Frågor kring 2009 års renskötselkonvention

Departementsserien 2016:27

ds 2016 27

Ds 2016:27

Näringsdepartementet

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Omslag: Regeringskansliets standard

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24486-9

ISSN 0284-6012

Bakgrund

Samerna är ett urfolk och rennäringen, som är en traditionell samisk näring, utgör en viktig del av den samiska kulturen. I Sverige och Norge är rennäringen förbehållen den samiska befolkningen. Det gränsöverskridande renbetet har förekommit under mycket lång tid och har stöd i sedvänja. Rättigheterna erkänns av båda staterna och har fått sitt starkaste uttryck i en bilaga till 1751 års gränstraktat mellan Sverige och Danmark- Norge, den s.k. Lappkodicillen. Mera detaljerade regler än de som anges i Lappkodicillen har senare tillkommit genom olika överens- kommelser mellan Sverige och Norge. Den senaste ingångna konventionen är 1972 års svensk-norska renbeteskonvention.

De svenska och norska regeringarna beslutade 1997 att upprätta en gemensam kommission, Renbeteskommissionen, som år 2001 avgav ett enigt betänkande med förslag till en ny konvention som innehöll ett områdesprotokoll i vilket betesområden för den gränsöverskridande renskötseln angavs. Under 2003 tillsattes på ömse sidor särskilda förhandlingsdelegationer. Förhandlingarna om en ny konvention kunde dock inte slutföras innan giltighetstiden för 1972 års konvention efter förlängning löpte ut vid utgången av april månad 2005.

Sedan den 1 maj 2005 finns således inget avtal mellan de två länderna utöver Lappkodicillen. Den är därför det enda folk- rättsliga dokument som avhandlar den gränsöverskridande renskötseln mellan Sverige och Norge. I Norge har dock antagits nationell lagstiftning som till innehållet motsvarar 1972 års konvention.

Under hösten 2005 återupptogs förhandlingarna och enighet om en ny konvention nåddes 2008. Konventionen undertecknades av ländernas jordbruksministrar den 7 oktober 2009.

För att konventionen ska kunna ratificeras, dvs. bli slutligt rättsligt bindande, måste konventionen godkännas av Sveriges riksdag och Norges storting. I Sverige utarbetades en departementspromemoria (Ds 2010:22), i vilken föreslogs dels nödvändiga författningsändringar, dels att riksdagen skulle godkänna konventionen. Departementspromemorian remitterades.

Remissutfallet var mycket blandat och mötte stark kritik från bl.a. samiskt håll, men även från andra betydelsefulla remissinstanser. De kritiska synpunkterna avsåg bl.a. områdes- protokollets utformning, promemorians bristande analys av intrånget i samernas civila rättigheter och protokollets förenlighet med bl.a. egendomsskyddet i regeringsformen, men också bristen på konsekvensanalys. Av remissvaren drogs slutsatsen att en omarbetning av författningsförslagen i departementspromemorian var nödvändig.

År 2012 träffades ländernas ansvariga ministrar, det svenska och norska sametinget, SSR (Svenska Samernas Riksförbund) samt NRL (Norske Reindriftssamers Landsforbund) för att diskutera hur man bäst skulle gå vidare med renskötselkonventionen. En överenskommelse träffades om att en samisk arbetsgrupp skulle tillsättas med representanter från de båda sametingen samt SSR och NRL.

Den samiska arbetsgruppen inkom 2014 med en skrivelse med förslag till ändringar i konventionen (se bilaga 5).

Under 2015 bjöd landsbygdsministern å sin och den norska mat- och lantbruksministerns vägnar in företrädare för den då upplösta samiska arbetsgruppen till ett dialogmöte om renskötselkonventionen. Vid detta möte, som genomfördes hösten 2015, gav de ansvariga statsråden sin syn på den samiska arbetsgruppens förslag. Det konstaterades att den samiska arbetsgruppen gjort ett gott arbete samtidigt som slutsatsen drogs att en del av den samiska arbetsgruppens förslag behövde granskas ytterligare.

I början av 2016 gav landsbygdsministern i uppdrag åt f.d. justitierådet Bertil Bengtsson att utreda dels de juridiska frågor som uppkommit i samband med remitteringen av promemorian, dels ytterligare analysera den samiska arbetsgruppens förslag (se bilaga 1). Härutöver har analysverksamheten Agrifood Economics Centre, som är ett samarbete mellan Sveriges lantbruksuniversitet

(SLU) och Ekonomihögskolan vid Lunds universitet, givits i uppdrag att beräkna de kostnader som kan uppstå för staten vid en ratificering av konventionen. Deras respektive uppdrag redovisas genom denna departementspromemoria.

Eftersom det är viktigt att arbetet med renskötselkonventionen präglas av öppenhet och dialog mellan berörda parter bjöd Närings- departementet i början av 2016 in en bred krets berörda, såväl samebyar och organisationer som myndigheter och kommuner, till dialogmöten. Totalt genomfördes tre regionala dialogmöten som syftade till att dels förankra och informera om arbetet med renskötselkonventionen, dels inbjuda till en diskussion om inriktningen på det fortsatta arbetet och ge berörda tillfälle att ge sina synpunkter på bl.a. den samiska arbetsgruppens förslag. De synpunkter, dels skriftliga dels muntliga, som framkom under dessa möten och också senare i skrift till departementet har delgivits Bertil Bengtsson för beaktande i hans utredning.

Till Näringsdepartementet

Den 20 januari 2016 fick jag i uppdrag att utreda vissa frågor med anledning av 2009 års konvention om gränsöverskridande renskötsel. Jag får nu överlämna promemorian Frågor kring 2009 års renskötselkonvention.

Stockholm i juni 2016.

Bertil Bengtsson

Innehåll

Förkortningar.....................................................................		11
Sammanfattning ................................................................		13
Författningsförslag .............................................................		19
1	Inledning..................................................................	23
2	Översikt av den föreslagna konventionslagstiftningen ....	29
3	Är konventionen förenlig med samernas
	självbestämmanderätt? ..............................................	31
4	Konventionens inverkan på samernas rättigheter...........	39
4.1	Allmänt ....................................................................................	40
4.2	Verkan på samernas sedvanerätt m.m....................................	40
4.3	Tillämpningen av rennäringslagen och Lappkodicillen ........	43
4.4	Ingrepp i renskötselrätten ......................................................	47
4.5	Koncessionsrenskötsel ...........................................................	49
4.6	Betestider.................................................................................	50
4.7	Giltigheten av äldre domar .....................................................	51
4.8	Jakt och fiske...........................................................................	53
4.9	Tillämpning av artikel 3 i konventionen? ..............................	54
4.10	Förhållandet till markägare och andra utomstående.............	55
		7

Innehållsförteckning

Ds 2016:27

5	Angeläget allmänt intresse? ........................................	59
6	Ersättningsfrågor .......................................................	63

6.1Ersättning för skada orsakad av konventionen och

	områdesprotokollet ................................................................	63
6.2	Andra ersättningsfrågor .........................................................	71
7	Renbetesnämnden och Överprövningsnämnden.............	75
7.1	Allmänt om nämnderna .........................................................	75
7.2	Förfarandet vid nämnderna....................................................	78
8	Den samiska arbetsgruppens förslag ............................	81
8.1	Allmänt....................................................................................	81
8.2	Artikel 2 ..................................................................................	82
8.3	Artikel 3 ..................................................................................	83
8.4	Artikel 4 ..................................................................................	84
8.5	Artikel 5 ..................................................................................	86
8.6	Artikel 6 ..................................................................................	86
8.7	Artikel 8 ..................................................................................	88
8.8	Slutsatser .................................................................................	88
9	Bör konventionen omförhandlas? .................................	91
10	Ikraftträdande och övergångsregler m.m. ......................	97
11	Ekonomiska och andra konsekvenser ...........................	99
12	Författningskommentar ............................................	101
Bilaga 1 Utredningsuppdraget ...................................................		111

Ds 2016:27		Innehållsförteckning
Bilaga 2	Ekonomiska konsekvenser av
	renskötselkonventionen – bilaga till promemoria
	Frågor kring 2009 års renskötselkonvention ..............	117
Bilaga 3	2009 års renskötselkonvention jämte bilagor .............	161
Bilaga 4	Kartor uppvisande svensk-norska
	konventionsområden enligt områdesprotokoll till
	2009 års renskötselkonvention ....................................	215
Bilaga 5	Den samiska arbetsgruppens förslag ...........................	223

Förkortningar

Ds	Departementspromemoria
ExprL	Expropriationslagen (1972:719)
HD	Högsta domstolen
NJA	Nytt juridiskt arkiv, avd. I
NOU	Norsk offentlig utredning
Prop	Proposition
RF	Regeringsformen
RNL	Rennäringslagen (1971:437)
SOU	Statens offentliga utredningar

Sammanfattning

Utredningsuppdraget, som framgår av bilaga 1 till promemorian, innebär att utreda och analysera en rad rättsliga frågeställningar angående 2009 års konvention om gränsöverskridande renskötsel (se bilaga 3 till promemorian), som avses komplettera den s.k. Lappkodicillen av 1751 – det enda dokument som nu reglerar den gränsöverskridande renskötseln. En bakgrund är den remisskritik som riktats mot ett tidigare förslag till konventionslagstiftning (Ds 2010:22), framför allt mot den omfördelning av renbetes- områden som konventionen innebär enligt det bilagda s.k. områdesprotokollet. Det ingår dock inte i uppdraget att föreslå ändringar i protokollet, något som skulle kräva en omfattande historisk utredning och särskild sakkunskap bl.a. angående renskötselfrågor.

I promemorian anges till en början vissa väsentliga utgångs- punkter. Samernas renskötselrätt har ett grundlagsskydd jämställt med äganderätten, och ingrepp i denna rätt på grund av konven- tionens bestämmelse får anses som en form av expropriation och behandlas i enlighet härmed bl.a. när det gäller ersättning. Vidare framhålls att det är viktigt att den gränsöverskridande renskötseln snarast regleras på ett mera ingående sätt och att en översyn därför i första hand bör inrikta sig på att ändra den föreslagna svenska lagen med anledning av konventionen – här kallad konventions- lagen – i stället för att förutsätta en tidsödande omförhandling av konventionen. Samtidigt bör en lagstiftning sikta till att mildra de allvarliga konsekvenser en omfördelning av betesmarken innebär för vissa samebyar. Genom förslaget till konventionslag regleras emellertid bara den gränsöverskridande renskötseln på svenskt område. I fråga om svenska samebyars renskötsel i Norge gäller konventionen och nationell norsk lagstiftning.

Sammanfattning

Ds 2016:27

Promemorian tar till en början upp en allmän invändning av närmast folkrättsligt slag som framförts vid remissbehandlingen, nämligen att förfarandet vid konventionens tillkomst skulle strida mot samernas rätt till självbestämmande i deras egenskap av urfolk.1 Framför allt åberopas då att samebyar som berörs av omfördelningen enligt områdesprotokollet inte samtyckt till in- greppet. Uppdraget innebär inte att utreda eventuella brister i omfördelningen. Allmänt kan sägas om protokollets tillkomst, att om man utgår från att ingreppet ska följa expropriationsregler, med åtföljande rätt till ersättning för de berörda samebyarna, för- farandet får anses godtagbart; samerna är inte sämre ställda än andra vid expropriation. Att märka är att ingreppet sker till förmån för andra samer – inte till förmån för exempelvis exploatörer eller andra företag. Eftersom inte enighet förelegat mellan norska och svenska samer om fördelningen av renbetesmarker har det varit nödvändigt att regeringarna gemensamt beslutat i denna fråga för att det alls skulle bli någon reglering av den gränsöverskridande renskötseln.

