Nästa steg i telepolitiken (Departementsserien 1996:29 Dokumentet är ofullständigt)

135

7 Sammanfattning och slutsatser

7.1Inledning och syfte

Ar 1993bolagiseradesTeleverket och en ny telelagstiftning infördes i Sverige.Bakgrundentill förändringarna var denya produktionsförutsättningar och konkurrensmöjlighetersom inträtt under1980-talet.Ny teknik gjorde det möjligt att drastiskt sänka överföringskostnaderna och nya aktörer uppträddepå marknaden,särskilt inom områden som internationell trafik där vinstmarginalerna var höga. I Sverige uppträdde konkurrenter till Televerket,både inom fast och mobil telefoni.

Denna utveckling är inte unik för Sverige. Ar 1984privatiserades BT i Storbritannien och ett duopol med en speciellregleringsmyndighet med uppgift att främja konkurrensenpå marknadeninrättades. I USA genomgick AT&T samma år en vertikal uppdelning, där den lokala trafiken behölls inom regionala monopol medan långdistanstrafiken fick andra konkurrensförutsättningar.

Denspontanautvecklingenavkonkurrenspå telemarknadenkomplicerasav flera skäl. Ett är att det existerarbetydandesamproduktionsfördelar hos de befintliga operatörernasom innebärattnya operatörers inträde kanske inte är effektivt. Skevheter i prissättningen, det s.k. ombalanseringsbehovet,menarmångastimulerartill ineffektivt inträde och s.k. "cream skimming".

Det är svårt att värdera styrkan av dessaargumenteftersommarknadsförhållandenaofta medgeratt dominantenkanbestämmapriserna både på slutkundsmarknadenoch på konkurrenternasnödvändiga "insatsvara",samtrafiken.Samarbetemed denetableradeoperatöreni ett

136

land, kallad dominanten, genom s.k. samtrafik är nämligen ofta en nödvändig förutsättning för nya operatörer.Nykomlingar måstekunna erbjuda uppkoppling inte bara från och till sina egna (få) kunder utan också från och till kunder inom det dominerande nätet (som är så

många fler).

Ett alternativ för nya operatörerär naturligtvis attbygga ut egnanät, vilket också pågår på marknadersom avreglerats.Trots ny teknik är det emellertid fortfarande dyrt att bygga ut de yttersta delarna av ett fast telenät. Detta innebär att innehavaren av de befintliga lokala näten, de s.k. accessnäten,i kraft av sin kontroll över det etablerade rikstäckande nätet har betydandefördelar framför nya operatörernär det gäller möjligheterna att tillhandahålla rikstäckande teletjänster. Detta betyderinte med nödvändighet att denneoperatör är effektivare som leverantör av sådanatjänster än andra operatörer.

Som en följd av monopolinslag inom delar av telenätet och förekomst av prisreglering i slutledet uppkommer även finansieringsproblem i samband med vissa investeringar. Statsmakternahar t.ex. reglerat att de ekonomiska villkoren för anslutning för permanentboende skall ske på likartade villkor i hela landet(s.k. samhällsomfattandetjänster). Detta förutsätter någon form av kollektiv finansiering. I dentidigare marknadsstrukturenvar tillhandahållaren av dessa anslutningar,i SverigeTeleverket, ensamtom attockså utnyttja näten. På en ny marknad med flera konkurrerandeoperatörer som använder näten är det rimligt att även dessaär med och finansierar underskott som uppkommer till följd av statsmakternaskrav.

Syftet med dennastudie är att analyserahur konkurrensenpå telemarknaden utvecklats sedan Televerket bolagiseradesoch telelagen infördes år 1993, diskutera behov av lösningar och redovisa möjliga åtgärder som statsmakternakan vidta för att förändra konkurrensvill- koren.

Den avgränsning vi valt är prissättnings- och investeringsproblem inom fast telefoni.

Vår utgångspunktär att statsmakternainom ramen för den översyn av telelagen som nu pågår bör ta ställning till om och i så fall hur ramarna för den konkurrens som utvecklas på marknaden för fasta telefonitjänster i Sverige behöverförändras.

Vi menar att det i princip finns tre alternativ. Det första är att genom reglering av priser och andra avtalsvillkor övervaka att Telia~

137

inte utnyttjar sina möjligheter att begränsaeller snedvridakonkurrens till fördel för det egnaföretaget. Det andra är att genom strukturella åtgärder, t.ex. enuppdelning av Telia, försätta de konkurrerandeföretageni ennågorlundalikvärdig situation.Strukturella förändringar kan även i vissa fall vara nödvändiga för att en viss reglering skall fungera.

Det tredje alternativet är att avvakta, dvs. göra så lite som möjligt tills bilden klarnat och problemen antingen försvunnit eller blivit

mycket tydligare.

Analysen baseraspå en genomgång av marknadsutvecklingeni Sverige vad gäller aktörer, utbud och prisutveckling på tjänster. Dessutom redovisas hur regleringen av konkurrensförutsättningarna, i första hand samtrafiken,fungerat.Vidare presenterasekonomiskteori med relevans för teleområdet, i första hand organisationsteorioch pristeori. Därefter redovisasnågot om de konkurrensvillkor somframöver kommer att gälla för teleföretagehinternationellt, inom EU och WTO. Här redogörs ävenför utvecklingen i två ländermed mångårig erfarenhetav konkurrens på teleområdet, Storbritannienoch USA.

