6Tyskland
Tyskland har inget specifikt program för att stödja tyska företag i Östersjöregionen. Det finns ett s k trepelarsystem för att stödja tyska företags aktiviteter över hela världen. De tre pelarna beskrivs som:
188
| Ds 2002:46 | Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen |
-handelsinformation,
-”självhjälp” eller exportfrämjande och
-det politiska ramverket.
Vad gäller information har en federal tysk myndighet för handelsinformation skapats. Myndigheten publicerar nyhetsbrev om olika länder som intresserade företag kan prenumerera på. Dessa nyhetsbrev produceras av korrespondenter stationerade i länderna i fråga. Beträffande ”självhjälp” har ett system av tyska handelskammare i olika länder etablerats. Handelskamrarna kan hjälpa företag med de första kontakterna i landet samt ge information vad gäller exempelvis handelshinder och skattefrågor. De anordnar även seminarier och kongresser. Där det inte finns underlag för en riktig handelskammare, finns det ofta mindre representationskontor med företrädare fån tyskt näringsliv. I Östersjöområdet finns det en handelskammare i Warszawa och en i Moskva samt representationskontor (med potential att växa och utvecklas till regelrätta handelskammare) i St Petersburg, Tallinn, Riga och Vilnius. Dessa representations– kontor/handelskammare samarbetar till viss del med de olika delstater som intresserar sig för respektive region. I de flesta fall är det fråga om en gemensam handelskammare, t.ex Tysk-indiska handelskammaren. Tyska handelskammaren i Ryssland, Verband der Deutschen Wirtshaft in der Russischen Federation, är emellertid endast tysk. Det är en sammanslutning av tyska företag verksamma i Ryssland. I enbart Moskva uppgår antalet tyska företag till ca 1 500. Handelskammaren har ett stort kontor i Moskva och flera regionala kontor, bl.a. i St Petersburg och i Kaliningrad. Verksamheten är gratis för medlemmar. Tyska ambassaden hänvisar flertalet frågor från företag dit. Ett statligt bidrag utgår till Handelskammaren och resten av finansieringen kommer från medlemsavgifter. Handelskammarens verksamhet förefaller relativt likt Exportrådets kostnadsfria verksamhet. Slutligen det politiska ramverket som är ambassadens verksamhet. Ambassaden träder in när någon särskild fråga uppkommer som t.ex behöver tas upp på hög politisk nivå.
189
| Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen | Ds 2002:46 |
Tyskland ger enligt egen uppgift traditionellt blott begränsat stöd till tyska företag som vill etablera eller engagera sig utomlands. Det har funnits en tro på att man skall låta de företag som är starka nog att överleva göra det på egen hand. De senaste åren har emellertid stödet börjat öka efter påtryckningar från företag som pekade på det stöd andra länder ger sina företag. En hel del aktiviteter sker dessutom på regional nivå. Tyska regioner organiserar resor och aktiviteter för att främja samarbetet med sin region. Ofta är deltagandet i dessa resor på mycket hög nivå.
Stödet på nationell nivå ges framförallt genom närings– departementet medelst följande stödmekanismer:
Vermarktungshilfeprogram riktar sig enbart till företag i de nya förbundsländerna (f d DDR). Programmet startades runt 1990 med syfte att möjliggöra en internationell satsning för de företag från östra Tyskland som förlorat stora marknadsandelar efter den tyska återföreningen och avskaffandet av Comecon. Till att börja med lades tyngdpunkten på marknaden i Västeuropa, men man valde senare att även inkludera östra delarna av Europa, där en tydlig marknadspotential för företagen i östra Tyskland kunde urskiljas.
I ett första steg identifieras en intressant bransch eller ett marknadssegment där man tror att de östtyska företagen skulle ha en chans till framgång. I ett andra steg kommer urvalsprocessen där enskilda livskraftiga små och medelstora företag väljs ut för att erbjudas att delta i satsningen. Urvalet genomförs av någon av BMWi:s samarbetspartner (se nedan) på uppdrag av BMWi. I varje programomgång är det i regel ca femton företag som får chansen att genom rådgivning och konsultation få företagets koncept och produkter anpassade till marknadsinträdet. Det krävs samtidigt en hel del av det enskilda företaget då programmet har en deltagaravgift och företagen själva får stå för diverse omkostnader. Deltagarna erbjuds således hjälp till etablering på en ny marknad samtidigt som krav ställs på ett aktivt agerande och ett seriöst intresse från det enskilda företaget.
190
| Ds 2002:46 | Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen |
BMWi:s samarbetspartners. En samarbetspartner till näringsministeriet är ”Ost-Ausschuss” – östutskottet som är en del av BDI – Bundesverband der deutschen Industrie. Östutskottet bistår företags nyetableringar i Ryssland, Baltikum, Kaukasus, Sydösteuropa och Centralasien genom att informera om den ekonomiska utvecklingen i det aktuella landet, ordna seminarier och konferenser med företrädare för respektive regering, näringslivsorganisationer och företag samt på andra sätt bygga nätverk och broar mellan relevanta instanser i Tyskland och dessa länder.
En annan samarbetspartner är ”Bfai” – Bundesagentur für Aussenwirtschaft under näringsministeriet som med säte i Köln agerar som serviceinstans och rådgivare till tyska företag som planerar en etablering i utlandet. Bfai:s medarbetare runt om i världen (Bfai verkar inom 200 länder) rapporterar dagligen till Tyskland och följer i respektive land hur marknaden ser ut och fungerar, vilka utvecklings- och investeringsprojekt som pågår samt ställer samman adresslistor på jurister och informationsbyråer i landet. Vidare sammanställer Bfai marknadsanalyser och information i diverse publikationer.
Näringsministeriet samarbetar till viss del också med andra organisationer med egna program för näringslivsfrämjande med koppling till Östersjörområdet, exempelvis GTZ och DEG (se nedan).
GTZ, Deutsche Gesellschaft für technische Zusammenarbeit, samarbetar med tyska företag inom ramen för PPP-programmet, Public Private Partnership. Här kombineras offentliga och privata medel för att understödja företag med framtidsvisioner som i någon form borgar för utvecklingspolitisk effektivitet i något av mottagarländerna. Hittills, efter ca tre års arbete, har ca 88 milj investerats, varav ca 39 procent utgörs av offentliga medel från biståndsministeriet.
På uppdrag av BMZ genomför GTZ projekt och program som syftar till tekniskt samarbete och GTZ är ett av världens största rådgivningsorgan för utvecklingssamarbete. Organisationen finns representerad i 130 länder.
191
| Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen | Ds 2002:46 |
I Estland, Lettland och Litauen är GTZ aktivt inom ramen för EU:s PHARE-program. I Ryssland har åtskilliga projekt genomförts som syftat till 1. Regional utveckling 2. Industrifrämjande 3. Institutionsfrämjande 4. Socialhjälp och nödhjälp. Vad gäller industrifrämjande rör projekten bl.a. yrkesutbildning inom handel i Kaliningrad och främjande av industriell kvalitetskontroll och management i Sankt Petersburg.
Även i Polen genomförs projekt inom ramen för EU:s PHARE-program. Exempel på detta är utbildning inom modern laboratorieteknik i Warszawa och regional omstrukturering av näringslivet. Andra program har bl.a. syftat till utveckling av modern organisering av lantbrukssektorn.
DEG, Deutsche Investitionsund Entwicklungsgesellschaft,
är en organisation vars främsta uppgift är att främja tillväxten i utvecklings- och reformländer genom stöd till det privata näringslivet. Organisationen verkar i 32 länder och arbetar genom fyra sorters stöd:
i)riskkapital för direktinvesteringar i partnerländer
ii)långfristig lånefinansiering
iii)stöd till pionjärinvesterare
iv)stöd till lokala finansmarknader
DEG är ett statligt finansierings- och rådgivningsorgan som stödjer det privata näringslivet vid investeringar i utvecklings- och reformländer. Finansieringen skräddarsys efter varje enskilt investeringsprojekt. DEG erbjuder även rådgivning till tyska företag vid utformningen av konkreta investeringsplaner, bidrar med medel för projektförberedande aktiviteter samt strukturerar den samlade finansieringen av ett projekt. 2001 var DEG engagerat i 54 ”partnerskap för utveckling”, men tyngdpunkten inom den europeiska regionen låg på f d Jugoslavien och övriga Sydösteuropa.
DEG undertecknade ett samarbetsavtal med IKB, Deutsche Industriebank AG den 4 februari 2002 avseende ett gemensamt finansierings- och rådgivningserbjudande till tyska medelstora
192
| Ds 2002:46 | Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen |
företag. DEG är ansvarig för investeringarna i Central- och Östeuropa.
Finansiering och rådgivning kan tillsammans ses som den ena delen av DEG:s verksamhet, medan den andra delen utgörs av PPP-projekt (Public Private Partnership), ett program som initierats av det tyska ministeriet för ekonomiskt samarbete och utveckling (BMZ). Sedan 1999 har DEG genomfört 180 PPP- projekt. Dessa projekt är inriktade på utbildning bl.a. i samband med införandet av ny teknik och nya arbetsmetoder.
För tillfället finansieras (med undantag av Polen) endast ett fåtal projekt i östersjöregionen. Företrädare för DEG menar att intresset för Baltikum är relativt svagt om de ser till de investerare som vänder sig till organisationen. Polen är dock det land (tillsammans med Ungern och Balkanländerna) där DEG är som mest engagerat.
CDG (Carl Duisberg Gesellschaft) arbetar till största delen på uppdrag av BMZ eller de enskilda delstaternas regeringar och finansieras övervägande med hjälp av statliga medel. Fortbildnings- och internationella utbytesprogram riktar sig till både arbetstagare och arbetsgivare i Tyskland och andra industriländer, utvecklingsländer samt i de central- och östeuropeiska länderna. Tyngdpunkten ligger på Ryssland, Ukraina och kandidatländerna. Målet är att förmedla know-how, framför allt genom trainee-program, för att på så sätt påskynda reformprocessen i dessa länder.
Det sk TRANSFORM-programmet har också varit till nytta för tyska företag. Programmet faller under utvecklings– samarbetet och hanteras av ekonomiministeriet. En del av projekten är till direkt nytta för företagen, andra mer indirekt genom att miljön de verkar i förbättras. Beslut har fattats om att TRANSFORM skall upphöra vid årsskiftet 2002–2003. Tanken är emellertid att det skall följas av ett nytt liknande program, men beslut har ännu inte tagits. Av den totala budgeten år 2001 på 412 miljoner utgjorde stödet till Central- och Östeuropa ca 16 procent.
193
| Andra länders bilaterala näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen | Ds 2002:46 |
5.7Slutsatser angående andra länders bilaterala insatser
Samtliga ovannämnda sex länder genomför insatser som påminner om dem under Östersjömiljard 2. Inget land har dock ett så samlat program som Östersjömiljard 2, men utspritt under olika program, departement, myndigheter och andra statliga aktörer finns liknande insatser. De länder som genomför insatser och program som närmast kan jämföras med Östersjö– miljarderna är Kanada och Nederländerna och i viss mån Tyskland. Längst ifrån speciella främjarinsatser i Östersjö– regionen för det egna näringslivet befinner sig Storbritannien. Sverige positionerar sig i mitten eller i täten. Intressant att notera är att Danmark nu kraftigt minskar sitt utvecklingssamarbete men koncentrerar det som finns kvar till Östersjöregionen och att Finland ökat sitt utvecklingssamarbete med regionen mellan 2001 och 2002 när andra trappar ner och fasar ut.
Generellt sett finns en trend bland länderna i Europa att propagera för fri konkurrens så långt som möjligt och för upphandling av konsultstudier, projekt etc genom offentlig upphandling. Man säger sig föredra dylika metoder istället för att låta utvecklingssamarbetsmedel bindas till nationella aktörer. Hur dessa uttalanden omsätts i praktiken kan dock ofta vara svårt att belägga.
194
6Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande insatser i Östersjöregionen och möjligheter till samfinansiering
Svenska företag nämner ofta finansiering som ett huvudproblem i sin verksamhet i öst. Samtidigt säger studier genomförda på området1 att svenska företag är dåliga på att utnyttja internationella finansieringsmöjligheter. Detta har även bekräftats vid våra samtal med t.ex. EBRD och Europeiska kommissionen. Vad beror det på? Vi redogör i detta kapital för relevanta multilaterala aktörers aktiviteter i regionen och deras framtidsplaner. Vi för även en diskussion om hur svenska företag på ett bättre sätt kan utnyttja dessa internationella finansiärer.
6.1Europeiska unionen
6.1.1Gemenskapsstödet
Phare, Sapard och ISPA
Europeiska gemenskapen lämnar stöd till länderna i Östersjöregionen som ej är EU-medlemmar genom totalt fyra program, varav tre, Phare, Sapard och ISPA, ingår i det s k förmedlemskapsstödet till kandidatländerna och det fjärde, Tacis, riktar sig till Ryssland och övriga OSS (samt Mongoliet).
Gemenskapsstödet i sin helhet är ett programmerat bistånd. Det finns alltså inga möjligheter för ett svenskt företag att ”söka bidrag” för ett eget projekt i något av mottagarländerna.
1 Konsultstudie av biståndsåterflödet från EU.s biståndsprogram, Ramberg och Swingby november 2001
195
| Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… | Ds 2002:46 |
Däremot är svenska företag alltid berättigade att delta i aktuella upphandlingar för genomförande av de projekt som programmerats.
Förmedlemskapsstödet är helt och hållet inriktat på stöd till kandidatländerna att förbereda sig för medlemskapet. Det rör sig om såväl institutionsuppbyggnad som investeringar i sektorer som berörs av EU:s regelverk, inte minst på miljö- och transportområdet. Det finns många intressanta affärsmöjligheter inom de tre program som omfattas av förmedlemskapsstödet. Volymen uppgår till ca 3 miljarder euro per år fram till 2006, varav nästan hälften avsätts för Polen och de tre baltiska länderna(se kapitel 2.3 för exakta siffror). En betydande del av detta belopp (uppskattningsvis ca 2/3) blir föremål för internationell konkurrensupphandling av konsulttjänster, varor och/eller entreprenader. Svenska företag är alltid berättigade att delta i sådana upphandlingar.
Sedan förmedlemskapsstrategin formulerades på basis av kommissionens förslag 1997 ger gemenskapen stöd genom följande tre program:
-Phare, med en årlig budget om ca 1 560 meuro för perioden 2000–2006, som inriktas på institutionsuppbyggnad, deltagande i gemenskapsprogram, regional och social utveckling, industriell omstrukturering och utveckling av småföretagssektorn
-ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession): med en årlig budget om ca 1 040 meuro under perioden 2000–2006, som ger stöd till större investeringar inom transportrespektive miljösektorn
-Sapard (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development): med en årlig budget om ca 520 meuro under perioden 2000–2006, som ger stöd till modernisering av jordbrukssektorn och landsbygdsutveckling. Syftet är att förbereda länderna för att kunna ta emot och administrera strukturstöd från jordbruksfonden.
196
| Ds 2002:46 | Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… |
I princip sker programmering inom alla tre instrument mot bakgrund av de prioriteringar som identifierats i Accession Partnership (AP)2, som utgör en slags "roadmap" för vägen till EU-medlemskap. För den detaljerade programmeringen av ISPA har varje land utformat särskilda Ispa-strategier på basis av sin egen National Plan for the Adoption of the Acquis (NPAA) som bygger på AP. På liknande sätt ska Sapard-stödet bygga på ett särskilt programdokument.
Inriktningen av stödet är för varje land beroende av gjorda prioriteringar och framsteg i bl.a. acquis-anpassningen. För ISPA- och Sapard-programmen är sektorerna givna (miljö och transport respektive jordbrukssektorn).
Man kan säga att huvuddelen av den institutionsuppbyggande verksamheten direkt eller indirekt har en näringslivsfrämjande effekt, eftersom den höjer ländernas administrativa kapacitet och underlättar för dem att tillämpa bl. a. inre marknadens regler.
Förmedlemskapsstödet upphör dock i princip för de nuvarande kandidatländerna när de blir medlemmar. Vilket beräknas ske år 2004 för Polen och de tre baltiska länderna. I dagsläget sker dock inte någon avtrappning av gemenskapens förmedlemskapsstöd, som nu snarast förstärks och fokuseras i ansträngningarna att förbättra kandidatländernas administrativa kapacitet inför medlemskapet. Eftersom gemenskapens projekt ofta genomförs över flera år kommer en hel del pågående projekt givetvis att ”leva vidare” under en övergångsperiod. Förberedelser pågår för att göra övergången så smidig som möjligt från förmedlemskapsstöd till de stödformer som blir aktuella vid medlemskap (strukturfonder inklusive sammanhållningsfonden, jordbruksstöd etc.) och kommissionen har nyligen lagt fram förslag3 om finansieringen av dessa åtgärder till och med år 2006 (det sista året inom det nu aktuella
2Accession Partnership för varje land kan konsulteras på: http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/report2001/acc_partn.htm
3Förslaget kan konsulteras på: http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/docs/financialpackage/sec2002- 102_en.pdf
197
| Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… | Ds 2002:46 |
budgetperspektivet). Utan att föregripa resultatet av pågående diskussioner kan konstateras att de aktuella länderna kommer att åtnjuta ett fortsatt mycket omfattande stöd inom ramen för de interna EU-programmen även efter en utvidgning. Det är sannolikt att den s.k. sammanhållningsfonden får utökade resurser för att fortsätta stödet till transport- och miljösektorn i de nya medlemsländerna, med samma metodik som i ISPA- programmet (som i sin tur är modellerat på den nuvarande sammanhållningsfonden). Man diskuterar också möjligheter till fortsatt stöd för institutionsuppbyggnad, liksom för kärnsäkerhetshöjande åtgärder, även efter medlemskap.
Tacis
Gemenskapens stöd till OSS-länderna grundar sig på de Partnerskaps- och samarbetsavtal (PSA) som EU ingått med länderna. Tacis-biståndet skall fokusera på aktiviteter som bidrar till genomförandet av dessa avtal. EU har inget PSA med Vitryssland p g a den politiska situationen i landet.
Tacis-biståndet kan innehålla projekt inom följande sektorer:
-Stöd för institutionella, rättsliga och administrativa reformer
-Stöd till den privata sektorn och bistånd för ekonomisk utveckling
-Stöd för att åtgärda sociala konsekvenser av samhälls– omdaningen
-Utveckling av nätverk för infrastruktur
-Främjande av miljöskydd och hanteringen av naturresurser
-Utveckling av landsbygdsekonomin
Valet av prioriterade sektorer varierar från land till land, och i princip skall max. tre sektorer väljas under en programperiod.
För Ryssland prioriteras de tre först nämnda sektorerna, dvs inklusive stöd till privata sektorn, inom det nu aktuella flerårsprogrammet. Årsprogrammet 2002 för Ryssland omfattar
198
| Ds 2002:46 | Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… |
90 miljoner euro, fördelat med 40 meuro till institutionella reformer, 20 till stöd för privata sektorn och 30 för det sociala programmet. Inom det ekonomiska avsnittet prioriteras detta år konkurrensfrågor. Inför 2003 års programmering förväntas en likartad inriktning.
Även för Ukraina har samma tre huvudsektorer valts för biståndet, som uppgår till resp. 67 meuro och 48 meuro för åren 2002–2003. Till Ukraina lämnas därutöver avsevärt bistånd inom kärnsäkerhetsprogrammet.
Beträffande Vitryssland sker för närvarande ingen landprogrammering. Mindre projekt är under genomförande, bl.a. ett så kallat Small Projects Programme som omfattar utveckling av det civila samhället, managerutbildning och utbyte inom utbildningsväsendet (Tempus-programmet4). Ytterligare mindre insatser görs inom ramen för gemenskapens demokratistöd. Vitryssland kan också komma ifråga för insatser under de regionala programmen inkl. Tacis Cross-Border Cooperation Programme och kärnsäkerhetsprogrammet.
För de aktuella Tacis-länderna (i praktiken Ryssland och Ukraina) har landstrategier (Country Strategy Programme, CSP) fastställts för perioden 2002–20065. Det mer detaljerade fleråriga insatsprogrammet gäller perioden 2002–2003. Inriktningen av biståndet efter 2003 kommer att följa riktlinjerna i CSP men en mer detaljerad programmering föreligger ej för dagen.