Härefter behandlas konventionens inverkan på samernas rättigheter i Sverige. Konventionen tar inte ställning till den rätt renskötare på grund av urminnes hävd eller sedvana kan ha till ett renbetesområde och kan inte anses påverka samebyarnas civil- rättsliga rätt till området. En omfördelning av betesområdena får ses som ett sådant upphävande på begränsad tid av renskötselrätten som behandlas i 26 § rennäringslagen (RNL). Den förlust av nyttjandet som konventionen i detta fall kan innebära ska ersättas enligt expropriationsregler. När i annat fall konventionen medför att en sameby får avbryta bruket av mark, behöver detta inte hindra att med tiden urminnes hävd eller sedvana kan åberopas, eftersom samebyn i detta fall torde kunna tillgodoräkna sig de norska samernas bruk av området på samma sätt som om det brukats av samebyn själv.

Konventionen bygger på tanken att den som bedriver renskötsel i det andra landet ska ha samma rättigheter och skyldigheter som renskötarna i detta land har enligt den nationella lagstiftningen. Rennäringslagen blir alltså i princip tillämplig på de norska samernas bruk, dock med vissa undantag som anges i konventions-

1 Tidigare har i svensk text använts termen ”ursprungsfolk”; numera talas om ”urfolk”.

Ds 2016:27

Sammanfattning

lagen. Enligt promemorian får denna ordning godtas. Konven- tionen innehåller emellertid ett särskilt skydd för den gränsöver- skridande renskötseln mot ingrepp som kan försvåra renskötseln i området. En regel om detta föreslås bli intagen i konventionslagen, där det tilläggs att om ingreppet trots allt får godtas ersättning ska utgå enligt expropriationsregler. Konventionens system får anses innebära att också äldre domar rörande betesområdena alltjämt gäller, en fråga som diskuterats i flera remissyttranden.

I fråga om jakt och fiske ska på samma sätt som beträffande renbete det norska renbetesdistriktet eller de norska renskötarna inträda i de rättigheter som rennäringslagen ger samebyn och dess medlemmar. Motsvarande ska gälla när svenska samebyar använder renbetesområden i Norge.

Beträffande konventionens betydelse för markägare och innehavare av särskild rätt till renbetesområdet betonas i promemorian att rättsförhållandet till dem inte ändras. Mark- ägarens rättigheter vid en ökad belastning på marken är desamma som om belastningen beror på den svenska samebyns bruk. I promemorian föreslås emellertid en särskild regel om ersättning av staten till sådana intressenter om deras markanvändning väsentligt försvåras, t.ex. genom nya stängselföreskrifter eller genom samarbetsavtal mellan norska och svenska samer som ökar bruket av området.

Vid remissbehandlingen har frågan ställts om den omfördelning av betesmarken som konventionen medför motiverats av angelägna allmänna intressen (2 kap. 15 § första stycket regeringsformen; RF). Enligt promemorian får man godta den uppfattning som ligger bakom konventionen, att hänsyn till rennäringen i stort påkallar en sådan ordning. I vart fall måste konventionens reglering av rättsförhållandena anses vara en fördel i jämförelse med det osäkra rättsläge som råder när de bara regleras av Lappkodicillen. Med tanke på detta och på den ersättning som utgår till drabbade samebyar torde också ingreppet få anses som proportionerligt; några omfattande skadeverkningar på samekulturen i stort eller på samernas livsförhållanden kan man inte vänta sig.

Som redan nämnts föreslås i promemorian att ersättning för det ingrepp konventionen innebär ska ges enligt expropriationsregler, vilket innebär att ersättning utgår med 125 procent av den förlust en sameby lider, närmast genom att mista bruket av ett område

Sammanfattning

Ds 2016:27

under konventionens giltighetstid. Förutsättningen är att samebyn haft renskötselrätt till området på grund av urminnes hävd eller sedvana. Samebyn ska dock inte behöva föra talan vid domstol om ersättning utan kan ansöka om ersättning hos regeringen. I händelse av tvist om ersättningsfrågan får denna avgöras av dom- stol enligt expropriationsregler. Också i övrigt ska sådana regler tillämpas bl.a. när det gäller rättegångskostnader. Den möjlighet konventionen ger att ingå samarbetsavtal med avvikelse från områdesprotokollet föreslås dock inte påverka ersättningen, närmast på grund av de praktiska komplikationer en sådan bedömning skulle medföra. Ersättning enligt expropriationsregler ska också utgå för skada genom förlängning av konventionens giltighetstid samt när gränsöverskridande renskötselrätt upphävs med stöd av 26 § rennäringslagen, något som kan drabba också den sameby som tidigare haft sedvanerätt till området. I denna del tillgodoses i huvudsak de synpunkter som man från samehåll framfört på konventionslagstiftningens utformning.

Enligt promemorian är förslaget rörande de nya nämnderna – Svensk-norska renbetesnämnden och Svensk- norska överpröv- ningsnämnden – väl anpassat för nämndernas uppgifter och får i stort sett godtas. I promemorian påpekas dock vissa möjliga förenklingar i förfarandet.

I promemorian behandlas också det förslag en samisk arbets- grupp lagt fram om vissa ändringar i konventionen. På en del väsentliga punkter, framför allt rörande ersättning, instämmer promemorian med arbetsgruppen men föreslår att vissa önskade regler i varje fall till en början i stället ska införas i konventions- lagen utan att konventionen ska behöva omförhandlas. I andra avseenden uppfattas arbetsgruppens förslag som inte helt nödvändiga förtydliganden av konventionens regler; de utgör i varje fall inte tillräckliga skäl för en omförhandling av konven- tionen. Möjligheten framhålls att vissa av de föreslagna reglerna i stället tas in i det förslag till nordisk samekonvention som för närvarande behandlas i överläggningar mellan de svenska, norska och finländska regeringarna.

När man ska avgöra om konventionen ska ratificeras med nuvarande innehåll eller omförhandlas, får man väga mot varandra å ena sidan de fördelar för rennäringen i stort som konventionen kan väntas medföra, å andra sidan – utom kostnaderna för det allmänna

Ds 2016:27

Sammanfattning

– de nackdelar den kan innebära för vissa samebyar trots generösa ersättningsregler. Detta är delvis en politisk avvägning. I vart fall framstår konventionen som förenlig med samernas egendomsskydd och folkrättsliga principer. Skulle konventionen ratificeras, bör särskilda åtgärder vidtas för att mildra de allvarliga konsekvenser en omfördelning av renbetesmark kan medföra för dessa samebyar, bl.a. genom att man från statens sida verkar för att samarbetsavtal träffas i god tid före ikraftträdandet. I händelse av en omförhand- ling bör, utöver ändringar i områdesprotokollet, även vissa ändringar i konventionstexten komma i fråga, såsom en regel om att vid intrång i rätt till renskötsel ersättning ska utgå enligt nationella regler om expropriation.

Rörande de ekonomiska konsekvenserna av den föreslagna lagstiftningen hänvisas till en särskild utredning, intagen i bilaga 3 till promemorian.

Avslutningsvis läggs fram ett förslag till konventionslag, jämte författningskommentar. Förslaget innebär vissa ändringar i för- hållande till lagförslaget i 2010 års promemoria.

Författningsförslag

Förslag till lag med anledning av konventionen den 7 oktober 2009 mellan Sverige och Norge om gränsöverskridande renskötsel

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Konventionen den 7 oktober 2009 mellan Sverige och Norge om gränsöverskridande renskötsel och därtill hörande bilagor ska, i den mån bestämmelserna avser område i Sverige, gälla som lag här i landet, med undantag för artiklarna 33 och 34 i konventionen.

Bestämmelserna om användningen av områden i det områdes- protokoll som fogats till konventionen tillämpas efter särskilt beslut av regeringen. Bestämmelsen i 49 § områdesprotokollet ska inte gälla som svensk lag.

Konventionen är avfattad på svenska och norska. Konventionen med bilagor har den lydelse som framgår av bilaga 1 till denna lag.

2 § Tillämpning av konventionen och denna lag ska vara förenlig med samernas rättigheter som urfolk enligt folkrättsliga grund- satser.

3 § När norska renbetesdistrikt bedriver gränsöverskridande renskötsel enligt konventionen, gäller rennäringslagen (1971:437) i tillämpliga delar, med undantag för 1, 3–15, 23–24 §§, 28 § andra stycket, 31 § andra stycket, 34–64, 66–82 §§, 94 § 5–8, 95 § 2 och 97 §. Rennäringslagen är inte heller tillämplig om annat anges i konventionen.

Vid tillämpningen av rennäringslagen ska med

–sameby eller medlem i sameby jämställas renbetesdistrikt i Norge eller medlem i sådant renbetesdistrikt.

Författningsförslag

Ds 2016:27

–betesområde jämställas område som avses med artiklarna 6 och 7 i konventionen,

–renskötselrätt jämställas rätt att bedriva gränsöverskridande renskötsel enligt konventionen,

–rätt till jakt och fiske enligt 25 § jämställas rätt till jakt och fiske enligt konventionen, och

–samebys styrelse jämställas det organ som på motsvarande sätt representerar renbetesdistriktet i Norge.

Omfattar gränsöverskridande renskötsel ett område där koncessionsrenskötsel får bedrivas enligt 85 § rennäringslagen får ett norskt renbetesdistrikt söka tillstånd till sådan renskötsel. Om förutsättningar för tillstånd och renskötselns bedrivande gäller då även 85–89 §§ rennäringslagen.

4 § Regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för en kommun att lämna information till Svensk-norska renbetes- nämnden eller Svensk-norska överprövningsnämnden i frågor som rör den gränsöverskridande renskötseln i Sverige.

En muntlig förhandling i Överprövningsnämnden ska vara offentlig, om inte särskilda skäl talar mot detta.

5 § Tillsyn över att behovet av renbete tryggas enligt 48 § i det till konventionen bilagda områdesprotokollet utövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

6 § Bestämmelserna i skadeståndslagen (1972:207) om skade- ståndsansvar för det allmänna tillämpas på motsvarande sätt i fråga om talan om ersättning på grund av beslut av Svensk-norska renbetesnämnden eller Svensk-norska överprövningsnämnden enligt artikel 30 i konventionen.

Regeringen meddelar föreskrifter i fråga om den domstol där en talan som enligt artikel 30 ska föras i Sverige ska väckas.

Ds 2016:27

Författningsförslag

inom tio år från det denna lag har trätt i kraft. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om ansökningsförfarandet.

Rörande ersättning för mistat nyttjande av renbetesområde, rättegång i ersättningsmål och betalning av ersättningen gäller regler i expropriationslagen (1972:719).

När ersättning bestäms enligt andra stycket beaktas inte inverkan av samarbetsavtal som ingås enligt artikel 7 i konventionen.

8 § Om giltighetstiden för konventionen förlängs enligt artikel 34 i konventionen och det genom förlängningen uppkommer skada för rennäringen på svenskt område med hänsyn till en rätt till renskötsel som förelåg innan konventionen trädde i kraft, har den som förorsakats skadan rätt till ersättning av staten efter ansökan till regeringen. Ansökningen ska göras inom tre år från det en ny giltighetsperiod börjat löpa enligt artikel 34 i konventionen. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om ansöknings- förfarandet.

I fråga om ersättningen tillämpas 7 § andra och tredje stycket.