Slutligen diskuteras en modell för särreglering av viss telenätverksamhetutifrån en nyligen införd reglering på ett annatinfrastrukturområde, elmarknaden.Motivet för detta är att vi menaratt elmarknaden i vissa relevanta delar uppvisar paralleller till telemarknaden.

Nedan följer en relativt omfattande sammanfattningpå basis av innehållet i respektive kapitel. Den läsare som inte har behov av denna genomgånghänvisastill denkorta sammanfattningav konkurrenssituationen som inleder avsnitt 7.3 nedan med slutsatser och rekommendationer.

7.2Rapportens huvudinnehåll

7.2.1 Telepolitik

Något formellt nätmonopol infördes aldrig i Sverige. Däremot hade Televerket länge ett monopol på anslutning till telenätet. Detta anslutningsmonopol kom under 1980-talet att successivt avvecklas.

138 _~..II.II

Dessa förhållanden gör	Sverige till ett av de liberalare länderna i	~	'!
världen på teleområdet.			'!
Konkurrens inom nationell telefoni försvåras ofta av förekomst av
legala nationella monopol. I de fall detta inte är fallet, som i Sverige,
försvåras marknadsintroduktionenav höga inträdeskostnader,i form
av nätinvesteringaroch/ellerhöga (i förhållande till slutkundspriserna)
samtrafikavgifter till dominanten.
Målen för den svenska telepolitiken beslutades av riksdagen år
1988. Det övergripande målet är att medborgarna,näringslivet och
denoffentliga förvaltningen skall erbjudasentillfredsställande tillgång
till telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiskakost-
nad. Riksdagenhar även uttalat att statenskall skapa förutsättningar
för en effektiv konkurrens på utrustningsmarknadenoch vid utveck-
ling av teletjänster. Samtrafikens betydelse för en fungerande kon-
kurrens framhålls.
Televerketbolagiseradesden 1 juli 1993.Bolaget, Telia AB, ägs av
staten. Samtidigt blev Televerket Radio ett helägt dotterbolag inom
Teliakoncernen. Någon strukturell separering i övrigt, t.ex. av det
fasta nätet inom eller fristående från Teliakoncernenvidtogs inte.
Det statliga ansvaretskall efter verkets bolagisering upprätthållas
inom ramen för telelagen. Telelagen skall tillgodose statsmakternas
behov av styrning på teleområdet så att de telepolitiska målen kan
uppfyllas. Regeringenvalde dock att även reglera vissa frågor i ett
särskilt avtal med Telia som går ut vid utgången av 1996. Det sär-
skilda avtalet reglerar bl.a. pristaket för telefoni till slutkund samt
Telias ansvar för s.k. samhällsomfattandetjänster. Det som regleras
i avtalet skulle dock i	allt väsentligt kunna regleras med stöd av

telelagen.

Telelagen omfattar särskilda regler för samtrafik. Med samtrafik avsesdenprocesssom innebär attkopplad teletrafik somtransporteras i ett nät överlämnas för transport i ett annatnät. Överlämnandet sker vid en punkt som tekniskt definieras som ett gränssnitt.

Skyldighet att bedriva samtrafik skall föreligga mellan tillståndshavare. Ersättningen för samtrafik avseendetelefoni skall vara rättvis ochskälig med hänsyntill prestationerna.Samtrafik skall i första hand bygga på frivilliga överenskommelser.Om det visar sig att en överenskommelseinte kan nås kan en part begäramedling hos Post- och Telestyrelsen(PTS). PTS kan ävenpå begäranyttra sig om huruvida

139

ett erbjudande eller ett villkor som tillämpas är förenligt med telelagen. Ett sådantyttrande är dock inte bindandeför parterna.PTS har dock vissa möjligheter att med hjälp av föreläggandendefiniera vad som skall ingå i kostnadsunderlagetför samtrafikavgiften.Dennamöjlighet har dock hittills inte utnyttjats.

Medlingsinsatsernarörande samtrafik har krävt att PTS genomfört egnaundersökningarav kostnadsstruktureni Teliasfastakoppladenät. Medlingsinsatsernamellan Telia och Tele2 pågick från hösten 1994 till maj 1995. Båda parter v3;rdock missnöjda med resultatet. Sedan dess har diskussionernafortsatt.

I slutet av 1995 anmälde Tele2 Telia till Konkurrensverket. An- mälan föranleddes av att Telia förändrat prisrelationerna på slutkundsmarknadenutanattsamtidigtförändra samtrafikavgifterna.Detta medförde attTele2:s möjligheter attkonkurrerainom nationell telefoni försvårades eller omöjliggjordes. Konkurrensverketbeslöt i ett interimistiskt besked i januari att Telia vid vite måste sänka samtrafikavgiften för Tele2. Telia överklagadeemellertid beslutettill tingsrätten, som i april upphävde Konkurrensverketsinterimistiska beslut. Trots att tingsrätten delade verkets uppfattning att starka skäl talar för att Telias agerandeutgör missbruk av dominerandeställning fann rätten att det inte förelåg tillräckliga skäl för ett interimistiskt åläggande. Tingsrättenhänvisadeockså till att ett slutligt avgörandekan förväntas inom en tämligen nära framtid. Det är inte klart huruvida tingsrättens beslut nu kommer att överklagas till Marknadsdomstolen.

Även PTS har ageratoch på begäran av Tele2 avgivit ett särskilt yttrande över samtrafikavgiften utifrån en genomgångav Telias kostnadsunderlag.PTS kommer i sin analys fram till ett väsentligt lägre samtrafikpris än det avtalade.