6.1.2Strukturfonder, Sammanhållningsfond och Interreg
Strukturfonderna och Sammanhållningsfonden
De tre baltiska länderna och Polen förväntas bli medlemmar i EU år 2004. Från och med det datum de blir medlemmar så kommer de i princip att övergå från att motta förmedlemskapsstöd till att vara berättigade till Strukturfond-
4Gemenskapsprogram för utbildning
5Country Strategy Paper för Ryssland och Ukraina kan konsulteras på: http://www.europa.eu.int/comm/external_relations/sp/index.htm
199
| Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… | Ds 2002:46 |
och Sammanhållningsfondsstöd enligt samma kriterier som övriga medlemsländer. Beloppen är ännu inte fastställda men beräknas i alla händelser att ligga betydligt högre än förmedlemskapsstödet. Polen beräknas t.ex. att gå från ett förmedlemskapstöd på ca 1,1 miljarder euro till ett "medlemskapsstöd" på ca 4 miljarder euro per år. För en mer detaljerad genomgång se kapitel 2.3 EU:s utvidgnings inverkan på svenskt näringslivs möjligheter i Östersjö–regionen.
Interreg
Inom ramen för EU:s strukturfonder avsätts medel för att främja samarbete över regions- och nationsgränser, främst i form av Interreg. Sverige har tilldelats totalt 163,7 meuro för Interreg III under programperioden 2000–2006 att fördela på A (gräns– regionalt samarbete såväl inom EU som mellan medlemsländer och deras grannar)), B (samarbete inom transnationella sammanhänganderegioner inom EU men även med dess grannländer) och C (interregionalt samarbete mellan regioner i Eu och dess grannländer). Interreg är därmed ett av de viktigaste instrumenten för att genomföra ett närmare samarbete i regionen.
Interregprogram med bäring på Östersjöregionen:
Interreg III B: Östersjön (BSR, Baltic Sea Region) – som tilldelats en fjärdedel av Sveriges Interregmedel. Totalt omfattar programmet 1,6 miljarder kronor, varav drygt hälften från EU. Kandidatländerna och Ryssland deltar i finansieringen med stöd från Phare och Tacis. Sverige avsätter ca 334 miljoner kronor till programmet. Insatsområden: stöd till regionala utvecklingsmodeller, stöd till territoriella strukturer och stöd till utveckling av starka institutioner.
Interreg III B Norra Periferin. Programmet inkluderar Ryssland och insatsområdena är: förbättrade kommunikationer, stärkt hållbar ekonomisk utveckling och samhällsutveckling.
200
| Ds 2002:46 | Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… |
Interreg IIIC: Samtliga områden inom EU kan få stöd genom detta program inom områden som lämpar sig för interregionalt samarbete t.ex. forskning, teknisk utveckling, små och medelstora företag, informationssamhället, turism, kultur och sysselsättning, entreprenörskap och miljö. Dessutom kommer programmet Interreg IIIC North Zone att bli operativt från hösten 2002. I detta program kommer nordvästra Ryssland att kunna delta.
Näringslivsutvecklande insatser inom Interreg kan i huvudsak ske genom att 1) främja de infrastrukturella förutsättningarna inklusive bygga nätverk och 2) direkt stödja företagens insatser att skapa affärsmöjligheter i enlighet med EU:s statsstödsregler. Den första kategorin är den mest omfattande idag och i stor utsträckning är det offentliga aktörer som agerar å företagens vägnar. Interreg kan rymma mindre investeringsprojekt och många gånger banar Interregprojekt väg för efterkommande större investeringsprojekt.
Interregprojekt ska medfinansieras (nationellt eller regionalt) och i detta avseende är nationella stödmedel viktiga. Omvänt är Interregmedel viktiga samfinansieringskällor till nationella eller regionala projekt förutsatt att projekten ligger i linje med Interregprogrammen samt att tidsplaneringen stämmer.
6.1.3Nordliga dimensionen
Initiativet till en s.k. Nordlig dimension inom EU kom från Finland, och begreppet har förekommit på agendan sedan 1997. Det handlar om EU:s yttre och gränsöverskridande samarbete i Östersjöområdet, Norra Ishavsområdet och nordvästra Ryssland och motsvarar geografiskt därmed ungefär de områden som behandlas inom Östersjösamarbetet och Barentssamarbetet. Syftet är att lyfta fram de specifika frågor och problem som gäller regionen och att stärka samarbetet mellan EU-länderna, kandidatländerna i området och med Ryssland. Det finns inget specifikt avtal om den Nordliga dimensionen, och i den mån det behövs hänvisas därför till de existerande Europaavtalen med kandidatländerna i Östersjöregionen, Partnerskaps- och
201
| Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… | Ds 2002:46 |
samarbetsavtalet med Ryssland och EES-avtalet (vad gäller samarbetet mellan EU, Norge och Island). Sektorer som behandlas inom den Nordliga dimensionen är bl. a. miljö, kärn– säkerhet, energi, infrastruktur, handel, rätts- och inrikesfrågor, sociala frågor, samt frågor rörande Kaliningrad.
Den Nordliga dimensionen är ett gemensamt åtagande för gemenskapen, medlemsstaterna och partnerländerna i regionen. Kommissionen har formulerat en Action Plan6 och är ansvarig för att programmera insatser och att föreslå olika uppföljnings– åtgärder.
Det finns emellertid ingen specifik EU-budget för den Nordliga dimensionen, utan projekt måste genomföras inom de existerande stödprogrammen, dvs framför allt Tacis, Phare och Interreg. I den mån de faller inom ramen för programmen kan även ISPA och Sapard finansiera projekt som hänför sig till Nordliga dimensionen. Regionala organisationer, internationella finansinstitutioner och den privata sektorn har också viktiga roller i den Nordliga dimensionen. (Se vidare om NDEP och finansiering under 6.3 EBRD).
6.1.4EIB-gruppen
EIB-gruppen består av Europeiska investeringsbanken och Europeiska investeringsfonden.
Europeiska investeringsbanken (EIB)
Europeiska investeringsbanken (EIB) är både en bank och en oberoende institution inom Europeiska unionen. Dess medlemmar är EU:s medlemsländer. Bankens uppdrag är att främja unionens mål (integration och ekonomiska och social sammanhållning) genom att bevilja krediter och ge garantier för finansiering av investeringsprojekt enligt strikta bankmässiga urvalskriterier. Banken arbetar utan vinstsyfte. Europeiska
6 Action Plan för Nordliga dimensionen kan konsulteras på: http://www.europa.eu.int/comm/external_relations/north_dim/index.htm#5
202
| Ds 2002:46 | Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… |
Investeringsbanken (EIB) har sedan 1990 beviljat krediter även i Central- och Östeuropa med start i Polen, Ungern och tidigare DDR. Mandatet har sedan utvidgats till att gälla samtliga de tio kandidatländerna i Central- och Östeuropa. Krediterna uppgår till ca 2,7 miljarder euro årligen (2001). EIB har under år 2001 därtill för första gången fått mandat för utlåning till Ryssland. Genom detta beslut kommer banken att kunna låna ut upp till 100 miljoner euro för investeringar i första hand i miljösektorn i nordvästra Ryssland. Bankens engagemang torde till stor del att komma att ske inom ramen för det s.k. Northern Dimension Environmental Partnership (NDEP). EIB har vid olika tillfällen uttryckt intresse för projektsamverkan med Sverige, t.ex. genom att bilaterala medel kunde utnyttjas för finansiering av förberedelser (studier m.m.) av projekt där banken planerar en lånefinansiering, eller genom någon annan form av samfinansiering. Några enstaka exempel finns på sådan samverkan i Baltikum.
Europeiska investeringsfonden (EIF)
Fonden skall främja utbyggnaden av transeuropeiska infrastrukturer och genom lånegarantier bidra till små och medelstora företags utveckling. EIB är majoritetsaktieägare i EIF. Övriga ägare är Europeiska kommissionen samt europeiska banker och finansinstitut.
All riskkapitalaktivitet inom EIB-gruppen är koncentrerad till EIF. Det gör fonden till den största källan av riskkapital inom EU.
6.2Nordiska finansgruppen
Nordiska finansgruppen består av fyra multilaterala finansinstitutioner som ägs av de fem nordiska länderna och som alla verkar i samma byggnad i Helsingfors. Till Nordiska finansgruppen hör Nordiska Investeringsbanken (NIB), Nordiska Utvecklingsfonden (NDF), Nordiska Miljöfinansieringsbolaget
203
| Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… | Ds 2002:46 |
(NEFCO) och Nordiska Projektexportfonden (Nopef). Av intresse för Östersjöområdet är samtliga förutom Nordiska Utvecklingsfonden vars operationsområde är de fattigaste utvecklingsländerna. Miljöförbättrande projekt har en hög prioritet inom finansgruppen. Alla projekt som finansieras skall vara av ömsesidigt intresse för mottagaren och Norden. Nordiska finansgruppen har ett omfattande samarbete med andra finansinstitutioner både inom och utanför Norden med nordiska och multilaterala finansinstitutioner, banker och regionala finansieringskällor.
Nordiska investeringsbanken (NIB)
Nordiska investeringsbanken (NIB) är de nordiska ländernas gemensamma internationella finansieringsinstitution. NIB erbjuder sina kunder – företag och organisationer inom såväl den privata som offentliga sektorn – långfristiga lån på konkurrenskraftiga, marknadsmässiga villkor. NIB kan bidra med finansiering både inom och utanför Norden till projekt som uppvisar en betryggande säkerhet och god riskklass. Ett av bankens prioriterade områden ligger i Nordens närområden, där NIB prioriterar investerings- och miljölån till privatsektorn och stater eller mot statsgaranti i de baltiska staterna, Polen och nordvästra Ryssland.
Banken kan finansiera upp till hälften av de totala kostnaderna för ett projekt. NIB:s lån kompletterar därmed lån från andra banker och finansinstitutioner och/eller kundens egna medel. NIB beviljar lån till företag, kommuner och offentliga institutioner för finansiering av projekt som stöder den ekonomiska utvecklingen i Norden samt till investeringar i olika delar av världen som är av ömsesidigt intresse för Norden och mottagarlandet. NIB beviljar även lån till nordiska företags investeringar, t.ex. samriskföretag och företagsförvärv, i OECD- länderna.
Hög prioritet har projekt som förbättrar miljön i Norden och dess närområden. Banken beviljar lån till offentliga och privata miljöinvesteringsprojekt i nordvästra Ryssland och
204
| Ds 2002:46 | Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… |
Östersjöområdet. Projekten bidrar till att minska miljöbelastningen och därmed också gränsöverskridande föroreningar. Samtliga lån som banken beviljar genomgår en systematisk miljömässig bedömning. NIB deltar i finansieringen av gränsöverskridande investeringar samt projekt som berör flera nordiska länder. NIB finansierar även projekt på tillväxtmarknaderna utanför Norden. Östersjöområdet och Barentsregionen är prioriterade områden i bankens verksamhet. Projekten bör ha en nordisk dimension, dvs. beröra mer än ett nordiskt land. Om projektet gäller infrastruktur eller miljö gäller inte regeln om minst två nordiska länder. Banken har sedan 1996 kunnat utnyttja en speciell miljölåneordning för finansiering av miljörelaterade projekt i Baltikum, Polen och nordvästra Ryssland. Miljöinvesteringslån kan beviljas stater, myndigheter, institutioner och företag. Lånen beviljas med lång återbetalningstid som reflekterar projektets kassaflöde och livslängd.
Små och medelstora företag i Baltikum beviljas lån inom ramen för projektinvesteringslåneordningen.
NEFCO
Nordiska Miljöfinansieringsbolaget (Nordic Environment Finance Corporation – NEFCO) skapades 1990 av de fem nordiska länderna som ett multilateralt riskkapitalinstitut. NEFCO finansierar miljöprojekt i de central- och östeuropeiska länderna. NEFCO:s verksamhet syftar till att skapa positiva miljöeffekter i projektlandet och därigenom även för Norden. I verksamheten prioriteras Nordens närområden, dvs regionen kring Östersjön och Barentsområdet. NEFCO deltar i projekt genom att teckna aktie- eller andelskapital eller genom att erbjuda lån och garantier. NEFCO:s andel av totalfinansieringen är vanligen 25–30 procent. I regel genomförs projekten i företagsform varför tyngdpunkten ligger på olika slags direktinvesteringar, samföretag i offentlig regi eller tillhandahållande av samhälls–tjänster i bolagsform. NEFCO samarbetar bl.a. med de nordiska ländernas nationella
205
| Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… | Ds 2002:46 |
miljöbiståndsprogram. NEFCO förvaltar också Nordiska Miljöutvecklingsfonden som är en särskild finansieringsordning för ”mjuk” finansiering av prioriterade miljöprojekt i Nordens närområden. Urvalkriterier för finansiering är att projektet:
-genomförs i ett av NEFCO:s prioriterade länder
-har tydligt miljöeffekt
-är baserat på samarbete på lång sikt genom investeringar i företag
-har en nordisk partner
-är ekonomiskt, finansiellt, institutionellt och tekniskt genomförbart
Nordiska projektexportfonden (Nopef)
Nordiska Projektexportfonden, Nopef, beviljar nordiska företag villkorslån och stöd till förstudiekostnader vid etableringar utomlands och till förstudier i samband med projektexport och internationalisering i länder utanför EU och Efta. Villkorslån till förstudier kan beviljas bl.a. för upprättande av affärsplan, egen investering, samarbetskontrakt, samriskföretag och projekt– exportstudier.
Villkorslån vid projektexport är max 50 procent av budgeterade kostnader. Villkorslån kan efterskänkas mot rapport och redovisning när en förstudie inte leder till att projektet genomförs. Om ett projekt realiseras skall villkorslånet som är räntefritt återbetalas. Villkorslån vid internationalisering kan täcka 40 procent av kostnaden för en förstudie och kan efterskänkas såväl när ett projekt realiseras som när det inte kan realiseras. Vid projekt i Nordens närområden kan Nopef vid genomfört projekt och efter särskild prövning bevilja ytterligare 20 procent av kostnaden för förstudien.
Möjliga sökande är företag verksamma i Norden som står som projektgenomförare t.ex. huvudentreprenör, systemleverantör eller ägare i firma som skall etableras. Det finns inga begränsningar vad gäller företagets storlek men små och medelstora företag prioriteras. Företaget skall dock ha erfarenhet
206
| Ds 2002:46 | Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… |
av liknande verksamhet och tillräckliga resurser i förhållande till projektets storlek. Förutom kunnande och erfarenhet bör företaget även ha tillräcklig ekonomi och personal för projektet.
6.3European Bank for Reconstruction and Development (EBRD)
EBRD skapades 1991 och har till uppgift att främja omvandlingen från planekonomi till marknadsekonomi i länderna i Central- och Östeuropa inklusive hela före detta Sovjetunionen. Man finansierar projekt inom både den privata och offentliga sektorn och har ett brett register av finansieringsinstrument bestående av olika former av krediter, riskkapitalinvesteringar och garantier.
Den finansiella sektorn, långivning till nystartade eller små företag, infrastruktur med tonvikt på miljö, energieffektivisering och transport är exempel på sektorer som har varit, och förblir, några av de viktigaste sektorerna i EBRD’s verksamhet.
Det enskilt största mottagarlandet är Ryssland och trenden är att detta fokus på Ryssland kommer att fortsätta. EBRD är fortsatt aktiv även i de mest avancerade kandidatländerna, men då deras möjligheter till alternativ finansiering kontinuerligt förbättras, kommer EBRD att bli alltmer selektiv i sitt engagemang i dessa länder.
År 2001 såg fördelningen på EBRD’s verksamhet i olika regioner ut enligt följande: Ryssland och Centralasien ca 30 %, Centraleuropa ca 40%, och Sydöstra Europa och Kaukasus ca 30 %.
EBRD har nyligen tagit fram uppdaterade landstrategier för de tre baltiska länderna och Polen. I korthet anger strategierna följande färdriktning för verksamheten:
207
| Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… | Ds 2002:46 |
Estland
Finansiering av prioriterade infrastrukturinvesteringar (energi och miljö) både på nationell och kommunal nivå; SME- utveckling med hjälp av diverse olika instrument; leasing, krediter, equity, TC etc.; utveckling av “non-banking” finansiella institutioner; stöd till de kvarvarande behoven av privatisering och omstrukturering, stöd till små- och medelstora företag med särskild betoning på regional utveckling.
Lettland
Finansiering av prioriterade investeringar i energi-, miljö och transportsektorerna som leder till att Lettland uppfyller relevanta delar av EU:s regelverk; stöd till de kvarvarande behoven av privatisering och omstrukturering, stöd till små- och medelstora företag med särskild betoning på regional utveckling, stöd till konsolidering av banksektorn samt insatser för att förbättra små och medelstora företagss möjligheter till krediter.
Litauen
Se Lettland vad avser EU-anpassningsarbetet. Inom energisektorn kommer hög prioritet att ges till projekt för utveckling av alternativ till kärnkraften, EBRD:s administration av “Ignalina Decommissioning Fund” och “Nuclear Safety Account” fortsätter; stöd till små- och medelstora företag med särskild betoning på regional utveckling, projekt inom den finansiella sektorn kommer att fokusera på utveckling av finansiella tjänster såsom leasing, försäkringsväsende, pensionsfondssystem etc.
208
| Ds 2002:46 | Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… |
Polen
Stöd till modernisering av infrastrukturen i enlighet med EU:s krav (i samarbete med Phare och ISPA och beroende av aktivt stöd från polsk sida, både på nationell och lokal nivå); program för små och medelstora företag och utveckling av system för tillgång till krediter för dessa, utveckling av tillgängligheten och utbudet av olika finansiella produkter och tjänster; modernisering och omstrukturering av de kvarvarande stora företagen i behov av effektivisering med särskild tonvikt på regional utveckling; vidare kommer jordbrukssektorn att prioriteras i den mån den polska regeringen vidtar nödvändiga åtgärder.
Nordvästra Ryssland, inklusive Kaliningrad
EBRD har ambitionen att öka verksamheten i Kaliningrad och antog i november 2001 även en handlingsplan för detta arbete; ”Promoting Development in Kaliningrad – an EBRD Action Plan”. De mest prioriterade sektorerna för Kaliningrad är infrastruktur och miljö samt förbättade förutsättningar för små och medelstora företag.
Det kanske mest intressanta initiativet i detta sammanhang just nu är “Northern Dimension Environmental Partnership, NDEP”. Tanken är att NDEP skall fungera som en motor för att ge högre prioritet åt, och bättre koordinering av, finansieringen av prioriterade miljöprojekt i Nordvästra Ryssland, inklusive Kaliningrad. NDEP skall vila på två grundpelare; en styrgrupp (”NDEP Steering Group”), och en fond med gåvomedel (”NDEP Support Fund”). Styrgruppen kommer att bestå av representanter från Världsbanken, EIB, NIB, EBRD, Europeiska kommissionen och Ryssland. NDEP fonden “skapades” formellt den 11 december 2001 och en givarkonferens för fonden kommer att äga rum under sommaren 2002. Fonden kommer att administreras av EBRD.
209
| Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… | Ds 2002:46 |
Styrgruppen har hittills identifierat 13 prioriterade miljöprojekt (främst inom vatten och fjärrvärme) med en total volym uppgående till 1,3 miljarder, samt ett program för åtgärder mot kärnavfallsföroreningen i Barentsområdet. Just nu pågår arbete med att identifiera de mest prioriterade projekten inom ramen för kärnavfallsprogrammet.
Möjligheter för svenska företag till EBRD-finansiering
EBRD finansiering kan bli aktuell för svenska företag då:
-En svensk leverantör av varor eller tjänster deltari, och vinner, en upphandling som görs inom ramen för ett investeringsprojekt där EBRD medverkar. Både svenska exportföretag (varor) och de svenska konsultföretagen har hittills varit relativt underutnyttjade av EBRD men en stor utvecklingspotential finns, t.ex. med avseende på de projekt som kommer att prioriteras inom ramen för NDEP.
-En svensk finansiär bidrar med riskkapital inom ramen för EBRD’s projektfinansiering. Samarbetet inom detta område mellan EBRD och svenska banker och andra halv- eller helstatliga finansiella institutioner har hittills varit blygsamt.
-En svensk investerare gör en satsning i något av EBRD’s mottagarländer och EBRD går in som equity-partner och/eller långivare i projektet.