9 § När en myndighet prövar tillåtligheten av en åtgärd inom ett område där gränsöverskridande renskötsel förekommer ska området om möjligt skyddas mot ingrepp som kan väsentligt försvåra renskötseln eller i vart fall behovet av renbete tryggas på annat sätt. Kan detta inte ske ska ersättning betalas enligt vad som sägs i 28 och 29 §§ rennäringslagen.

10 § Medför konventionen att pågående markanvändning inom ett berört renbetesområde väsentligt försvåras för fastighetsägaren eller för en innehavare av särskild rätt till fastigheten, ska staten betala ersättning för uppkommen skada. Talan ska väckas vid mark- och miljödomstol inom tio år från det denna lag trätt i kraft.

Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

Genom lagen upphävs lagen (1972:114) med anledning av konventionen den 9 februari 1972 mellan Sverige och Norge om renbetning.

1 Inledning

Renskötselrätten i Sverige regleras av rennäringslagen (1971:437; RNL). Enligt 1 § har den som är av samisk härkomst rätt att enligt bestämmelserna i lagen använda mark och vatten till underhåll för sig och sina renar. Rätten tillkommer enligt samma paragraf den samiska befolkningen och grundas på urminnes hävd. Den får utövas av den som är medlem av sameby. Området där renskötsel får bedrivas anges närmare i 3 §; den får ske hela året i vissa områden (huvudsakligen fjällmarker) och vintertid i vissa andra områden, som omfattar större delen av Norrland. För renskötsel finns samebyar med särskilda betesområden. Samebyn ska för medlemmarnas gemensamma bästa ombesörja renskötseln inom byns betesområde (15 §). I lagen anges närmare hur renskötsel- rätten får utövas.

Renskötselrätten är på detta vis en särskild typ av nyttjanderätt till mark, som i motsats till andra nyttjanderätter inte regleras i jordabalken. Den har vissa särdrag; bl.a. grundas den inte på avtal utan på urminnes hävd och regleras närmare i rennäringslagen (se 1 §), den gäller vidare på obegränsad tid, och den kan inte överlåtas.

Renskötsel förekommer också i stora delar av Norge och följer där liknande, men inte helt samma, regler som i Sverige. Traditionellt har svenska samer använt betesmark på norskt område och norska samer använt mark i Sverige och Finland. Sådan gränsöverskridande renskötsel har sin traktaträttsliga grund i den s.k. Lappkodicillen av 1751, fogad till gränstraktaten mellan länderna, och den har senare närmare reglerats i flera svensk-norska renbeteskonventioner, den senaste av 1972. År 2002 avgav en gemensam svensk-norsk kommission, Renbeteskommissionen, ett betänkande med förslag till en ny konvention. Förhandlingarna om denna kom dock inte att slutföras innan 1972 års konvention

Inledning

Ds 2016:27

upphörde att gälla år 2005. Det gränsöverskridande renbetet regleras sedan dess enbart av Lappkodicillen. Denna hänvisar här till sedvanan, något som man på norskt håll haft svårt att acceptera; det har åberopats att norska renbetesdistrikt bara i ringa utsträck- ning kunnat upparbeta sedvanerättsligt bete på svenska områden.

Efter återupptagna förhandlingar uppnådde regeringarna enighet om en konvention som skulle ersätta 1972 års konvention, varvid ett bifogat s.k. områdesprotokoll innebar vissa förändringar i ren- betesområdena. Konventionen undertecknades av ländernas jord- bruksministrar den 7 oktober 2009 men har ännu inte godkänts av den svenska riksdagen och det norska stortinget. Ett förslag till lagstiftning om riksdagens godkännande lades fram i departements- promemorian Ds 2010:22 Renskötselkonventionen (i fortsätt- ningen kallad 2010 års promemoria). I promemorian föreslogs en lag med anledning av konventionen den 7 oktober 2009 mellan Sverige och Norge om gränsöverskridande renskötsel (konven- tionslagen). Enligt 1 § skulle konventionen gälla som lag här i landet. Konventionslagen reglerade endast samernas rättigheter på svenskt område; rörande den gränsöverskridande renskötseln i Norge skulle konventionen och norsk nationell lag tillämpas.

Efter remissbehandling, där förslaget mötte åtskillig kritik, tillsattes en samisk arbetsgrupp med representanter för sameting och sameorganisationer i de båda länderna. Arbetsgruppen lade år 2014 fram ett förslag till vissa ändringar i konventionen. Senare har Näringsdepartementet hållit s.k. dialogmöten med represen- tanter för sameorganisationer och samebyar, där också man framfört kritiska synpunkter på konventionslagstiftningen och den rättsliga situationen för samebyarna.

Enligt utredningsuppdraget, som bifogats promemorian (se bilaga 1), ska analyseras en rad frågor, sammanfattningsvis framför allt följande:

–De rättsliga effekterna av konventionens genomförande.

–Grundlagsenligheten i den omfördelning av betesmark som konventionen innebär.

–Reglerna om ersättning av staten för mistat renbete m.m.

Ds 2016:27

Inledning

–Utformningen av de nämnder – Svensk-norska renbetes- nämnden och Svensk-norska överprövningsnämnden – som enligt konventionen ska hantera uppkommande renbetesfrågor.

–De ändringsförslag som den samiska arbetsgruppen lagt fram.

–Eventuellt behov av författningsändringar eller ändringar i konventionen.

Vidare sägs att under arbetet Sveriges folkrättsliga förpliktelser ska beaktas.

Utredningsuppdraget får uppfattas så att det endast gäller rättsförhållandena på svenskt område. Någon analys kommer inte att ske rörande svenska samebyars rättsställning i enligt norsk rätt. Inte heller ingår det i uppdraget att pröva det närmare innehållet av områdesprotokollet; någon ändring av detta kan inte ske utan en omförhandling av konventionen.

I denna promemoria ska de nämnda frågorna tas upp. Först ska emellertid göras en översikt av den föreslagna konventionslag- stiftningens innehåll (avsnitt 2) och behandlas en allmän folk- rättslig fråga, som framförts från flera håll vid remissbehandlingen och inte gärna kan förbigås: om förfarandet vid lagstiftningens tillkomst är förenligt med samernas självbestämmanderätt i egenskap av urfolk (avsnitt 3).

Redan här bör anges en utgångspunkt för utredningens följande resonemang. Väsentligt är att renskötselrätten har ett egendoms- skydd enligt 2 kap. 15 § regeringsformen, vilket motsvarar skyddet för äganderätten (se NJA 1981 s.1, där Högsta domstolen slog fast detta förhållande). Vad som skyddas är alltså den speciella nyttjanderätt som renskötselrätten utgör. Av 2 kap. 15 § första stycket framgår att ingrepp i rättigheten bara tillåts om det motiveras av angelägna allmänna intressen, och tas rättigheten i anspråk ska full ersättning utgå enligt andra stycket. Av samma bestämmelse framgår att också inskränkningar i en samebys rätt att råda över renskötselrätten ska ersättas, om de innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras på det aktuella området eller annars medför betydande skada. Skillnaden mellan de båda ersätt- ningsfallen är alltså att i det första fallet rättigheten överförs till någon annan, tillfälligt eller definitivt, medan i det andra nyttjanderätten består men inte kan utnyttjas liksom tidigare.

Inledning

Ds 2016:27

Det står också klart att renskötselrätten omfattas av egen- domsskyddet i Europakonventionen och på samma sätt är skyddad av konventionen (se artikel 1 i första tilläggsprotokollet).

Renskötselrätten gäller oberoende av lagstiftning, även om denna preciserar rättens närmare innehåll, och grundas på urminnes hävd (se 1 § RNL) eller i vissa fall på sedvana (jfr NJA 2011 s. 109). När samer på grund av konventionen tvingas avstå från bruket av renbetesmark på grund av ett beslut av det allmänna – den svenska regering som ingått avtal om konventionen – måste detta ses som ett sådant avstående från egendom som behandlas i 2 kap. 15 § första stycket RF, alltså en form av expropriation. Av 2 kap. 15 § andra stycket följer då att full ersättning ska utgå för en sådan särskild rätt som renskötselrätten.

Som framgår av fortsättningen är ett genomgående drag i remisskritiken av 2010 års promemoria att frågan om samernas egendomsskydd och tillämpning av expropriationsregler ägnats alltför liten uppmärksamhet. Invändningar av detta slag har utvecklats bl.a. i remissyttranden av Kungliga Tekniska Högskolan (avdelningen för fastighetsvetenskap), Sveriges advokatsamfund, Sametinget, Svenska Samernas Riksförbund och åtskilliga same- byar.

En annan allmän synpunkt bör också framhållas inledningsvis. Som framgår av uppdraget ska bl.a. diskuteras eventuella ändringar i konventionslagen eller i konventionen. Med tanke på den tid som gått sedan konventionen tillkom och vikten av att rättsläget vid gränsöverskridande renskötsel regleras på ett mera ingående sätt än bara genom Lappkodicillen finns det skäl att i första hand inrikta eventuella ändringsförslag på konventionslagen; i den mån berörda samebyar behöver ytterligare skydd för sina intressen bör detta helst ske genom denna lag. En omförhandling av själva konventionen kan leda till en betydande fördröjning av den lagstiftning som behövs rörande dessa frågor. Som framhållits av bl.a. Sametinget och Svenska Samernas Riksförbund är det angeläget att en konvention snarast bör träda i kraft. Promemorian återkommer i flera sammanhang till denna synpunkt.

Vid remissbehandlingen och i den samiska arbetsgruppens utkast har föreslagits flera regler som särskilt skyddar den gräns- överskridande renskötseln. Allmänt kan sägas att motsvarande synpunkter gör sig gällande beträffande svensk renskötsel över-

Ds 2016:27

Inledning

huvudtaget. När det inte gäller att uppfylla de folkrättsliga förpliktelser som konventionen innebär bör en lagstiftning snarare ta sikte på mera allmänna regler till renskötselns skydd än att sätta norska samers bruk av svenska betesområden i en särställning. En ledande tanke bakom konventionen är likställighet mellan samer från de båda länderna (se bl.a. avsnitt 4.3 nedan), och denna syn- punkt bör prägla också konventionslagstiftningens detaljer.

Som framgått innebär uppdraget inte någon fullständig omprövning av förslaget i 2010 års promemoria. I åtskilliga delar har förslaget lämnats utan egentlig kritik vid remissbehandlingen och i den senare diskussionen, och det saknas då anledning att närmare gå in på promemorians innehåll i det följande.

