Kommunernas ansvar i vissa barn- och ungdomsärenden (Departementsserien 2001:47)

Förord

Enligt en inom Socialdepartementet upprättad promemoria den 3 april 2001 skall en utredare ges i uppdrag att utreda ansvarsfördelningen mellan kommuner i vissa barnavårdsärenden. Uppdraget innebär att redogöra för omfattningen av i promemorian beskrivna svårigheter, beskriva och analysera gjorda erfarenheter samt överväga om åtgärder krävs för att komma till rätta med problemen. Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti 2001. Till utredare har undertecknad f. lagman utsetts.

Jag har under utredningsarbetet samrått med Socialstyrelsen, Svenska kommunförbundet och Kommittén mot barnmisshandel, fört diskussioner med företrädare för vissa länsstyrelser och kommuner samt genom en enkät inhämtat synpunkter från socialdirektörerna i landets länsstyrelser.

Jag får härmed redovisa resultatet av utredningen och lämna förslag till vissa kompletteringar av lagstiftningen. Riksdagen har antagit en ny socialtjänstlag (2001:453, SoL) som träder i kraft den 1 januari 2002. Den nya lagen innebär utöver vissa materiella ändringar främst en kapitelindelning och en språklig modernisering. Hänvisningarna till lagrum i SoL gäller den nya lagen om inte annat anges.

London i augusti 2001

Lars Grönwall

Innehåll

1	Sammanfattning........................................................		7
	1.1	Nuvarande regler och erfarenheter ...........................	7
	1.2	Överväganden och förslag.........................................	9
2	Författningsförslag...................................................		13

2.1Förslag till Lag om ändring i socialtjänstlagen

		(2000:453).................................................................	13
3	Utredningsuppdraget ...............................................		19
4	Nuvarande regler och förarbeten ...............................		21
	4.1	Ursprungliga regler ..................................................	21
	4.2	Senare kompletteringar............................................	23
5	Länsstyrelsernas och kommunernas erfarenheter ........		25
	5.1	Problembeskrivningar..............................................	25
	5.2	Problemens omfattning ...........................................	27
	5.3	Möjliga lösningar......................................................	29

Innehåll

Ds 2001:47

6	Överväganden och förslag ........................................		31
	6.1	Allmänna utgångspunkter........................................	31
	6.2	Enklare och tydligare regler.....................................	35
	6.3	Överflyttning av ärenden m.m. ...............................	38
	6.4	Ekonomiska konsekvenser ......................................	42
7	Författningskommentarer.........................................		43

7.1Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen

(2001:453)	................................................................. 43
Bilaga 1 ........................................................................	51

1 Sammanfattning

1.1Nuvarande regler och erfarenheter

Utredningsuppdraget har inneburit att granska hur kommunerna löser ansvaret när en familj flyttar under en pågående utredning om barn och ungdomsvård eller när vårdnadshavaren har flyttat under en pågående placering och en omplacering blir aktuell.

Sedan socialtjänstlagens tillkomst och alltjämt (2 kap. 1 § SoL) är det vistelsekommunen som har ansvaret för att den enskilde får den hjälp och det stöd han behöver. Med vistelsekommun menas då den kommun där den enskilde befinner sig när hjälpbehovet inträder. Enligt 16 kap. 1 § SoL kan ett ärende som avser vård eller någon annan åtgärd i fråga om en enskild person flyttas över till en annan socialnämnd, om denna samtycker till det.

Den grundläggande regeln om vistelsekommunens ansvar har efterhand kompletterats med särskilda bestämmelser för olika situationer. Enligt 11 kap. 4 § SoL är socialnämnden skyldig att slutföra en utredning av om ett barn behöver skydd och stöd även om barnet byter vistelsekommun. Detsamma gäller om ärendet avser vård av missbrukare.

16 kap. 2 § första stycket SoL föreskriver att den kommun som har beslutat att någon skall vistas i ett familjehem, hem för vård eller boende eller en annan angiven boendeform eller bostad i en annan kommun också har ansvar för bistånd, stöd och andra sociala tjänster som den enskilde kan behöva.

Vidare gäller enligt 16 kap. 2 § andra stycket SoL att den kommun där den enskilde är folkbokförd har samma ansvar som en placeringskommun för bistånd, stöd och sociala tjänster

Sammanfattning

Ds 2001:47

under kriminalvård i anstalt, under vård på sjukhus eller som aktualiseras under avslutningen av sådan nämnd vård.

Ytterligare kan nämnas att en person som önskar flytta till en annan kommun men till följd av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och därför inte kan bosätta sig där utan att inflyttningskommunen erbjuder behövliga insatser, får ansöka hos den kommunen om sådana insatser (2 kap. 2 § SoL).

För att få en bild av erfarenheterna av hur nuvarande regler fungerar när det gäller ärenden om barn- och ungdomsvård har synpunkter inhämtats från socialdirektörerna i landets länsstyrelser. Samråd har skett med bl.a. Socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet. Synpunkter har också inhämtats från enskilda företrädare för vissa länsstyrelser och kommuner.

Det är en samstämmig uppfattning att bestämmelsen i 16 kap 1 § SoL om överflyttning av ett ärende inte fungerar. På ekonomiska grunder avslås framställningar om överflyttning regelmässigt. Utvecklingen har lett till att det därför numera sällan eller aldrig görs några försök att få ett ärende överflyttat.

Det har vidare framkommit att det nuvarande regelsystemet med den grundläggande bestämmelsen om vistelsekommunens ansvar i många fall inte ger entydiga besked om vilken kommun som bör ha ansvaret och i vilken utsträckning. Bland annat i enkätsvaren ges en lång rad exempel på både konkreta fall i tillämpningen och typfall där det uppkommit eller uppkommer tvist i ansvarsfrågan mellan kommunerna eller där kommunerna inte vill ta sitt ansvar och den hjälpbehövande familjen eller den unge blir utan det stöd och den hjälp de har rätt till.

När SoL kom till i början av 80-talet löste sig ansvarsfrågorna ganska väl. I dag är läget annorlunda. Kommuner liksom kommundelar med självständig social och ekonomisk förvaltning tvistar inte sällan om vem som skall ta ansvar för utredning och insatser i en familj som har sociala svårigheter. Särskilt länsstyrelserna i större och folkrikare län får ofta eller regelbundet frågor om vilken kommun eller kommundel som skall svara för åtgärder enligt SoL. Tvister om ansvarig huvudman förekommer

Ds 2001:47

Sammanfattning

även när det gäller gränsdragningen till hälso- och sjukvården och till lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).

1.2Överväganden och förslag

De ekonomiska skälen för att inte utan tvingande skäl ta över exempelvis ett större barnavårdsärende är i och för sig begripliga. En enstaka familj med stora sociala svårigheter och många barn kan komma att kosta kommunen 10-tals miljoner för längre tids vård utanför det egna hemmet eller omfattande annat stöd, och detta kan få allvarliga konsekvenser för hela den sociala budgeten.

Det är emellertid långtifrån alla ärenden som har en sådan stor ekonomisk betydelse för kommunen. Det vore här önskvärt att fokus i större utsträckning kunde flyttas från kommunens behov och till den enskildes behov av hjälp och stöd. De grundläggande principer som socialtjänsten vilar på i socialtjänstlagen med en tonvikt på kontinuitet och helhetssyn och på ett demokratiskt förhållningssätt där den enskildes egna önskemål skall respekteras så långt möjligt borde åter få vara vägledande i större utsträckning. Konsekvenserna av försenad eller utebliven hjälp kan också på sikt bli stora för socialtjänsten eller för en annan huvudman.

Huvudregeln om vistelsekommunens ansvar bör finnas kvar. I avvaktan på att kommunerna återgår till en sådan mer generös hållning som man räknade med vid socialtjänstlagens tillkomst bör det vara möjligt att med några kompletterande regler göra det nuvarande ansvarssystemet både enklare och tydligare. Man kan därmed undvika många av de tvister som nu kostar mycket tid och pengar och även få till stånd en ansvarsfördelning som ter sig riktigare från sakliga synpunkter i det enskilda fallet. Den största vinsten skulle det innebära för de enskilda och familjer som nu riskerar att inte få den hjälp de behöver och har rätt till i tillräcklig tid och omfattning.

Sammanfattning

Ds 2001:47

En annan väg är att införa regler som gör det möjligt att flytta över ärenden från en kommun till en annan när detta inte gått att genomföra på frivillig väg.

De förslag som läggs fram får i vissa fall betydelse också för andra ärenden inom socialtjänsten än ärenden om barn- och ungdomsvård. Tvister mellan självständiga kommundelar får som hittills lösas av kommunerna internt, men förslagen kan givetvis få indirekt betydelse även för dem. Däremot får tvistefrågor om ansvaret gentemot annan huvudman än socialtjänstens lösas i annan ordning.

I utredningen föreslås att ett förslag om förenkling som ursprungligen lades fram av Socialtjänstkommittén nu genomförs. Det innebär att regeln om att det är vårdnadshavarens hemvistkommun som skall medge att ett hem får ta emot annans barn för stadigvarande vård och fostran begränsas till placeringar på enskilt initiativ. Det medför att vistelsekommunen som placerar ett barn i ett hem i en annan kommun än den där vårdnadshavaren bor beslutar om lämpligt hem och svarar för alla insatser i samband därmed. Beslutet skall dock föregås av information och samråd med den kommun där hemmet är beläget.

En viktig grupp av fall där kommunerna inte sällan tvistar gäller medverkan i utredningar när familjerna flyttar. Här föreslås en uttrycklig regel om att inflyttningskommunen är skyldig att på begäran av utflyttningskommunen medverka i utredningen när det gäller förhållandena i den nya kommunen.