Ett kontinuerligt arbete pågår med att identifiera nya projekt som kan genomföras med svenska investerare och EBRD i partnerskap. Ryssland och de baltiska länderna tilldrar sig stort intresse från svenska investerare inom sektorer som skog, kraft och retail.
Svenska företag själva måste vara mer aktiva gentemot EBRD. Det är något som bankens representanter i regionen upprepat under våra samtal med dem. Ambassaderna på plats kan även bistå svenska företag med kontaktskapande verksamhet såsom
210
| Ds 2002:46 | Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… |
att bjuda in EBRD:s regionala representanter till företagsträffar etc.
6.4Världsbanken (WB) och IFC
Världsbanken (IBRD) har på senare år varit flitig långivare till i synnerhet Ryssland men även andra länder i Östersjöområdet såsom Lettland, Litauen och Polen. Världsbanken är uppdelad i sex stycken regionala arbetsområden. Östeuropa och Centralasien i vilken Östersjöområdet, inklusive hela Ryssland ingår, är den region där IBRD på årsbasis är mest aktiv ur utlåningssynpunkt. IBRD: s utlåning är efterfrågestyrd och på grund av bristande intresse från Estlands sida har inga nya projekt finansierade av IBRD ägt rum där under senare år. Däremot är IFC (International Finance Corporation), som stöder investeringar i den privata sektorn, i allra högsta grad involverade i Estland liksom i Lettland och Litauen.. IBRD: s utlåning i regionen har hittills varit fokuserad på energi och miljöprojekt men en trend är att man kommer att prioritera projekt inom den sociala sektorn.
Ingenting i IBRD: s policy hindrar att dess aktiviteter skulle fortsätta i östersjöområdet efter att kandidatländerna uppnått EU- medlemskap. Det är IBRD: s policy för ”graduation” (BNP/ capita under USD 5225) samt intresse/ efterfrågan från länderna att låna som skall styra långivningen. Inget av länderna Estland, Lettland, Litauen eller Polen har ännu nått upp till denna nivå, (Polen och Estland väntas göra det under 2006).
En tydlig trend är att IBRD kommer att fokusera på fattigare delar av Östeuropa och Centralasien såsom Ryssland, Ukraina och CIS- länderna. Budgeten för projekt i Östersjöområdet minskar då och därmed också antalet projekt i regionen. IFC: s involvering kommer helt att styras av marknadens efterfrågan samt respektive lands tillgång till riskkapitalmarknader.
IBRD kommer dock att fortsättningsvis låna till sektorer där Banken anses ha komparativa kompetensfördelar. Sådana
211
| Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… | Ds 2002:46 |
områden återfinns framförallt inom sociala sektorer såsom utbildning, hälso- och sjukvård, offentlig förvaltning med fokus på projekt inom juridik. Även låneförfrågningar rörande kunskapsekonomin, liberalisering av energimarknader, konkurrens inom jordbruket, investeringar inom miljöområdet (som är den sektor som innebär den största finansiella utmaningen för EU: s kandidatländer) kommer att beaktas. Man kommer att arbeta särskilt hårt för att undvika dubblering av andra IFI- insatser. IBRD kan också tänkas låna till mer regionala projekt som berör exempelvis handelsintegration, finansiell arkitektur och bekämpning av smittsamma sjukdomar.
6.5Multiplikatoreffekter – Östersjöprogram i samverkan med internationell finansiering
Frågan om hur det svenska stödet för Östersjöområdet bäst skall samverka med andra större givares program och med de internationella finansieringsinstitutionerna är viktig av flera skäl. Även om Sverige är en förhållandevis stor bilateral aktör just i Östersjöområdet är Sverige en liten spelare i förhållande till EU:s biståndsprogram. Dessutom kan Sverige inte på egen hand mobilisera all externfinansiering av investeringar i form av egenkapital och lån. En viss lånefinansiering kan Sverige förvisso bidra med via banksystemet och Svensk Exportkredit(SEK), ofta stöttad av garantier från Exportkreditnämnden (EKN). Sida kan i en del fall upphandla finansiering som stöttas av svensk statsgaranti. Visst egenkapital kan komma från Swedfund. Men, de stora finansiella musklerna finns i de multilaterala finansiella institutionerna där Sverige är aktieägare (NIB, EBRD, Världsbanksgruppen och EIB-gruppen). Det svenska utvecklingssamarbetet skall ge ett specifikt mervärde för mottagarlandet och i stor utsträckning bygga på det som Sverige är bra på, det som brukar kallas den svenska resursbasen. Östersjömiljarden tar sin utgångspunkt i de svenska företagens
212
| Ds 2002:46 | Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… |
behov för att utveckla sin position på Östersjömarknaderna. I båda fallen är det angeläget att samverka med andra finansiärer.
De viktigaste uppgifterna för det statliga främjandearbetet i förhållande till EU och de internationella finansinstitutionerna består i:
-Att underlätta för svenska företag att fullt dra nytta av de affärsmöjligheter som skapas i upphandlingen vid projekt som finansieras av EU:s stödprogram eller av de internationella finansinstitutionerna. Detta åstadkoms genom åtgärder riktade dels till genomförare och företag i syfte att stärka företagens position på viktiga marknader och öka kunskapen om upphandling med internationell finansiering, dels till internationella finansinstitutioner för att öka kunskapen om svenskt näringsliv och uppmuntra ett aktivt användande av svenska konsulter
Det är angeläget att söka hitta synergier mellan det bilaterala stödet, inom såväl utvecklingssamarbete som främjande, och internationella insatser.
För att djuploda frågan om samverkan med EU och de multilaterala institutionerna har vi fört samtal med svenska genomförare och gjort en riktad enkät till utsänd personal med ansvar för främjandefrågor i Bryssel, Washington och London.
Samverkan med internationell finansiering har nyligen behandlats i utredningen om fortsatt utvecklingssamarbete i Central- och Östeuropa7. Den utredningen gör en genomgång av EU:s stöd till kandidatländerna och OSS och en bedömning om Sveriges utvecklingssamarbete drar nytta av möjligheterna till samagerande med internationella finansiärer. Det konstaterades bl.a.:
-Att svenska genomförare generellt förstår värdet av att samverka med andra och av behovet att söka ” växla upp” det svenska stödet via internationella finansiella institutioner
7 Att utveckla samarbetet med Central och Östeuropa, SOU 2000:122
213
| Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… | Ds 2002:46 |
-Att samverkan med andra framstår som ett gemensamt kännetecken för många av de svenska insatser som varit särskilt lyckosamma
-Att regeringen kan agera mellanstatligt eller multilateralt för att skapa bättre förutsättningar för utveckling, handel och investeringar. Det kan t.ex. gälla skapandet av ett legalt och institutionellt regelverk (Helsingfors-kommissionen) som åtföljs av ett handlingsinriktat åtgärdprogram (hot spots i Östersjöområdet)
-Att organisationen av ”främjare” under senare år förstärkts både i utlandsorganisationen och på hemmaplan (till viss del med medel från ÖM)
-Att förutsättningarna för samarbete med internationella finansiella institutioner skulle underlättas om andelen svenskar i dessa institutioner höjdes. Andelen svenskar är generellt lägre, i flera fall betydligt lägre, än Sveriges ägarandel i dessa institutioner (som skulle kunna utgöra ett lämpligt riktmärke)
Vi noterar att ovanstående iakttagelser är giltiga både för utvecklingssamarbetet och främjandet genom Östersjömiljarderna.
Vi noterar också, att Sverige fortsatt att arbeta i denna anda. T.ex. medverkade Sverige aktivt i samband med ordförandeskapet i EU till att sätta Kaliningrad på EU-kartan vilket bidrar till att accelerera investeringsprojekt där med hjälp av EU-finansiering. Sverige har även aktivt bidragit till att intensifiera ansträngningarna för att öka miljöinvesteringarna inom den Nordliga Dimensionen med tonvikt på nordvästra Ryssland inom det s k Northern Dimension Environmental Partnership (NDEP). Partnerskapet mellan internationella finansinstitutioner och Ryssland tillsammans med den gemensamma stödfond som skall etableras i EBRD förväntas kunna accelerera finansieringen av ett stort antal projekt inom miljö och kärnavfallshantering i nordvästra Ryssland. Ett multilateralt juridiskt ramverk är en viktig hörnsten för
214
| Ds 2002:46 | Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… |
internationellt arbete på kärnavfallsområdet i Ryssland. Inom ramen för NDEP arbetar Ryssland och finansinstitutionerna f n med ett trettiotal potentiella projekt inom miljö (sammanlagda projektinvesteringar på EUR 1,3–1,5 miljarder) och kärnavfall (mer än EUR 500 miljoner). En mycket stor andel av projekten inom miljö (VA, energi mm) har förberetts av svenska konsulter som upphandlats med finansiering från Sidas anslag för utvecklingsamarbete. Dessutom har NDEP:s arbete planerats med hjälp av svensk expertis på kärnavfallsområdet som ställts till förfogande genom finansiering av Sveriges fond för tekniskt bistånd vid EBRD. NDEP kan komma att framstå som ytterligare ett intressant exempel på hur bilaterala insatser kan samordnas med en större koordinerad insats från EU och det internationella samfundet. Genomförandet av NDEP:s program kommer att leda till många och betydande affärsmöjligheter i närområdet för svenska företag.
Medel från Östersjömiljard 2 har använts på olika sätt för att främja kontakterna mellan svenskt näringsliv, EU och de multilaterala bankerna. Det har gällt finansiering av ”främjare”, påfyllnad i konsultfonder, en studie om ”funktionell upphandling”, Marknadsplats Östersjöns replipunkt i Bryssel etc. Gemensamt för dessa insatser är att de är av generell natur. Vi anser att dessa insatser under rådande omständigheter har varit väl valda och ägnade att stärka svenska företags förståelse för affärsmöjligheterna i allmänhet och att särskilda ansträngningar gjorts att fokusera insatserna så långt detta är möjligt till närområdet. Vi noterar dock att vissa av dessa insatser ersatt finansiering som tidigare gjorts via utvecklingssamarbetet. Det belyser, att det inte finns någon klar gräns var det ena anslaget ersätter det andra. Vi anser, att Östersjömiljard 2-medel med sparsamhet skall användas för att ”ersätta” åtgärder som annars kunnat finansieras av utvecklingssamarbetet.
Under studiens genomförande har det kommit upp idéer om hur främjandearbetet skall drivas vidare. Det har t.ex. föreslagits, att konsultinsatser bör göras för att konkret assistera företag i att utforma offerter, enskilt och i samverkan med andra, i EU-
215
| Multilaterala aktörer med koppling till näringslivsutvecklande…… | Ds 2002:46 |
program. Det har noterats att Sverige som enda land valt att driva det svenska främjandet gentemot EU i två organisationer (representationen och Exportrådet) osv. Vissa i utlandsorganisationen önskar bättre samordning på hemmaplan mellan Sida, Exportrådet och UD/PES. Önskemål har framförts om en mindre splittrad främjandefunktion på EBRD. Det har påpekats att ”projekt” som finansieras av internationella institutioner ofta är delkomponenter av större investeringar. Det anses kunna göra det möjligt för en bilateral aktör att agera parallellt med en internationell institution och på så sätt ” ta rygg på” en större spelare. Det är inte denna studies uppgift att bedöma enskilda möjliga framtida insatser men vi uppmanar genomförare att ta till sig de idéer som genererats i samband med denna studie och bedöma om dessa är ägnade att förstärka de svenska främjandeinsatserna.
En särskild studie över återflödet från EU:s biståndsprogram gjordes år 2000 av SEK och Sweco på UD/RKs uppdrag. Den belyste ett antal faktorer som då ansågs förklara varför svenska konsulter hade en lägre återflödesandel än t.ex. finska och danska. Den statistik som därefter publicerats visar att svenska företag nu tycks hävda sig väl i jämförelse med både danska och finska företag inom såväl Pharesom Tacis-programmen. Enligt denna statistik har svenska företag en andel av 3,2 procent av Tacis-programmet (Danmark 2,3 procent, Frankrike 2,5 procent). Preliminär statistik för 2001 avseende Phare visar en svensk andel om 2,4 procent. I sammanhanget kan noteras, att den svenska andelen av EUs budget brukar anges till ca 3 procent. Någon analys av skälen till denna förändring har inte varit tillgänglig för denna studie. Emellertid är det en glädjande förbättring som sannolikt till viss del kan tillskrivas de främjandeinsatser som staten gjort.
216
7Organisation, styrinstrument, kontrollfunktioner och utvärdering
Östersjömiljarderna och liknande satsningar har varit föremål för granskning av olika instanser (Riksrevisionsverket, Riksdagens revisorer samt riksdagens utredningstjänst1). Programmen har dessutom kritiserats av oppositionspartier och i massmedier. Oppositionspartiernas kritik har bl.a. riktats in på bristande koppling mellan mål och medel, oklar ansvarsfördelning, brist på insyn och kontroll2; programmens svaga träffsäkerhet3; att Östersjömiljarderna är ”ett till bistånd maskerat företagsstöd”4, bristen på ”kvinnoprojekt” inom programmet5; att medlen borde användas till annat t.ex. direkt miljöstöd i regionen 6eller att ett generellt förvaltningsproblem föreligger gällande ”medel till regeringens disposition”7. En slutsats har varit att Östersjömiljardprogrammet bör avskaffas eller att medlen bör flyttas över till det ordinarie Central- och Östeuropaanslaget för utvecklingssamarbete8. Även revisorerna har haft kritiska synpunkter på handläggningsförfaranden och den principiella frågan om medel till regeringens disposition. I massmedier har dessutom förekommit kritik mot Östersjömiljarderna i det
1Riksdagens näringsutskott vände sig hösten 1999 till Riksdagens utredningstjänst (RUT) med ett antal frågor om båda Östersjömiljarderna. Detta resulterade i ett omfattande PM – Östersjömiljarderna (1999:1422).
2motion 1999/00: Fi10, Karin Pilsäter (Fp), motion 1999/00:Fi14, Lennart Dahléus (c) samt Motion 2000/01:U17, Göran Lennmarker (m)
3motion 2000/01:Fi211, Lars Leijonborg (Fp) samt motion 1999/00:Fi14, Lennart Dahléus (c)
4motion 2000/01:U509, Göran Lennmarker (m)
5motion 2000/2001:N231, Ulla-Britt Hagström (kd)
6motion 1998/99: MJ782, Göte Jonsson m fl (m)
7motion 2000/01:U509, Göran Lennmarker (m)
8motion 2001/02:K78, Bertil Persson m fl (m)
217
| Organisation, styrinstrument, kontrollfunktioner och utvärdering | Ds 2002:46 |
avseendet att de kan anses fungera som statligt stöd för att hjälpa svenska företag att flytta från Sverige9.
En diskussion för och emot den typ av insatser som Östersjömiljarderna innebär förs i inledningen till denna studie där flera av de ovan nämnda kritiska punkterna genomgås. Nedan koncentrerar vi oss på revisorernas granskningar.
Riksrevisionsverket (RRV) påpekade i sin årliga rapport till regeringen 1999 att regeringen i flera fall valt att själv ta på sig traditionella myndighetsuppgifter och att det försvårat den oberoende revisionen. Ett av exemplen som RRV nämner är Östersjömiljarderna. RRV har inom ramen för sitt mandat inte möjlighet att granska regeringen såvida inte regeringen ger RRV ett granskningsuppdrag.11 Ett annat problem som RRV ser med hanteringen av projekt som Östersjömiljarderna inom Regeringskansliet är att regeringen inte kan reglera sin egen verksamhet inom Regeringskansliet så som sker med myndig– heterna via ett regleringsbrev. De regler som gäller för myndig– heter gäller inte för Regeringskansliet. Därav följer bristande redovisningsrutiner etc som leder till problem vid utvärdering. Att projekt bedöms inom Regeringskansliet är ett problem i sig då Regeringskansliet inte är rustat för den typen av verksamhet. Att man därtill rekryterar personer från näringslivet till att göra dessa bedömningar kan dessutom leda till misstankar om jäv.
Mot bakgrund av den kritik som hade riktats mot den första Östersjömiljarden genomförde Riksdagens revisorer en förstudie om båda Östersjömiljarderna12 under vintern 2000–2001. Revi– sorerna konstaterade att det fanns förutsättningar för att han– teringen av den andra Östersjömiljarden skulle komma att fungera bättre än den första. Kvar stod dock de problem som hör samman med att anslag till regerings disposition inte, vad gäller insyn och kontroll, fungerar som för merparten av den statliga
9 Finanstidningen 7 december 2001 och Ekonomiekot P1, 2001-11-08 kl 07.32, Fridén. 10Riksrevisionsverket, RRV 1999:22 Riksrevisionsverkets årliga rapport 1999 till regeringen
11Riksrevisionsverket, RRV 1999:22 Riksrevisionsverkets årliga rapport 1999 till regeringen
12Östersjömiljarderna Förstudien 2000/01:14, Riksdagens revisorer
218
| Ds 2002:46 | Organisation, styrinstrument, kontrollfunktioner och utvärdering |
verksamheten. Den problematiken har Riksdagens revisorer granskat i en särskild rapport där Östersjömiljarderna ingår som ett exempel13. Revisorerna beslutade därför i februari 2001 på grundval av förstudien om Östersjömiljarderna att genomföra en fortsatt granskning men koncentrera den till hur den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna fungerat i stort och för enskilda projekt. Den rapport som granskningen utmynnade i14 tog upp de svårigheter som fanns med bl.a. beredningsordningen av Östersjömiljard 1, något som också noterats tidigare i Östersjöskrivelsen och av riksdagens näringsutskott. Men rapporten redovisade även de förändringar och förbättringar som införts i hanteringen och det arbete som löpande pågår för att utveckla rutinerna. Ett antal förslag gällande redovisning och kontroll till följd av granskningen överlämnades till riksdagen där de remitterades till konstitutionsutskottet. Utskottet tillstyrkte i sitt betänkande (2001/02:KU26) revisorernas förslag. Riksdagen biföll den 5 juni 2002 utskottets förslag till riksdagsbeslut.
Revisorernas förslag i korthet:
-Arbetet med utveckling av rutiner och riktlinjer för Östersjömiljarderna bör fortsätta för att öka tydligheten och enhetligheten. Ramar för hur projekten ska läggas upp och redovisas hos projektgenomföraren bör därför formuleras.
-För att uppnå huvudsyftena med upphandlingsbestämmelserna inom ramen för beredningen av ansökningar bör det klargöras att bestämmelserna i förvaltningslagen om dokumentation, motivering och överklagande ska tillämpas av de myndigheter som bereder ansökningarna.
-Den fortlöpande ekonomiska kontrollen måste förbättras.
Ett sätt att förbättra den ekonomiska redovisningen och kontrollen av den är att införa krav på revisorsintyg.
13Anslag till regerings disposition, 2000/01:7, Riksdagens revisorer
14Östersjömiljarderna – insyn och kontroll Rapport 2001/02:5, Riksdagens revisorer
219
| Organisation, styrinstrument, kontrollfunktioner och utvärdering | Ds 2002:46 |
Härigenom kan man säkerställa att kraven på projekten och på redovisningen uppfyllts. De granskningsåtgärder som ska vara utförda för att revisorsintyg ska kunna utfärdas för projekten ska då också vara tydligt angivna.
-Östersjömiljarderna bör fortlöpande och sammanhängande redovisas på ett sätt som är likvärdigt den ordning som gäller för verksamheter som utförs av myndigheter under regeringen.
Angående redovisning menade Utrikesdepartementet i sitt remissvar att ”flertalet av de svagheter i fråga om ekonomisk redovisning och kontroll som påtalas i revisorernas rapport hänför sig till tidigare skeden av anslagsperioderna. Departementet framhåller också att situationen är mer gynnsam än vad som redovisas i rapporten, t.ex. beträffande regeringens styrning av anslagen samt avrapportering och uppföljning. Vidare hänvisar Utrikesdepartementet till Regeringskansliets yttrande över revisorernas rapport om anslag till regeringens disposition. Av detta framgick att regeringen tidigare ansett att Regeringskansliet inte skulle lämna någon resultatredovisning, men att riksdagen – i de fall regeringen tar på sig rollen som bidragsgivare – självfallet skulle få den resultatredovisning som man behöver för sina ställningstaganden. Återrapporteringen till riksdagen skulle ske i de politikområden, där verksamheten hör hemma, på samma sätt som när en myndighet under regeringen beslutar om bidrag.