2Översikt av den föreslagna konventionslagstiftningen

Konventionen jämte bilagor bifogas denna promemoria som bilaga 3. Den innebär i stora drag följande i nu aktuella delar. Den reglerar gränsöverskridande renskötseln mellan Norge och Sverige, varvid den gäller för sameby eller renskötare i Sverige och för norska renbetesdistrikt eller renskötare i renbetesdistrikt (artikel 1). Dess syfte är att främja och utveckla samarbetet över gränserna så att renbetet utnyttjas på ett sätt som ger en långsiktigt bärkraftig renskötsel; den ska tillämpas så att den inte hindrar att renskötseln anpassas till den allmänna samhällsutvecklingen (artikel 2). Gränsöverskridande renskötsel ska bedrivas i enlighet med de rättigheter och skyldigheter som följer av nationell rätt, om inte annat anges i konventionen (artikel 3). Vid prövning angående tillstånd till en åtgärd rörande område som får användas för gränsöverskridande renskötsel ska tillses att området så långt möjligt skyddas mot ingrepp som påtagligt kan försvåra renskötseln i området; om åtgärden ändå tillåts, ska behovet av renbete tryggas eller, om detta inte är möjligt, ersättning utgå enligt nationell rätt (artikel 4). Nya regler ges om två ständiga svensk-norska organ för prövning av frågor om konventionens tillämpning, Renbetesnämnden och Överprövningsnämnden (artikel 5). Svenska samebyar och norska renbetesdistrikt får använda områden i det andra landet för renskötsel på sätt som anges i det områdesprotokoll som utgör bilaga till konventionen (artikel 6). Sameby och renbetesdistrikt får ingå ett s.k. samarbetsavtal som innebär avvikelse från områdesprotokollet rörande områden där någon av parterna enligt nationell rätt eller konventionen får bedriva renskötsel, dock bara angående de i renskötseln ingående rättigheterna. Sådana avtal får inte innebära

Översikt av den föreslagna konventionslagstiftningen

Ds 2016:27

betydande olägenhet för andra berörda intressen. De ska fastställas av Renbetesnämnden för att bli gällande. Konventionens regler gäller i tillämpliga delar sålunda fastställda områden. Om ett avtal upphör ska områdesprotokollet gälla (artikel 7).

De betesområden som anges i områdesprotokollet eller i samarbetsavtal innebär inget ställningstagande eller uttryck för staternas uppfattning om den samiska sedvanerättens omfattning; konventionen påverkar sålunda inte en på sedvana grundad rätt som renskötare från det ena landet har i det andra landet. Prövning av sedvanerättens omfattning begränsas inte av konventionen utan sker på grundval av privaträtten (i Sverige regler om urminnes hävd, i Norge om alders tids bruk). Talan om sedvanerätt i det andra landet utöver vad som anges i områdesprotokollet får föras vid domstol, varvid rättskraftig dom går före konventionen. Berörda renskötare ska ges möjlighet att utnyttja rätten enligt sådan dom, eller om detta inte är möjligt få ekonomisk ersättning enligt nationell rätt (artikel 8.)

I en rad ytterligare artiklar ges regler om vissa särskilda rättig- heter för den gränsöverskridande renskötseln (artikel 9 och 10), om organisationen av de omtalade nämnderna (artikel 11–23; se härom närmare avsnitt 7 nedan), om återföring av renar och om överträdelser (artikel 24–28) samt vissa andra särskilda bestäm- melser (artikel 29–31). Slutligen anges ikraftträdande och giltig- hetstid: 30 år från ikraftträdandet med förlängning tio år om den inte sagts upp senast fem år före trettioårstidens utgång och sedan ytterligare förlängning med tio år åt gången om den inte sagts upp senast två år före utgången av löpande tioårsperiod.

I konventionslagen – alltså förslaget i Ds 2010:22 till lag med anledning av konventionen – sägs bl.a. konventionen jämte bilagor

– inbegripet områdesprotokollet – ska gälla som lag här i landet (1 §). Rennäringslagen ska, med åtskilliga undantag, tillämpas vid gränsöverskridande renskötsel (2 §; se närmare nedan avsnitt 4.3). Om genom lagen uppkommer skada eller olägenhet för rennär- ingen på svenskt område med hänsyn till tidigare rätt till renskötsel utgår ersättning från staten, dock inte för skada eller olägenhet till följd av samarbetsavtal enligt artikel 7 i konventionen. Talan ska väckas inom 10 år från lagens ikraftträdande (6 §). Ersättning ska utgå i visst fall också om konventionen förlängs (7 §).

3Är konventionen förenlig med samernas självbestämmanderätt?

Promemorians bedömning: Trots att inte alla berörda same- byar samtyckt till den tillfälliga omfördelning av renbetesmarker som konventionen innebär får denna anses godtagbar från folkrättslig synpunkt, under förutsättning att ersättning utgår enligt expropriationsregler.

En allmän invändning mot konventionen som framförts vid remiss- behandlingen är av folkrättsligt slag. Samerna erkänns som ett urfolk i Sverige, även om vi inte har tillträtt ILO-konventionen om urfolk och stamfolk i självstyrande länder. Bl.a. innehåller FN- konventionen om civila och politiska rättigheter av 1966 bestämmelser om rätt till självbestämmande. Enligt artikel 1 i FN- konventionen har alla folk rätt till självbestämmande och får i kraft av denna rätt fritt bestämma sin politiska ställning och fritt fullfölja sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling. Alla folk får för sina egna ändamål fritt förfoga över sina egna naturrikedomar och naturtillgångar, dock inte till men för förpliktelser som härrör från det internationella ekonomiska samarbetet, som vilar på principen om det gemensamma intresset och den internationella rätten. Ett folk får inte i något fall berövas sina möjligheter till försörjning. Att även ett urfolk som samerna går in under FN-konventionens begrepp ”folk” torde numera vara erkänt.1 – I sammanhanget kan

1 Se här den ingående diskussionen i utkast till nordisk samekonvention av den 26 oktober 2005, särskilt s. 176 ff och bilaga 2, utredning rörande ekonomiska konsekvenser av konventionen.

Är konventionen förenlig med samernas självbestämmanderätt?

Ds 2016:27

också nämnas artikel 26, som förbjuder all form av diskriminering, och artikel 27, som föreskriver rätt för bl.a. etniska minoriteter att odla sin egen kultur.

Här bör också nämnas 2005 års utkast till nordisk same- konvention, där det i artikel 3 under rubriken ”Rätt till själv- bestämmande” sägs: ”Samerna har rätt till självbestämmande som ett folk i överensstämmelse med folkrättens regler och bestämmelserna i denna konvention. Så långt det följer av dessa regler och bestämmelser har det samiska folket rätt att själv bestämma om sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling och att för sina egna syften själv förfoga över sina naturtillgångar.”

En mera konkret regel i frågan är artikel 16, som bl.a. föreskriver förhandlingar med sametinget innan offentlig myndighet fattar beslut i angelägenheter av väsentlig betydelse för samerna. Särskilda regler om förhandlingar rörande beslut om naturresurser finns i artikel 36. – Överläggningar pågår för närvarande mellan de berörda staterna om den slutliga utformningen av nordisk samekonvention.

År 2007 antog FN:s generalförsamling en förklaring om urfolks rättigheter (Declaration on the Rights of Indigenous Peoples). Bl.a. innehåller den följande. Artikel 3 föreskriver att urfolk har rätt till självbestämmande och därför fritt kan ”determine their political status and freely pursue their economic, social and cultural development”. I artikel 3 talas om rätt till självbestämmande för urfolken bl.a. ”in matters relating to their internal and local affairs.” I artikel 10 sägs: “Indigenous peoples shall not be forcibly removed from their lands or territories. No relocation shall take place without the free, prior and informed consent of the indigenous peoples concerned and after agreement on just and fair compensation and, where possible, with the option of return.” Artikel 26 förklarar att urfolk har rätt till mark och naturresurser som de har ”traditionally owned, occupied, or otherwise used or acquired” och att de har rätt ”to own, use, develop and control the lands, territories and resources that they possess by reason of traditional ownership or other traditional occupation or use, as well as those which they have otherwise acquired”; staterna ska ge juridiskt erkännande och skydd åt dessa marker och naturresurser. Enligt artikel 27 har urfolk rätt till en rättvis, oberoende, opartisk och öppen process rörande deras markrättigheter och att delta i denna process. I artikel 28 sägs att urfolken har rätt till åter-

Ds 2016:27

Är konventionen förenlig med samernas självbestämmanderätt?

ställande eller rättvis och rimlig kompensation för mark och naturresurser som de har traditionellt ägt eller använt och som har blivit ”confiscated, taken, occupied, used or damaged” utan deras fria och informerade samtycke; kompensationen kan ske i form av likvärdig mark eller likvärdiga naturresurser eller i pengar. – Sverige har liksom övriga nordiska länder röstat för förklaringen, dock med en röstförklaring där det bl.a. framhålls att enligt den svenska regeringen individuella rättigheter tar över sådana kollektiva rättigheter som anges i förklaringen samt att frågan om samernas självbestämmanderätt inte kan skiljas från frågan om deras landrättigheter; vid en lagstiftning får en avvägning göras mellan intressen hos olika grupper som bebor samma områden i norra Sverige. – Förklaringen om urfolks rättigheter är inte juridiskt bindande och antogs genom omröstning; i vissa delar kan den dock anses ge uttryck för en allt vanligare politisk och folkrättslig syn på urfolksfrågor. Bl.a. har principerna i förklaringen legat bakom förslaget till nordisk samekonvention.2

Synpunkten att samerna själva borde bestämma över sina interna angelägenheter har i svensk rätt kommit till uttryck särskilt genom ändringar i rennäringslagen och i sametingslagen (1992:1433) år 2006. Då överfördes vissa uppgifter som tidigare ankommit på statlig myndighet till Sametinget, bl.a. att besluta om indelning av byområden (7 § RNL). En tanke bakom denna reform var att samerna så långt möjligt skulle ha bestämmanderätt över frågor som rör samiska förhållanden. Syftet var att successivt öka samernas självbestämmande genom att undan för undan ge Same- tinget som myndighet flera uppgifter.3

Under hänvisning till grundsatsen om självbestämmanderätt har nu frågan väckts om det är förenligt med folkrätten att Sverige och Norge träffar överenskommelse som ingriper i samernas rättigheter utan att de berörda samerna samtyckt. Invändningar mot detta förfarande har utvecklats i remissyttranden bl.a. av Diskrimi- neringsombudsmannen, Sveriges advokatsamfund, Sametinget, Svenska Samernas Riksförbund samt ett flertal samebyar och andra

2Se Nordisk samekonvensjon. Utkast fra finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppe avgitt

26oktober 2005 s. 181 ff, med redogörelse för den nordiska inställningen under förarbetena till förklaringen, och även NOU 2007:13 s. 188 f.

3Se prop. 2005/06:86 s. 36 ff.

Är konventionen förenlig med samernas självbestämmanderätt?

Ds 2016:27

sameorganisationer. Vid dialogmötena har liknande synpunkter betonats från samernas sida.

Som framgått vid remissbehandlingen av 2010 års promemoria och vid de senare dialogmötena skulle den omfördelning av betesmark som områdesprotokollet innebär medföra stora svårig- heter för renskötseln i flera samebyar; det är oklart i vilken utsträckning bristerna kan avhjälpas genom samarbetsavtal. Det ligger emellertid utanför utredningsuppdraget att ta upp frågan om ändringar i områdesprotokollet, något som förutsätter en omförhandling av konventionen. Här kan bara behandlas den principiella frågan om förfarandet vid konventionens tillkomst kan godtas. Den bör bedömas mot bakgrund av konventionens förhistoria och närmare innehåll.

Konventionsförslaget bygger till stor del på det nämnda betänkandet av 2001 av den svensk-norska renbeteskommissionen, som tillsattes år 1997. I kommissionen och i det sakutskott som skulle närmare undersöka de aktuella betesförhållandena ingick flera representanter för svenska och norska samer. Under arbetets gång hördes renskötande samer i stor utsträckning. Kommissionen avgav år 2001 ett enhälligt betänkande, som innebar en viss omfördelning av renbetesområden mellan svenska och norska samer. Vid remissbehandlingen tillstyrktes förslaget av bl.a. det svenska sametinget, som dock betonade vikten att beakta svenska samers sedvanerätt till norska områden vid kommande för- handlingar. En viss detaljkritik förekom från Svenska samers riksförbund och en del samebyar. De norska remissinstanserna – bl.a. Norske Reindriftssamers Landsforbund och det norska Sametinget – var mera uttalat negativa. Efter nya förhandlingar, som under en tid avbröts, nåddes enighet om en ny konvention, som undertecknades den 7 oktober 2009. I den svenska delega- tionen vid förhandlingarna deltog en representant för Sametinget och en för Svenska Samers Riksförbund. Det framgår av materialet att i samband med de nya förhandlingarna åtskilliga sammanträden hållits med representanter för svenska och norska samer.