Ofta gäller tvistefrågorna hur länge vistelsekommunens ansvar skall gälla i de fall ett barn är placerat i en annan kommun och vårdnadshavaren har flyttat från vistelsekommunen. Här föreslås en schablonregel för det fall kommunerna inte kommer överens om något annat. Den innebär att ansvaret för insatser för barnet flyttas till vårdnadshavaren nya hemvistkommun efter två år. Undantag från regeln föreslås när det föreligger särskilda skäl. Det kan vara barnet som genom släkt och anhöriga har starka band med placeringskommunen. Det kan vara modern som har skyddad identitet och är bosatt i annan kommun än den där hon

Ds 2001:47

Sammanfattning

är folkbokförd. Här bör kvinnans behov av att kunna bevara sin skyddade identitet gå före kommunens.

Det föreslås också en särskild regel för det fall att ett barn på grund av sin skolgång är bosatt i en annan kommun än föräldrarnas hemvistkommun. Enligt förslaget skall föräldrarnas hemvistkommun ha ansvaret för barnets behov av stöd och hjälp.

Vidare föreslås att ett ärende skall kunna flyttas över efter beslut av länsrätten. Detta är ett förslag som ursprungligen lades fram av Socialberedningen och som senare Socialtjänstkommittén anslöt sig till. Förutsättningen skall vara att den som berörs av ärendet har starkast anknytning till den andra kommunen och att det med hänsyn till den enskildes önskemål och varaktigheten av hjälpbehovet framstår som lämpligt. Bestämmelsen skall inte bara gälla ärenden om barn- och ungdomsvård utan föreslås bli tillämplig på alla ärenden i socialnämnden.

Slutligen föreslås att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, dvs. lämpligen Socialstyrelsen, få meddela ytterligare föreskrifter om fördelningen av kommunernas ansvar i vissa fall. Socialstyrelsen bör också meddela allmänna råd i dessa frågor.

Möjligheten att flytta över ärenden efter beslut av länsrätten väntas endast leda till en marginell målökning i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Förslagen i övrigt bör medföra minskade administrationskostnader för kommuner och länsstyrelser och på sikt till minskade kostnader för kommunernas socialtjänst i dess helhet.

2 Författningsförslag

2.1Förslag till

Lag om ändring i socialtjänstlagen (2000:453)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 §, 6 kap. 6 och 9 §§, 11 kap. 1 § samt 16 kap. 1 och 2 §§ socialtjänstlagen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap.

2 §

Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.

Detta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.

Barn och unga som har sitt egentliga hemvist hos sina föräldrar men som på grund av skolgång är bosatta på annat håll är socialnämndens ansvar i den kommun där föräldrarna har sitt hemvist. Är den unge över 18 år gäller dock detta endast så länge han eller hon genomgår grund- eller gymnasieutbildning eller motsvarande utbildning.

Författningsförslag

Ds 2001:47

I fråga om den som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. finns särskilda bestämmelser i den lagen.

I 3 § och 16 kap. 2 § finns särskilda föreskrifter om ansvar i vissa fall för annan kommun än den som den enskilde vistas i.

6 kap.

6 §

Socialnämnden får inte läm-	Socialnämnden får inte läm-
na medgivande utan att för-	na medgivande utan att för-
hållandena i det enskilda hem-	hållandena i det enskilda hem-
met och förutsättningarna för	met och förutsättningarna för
vård i hemmet är utredda.	vård i hemmet är utredda. Om
	nämndens prövning gäller ett
	hem i en annan kommun, skall
	nämnden informera och samrå-
	da med den kommunen innan
	den fattar sitt beslut.

Ett medgivande enligt 6 § att ta emot ett barn för stadigvarande vård och fostran meddelas av socialnämnden i vårdnadshavarens hemkommun.

Om nämndens prövning gäller ett hem i en annan kommun, skall nämnden informera och samråda med den kommunen innan den fattar sitt beslut.

9 §

Ett medgivande enligt 6 § att ta emot ett barn för stadigvarande vård och fostran på initiativ av enskild meddelas av socialnämnden i vårdnadshavarens hemkommun.

Ds 2001:47

Författningsförslag

Den nämnd som har lämnat medgivande enligt 6 § fullgör skyldigheterna enligt 7 §.

11 kap.

1 §

Socialnämnden skall utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden.

Gäller utredningen en enskild eller en familj som tillfälligt eller stadigvarande har flyttat från kommunen, är socialnämnden i den nya kommunen skyldig att på begäran medverka i utredningen när det gäller förhållandena i kommunen.

Vad som har kommit fram vid utredning och som har betydelse för ett ärendes avgörande skall tillvaratas på ett betryggande sätt.

16 kap.

1 §

Ett ärende som avser vård eller någon annan åtgärd i fråga om en enskild person kan flyttas över till en annan socialnämnd, om denna nämnd samtycker till det.

Om vårdnadshavaren till ett barn, som av socialnämnden i en kommun har placerats utanför det egna hemmet eller meddelats öppenvårdsinsatser, har bosatt sig i en annan kommun, skall om ärendet inte dessförinnan har flyttats över eller kommunerna kommer överens om annat eller det annars föreligger särskilda skäl, ärendet

Författningsförslag

Ds 2001:47

flyttas över till vårdnadshavarens nya kommun när vårdnadshavaren har vistats två år i den nya kommunen. Vad som har sagts nu gäller också vid placeringar utanför det egna hemmet av unga i åldern 18–20 år. Beslut fattas av den socialnämnd som har ansvar för ärendet efter information och samråd med nämnden i den andra kommunen.

Ett ärende kan också flyttas över efter beslut av allmän förvaltningsdomstol, om den som berörs av ärendet har starkast anknytning till den andra kommunen och det med hänsyn till den enskildes önskemål och varaktigheten av hjälpbehovet framstår som lämpligt. Talan om överflyttning väckes av socialnämnden i den kommun där frågan om överflyttning har kommit upp.

Uppgifter som behövs för att en socialnämnd skall kunna ta över ett ärende skall lämnas ut av den socialnämnd som har beslutat om överflyttning eller väckt talan om detta.

2 §

Om någon efter beslut av en socialnämnd vistas i en annan kommun i familjehem, hem för vård eller boende eller sådan boendeform eller bostad som avses i 5 kap. 5 § andra stycket, 7 §

Ds 2001:47

Författningsförslag

tredje stycket och 7 kap. 1 § första stycket 2, har den kommun som beslutat om vistelsen ansvaret för det bistånd enligt 4 kap. 1 § samt det individuellt behovsprövade stöd och de individuellt behovsprövade sociala tjänster enligt 3 kap. 6 § och 5 kap. 1 och 9 §§ som den enskilde kan behöva. Placeringskommunens ansvar upphör om ärendet överflyttas enligt 1 §.

Den kommun där den enskilde är folkbokförd har samma ansvar som en placeringskommun enligt första stycket för bistånd, stöd och sociala tjänster

1.under kriminalvård i anstalt,

2.under vård på sjukhus eller i annan sjukvårdsinrättning på initiativ av någon annan än en kommun,

3.som aktualiserats inför avslutningen av vård enligt 1 eller 2.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om fördelningen av kommunernas ansvar i vissa fall.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

3 Utredningsuppdraget

Uppdraget avser enligt sin rubrik ansvarsfördelningen mellan kommuner när en familj flyttar under pågående barnavårdsutredning eller om vårdnadshavaren flyttat under pågående placering och en omplacering blir aktuell.

Bakgrunden är att Socialdepartementet i olika sammanhang bl.a. av ett antal länsstyrelser uppmärksammats på att det förekommer tvister om vilken kommun som har ansvar för familjer som flyttar under pågående utredning och där utredningen visar att det finns behov insatser enligt SoL. Liknande svårigheter finns det enligt en skrivelse från länsstyrelsernas samtliga länsexperter (dvs. länsstyrelsernas socialdirektörer) beträffande barn och ungdomar i familjehem där nuvarande lagstiftning upplevs som motstridig.

Enligt socialkonsulenter tillhör dessa frågor de vanligaste från kommunerna. Man vänder sig till länsstyrelsen för att få råd om hur man ska agera och kommuner anmäler varandra till länsstyrelsen. Särskilt påtagligt är problemet när det gäller svåra barnavårdsärenden som inflyttningskommunen befarar ska medföra höga placeringskostnader. Från såväl Socialstyrelsen som Svenska kommunförbundet uppger man att tvister är vanliga mellan kommuner om tillämpningen av bestämmelsen i 50 b § gamla SoL (11 kap. 4 § nya SoL). Enligt denna bestämmelse är socialnämnden skyldig att slutföra en utredning även om barnet byter vistelsekommun, se avsnitt 2. 2.

Utredningsuppdraget är att redogöra för omfattningen av svårigheterna, beskriva och analysera gjorda erfarenheter samt att

Utredningsuppdraget

Ds 2001:47

överväga om åtgärder krävs för att komma till rätta med problemen.

En inom Socialdepartementets upprättade promemoria 2001-04-03 angående utredningsuppdraget finns bifogad denna promemoria som bilaga.

4Nuvarande regler och förarbeten

4.1Ursprungliga regler

Varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område (2 kap. 1 § SoL). Enligt 2 kap. 2 § SoL (3 § gamla SoL) är det vistelsekommunen som har ansvaret för att den enskilde får den hjälp som han behöver. Med vistelsekommun menas då den kommun där den enskilde befinner sig när hjälpbehovet inträder.

I förarbetena till gamla SoL framhölls (prop.1979/80:1) att detta inte bör leda till att vistelsekommunen skall vidta alla de åtgärder som kan behövas också när den enskilde är bosatt i en annan kommun. ”Vistelsekommunen bör kunna flytta över ärendet till hemkommunen, om den enskildes hjälpbehov lämpligen kan tillgodoses där. En sådan överflyttning lär dock bara komma i fråga när den enskilde under en längre tid har behov av insatser inom socialtjänsten. Man bör således inte flytta över ett ärende om tillfällig hjälp under t.ex. en resa.”