Angående tydligare direktiv för den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna erinrade Utrikes– departementet om att ”Regeringskansliet under våren 2001 beslutade om riktlinjer för bidrag. Syftet var att skapa enhetliga och tydliga regler för hantering av bidragsärenden i Regeringskansliet, säkerställa goda ekonomiadministrativa rutiner och att i övrigt underlätta arbetet med bidragsgivning. Tanken med att lämna riktlinjer och inte föreskrifter var att en anpassning skulle kunna ske med hänsyn till de förhållanden som gäller bidragsgivningen inom respektive departement.”
220
| Ds 2002:46 | Organisation, styrinstrument, kontrollfunktioner och utvärdering |
Inför behandlingen i Konstitutionsutskottet våren 2002 hade ytterligare förändringar skett vilket ÖMS påpekade:
-ÖMS har skärpt kraven på redovisning som ett led i den fortlöpande utvecklingen av rutinerna som pågår. Rapporteringen av insatserna inom ramen för Östersjömiljarderna sker årligen enligt direktiv utformade av ÖMS i samarbete med inom RK berörda parter. Hänsyn har tagits till de av RK utformade riktlinjerna för bidrag. Rapporteringen ligger vidare till grund för nya beslut om medelstilldelning.
-Revisorsintyg och transaktionslistor finns redan i dag med bland kraven på den ekonomiska redovisningen. Hur projekt ska redovisas framgår i och med regeringsbeslut om uppdrag till respektive myndighet. Till varje regeringsbeslut biläggs direktiv för avrapportering. Redovisningen ska enligt direktiven därmed kontrolleras av minst myndighetens internrevisor. För att förbättra rutiner för ekonomisk kontroll och uppföljning har ÖMS nära kontakt med ansvariga myndigheter samt med ESV.
-Östersjömiljard 2 används för att genomföra de stödåtgärder Östersjöberedningen rekommenderat. Myndigheter och statsstödda organ får regeringens uppdrag att genomföra åtgärderna – med återrapporteringsskyldighet och delegerade medel från Östersjömiljard 2. De myndigheter som innehar uppdrag inom ramen för Östersjömiljarderna har väl utformade riktlinjer för upphandling och beredning av ansökningar. Deras verksamhet gås igenom av RRV.
Sammanfattningsvis kan sägas att revisorernas huvudsakliga anmärkning – bristen på insyn och kontroll allmänt vad gäller anslag till regeringens disposition – inte gäller blott Östersjömiljarderna. Regeringskansliet har i tidigare sammanhang angivit att anledningen till att medel ställs till regeringens disposition som regel är att regeringen bedömer det angeläget att arbeta intensivt med en fråga under begränsad tid. Det gäller framför allt frågor som spänner över flera
221
| Organisation, styrinstrument, kontrollfunktioner och utvärdering | Ds 2002:46 |
departements områden. Den beskrivningen stämmer väl in på Östersjömiljarderna. Frågan om organisatoriskt ansvar för ett framtida Östersjöprogram tas upp i kapitel 7.2.
7.1Kritik av Östersjömiljarderna – vilka åtgärder har den lett till?
Östersjömiljardsekretariatet (ÖMS) har levererat material och även i övrigt bistått Riksdagens revisorer i dess arbete med att granska Östersjömiljarderna. Man uppger sig vara positiv till en fortsatt dialog i syfte att med beaktande av revisorernas förslag kunna ytterligare förbättra hanteringen av anslaget. ÖMS har även inlett en diskussion med Regeringskansliets revisionskontor samt Regeringskansliets förvaltningsavdelning då de förslag som ges till förändring till stora delar rör Regeringskansliet som helhet och inte endast ÖMS. Med anledning av att Riksrevisionsverket kommer att läggas ned och en ny revisionsmyndighet under riksdagen, Riksrevisionen, bildas under 2003 kommer regeringens tillgång till utvärderingskompetens att begränsas. Enligt riksdagens beslut kommer det inte längre vara möjligt för regeringen att ge uppdrag till Riksrevisionen. Ett arbete pågår därför inom Regeringskansliet för att se över och förstärka den interna kapaciteten på detta område. ÖMS bistår ansvariga i detta arbete.
Arbetet med att förbättra hanteringen av både Östersjömiljard 1 och 2 pågår löpande och Riksdagens revisorers förslag kommer att kunna bidra till ytterligare finslipning av rutinerna i riktning mot ökad klarhet och ändamålsenlighet. Ett rad förbättringar på olika områden har enligt ÖMS skett jämfört med den beskrivning som ges i revisorernas studie. Det gäller bl.a.:
Styrning/planering
genom verksamhetsplanering; delegering till myndigheter; standardisering av regeringsbeslut inklusive tydligare skrivningar om avrapportering och återförande av oanvända medel; samråd
222
| Ds 2002:46 | Organisation, styrinstrument, kontrollfunktioner och utvärdering |
vid beredning och genomförande av insatser; inrättande av samrådsgrupp för Östersjömiljard 2.
Avrapportering/redovisning
genom direktiv som biläggs regeringsbesluten; budgetering och redovisning av administrativa utgifter för ÖMS; avrapportering till riksdagens (näringsutskottet); stramare utbetalningsrutiner (etappvis m.m.).
Referensgrupper
där berörda myndigheter ingår finns för de olika stödprogrammen. Dessa myndigheter deltar också i beredningen av nya program. Förbättrade uppföljningsrutiner har medfört ökade möjligheter att bevaka och jämföra verksamheten. Genomförandet av insatser inom ramen för Östersjömiljard 2 styrs av Östersjöberedningens rekommendationer. Självklara restriktioner är statsstödsregler och andra internationella överenskommelser. ÖMS målsättningen är att främja största möjliga samordning, samverkan och synergi mellan Östersjömiljard 2-programmen och östsamarbetet.
Information
genom en hemsida15 på svenska, engelska och ryska, inklusive länkar till myndigheter m.m.; föredrag och deltagande i konferenser och seminarier; besök i partnerländerna och statssekreterarbrev till partnerländernas ambassader samt löpande information till berörda i partnerländerna; upprättande och löpande rationalisering/förbättring av listor över beslut, utbetalningar etc.
15 http://utrikes.regeringen.se/fragor/utrikespolitik/ostersjomiljard/index.htm
223
| Organisation, styrinstrument, kontrollfunktioner och utvärdering | Ds 2002:46 |
7.2Organisatoriskt ansvar – olika ansvarsformer
Som svar på ett antal frågor från riksdagens konstitutionsutskott (KU) till Regeringskansliet om dess organisering för särskilda projekt (bl.a. Östersjömiljarderna) skrev Statsrådsberedningen i november 200016 att det faktum att regeringen eller Regeringskansliet sköter särskilda projekt som Östersjö– miljarden skall ses i ljuset av att projekten omfattar frågor som kräver ställningstaganden från regeringen eller någon i regeringskretsen. Denna beskrivning stämmer in på hanteringen av Östersjömiljarderna då separata regeringsbeslut krävs för varje tilldelning av medel till olika genomförare av instrument. Statsrådsberedningens skriver vidare i sin promemoria att: ”Behovet av att regeringen som politiskt organ styr ett projekt genom formliga beslut eller formlösa ställningstaganden kan emellertid växla med tiden. Regeringen prövar därför fortlöpande om verksamheten bör föras över till någon annan myndighet.” Vad gäller hanteringen av ett tredje Östersjöprogram gör vi i denna studie bedömningen att programmets flexibilitet, som påkallas av regionens föränderlighet, kräver att regeringen löpande fattar beslut under programtiden om tilldelning av medel till olika genomförare. Beslut skall baseras på tydliga riktlinjer för programmets användning så att förutsägbarhet garanteras.
Statsrådsberedningens promemoria behandlade även ett annat problem vid denna typ av projekt. De kan ha inslag som inte behöver eller som inte skall styras av regeringen som politiskt organ, t.ex. upphandling. Regeringskansliet har genomfört upphandling under Östersjömiljard 1 vid två tillfällen (Polen i fokus och IT-fonden). Båda har granskats av KU17. Riksdagens revisorer påpekar att ”det kan uppstå problem när privata näringsidkare tar emot bidrag från statliga myndigheter. Myndigheterna kan då uppträda som om upphandlingsreglerna inte gällde.” Enligt de nya riktlinjerna för genomförande av
16promemoria "Regeringskansliets organisering för särskilda projekt", SB2000/8844
17betänkande 1999/00:KU20
224
| Ds 2002:46 | Organisation, styrinstrument, kontrollfunktioner och utvärdering |
projekt under Östersjömiljard 2 skall lagen om offentlig upphandling (LOU) tillämpas. Regeringskansliets arbete består i fallet Östersjömiljard 2 dock väsentligen i att bereda och följa upp regeringsärenden.
Dessa argument mot projekthantering inom Regeringskansliet utesluter inte enligt Statsrådsberedningens promemoria att ekonomiska och praktiska skäl ibland motiverar att projekt ändå sköts inom Regeringskansliet odelat i stället för att delas upp på flera myndigheter.
Det finns tre alternativ för hantering av denna typ av projekt:
-befintlig myndighet eller myndigheter
-tillfällig myndighet (kommitté) inrättad genom författnings– reglering
-departement
Om valet av ansvarig för hanteringen av ett tredje Östersjöprogram skulle falla på en befintlig myndighet blir frågan vilken myndighet som skulle utses att styra över andra myndigheter eller statliga bolag. Skulle ansvaret delas upp på flera myndigheter uppstår samordningsproblem vad gäller återrapportering etc. Insatserna under ett tredje Östersjö– program bör, enligt vad vi anser i denna studie inte leda till någon permanentning av dylika insatser. Alternativet med en nyskapad myndighet verkar då inte rationellt. Återstår alternativet med ett departement som ansvarig för programmet i sin helhet.
Vår bedömning är att Östersjömiljardssekretariatet (ÖMS), som inrättades 1999 på UD:s enhet för Central- och Östeuropa för att bereda och följa upp de stödåtgärder Östersjöberedningen rekommenderat, väsentligt bidragit till att förbättra administrationen av Östersjömiljarderna. Att ändra på denna ordning vid ett tredje Östersjöprogram skulle innebära en negativ utveckling vad gäller stabilitet och förutsägbarhet. ÖMS har genom sin placering inom Regeringskansliet goda förutsättningar att bereda ärenden för regeringsbeslut samt
225
| Organisation, styrinstrument, kontrollfunktioner och utvärdering | Ds 2002:46 |
koordinera och samordna de olika aktörernas aktiviteter och återrapportering. Placeringen inom Enheten för Central- och Östeuropa innebär dessutom att sekretariatet kan dra nytta av och samverka med handläggare som är ansvariga för geografiska områden eller verksamhetsfält som berörs av Östersjömiljardernas verksamhet. Vi förordar en fortsatt utveckling av nuvarande handläggningsförfarande, där ÖMS står för beredning, samordning samt sammanställning av återrapportering och i övrigt lägger ut ansvaret för projektbedömning och genomförande på andra instanser utanför Regeringskansliet. Häri bör ingå ytterligare förbättringar av de administrativa rutinerna.
7.3Styrinstrument, kontrollfunktioner, utvärdering etc
I riktlinjerna för Östersjömiljard 2 slås fast angående ”beredningsrutiner och uppföljning” att:
-Närmare anvisningar för avrapportering, uppföljning och utvärdering lämnas i respektive regeringsbeslut samt i övrigt genom UD/EC:s försorg.
7.3.1Styrinstrument – riktlinjer och regeringsbeslut
Vi konstaterar att de riktlinjer för användningen av medel ur Östersjömiljard 2, som har citerats i studiens inledning, i stort bör gälla även för ett fortsatt Östersjöprogram. I den mån riktlinjerna skall revideras bör detta arbete påbörjas i god tid så att reviderade riktlinjer för genomförandet av, samt återrapporterings- och utvärderingsrutiner för ett tredje Östersjöprogram finns på plats innan programmet träder i kraft. Riktlinjer ska ange övergripande och tydliga mål för programmet men ge utrymme för viss flexibilitet. De nya riktlinjerna bör vara mer operativt inriktade än nuvarande. De bör dels innehålla
226
| Ds 2002:46 | Organisation, styrinstrument, kontrollfunktioner och utvärdering |
generella bestämmelser för instrumentets hantering (syften, samråds- och rapporteringsformer etc) dels specifika riktlinjer för de olika delprogrammen. Riktlinjerna ska vara utformade på så sätt att projektbedömning underlättas och tveksamheter vad gäller kompatibilitet med EG:s statsstödsregler undviks.
Under ÖM 2 har riktlinjer för delprogrammen tagits fram av den genomförande organisationen eller myndigheten i samarbete med ÖMS. För ett tredje Östersjöprogram bör de, liksom de övergripande riktlinjerna, tas fram gemensamt med representanter från Regeringskansliet och berörda myndigheter under ledning av ÖMS för att varje instruments riktlinjer ska vara kompatibelt med övriga instrument under programmet. Detta skulle leda till att Östersjöprogrammets olika instrument fick en tydligare enhetlig bedömningsgrund för projekt vilket skulle innebära större förutsägbarhet för brukarna och därmed ökat förtroende för programmet.
Regeringsbesluten om delegering av medel från ett tredje Östersjöprogram kan också göras mer precisa för att bättre fungera som handledning för projektgenomförarna.
7.3.2Utvärdering och återrapportering
Rapporteringen bör utformas så att den kan samordnas med övrig rapportering till Regeringskansliet – såväl den rapportering som sker enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag som den som sker enligt olika regeringsbeslut om medel för skilda ändamål. Kraven på återrapportering skall framgå av regeringsbeslut om medelstilldelning. Återrapporteringsrutiner ska utformas på ett sätt som underlättar löpande utvärdering. Redan vid utformningen av riktlinjerna ska utvärderingsaspekter tas i beaktande så att programmet genomförs så att det är möjligt att utvärdera. Det pågående arbetet med att utveckla rutinerna för ekonomisk redovisning och kontroll bör fortsätta så att ett tredje Östersjöprogram fortlöpande och sammanhängande kan redovisas, och i och med
227
| Organisation, styrinstrument, kontrollfunktioner och utvärdering | Ds 2002:46 |
det utvärderas, på ett sätt som är likvärdigt för vad som gäller för myndigheter under regeringen.
7.3.3Kontrollfunktioner och projektbedömning
I riktlinjerna för Östersjömiljard 2 står :
-I den utsträckning som finansieringen via Östersjömiljarden innebär stödgivning till företag som faller under EG- fördragets artikel 87.118, skall avrapportering också ske till NUTEK i enlighet med de särskilda rapporteringskrav som följer av gemenskapens statsstödsregler.
Det finns former av tillåtet statsstöd inom EU vilket artikel 87.1 indikerar: ”om inte annat föreskrivs i detta fördrag…”. Det mest kända undantaget är att statsstöd får ges till företag som ligger i ett s k mål 1-område för strukturfondsstöd. I övrigt kan undantagen enkelt sammanfattas till att gälla följande fall:
-Av kommissionen godkända stöd, dvs. stöd som anses förenliga med den gemensamma marknaden efter prövning av kommissionen i formell ordning (nationella stödordningar såsom lagar och förordningar eller enskilda stöd som godkänts efter särskild anmälan ad hoc).
-Stödordningar som utformas i enlighet med vissa s.k.
gruppundantag, för närvarande stöd till små och medelstora företag samt stöd till utbildning av anställda.
- S k försumbart stöd, dvs stöd till ett företag upp till 100 000 euro under en treårsperiod19.
18Artikel 87.1 EG-fördraget "Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna"
19Beloppet 100 000 euro avser här stöd i form av bidrag. Vid stöd i annan form (t.ex. lån) måste den s.k. stödekvivalenten fastställas i särskild ordning.
228
| Ds 2002:46 | Organisation, styrinstrument, kontrollfunktioner och utvärdering |
Det undantag som framförallt gällt vid bedömning av Östersjömiljardprojekt har varit försumbart stöd. Varje regeringsbeslut har löpande bedömts av Näringsdepartementets statsstödsexperter. För ett tredje Östersjöprogram kan finnas anledning att överväga en mindre ”defensiv” ansats i förhållande till statsstödsreglerna. En inventering av de olika möjligheter (utöver s k försumbart stöd) till företagsanknuten stödgivning som EG-reglerna medger bör genomföras. En ambition skulle kunna vara att etablera en särskild ”Östersjöstödsförordning” där bestämmelser läggs fast för stödändamål, finansierings– former, stödgrundande kostnader, stödintensiteter m.m. En sådan kan utnyttjas som plattform för bedömning av företagsrelaterade stödprojekt i Östersjöarbetet. En sådan förordning skulle öka tydligheten i förhållande till företagen; i den mån de önskar få del av företagsstödjande Östersjöinsatser kan de lätt och snabbt orientera sig om möjligheterna genom att ta del av sådan förordnings olika bestämmelser. Detta ger i sin tur möjlighet för företagen att på ett tidigt stadium beakta ramarna för företagsstöd vid utformningen av olika projekt med Östersjöinriktning. Det skulle även leda till ökad rättssäkerhet. Företagen får en garanti att det stöd som tas emot inte kan bli föremål för ifrågasättanden och ytterst återbetalningskrav. Detta är naturligtvis önskvärt också från statligt perspektiv och ligger i linje med den övergripande policy för stödgivning som regeringen fastställt i den konkurrenspolitiska propositionen20. Dessutom skulle beloppsbegränsning (vid större angelägna projekt) inte vara nödvändig på sätt som nu ofta gäller (genom tillämpade bestämmelserna om försumbart stöd). Bestämmelserna om försumbart stöd kan dock även fortsättningsvis utnyttjas vid behov av flexibla insatser med smärre belopp.
Studien förordar att överväganden görs kring etablering av särskild stödordning för ett tredje Östersjöprogram med tydliga kriterier för sådana åtgärder som utgör företagsstöd.
20 proposition 1999/2000:140
229
| Organisation, styrinstrument, kontrollfunktioner och utvärdering | Ds 2002:46 |
Vad gäller projektbedömning skall den väg som ÖMS slagit in på, att delegera projektbedömning och genomförande till myndigheter eller andra organisationer fortsätta. I de fall där en bedömning av projekt sker inom Regeringskansliet, som i fallet Aktiv projektutveckling, bör särskild försiktighet iakttagas vad gäller tänkbara jävsituationer. Regeringskansliets Projektexport– sekretariatet vid UD, ansvarigt för delprogrammet Aktiv projektutveckling har tagit fram tydliga riktlinjer för urvalskriterier i detta syfte. Studien uppmuntrar sekretariatet att fortsätta detta arbete med att garantera att urvalsproceduren sköts på ett konkurrensneutralt sätt.
230
8Rekommendationer angående fortsatta särskilda statliga insatser för att främja näringslivsutveckling i Östersjöregionen efter 2003
Som framgår av den analys som vi gjort i denna studies inledande kapitel finner vi att argumenten för fortsatta insatser visat sig överväga. Vi har vidare kunnat konstatera att brukarnas och intressenternas betyg för verksamheten under Ö2 generellt sett är gott, de (få) oberoende utvärderingar som gjorts är positiva och att vår egen bedömning av insatsernas hittillsvarande resultat ej ger fog för annan åsikt. Studiens slutsats blir därför att programmet bör kunna få en fortsättning men att denna bör bli tidsbegränsad till programmets löptid, som vi föreslår blir fem år. Vi ger i det följande förslag om viss ändrad betoning i verksamheten och lägger därtill förslag om möjliga nya element i detta.
Nedanstående rekommendationer om framtida insatsers innehåll, geografiska inriktning, omfattning och tidslängd är baserad på en analys av efterfrågan hos det svenska näringslivet givet förutsättningarna och behoven i de berörda länderna samt på en bedömning av de statsfinansierade organens förmåga att tillfredsställa denna enligt de kriterier som bör gälla.