Konflikterna kring samtrafikenmellanTelia ochTele2 illustrerar de svårigheter som uppkommer till följd av rådande relationer mellan slutkundspriseroch samtrafikavgifter. Båda uppgesnumera av Telia vara kostnadsanpassade,men i detena fallet (slutkundspriserna)finns stora inslag av fasta avgifter (abonnemangsavgifterna)medandet i det andra fallet (samtrafikavgiften) endast förekommer rörliga avgifter. Två myndigheter,PTS och Konkurrensverket,medvar sitt lagrum försöker hanteraproblemen.

Också inom EV pågår diskussionerom vilka regler som skall gälla för den inre marknaden på teleområdet. Avregleringen skall vara

140

genomförd senastden l januari 1998, då de legala monopolen inom EU skall vara avskaffade. Grunden för avregleringen utgör det s.k. ONP-direktivet (OpenNetwork Provision) somgår ut på att säkerställa tillträde till infrastruktur på teleområdet.

De för dennastudie viktigaste frågorna somdiskuterasinom EU rör licensiering, samhällsomfattande tjänster och samtrafik. En annan viktig fråga för EU gäller reglerna för EU-operatörer vid etablering i tredje land. Denna fråga förhandlas nu inom WTO.

EU-kommissionenmenaratttillståndsgivningeninomEU skall baseras på öppenhet, icke-diskriminering och transparens.Antalet operatörer får endastbegränsasutifrån vissa grundläggandeoch speciella förhållanden som gäller t.ex. tillgången på frekvensutrymme för mobiltelefoni. Om de tjänster som skall tillhandahållas avsertelefoni måsteövervägasvilka operatörersom skall bidra till finansieringenav samhällsomfattandetjänster (USO).

EU-kommissionen hävdar att usa (Universal Service Obligation) endast skall omfatta telekommunikation. Finansieringen bör ske genom etableringenaven nationell fond, inte genom påslagpå sam-

trafikavgifter.

Ministerrådet har nyligen enats om grunddragen i ett samtrafikdirektiv .Enligt dettadetta skall samtrafiköverenskommelserbyggapå frivilliga förhandlingar, men de nationella regleringsmyndigheterna skall ha rätt att efter medling fastställa villkoren. Detta skall gälla för konflikter mellan operatörer etablerade i ett land. Om konflikter i stället uppkommer mellan operatörer från två olika EU-länder skall de två regleringsmyndigheternai respektive land försöka lösa konflikten. Om båda myndigheterna så begär skall EU-kommissionen kunna gå in och medla.

Sammanfattningsviskan sägasatt utvecklingen inom EU sannolikt föranleder att konfliktlösningen kring samtrafik måste ses över i Sverige.Detsammagäller sannoliktfinansieringenav usa samtlicensieringskraven.

7.2.2 Svensktelemarknad

När telelagenträdde i kraft år 1993fanns det fem operatöreri Sverige som erbjöd telefoni ti.Il allmänhetenoch två som erbjöd datatjänster.

141

Ett antal nya företag har beviljats tillstånd och några nya operatörer har inlett verksamhetunder slutet av 1995 och början av 1996. Vad gäller fast telefoni är läget vad gäller aktörer dock i stort sett oförändrat.

Telia har en speciellställning som det enda företag som i praktiken tillhandahåller "full sortiment" för fast telefoni (när/region, fjärr och utlandssamtal).Denfrämste konkurrenten,Tele2 erbjuderutlandssamtal sedan 1993och nationell telefoni sedanhösten 1994. Volymerna för den nationella trafiken är dock mycket blygsamma.

Det pågår en uppbyggnad av alternativ infrastruktur utanför Telia, främst genomSvenskaKraftnäts och Banverketsförsorg. Tele2 har ett avtal med SvenskaKraftnät som ger företaget rätt att använda en del av verkets fiberoptiska nät. Dessa nät innebär dock inte att det sker någon alternativ etablering av lokal infrastruktur.

För lokalnätsmarknadenstår hoppetnär det gäller alternativaaccessvägar till andra tekniker, som kabel-TV och radiolänk. Att bygga ny fast kabel är dyrt. Rådande förhållanden gör att de befintliga accessnäten som Telia har for närvarandeinnebär en stor konkurrensfördel.

Den totala marknadenför telefoni uppgår till ca 24 miljarder, varav 18 miljarder inom fast telefoni. Drygt 7 miljarder utgörs av abonnemangsintäkter, medannär/regionsamtalsvararför ca3 miljarder, fjärrtrafiken för 4 och utlandstelefoninför ungefär lika mycket.

Prisutvecklingende senasteåren harkännetecknatsaven kraftig s.k. ombalansering.Denna motiveras av teleföretag världen över med att prisstruktureninte svararmotkostnadsunderlagetPriserna.på (de konkurrensutsatta)utlandssamtalenär för höga, medanprisernapå nationella samtal och abonnemangär för låga. I Sverige har priserna på när/regionsamtal gått upp med 60 % sedan1993. Priserna på fjärrsamtal har gått ned med 25 % under sammaperiod och på utlandssamtal med 15 %. Samtidigt har abonnemangsavgifternagått upp kraftigt. Sverige har högst abonnemangsavgiftför företag inom EV. För hushåll ligger avgiften i närhetenav EV-genomsnittet.