Bestämmelsen om överflyttning, som numera har sin placering i 16 kap. 1 § SoL (72 § gamla SoL), säger att ett ärende som avser vård eller någon annan åtgärd i fråga om en enskild person kan flyttas över till en annan socialnämnd, om denna nämnd samtycker till det. Samtycke från den andra nämndens sida är ett villkor som har tillkommit för att man skall vara säker på att behövliga åtgärder verkligen kommer till stånd. ”Har det således kommit upp en fråga om att bereda vård med stöd av LVU, får inte ärendet flyttas över till den andra socialnämnden förrän socialnämnden där har underrättats och förklarat sig villig att ta emot det. Socialnämnden i vistelsekommunen är ensam ansvarig

Nuvarande regler och förarbeten

Ds 2001:47

för att behövliga åtgärder kommer till stånd till dess att socialnämnden i den andra kommunen har samtyckt till att ta över ärendet.” (Prop. 1979/80:1).

Ytterligare några bestämmelser, som har funnits i SoL alltsedan dess tillkomst, har betydelse. Enligt 6 kap. 1 § (22 § gamla SoL) skall socialnämnden sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Vidare sägs i denna paragraf att socialnämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. I prop. 1979/80:1 sägs som kommentar till bestämmelsen att sådan vård som här avses i regel ingår som ett led i en sammanhållen vård och behandling och att socialnämnden därför har kvar sitt ansvar även i det fall att någon del av vården ges genom en annan huvudmans försorg.

Ett barn får inte utan socialnämndens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne (6 kap. 6 § nya och 25 § gamla SoL). Som ett medgivande anses socialnämndens beslut att bereda barnet vård i ett visst familjehem. Ett medgivande att ta emot ett barn för vård och fostran meddelas enligt 6 kap. 9 § (30 § gamla SoL) av socialnämnden i vårdnadshavaren hemkommun.

Den socialnämnd som har lämnat medgivande till att ta emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i ett annat hem än det egna – således nämnden i vårdnadshavarens hemkommun – skall medverka till att barnet får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden (6 kap. 7 § nya och 26 § gamla SoL). Nämnden skall också verka för att barnet får en lämplig utbildning samt lämna vårdnadshavarna och den som vårdar barnet råd, stöd och annan hjälp som det behöver.

Inte heller dessa bestämmelser ger enligt ordalydelsen någon direkt anvisning om vilken kommun som har det ekonomiska ansvaret för familjehemsplacerade barn. I stället uttrycks enligt propositionen den principen att en och samma socialnämnd skall ha det sammanhållande ansvaret för alla beslut som rör ett barn i

Ds 2001:47

Nuvarande regler och förarbeten

ett annat hem än det egna. Föreskriften att nämnden skall verka för att barnet får en lämplig utbildning innebär enligt prop. 1979/80:1 en skyldighet för nämnden att genom råd och vägledning och, om det behövs olika slag av praktisk hjälp söka åstadkomma att barnet får en utbildning som är lämplig med hänsyn till dess anlag och övriga omständigheter.

I Socialtjänstkommitténs betänkande SOU 1993:30 gjordes en genomgång av Regeringsrättens praxis. Kommitténs slutsats efter denna var att Regeringsrättens domar tydde på en strikt tolkning av att vistelsekommunen har ansvaret. I vissa fall hade dock Regeringsrätten dömt en annan kommun att svara för kostnaderna. Detta visade att regeln om vistelsekommunens ansvar inte alltid var tillämplig. Undantag kunde vara motiverade, lagligt och praktiskt.

4.2Senare kompletteringar

Vistelsekommunens ansvar och ansvaret för familjer som flyttar till en ny kommun har utretts av Socialberedningen (SOU 1986:19), Socialtjänstkommittén (SOU 1993:30) och Bemötandeutredningen (SOU 1996:161). På grundval av förslag i dessa betänkanden har SoL:s bestämmelser om kommunens ansvar kompletterats på några viktiga punkter. Därmed har en del oklarheter skingrats som fanns tidigare.

Sedan 1997 gäller således att socialnämnden är skyldig att slutföra en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd även om barnet byter vistelsekommun (11 kap. 4 § nya och 50 b § gamla SoL). Detsamma gäller enligt samma lagrum om en utredning inletts och ärendet avser vård av missbrukare.

Vidare gäller enligt 16 kap. 2 § första stycket SoL (72 a § gamla SoL) att om någon efter beslut av en socialnämnd vistas i en annan kommun i familjehem eller hem för vård eller boende eller sådan boendeform eller bostad som är inrättad för äldre människor som behöver särskilt stöd eller människor med funktionshinder, så har den kommun som beslutat om vistelsen an-

Nuvarande regler och förarbeten

Ds 2001:47

svaret för det bistånd samt det individuellt behovsprövade stöd och de individuellt behovsprövade sociala tjänster som den enskilde kan behöva. Placeringskommunens ansvar upphör dock om ärendet överflyttas.

Den nu återgivna paragrafen innebär ett undantag från principen om vistelsekommunens ansvar. I prop. 1996/97:124 påpekas dock att vistelsekommunen har kvar ansvaret för vissa insatser. Det gäller bl.a. barnomsorg. Denna regleras emellertid numera som förskoleverksamhet i skollagen(1985:1100).

Ytterligare föreskrivs i andra stycket av samma paragraf att den kommun där den enskilde är folkbokförd har samma ansvar som en placeringskommun enligt första stycket för bistånd, stöd och sociala tjänster 1) under kriminalvård i anstalt 2) under vård på sjukhus eller i annan sjukvårdsinrättning på initiativ av någon annan än en kommun 3) som aktualiserats inför avslutningen av vård enligt 1 eller 2.

Slutligen gäller från 1997 enligt 2 kap. 2 § (6 h § gamla SoL) att en person som önskar flytta till en annan kommun, men till följd av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och därför inte kan bosätta sig där utan att inflyttningskommunen erbjuder behövliga insatser, får hos den kommunen ansöka om sådana insatser. En sådan ansökan skall behandlas som om den enskilde vore bosatt i inflyttningskommunen. Att sökandens behov är tillgodosedda i hemkommunen får inte beaktas vid prövning av en sådan ansökan. Hemkommunen är skyldig att på begäran bistå med den utredning som inflyttningskommunen kan behöva för att kunna pröva ansökan.

5Länsstyrelsernas och kommunernas erfarenheter

5.1Problembeskrivningar

Till att börja med kan konstateras att det är en samstämmig uppfattning bland de företrädare för länsstyrelser och kommuner som uttalat sig under utredningen att bestämmelsen om överflyttning av ärende i 16 kap. 1 § (72 § gamla SoL) inte fungerar som det en gång avsågs när SoL kom till. Formella överflyttningar förekommer numera sällan eller ytterst sällan. Kommunerna är på ekonomiska grunder mycket ovilliga att ”frivilligt” ta över ett ärende, också när det skulle vara bra för familjen att flytta över ärendet. Det gör att kommunerna i regel inte använder sig av möjligheten att begära överflyttning av ett ärende till en annan kommun. Däremot förekommer det, i varje fall på sina håll, att man utan formaliteter och på handläggarnivå gör överflyttningar av t.ex. kontaktpersonärenden.

Det nuvarande regelsystemet med den grundläggande bestämmelsen om vistelsekommunens ansvar och senare gjorda kompletteringar ger i många fall inte entydigt besked om vilken kommun som bör ha ansvaret och i vilken utsträckning. I andra fall leder en bokstavlig uttolkning av reglerna till resultat som ter otillfredsställande för i första hand den ”drabbade” kommunen men också i många fall den enskilde. Ibland blir resultatet att för många kommuner blir inblandade med tidsutdräkt eller bristande helhetsgrepp som följd.

Bland annat i enkätsvaren ges en lång rad exempel på både konkreta fall i tillämpningen och typfall där det uppkommit eller uppkommer tvist i ansvarsfrågan mellan kommunerna eller där

Länsstyrelsernas och kommunernas erfarenheter

Ds 2001:47

kommunerna inte vill ta sitt ansvar och den hjälpbehövande familjen eller den unge blir utan det stöd och den hjälp de har rätt till. I de allra flesta fall gäller det situationer då en familj eller en familjemedlem har flyttat till en annan kommun än den ursprungliga hemkommunen.

Problembilderna kan grovt indelas i fem större grupper. Följande sammanställning gör dock inte anspråk på att vara fullständig.

Den första gruppen gäller situationer som lett till uteblivna eller bristfälliga utredningar, vilket i sin tur medfört att den enskilde inte fått den hjälp han eller hon behövt. Hit hör utredningar som avslutas innan barnens behov är fullt utredda därför att familjen under utredningen flyttar till en annan kommun. Hit hör också ärenden som avslutas därför att familjen avböjer frivilliga insatser enligt Sol och flyttar till en annan kommun utan att utflyttningskommunen gör någon anmälan till den nya kommunen. Andra fall gäller utredningar som drar ut på tiden därför att barn och vårdnadshavare befinner sig i olika kommuner. Åter andra gäller situationer då inflyttningskommunen vägrar att medverka i en utredning som har inletts av utflyttningskommunen.

En andra grupp av fall gäller barn eller ungdomar som efter avslutad placering enligt SoL eller LVU i familjehem eller i ett hem för vård eller boende stannar kvar i kommunen och där det efter en tid uppstår behov av öppenvårdsinsatser eller ett nytt omhändertagande. Motsvarande gäller missbrukare som stannar kvar i kommunen efter avslutad behandling. En variant är ungdomar som varit placerade i familjehem eller behandlingshem och som efter fyllda 18 år med kvarstående kanske stora behov av stöd flyttar till en ny kommun. Har den ursprungliga placeringskommunen kvar sitt ansvar och hur länge eller bör den nya vistelsekommunen ta över? Vilken kommun har ansvaret om det under pågående insats i en annan kommun uppstår nya behov som kräver andra insatser?

En tredje grupp av fall gäller barn som vistas tillfälligt i en annan kommun, t.ex. hos en förälder som inte har vårdnaden, när

Ds 2001:47

Länsstyrelsernas och kommunernas erfarenheter

det uppstår behov av insatser, kanske i form av ett omedelbart omhändertagande enligt LVU. Är det vistelsekommunen som i stället för barnets hemkommun ska vidta åtgärder och hur länge är i så fall vården av barnet den tillfälliga vistelsekommunens ansvar? En variant är mindre barn som bor kvar hos en släkting eller ungdomar som bor kvar för sin skolgång när föräldrarna flyttar till en annan eller var sin nya kommun. Vilken kommun har ansvaret för stödinsatser till barnet?