Kandidatländer – övriga Östersjöländer och Utvecklingssamarbete i Östersjöregionen – Östersjömiljardprogram
Vid kartläggningen av näringslivets behov och efterfrågan har vi gjort en åtskillnad mellan kandidatländerna till EU å ena sidan och övriga länder i regionen å andra sidan. Vi har ställt oss frågan
231
| Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... | Ds 2002:46 |
om framtida medlemsländer i EU verkligen passar in i ett statligt, näringslivsinriktat Östersjöprogram eller om ett dylikt, liksom Sidas utvecklingssamarbete, borde fasas ut vad gäller dessa stater. Kandidatländerna är självfallet mycket intressanta marknader även, och kanske framför allt, efter EU-inträdet. Studien anser dock att det främjandearbete, som där utförs, då främst bör tas om hand av de institutioner och under de anslag som är avsedda för reguljära grannlandsrelationer. De insatser som finansierats av ÖM 2 och som gällt allmän näringslivsutveckling, kontaktskapande m.m. bör sålunda trappas ner. Av skäl som närmare utvecklats i andra avsnitt i studien och som främst är kopplade till de nya möjligheter som olika EU- finansierade program för med sig, anser vi dock att vissa delar av programmet bör fortsätta och möjligen intensifieras i kandidatländerna. Det gäller investeringsprojekt inom främst miljö-, transport- och energiområdet där det kan finnas goda möjligheter för svenskt näringsliv att delta och där begränsade statliga insatser kan ge särskild god utväxling. I övrigt bör tyngdpunkten i programmet förskjutas mot Ryssland hitom Ural, Ukraina och i viss mån Vitryssland.
Ett behov finns att dra gränslinjen mellan insatser under ÖM och dem under utvecklingssamarbetet. I blivande EU- medlemsstater fasas visserligen östbiståndet ut men gränslinjen kan fortfarande vara relevant då Sida under avsevärd tid än kommer att vara verksam inom miljö- och energiområdet i de baltiska staterna. I Ryssland, Ukraina m.fl. har frågan betydelse. Flera insatser uppfyller både ÖM-kravet, att utgå från svenskt näringslivs efterfrågan och utvecklingssamarbetets krav att utgå från mottagarlandets behov. I ökande grad söker man i utvecklingssamarbetet ta hänsyn också till näringslivsintressen och denna strävan har gett många goda resultat. Flera viktiga skillnader finns dock – förutom målet, ”mottagarlandets behov” respektive ”främjandet av svenskt näringsliv”, finns även andra. Aktörerna är flera i utvecklingsarbetet, förutom företag även förvaltning, kommuner, enskilda organisationer och högskolor. Främjandet knyts främst till investeringar och kommersiella
232
| Ds 2002:46 | Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... |
etableringar medan utvecklingssamarbetet fokuseras på fler verksamhetsområden, på systemförändringar och institutionsutveckling. Dock grundas östsamarbetet helt på upphandling av varor och tjänster från svenska institutioner och företag. För att motivera insatser under ett Östersjöprogram krävs då att dessa insatser ger speciellt god utväxling respektive att en god demonstrationseffekt uppnås till förmån för svenska företag. Hur de än administreras så krävs väl utvecklade, fastställda kriterier för verksamheten så att de projekt som får stöd både möter krav på att tjäna en hållbar utveckling och kommer företag i Sverige till godo. Synergier mellan utvecklingssamarbetet och Östersjöprogrammets olika delar bör också kunna uppnås.
Näringslivets behov – möjliga statliga insatser. Generella åtgärder – specifikt företagsinriktade. Kort sikt – lång sikt
Vilka är de viktigaste problemen för svenskt näringsliv i öst och vilka bidrag kan svenska staten lämna för att främja svenskt näringsliv på dessa marknader? Statliga insatser för att främja näringslivsklimatet efterfrågas ofta. Svenska företag i Ryssland som studien tillfrågat betonade främst frågor som gällde finansiering, tillgång till kapital och kreditgarantier. Detta område berörs i våra förslag i den mån uppdraget ger utrymme härför. Vidare angav företagen, som problem för sin verksamhet, myndighetshantering (tull, moms etc), rättsväsendet (verkställbarhet av domar och beslut) och korruption. På dessa sistnämnda områden rör det sig dock om problem som är gemensamma för utländska företag och bäst skötes i gemen– samma aktioner av dessa och deras näringslivsorganisationer respektive genom multilaterala förhandlingar. Många av de insatser som görs genom EU-programmen inriktas på strukturella och institutionella problem. Bilaterala insatser av en liten stat har begränsad effekt om än de kan vara nyttiga – såsom t.ex. diskussioner om samarbete bilateralt och regionalt mellan
233
| Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... | Ds 2002:46 |
Sverige-Finland-Ryssland om tullfrågor. Normalt torde ej medel ur Östersjöprogrammet behöva avdelas för dylika insatser.
På andra områden, där nationella intressen mer direkt kan främjas, finns en distinktion mellan generella insatser till förmån för svenskt näringsliv och insatser som väsentligen gynnar enskilda företag. Var bör tyngdpunkter läggas i valet mellan olika typer av program? Till exempel hjälper utbildning och kurser flera företag inom en bransch, regionala samarbetssprogram är till förmån för alla företag inom en region medan en riskkapital– investering av Swedfund, en insats genom AffärsChans eller Aktiv projektutveckling kommer ett enskilt företag till godo. En viktig fråga är om direktstöd till enskilda, företagsinitierade projekt bör utgå när de ej ingår i väl specificerade program där syfte och förutsättningar är tydliggjorda. Studien drar slutsatsen att det bör finnas utrymme för både generella insatser och individuella direkt företagsinriktade insatser även inom ett tredje Östersjöprogram. Riktlinjerna för de senare skall vara utformade på ett sådan sätt att jävsituationer undviks och projekthantering sker på ett konkurrensneutralt sätt.
Ovanstående uppdelning av insatser kan kompletteras med en distinktion mellan insatser med effekter på kort respektive lång sikt varvid skillnaden mellan ”hård- och mjukvara” kan bli aktuell liksom mellan direkt eller ”blott indirekt eller svag företagsanknytning”, vilket enligt gällande riktlinjer diskvalificerar från medelstilldelning. Vi konstaterar t.ex. att svenska företag ofta stöter på problem med brist på kvalificerad arbetskraft. Nationella åtgärder, eventuellt understödda med bistånd, torde i längden avhjälpa dylika svårigheter och specifika satsningar kan och bör företagen kunna företa själva. Statsstödda, branschvisa satsningar kopplade till svenska näringslivsintressen kan dock motiveras. Vidare finns kontaktskapande element i utbildningssatsningar. I andra länders biståndsprogram till dessa länder ingår ofta utbildningsinsatser som påtagligt kopplas till kontakter med det egna näringslivet. Överhuvud kan forsknings- och utvecklingssatsningar vara vitala ingredienser i ett brett näringslivsamarbete. Vi noterar att denna
234
| Ds 2002:46 | Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... |
uppfattning också framförts av utredningen om utvecklings– samarbetet med Central- och Östeuropa (SOU 2000:122). Mot denna bakgrund gör studien bedömningen att det inom en tredje Östersjöprogram borde finnas större utrymme för insatser med mer indirekt näringslivsanknytning av typen utbildnings/ forsknings/utvecklingsinsatser än vad som varit fallet under den andra Östersjömiljarden. Samtidigt bör krävas att dylika insatser utarbetas i nära samarbete med företag/organisationer för att garantera deras svenska näringslivsanknytning.
Lära av andra länders erfarenheter
Det är av intresse att konstatera att andra jämförbara länder i motsvarande verksamhet för stöd åt sitt näringsliv arbetar med en bred palett av åtgärder och vi rekommenderar att man noga studerar de erfarenheter som gjorts för att hämta lärdomar och inspiration. Så t.ex. ges i Tyskland stöd med finansiering och rådgivning till det privata näringslivet på fyra vägar: riskkapital för direktinvesteringar i partnerländer, långfristig lånefinansiering, stöd till pionjärinvestorer, stöd till lokala finansmarknader. Finansieringen skräddarsys efter varje enskilt investeringsprojekt. Man sköter vidare ett antal PPP-projekt (Public Private Partnership) inriktade på utbildning bl a i samband med införandet av ny teknik och nya arbetsmetoder. En bank verkar bl.a. som utvecklingsbank för reform- och utvecklingsländer. Andra instanser hjälper selektivt små och medelstora företag till inträde på nya marknader. En myndighet agerar som serviceinstans och rådgivare till tyska företag som planerar etablering i utlandet och arbetar i 200 länder med kontinuerlig information om marknader, investeringsprojekt, utvecklingsplaner mm. En annan organisation arbetar med fortbildning och utbytesprogram med bl a de central- och östeuropeiska länderna. I sin allmänna biståndsverksamhet samarbetar man nära med tyska företag. I Kanada finns ett program ”Renaissance Eastern Europe” i vilket bl.a.
235
| Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... | Ds 2002:46 |
investeringsstöd ges för dotterbolag, joint ventures och franchising, stöd lämnas för förstudier och kontaktbesök, bidrag ges till projekt som innebär överföring av teknologi och som delfinansieras av kommersiella eller multilaterala källor. Ett system finns för stöd till marknadsföring och ett annat till stöd för företag som i internationell konkurrens bjuder eller förbereder anbud för större kapitalprojekt utanför Kanada – i båda dessa betalas bidraget tillbaka om försäljningen eller anbudet gett framgång.
Ledstjärnor för ett tredje Östersjöprogram
Som ledstjärnor för ett tredje Östersjöprogram bör kunna uppsättas: komplementaritet, flexibilitet, katalytiska effekter, synergier, kvalitet, stabilitet, transparens. Dessa honnörsord kan konkretiseras.
Komplementaritet genom att ÖM i så stor utsträckning som möjligt skapar sig ett eget verksamhetsområde med svenskt näringslivs behov som referenspunkt. Insatserna ska inte dubblera EU-insatser eller utvecklingssamarbetets insatser utan verka i samklang med dessa så att medel utnyttjas maximalt.
Flexibilitet genom att skapa mekanismer för att kontinuerligt under programmets gång, utifrån en föränderlig omvärld och löpande erfarenheter, justera befintliga instrument samt eventuellt utveckla nya. Tydligare inbyggda utvärderingsrutiner bör utarbetas innan ett nytt program initieras och för de program som redan löper. En precisering av vilka effekter av programmen som skall kunna utvärderas bör genomföras i samband med att nya riktlinjer tas fram. Flexibiliteten skall inte innebära att ÖM ses som en uppsamlingsplats för finansiering av insatser som inte kan få finansiering under andra anslag.
Katalytiska effekter genom att de förhållandevis blygsamma ÖM-insatserna kopplas till insatser av finansiärer i Sverige, finansiärer i samarbetslandet, genom EU och, eller utvecklings– bankerna.
236
| Ds 2002:46 | Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... |
Synergier genom samverkan med andra nationella och internationella aktörer samt genom samverkan mellan de olika delprogrammen under ÖM. Det skulle i många fall kunna byggas upp mer slagkraftiga och breda svenska insatser om samverkan mellan delprogrammen utnyttjades bättre.
Kvalitet genom en klar fokusering på de program som ger mest långsiktighet, effektivitet och bestående nytta.
Stabilitet genom att bygga vidare på och förfina befintliga instrument och iaktta försiktighet med ad hoc insatser.
Transparens genom ökad information, klara riktlinjer och tydliga kriterier för urval av projekt respektive uppföljning av insatserna.
En självklar utgångspunkt är att insatserna skall stå i överens– stämmelse med statsstödsbestämmelserna inom EU och med åtaganden som rör statsstödd exportfinansiering inom OECD.
8.1Förslag till nya eller förstärkta insatser
Vi har övervägt i vilken utsträckning studien bör framföra förslag om nya konkreta program/projekt, som skulle kunna komplettera den typ av verksamhet som vi anser bör kunna fortsätta och eventuellt utvecklas. Vi har ej haft tid eller kompetens att grundligt gå igenom och pröva kvaliteten av olika projektidéer. Vi har valt att ändå ge ett antal förslag om möjliga program/projekt – i vissa fall nya idéer och i andra en ändrad fokusering i redan existerande program – och gör detta främst på grundval av förslag som kommit från näringslivets företrädare respektive från myndigheter. Vi har även konsulterat vissa potentiella partners i mottagarländerna dvs statliga och privata institutioner. Förslagen bör självfallet uppfattas som preliminära idéer vilka förutsätter noggrann prövning innan de eventuellt verkställs. De är uppdelade i fem ämnesområden.
1.Utveckling och utnyttjande av ”humankapital” i det östra närområdet kopplat till näringslivsintressen i vissa sektorer
237
| Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... | Ds 2002:46 |
där utbildningsinstitutioner, företag och myndigheter skulle kunna samverka.
2.Nya finansiella instrument.
3.En strategi för miljö- och energiinsatser främst i kandidatländerna.
4.Insatser för att främja svenskt näringslivs deltagande i program/projekt finansierade av internationella finansieringsorgan.
5.Samordning av insatserna
1 I en tidigare utredning, SOU 2000:122, har framhållits hur högre utbildning och forskning allmänt betraktas som drivkraft för näringslivsutveckling. Man kan fråga sig om Sverige ej har försummat att bl a för näringslivets behov söka utnyttja den ofta högt kvalificerade resurs som funnits i universitet, högskolor och forskningsinstitutioner runtom Östersjön och koppla samman dem med näringslivet. Särskilt kanske detta gällt för Ryssland under tiden efter Sovjetunionens fall då just en stor vetenskaplig kapacitet var outnyttjad på grund av brist på finansiella resurser och då andra länder såg till att rekrytera högt kvalificerade ryska forskare till sina universitet och vetenskapliga institutioner. Vidare torde gälla att utbildning och forskning kan tjäna att skapa nyttiga nätverk som gynnar handel och näringslivsintegration. Sett ur Östersjösynpunkt kan man i nuläget främst fråga om svensk industriell kompetens kan samverka med utbildnings- och forskningsinstitutioner i närområdet för att främja svenska näringslivsintressen. Sverige har en stark position inom ett antal högteknologiska branscher, t.ex. informationsteknologi, mikroelektronik, systemteknik inom telekommunikation, biovetenskap, fordonsteknik och telematik. Inom dessa områden finns kluster eller kompetenscentra som måste få tillskott av kompetent personal. Sverige klarar inte det på egen hand utan behöver ett ökat flöde av idéer, innovationer och kompetens i form av studenter, forskare och experter. Det råder idag stor brist på kvalificerad arbetskraft inom vissa kompetensområden. Denna brist kan bl a
238
| Ds 2002:46 | Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... |
komma innebära att utländska företag inte kan etablera sig i Sverige. Medel från Östersjöprogrammet skulle kunna användas för att bidra till att långsiktigt trygga försörjningen av humankapital i Östersjöområdet till nytta för svenska företag. Bland projekt som skulle kunna tjäna dylikt syfte kan ingå t.ex. stöd till:
-Svenska företags pilotprojekt med koppling till etablerade utbildningsinstitutioner.
-Gemensamma utvecklingsprojekt mellan universitet och företag, med svensk koppling.
Som modeller skulle nedanstående program kunna tjäna.
-Kanadas ”Networks of Excellence” – nätverk som knyter samman företag och utbildningsinstitutioner.
-”Centres of Excellence” – enskilda centra för forskning och utveckling där företag och utbildningsinstitutioner knyts samman i Sverige och i regionen (e.g., energi och miljö, eller mjukvaruutveckling för telekom). (Modell: projekt inom EU:s Femte Ramprogram).1
Som ett konkret exempel kan anges att studien i sina kontakter med både svenska och ryska institutioner på detta område funnit intresse för en satsning på forskning och utbildning i form av ett centrum för hållbar utveckling med tyngdpunkten på miljö, energi och näringsliv, möjligen placerat i anslutning till den svenska handelshögskolan i St Petersburg. Ämnesområdet ansluter nära till de stora satsningar där både svenskt utvecklingssamarbete och Östersjöprogram är inblandade och vilka har sin koncentration till Leningradregionen. Det anknyter till idéer som handelshögskolan själv har haft och vi har även erfarit, i kontakter med vederbörande, att intresse finns på rysk sida (RAO-UES). Ett program för utbildning, tillämpad forskning och erfarenhetsutbyte skulle kunna skapas med inriktning på svenska företagsintressen. Kopplingar till satsningar, som görs med UD och Sida inblandade, samt till
1 ftp://ftp.cordis.lu/pub/fp6/eoi-instruments/docs/eoi_annex2.pdf
239
| Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... | Ds 2002:46 |
NUTEK:s projekt Baltic 21 Institute kan bli aktuella. Särskilt bör uppmärksammas de planer som finns i energisamarbetet mellan EU och Ryssland där tankar på ett energiinstitut är aktuella. En förutsättning för en större insats skulle samtidigt vara att konkreta bidrag kan påräknas från såväl svenska företag som ryska myndigheter och företag.
I sammanhanget bör nämnas de stora utbildningsinsatser som görs i Östersjöområdet, finansierade såväl av statliga som av privata svenska intressen. Handelshögskolan i Riga och den juridiska fakultet som skapats där har uppenbart mycket god kvalitet om än också höga kostnader. Handelshögskolan i St Petersburg åtnjuter inget statsstöd utan har finansierats privat (familjerna Rausing och af Jochnick) och av avgifter/andra bidrag. Företagsspecifika utbildningsprogram och annan managementutbildning spelar här stor roll. Institutet för företagsledning, IFL, har med stöd från Sida, organiserat en omfattande satsning för företagarutbildning med början i Kaliningrad, som varit modell för ett tiotal andra liknande satsningar i Ryssland. ”Presidentprogrammet”, initierat och finansierat av Sida, administrerat av föreningen Norden har haft omfattande utbildning av ryska företagsledare. Alla dessa satsningar, som väsentligen finansierats utanför ÖM bör kunna utnyttjas för att främja svenskt näringslivs arbete i regionen och kan möjligen kopplas in för att ge stimulans till projekt i ett Östersjöprogram.
2 I direktiven för vår studie angavs att ”uppdraget omfattar inte insatser på exportfinansieringsområdet”. Vi konstaterar att finansieringsfrågor omfattar ett brett spektrum från riskkapital av den typ som bl.a. Swedfund är ansvarig för, över ”kundfinansiering”, till exportkrediter. Det sistnämnda berörs ej i studien. Diskussion om riskkapital och Swedfunds roll behandlas nedan under ”Rekommendationer angående existerande Ö 2– instrument”.
Vi har i våra kontakter med svenska företag ofta hört tesen att det som främst behövs är bättre kreditmöjligheter som
240
| Ds 2002:46 | Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... |
komplement till riskkapitalsatsningar. Största finansierings– behovet torde finnas i Ryssland och Ukraina. Ett behov tycks finnas av riskvillig lånefinansiering på kommersiella villkor. Vi har tagit del bl.a. av den genomgång som görs i SOU 2000:122 av existerande finansieringsinstrument ( IFIs, NIB, Sida:s möjlighet att från fall till fall begära medel för kreditgivning till större infrastrukturprojekt m.m.). Företagen, som vi konsulterat, anser dock att deras behov idag ej täcks av dylika instrument eller av svenska kommersiella banker och att man bör överväga att inrätta något program för att möta det. För att ej komma i konflikt med internationella regler är det väsentligt att ett program med detta innehåll ej rymmer något element av statlig subventionering. Dessa resonemang kan tala för upprättandet av en lånefond riktad mot främst Östersjöländerna som skulle ha en prissättning vilken avspeglar riskbilden och som på sikt skulle generera vinst. Vi anser att denna tanke kan böra prövas förutsättningslöst. Tänkbara strukturer för och finansieringskällor till en sådan fond bör utredas och de tänkta kreditmöjligheterna värderas mot bakgrund av vad marknadsaktörerna och internationella finansieringsinstitutioner av typ EBRD och NIB kan erbjuda.
Behov verkas finnas av vägledning i finansieringsfrågor. Eventuella nya insatser bör riktas mot tydligt definierade gråzoner t.ex. medelstora företag, projekt där kunskapsbristen är stor på mottagarsidan eller PPP-projekt (Public Private Partnership). En sammanställning bör göras över befintliga nationella och internationella finansieringsmöjligheter och under vilka villkor de är tillgängliga. Informationen skulle finnas tillgänglig genom Östersjöprogrammets olika programgenom– förares hemsidor. NUTEK:s finansieringsdatabas kan tjäna som utgångspunkt.