Problemetmed ombalanseringenär att sammaområdensomhävdas vara underprissatta också är de områden där förutsättningarna för konkurrens är sämst. Det kan därför inte uteslutas att en del av prisförändringarna kan ha andra orsaker än anpassningtill kostnadssamband.För detta talar även det förhållandet att kostnadernatill stor

142 ~

del är fasta ochgemensammaochmåstefördelas i enlighetmed någon mer eller mindre godtycklig princip.

PTS uppföljning avTelias pristak, somtillåtit enavsevärdombalansering, visar att företagets prishöjningar något överstiger tillgängligt utrymme för de första två åren.

7.2.3 Konkurrensfrågorinom fasttelefoni

Samtrafiken regleras i avtal mellan Telia och de andra operatörerna. Telia har dock tagit fram en standardprislista.Enligt dennadebiteras samtrafikenberoendepå om det rör sig om ett s.k. enkel eller dubbelsegment.Detta avgörs av om denanslutandeoperatörenhar enanslutning i sammaområde som den kund i Telias nät som berörs (enkelsegment)eller om kundenfinns i ett område där operatöreninte är ansluten (dubbelsegment).Listpriset våren 1996 är 23 öre per minut för enkelsegmentoch 30 öre för dubbelsegment.

Om Telia förändrar priserna i slutledet påverkas konkurrensförutsättningarna för en anslutenoperatör. Ett exempelbeskrivs i avsnitt

3.2.1.

Eftersom samtrafikavgiften är helt rörlig medanslutkundstarifferna består av både ett fast och ett rörligt element"kläms" en ny operatör mellan slutkundsprisetochden, i förhållande till slutkundspriset,höga rörliga samtrafikavgiften. Telias kostnaderför samtrafikendefinieras även av tekniska förhållanden som rör på vilken nivå somanslutningen av nya operatörer skett.

En fråga av intresseär i vilken utsträckning somTelias egna samtal belastasmed kostnader för det fasta nätet. Enligt PTS förekommer i dag ingen internprissättningav fasta nättjänsterinom Telia (förutom det som avser Telia Mobitels köp av samtrafik för mobiltelefoni). Eftersomutomståendeleverantörerav fasta telefonitjänster betalarför nättjänsterna är en fråga huruvida dessaförhållanden kan ansesprisdiskriminerande.

PTS har nyligen tillsammans med Telia uppskattatkostnadernaför nuvarandekrav på samhällsomfattandetjänster(USa). Metodiken för detta har lånats från Storbritannienoch beskrivs i avsnitt 3.3. Studien visar att nettokostnadenför Telia, efter värdering av s.k. icke finansiella fördelar till följd av kravet på usa, uppgick till mellan 27 och

143

99 miljoner kronor år 1994. För dessakostnadersvararTelia ensamt, eftersomkostnaderför usa enligt avtaletmellan Telia och stateninte får utgöra grund för samtrafikavgifter.

7.2.4 Teoretiskproblemgenomgång

Det faktum att Telia genometablering av konkurrerandeföretag även får nya kunder talar i och för sig för att företaget skulle vara villigt att utforma priser och andra villkor så att dessasläpps in på marknaden. A andra sidan innebär kundförhållandet att det är relativt billigt att bedriva en "avskräckningspolitik". Telia kan lätt "klämma ihop" utrymmet för konkurrens mellan konsumentprisernaoch priserna för utnyttjande av det lokala acessnätet.Detta är huvudskälet till att samtrafikavgifterna behöverregleras.

Det är emellertid svårt att utforma en samhällsekonomiskteffektiv prisreglering. När en stor del av dentotala kostnadenär volymoberoende, dvs. i liten grad påverkas av hur mycket nätet utnyttjas, finns det stort utrymme för godtycke. Det är visserligen möjligt att härleda förhållandevis enkla principer för en effektiv prissättning, men dessa ställer krav på andradata än sådanasom kan hämtas ur det reglerade

företagets bokföring.

Ett allvarligt problem med en alltför omfattande och felaktigt utformad pristaksreglering är att dennasnedvriderkonkurrensengenom att "belöna" dominantens prissänkningar på de konkurrensutsatta segmenteneftersom dessa automatiskt ökar utrymmet för prishöj-

ningar på övriga marknadssegment.

Ett annatproblem är detnära, och problematiska,sambandetmellan varaktig prisreglering ochreglering av investeringar.Vid enbestående reglering av samtrafikavgifter och/eller konsumentavgifterkan myndigheter och politiker inte undvika att ta ställning till många av de frågor somväcks av det faktum att priserna avgör vilka investeringar i det framtida telenätet somkommer att vara lönsamma.Att välja investeringsprogrambland de många, menofta mycket kostsamma,tekniska alternativ som står till buds är emellertid en uppgift som bör göras marknadsmässigtochi konkurrens.Teknologin förändras snabbt och konsumentbehovenär svåra att förutse. Det är lätt att göra fundamentalamissbedömningar.De som fattar investeringsbeslutbör

144

därför ha god kännedom om marknadsutvecklingenoch starka egna ekonomiska incitament att lyckas. Man bör även undvika att låsa sig ensidigt vid vissa tekniska lösningar och/eller företag. Att inleda en ingående politisk reglering av teleinvesteringarär därför ett riskfyllt

företag.