En fjärde grupp av fall där flera kommuner kan bli inblandade gäller placeringar av barn från kommun A till ett familjehem i kommun B, varefter vårdnadshavaren flyttar till kommun C. Vårdnadshavarens nya hemkommun, som sällan är benägen att göra den utredning som behövs, ska då lämna medgivande till en eventuell omplacering till ett nytt familjehem, samtidigt som kommun A har kvar ansvaret för vården. En variant på dessa fall är familjer som flyttar ofta och där flera kommuner kan vara inblandade. Gamla kommuner har insatser kvar för familjen och det uppstår nya problem i en annan kommun.

En femte grupp gäller vid placering i en annan kommun vilken kommun som skall svara för stödinsatser åt barnen i skolan. Var går gränsen mellan pedagogiska insatser och psykologiskt/socialt stöd?

Specialfall är när det föreligger gemensam vårdnad och barnet vistas i lika stor utsträckning hos båda föräldrarna, som kanske bor i olika kommuner. Andra specialfall gäller ansvaret när kvinnor lever med en skyddad identitet i en annan kommun än den där de är folkbokförda. Ytterligare ett annat är när en ung kvinna som är placerad för vård i en annan kommun själv får barn. Vilken kommun har ansvaret för utredningen av det nya barnet?

5.2Problemens omfattning

När SoL kom till i början av 80-talet löste sig ansvarsfrågorna ganska väl. Det fanns tillräckligt med pengar avsatt för socialtjänsten, och man ifrågasatte sällan riktigheten av att ta över ansvaret när en familj flyttade över kommungränsen. I dag är läget

Länsstyrelsernas och kommunernas erfarenheter

Ds 2001:47

annorlunda. På ekonomiska grunder säger en kommun regelmässigt nej till att ta över ansvaret från en annan kommun. Kommuner liksom kommundelar med självständig social och ekonomisk förvaltning tvistar inte sällan om vem som ska ta ansvar för utredning eller insatser i en familj som har sociala svårigheter. Länsstyrelserna får ofta frågor främst från kommuner, men också från kommundelar och i en del fall från enskilda om vilken kommun eller kommundel som ska svara för åtgärder enligt SoL.

Av länsstyrelseenkäten framgår att en del länsstyrelser i mindre län får frågor av detta slag ett 20- tal gånger per år. Andra länsstyrelser i större och folkrikare län svarar att de får sådana frågor varje vecka, ofta eller regelbundet. Flertalet frågor sker på telefon, och någon bra statistik finns sällan. Ett undantag är länsstyrelsen i Stockholms län som uppger att man tiden 1 maj 2000– 30 april 2001 avgjorde 14 skriftliga ärenden som avsåg kommunens ansvar, medan antalet telefonsamtal under motsvarande period som avsåg råd och information om ansvarig kommun uppgick till omkring 180. Av dessa gällde 80 barn, unga och familj, 50 ekonomiskt bistånd, 15 familjerätt, 20 handikappområdet och 10 missbruksområdet. Drygt 150 av samtalen kom från kommuner och omkring 20 telefonsamtal från enskilda personer.

Ett 20-tal kommuner i landet har flera kommundelar med självständig social och ekonomisk förvaltning. Hit hör bl.a. Stockholm, Göteborg, Norrköping, Gävle, Uppsala, Huddinge och Södertälje. Kommundelarna är inte sällan lika stora som en vanlig medelstor kommun. I en del fall har man interna föreskrifter om hur ansvarstvister mellan olika kommundelar skall lösas. Inte sällan får emellertid som redan nämnts länsstyrelserna frågor också när det gäller sådana tvister.

I de flesta fall försöker socialkonsulenterna hjälpa till med råd om hur ansvarstvisterna skall lösas. Men det förekommer också att man i stället hänvisar till Svenska kommunförbundet. Är det kommuner från mer än ett länsstyrelseområde inblandade händer det att länsstyrelserna redovisar olika syn på vilken kommun som bör bära ansvaret. Enligt uppgifter känns bristen på vägledande praxis i olika problemsituationer besvärande.

Ds 2001:47

Länsstyrelsernas och kommunernas erfarenheter

På många håll uppger man också att tvisterna om ansvarig kommun tar mycket tid och kraft både på länsstyrelserna och i kommunerna, tid och kraft som kunde användas på ett bättre sätt. Man understryker också att tvisterna i en del fall leder till att enskilda och familjer inte i tid eller i tillräcklig omfattning får den hjälp de behöver och som de har rätt till enligt SoL. För de hjälpbehövandes skull är det angeläget att finna vägar att minska de otydligheter som det nuvarande regelsystemet medför.

Man är både på länsstyrelsehåll och från kommunernas sida överens om att det är de ekonomiska konsekvenserna som ligger bakom den obenägenhet som finns att ta över ansvaret för enskilda eller familjer som flyttar över kommungränserna. Att ge stöd och hjälp åt ett kraftigt skadat barn kan kanske kosta uppemot 1, 4 miljoner kronor per år. Finns det i samma familj många barn kan det bli sammanlagt mycket stora kostnader. På några års sikt kan det röra sig om 10-tals miljoner kronor. För små kommuner kan ansvaret för en enda familj på detta sätt få konsekvenser för hela den sociala budgeten. Men även större kommuner kan få svårigheter att få budgeten att gå ihop. Samtidigt drar handläggningen som sådan av tvistiga ansvarsfrågor inte obetydliga kostnader i kommunerna.

5.3Möjliga lösningar

Under utredningen har olika möjliga lösningar diskuterats med företrädare för Socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet liksom med företrädare för skilda länsstyrelser och kommuner. Länsstyrelseenkäten har också gett länsexperterna tillfälle att uttala sig om lämpligheten av olika åtgärder. De allra flesta är överens om att det finns ett behov av tydligare regler om ansvarsfördelningen, i SoL eller i en särskild förordning. Åsikterna går dock ofta i sär om vilket innehåll sådana kompletterande regler bör ha.

Man är också splittrad till ett uppslag att göra länsstyrelsernas tillsynsuppgift klarare i lagen när det gäller att råda och informera i de fall kommuner oense. Många anser att uppgiften i detta

Länsstyrelsernas och kommunernas erfarenheter

Ds 2001:47

avseende framgår tydligt nog av nuvarande bestämmelser om länsstyrelsens tillsynsuppgifter i 13 kap. 2 § SoL. Några länsstyrelser menar att en sådan förtydligad uppgift kräver klarare regler om ansvarsfördelningen.

Ett förslag, som ursprungligen lades fram av Socialberedningen och som senare Socialtjänstutredningen anslöt sig till, är att införa en möjlighet för länsrätten att avgöra tvister som gäller om en kommun skall ta över ett ärende eller inte. Här har en mycket stor andel av de tillfrågade förklarat att de önskar förslaget genomfört nu. Länsstyrelserna redovisar olika inställningar till ett förslag att göra bestämmelsen i 6 kap. 9 § SoL – om att det är socialnämnden i vårdnadshavarens hemkommun som skall medge placeringar i familjehem – tillämpligt endast på privatplaceringar.

Många företrädare menar att nya kompletterande bestämmelser bör gälla hela socialtjänsten och inte bara barn, unga och familj. Bl.a. länsstyrelsen i Stockholms län pekar på att också ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter skapar problem. Neddragningarna inom landstingen har enligt socialtjänstens företrädare lett till att barn- och ungdomspsykiatrin inte tar sitt ansvar i tillräcklig omfattning. En annan fråga är fördelningen av ansvaret när både SoL och LSS (lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade) är tillämpliga. Även dessa frågor önskar man få lösningar på.

6 Överväganden och förslag

6.1Allmänna utgångspunkter

Utredningen visar klart att de nuvarande reglerna om ansvarig kommun vållar betydande svårigheter i tillämpningen. De undantag från den grundläggande regeln om vistelsekommunens ansvar som efter förslag av såväl Socialberedningen (SOU 1986:19) som Socialtjänstkommittén (SOU 1993:30) och Be- mötandeutredningen (SOU 1996:161) har införts i socialtjänstlagen under senare år har uppenbarligen inte varit tillräckliga. Den enkät som genomförts med länsstyrelserna visar, liksom uppgifter från Socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet samt enskilda företrädare för kommuner och länsstyrelser, att reglerna f.n. ger upphov till åtskilliga tvister mellan kommuner. Länsstyrelserna får i sin tillsynsfunktion ett stort antal förfrågningar från främst kommuner men också från enskilda om hur reglerna skall tolkas. Länsstyrelserna har även i många tillsynsärenden under senare år funnit anledning att kritisera handläggningen i enskilda ärenden när det rått oenighet om vilken kommun som hade ansvaret för ett ärende. Frågorna och tvisterna visar sig också i inte så få fall ha gällt ärenden där olika kommundelar med en självständig social förvaltning och budget har varit berörda.

Främst har svårigheterna gällt ärenden om barn- och ungdomsvård där kommuner försummat att fullfölja sin utredningsskyldighet enligt 11 kap. 1 § socialtjänstlagen (50 § gamla SoL) eller sin skyldighet att i tid ingripa med åtgärder eller stödjande insatser. En sammanställning av problembilderna har gjorts i av-

Överväganden och förslag

Ds 2001:47

snitt 3.1. Men likartade svårigheter har också redovisats i andra ärenden om utredning och åtgärder enligt SoL som missbruksärenden m.m. Under utredningen har det även visat sig att tvister om ansvarig huvudman också förekommer när det gäller gränsdragningen till hälso- och sjukvården och till lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Detta har också påtalats bl.a. i remissvaren på de ovan nämnda betänkandena. I föreliggande förslag tas dock bara upp gränsdragningsfrågor inom socialtjänsten enligt socialtjänstlagen. Andra sådana frågor får behandlas eller är redan under utredning i andra sammanhang.