3 I flera tidigare utredningar har pekats på det stora intresse som energi- och miljöprojekt bjuder i vårt närområde såväl i kandidatländerna som i främst Ryssland. Vad gäller de förstnämnda så kommer nu och under de närmaste åren stora
241
| Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... | Ds 2002:46 |
resurser att tillföras för infrastrukturinvesteringar inom miljö och transportsektorerna. Framförallt ISPA och till viss del Phareprogrammet är nu i kraft för detta ändamål och efter EU- inträdet kommer långt större gåvofinansiering finnas tillgänglig genom Sammanhållningsfonden (miljö och transport). Dessa investeringar måste göras för att de nya medlemsländerna skall kunna leva upp till sina åtaganden att följa EU:s regelverk. Enligt beräkningar kommer det att kosta 100 miljarder euro under en 10-årsperiod för kandidatländernas anpassning till acquin på miljöområdet. En viss andel kommer länderna vara tvungna att bidra med själva. De måste vidare ha kapacitet att utnyttja de stora finansiella resurser som ställs till förfogande och här kommer finnas betydande problem. Insatser i projektförberedande stadium och vissa svenska bidrag till samfinansiering av projekt kan ge svenska företag ett övertag i kampen om kontrakt. I viktiga områden som vattenrening, luftrening, industriellt miljöskydd m.m. finns stor kunskap hos svenska företag. Dessa är ofta små och medelstora företag som ensamma inte kan lägga anbud på denna typ av projekt. Östersjöprogrammets olika instrument kan här vara nyttiga. En strategi bör utarbetas för hur svenska företag skall kunna dra nytta av denna situation. Näringslivet, dvs de företag som här är aktiva bör ha huvudrollen för att ange konkreta önskemål att infogas i en dylik strategi. Statliga organ såsom miljödepartementet med underlydande myndigheter, Sida, UD- PES-AP, bör kunna ha en roll för att tillsammans med Exportrådet och näringslivet samarbeta kring utformandet av en sådan strategi. Denna skulle kunna bygga på det projekt för miljöinvesteringar i kandidatländerna, MILAN, som Exportrådet och PES driver. Projektet föregicks av en referensgrupp med deltagande av nämnda aktörer. MILAN-projektet fokuserar dock främst på marknadsföring av svensk teknik och kompetens. Samverkan med svenskägda, specialinriktade finansinstitut i berörda länder kan tidvis vara till nytta då dessa har bästa information om aktuella projektplaner. Projekt för gemensamt genomförande inom ramen för Kyotoprotokollet bör beaktas.
242
| Ds 2002:46 | Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... |
Vi har valt att särskilt betona energi och miljö då investeringar här tvingas fram i kandidatländerna enligt framförhandlade övergångsperioder på maximalt 10 år som träder i kraft vid kandidatländernas EU-anslutning. Ansenliga EU-medel kommer dock att göras tillgängliga även inom andra områden, framförallt inom nämnda transportsektorn men även för modernisering av jordbrukssektorn. Dessa och andra relevanta områden bör således också uppmärksammas i den ”strategiska” genomgång som företas av Östersjöprogrammets aktörer rörande projektområden av särskilt intresse.
Inom kärnsäkerhetsområdet kan satsningar troligen göras som förbereder och positionerar svensk industri för betydande internationella kontrakt i Central och Östeuropa. Stora internationella finansiärer (EBRD, Phare, Tacis) kan finansiera projekt lämpliga för svensk industri men utfallet har hittills varit ganska magert. Utvecklingen går nu från reaktorsäkerhet till avfalls- och avvecklingsfrågor där svensk industri har stort kunnande. Bland intressanta projekt för beaktande av Östersjöprogramansvariga kan nämnas följande.
Stora investeringar skall göras de närmaste åren inom ramen för Ignalina International Decommissioning Support Fund, som administreras av EBRD. Förstudier som görs under Östersjöprogrammet kan vara av vikt för att positionera svenska företag inför kommande upphandlingar av stora kontrakt. Erfarenhet från Ignalina kan ge svenska företag goda möjligheter att konkurrera i andra stora avvecklingsprojekt.
Avfallsfrågor kopplade till Ignalina blir viktiga i framtiden. Främst gäller det två projekt, ett rörande slutförvar för låg och medelaktivt avfall, ett annat om kompetensutveckling om deponering av använt kärnbränsle.
Kärnavfall i nordvästra Ryssland är ett stort problem som lett till beslut att upprätta NDEP (Northern Dimension Environmental Partnership). I en första fas planeras insatser för att omhänderta använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, båda områden där svensk industri har stark ställning. Aktivt deltagande i förberedande studier ger bättre möjlighet att kunna
243
| Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... | Ds 2002:46 |
lägga konkurrenskraftiga anbud på kommande investerings– projekt.
Energidialogen mellan EU och Ryssland om bl.a. energi– effektivisering och investeringsfrågor bidrar sannolikt till ökad miljöhänsyn inom den ryska energisektorn. Arbetet bör skapa tillfällen till komplementära svenska insatser. I mån av initiativ från företag i branschen bör Östersjöprogrammet kunna underlätta för samverkan mellan svenska och ryska företag.
4 Studien har ägnat särskild uppmärksamhet å frågan hur det svenska stödet bäst skall samverka med EU och de internationella finansieringsinstitutionerna (NIB, EBRD, EIB, Världsbanksgruppen m.fl.). Det gäller att finna former så att svenska företag i större utsträckning än nu deltar i de projekt som finansieras av dessa eller i anslutande projekt som kan finansieras på annat sätt. Därmed krävs åtgärder för att stärka företagens position på aktuella marknader, ge ökad kunskap om upphandlingsformer och aktuella projekt, förbättra kunskapen i de internationella organen om svenskt näringsliv och för att uppmuntra dem att använda svenska konsulter, försöka finna kopplingar mellan bilaterala insatser, såväl utvecklingssamarbete som främjande. Medel från Östersjömiljard 2 har använts på olika sätt för att främja dylikt samarbete. Det har gällt finansiering av ”främjare ”, påfyllnad av konsultfonder, en studie om ”funktionell upphandling”, Marknadsplats Östersjöns replipunkt i Bryssel etc. Dessa insatser har varit nyttiga samtidigt som de visat att det väsentliga självfallet måste vara företagens egen aktiva insats.
Ett antal idéer har framförts om förbättringar i främjandearbetet. Vi har ej kunnat närmare gå igenom var och en av dessa men vill lyfta fram några för fortsatt prövning. Insatser för att informera och utbilda fler svenska företag om EU- byråkratin och projektupphandling i multilaterala institutioner. T.ex. kan konsultinsatser göras för att assistera företag att utforma offerter till EU-program. Bilaterala insatser kan i ökad utsträckning utformas för att kopplas in i större internationella
244
| Ds 2002:46 | Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... |
insatser och därmed ge svenska företag en ingång till dessa projekt. En svensk fond skulle kunna sättas upp vid EIB för projektförberedelser vilket kunde göra EIB-medel mer tillgängliga för svenska företag. Främjarfunktionerna vid IFI:s kan få utvidgade resurser och rekryteras med specialister från näringslivet med projektledarerfarenhet på olika särskilt intressanta sektorer såsom miljö och energi. UD-PES, Projektexportsekretariatets vid UD stödjande roll som svensk samordnare av främjarinsatserna inom IFI:s och på ambassaderna kan förstärkas ytterligare varvid de inbördes kontakterna mellan främjarna kan förbättras. Man bör kunna ta bättre tillvara förslag i pipelines vid IFI:s och EU-delegationerna i regionen och kanalisera dessa till svenska intressenter. En översyn av de olika informationsflödena och främjarnas roll kan genomföras. Samarbetet mellan UD, Sida, Exportrådet och näringslivet kan ytterligare stärkas och utvecklas för att förbättra utnyttjandet av IFI-insatser. Marknadsföringen av de olika svenska specialfonder som inrättats för olika regioner vid IFI:s bör kunna vara mer aktiv. SEK Advisory Services och/eller projektfinansservice hos Exportrådet kan utvecklas. Den organisation som har till uppgift att öka antalet svenskar i internationella organisationer bör få utökade resurser och inriktningen bör främst vara att söka besätta strategiskt viktiga poster. En mer aktiv insats bör göras för att öka antalet svenskar på centrala poster i de internationella finansorganen och inom EU:s olika organ. Med tanke på den pågående decentraliseringen vad gäller EU-stöd är det även av intresse att söka främja närvaron av svenska anställda vid kommissionens delegationer i östländerna.
5 Ett behov finns att av att utveckla samarbetet mellan olika aktörer inom Östersjöprogrammet samt mellan dessa och dem som är ansvariga för andra insatser i detta område dvs främst Sida med utvecklingssamarbetet. Vi har från flertalet håll hört mycket positiva utsagor om förbättringar som skett i detta samarbete under senare år. Detta tycks ha att göra med klarare ansvarsfördelning, mera systematisk delegering från
245
| Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... | Ds 2002:46 |
regeringskansliet till ansvariga myndigheter, bättre rutiner för samrådet. Dock finns fortfarande rum för förbättringar. Detta gäller i synnerhet samarbetet mellan UDs Aktiv projekt– utveckling, (PES-AP) och Sida. Viss förändring av detta blir naturlig när utvecklingssamarbetet med kandidatländerna fasas ut i samband EU-inträdet samtidigt som just detta kan leda till mer intensiva insatser av PES-AP. Särskilt på miljö- och energiområdet kommer dock Sida fortsatt vara aktiv i dessa länder. Ett nära samarbete och informationsutbyte mellan Sida och PES-AP är då angeläget så att planerade åtgärder inom utvecklingssamarbetet och främjandet kan samagera på ett logiskt vis. Det är särskilt viktigt att samarbetet med internationella institutioner ej kompliceras av oklar ansvars– fördelning mellan olika instanser i Sverige.
Vi har noterat Östersjöberedningens rekommendation att ”medel ur anslaget avsätts för vissa projektförberedande och projektunderstödjande insatser, med beslut av regeringen på förslag av projektexportsekretariatet”. En precisering av vilken typ av insatser som har varit aktuella görs i PES riktlinjepromemoria för Aktiv projektutveckling (förstudier, utbildningsinsatser etc). Dylika insatser är också föremål för diskussion i den s.k. projektsamverkansgruppen. Vidare gäller att regeringsbeslut om dylika insatser "i normalfallet" förväntas innebära ett uppdrag till en myndighet att genomföra insatsen.
Sida anser dock fortsatt att viss oklarhet råder beträffande syftet och hanteringsordningen för Aktiv Projektutveckling och att en tydlig bodelning bör göras mellan PES roll som främjare och dess roll att med olika instrument engagera sig i projekthantering/ projektberedning. Den sistnämnda uppgiften anser man bör ligga på myndighetsnivå. Skälen för den nuvarande ordningen har utvecklats av Östersjöberedningen och redovisats tidigare i denna studie. Den tycks svara mot ett starkt önskemål hos näringslivet dvs de företag som är aktivt engagerade i projektexport, vilket med det uppdrag som getts oss får tillmätas betydande vikt. Vi anser att en god samordning bör kunna uppnås genom tydliga riktlinjer och klar
246
| Ds 2002:46 | Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... |
rollfördelning som grundas på transparens och komplement– aritet. Den ”projektsamverkansgrupp”, som redan finns med representanter från Sida, Exportrådet, Exportkreditnämnden, Svenska Exportkredit och Svenskt Näringsliv, bör få utvidgat uppdrag. Nu är den formellt endast ett diskussionsforum som skall ge råd till PES. Kanske vore det för ambitiöst att föreslå ”sektorstrategier” där man skulle ange hur Sida:s näringslivsutvecklande samarbete och Östersjöprogrammet skulle kunna komplettera varandra i olika länder – men vi uppmanar de berörda att fundera över något i den riktningen Där skulle ansvars–fördelningar och tydliga direktiv kunna ges så att komplementaritet och synergier kunde uppnås. Vi vill själva ej söka ange några klara gränslinjer mellan olika aktörer utan tror att dylika bäst framkommer i det konkreta samarbetet.
Vi vill även poängtera, något som redan gjorts ovan i det principiella resonemanget i kapitlets inledning, att när en kommersiellt motiverad insats görs, denna projekthantering/ projektberedning sker på grundval av väl utvecklade, fastställda kriterier så att de projekt som får stöd både möter krav på att tjäna en hållbar utveckling och kommer företag i Sverige till godo.
Svensk Handel har under våren 2002 fått ett nytt anslag och uppdrag av regeringen att agera som Importråd. Importrådet planerar bl.a. att skräddarsy importfrämjande projekt med fokus på Östersjöregionen. Möjligheterna till samverkan med ett nytt Östersjöprogram bör ses över i positiv anda.
8.2Studiens rekommendationer angående existerande Ö 2-instrument
Rekommendationerna nedan gällande uppföljning av nuvarande Östersjömiljardsprogram följer denna studies 5-punktsupp– delning vad gäller förslag om nya insatser: 1 Utveckling av humankapital, 2 Finansiella instrument och marknadssatsningar, 3 Miljö- och energiinsatser, 4 Främjande av samfinansiering med
247
| Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... | Ds 2002:46 |
internationella finansieringsorgan, 5 Samordning av insatser samt en extra kategori: 6 Övriga insatser.
1 Utveckling av humankapital
-Det borde inom ett tredje Östersjömiljardprogram finnas utrymme för de utbildningsinsatser som myndigheten Invest in Sweden Agency (ISA) genomför i syfte att stärka Sveriges position som hub i Östersjöregionen och dess attraktivitet för utländska, och inhemska investeringar och etableringar
-De internationella kurserna som Sida genomför med Ö2- finansiering har en tydlig näringslivskoppling. Kurserna verkar tjäna sitt syfte att utbilda personer bintressanta för svenska exportörer. Vi rekommenderar därför att medel även fortsättningsvis tilldelas Sida för detta delprogram. Information över vilka personer som deltagit i dessa kurser bör finnas tillgänglig. Därmed kan dessa personer utnyttjas av svenska aktörer och företag på ett effektivt sätt. Från näringslivet har framförts tanken att som tillägg eller som alternativ till ovannämnda kurser så borde svenska företag kunna ansöka om medel för lokalt arrangerade kurser och utbildningar inom olika branscher. Vi anser att även denna idé bör prövas om lämpliga former kan hittas härför.
Sida:s internationella kurser borde i de nya EU-medlemsländerna i Östersjöregionen kunna användas i syfte att utbilda strategiskt placerade personer inom förvaltningen i upphandlingsregler, finansieringsmöjligheter, projektframställan etc. för att öka den administrativa kapaciteten. Det skulle leda till att fler projekt med EU-finansiering kunde genomföras och skapa bättre förutsättningar för kontakter mellan dessa förvaltningar och svenska företag. Svenska företag skulle dessutom kunna ansöka om medel för att lokalt arrangera kurser och utbildningar öppna för lokala företag och myndigheter inom en viss bransch.
248
| Ds 2002:46 | Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... |
2 Finansiering samt stöd till marknadssatsningar
-Marknadsplats Östersjön med sin huvudkomponent AffärsChans bör fortsatt tilldelas medel även om geografiskt fokus bör skifta från Estland och Lettland, och i viss mån Litauen och Polen, till Ryssland, Ukraina och Vitryssland. Instrumentet bör alltså trappas ner i kandidatländerna takt med att våra relationer till dessa normaliseras. Vi har fått intrycket att när EU-inträdet skapar nya finansiella möjligheter i dessa länder så ökar också Exportråds– kontorens normala konsultverksamhet och denna bör ej undanträngas av arbete med det statsfinansierade marknadsstödet. Ett sätt att hjälpa små- och medelstora företag med knappa resurser och samtidigt undvika att AffärsChans används av företag som ändå skulle använda sig av en konsultinsats, även utan en kraftigt subventionering, är att differentiera avgiften för AffärsChans efter företagets storlek. Kanske kan man även överväga att kräva återbetalning enligt vissa kriterier, något som görs av andra länder i liknande program.
-Ö2:s bidrag till Swedfund är ett steg i rätt riktning vad gäller tillgången på riskkapital för svenska företag som vill etablera sig i regionen. När detta beslutades sågs det som en engångssatsning. Behovet av riskkapital är emellertid notoriskt svårbedömt och avhängigt av en rad faktorer. I och med rekommendationen om ett vidgat geografiskt begrepp för ett Östersjöprogram följer även ett större behov av riskkapital då företagen upplever behovet av sådant som störst i Ryssland, Ukraina och Vitryssland. Med beaktande av utfallet av Swedfunds verksamhet i ett vidgat geografiskt område bör frågan om påfyllnad åter kunna aktualiseras.
249
| Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... | Ds 2002:46 |
3 Miljö-, energi- och infrastrukturinsatser
-Det arbete med aktiv projektutveckling som bedrivs på UD (PES-AP) får betydande efterfrågan och stöd från svenskt näringsliv. Man anser att denna verksamhet kan vara till stor nytta för företagens ansträngningar att hävda sig i den internationella konkurrensen om större projekt. I samtal med intressenter på fältet har vi också konstaterat att PES- AP insatser för att identifiera projekt eller potentiella projekt, marknadsföra svenska koncept och leverantörer inom ramen för dessa projekt och utföra vissa projektförberedelser har betydande värde som hjälp för svenska företag. Med beaktande av dessa synpunkter blir vår slutsats att dessa insatser bör få fortsatt finansiering från ett tredje Östersjöprogram och att, bla beroende på de ökade internationella finansieringsresurser som EU-inträdet medför, verksamheten bör få ökade resurser för att söka tillvarata härav uppkommande affärsmöjligheter. Vi har ovan poängterat vikten av att man följer väl utvecklade, fastställda kriterier för projektarbetet. Direkt företagsinriktade insatser bör göras med utgångspunkt i preciserade behovsöver– väganden och urvalskriterier. Insatserna ska i första hand avse projekt med goda utsikter till multilateral finansiering. Samarbetsformer främst med Sida, bör ses över för att ytterligare utveckla insatsernas genomslagskraft och tillvarata myndighetens stora kompetens på dessa områden .Vi har fört en diskussion om detta samarbete under punkt 5 ovan.
-DemoÖst synes vara ett konkret instrument som med förhållandevis små medel kan hjälpa svenskt näringsliv att demonstrera svensk teknik i regionen vilket leder till ökade exportchanser. Sida borde fundera på om instrumentet eventuellt skulle kunna användas även inom andra områden än miljö.
-Insatser inom Baltic 21 näringslivssektorn borde kunna leda till att förbättra svenskt näringslivs positionering på miljöområdet i regionen. Samordning med övriga aktörer
250
| Ds 2002:46 | Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... |
och instrument: regionala tillväxtavtalen (NUTEK och Stockholms länsstyrelse), DemoÖst (Sida), MarknadsplatsÖsterjön (Exportrådet) bör även fortsättningsvis eftersträvas när så bedöms relevant.
-De insatser som stödjer svenskt näringslivs möjligheter att demonstrera svensk teknik och kunnande för att bättre positionera sig vid upphandling av projekt i anslutning till avvecklingen av kärnkraftsverket Ignalina i Litauen bör även fortsatt få stöd från Östersjöprogrammet.
-Även fortsättningsvis behövs studier om möjliga statliga insatser på IT-området. Framförallt insatser som inte är direkt lönsamma att genomföra för näringslivet i dagsläget men som kommer att bidra till att stärka Sveriges position som hub i Östersjöregionen. De aktuella projekten rörande installerande av bredband mellan Sverige och länderna på andra Sida Östersjön har intresse i detta sammanhang.
-De exportinsatser och projekt som genomförts inom ramen för Barentssamarbetet har i flertalet fall en mycket klar och tydlig näringslivskoppling t.ex. i form av kartläggning av marknadsförhållanden och förutsättningar för tillverkning samt kompetensuppbyggande inom framförallt skogs- och byggbranschen som möjliggör svenska företags engagemang i regionen. Barentsområdet är inte en prioriterad marknad för svenskt näringsliv men kan av politiska skäl även fortsatt få stöd från Östersjömiljarden. Barents ingår i den region där Sverige har intressen av att långsiktigt positionera sig, även vad gäller näringslivsutveckling.
4 Främjande av samarbete för att öka återflödet från internationella organisationer och finansieringsorgan
-I tidigare kapitel (främst 6.5) har angetts en rad åtgärder för att förbättra svenska företags medverkan i projekt finansierade av internationella organisationer. För en
251
| Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... | Ds 2002:46 |
detaljerad genomgång av dessa hänvisas till respektive kapitel.
-Projektexportsekretariatet vid UD (PES), som bl a är ansvarigt för samordningen av handelsfrämjare och främjare vid internationella organisationer och finansieringsorgan, har en övergripande och samordnande roll inom Regerings– kansliet för projektexportfrågor. Skäl finns att stärka sekretariatets roll som stödfunktion och som samordnare av olika främjandeinsatser samt att tydliggöra dess relation till såväl ambassaderna som de geografiska och funktionella enheterna inom UD. Arbetet att vidareutveckla samspelet mellan aktörerna och de utlandsplacerade främjarna och tillvarata synergier mellan instrumenten bör ges fortsatt prioritet.