Till en början bör framhållas att renskötselkonventionen kan ses som ett utslag av sådant internationellt samarbete som enligt den förut nämnda FN-konventionen kan medföra undantag från urfolkets rätt att fritt förfoga över sina egna naturtillgångar. Det gäller en reglering som enbart berör förhållandet mellan norska och

Ds 2016:27

Är konventionen förenlig med samernas självbestämmanderätt?

svenska samer; i vissa fall kommer svenska samebyar att få temporärt avstå från sin mark till förmån för norska samer och omvänt. Förhållandena vid sådan gränsöverskridande renskötsel har fram till år 2005 reglerats av liknande konventioner mellan de båda staterna och av Lappkodicillen, som också bygger på överenskommelse mellan dem. Hade det gällt en näring som även andra svenska och norska medborgare fått utöva, skulle det knappast råda något tvivel om att staterna genom en ny konvention skulle kunna reglera området där näringen skulle få bedrivas. Konventionen skulle få verkan som en expropriation, men om grundlagsreglerna om sådana ingrepp iakttogs skulle inte några invändningar kunna göras mot förfarandet.

En sameby får lika väl som andra juridiska personer räkna med att bli utsatt för expropriation och liknande ingrepp i den utsträckning grundlagen och folkrätten tillåter. Ett längre gående egendomsskydd är inte känt i svensk rätt. Det kan framhållas att artikel 28 i den nämnda förklaringen om urfolks rättigheter förutsätter att expropriation kan ske av urfolkets mark mot ersätt- ning i pengar. Det finns skäl att hävda att samerna i särskilt hög grad skulle vara beroende av sina markrättigheter,4 men det saknas stöd för att detta skulle vara ett hinder för expropriation. En annan sak är att samernas ställning som urfolk motiverar att regeringarna vid ett expropriationsbeslut tar särskild hänsyn till skyddet för deras kultur och försörjning; man får skärpa kravet på propor- tionalitet mellan ingreppets ändamål och dess konsekvenser. Samtidigt medför den omständigheten att ingreppet sker enbart till förmån för andra samer att det inte kan likställas med den oftare diskuterade situationen när urfolkets mark exproprieras för att främst tillgodose andra gruppers eller exploatörers intressen.

Vad som särskilt kritiserats är som sagt att staterna reglerat frågor som inte angår andra än samer utan att alla de berörda samebyarna godkänt överenskommelsen. Uppfattar man ärendet som en expropriation är dock detta förhållande naturligt; exprop- riation förekommer ju typiskt sett just i sådana fall där en fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt inte går med på att

4 Se om denna fråga Mattias Åhrén, To What Extent Can Indigenous Territories be Expropriated? i Indigenous Rights in Scandinavia (edited by Christina Allard and Susann Funderud Skogvang, 2015) s. 173 ff.

Är konventionen förenlig med samernas självbestämmanderätt?

Ds 2016:27

mark tas i anspråk. Vad som krävs enligt allmänna förvaltnings- rättsliga principer är bara att berörda parter får tillfälle att yttra sig.5 Som framgått har vidare flera representanter för samerna i de båda länderna – bl.a. för det svenska Sametinget – medverkat vid till- komsten av konventionen, och samer har i åtskilliga andra samman- hang kunnat framföra önskemål om regleringen av den gränsövers- kridande renskötseln, också när det gällt den mera detaljerade fördelningen av betesmark. Det kan dessutom framhållas att någon enighet inte rått mellan svenska och norska samer rörande betes- rätten vid den gränsöverskridande renskötseln. Staterna har sökt åstadkomma en lämplig och juridiskt hållbar kompromiss mellan stridiga intressen. Att även andra än samer medverkat när denna kompromiss har uppnåtts kan inte gärna anses som ett brott mot principen om urfolks självbestämmanderätt, lika litet som om tvisten avgjorts av en domstol utan dominerande samiskt inslag. Om varje svensk sameby och varje norskt renbetesdistrikt skulle ha samtyckt till fördelningen av renbetesmark skulle en renskötsel- konvention inte kunnat åstadkommas inom överskådlig tid.

Enligt den kompromiss som konventionen inneburit har vidare de berörda samebyarna, renbetesdistrikten och renskötarna fått möjlighet att genom överenskommelser avvika från den fördelning av betesområden som områdesprotokollet föreskriver. Det innebär att samer från båda länderna har möjlighet att rätta till konven- tionens bestämmelser förutsatt att de kan uppnå enighet om ändringen. I annat fall återstår möjligheten att gå till domstol. Som nämnt innehåller konventionen en uttrycklig regel om att den inte påverkar de på sedvana grundade rättigheter som renskötare från det ena landet har i det andra landet (artikel 8).

Resultatet blir att förfarandet haft sådana syften och gett samerna ett sådant inflytande att det måste anses godtagbart också från folkrättslig synpunkt, oavsett hur man närmare vill tolka principen om urfolks självbestämmanderätt. Som framgått bygger emellertid denna slutsats till en del på att den omfördelning av mark som sker genom konventionen är att jämställa med en expropriation och följaktligen också ger berörda enskilda det skydd som grundlagen föreskriver. Det gäller både kravet på att ingreppet

5 Se Anders Dahlsjö, Magnus Hermansson & Eije Sjödin, Expropriationslagen. En kommentar s. 152 f.

Ds 2016:27

Är konventionen förenlig med samernas självbestämmanderätt?

ska motiveras av angelägna allmänna intressen och kravet att full ersättning ska utgå till samer som berövas renbetesmark genom konventionen. Detta torde också vara en förutsättning för att omfördelningen ska vara godtagbar från folkrättslig synpunkt; i annat fall skulle samerna framstå som diskriminerade. I det följande ska konventionslagstiftningen granskas från sådana synpunkter (se avsnitt 5 och 6.1 nedan).

Enligt det sagda får bestämmelserna om omfördelning av mark i områdesprotokollet jämställas med expropriation. Bl.a. Sveriges Advokatsamfund har satt i fråga om grundlagens formella krav för ett expropriationsbeslut är uppfyllt. Enligt regeringsformen kan inte beslut om expropriation fattas av riksdagen (se 12 kap. 3 § RF).6 I konventionslagen bör därför föreskrivas att områdes- protokollets bestämmelser om användning av områden gäller efter beslut av regeringen (se 1 § i promemorians förslag).

Några ord kan här tilläggas om en alternativ lösning som inte synes ha aktualiserats vid diskussionen om 2010 års promemoria men skulle stämma ganska väl med den argumentation som förs från vissa samebyars sida. Det kunde sägas att en konsekvent tillämpning av tanken bakom 2006 års lagstiftning skulle innebära att själva beslutet om fördelning av betesområden skulle fattas av en samisk instans: liksom Sametinget får bestämma om svenska samebyars betesområden, skulle en internationell samisk myndig- het få bestämma i tvister om betesområden mellan svenska och norska samer. Man kunde t.ex. låta den föreslagna Överprövnings- nämnden, med en ordförande från ett tredje land – lämpligen Finland – ta ställning till fördelningsfrågan eller i vart fall fungera som besvärsinstans vid överklagande av områdesprotokollet. En sådan ordning skulle kanske lättare godtas av samebyar som anser sig orättvist behandlade genom konventionen. Den skulle emellertid förutsätta en tidsödande och ganska ingripande omförhandling av konventionen.

6 Jfr Thomas Bull och Fredrik Sterzel, Regeringsformen. En kommentar (2010) s. 285 f.

4Konventionens inverkan på samernas rättigheter

Promemorians förslag: I konventionslagen tas in en regel om särskilt skydd för den gränsöverskridande renskötseln mot ingrepp som kan försvåra renskötseln i området, varvid bör tilläggas att om ingreppet trots allt får godtas ersättning ska utgå enligt expropriationsregler. En särskild regel införs om ersätt- ning av staten till markägare och innehavare av särskild rätt till renbetesområdet, om deras markanvändning väsentligt försvåras till följd av konventionen.

Promemorians bedömning: Enligt konventionen påverkar dess reglering inte den rätt samebyar på grund av urminnes hävd eller sedvana har till ett renbetesområde. En omfördelning av betesområdena får ses som ett sådant upphävande på begränsad tid av renskötselrätten som behandlas i 26 § rennäringslagen, varvid ersättning ska utgå enligt expropriationsregler. När i annat fall konventionen medför att en sameby får avbryta bruket av mark, behöver detta inte hindra att med tiden urminnes hävd eller sedvana kan åberopas, eftersom samebyn i detta fall torde kunna tillgodoräkna sig de norska samernas bruk av området. Enligt konventionen ska den som bedriver ren- skötsel i det andra landet ha samma rättigheter och skyldigheter som renskötarna i detta land har enligt den nationella lagstiftningen. Det medför att rennäringslagen blir i princip tillämplig på de norska samernas bruk, dock med vissa undantag som anges i konventionslagen. Konventionens system får anses innebära att också äldre domar rörande betesområdena alltjämt gäller. Konventionen ändrar inte rättsförhållandet till markägare och innehavare av särskild rätt till renbetesområdet.

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

Ds 2016:27

4.1Allmänt

Uppdraget innebär som nämnt att analysera de rättsliga konsekven- serna av de förändringar som konventionen medför beträffande svenska samers betesområden: i vad mån påverkas samernas civila rättigheter, och hur förhåller sig konventionens ordning till regleringen i rennäringslagen, gällande regler om jakt- och fiskerätt och giltigheten av äldre domar? Vad som närmast ska behandlas är situationen där ett renbetesområde som tidigare brukats av en sameby enligt områdesprotokollet ska övertas av norska samer. Diskussionen avser alltså enbart samers rättigheter på svenskt område.

Ett grundläggande förhållande när det gäller konventionens inverkan är som nämnt att renskötselrätten har ett grundlagsskydd av samma slag som äganderätten (se 1 ovan). Detta blir tillämpligt när svenska samebyar nödgas avstå bruket av ett renbetesområde till norska samebyar. Konventionens verkan på samebyarnas rätt bör bedömas mot denna bakgrund.

4.2Verkan på samernas sedvanerätt m.m.

I konventionen har man sökt lösa problemet med konventionens inverkan på nuvarande betesrätt genom bestämmelsen i artikel 8, att de betesområden som anges i områdesprotokoll eller samarbetsavtal inte innebär något ställningstagande eller uttryck för staternas uppfattning om sedvanerättens omfattning, något som skulle innebära att konventionen inte påverkar en på sedvana grundad rätt till renbete i det andra landet. Prövningen av frågor om sedvanerättens omfattning ska därför inte begränsas av konventionen utan ske på grundval av privaträtten, för Sveriges del framför allt av regler om urminnes hävd. Innebörden av dessa uttalanden får anses vara, att också den renskötselrätt som svenska samebyar och samer på grund av RNL har på svenskt område består trots konventionen, medan nyttjandet av vissa områden överförs till norska samer under den tid konventionen gäller – alltså inte definitivt. Ingreppet kan ses som ett sådant upphävande av

Ds 2016:27

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

renskötselrätten under begränsad tid som regleras i 26 § RNL. Förutsättningen för ett upphävande ska visserligen vara att området behövs för ändamål som avses i 2 kap. expropriationslagen, något som inte gäller för ingrepp enligt konventionen,8 men ett liknande allmänt intresse får anses ligga bakom (se vidare avsnitt 5 nedan). Som framgår av fortsättningen (avsnitt 6.1) får de svenska samerna enligt grundlagen anses berättigade till ersättning enligt exprop- riationsregler för den förlust ingreppet innebär.