De svårigheter eller rena tvister som de nuvarande reglerna har gett upphov till orsakar i sig arbete och kostnader för kommunerna och för länsstyrelserna, kostnader och arbete som hade kunnat användas för bättre ändamål. Än värre är det dock enligt vad utredningen visar att svårigheterna har lett till att enskilda och familjer många gånger har fått vänta alldeles för länge med att få hjälp eller att hjälpen ibland uteblivit helt. Det är under dessa förhållanden uppenbart att så mycket som möjligt bör göras för att minska tolkningssvårigheterna och tvisterna i dessa ärenden.

Under arbetet på 1980 års socialtjänstlag avvisade man tanken på att återinföra det system med interkommunala ersättningar som hade funnits tidigare. Ett sådant system har även i senare utredningssammanhang bedömts vara administrativt krångligt och ineffektivt. Inte heller under den föreliggande utredningen har det höjts några röster för interkommunala ersättningar. Det är samtidigt uppenbart att de ursprungliga förhoppningarna att svårigheter i tillämpningen av ansvarsreglerna skulle kunna lösas genom att ärenden flyttas över enligt 16 kap. 1 § socialtjänstlagen (72 § gamla SoL) alltmera har kommit på skam. Det sedan 1980-talets början ökande ekonomiska trycket på socialnämnderna och deras budgetar har lett till att regeln om frivillig överflyttning i dag förefaller närmast obsolet. Länsstyrelseenkäten visar liksom övriga uppgifter från både centralt och lokalt håll att framställningar om överflyttning av ett ärende numera görs bara

Ds 2001:47

Överväganden och förslag

undantagsvis och av det enkla skälet att alla vet att de som regel avslås.

De ekonomiska skälen för att inte utan tvingande anledning ta över exempelvis ett större barnavårdsärende är i och för sig begripliga. En enstaka familj med stora sociala svårigheter kan enligt uppgift – om det finns flera barn i familjen som för en längre tid behöver vård utanför det egna hemmet eller omfattande annat stöd – komma att kosta kommunen 10-tals miljoner kronor. Ett sådant ärende kan därför i en liten kommun få allvarliga konsekvenser för hela den sociala budgeten. Men det är uppenbart att även större kommuner kan se sig tvingade av ekonomiska skäl att i det längsta söka lägga ansvaret för sådana tunga ärenden på en annan kommun när det är möjligt.

Samtidigt bör det sägas att långt ifrån alla ärenden har någon sådan stor ekonomisk betydelse för kommunen. Det vore här önskvärt att fokus i större utsträckning kunde flyttas från kommunens behov till att se den enskildes behov av hjälp och stöd. De grundläggande principer som socialtjänsten vilar på enligt socialtjänstlagen med en tonvikt på kontinuitet och helhetssyn och på ett demokratiskt förhållningssätt där den enskildes egna önskemål respekteras så långt möjligt borde åter få vara vägledande i större utsträckning. Det är också väl känt att konsekvenserna av en försenad eller utebliven hjälp på sikt kan bli mycket stora för socialtjänsten eller annan huvudman.

Både tidigare utredningar och den utredning som nu gjorts visar att den huvudregel om vistelsekommunens ansvar som infördes vid socialtjänstlagens tillkomst enligt allmän uppfattning bör vara kvar. Det innebär inte att den – ens med de kompletterande undantag som införts senare – är den som alltid i det enskilda fallet framstår som den bästa för den hjälpbehövande eller för den berörda kommunen. Men det är svårt att tro att någon annan huvudregel allmänt sett skulle vara bättre eller rättvisare eller leda till mindre svårigheter i den praktiska tillämpningen.

Det är också svårt att tro att det skulle gå att finna kompletterande regler som alltid garanterar ett med hänsyn till den enskildes eller familjens behov riktigt utfall i det enskilda ärendet. Man

Överväganden och förslag

Ds 2001:47

måste också räkna med – så länge man inte i någon form överför kostnadsansvaret på någon annan huvudman, läs staten, eller finner någon slags försäkringslösning – att en kommun, eller för den delen en självständig kommundel, i enstaka fall kan råka illa ut rent ekonomiskt hur reglerna om kommunens ansvar än utformas. Framtida tolkningstvister torde därför tyvärr inte kunna undvikas så länge kommunens egna behov får spela så stor roll som de gör för närvarande.

I avvaktan på att kommunerna återgår till en sådan mer generös hållning mot den enskilde som man räknade med vid socialtjänstlagens tillkomst bör det emellertid vara möjligt att med kompletterande regler göra en del ytterligare för att det nuvarande ansvarssystemet skall bli både enklare och tydligare. Man kan därmed till en början undvika många av de tvister som nu kostar mycket tid och arbete för både kommunernas handläggare och länsstyrelserna men även få till stånd en ansvarsfördelning som ter sig riktigare från saklig synpunkt i det enskilda fallet. Den största vinsten skulle det dock innebära för de enskilda och familjer som nu riskerar att inte få den hjälp de behöver och har rätt till i tillräcklig tid och omfattning.

En annan möjlighet som bör prövas är att finna former för att flytta över ärenden från en kommun till en annan även när detta inte har gått att genomföra på frivillig väg. Ekonomiska skäl för att inte ta emot ärenden från andra kommuner bör inte ensamma få vara avgörande i de fall en överflyttning framstår som klart lämpligast för den enskilde.

De förslag till kompletteringar av lagstiftningen som läggs fram i det följande gör inte anspråk på att lösa alla de problem som sammanställningen i avsnitt 3.1 visat på, men de bör ändå kunna minska de nuvarande tvisterna i många fall. Några av förslagen får betydelse också för andra slag av ärenden inom socialnämnden än ärenden om barn- och ungdomsvård. Förslagen är utformade för att kunna lösa tvister mellan självständiga kommuner. Tvister mellan kommundelar med självständig social och ekonomisk förvaltning måste som hittills få lösas av kommunerna internt. De förslag som nu läggs fram kan dock indirekt bli

Ds 2001:47

Överväganden och förslag

till viss ledning också för ansvarsfördelningen mellan sådana självständiga kommundelar.

6.2Enklare och tydligare regler

Socialtjänstlagens bestämmelser om vistelsekommunens ansvar föreslås kompletterad så att

–regeln att vårdnadshavarens hemkommun skall medge att barn får tas emot i annat hem än det egna för stadigvarande vård och fostran begränsas till placeringar som sker på enskilt initiativ

–inflyttningskommunen blir skyldig att på begäran medverka i utflyttningskommunens utredning av enskilda och familjer som flyttar

–ett ärende om barn som placerats utanför det egna hemmet eller meddelats öppenvårdsinsatser om inte särskilda skäl föreligger efter två år flyttas över till den nya kommun som vårdnadshavaren bosatt sig i

–föräldrarnas hemvistkommun ansvarar för barn och unga som för sin skolgång är bosatta i en annan kommun.

Till de regeländringar som skulle innebära en förenkling hör Socialtjänstkommitténs förslag till ändring av 30 § gamla SoL, dvs. 6 kap. 9 nya SoL, i delbetänkandet (SOU 1993:30) Rätten till bistånd inom socialtjänsten. Kommittén anförde att osäkerhet uppstått om vilken kommun som är skyldig att fatta beslut om placeringar i familjehem när barnet och vårdnadshavaren bor i skilda kommuner. Reglerna om ansvarig kommun för medgivande enligt dåvarande 30 § har inte enbart tolkats som regler om vilken kommun som skall lämna medgivandet till familjehemsplaceringen utan även som regler om vilken kommun som skall besluta om vården. Tolkningen kan bl.a. innebära att om en kommun tagit på sig ett vårdansvar men vårdnadshavaren flyttar till en annan kommun, vårdansvaret inte längre i sin helhet ligger kvar på den förra kommunen. Reglerna kan enligt Socialtjänstkommittén också ställa till problem vid verkställandet av vård

Överväganden och förslag

Ds 2001:47

enligt LVU, som inte har några egna regler om ansvarig kommun utan i detta avseende faller tillbaka på SoL.

I den skrivelse från samtliga länsexperter som omnämns i avsnitt 1 påpekas att nuvarande lagstiftning innebär klara nackdelar för utrednings- och uppföljningsarbetet. Om kommun A utreder ett barn och hennes vårdnadshavare men denna under utredningstiden flyttar till kommun B, skall kommun B enligt förevarande paragraf lämna medgivande enligt 6 kap.6 § (25 § första stycket gamla SoL) och kommun A enligt 16 kap. 2 § (72 a § gamla SoL) fortsätta att ansvara för biståndet. Om vårdnadshavaren senare flyttar till kommun C, och ett nytt familjehem planeras av kommun A, skall kommun C lämna medgivande och kommun A fortsätta med biståndet, i den mån inte ärendet överflyttas.

Enligt Socialtjänstkommitténs förslag skall regeln i 6 kap. 9 § socialtjänstlagen (30 § gamla SoL) göras tillämplig endast på privata placeringar och inte när placeringen beslutas av socialnämnden. Enligt denna regel är det socialnämnden i vårdnadshavarens hemkommun som ska lämna medgivande till att ett enskilt hem får ta emot ett barn för vård och fostran. Förslaget bör genomföras nu.

Sedan 1997 gäller en särskild regel om att socialnämnden är skyldig att slutföra en utredning av om nämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd även om barnet byter vistelsekommun (11 kap. 4 §). Utredningen har visat att trots detta en förhållandevis stor grupp av problemfall gäller uteblivna eller bristfälliga utredningar när familjerna flyttar. Det förekommer således att den nya kommunen inte ställer upp och ger nödvändig hjälp i utredningen. Man hänvisar till att utredningsskyldigheten vilar på utflyttningskommunen, kanske av rädsla för att dra på den egna kommunen egna kostnader eller ett eget ansvar.

För att i görligaste mån undvika tvister på detta område, tvister som bara kan vara till förfång för det barn eller den familj som behöver stöd och hjälp, bör lagen innehålla en regel om uttrycklig skyldighet för inflyttningskommunen att på begäran

Ds 2001:47

Överväganden och förslag

medverka i utredningen när det gäller förhållandena i den kommunen.