-De konsultfonder som satts upp med Östersjömiljardpengar inom vissa utvecklingsbanker synes ha en positiv inverkan på svenska företags positionering i upphandling av projekt finansierade av dessa.. Bidrag till konsultfonderna borde i första hand belasta Sidas ordinarie anslag för utvecklingssamarbete i Central- och Östeuropa. Skulle inte medel finnas tillgängliga för denna typ av insatser efter utfasningen av Sidas utvecklingssamarbete vid kandidatländernas övergång till medlemsländer i EU skulle Östersjömiljardprogrammet även fortsatt kunna vara en finansieringskälla. Värt att notera inför beslutsfattande är att i alla fall Världsbanken trappar ner sina insatser i kandidatländerna.
-För bidrag till Nopefs löpande verksamhet gäller samma som ovan.
5 Samordning av insatser och information om dessa
-Myndigheten Invest in Sweden Agency (ISA) arbete med att ta fram information till svenska och utländska centrala beslutsfattare om Östersjöregionens potential synes oss
252
| Ds 2002:46 | Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... |
bidra till det övergripande målet med Ö2, att positionera svenska företag i Östersjöregionen. Dessa insatser och en eventuell kartläggning av samarbetsmöjligheter för kompetensförsörjning inom Östersjöregionen skulle också enligt vår bedömning kunna falla inom ramen för ett framtida Östersjömiljardsprogram.
-Underhållet av Östersjöwebben bör i framtiden kunna finansieras genom Kommerskollegiums (KK) ordinarie anslag. En rekommendation till samtliga myndigheter, inklusive KK, är att Östersjöwebben (www.balticmarket.org) marknadsförs på ett tydligare sätt på respektive myndighets hemsida.
6 Övriga insatser
Kontaktskapande och nätverksbyggande insatser har spelat en stor och värdefull roll inom Östersjömiljard 1 och 2. När våra relationer till de baltiska länderna och Polen har utvecklats till normala grannlandsförbindelser och när dessa länder inom kort kommer att vara medlemmar i EU har dock de grundläggande förutsättningarna för denna verksamhet förändrats. Det gäller såväl allmänt kontaktskapande som direkt företagsrelaterade insatser. Vi anser därför att dylika insatser bör fasas ut vad gäller kandidatländerna men att de kan tjäna ett väsentligt syfte vad gäller Ryssland, Ukraina och Vitryssland. Självfallet är förutsättningarna för dylikt arbete där annorlunda och mera komplicerade än i de mer västpräglade kandidatländerna men uppgiften kan just därför vara mer behövlig. I kapitel 3.3. ger vi närmare och mer detaljerade rekommendationer rörande bl.a. det företagsinriktade samarbetet mellan svenska kommuner/regioner och länderna runt Östersjön och om NUTEKs övriga projekt liksom om Stockholms läns insatser och även Barentssamarbetet.
Det ovan sagda utesluter inte att vissa dylika insatser kan motiveras i de baltiska länderna och Polen dels under en nedtrappningsperiod dels som led i specifika näringslivsinsatser.
253
| Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... | Ds 2002:46 |
Detta kan t.ex. gälla insatser av ”twinningkaraktär” inom framförallt miljö- och transportområdet på lokal och regional nivå för att hjälpa den lokala administrationen att ta fram projekt för EU-finansiering. Detta skulle ske i samarbete med svenskt näringsliv så att de svenska företagen kom in i ett tidigt skede i projekten vilket kan leda till en fördel vid upphandling.
I Ryssland, Ukraina och Vitryssland finns stora behov av att skapa goda kontakter och nätverk på alla nivåer varför denna typ av insatser skulle kunna finansieras genom Östersjöprogrammet förutsatt att en tydlig koppling fanns till svenskt näringsliv och dess intressen.
-Bidrag till insatser liknade De baltiska ländernas år (BLÅ) eller Partenariatet i Riga bör även fortsatt vara möjligt förutsatt att initiativet kommer från näringslivet eller utvecklas i nära samarbete med svenskt näringsliv så att tydliga kopplingar till svensk näringslivsutveckling uppstår.
Slutligen vill vi åter understryka vikten av att alla projekt under Östersjöprogrammet bygger på ett väl definierat företagsintresse. Det är i princip näringslivet som bör initiera och driva projekt och de statligt finansierade instanserna som sedan får granska vilken roll man kan åta sig. De rutiner som nu finns är väl anpassade för att denna princip skall gälla men den tål ändå upprepas. Myndigheter, om än de må vara väl förtrogna med enskilda företags intressen, bör ej normalt engagera sig för att driva enskilda projekt. Staten bör stödja företag genom allmän promotionsverksamhet riktade till alla intresserade företag, information om planerade projekt hos IFI:s och EU, rådgivning om förutsättningarna för att driva projekt utifrån politiska och ekonomiska bedömningar, bistånd med de politiska kontakter som kan vara nyttiga men bör i övrigt kunna lita på att företagen själva visar kreativitet och initierar projekt. Vi är medvetna om att vissa av de förslag som ovan ställts och som innebär uppföljning av gällande praxis går längre än så i statlig medverkan och engagemang i projekthantering, som kommer
254
| Ds 2002:46 | Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... |
enskilda företag till nytta. Denna närmare samverkan mellan stat och näringsliv är nu etablerad. Vi finner det därför angeläget att man i den löpande utvärdering som vi rekommenderar, särskilt granskar värdet av de direkt företagsinriktade insatserna.
8.3Rekommendationer angående organisation och omfattning
Riktlinjer, projektbedömning, återrapportering och utvärdering:
Vi konstaterar att de riktlinjer för användningen av medel ur Östersjömiljard 2, som har citerats i studiens inledning, i stort bör gälla även för ett fortsatt Östersjöprogram. I den mån riktlinjerna skall revideras bör detta arbete påbörjas i god tid så att reviderade riktlinjer för genomförandet av, samt återrapporterings- och utvärderingsrutiner för ett tredje Östersjöprogram finns på plats innan programmet träder i kraft. Riktlinjer ska ange övergripande och tydliga mål för programmet men ge utrymme för viss flexibilitet. De nya riktlinjerna bör vara mer operativt inriktade än nuvarande. De bör dels innehålla generella bestämmelser för instrumentets hantering (syften, samråds- och rapporteringsformer etc.), dels specifika riktlinjer för de olika delprogrammen. Riktlinjerna ska vara utformade på så sätt att projektbedömning underlättas och tveksamheter vad gäller kompatibilitet med EG:s statsstödsregler undviks. Studien förordar i detta sammanhang att överväganden görs kring etablering av särskild stödordning för ett tredje Östersjöprogram med tydliga kriterier för sådana åtgärder som utgör företagsstöd.
Vad gäller projektbedömning skall den väg som Östersjömiljardssekretariatet slagit in på, att delegera projektbedömning och genomförande till myndigheter eller andra organisationer fortsätta. I de fall där en bedömning av projekt sker inom Regeringskansliet, som i fallet Aktiv projektutveckling, bör särskild försiktighet iakttagas vad gäller
255
| Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... | Ds 2002:46 |
tänkbara jävsituationer. Projektexportsekretariatet vid UD, ansvarigt för delprogrammet Aktiv projektutveckling har tagit fram tydliga riktlinjer för urvalskriterier i detta syfte. Vi uppmuntrar en fortsatt utveckling på området.
Återrapporteringsrutiner ska utformas på ett sätt som underlättar löpande utvärdering. Redan vid utformningen av riktlinjerna ska utvärderingsaspekter tas i beaktande så att programmet genomförs på ett sätt som gör att det är möjligt att utvärdera. Det pågående arbetet med att utveckla rutinerna för ekonomisk redovisning och kontroll bör fortsätta så att ett tredje Östersjöprogram fortlöpande och sammanhängande kan redovisas och i och med det utvärderas på ett sätt som är likvärdigt för vad som gäller för myndigheter under regeringen.
Administrativ organisation
Vår bedömning är att Östersjömiljardssekretariatet (ÖMS), väsentligt bidragit till att förbättra administrationen av Östersjömiljarderna. Att ändra på denna ordning vid ett tredje Östersjöprogram skulle innebära en negativ utveckling vad gäller stabilitet och förutsägbarhet. Vi förordar en fortsatt utveckling av nuvarande handläggningsförfarande, där ÖMS står för beredning, samordning samt sammanställning av återrapportering och i övrigt lägger ut ansvaret för projektbedömning och genomförande på andra instanser utanför Regeringskansliet. Häri bör ingå ytterligare förbättringar av de administrativa rutinerna.
Geografisk inriktning
Den övergripande förändring som bör vidtas gäller främst den geografiska inriktningen. Estland, Lettland, Litauen, Polen blir EU-medlemmar inom några år och, som ovan sagts, rekommenderar vi därför för dessa nedtrappning av huvuddelen
256
| Ds 2002:46 | Rekommendationer angående fortsatt särskilda statliga...... |
av Östersjöprogrammet. Dock kvarstår, eventuellt utvidgas, de delar som är kopplade till internationellt finansierade investeringar i miljö, energi och transport. Vi finner ej anledning att fortsätta satsningar på Öresundsregionen. Programmet i sin helhet bör utvidgas till att inkludera Ryssland fram till Ural (framförallt Moskvaregionen), Ukraina och i viss mån Vitryssland. Att utvidga programmen till Vitryssland kan i bästa fall även ha en positiv politisk bieffekt om ökade näringslivskontakter mellan svenska och vitryska företag bidrar till att stärka det civila samhället i Vitryssland.
Det har från flera håll påpekats för oss att det finns starka skäl att utvidga området till övriga kandidatländer samt västra Balkan. Detta skulle vara särskilt angeläget på miljöområdet vad gäller kandidatländerna med den mycket stora marknad som följer av kandidatländernas anpassning till EU:s regelverk. En sådan utvidgning ingår inte i utredningens mandat, men det finns ändå skäl att visa på vikten av denna fråga för svenska företags möjligheter på denna marknad.
Omfattning och tidslängd
Studien finner ej anledning att specificera lämpligt belopp för fortsatta program men vill påpeka att den utvidgade geografiska ramen kan motivera betydande insatser. Programperioden kan vara upp till fem år för att bäst kunna kombineras med internationellt finansierade program. Arbetet skall löpande utvärderas under programperioden i ljuset av förändringar i omvärlden, näringslivets önskemål och vunna erfarenheter. Såsom framhållits i studiens inledning finns goda skäl att anse att ett dylikt program ej bör permanentas utan ses som en temporär insats för att främja svenskt näringsliv i en kraftfull satsning på en stor men svår marknad.
257
Studiens direktiv
Studie gällande behovet av fortsatta särskilda statliga insatser för att främja näringslivsutveckling i Östersjöregionen efter år 2003
Bakgrund
Ett huvudmål för den svenska regeringen har under den senaste dryga tioårsperioden varit att inom ramen för ett generellt sett stärkt samarbete i Östersjöregionen och för strävanden mot en snabb utvidgning av EU främja handel, investeringar och ekonomisk utveckling. En rad initiativ har tagits både bilateralt och på multilateral basis inom ramen för EU, Östersjöstaternas råd, nordisk samverkan, Barentssamarbetet och andra mellanstatliga fora. En av de bärande tankarna i de svenska strävandena har varit att i ett skede som erbjuder en stor potential för export och sysselsättning främja det svenska näringslivets verksamhet i Östersjöområdet och stärka dess medverkan i regionens ekonomiska utveckling.
Ett antal sådana insatser har genomförts med stöd från anslaget Samarbete och utveckling inom Östersjöregionen, den s.k. Östersjömiljard 1, som riksdagen beslutade om i juli 1996. Beslut omfattande närmare 900 miljoner kronor har fattats inom ramen för anslaget som upphör vid utgången av 2002.
Vikten av näringslivsfrämjande åtgärder markerades ytterligare i och med att riksdagen vid behandling av budgetpropositionen för år 1999 fattade beslut om inrättande av anslaget Näringslivsutveckling i Östersjöregionen, Östersjömiljard 2. I
259
| Bilaga 1 | Ds 2002:46 |
enlighet med riksdagsbeslutet disponeras detta anslag under en femårsperiod.
Regeringen tillkallade i december 1998 en särskild kommitté, Kommittén för ekonomiskt samarbete i Östersjöregionen, Östersjöberedningen, med deltagande från näringsliv, myndigheter, fackliga organisationer, regeringskansli och andra intressenter. Beredningen lämnade den 31 maj 1999 ett betänkande med förslag till riktlinjer, inriktning, berednings– ordning och administration för insatser som finansieras med detta anslag. För samordning av insatserna under anslaget inrättades i september samma år Östersjömiljardsekretariatet vid UD:s enhet för Central- och Östeuropa.
Regeringen har fram till slutet av 2001 fattat beslut som omfattar närmare 500 miljoner kronor inom ramen för anslaget. De näringslivsfrämjande åtgärderna genomförs på regeringens uppdrag till övervägande delen av myndigheter och statsstödda organ. Sida, NUTEK och Exportrådet svarar för huvuddelen av insatsprogrammen. Anslagsperioden sträcker sig till och med den 31 december 2003.
Östersjöregionen har de senaste åren visat sig vara en av världens starkare och mer dynamiska regioner. Systemskiftet i de forna planekonomierna, den ekonomiska reformpolitiken och processen mot anslutning till EU har skapat goda tillväxt– förutsättningar. För svenskt näringsliv erbjuder utvecklingen i regionen stora möjligheter, men också – fortfarande – speciella problem.
Regeringen fäster stor vikt vid åtgärder, både på det multilaterala planet och bilateralt, för att främja en fortsatt utveckling av handel, investeringar och ekonomisk tillväxt i regionen. De insatser som har gjorts med statliga medel under senare år har på många sätt skapat förbättrade förutsättningar för de svenska företagens egna ansträngningar.
260
| Ds 2002:46 | Bilaga 1 |
Uppdraget
Ambassadör Örjan Berner ges i uppdrag att utreda behoven av och motiven för fortsatta särskilda statliga insatser av den typ som genomförts under senare år för att främja näringslivs– utveckling i Östersjöregionen. Uppdraget skall utföras med en särskilt förordnad handläggare som medarbetare. Ev. förslag till fortsatta insatser, och till finansiering av dessa, skall baseras på denna analys och beakta erfarenheter av den hittillsvarande verksamheten inom ramen för anslagen Samarbete och utveckling inom Östersjöregionen respektive Näringslivsutveck– ing i Östersjöregionen samt en analys av förändringar i omvärlden. Riktlinjerna för utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa skall också tas i beaktande. Uppdraget omfattar inte insatser på exportfinansieringsområdet.
Utredaren skall i sitt arbete vidare särskilt beakta följande:
-erfarenheter av andra genomförda statliga insatser, i synnerhet utvecklingssamarbetet med Östersjöländerna och möjligheterna till samordning, samverkan och integrering med detta. Härvid skall särskilt uppmärksammas att utvecklingssamarbetet med kandidatländerna i princip kommer att fasas ut under perioden fram till EU- medlemskap samt att en av riktlinjerna för utvecklingssamarbetet under de närmaste åren är att främja relationerna med Sverige;
-synpunkter från svenskt näringsliv (såväl mindre och medelstora som större företag) vad avser statliga främjandeinsatser i regionen;
-intresset av att utvidga och förstärka den verksamhet som bedrivs inom Utrikesdepartementets särskilda program för aktiv projektutveckling;
-insatser från EU, internationella finansinstitutioner samt enskilda länder vad gäller handel, investeringar och annan
261
| Bilaga 1 | Ds 2002:46 |
ekonomisk verksamhet i regionen, inklusive möjligheter till samfinansiering och samverkan med dessa och andra aktörer;
-behovet av fortsatta åtgärder för stöd till svenskt näringsliv för deltagande och tillskapande av projekt som finansieras av multilaterala institutioner, inklusive Europeiska Unionen;
-den geografiska inriktningen av fortsatta insatser med hänsyn taget till den Europeiska unionens förestående utvidgning och till ett ev. behov av näringslivsfrämjande insatser i nya områden;
-vikten av att fortsatta insatser är målinriktade och effektiva samt administreras på ett smidigt och adekvat sätt vad avser beredning, typ av stödinsatser, genomförande och uppföljning;
-utredarens förslag skall vara förenliga med Sveriges internationella åtaganden vad gäller handelspolitik, statsstöd och statsstödd exportfinansiering.
Utredaren skall överväga vilken myndighetsorganisation som är mest ändamålsenlig för genomförande av ev. fortsatta insatser, med beaktande bl.a. av myndighetsorganisationen för samarbetet med Central- och Östeuropa.
Ramar för uppdraget
Utredaren bör huvudsakligen använda sig av befintligt material kompletterat med intervjuer och samråd med näringslivet samt inom regeringskansliet och med relevanta myndigheter och organisationer.
Utredningen Att utveckla samarbetet med Central- och Östeuropa (SOU 2000:122) skall beaktas, liksom regeringens proposition 2000/01:119 Europa i omvandling - Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa. Vidare skall Slutbetänkande från Kommittén för ekonomiskt samarbete i Östersjöregionen (1999:125) samt Regeringens skrivelse Ekonomisk utveckling och samarbete i Östersjöregionen (1999/2000:7) beaktas.
262
| Ds 2002:46 | Bilaga 1 |
Utredaren kan till sig knyta referenspersoner och/eller en referensgrupp med experter från departement, närmast berörda myndigheter, näringsliv och andra intressenter.
Kostnaderna för utredningen skall efter regeringsbeslut belasta det för budgetåret 2002 under utgiftsområde 24 upptagna ramanslaget 39:6 Näringslivsutveckling i Östersjöregionen, anslagsposten 4. Till regeringens disposition.
Redovisning av uppdraget
Uppdraget skall inledas snarast möjligt. Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete i en rapport senast den 28 juni 2002. Ett första utkast skall presenteras senast 24 maj 2002.