En prisreglering bör därför så mycket som möjligt fokuserastill de vitala tjänster som oundgängligenmåsteomfattas av denna.Ju vidare område som innefattas,destovidare blir detområde somträffas av indirekta, och till stor del oönskade, effekter. Ett grundproblem vid utformningen av samtrafikavgifterna i dag är att dessaär rörliga trots att kostnadernai hög grad, särskilt långt ned i näthierarkin, är orörliga. Användarna av Telias nät pressasdärför mellan dels samtrafikavgiften, dels en låg rörlig kundavgift som för Telias del balanseras aven relativt hög abonnemangsavgift.Det kan emellertid inte rimligenbådevara så att kostnadssambandenmotiverar en hög kvot mellan fast och rörlig avgift för kunder och en låg kvot (ingen fast avgift alls) för köpare av samtrafik.

Den väg som Konkurrensverkethar valt är att försöka vidga marginalen mellan samtrafikavgiften och kundernas samtalsavgifter. En annanväg vore i stället att låta ersättningenför samtrafik betalassom en fast avgift (ett sådant system måste dock kompletteras med en "köksdörr" med enbartrörlig avgift för de företag som utnyttjar nätet i liten utsträckning).

En övergång till fasta avgifter kan emellertid förväntas vara svår att genomföra så länge alla delar av de lokala nätenägs av Telia. Detta kräver nämligen attde övriga företagenhyserett osedvanligthögt förtroende för det företag som givits i uppgift att ensamstå som ägare till den egendom som samfinansieras.I liknande situationer brukar andra lösningar väljas, antingen"klubbar" där de samverkandeföretagengemensamtägerett separatbolag som förvaltar egendomeneller ägande aven utomståendeoberoendepart, t.ex. en offentlig ägare. Vidare innebär varje prisschemasom innehåller något annatän en rak rörlig avgift en betydanderisk för de övriga företagen att utsättasför

prisdiskriminering, åtminstone så snart som det inte är självklart att alla företag, inklusive Telia, skall svara för en lika hög fast avgift. Givet debegränsademöjlighetersomdeprisövervakandemyndigheterna har att ingripa mot endiskriminerandeprissättning är det svårt att tro att något företag är berett att accepteraannat än en helt rörlig

145

avgift, så länge somsamtrafikavgifteninte utformas aven konkurrensneutral aktör.

Det kan dock finnas mindre långtgåendelösningar än enuppdelning av Telia i flera fristående företag. Krav på separat redovisning för verksamhetsdelarsomomfattas aven prisreglering är nära på ennödvändig förutsättning för att enprisreglering sominte täcker företagets hela verksamhetskall kunnagenomföras.Det är dock svårt attgenomföra om dessaverksamheterdelarväsentliga samkostnadermed andra verksamhetsgrenar.Ett företag kan organiserassom en koncern med moderbolagochseparatadotterföretag.Relationernamellandotterföretagen kan reglereras med avtal. En sådan struktur har redan Telia i dag. Den ägarmässigasamordningenunder ett moderbolagmed gemensamkoncernledning innebär dock att man knappastkan utesluta att de avtalsreglerade relationerna mellan de ingående företagen kompletterasmed ordergivning av traditionellt slag. Vidare kan man troligen utgå från att det finns starka lojalitetsband inom koncernen. Det är svårt att förhindra att de olika företagen inom en koncern utbyter information, dvs. att den information som koncernenfår som leverantör av t.ex. samtrafik går vidare till de delar av koncernensom konkurrerar med köparna.

En önskvärd egenskapi ett telepolitiskt förändringsprogram kan emellertid vara att det pekar ut en långsiktig utvecklingsväg samtidigt som det tar ett steg i taget. Därmed kan statenbåde ge aktörerna i branschenvägledning när det gäller attbedömadentroliga långsiktiga utvecklingen och behålla en viss flexibilitet. I ett sådant perspektiv kan "halvdana" lösningar vara berättigade som steg i ett längre program. Krav på att viss prisreglererad verksamhet skall organiseras inom ett egetbolag är ett stegpå vägen mot att den ävenges enseparat huvudman. En sådanmer fullständig vertikal separationkan i sin tur visa sig vara bara ett stegpå vägen mot utvecklingen aven telemarknad med konkurrens mellan flera företag som alla åter tillåts integrera vertikalt (eftersom separationenbara behövs så länge det finns monopol i något led).

146 ~

7.2.5 Internationellaförhållanden

Denglobala industrin för teletjänstermednågrafå världsomspännande företag, varav Telia ingår i ett, beskrivs i avsnitt 5.1. Däri redogörs även för forhandlingarna om den globala telemarknadensom pågår inom WTO samt for det EU-direktiv som skall reglera samtrafiken inom Unionen.

I avsnitt 5.2 redogörs for utvecklingen av samtrafikprissättning i Storbritannien. Regleringsmyndigheten,OFTEL, har presenteratett omfattande materialmed principiella övervägandensom utgångspunkt for diskussionermed operatörerna.

En viktig utgångspunktför OFTEL:s resonemangär behovetav särredovisning av BT:s kostnader. OFTEL genomfor nu en särredovisning av BT:s kostnader i BT-access,BT-nät och BT-försäljning utifrån de historiska kostnaderna.

OFTEL menar dock att samtrafikavgiften på sikt skall baseraspå vad man kallar long run incremental cost (tillskottskostnad), som är ett mellanting mellan marginalkostnad och styckkostnad. OFTEL menar att detta skulle leda till ökad effektivitet på marknaden. Eftersom även en effektiv dominant har oundvikliga samkostnader, som på något sätt måstefinansieras,menardock OFTEL att man inte annat än i undantagsfallkan övergå till en renodlad LRIC-princip.