Länsstyrelserna har i de allra flesta fall känt det som en viktig uppgift att ge råd till kommuner och självständiga kommundelar i tvistiga frågor om ansvarig kommun eller kommundel. Det har emellertid också framförts under utredningen att stöd för detta i den nuvarande lagstiftningen inte varit tillräckligt tydligt uttalat. Det har även under utredningen visat sig att länsstyrelser ibland föredragit att hänvisa tvistiga frågor till Svenska kommunförbundet.

Länsstyrelserna skall emellertid enligt gällande socialtjänstlag (13 kap. 2 §) som en del av sin tillsynsverksamhet biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet. Det finns därför inte tillräcklig anledning att föreslå något förtydligande på denna punkt i lagtexten. Det kan dock i anslutning till de lagändringar som nu förslås ändå finnas anledning att understryka vikten av att länsstyrelserna ger råd i de nu aktuella tolkningsfrågorna.

Man kan i och för sig ställa sig frågan om inte en ganska omfattande rådgivningsverksamhet på detta område rent principiellt skulle kunna komma i konflikt med andra delar av den tillsyn som länsstyrelsen har över den socialtjänst som kommunerna inom länet svarar för. En särskild utredning (JU 2000:06) om en tydligare och effektivare statlig tillsyn arbetar f.n. med dessa frågor. I avvaktan på resultatet av den utredningen finns det knappast skäl att inte uttala ett stöd för den rådgivning som länsstyrelserna redan nu bedriver på området i ganska stor omfattning.

En väg att åstadkomma tydligare regler är att komplettera de nuvarande med ytterligare föreskrifter som tar sikte på sådana fall som ofta vållat tvister i tillämpningen. Det skulle föra för långt att söka ge detaljerade föreskrifter som svarar mot alla de olika situationer som problemsammanställningen i avsnitt 3.1 har visat på, men det bör vara möjligt att begränsa socialtjänstlagens regel om vistelsekommunens ansvar i ärenden om barn och ungdomsvård i vissa fall när vårdnadshavaren sedan ganska länge har flyttat till en ny kommun. Det föreslås därför att ärendet, om det

Överväganden och förslag

Ds 2001:47

inte föreligger särskilda skäl, skall flyttas över senast när vårdnadshavaren har varit bosatt i den nya kommunen i två år.

Ett annat fall där lagen kan behöva kompletteras är när det gäller ansvaret för barn och ungdom som för sin skolgång vistas i en annan kommun än den där föräldrarna har sitt hemvist. Gäller studierna grund- eller gymnasieutbildning eller annan motsvarande utbildning bör ansvaret vila på föräldrarnas hemvistkommun. Detta är ett förslag som vunnit bred anslutning under utredningen.

I Författningskommentarer, avsnitt 5, kommenteras närmare de nya kompletterande regler som nu föreslås.

6.3Överflyttning av ärenden m.m.

Socialtjänstlagens bestämmelser om vistelsekommunens ansvar föreslås kompletterade så att

–ett ärende kan flyttas över från en kommun till en annan efter beslut av länsrätten om den som berörs av ärendet har starkast anknytning till den andra kommunen och det med hänsyn till den enskildes önskemål och varaktigheten av hjälpbehovet framstår som lämpligt

–regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om fördelningen av kommunernas ansvar i vissa fall.

Även med de kompletteringar som föreslås i avsnitt 4.2 och som i vissa avseenden innebär enklare och tydligare regler finns det anledning att tro att det också i fortsättningen kommer att uppstå tvister mellan kommuner i frågor om vilken kommun som skall ansvara för utredning och ansvaret i vissa fall när enskilda personer eller familjer flyttar över kommungränserna. Som tidigare framhållits bör då ekonomiska överväganden inte hindra att ett ärende flyttas till en annan kommun, om detta framstår som klart lämpligast för den enskilde.

Socialberedningen och senare Socialtjänstkommittén har i de tidigare nämnda betänkandena föreslagit att frågan skall avgöras

Ds 2001:47

Överväganden och förslag

av länsrätten i det län inom vilket den kommun som begärt överflyttning ligger. Remissinstansernas syn på Socialberedningens förslag har i korthet redovisats i Socialtjänstkommitténs betänkande SOU 1993:30 s.160. Socialtjänstkommitténs eget förslag i betänkandet, som bara i obetydlig mån skiljer sig från Socialberedningens, tillstyrks av flertalet remissinstanser, däribland de flesta kommuner som har kommenterat förslaget. Även de statliga myndigheterna, länsstyrelserna och förvaltningsdomstolarna är i huvudsak positiva till förslaget om överflyttning av ärenden.

Även i den föreliggande utredningen har förslaget fått aktualitet. Bl.a. i länsstyrelseenkäten har tanken på en sådan ordning fått ett betydande stöd. Det vore i och för sig tänkbart att i stället för länsrätterna låta länsstyrelserna få denna uppgift. Enstaka röster har höjts för detta i de tidigare remissbehandlingarna. Det är emellertid tydligt att domstolsavgöranden oftast får en större auktoritet inte minst i de fall de tvistande kommunerna tillhör olika länsstyrelseområden. Det kan vara lättare att acceptera ett domstolsutslag än ett beslut av länsstyrelsen i de fall tvisten gäller en tvist mellan kommuner som tillhör olika län. Genom att låta en allmän förvaltningsdomstol pröva dessa tvistiga ärenden utvecklas också lättare en praxis av betydelse för tillämpningen i hela landet.

Socialtjänstkommitténs förslag var att överflyttning ska kunna ske om den som berörs av ärendet har starkast anknytning till den andra kommunen och det med hänsyn till den enskildes önskemål och varaktigheten av hjälpbehovet framstår som lämpligt. Kommittén understryker i sitt betänkande att möjligheten att överflytta ett ärende främst bör avse ärenden där den enskilde under en längre tid har behov av insatser inom socialtjänsten men att i övrigt inga andra begränsningar bör gälla som t.ex. krav på folkbokföring. Den bästa grunden för att avgöra till vilken kommun den enskilde har den starkaste anknytningen är enligt kommitténs mening en samlad bedömning av den enskildes faktiska bostads- och arbetsförhållanden, familjesituation och övriga omständigheter av betydelse i ärendet. Det är naturligtvis

Överväganden och förslag

Ds 2001:47

också viktigt att den enskilde bereds tillfälle att ge sin syn på överflyttningen.

Mot bakgrund av att kommunernas svårigheter att komma överens i ansvarsfrågorna snarare förefaller ha ökat än minskat under senare år talar starka skäl för att kommitténs förslag, som således fått brett stöd under remissbehandlingen, bör genomföras nu. Det finns emellertid inte anledning att tro att en regel om överflyttning av ett ärende efter beslut av länsrätten skulle leda till annat än ett begränsat antal nya mål i länsrätterna. Blotta möjligheten för en kommun att vända sig till domstol i dessa ärenden bör medverka till att kommunerna så långt möjligt försöker finna lösningar på aktuella tvistefall tillsammans.

Som Socialtjänstkommittén framhöll bör regeln i första hand bli tillämplig vid långvariga placeringar i en annan kommun, främst då placeringar av barn och unga. Möjligheten bör t.ex. kunna prövas om vårdnadshavaren till ett barn, som placerats i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende i en annan kommun, inte längre är bosatt i placeringskommunen. I det föregående har föreslagits en allmän regel om att ett ärende skall flyttas senast när vårdnadshavaren har varit bosatt i en annan kommun i två år, om det inte föreligger särskilda skäl. Men det bör också vara möjligt att om kommunerna inte kan komma överens efter en prövning av domstol flytta över ärendet redan tidigare eller när vårdnadshavaren bytt hemkommun mer än en gång så att vårdnadshavarens sammanlagda tid i en annan kommun än den ursprungliga uppgår till två år.

Avgörande för en överflyttning till vårdnadshavarens hemkommun bör vara att vårdnadshavaren är varaktigt bosatt i den andra kommunen och att överflyttningen bedöms vara till barnets bästa. Som ytterligare villkor bör gälla att ärendet är stabilt och att inga utredningar pågår eller kan bedömas vara nära förestående.

Tidpunkten för överflyttningen får bero av omständigheterna i det enskilda fallet. Ärenden som gäller vård utanför det egna hemmet skall övervägas eller omprövas var sjätte månad.

Ds 2001:47

Överväganden och förslag

Det framstår därför som Socialtjänstkommittén framhöll som mest ändamålsenligt att ärendet flyttas över till den nya kommunen i samband med en sådan åtgärd från kommunens sida.

Det sagda gäller givetvis inte om syftet är ett annat än att barnet skall återvända hem. Det kan t.ex. gälla barn som i späd ålder långsiktigt placeras i familjehem eller ungdomar som är på väg ut i ett eget boende i den kommun där familjehemmet är beläget. I sådana fall bör ärendet i stället kunna flyttas över till den kommun där barnet eller den unge vistas.

Som Socialtjänstkommittén påpekade bör också placeringsärenden som gäller yngre och medelålders vuxna i vissa fall kunna flyttas över till vistelsekommunen, även om nämnden i denna kommun inte samtycker till överflyttningen. Det kan t.ex. gälla långvariga vistelser i familjehem eller i bostäder med särskild service som övergått till permanentboende i den andra kommunen och där det framstår som orimligt att den förra kommunen har kvar sitt ansvar.

I Författningskommentarer, avsnitt 5, kommenteras förslaget om överflyttning efter beslut av länsrätt ytterligare.

Erfarenheterna av de nu föreslagna bestämmelserna får visa om det finns behov av några fler kompletterande föreskrifter till huvudregeln om vistelsekommunens ansvar. Även om socialtjänstlagen i sin nuvarande utformning delvis har en tämligen hög detaljeringsgrad, bör man undvika att tynga den ytterligare med föreskrifter i detta sammanhang. Eventuella sådana bör därför tas in i en förordning eller, efter regeringens bemyndigande, i föreskrifter utfärdade av Socialstyrelsen. En bestämmelse om detta föreslås i SoL.