Vad åter gäller betesområden som tidigare faktiskt brukats av en svensk sameby eller ett norskt renbetesdistrikt utan att urminnes hävd eller sedvanerätt till området kan visas – bruket framstår kanske inte som tillräckligt långvarigt – berör inte konventionen rättsverkningarna av områdesprotokollet. Situationen torde för Sveriges del kunna bli aktuell särskilt i fråga om vinterbetesland, där ju renskötselrätt förutsätter att renskötsel ”av ålder bedrivs vissa tider av året” (3 § RNL). Genom konventionen kan en samebys bruk avbrytas under den tid konventionen gäller. Detta kan såtillvida synas innebära en rättsförlust som att avbrottet skulle påverka möjligheten att åberopa en sedvanerättslig grund för renskötselrätten. Även om tillfälliga avbrott inte lär hindra att urminnes hävd eller sedvana uppkommer, kan ett uppehåll på minst 30 år göra det svårt att påstå ett förvärv på sådan grund.9 Man kan emellertid göra gällande att de norska samer som temporärt övertar bruket skulle kunna identifieras med de svenska i fråga om kravet på en fortgående användning av marken. När det gäller bruk av svenska samer har samer från olika samebyar ansetts kunna medverka till att sedvanerätt till vinterbetesmark upparbetas och vidmakthålls i förhållande till markägaren (se NJA 2011 s. 109, särskilt s. 230). Det saknas anledning att se annorlunda på förvärv genom urminnes hävd. Detta stämmer också väl med det kollektiva synsätt som framträder i RNL:s regel att renskötselrätten till- kommer den samiska befolkningen (se 1 §). En motsvarande identifikation vid gränsöverskridande renskötsel vinner också stöd av vissa huvudprinciper i konventionen – närmast att den inte ska påverka de sedvanemässiga rättigheterna till renbete (jfr artikel 8

8 Möjligen kunde regeln i 2 kap. 10 § om behov av utrymme för verksamhet av väsentlig betydelse för viss befolkningsgrupp kunna ha sitt intresse, men där talas om utrymme för anläggning av visst slag, och det passar ju inte in på utvidgningen av renbetesområden.

9 Jfr om kravet på kontinuerligt bruk Bengtsson, Samerätt (2004) s. 84 ff med hänvisning.

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

Ds 2016:27

första stycket) och att den gränsöverskridande renskötseln i princip ska bedrivas i enlighet med de rättigheter och skyldigheter som följer av nationell rätt i det land där renskötseln utövas (artikel 3). De norska samerna skulle på detta vis temporärt inträda i den svenska samebyns ställe, och deras bruk skulle tillgodoräknas samebyn i förhållande till markägaren.

Med denna bedömning kommer inte heller samebyns civil- rättsliga rättigheter till de nu berörda områdena att påverkas på annat sätt än att samebyn får tills vidare avstå från det faktiska nyttjandet.

Vad angår konventionens verkan svenska samebyar emellan bestäms byområdena i sista hand av Sametinget efter lämplighets- överväganden (se 7 § RNL).10 Den gränsöverskridande renskötseln påverkar inte byområdena. Inte heller i detta avseende får konventionen någon direkt inverkan på samebyns rättigheter.

Det är tänkbart att konventionen kan påverka enskilda renskötares ställning. Vissa regler i RNL ger medlemmar i sameby särskilda rättigheter vid användning av marken; se bl.a. 16 § om uppförande av mindre byggnad m.m., 17 och 18 §§ om rätt till virke, 19 § om rätt till bränsle och 25 § om rätt till jakt och fiske. Rörande konventionens betydelse för dessa medlemmar torde detsamma kunna sägas som om samebyn. Medlemmarna får, liksom samebyn, under konventionens giltighetstid avstå från sina rättigheter på det aktuella området samtidigt med att samebyns bruk upphör. Rättigheterna är i sådan grad sammankopplade med samebyns bruk av marken att de inte gärna kan fortsätta att utövas medan konventionen gäller. I den mån medlemmarna personligen lider skada på detta vis kan de liksom samebyn vara berättigade till ersättning (se avsnitt 6.1 nedan). På motsvarande sätt torde svenska samer inträda i norska samers rättigheter när de använder renbetes- områden i Norge enligt konventionens regler.

Frånsett själva rätten att bruka marken lär konventionen alltså i princip inte ändra samebyns eller renskötarnas markrättigheter. Att kräva domstolstalan för att få rättigheterna fastslagna utgör dock en betydande nackdel i praktiken. Promemorian återkommer till detta (avsnitt 6.1 nedan).

10 Jfr om bedömningen prop. 2005/06:86 s. 42 f.

Ds 2016:27

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

4.3Tillämpningen av rennäringslagen och Lappkodicillen

Enligt uppdraget ska vidare analyseras konventionens effekt på svensk lagstiftning, särskilt hur regleringen i RNL förhåller sig till renskötsel som utövas med stöd av Lappkodicillen och konven- tionen (områdesprotokollet) i konventionsområdet.

Utgångsläget är alltså för närvarande att Lappkodicillen tillämpas i fråga om den gränsöverskridande renskötseln. Kodicillens bestämmelser är här tämligen kortfattade. Den bygger på att ”ingen Lapp må hädanefter äga Skatte- eller Städjeland uti mera än ett Rike” (§ 2), och reglerar sedan den gränsöverskridande renskötseln på följande sätt i § 10: ”Aldenstunde Lapparne behöfwa Bägge Rikens Land, skall det dem efter gammal sedwane wara tillåtit höst och wår att flytta med deras Rhenhjordar öfwer Gränssen in uti ett annat Rike och hädaneffter såsom tillförene lika med Landets undersåtare, undantagande på sådane ställen, som här nedanföre anföres, få betjena sig af Land och strand till underhåld för deras djur och sig sjelfwa, då de wänligen skola emottagas, beskyddas och hjelpas till rätta, äfwen uti Krigstider, hwilka uti Lappwäsendet aldeles ingen förändring skola göra, och aldraminst skola de främmande Lapparna warda exponerade för plundring eller något slags twång eller öfwerwåld som krigstiderna medbringa, utan altid blifwa såsom egne undersåtare ansedde och handterade hwilken sida de då sig såsom främmande". De undantag som antyds, bl.a. vissa områden som delvis fridlysts från jakt och fiske, saknar här intresse.

Lappkodicillen innebär alltså en allmänt hållen reglering av den gränsöverskridande renskötseln, varvid i princip samma regler skulle gälla som för samerna i det egna landet. Tydligen ska RNL för närvarande tillämpas på både norsk och svensk renskötsel i Sverige, fast vissa regler beträffande samebyar inte passar särskilt väl när det gäller norska renbetesdistrikt och omvänt. Några paragrafer i lagen är inte undantagna som enligt den föreslagna konventionslagstiftningen (jfr nedan). Det är oklart om detta medfört några praktiska problem. Beträffande omfattningen av renskötseln i det andra landet hänvisas till gammal sedvana. Hur denna förhåller sig till de nuvarande faktiska renbetesförhållandena är svårt att konstatera, trots den ingående utredning som särskilt

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

Ds 2016:27

Renbeteskommissionen gjort. Enligt uppgift är norska sedvanemarker i Sverige betydligt mindre omfattande än svenska sedvanemarker i Norge; någon närmare utredning om detta föreligger dock inte utöver vad som framgår av områdesprotokollet Det står i varje fall klart att detta protokoll beträffande vissa områden avviker från vad som sedvanerättligt gäller.

I artikel 3 i konventionen sägs att den gränsöverskridande ren- skötseln ska bedrivas i enlighet med de rättigheter och skyldigheter som följer av nationell rätt i det land där renskötseln bedrivs, såvida inte annat anges i konventionen. Såtillvida stämmer konventionen med en huvudprincip i Lappkodicillen. Bestämmelsen har ansetts inte vara av den karaktären att den ska utgöra svensk lag och

föreslås därför bli undantagen från tillämpning	i Sverige
(se 1 § konventionslagen och Ds 2010:22 s. 117). Enligt	2010 års

promemoria skulle det vara för svårt att överblicka konsekvenserna för regelsystemet om bestämmelsen hade lagfästs (Ds 2010:22 s. 39 f). Ståndpunkten ska senare diskuteras (avsnitt 4.9 nedan). I vart fall anger paragrafen den allmänna grundtanke som också konventionen bygger på.

Samma tanke framträder i konventionslagens reglering. I 2 § föreskrivs att RNL ska gälla för gränsöverskridande renskötsel med undantag av vissa bestämmelser. Lagen ska sålunda tillämpas beträffande de särskilda befogenheter för sameby och dess medlemmar som anges i 16–22 §§ (uppförande av stängsel, vissa anläggningar, vissa mindre byggnader och visst skogsfång), vidare rörande rätt till jakt och fiske i 25 §, ersättningsrätt i 26 §, 27 §, 28 § första stycket och 29 §, om åtgärder till olägenhet för ren- skötseln i 30 §, om begränsad upplåtelserätt i 31 § första stycket och 32–34 §§, om hänsyn till andra intressen och till miljön i 65 och 65 a §§, om omärkt ren i 84 § samt om ansvar, skadestånd och besvär m.m. i 94–102 §§ med vissa nedan angivna undantag (se 2 § första stycket konventionslagen). – Vid tillämpning av RNL ska med sameby och samebymedlem jämställas norskt renbetesdistrikt respektive medlem i sådant distrikt, med betesområde sådant område som avses i artikel 6 och 7 i konventionen, med ren- skötselrätt rätt att bedriva gränsöverskridande renskötselrätt enligt konventionen, med jakt och fiske enligt 25 § RNL rätt till jakt och fiske enligt konventionen och med samebys styrelse det organ som på motsvarande sätt representerar renbetesdistriktet i Norge.

Ds 2016:27

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

Slutligen föreskrivs att om rätten att bedriva gränsöverskridande renskötsel upphör, ersättning enligt 28 § första stycket RNL ska tillfalla det renbetesdistrikt i Norge som berörs av upphävandet.

Däremot undantas enligt 2 § den grundläggande regeln om renskötselrätt i 1 § RNL, vidare reglerna om renskötselområdet m.m. i 3–8 §§, om sameby i 9–14 §§, om renbete i 15 §, om flyttning i 23 och 24 §§, om fördelning av ersättning mellan sameby och samefonden i 28 § andra stycket, om samebys rätt till vederlagsfri upplåtelse av jakt och fiske till husbehov i 31 § andra stycket, om samebys förvaltning m.m. i 35–64 §§, om renarnas skötsel och renmärkning i 66–82 §§, om koncessionsrenskötsel i 85–89 §§, om bötesstraff i vissa fall (94 § 5–8 p. och 95 § 2 p.) och om överklagande av bystämmobeslut i 97 §. De flesta av dessa bestämmelser saknar betydelse vid gränsöverskridande renskötsel eller ska ersättas av regler i konventionen eller i konventionslagen. Utöver vad som framgår av själva konventionstexten kan nämnas, att enligt 2 § i områdesprotokollet sameby och renbetesdistrikt som har rätt till bete i ett område i det andra landet har rätt att flytta till och från området efter anmälan till berörda samebyar och renbetesdistrikt; vid oenighet om flyttväg avgörs frågan av Renbetesnämnden. Bestämmelsen ersätter reglerna om flyttvägar i 23 och 24 §§ RNL.