OFTEL har försökt tillämpa de principer för samhällsekonomiskt effektiv fördelning av samkostnadersombeskrivs i kapitel4. Resultatet, som framgår av tabell 5.1, visar vilka stora skillnader i samtrafikavgift som uppkommer beroendepå princip for samkostnadsfördel-

ning.

I USA valdes i början på 1980-taletuppdelning av det dåvarande monopolet AT&T i sju regionala monopol for lokaltrafik och ettkonkurrerande långdistansforetag.Effekten blev att priserna på långdistanssamtalfåll kraftigt. Alla operatörergaranteradeslikabehandlingav de regionala monopolen (som inte själva fick tillhandahålla långdis-

tanssamtal).

De regionala monopolen kom dock att få kritik för bristandeeffektivitet. Långdistansoperatörernamenadeattprisernafor samtrafikmed deregionalamonopolenvar for höga ochbörjade själva försöka kring-

gå monopolen.

147

I början av år 1996fick USA en ny telelag. Innebördenav lagstiftningen är att de regionala monopolen öppnas för konkurrens, samtidigt somdessai sin tur, sedande uppfyllt vissa villkor, kan få börja tillhandahålla långdistanstrafik.

Lagstiftningen ställer dock krav på att de regionala teleföretagen skall ansluta samtrafikerandepart på alla tekniskt möjliga punkter i nätet och på villkor som innebär att samtrafikerandepart kan utnyttja delar av de lokala näten (s.k. unbundling), t.ex. linjen från enskild kund till närmastelokala växel, lokal växlingstjänst samttransportnät mellan olika företag.

7.2.6 Alternativ reglering för nätverksamhet

Innan Televerket bolagiseradesdiskuteradeshuruvida den s.k. Banverksmodellenmed separeringav nätdelenborde tillämpas också på teleområdet. Motivet för detta skulle vara att etablera mer likvärda förutsättningar för de aktörer som är beroendeav tillträde till näten.

Då förutsättningarna för televerksamhet i väsentliga avseenden skiljer sig från de som gäller påjärnvägssidan,bl.a. är kostnadernaför överföring avsevärtlägre vilket möjliggör uppbyggnadav parallell infrastruktur, avstannadediskussionenoch Televerketbolagiseradesintakt. Regleringen av samtrafiken i telelagen och PTS tillsyn till-

sammansmeddengenerellakonkurrenslagstiftningenskulleombesörja att konkurrensenfungeradepå tillfredsställande villkor.

Utvecklingen på marknadentalar nu för attkonkurrensförutsättningarna behöver förändras. En önskvärd förändring är att förstärka PTS möjligheter att ingripa och fastställa samtrafikavgifterna. En förändring av telelagen på detta område kommer sannolikt även att

krävas genom EU:s samtrafikdirektiv.

Utvecklingen i Storbritannien har emellertid visat vilka svårigheter tillsynsmyndigheten möter när samtrafikavgifternaskallfastställas.En fråga man kan ställa är därför huruvida strukturella, eller organisatoriska, förändringar skulle kunnaunderlättatillsynsmyndighetensarbete genom att minska behovetav ingripandenoch, i de fall dettablir nödvändigt, öka myndighetens möjligheter att fastställa lämpliga sam-

trafikavgifter.

148

Sedantelelageninfördes har Sverige genomfört en stor reform på ett annatinfrastrukturområde,nämligenelmarknaden.Dennamarknad uppvisar intressanta paralleller, men även betydande skillnader, till telemarknaden.Elreformenomfattarvissaorganisatoriskaförändringar som utgångspunkt för den nya regleringen.

Vi har prövat förutsättningarna för att tillämpa det synsätt som är utgångspunktenför elmarknadsreformenpå teleområdet. Motivet för detta är att vi anser att utvecklingen på teleområdet, i Sverige och i andra länder, visar hur svårt detär att utanstrukturella eller organisatoriska förändringar reglera fram rimliga konkurrensförutsättningar.

Att elreformen får tjäna som utgångspunktför diskussionenberor på att den nya ellagstiftningen utgår från att det är naturliga monopol som skall vara föremål för särreglering, på elområdetöverföringsledningarna, inte verksamheteni sin helhet.

Omstruktureringen avelmarknaden inleddes den l januari 1992då huvuddelen av StatensVattenfallsverk ombildadestill ett aktiebolag, Vattenfall AB, samtidigt som affårsverket Svenskakraftnät inrättades för att driva det nationella stamnätet. Stamnätet, som genom förändringen fick en neutral ägare, är den högsta nätnivån i systemet.

Huvudprincipen i den lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1996 är att skapa en klar boskillnad mellan å ena sidan produktion och försäljning avel, å andra sidan överföring avel (s.k. nätverksamhet). Produktion och försäljning avel skall ske i konkurrens, medan nätverksamhetenmåste regleras och övervakas.Tillsynsmyndighet för nätverksamhetenär Närings- och teknikutvecklingsverket

(NUTEK).

Kraven på dem som ansvararför nätenreglerasi särskilda tillstånd (nätkoncessioner). Den som har koncessionär skyldig att på skäliga villkor ansluta ledningar och andra anläggningar och upplåta sin ledning eller sitt ledningsnät för överföring avel åt alla som vill utnyttja den.