Slutligen bör sägas att det kan finnas anledning för Socialstyrelsen att behandla de kommunala ansvarsfrågorna i allmänna råd. Den stora betydelse som dessa frågor har för enskilda och familjer, liksom det arbete tolkningssvårigheterna medför i tillämpningen för både kommuner och länsstyrelser, kan göra detta befogat. I de allmänna råden kan också behandlas de uttalanden som kan komma att göras av regering och riksdag med anledning av de kompletteringar i lagstiftningen som nu föreslås.

Överväganden och förslag

Ds 2001:47

De allmänna råden är visserligen inte bindande för kommunerna utan just råd, men de har rent faktiskt en stor tyngd. Inte minst de allmänna förvaltningsdomstolarna brukar i sina avgöranden lägga stor vikt vid innehållet i Socialstyrelsens allmänna råd. Dessa spelar därigenom också en stor roll för utvecklingen av domstolspraxis.

6.4Ekonomiska konsekvenser

Som redan framhållits i föregående avsnitt finns det inte anledning att tro att den nya möjligheten att flytta över ärenden efter beslut av länsrätt skall leda till annat än ett begränsat antal nya mål i förvaltningsdomstolarna. Kostnadsmässigt kan förslaget i den delen knappast få någon betydelse.

Övriga förslag bör på sikt kunna medföra att antalet tvister mellan kommunerna i aktuella ansvarsfrågor blir färre. Därmed bör förslagen innebära minskade administrationskostnader för både kommuner och länsstyrelser. Leder de dessutom till att enskilda och familjer tidigare får det stöd och den hjälp som de behöver och har rätt till, medför de på sikt även minskade kostnader för kommunernas socialtjänst i dess helhet.

7 Författningskommentarer

7.1Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

2 kap. Kommunens ansvar

2 §

Det nya tredje stycket utgör en komplettering till huvudbestämmelsen i första stycket om vistelsekommunens ansvar. Den gäller kommunens ansvar för ungdomar som bor och studerar på annan ort än den där föräldrarna bor och där ungdomarna har sitt egentliga hemvist. Enligt förslaget är det socialnämnden i den kommun där föräldrarna har sitt hemvist som skall ha ansvaret för att den unge får det stöd och den hjälp han eller hon behöver. Detta bör också gälla om den unge är över 18 år och således myndig om studierna gäller grund- eller gymnasieutbildning eller motsvarande annan utbildning.

Av den föreslagna formuleringen följer att om den unge har flyttat hemifrån av annan anledning än skolgång är det socialnämnden i den kommun där han eller hon är bosatt som har ansvaret.

6 kap. Vård i familjehem och i hem för vård eller boende

6 §

Paragrafen behandlar skyldigheten att inhämta socialnämndens medgivande till en placering av ett barn för vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör en förälder eller annan vårdnadsha-

Författningskommentarer

Ds 2001:47

vare. Som ett sådan medgivande anses ett beslut av socialnämnden att bereda barnet vård i ett visst hem.

Andra stycket innehåller en föreskrift om nämndens skyldighet att utreda förhållandena i hemmet och förutsättningarna för vård i detta. Föreskriften föreslås kompletterad med den bestämmelse om skyldighet att informera och samråda med den andra kommunen i de fall hemmet är beläget i en annan kommun som nu finns i 6 kap. 9 §. Förslaget kommenteras i anslutning till ändringarna av den paragrafen.

9 §

Enligt 6 kap. 6 § (25 § första stycket gamla SoL) anses socialnämnden beslut att bereda den underårige vård i ett visst familjehem som ett medgivande. Det krävs alltså inget särskilt medgivande att ta emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i annat hem än barnets egna. Det kan knappast finnas något behov av särskilda regler om ansvarig kommun för medgivandeprövningen. Det naturliga är att låta de vanliga reglerna om ansvarig kommun för beslutet om vården vara styrande för hela handläggningen. Detta uppnås om reglerna om ansvarig kommun för lämnande av medgivande begränsas till de fall då barnet tas emot i enskilt hem på initiativ av en enskild person. Första meningen i första stycket har i lagförslaget ändrats i konsekvens med detta.

Den nuvarande andra meningen i första stycket innehåller regler om samrådsskyldighet. Om socialnämndens medgivandeprövning gäller ett hem i en annan kommun, skall nämnden rådgöra med socialnämnden i den kommunen innan den fattar sitt beslut. Denna skyldighet gäller både när socialnämnden själv beslutar om placeringen och när placeringen sker på initiativ av en enskild. Samrådsskyldigheten bör bestå i nuvarande omfattning, men den har ett bättre samband med bestämmelserna i 6 §. Den föreslås därför överflyttad dit.

Ds 2001:47

Författningskommentarer

11 kap. Handläggning av ärenden

1 §

Det har i praxis uppenbarligen rått osäkerhet om kommunerna är skyldiga att bistå varandra i utredningar som rör enskilda och familjer som flyttat över kommungränserna. Denna osäkerhet föreslås undanröjd med en särskild regel i det nya andra stycket. Skyldigheten att på begäran medverka i utredningen gäller förhållandena i inflyttningskommunen och därmed förutsättningarna att ordna stöd- och hjälpinsatser där.

Den nu föreslagna bestämmelsen bör också kunna begränsa de situationer som i dag tyvärr förefaller att vara inte ovanliga, nämligen att utredningen drar ut på tiden därför att barn och vårdnadshavare befinner sig i olika kommuner eller rentav att avflyttningskommunen avslutar utredningen innan barnets behov är fullt utredda under hänvisning till att familjen flyttat.

Om någon vänder sig till en socialnämnd men av denna anses tillhöra en annan kommuns ansvarsområde, får inte den förstnämnda socialnämnden hänvisa den enskilde till den andra nämnden utan att först ha förvissat sig om att denna är beredd att ta hand om ärendet. Detta kan tyckas självklart i synnerhet som det ofta handlar om människor i en utsatt situation, men det kan ändå finnas anledning att erinra om det i detta sammanhang.

Det kan vidare finnas skäl att påpeka att ansvaret för ett ärende som socialnämnden anser bör flyttas över till en annan kommun ligger kvar på nämnden tills socialnämnden i den andra kommunen har tagit över ärendet. Det har förekommit fall då en nämnd har avslutat ett ärende utan att nämnden i den andra kommunen har tagit över ärendet. Även om det inte är fråga om en formell överflyttning, får givetvis den nämnd som haft en utredning eller genomfört vissa insatser i t.ex. en barnfamilj inte avsluta dessa om fortsatta insatser är nödvändiga, förrän man vet att den andra nämnden har tagit sig an familjen. Är utredningen avslutad och familjen avböjer hjälpinsatser i frivillig form, återstår dock inget annat än att avsluta ärendet, såvida det inte föreligger förhållanden som aktualiserar åtgärder utan samtycke. Är

Författningskommentarer

Ds 2001:47

inte det senare fallet bör dock nämnden underrätta nämnden i den andra kommunen om sin utredning. Detta gäller i all synnerhet om det finns barn i familjen som kan befaras behöva särskilt stöd i någon form.

16 kap. Övriga bestämmelser

1 §

Föreskrifterna om vistelsekommunens ansvar enligt 2 kap 2 § (3 § gamla SoL) innebär att det är vistelsekommunen som skall lämna den enskilde stöd och hjälp. Det är således den kommun där den enskilde befinner sig, när hjälpbehovet inträder, som har ansvaret för att den enskilde får det stöd som han behöver. När socialtjänstlagen kom till uttalades i specialmotiveringen till 3 § gamla SoL att detta inte bör leda till att vistelsekommunen skall vidta alla de åtgärder som kan behövas också när den enskilde bor i en annan kommun. SoL innehåller därför i numera 16 kap. 1 § en regel om att ett ärende kan flyttas över, om socialnämnden i den andra kommunen samtycker till det.

Det nya andra stycket tar upp barnfamiljernas situation mera specifikt. Är ett barn av socialnämnden placerat utanför det egna hemmet eller meddelat öppenvårdsinsatser och vårdnadshavaren flyttar annat än tillfälligt till en annan kommun, skall enligt den föreslagna bestämmelsen – om detta inte redan har skett eller kommunerna kommer överens om annat – den ursprungliga vistelsekommunen ha rätt att flytta över ärendet till den nya kommunen, när vårdnadshavaren har vistats i den nya kommunen i två år. Detsamma skall gälla om det är fråga om en ung person i åldern 18-20 år, som har placerats utanför det egna hemmet.

Bakgrunden till den föreslagna bestämmelsen är erfarenheterna av att kommunerna i många fall har visat sig ha svårt att komma överens om när familjens anknytning till den nya kommunen har blivit så stark att det finns skäl att flytta över ansvaret. Alla tidsbestämningar blir i detta sammanhang schablonartade, och bestämmelsen om att vårdnadshavaren skall ha vistats

Ds 2001:47

Författningskommentarer

i den nya kommunen i två år får därför ses som en hjälpregel för det fall kommunerna inte kan komma överens om vad som är bäst för familjen och särskilt för barnet.

Det kan finnas skäl att välja en kortare tid än två år. I ett nytt tredje stycke föreslås emellertid en regel om att ett ärende under vissa förutsättningar skall kunna flyttas över tidigare än efter två år eller i andra fall när kommunerna är oense, om länsrätten beslutar det.

Det är naturligt att det blir socialnämnden i den kommun som vill flytta över ett ärende till en annan kommun som tar initiativ till överflyttningen och beslutar om denna. Ett beslut bör dock föregås av information och samråd med den andra kommunen. Tillräckliga skäl att införa en överklagningsmöjlighet för berörda enskilda eller för den andra kommunen kan inte anses föreligga.

Den föreslagna regeln får även till följd att vårdnadshavarens nya kommun efter två år kan få ta över ansvaret för nya insatser när barnet efter avslutad placering i en annan kommun blir kvar i denna. Helhetssynen på familjen gör att det bör vara samma kommun som har ansvaret för vårdnadshavaren och hans eller hennes barn, oavsett om barnet bor i samma kommun eller inte.