(Utrikesdepartementet)
263
Intervjulista
Stockholm
Kerstin Aggefors, NUTEK
Inga-Britt Ahlenius, RRV
Olle Arefalk, Swedfund
Rutger Banefelt, RRV
Jonas Belfrage, SWECO
Anders Bengtcén, Utrikesdepartementet Artis Bertulis, Lettlands ambassadör Peter Blomquist, Näringsdepartementet Svante Bodin, Miljödepartementet
Per Bäckman, Utrikesdepartementet Thomas Danestad, Finansdepartementet
Bengt Dennis, SEB
Ulf Dinkelspiel, Exportrådet
Karl Edberg, Utrikesdepartementet Peter Egardt, Sthlms Handelskammare Håkan Emsgård, Utrikesdepartementet Bo Emthén, Utrikesdepartementet
Göran Hallin, Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) Erik Hammarskjöld, Utrikesdepartementet
Kai Hammerich, ISA
Dag Hartelius, Utrikesdepartementet
Sofie Hillbom, Utrikesdepartementet
Ulf Hjalmarsson, NCC Karin Isaksson, Exportrådet
Hans Jeppson, Sthlms Handelskammare Bo Jerlström, Utrikesdepartementet
265
| Bilaga 2 | Ds 2002:46 |
Dag Klackenberg, Svensk Handel
Lars-Gunnar Larsson, SKI
Bo Leander, vice VD, Svensk exportkredit (SEK) Ulf Lewin, Utrikesdepartementet
Anki Lund, Utrikesdepartementet
Anna Lyberg, Utrikesdepartementet Hans Magnusson, Utrikesdepartementet
Bo Marking, konsult Anders Narvinger, ABB
Vytautas Nauduzas, Litauens ambassadör
Claes de Neergaard, konsult
Stefan Noréen, Statsrådsberednignen Bo Norlin, Utrikesdepartementet Birgitta Nygren, Utrikesdepartementet
Björn Näsvall, NUTEK
Christer Persson, Utrikesdepartementet
Gunnar Pihlgren, Utrikesdepartementet Marek Prawda, Polens ambassadör
Yngve Redling, Ericsson
Annika Rembe, ISA
Catarina Ringborg, Swedish Water Development
Börje Risinggård, Svensk Handel
Nikolay Ivanovitj Sadchikov, Rysslands ambassadör
Anders Sahlén, Föreningssparbanken
Ulf Savbäck, Utrikesdepartementet
Fredrik Segerberg, ABB
Barbro Spörndly, Stockholms länsstyrelse Karin Stange, Utrikesdepartementet Toomas Tiivel, Estlands ambassadör Anna Carin Thomér, Miljödepartementet Ann Uustalu, Utrikesdepartementet Pernilla Uvhage, Utrikesdepartementet
Gunnar Vrang, Intellecta
Anders Östhol, Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS)
266
| Ds 2002:46 | Bilaga 2 |
Svensk projektexport: ABB, Alstom Power, Atlas Copco, Ericson, GETINGE, Hifab, NCC, PURAC, Scania, Skanska, Svedala, Sweco, Tetra Laval, Volvo
Bryssel
Gunnar Klinga, Sveriges ständiga representation vid EU Nicholas Weeks, Sveriges ständiga representation vid EU
London
Kerstin Nyman, EBRD
Peter Engström, EBRD
Estland
Karl-Olof Andersson, svenska ambassaden
Elisabet Borsiin Bonnier, Sveriges ambassadör
Per Jarl, Södra
Toomas Käbi, Svenska handelskammaren i Estland
Jaan Männik, Estonian Telecom
Jonas Olsson, Exportrådet
Mats Tilly, Tele2
Lettland
Nils-Olof Ahlström, Hifab
Thomas Bertelman, Sveriges ambassadör
Håkan Johansson, Ericsson
Michael Johansson, Skanska
Gunnar Ljungdahl, Stockholm School of Economics in Riga Andrew Rasbach, Europeiska kommissionen
Toby Moore, EBRD
Adalbert Knöbl, IMF
Gunnar Ljungdahl, Stockholm School of Economics in Riga
Lennart Zetterfalk, Exportrådet
Monty Åkesson, Ernst&Young samt representanter Per Örnéus, svenska ambassaden
267
| Bilaga 2 | Ds 2002:46 |
Litauen
S Brazinskas, Lithuanian Development Agency
Jan-Erik Elsérius, Lietuvos Telekomas
F Garces de los Fayos, Europeiska kommissionen
Bengt Forss, Ericsson
M Graham, Europeiska kommissionen
Carl-Michael Gräns, svenska ambassaden Matti Hyyrynen, EBRD
Lennart Lindoff, Volvo
M Nocius, Världsbanken
Jan Palmstierna, Sveriges ambassadör J Vilema, Lithuanian Energy Institute
Mantas Zalatorius, Exportrådet
Polen
Philippe Belot, EBRD
Thomas Hancka, Exportrådet
Per-Lennart Johansson, Skanska
Jozef Koziol, Bank Ochrony Srodowiska
Ewa Kwast, Exportrådet
Adam Ringer, ENA Ldt
Bruno deThomas, Europeiska kommissionen
Per Thorell, SEB/BOS
Mats Staffansson, Sveriges ambassadör
Ryssland
Moskva
Jean-Pierre Reymondet Commoy, Europeiska Kommissionen Jonathan Harfield, EBRD
Sven Hirdman, Sveriges ambassadör
Bengt Karlsson, Volvo
Christina Linnarud, svenska ambassaden
Per Lundberg, Handelsbanken
Henrik Perbeck, Exportrådet
Jan Saland, svenska ambassaden
268
| Ds 2002:46 | Bilaga 2 |
Julian Schweitzer, Världsbanken
St Petersburg
Stefan Ericsson, generalkonsulatet
Rikard Högberg, Dagens Industri Katya Krestovskaya, Stockholms stad Michael Miller, NCC
Sergej Narysjkin, ordförande i Leningrads läns utrikeskommitté Vladimir Norkin, vice borgmästare i Gattjina
Robert Pajos, Ericsson
Andrej Petruk, tf ordförande i S.t Petersburgs utrikeskommitté och Georgij Psarev, ansvarig för biståndssamarbetet med Sverige
Göran Scarlander, Scania
Mikael Stöhr, Exportrådet
269
Litteraturlista
CBSS (Östersjöstaternas råd) Recommendations for Increased Trade and Investments in the Kaliningrad Region 6 mars 2002 Ds 1998:12 Stöd till mindre företags marknadssatsningar i
Östersjöområdet
The Economist Intelligence Unit: Country Reports: Belarus, Estonia, Latvia, Lithuania, Poland, Russia och Ukraine
The Economist Intelligence Unit: Country Risk Service: Belarus,
Estonia, Latvia, Lithuania, Poland, Russia och Ukraine
Ekonomiekot: 2001-11-09
Europeiska kommissionen: För en framgångsrik utvidgning – strategidokument och rapport från Europeiska kommissionen om de enskilda kandidatländernas framsteg på väg mot anslutning, 2001
Europeiska kommissionen: Översynrapport hösten 2001: Estland, Lettland, Litauen och Polen
Europeiska kommissionen: kommenterade dagordning inför associeringskommitté med Estland, Lettland, Litauen 2001 Europeiska unionens råd: gemensamma ståndpunkt inför
associeringsråd med Estland, Lettland, Litauen 2002 och Polen 2001
Europeiska kommissionen: Communication from the commission Information
Note: Common Financial Framework 2004-2006 for the Accession Negotiations, 2002
Exportrådet: Business Climate Survey 2001: Estland, Lettland, Litauen, Polen och Ryssland
Finanstidningen: Staten stödjer utlandsflytt, 2001-12-07
271
| Bilaga 3 | Ds 2002:46 |
Isaksson, Karin: Östersjömiljard 2 – Riktlinjer och administration, augusti 1998
Konstitutionsutskottet: granskningsbetänkande 2000/01 KU20 om Östersjömiljard 1
Konstitutionsutskottet: betänkande 2001/02:KU26 om Riksdagens revisorers förslag 2001/02:RR14
MNC Consulting: Återflödet till Sverige från multilaterala biståndsorganisationer och utvecklingsbanker maj 2000, Roger Svensson de Neergaard, Claes: Riskkapital i Östersjöområdet, april 2000
NUTEK Näringslivsutveckling i Östersjöregionen Näringsutskottet: betänkande om proposition om
Näringslivsutveckling i Östersjöregionen 1999/2000 NU1 Olesen, Gunnar m fl, Sida supported municipal twinning
cooperation with Central and Eastern Europe 1996-2001, Sida Evaluation 01/20, Sida 2001
Olesen, Gunnar m fl, Sida supported county twinning programme in the Baltic Countries 1996-2001, Sida Evaluation 01/23, Sida 2001
Prop. 1997/98:70 Att utveckla ett grannlandssamarbete Regeringens skrivelse 1999/2000:07 Ekonomisk utveckling i
samarbete i Östersjöregionen "Östersjöskrivelsen" Regeringskansliet: landstrategier för utvecklingsamarbetet 2002:
Estland, Lettland, Litauen, Ryssland, Ukraina och Vitryssland. 1999: Polen
Riksdagens revisorer: Anslag till regeringens disposition, 2000/01:7
Riksdagens revisorer: Östersjömiljarderna – insyn och kontroll, 2001/02:5
Riksdagens revisorer: Östersjömiljaderna 2000701:14 Riksdagens revisorer: förlag angående den ekonomiska
redovisningen av Östersjömiljarderna 2001/02:RR14 Riksdagmotioner:
motion 1999/00: Fi10, Karin Pilsäter (Fp), motion 1999/00:Fi14, Lennart Dahléus (c)
272
| Ds 2002:46 | Bilaga 3 |
motion 2000/01:U17, Göran Lennmarker (m) motion 2000/01:Fi211, Lars Leijonborg (Fp) motion 1999/00:Fi14, Lennart Dahléus (c) motion 2000/01:U509, Göran Lennmarker (m)
motion 2000/2001:N231, Ulla-Britt Hagström (kd) motion 1998/99: MJ782, Göte Jonsson m fl (m) motion 2000/01:U509, Göran Lennmarker (m) motion 2001/02:K78, Bertil Persson m fl (m)
Riksrevisionsverket: Miljarden som försvann – en granskning av kretsloppsprogrammet
SOU 1999:125 Näringslivsutveckling i Östersjöregionen (slutbetänkande från "Östersjöberedningen")
Prop. 2000/01:119 Europa i omvandling – Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa
SOU 1998:53 Ta vara på möjligheterna i Östersjöregionen
SOU 2000:122 (betänkande och utredning) Att utveckla ett samarbete med central- och Östeuropa
SOU 2001:109 Statens roll för utländska investeringar i Sverige Stockholms Handelskammare: Undersökningar av svenska
företags ryska och baltiska etableringar, Slutrapport 2000-10- 09
Swingby och Ramberg: Konsultstudie av biståndsåterflödet från EU:s biståndsprogram, november 2000
Utrikesdepartementet: Lägesrapport Östersjömiljard 1, Sofie Hillbom, 001030
Utrikesdepartementet: promemoria Östsamarbete – andra givares verksamhet och planer, Ulf Lewin, 2000
Vedung, Evert: utvärdering i politik och förvaltning Världsbanken: Corruption in Transition Countries, 2001 Öhlund, Sven: Näringslivet och Östeuropa - en kartläggning av
fyra länders
samarbete på näringslivets område med reformländerna i Central- och Östeuropa, april 2000, Devfin Advicers AB
273
Riktlinjer för Östersjömiljard 2
Följande riktlinjer skall gälla för användning av de medel myndigheten / organet tilldelas i enlighet med Verksamhets– planeringen för Anslaget för näringslivsutveckling i Östersjö– regionen (Östersjömiljard 2) 1999–2000 (2003). Det övergrip– ande målet för Östersjömiljard 2 är att insatserna utifrån ett svenskt perspektiv skall stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i Östersjöregionen.
Medel ur Östersjömiljard 2 skall
-Utifrån ett svenskt intresse stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i Östersjöregionen.
-Förstärka svenska företags position i Östersjöregionen och förbättra förutsättningarna för svenska företags deltagande i utvecklingen av regionens näringsliv. Svenska små och medelstora företags möjligheter i regionen bör därvid ges särskild vikt.
-Avse insatser i de baltiska länderna, Polen och nordvästra Ryssland (S:t Petersburg, Leningrads-, Novgorods-, Pskovs-, Archangelsks och Murmansks oblast samt Karelen och Kaliningradområdet) eller aktiviteter som direkt kan relateras till utvecklingen av de ekonomiska förbindelserna med dessa fem länder/regioner. Strävan bör vara en någorlunda jämn fördelning av medlen mellan dessa länder/regioner under förutsättning att ifrågavarande projekt på ett tillfredsställande sätt stämmer överens med dessa
275
| Bilaga 4 | Ds 2002:46 |
riktlinjer, med andra bedömningskriterier som tillämpas av myndigheten/organet och i förekommande fall - med de kriterier som annars är aktuella för projektet. Näringslivs– relaterade aktiviteter inom Barentssamarbetet bör också kunna stödjas ur anslaget.
Medlen får inte
-Utgå för verksamhet som endast har en indirekt eller svag företagsanknytning, t.ex. på utbildnings- och informations– området.
-Användas för garantigivning.
-Användas för kontantstöd till svenska företag i form av subventioner som direkt relateras till kommersiella projekt.
Villkor:
Insatserna skall
-Stå i överensstämmelse med statsstödsbestämmelserna inom EU och med åtaganden rörande statsstödd export– finansiering inom OECD.
-Vara väl förberedda, kostnadseffektiva och präglas av miljömässig och finansiell uthållighet.
-Samordnas med andra finansiärers verksamhet, särskilt internationella finansinstitutioners och EU:s, samt så långt som möjligt främja det svenska näringslivets möjligheter i internationell upphandling. Upphandling skall ske i överensstämmelse med internationella åtaganden och, i förekommande fall, i överensstämmelse med lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.
-Skapa nya möjligheter för svenska företag att verka i regionen.
-Samordnas med och komplettera utvecklingssamarbetet med Östersjöländerna.
276
| Ds 2002:46 | Bilaga 4 |
-Komplettera, inte konkurrera med, redan pågående verksamhet avseende projektstöd.
-Kunna genomföras genom att medlen utgår i form av gåva till myndighet i samarbetsland för att förbättra förutsättningar för genomförande av angelägna projekt med svensk medverkan. Projekt inom miljö- och energisektorn bör härvid ges särskild prioritet, liksom projekt som förbättrar förutsättningarna för samarbetslandet att införa EU:s regelverk. När insatserna innebär gåva eller annat stöd till myndighet i samarbetsland skall de stämmas av med detta lands myndigheter (inkl. stödkoordinerande organ) och stå i överensstämmelse med de övergripande målen i landstrategierna.
-Utformas så att negativa konsekvenser för natur- och kulturmiljöer inte uppstår.
-Vara förenliga med en socialt och kulturellt hållbar utveckling, varvid de demokratiska aspekterna särskilt skall beaktas.
Insatserna får inte
-Leda till snedvridning av konkurrensen.
-Leda till krav eller utveckling mot mer permanenta statliga engagemang.
Beredningsrutiner/uppföljning:
-Anvisningar för ansökningar om medel från Östersjömiljard 2 skall bekantgöras och tillställas intressenter. Anvisningarna skall avse bl.a. syfte, konkreta mål, långsiktig effekt på handel- och investeringar, egeninsats, alternativa finansieringsmöjligheter, långsiktig finansiering, tids- och genomförandeplan, förväntad utveckling efter projektgenomförandet, projektbudget, rapporteringsplan för substans och ekonomi samt riskbedömning.
-Kommunala och statliga infrastruktursatsningar skall i första hand hanteras av Sida.
277
| Bilaga 4 | Ds 2002:46 |
-Avrapportering görs till UD/EC i samband med beredande myndighets/organs årsredovisning eller enligt en på annat sätt bestämd ordning minst en gång årligen.
-I den utsträckning som finansieringen via Östersjömiljarden innebär stödgivning till företag som faller under EG- fördragets artikel 87.1, skall avrapportering också ske till NUTEK i enlighet med de särskilda rapporteringskrav som följer av gemenskapens statsstödsregler.
-Närmare anvisningar för avrapportering, uppföljning och utvärdering lämnas i respektive regeringsbeslut samt i övrigt genom UD/EC:s försorg.
278
Verksamhetsbeskrivning för Östersjömiljard 2
1. Uppdraget
Anslaget för näringslivsutveckling i Östersjöregionen (Östersjömiljard 2) skall användas för insatser som utifrån ett svenskt intresse stimulerar näringslivsutveckling i och handel med länderna i Östersjöregionen. Insatserna skall förstärka svenska företags position i Östersjöregionen och förbättra förutsättningarna för svenska företags deltagande i utvecklingen av regionens näringsliv.
Denna verksamhetsplanering uppdateras årligen.
2. Mål, åtgärder, återrapportering
2.1. Ärenden avseende användning av Östersjömiljard 2 bereds i enlighet med Östersjöberedningens slutbetänkande SOU 1999:125, Östersjöskrivelsen (1999/2000:7) och Riktlinjer 2000-02-24 för Östersjömiljard 2:s användning utifrån ett helhetsperspektiv. Samordning och samverkan med andra aktörers verksamhet skall särskilt beaktas. Målen är att genomföra de rekommendationer Östersjöberedningen förde fram i sitt slutbetänkande.
Återrapportering med redovisning av genomförda insatser innehållande ekonomisk redovisning samt en resultat- och måluppföljning skall ske i samband med beredande myndighets/ organs årsredovisning eller enligt på annat sätt bestämd ordning minst en gång årligen. Direktiv om vilka upplysningar som skall
279
| Bilaga 5 | Ds 2002:46 |
ingå i rapporteringen har utarbetats på Östersjömiljard– sekretariatet, Enheten för Central- och Östeuropa. Utvär– deringar av effekterna av verksamheten skall ske efter samråd mellan UD/EC och beredande myndighet/organ.
Uppdrag som gäller år 2002 ges till :
Exportrådet
-Att fortsätta verksamheten inom ramen för Marknadsplats Östersjön samt att utvidga verksamhetsområdet till att omfatta Moskvaregionen och Ukraina.
-Att fortsätta verksamheten inom ramen för IT & Telecom Östersjöregionen.
Sida
-Att i förekommande fall och efter särskilt beslut delfinansiera med gåva angelägna miljö- och energisatsningar med strävan att bredda verksamheten även till sådana sektorer som hittills inte varit aktuella för svenskt stöd. Häri ingår fortsatta insatser av demonstrations- och pilotkaraktär. Projekt på energiområdet ska genomföras i samråd med Energimyndigheten. Genomförande av insatser i samråd och samverkan med Projektexportsekretariatet, PES, kan fortsatt bli aktuellt.
-Att i samråd med näringslivet fortsätta genomförandet av internationella kurser inom sektorer av särskilt intresse för svenska företag.
-Att följa utvecklingen avseende bidragen till svenska trust/konsultfonder.
NUTEK
-Att inom ramen för näringslivsdelen av Agenda 21 för Östersjöregionen, Baltic 21 Näringsliv, fortsatt stödja en ekonomiskt och miljömässigt hållbar utveckling i Östersjö–
280
| Ds 2002:46 | Bilaga 5 |
regionen och att miljöförbättrande investeringar kommer till stånd i länderna på andra sidan Östersjön.
-Att fortsatt medfinansiera Östersjöinriktade näringslivs– projekt inom ramen för regionernas tillväxtavtal m.m.
Länsstyrelsen i Stockholms län
-Att fortsatt medfinansiera Östersjöinriktade näringslivs– projekt inom ramen för regionens tillväxtavtal.
Kommerskollegium
-Att fortsatt tillhandahålla och vidareutveckla webb-baserad information för att främja handel i Östersjöområdet i enlighet med Österjöhandelskommitténs förslag.
Även andra uppdrag kan komma att ges till ovan nämnda myndigheter, inkl. ev. insatser med anledning av konkurrent– länders verksamhet på näringslivsområdet i regionen.
Uppdrag kan även ges till andra statliga myndigheter och statsstödda organ att bereda användning av medel från anslaget.
UD-EC svarar för
-Att bereda beslut om ytterligare riskkapitalsatsningar för små och medelstora företag.
-Att delta i beredningen av frågan om insatser i samband med
-St. Petersburgs 300-års jubileum år 2003.
-Att överväga möjligheterna för en viss geografisk utvidgning av Östersjömiljarden 2:s verksamhetsområde.
-Att överväga och ombesörja beredning av alternativ för att använda de återstående medel inom anslaget som beräknas stå till regeringens disposition.
-Att planera för och bistå i utfasningen av Östersjömiljarden 2 inför anslagets avslutande 2003.
-Att bistå arbetet med studien om fortsatta särskilda statliga insatser för att främja näringslivsutveckling i Östersjö– regionen.
281
| Bilaga 5 | Ds 2002:46 |
UD-EIM/PES svarar för – Att fortsatt förstärka projektexportsekretariatet, PES
Projektexportsekretariatet skall, inom ramen för den därtill knutna projektsamverkansgruppen, identifiera aktuella projekt samt förbereda och föreslå åtgärder för aktiv projektutveckling i enlighet med de riktlinjer som finns för användning av anslaget. Verksamheten skall årligen återrapporteras i PES årsredovisning.
-Att fortsatt genomföra näringslivsinriktade insatser inom ramen för Nordliga Dimensionen.
--Att fortsatt stödja projektexportfunktionen vid ambassaden i Washington. Insatsen avser att främja svenskt näringslivs medverkan i projekt i Östersjöregionen som finansieras av Världsbanken.
2.2. Samordna och stödja beredning, återrapportering, utvärdering och planering av verksamheten finansierad över Östersjömiljard 2
UD/EC ska
-Tillse att, i tillägg till Riktlinjer 2000-02-24 för Östersjömiljard 2:s användning, anvisningar vid behov föreligger för medlens hantering med avseende på stats– stödsaspekter, på uppföljning, avrapportering och utvär– dering, på ansökningsförfarande samt avseende särskilda rutiner som kan gälla specifika användningsområden för anslaget.
-Löpande utveckla de administrativa rutinerna avseende planering, avrapportering, ekonomisk redovisning och annan uppföljning med beaktande av bl.a. rapporten 2000/01:5 från Riksdagens revisorer.
-Årligen sammanställa avrapportering, och planering, avseende den verksamhet som finansieras över anslaget samt
282
| Ds 2002:46 | Bilaga 5 |
redovisa denna för riksdag, berörda departement och andra intressenter.
283