De villkor som erbjuds kan prövas av NUTEK. Nättarifferna skall spegla kostnaden för att transportera elen från säljare till köpare. Nättarifferna skall vara öppna och kunna redovisas för den som önskar ta del av dem. Tarifferna skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Vid skälighetsbedömningenskall hänsyn endasttas till de kostnaderoch intäkter som hör till verksamheten.~

149

För attminimera risken för korssubventioneringmellanelförsörjning och nätverksamhetfår enjuridisk personsom bedriver nätverksamhet inte bedriva produktion eller handelmed el.

Regeringenhar med stöd aveliagen utfärdat en särskild förordning om redovisning av nätverksamhet. Enligt denna skall i de fall nätverksamhetbedrivs tillsammans med annanverksamhetintäkter och kostnader fördelas. Detsamma gäller tillgångar och skulder som är

gemensamma.

Det är ännu för tidigt att uttala sig om konsekvensernaav elreformen. Ett syfte med reformen är att alla användareav näten skall garanteraslikabehandling. Man kan notera att många elkunder klagat på höjda nättariffer, samtidigt somnätansvarigahävdaratthöjningarna motiveras av kostnadsanpassningar("ombalansering" i ny tappning). Höjda nättariffer som en del av kundpriset minskar intressetför byte av elleverantör, eftersom nättariffen inte påverkas vid byte. Härmed uppstår risk för korssubventionering inom koncernermed både nätverksamhetoch elproduktion. NUTEK kommer att få ta ställning till hur kostnadsfördelningenmellan olika typer av verksamhetergått till och skäligheten i tariffhöjningar.

Är det då möjligt att definiera nätverksamhetpå teleområdet som lämplig för särreglering?Och vilket är det primära syftet för detta?

Utgångspunktenför en definition kan inte sökas i själva förekomsten av nät, eftersom tekniken på teleområdet delvis gör det möjligt med parallell infrastruktur. Med utgångspunkt från begreppetnödvändig facilitet, somfinns i såväl amerikansksom europeiskrätt, kan man definiera de lokala näten, accessnäten,som naturliga monopol, åtminstone i dagsläget.

En redogörelse för begreppetnödvändig facilitet och de kriterier vi använtoss av för att definiera sådanverksamhetpå teleområdetframgår av avsnitt 6.3.1 och 6.3.2.

Det primära syftet med ett krav i telelagenpå separatorganisation för accessnätenvore att säkerställaatt de lokala telenäten,de naturliga monopolen,upplåts på skäliga ochicke-diskriminerandevillkor. Oberoende av om de används för ett "koncernproducerat" samtal inom Telia eller om de nyttjas aven utomståendeoperatör skall samma tariffer gälla. Därigenom skulle PTS roll som fastställare av samtrafikavgifter sannolikt underlättasbetydligt. Praktiskt innebär förslaget~

150

att Telia måste inrätta ett särskilt bolag inom koncernen för access- nätsverksamheten.

En svårfråga är var gränsengentemotdetövriga fastakoppladetelenätet skulle dras. Vi menar att detta behöverutredasytterligare, men redogör för några tänkbara konsekvenseraven definition baseradpå hela lokalnäten respektive enbartpå de s.k. RSS-områdena.

En fråga av betydelse är om ett "organisatoriskt" gränssnitt måste åtföljas av fysiska förändringar i nätet. Med nuvarande princip för anslutning av operatörerpå förmedlingsstationsnivåfinns en uppenbar risk att Telia kan ta ut höga transportavgifterfrån anslutningspunkten till lokalnätsområdet. Detta skulle sannolikt medföra konkurrensproblem, även om avgifterna till accessnätsbolagetärskäliga ochickediskriminerande. Detta talar för att anslutning, såvida inte tekniska hinder för detta föreligger, sker långt ner i näthierarkin.

Eftersom det är förenat med kostnaderatt göra om anslutningarkan enmöjlig lösning vara att de operatörersom redananslutits debiteras "virtuella" avgifter somberäknasefter anslutningpå lägre nivå i nätet. Dessa frågor behöver dock utredasnärmare.

En annanfråga rör hur avgifter för tillträde till accessnätenlämpligen bör tas ut. Eftersom kostnadernatill stor del är fasta framstår fasta avgifter som naturligt. Att ta ut fasta avgifter kan dock försvåras av att sådanaavgifter kan vara svåra att kontrollera utifrån kravet på

icke-diskriminering.

Ett ökat tillträde för utomståendetill accessnätengör det rimligt att nya operatörer också bidrar till finansiering av de krav statenställer som rör tillhandahållandeavdessanät. En särregleringför accessnäten enligt ovan innebär att ansvaret, inkl. ansvaret för en konkurrensneutral finansiering, för samhällsomfattande tjänster skulle kunna kopplas till accessnätsbolagetinom Telia. Någon separatverksamhet av fondmodell för finansiering av usa behöver alltså troligen inte inrättas.

7.3Slutsatser och rekommendationer

Vår sammanfattandebedömning av situationenpå marknadenför fast telefoni är ["öljande.

151

Eftersom slutkundsprisernadelvis är fasta "kläms" nya operatörer mellan låga rörliga priser och höga helt rörliga samtrafikavgifter. För nationell telefoni innebär detta att marginaler för nya aktörer till stor del saknas.Telelagensformuleringar om kostnadsbaseringoch kostnadsriktighet har visat sig vara till liten vägledning för PTS när det gäller att bedöma och beräkna samtrafikavgifter.

Det faktum att PTS saknar mandat att fastställa avgiften gör att myndigheten inte kunnat lösa tvisten mellan Telia och Tele2. Ut- dragna medlingsprocesserhar givit som resultat att båda parter sagt sig vara missnöjda med slutprodukten och frågan om samtrafikavgiften "bollas" mellan PTS och Konkurrensverket.