Av den föreslagna regelns utformning följer att om vårdnadshavaren flyttar till ännu en ny kommun innan två år förflutit från det att han eller hon lämnade den första kommunen, är det den senare som alltjämt skall bära ansvaret för att barnet får de insatser det behöver. Som framgår nedan kan emellertid den föreslagna regeln i tredje stycket om överflyttning efter beslut av domstol bli tillämplig i dessa fall.

Om föräldrarna har gemensam vårdnad men bor på skilda håll gäller vad som har sagts om vårdnadshavare den som har eller har haft den större delen av den faktiska vården av barnet. Om vården av barnet delas lika mellan föräldrarna, bör vad som nu sagts anses gälla den vårdnadshavare hos vilken barnet är folkbokfört. En översyn av vårdnadslagstiftningen har aviserats av justitiedepartementet. Resultatet av en sådan översyn kan givetvis få betydelse för lösningen av dessa frågor i framtiden.

Författningskommentarer

Ds 2001:47

Regeln om överflyttning efter två år skall inte gälla undantagslöst. Om det föreligger särskilda skäl, skall ärendet vara kvar hos den ursprungliga kommunen även efter två år. Det kan ju i vissa fall vara till barnets bästa att ingen överflyttning görs. I den ursprungliga vistelsekommunen kan det exempelvis finnas släkt och andra anhöriga som är viktiga delar av barnet kontaktnät och som spelar en betydelsefull roll i arbetet på att få den unge eller familjen anpassad till ett självständigt liv.

Men även andra särskilda skäl är tänkbara. Ett exempel är att modern till barnet lever under en skyddad identitet i en annan kommun än där hon är folkbokförd. I sådana fall bör frågan om det kommunala ansvaret vara underordnad kvinnans behov av att kunna bevara sin skyddade identitet.

Tredje stycket. Som har motiverats närmare i avsnitt 4.3 bör under vissa förutsättningar ett ärende kunna flyttas över till en annan kommun tidigare än som sagts i föregående stycke, även om denna kommun inte samtycker till överflyttningen. Reglerna om detta förslås få sin plats i detta nya tredje stycke till paragrafen. Beslutanderätten skall ligga hos allmän förvaltningsdomstol. Av 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar framgår att om det i lag föreskrivs att talan skall väckas vid allmän förvaltningsdomstol, skall det göras vid en länsrätt. Länsrättens domkrets är länet. För vissa länsrätter utgörs dock domkretsen av kommuner enligt föreskrifter i 6 § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet.

En förutsättning är att den som berörs av ärendet har starkast anknytning till den andra kommunen. Uttrycket ”starkaste anknytning” används i 12 § folkbokföringslagen (1991:481). Den praxis som utvecklas i det sammanhanget bör kunna vara till ledning även för tillämpningen av reglerna om överflyttning.

Ett ärende får flyttas över om den som berörs av ärendet har starkast anknytning till den andra kommunen och det med hänsyn till den enskildes önskemål och varaktigheten av hjälpbehovet framstår som lämpligt. De situationer där detta kan vara fallet har beskrivits i avsnitt 4.3. Det kan vara fråga om att vårdnadshavaren till ett barn, som är placerat i familjehem eller hem för

Ds 2001:47

Författningskommentarer

vård eller boende i en annan kommun, flyttar från hemkommunen. Det kan vara lämpligt att ärendet flyttas över till vårdnadshavarens nya hemkommun tidigare än som har sagts i andra stycket, särskilt om vårdnadshavaren har flyttat till den kommun där barnet befinner sig. En överflyttning kan i sådana fall bl.a. underlätta möjligheterna att verka för återförening mellan barnet och vårdnadshavaren. En överflyttning kan också ha positiva effekter på möjligheterna till en god uppföljning och tillsyn över familjehemsplaceringarna.

En överflyttning i motsatt riktning kan bli aktuell om en ung kvinna som genom kommunens försorg vistas i ett hem i en annan kommun själv får ett barn. Ansvaret för det nyfödda barnet bör då kunna flyttas över till samma kommun som har placerat modern och därefter har ansvaret för henne.

Till skillnad från den föreslagna schablonregeln i andra stycket gäller den nu aktuella inte bara barnfamiljer. Ett exempel kan vara att en vuxen person stadigvarande vistas i ett familjehem i en annan kommun eller att en person med funktionshinder efter ett biståndsbeslut i hemkommunen vistas i en bostad med särskild service i en annan kommun. Efter en långvarig vistelse i den andra kommunen kan det framstå som orimligt att ansvaret för biståndsinsatser stannar kvar hos den gamla hemkommunen. Familjebildning eller utträde i förvärvslivet kan ha lett till en stark anknytning till den andra kommunen. Samtidigt kan tidigare band till den gamla hemkommunen ha tunnats ut eller upphört. Kan kommunerna inte komma överens om en överflyttning i sådana här fall, ger den föreslagna regeln en möjlighet för länsrätten att ändå besluta om detta.

Ytterligare kan nämnas det fallet att en kommun enligt 11 kap. 4 § SoL slutför en utredning och fattar beslut, fast barnet (eller missbrukaren) har bytt vistelsekommun. Om vistelsen i den nya kommunen kan antas bli varaktig, kan det vara motiverat att flytta över ärendet genom beslut av länsrätten om kommunerna inte kommer överens.

Även om motiven till överflyttning enligt förslaget främst är den enskildes anknytning till den andra kommunen och hans

Författningskommentarer

Ds 2001:47

eller hennes önskemål är den enskilde inte part i målet i domstolen. Talan om överflyttning skall väckas av socialnämnden i den kommun där frågan om överflyttning har kommit upp, och motpart är socialnämnden i den andra kommunen.

Inte minst när det gäller hjälp- och stödinsatser för barn är det viktigt att en tvistig fråga om vilken kommun som skall ha ansvaret får en snabb lösning. Mål om överflyttning bör därför regelmässigt behandlas med förtur i de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Länsrättens beslut kan överklagas enligt vanliga regler. Det krävs dock prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten av beslut enligt socialtjänstlagen (16 kap. 5 § SoL). Med hänsyn till målens karaktär har det inte funnits skäl att föreslå att domstolarna skall kunna fatta interimistiska beslut.

I fjärde stycket har tagits in en bestämmelse enligt vilken den socialnämnd som beslutat om överflyttning eller väckt talan om detta är skyldig att lämna ut de uppgifter som behövs för att ett ärende skall kunna överlämnas. Uppgiftsskyldigheten bryter den sekretess som annars råder enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100).

2 §

I ett nytt tredje stycke föreslås regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer få möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om fördelningen av kommunernas ansvar i vissa fall. Be- stämmelsen har fått sin placering här, eftersom de fall det är fråga om har starkast samband med de fall som behandlas i första stycket. Avsikten är emellertid att även t.ex. utredningsfrågor skall kunna behandlas i de ytterligare föreskrifterna.

Bilaga 1

Socialdepartementet	Promemoria
	2001-04-03

Uppdrag angående ansvarsfördelningen mellan kommuner när en familj flyttar under pågående barnavårdsutredning eller om vårdnadshavaren flyttat under pågående placering och en omplacering blir aktuell

Bakgrund

Socialtjänstens yttersta ansvar innebär att socialnämnden skall se till att de barn som behöver samhällets skydd, stöd och hjälp får det. En kommun som påbörjat en utredning rörande ett barns förhållanden skall enligt 50 b § socialtjänstlagen slutföra utredningen och fatta beslut i ärendet även om barnet och dess familj flyttar från kommunen. Om den nya kommunen samtycker till det kan ärendet enligt 72 § flyttas över till den nya kommunen. Dessa bestämmelser har tillkommit i syfte att förtydliga kommunens ansvar för handläggningen av ett barnavårdsärende.

Socialdepartementet har i olika sammanhang bl.a. av ett antal länsstyrelser uppmärksammats på att det förekommer att kommuner tvistar om vilken kommun som har ansvar för familjer som flyttar under pågående utredning och där utredningen visar att det finns behov av insatser enligt socialtjänstlagen. Liknande svårigheter finns, enligt en skrivelse från länsstyrelsernas samtliga länsexperter (S1999/399/ST), gällande barn och ungdomar i familjehem där nuvarande lagstiftning om kommunens ansvar upplevs som motstridig.

Bilaga 1

Ds 2001:47

I direktkontakter med socialkonsulenter kommer problemet fram som en av de mest vanliga frågor som kommer från kommunerna. Kommuner vänder sig till länsstyrelsen för att få råd hur de skall agera och kommuner anmäler varandra till länsstyrelsen. Problemet är särskilt påtagligt när det gäller svåra barnavårdsärenden som inflyttningskommunen befarar skall medföra höga placeringskostnader. Enligt uppgift från såväl Socialstyrelsen som Svenska kommunförbundet är tvister mellan kommuner om tillämpningen av bestämmelsen i 50 b § vanliga.

I en interpellation 1998/99:341 (överflyttning av ärende mellan kommunerna) ställer Kent Härstedt två frågor till socialministern:

1.Vilka åtgärder är ministern beredd att vidta för att förhindra att sådana situationer uppstår (att två kommuner är oense om vilken kommun som har ansvaret för ett barnavårdsärende när familjen flyttar)?

2.Är ministern villig att verka för att få till stånd en lagändring som klargör kommunansvaret alternativt möjlighet till överprövning av nekande besked vid begäran om överflyttning av ärenden till annan kommun?

Uppdraget

En utredare ges i uppdrag att redogöra för omfattningen av dessa svårigheter, beskriva och analysera gjorda erfarenheter samt att överväga om åtgärder krävs för att komma till rätta med problemen kring den här typen av ärenden. Samråd bör ske med Kommittén mot barnmisshandel, länsstyrelserna, Svenska Kommunförbundet och Socialstyrelsen vilka samtliga har erfarenheter av de praktiska problem som finns i kommunerna vid tillämpningen av nuvarande bestämmelser.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti 2001.