Det kan anmärkas att enligt artikel 7 i konventionen ett sådant samarbetsavtal som kan innebära avvikelse från områdesprotokollet endast får omfatta i renskötseln ingående rättigheter och bara gälla områden där minst en av avtalsparterna enligt nationell lagstiftning eller enligt konventionen har rätt att bedriva renskötsel. Den angivna ordningen kan på detta vis inte förändras genom ett sådant avtal, frånsett att renskötsel enligt samma regler kan utövas även på annan mark än vad områdesprotokollet stadgar.

Konventionen liksom 2010 års promemoria bygger alltså på tanken att den som bedriver renskötsel i det andra landet i princip ska ha samma rättigheter och skyldigheter som det landets renskötare har enligt den nationella lagstiftningen, varvid man så långt om möjligt ska undanröja de administrativa hinder som riksgränsen innebär för en gränsöverskridande renskötsel (Ds 2010:22 s. 39).

Den ordning som konventionslagen föreskriver är ganska svår- överskådlig. Vid remissbehandlingen har emellertid inte några

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

Ds 2016:27

särskilda invändningar riktats mot den föreslagna bestämningen av RNL:s tillämpningsområde. Däremot har uttalats allmänna far- hågor för att situationer kan uppkomma där konkurrens mellan konventionslagstiftningen och RNL förekommer och att problem kan visa sig där det samtidigt bedrivs renskötsel enligt RNL och gränsöverskridande renskötsel. Man har talat om en risk för dubbel belastning på områden där båda regelsystemen gäller.

Någon situation där detta skulle förekomma är dock svår att finna. Som framgått innebär konventionslagstiftningen att vissa regler i RNL ska ersättas av bestämmelser i konventionen och konventionslagen. Meningen är att antingen RNL eller konven- tionslagstiftningen ska gälla på ett område. I så fall uppkommer ingen konkurrens mellan regelsystemen, och det blir inte fråga om någon dubbel belastning; intetdera rättssystemet innebär att en sameby och ett renbetesdistrikt samtidigt ska kunna utöva renskötselrätt på samma område. En annan sak är att genom samarbetsavtal ett område kan belastas av både svensk och norsk renskötsel, men detta får accepteras om man på så sätt kan finna praktiska lösningar i det särskilda fallet.

Som förut framhållits är en naturlig tillämpning av principen om likställighet mellan samer från de båda länderna att när norska samer enligt områdesprotokollet övertar nyttjandet av ett betes- område där en sameby haft renskötselrätt de inträder i de rättigheter som samebyn och dess medlemmar haft under den tid konventionen gäller. En sådan regel stämmer väl med tanke- gångarna bakom både Lappkodicillen och den föreslagna konventionen. På detta vis undviker man de oklarheter som kan uppkomma om flera skulle samtidigt ha rättigheter till samma mark som ingår i renskötselrätten. I fortsättningen förordas en lösning av detta slag i olika situationer där konventionslagstiftningen inte ger klart besked. – Som nämnt får däremot den svenska samebyn anses behålla den civilrättsliga, på urminnes hävd eller sedvana grundade rätten till området även under konventionens giltighetstid. I den mån det mistade bruket av området innebär skada för de svenska samebyarna eller deras medlemmar bör de ha rätt till ersättning (se närmare avsnitt 6.1 nedan).

I alla händelser synes de invändningar som framförts om risken för konkurrerande regelsystem på detta vis sakna fog. Inte heller i övrigt ger den avgränsning av RNL som föreslagits i 2010 års

Ds 2016:27

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

promemoria anledning till några erinringar (se dock om koncessionsrenskötsel avsnitt 4.5 nedan). De undantag från RNL som angetts ter sig i allmänhet välmotiverade, även om en del är så självskrivna att de knappast hade behövt nämnas.

4.4Ingrepp i renskötselrätten

Ett särskilt problem utgör artikel 4 i konventionen om möjligheten till ingrepp i den gränsöverskridande renskötseln. I artikeln föreskrivs att nationell myndighet som prövar om en åtgärd ska tillåtas inom ett område berört av konventionen ska se till att området så långt möjligt skyddas mot ingrepp som påtagligt kan försvåra renskötseln i området; tillåts ändå en sådan åtgärd ska landet se till att behovet av renbete tryggas eller om detta inte är möjligt utge ekonomisk ersättning i enlighet med nationell rätt. Regleringen kräver inte som 2 kap. 15 § första stycket regerings- formen uttryckligen att angelägna allmänna intressen ska motivera ett ingrepp. Den intresseavvägning som föreskrivs rörande ingreppet säger inget om styrkan av de allmänna intressen som fordras. I stället talas om att behovet av renbete ska tryggas, utan att det anges hur detta ska gå till.

Någon motsvarande regel finns inte i svensk expropriations- lagstiftning, där det bara blir fråga om kompensation i pengar vid ingrepp. (Se däremot regler i miljöbalken om kompensation in natura, särskilt 7 kap. 29 § första stycket 2 p. och 16 kap. 9 § första stycket 3 p.) Regeln att i sista hand ersättning ska utges hänvisar däremot till nationell rätt utan närmare precisering. Om man antar att exempelvis tillstånd för mineralbrytning söks i ett svenskt område där gränsöverskridande renskötsel förekommer, skulle på detta vis skyddet konstrueras något annorlunda än när en svensk sameby drabbas. Att döma av konventionstexten behöver allmän- intresset av åtgärden inte vara så starkt, men i gengäld ska man söka finna lika goda områden för renskötsel någon annanstans – något som dock torde bli svårt om man inte vill inskränka betesrätten för samebyar i närheten. Enligt 2010 års promemoria hindrar inte artikel 4 beslut om expropriation och rådighetsinskränkningar enligt svensk lag; meningen är att säkerställa att det särskilda rennäringsintresset enligt konventionen beaktas vid olika

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

Ds 2016:27

tillåtlighetsprövningar (jfr Ds 2010:22 s. 48 f). Skälet för att den gränsöverskridande renskötseln särbehandlas på detta sätt är tydligen att detta intresse ansetts väga särskilt tungt. En sådan intresseavvägning blir aktuell särskilt vid exploatering av renskötselmark för olika ändamål.11

Konventionen innebär på detta vis åtminstone formellt ett starkare skydd för den gränsöverskridande renskötseln än för annan renskötsel.12 Även om det kunde synas naturligt med enhetliga bestämmelser för rennäringen på svenskt område, får denna olikhet accepteras. Artikel 4 bör alltså tillämpas i Sverige. I 2010 års promemoria har detta kommit till uttryck genom konven- tionslagens allmänna hänvisning till konventionen. Emellertid behövs också en regel som anger hur ersättning för dessa ingrepp bestäms; artikel 4 hänvisar här bara till nationell rätt, vilket inte klargör i vad mån expropriationsregler ska gälla. Som framgår av det följande (avsnitt 6.2) bör här tillämpas RNL:s bestämmelser om ersättning vid renskötselrättens upphävande, vilka hänvisar just till expropriationslagens regler. Närmast för att förtydliga rättsläget tas därför i promemorians lagförslag in en särskild paragraf som väsentligen motsvarar artikel 4, med följande lydelse.

När en myndighet prövar tillåtligheten av en åtgärd inom ett område där gränsöverskridande renskötsel förekommer ska området om möjligt skyddas mot ingrepp som kan väsentligt försvåra renskötseln eller i vart fall behovet av renbete tryggas på annat sätt. Kan detta inte ske ska ersättning betalas till den sameby eller det renbetesdistrikt som berörs av ingreppet enligt vad som sägs i 26–29 §§ rennäringslagen.

11Ett exempel som nämnts vid ett dialogmöte är en planerad kvartsgruva vid Nasafjäll på norska sidan av gränsen.

12Som framhållits i 2010 års promemoria (s. 62 f) torde dock möjligheten att kompensera förlorat renbetesområde med annan mark vara begränsad; i praktiken kan kompensationen antas ske i pengar.

Ds 2016:27

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

eller det renbetesdistrikt som berörs av ingreppet enligt vad som sägs i 26–29 §§ rennäringslagen.13

4.5Koncessionsrenskötsel

Med koncessionsrenskötsel menas den renskötsel som med särskilt tillstånd (koncession) får bedrivas i Norrbottens län nedanför lappmarksgränsen inom område där renskötsel av ålder före- kommer under hela året, (se närmare 5 § och 85–89 §§ RNL). Här gäller alltså inte den begränsning till länets lappmarker som framgår av 3 § 1 p. Renskötseln får bedrivas också med s.k. skötesrenar som kan tillhöra ägare och brukare av jordbruksfastigheter inom koncessionsområdet.

Enligt konventionen ska den gränsöverskridande renskötseln beröra också vissa sådana områden. Den föreslagna konventions- lagen gör emellertid i 2 § undantag bl.a. för bestämmelserna om koncessionsrenskötsel, vilka inte skulle tillämpas i sammanhanget. I motiven sägs att syftet med artikel 3 i konventionen, som föreskriver att nationell rätt ska reglera den gränsöverskridande renskötseln, inte är att den som bedriver sådan renskötsel ska kunna ansöka om koncessionsrenskötsel enligt RNL i de aktuella områdena, utan renskötseln ska utövas i enlighet med konventionens och områdesprotokollets bestämmelser, om inte annat följer av ett träffat samarbetsavtal.14 Lantbrukarnas riksförbund (LRF) och Skogsägarnas Inlandsråd (Skogsägarna) har invänt att detta innebär ett avsteg från den grundläggande principen i artikel 3 och inskränker markägarnas möjligheter att inneha skötesrenar; samtidigt skulle förhållandet mellan rennäring och skogs- och jordbruk kompliceras inom ett område där samverkan fungerar väl.

Tillstånd till koncessionsrenskötsel förutsätter en särskild prövning bl.a. av renskötselns nytta för orten och sökandens

13I paragrafen talas, liksom i den norska konventionstexten (”vesentlig”), om att ingreppet ska ”väsentligt” försvåra renskötseln – ett vanligare uttryck än ”påtagligt”, som används i konventionstexten. Regeln blir ju främst tillämplig på den norska gränsöverskridande renskötseln.

14Se Ds 2010:22 s. 76 f.

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

Ds 2016:27

lämplighet (se 85 § andra stycket RNL). Med hänsyn härtill kan inte gärna det norska renbetesdistriktet utan vidare inträda i koncessionshavarens ställe. Däremot bör inget hindra att norska samer söker koncession för renskötsel på området i fråga, om de någon gång har intresse för detta, t.ex. om de vill bedriva renskötsel med skötesrenar som tillhör andra. Renbetesdistriktet bör då få motsvarande rättigheter som en koncessionssameby. Länsstyrelsen kan sedan pröva under vilka villkor den gränsöverskridande renskötseln ska bedrivas på området (jfr 88 § RNL). Regler med detta innehåll bör införas i konventionslagen. En sameby som genom konventionen går miste om rätt till koncessionsrenskötsel får anses berättigad till ersättning för sin skada enligt expropri- ationsregler (se avsnitt 6.1 nedan). Att märka är att koncession kan meddelas för högst tio år (85 § RNL).