Det interimistiska beslutetfrån Konkurrensverketmed innebörd att Telia måste sänka samtrafikavgiften för Tele2 har nu upphävts av tingsrätten. Det är oklart huruvida beslutetkommer att överklagas till Marknadsdomstolenliksom vad som händer efter Konkurrensverkets slutliga avgörande av ärendet.

Det är svårt att se hur problemenskall kunna lösas inom ramen för nuvarandereglering och marknadsstruktur.Så länge Telia har så stor marknadsdominans finns fortsatt stora möjligheter att behålla "greppet" om situationenmed höjningar av abonnemangsavgiftersom kanbalanseraönskvärda förändringar i slutkundspriserna.Dennasituation kommer sannolikt att leda till nya myndighetsingripanden,överklagandenoch utdragnarättliga processer.En möjlig utveckling är att Tele2 till slut väljer att träda ut från marknadenför natione.11telefoni och att Telia åter, åtminstone under en period, blir de facto monopolist på nationell trafik.

Den slutsats vi kommit fram till är därför:

.Regelverket för samtrafiken fungerar inte

En första nödvändig åtgärd är att nu förstärka PTS mandati enlighet med vad som regleras i EU:s samtrafikdirektiv.

Vi menardock att dettainte är tillräckligt och förespråkarorganisatoriska förändringar somdelsminskar behovetavmyndighetsingripanden, dels underlättar för PTS att fastställa rimliga avgifter.

Man kan välja mer eller mindre "drastiska" modeller för sådana förändringar. Med förebild från elområdet kan man välja att i tele-

152

lagen foreskriva att sådan nätverksamhetsom utgör s.k. nödvändig facilitet inte får bedrivas tillsammans med övrig nätverksamheteller teletjänstproduktion. Den verksamhetsomomfattas av särregleringen skall tillhandahållas på skäliga och icke-diskriminerandevillkor. Så- dan nätverksamhetsomutgör s.k. nödvändig facilitet skall ekonomiskt redovisas skilt från annanverksamhet. Vissa frågor som gäller avgränsning,anslutning och avgiftsuttag behöverdock utredasnärmare.

Med en sådanmodell öppnar man for att i ett senareskede,om det visar sig motiverat av tekniska eller andra skäl, kunna återintegrera verksamheteninom Telia. Men det är även möjligt att med detta som ett forsta stegsenareöka gradenav separeringgenom att låta accessnätsbolagetinom Telia övergå till en neutral ägare, alternativt till en klubb av operatörer.

Eftersom utvecklingen i omvärlden, inte minst inom EV, är svårbedömd talar också detta för forändringar som medgerflexibilitet. Det kommer ju sannolikt att dröja några år innan spelreglernainom EV klarnat. Detsammagäller utvecklingen inom WTO.

Vi föreslår därför att:

.Ett krav infors i telelagenpå separatorganisation av viss nätverksamhet (accessnät)och att de villkor som bolaget tillämpar skall vara skäliga och icke-diskriminerande. Vissa frågor behöver dock utredasnärmare.

Ett accessnätsbolaginom Telia med krav på skäliga och icke-diskri- minerandeavgifter kan väntasledatill forändradetariffer och avgifter. Eftersom vi menar att många av dagens problem uppstår därfor att olika principer tillämpas beroendepå vad nätenutnyttjas för (samtrafik eller koncerninterntrafik) tror vi att en fordel med modellen är att den kan leda till ökad logik och enhetlighet i prissättningen av

tjänster.

Med enökad konkurrens inom stora delar av dennationella trafiken minskar behovet av ett särskilt pristak i slutledet. Klart är emellertid att ett pristak for konsumentprisernakommer att behövasännu entid. Detta bör utformas på ett mer precist sätt än vad som nu är fallet. Ett alternativ är att begränsa regleringen till enbart priset på de tjänster där Telia fortfarande är ensamproducent. Ett andra alternativ är att

153

behålla även enprisreglering på tjänsterdär en viss, men kanskeotillräcklig, konkurrens uppstått. I så fall behöver emellertid en uppdelning av regleringen ske, med ett särskilt pristak för de konkurrensutsattatjänsterna.

PTS bör utreda frågan och ansvaraför pristaketsslutliga utformning och uppföljningen av det.

Vi föreslår därför att:

.Pristaket på Telia behålls menomformuleras.Ansvaretför dettabör ligga på PTS.

Förekomstenavsamhällsomfattandetjänster(USO)på enkonkurrensutsattmarknad där flera operatörer utnyttjar de lokala näten förutsätterenny modell för finansiering av underskottsom uppkommertill följd av krav från statsmakternaDetta. gäller särskilt om Telias ansvar skulle utvidgas, vad gäller tillhandahållande av t.ex. det integrerade tjänstenätet ISDN på likartade villkor i hela landet.

Med den av ossföreslagna lösningenmed särreglering av accessnät kan ansvaret för samhällsomfattandetjänster läggas på accessnätsbolaget inom Telia. Den valda finansieringslösningenbör dock godkännas av PTS.

Vi föreslår därför att:

.Finansieringen av samhällsomfattandetjänster framöver skerpå ett konkurrensneutralt sätt. Ansvaret för verksamhetenkan läggas på det föreslagna accessnätsbolagetinom Telia. PTS skall godkänna valet av finansieringslösning.