Koncessionsrenskötsel kan förekomma även inom områden där andra samebyar har vinterbetesmarker. Här gäller alltså en dubbel betesrätt, varvid dock länsstyrelsen har möjlighet att genom villkor i koncessionen bestämma att koncessionshavaren inte får använda området vintertid.15 Liksom annars kommer inte konventionen att rubba sådana samebyars renskötselrätt. Om de ändå lider skada genom gränsöverskridande renskötsel på området, är de berättigade till ersättning (avsnitt 6.2 nedan)

Vad som nu sagts innebär att något undantag i konventions- lagen inte bör göras för 85–89 §§ RNL.

4.6Betestider

Enligt Ds 2010:32 ska bestämmelserna om betestider i 3 § RNL inte tillämpas vid gränsöverskridande renskötsel; i stället ska områdesprotokollet gälla, varvid dock Renbetesnämnden kan besluta om andra tider (artikel 13). Det finns också möjligheter att genom samarbetsavtal reglera betestiderna på avvikande sätt. På detta sätt bör kunna lösas vissa problem som de nya betestiderna kan medföra för en del samebyar i Jämtland.16

15Se SOU 2006:14 s. 407 (där det dock framhållits att vissa oklarheter föreligger beträffande fjäll- och skogssamebyarnas vinterbetesområden), jfr även SOU 2001:101 s. 328.

16Länsstyrelsen i Jämtlands län har här särskilt framhållit de problem som tiderna för vinterbetet skulle medföra för Handölsdalens sameby.

Ds 2016:27

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

Länsstyrelsen i Norrbottens län har framhållit att 3 § RNL bör reglera betestider också för norska samer som utnyttjar rätten till gränsöverskridande renbete, något som skulle stämma med den nämnda principen om likställighet mellan svenska och norska samer. Med tanke på de möjligheter som finns att rätta till olägen- heter som kan uppkomma genom konventionens föreskrifter synes det dock inte behövligt att på denna punkt gå ifrån den reglering man kommit fram till vid arbetet på konventionen.

4.7Giltigheten av äldre domar

Vid remissbehandlingen har framhållits bl.a. av Sveriges advokat- samfund, Sametinget och Svenska Samernas Riksförbund att konventionslagstiftningen inte säger något om giltigheten av äldre domar rörande rätten till betesområden. Frågan har också aktualiserats vid de förut omtalade dialogmötena, där vissa same- byar framhållit att norska myndigheter inte respekterat den bruksrätt till viss mark som norska Höyesterett konstaterat i ett avgörande refererat i Norsk retstidende 1968 s. 429 (Altevatn- domen). Enligt domstolen hade samerna i området i fråga från historisk tid etablerat ett bruk som enligt vanliga rättsgrundsatser berättigade till ersättning vid expropriation. Vid tillkomsten av 1972 års konvention betonades – i den svenska propositionen – att rättigheter av privaträttslig natur inte påverkades av konven- tionen.17 En uttrycklig regel om detta förekom i den tidigare konventionen av 1919 om flyttlapparnas rätt till renbetning (203 §).

Som framgår av artikel 8 i 2009 års konvention avser områdes- protokollet inte att ta ställning till frågan om omfattningen av samernas sedvanerätt, vilken bestäms av privaträttsliga regler. En konsekvens av detta torde vara att äldre domar rörande sedvanerättens omfattning alltjämt gäller sedan konventionen trätt i kraft, även om områdesprotokollet skulle innebära att betesområdet i fråga temporärt får brukas av en annan än den sameby som har förvärvat renskötselrätt till området. När man ska

17 Se prop. 1972:16 s. 31, 35 f.

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

Ds 2016:27

bedöma rättsverkan av ett sådant bruk bör återigen betonas att en på urminnes hävd grundad renskötselrätt har ett egendomsskydd av samma slag som äganderätten (se avsnitt 1 ovan). Lika litet som det påverkar äganderätten till mark att genom ett expropriativt förfarande rätten att nyttja marken för en tid övergår till annan, kan konventionen medföra att den renskötselrätt som fastslagits av domstol skulle upphöra på grund av områdesprotokollets föreskrift om temporärt nyttjande av annan. I detta fall kan rimligen inte krävas att renbetet hävdas av den renskötselberättigade för att denne ska behålla den rätt som redan förvärvats. Som förut nämnts (avsnitt 4.2) torde för övrigt den svenska samebyn kunna åberopa det norska bruket när frågan uppkommer om urminnes hävd eller sedvana.

Vad gäller svenska samers rättigheter i Norge torde något motsvarande gälla. Även om både 1972 års konvention och den nya konventionen hindrat svenska samebyar att utöva renskötselrätt på ett område där de har en etablerad sedvanerätt, har de behållit sin civilrättsliga rätt till denna.18 Artikel 8 bygger på ett sådant synsätt. I den mån man från norskt håll skulle invända att rätten enligt Altevatn-domen vilat på långvarigt bruk – ”alders tids bruk” enligt norsk rätt – och detta bruk nu upphört sedan år 1972, bör under- strykas att detta i så fall beror på 1972 års konvention och de norska myndigheternas tillämpning av denna. Det är då fråga om ett slags expropriativt ingrepp där enligt Höyesterett samebyn har rätt till kompensation. I sammanhanget kan också erinras om att en stat enligt Europakonventionen anses ha en positiv skyldighet att se till att enskilda kan åtnjuta konventionsskyddade rättigheter i förhållande till andra enskilda (s.k. indirekt horisontell effekt).19 Att renskötselrätten utgör en konventionsskyddad rätt till egen- dom torde vara klart.20

Vad som nu sagts ger stöd för antagandet att samernas rätt enligt äldre domar över huvud taget inte påverkas av den nya konventionen. Helt säkra uttalanden kan dock inte göras angående rättsläget i Norge.

18 Jfr Norsk rettstidende 1985 s. 532, där omkring 34 års uppehåll i bruket, från vilket svenska samer utestängts på grund av 1919 års renbeteskonvention, inte ansågs ha medfört att de mist sin rätt till ersättning vid ingrepp i området.

19Se t.ex. NJA 2015 s. 899 (på s. 911 f).

20Jfr Norsk rettstidende 2006 s. 1382.

Ds 2016:27

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

4.8Jakt och fiske

Det har också invänts bl.a. av Skogsindustrierna att den föreslagna ordningen är oklar beträffande jakt- och fiskerätten på de aktuella områdena. Som framgått ska emellertid RNL:s regler tillämpas när det gäller de norska samernas jakt- och fiskerätt. Renbetes- distriktets medlemmar kommer att kunna jaga och fiska i samma omfattning som samer i den svenska samebyn tidigare har kunnat, om inte annat framgår av områdesprotokollet;21 och möjligheterna att upplåta rättigheterna kommer att vara inskränkt även för renbetesdistriktet. Däremot saknar samebyns medlemmar jakträtt på området i fråga medan konventionen gäller, såvida inte avtal träffas med renbetesdistriktet. Det sker inte någon annan för- ändring i rättsläget än att renbetesdistriktet och dess medlemmar träder i stället för samebyn och dess medlemmar. Dessa blir i stället berättigade till ersättning för mistade jakt- och fiskerättigheter, t.ex. om de under konventionens giltighetstid inte kan uppbära avgift enligt 34 § första stycket RNL (se avsnitt 6.1 nedan). Även här bör sålunda tillämpas principen att enligt konventions- lagstiftningen norska samer ska ha samma rättigheter som svenska samer tidigare haft på det renskötselområde som de norska samerna övertagit, om inte annat föreskrivs genom samarbetsavtal. Det saknas anledning att ge avvikande regler för gränsöver- skridande jakt och fiske.

Det bör framhållas att i vissa fall samer – medlemmar av sameby eller andra – kan tänkas åberopa urminnes hävd som stöd för en starkare jakt- och fiskerätt än RNL föreskriver, enligt övergångs- reglerna till jaktlagen (1987:259) och fiskelagen (1993:387).22 Denna rätt, som inte är grundad på RNL, berörs inte av konventionslagstiftningen. Här kommer i så fall en dubbel jakt- och fiskerätt att gälla på de berörda områdena.23

21Ett exempel ger 41 § i områdesprotokollet (jakträtt på visst område för Kalls sameby).

22Jfr även Gällivare tingsrätts dom 2016-02-03 i det s.k. Girjasmålet (T 323-09). Domen har överklagats.

23Dessutom är det tänkbart att markägaren – i allmänhet staten – hävdar jakt- och fiskerätt på samma områden, fast rättsläget är oklart (jfr härom Bengtsson i Svensk Juristtidning 2010 s. 78 ff). Egentligen är ju en dubbel eller rentav tredubbel jakt- och fiskerätt inte någon lämplig ordning. Den torde dock sällan bli aktuell att någon lagstiftning inte ter sig nödvändig.

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

Ds 2016:27

4.9Tillämpning av artikel 3 i konventionen?

I detta sammanhang kan en närmast lagteknisk fråga tas upp. Det ansågs som sagt i 2010 års promemoria att det inte fanns anledning att låta regeln i artikel 3 i konventionen gälla som svensk lag. Det kan dock ha sina fördelar att på detta vis klargöra den ovannämnda allmänna principen att den gränsöverskridande renskötseln ska innebära samma rättigheter och skyldigheter som gäller för annan renskötsel i landet. Tillämpningen av RNL på den gränsöver- skridande renskötseln har visserligen preciserats i 2 § konventions- lagen, men också åtskillig annan lagstiftning kan bli aktuell för norska renbetesdistrikt och renskötare. Bl.a. kan detta förekomma när en lagregel berör särskild rätt i allmänhet, t.ex. i miljöbalken, plan- och bygglagen, expropriationslagen, väglagen, anläggnings- lagen eller ledningsrättslagen. Förslaget till konventionslag ger inte något besked om hur dessa situationer behandlas. Det kan vara ett skäl för att tillämpa också artikel 3 i Sverige.

Frågan blir då, om några särskilda problem kan uppstå med en allmän regel om att gränsöverskridande renskötsel ska bedrivas i enlighet med de rättigheter och skyldigheter som följer av svensk rätt. Till en början bör framhållas att renskötselrätt enligt svensk lag är en särskild rätt, som oftast följer speciella regler men i vissa fall likställs med andra särskilda rättigheter. Allmänt kan sägas att den i civilrättliga sammanhang särbehandlas; JB:s regler är inte i något avseende tillämpliga, eftersom renskötselrätten grundas direkt på annan lag och inte liksom andra särskilda rättigheter beror på upplåtelse eller myndighetsbeslut. Vidare tillämpas avvikande regler vid expropriativa ingrepp. Bestämmelserna om särskild rätt i expropriationslagen gäller inte (se 1 kap. 2 §). I stället tillämpas speciella regler i RNL om rättens upphävande; förutsättningarna är visserligen i stort sett desamma som vid expropriation (26–28 §§ RNL), och ersättningsreglerna är också liknande (29 §), men bestämmelserna är inte helt samordnade med expropriations- reglerna. Vad angår miljöbalken, torde bestämmelsen om särskild rätt i 7 kap. 7 § bli tillämplig,24 liksom reglerna om ersättning i 31 kap. (se 31 kap. 3 §), dock inte om inlösen; här får RNL användas. Beträffande hänsyn till särskilda rättigheter enligt plan-

24 Detsamma torde gälla regeln om särskild rätt i 7 kap. 11 § 3 st.

Ds 2016:27

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

och bygglagen (2010:900) torde renskötselrätten likställas med exempelvis nyttjanderätt eller servitut (se 4 kap. 36 § andra stycket om detaljplan25). Likaså torde ersättning för skada som drabbar särskild rätt bli tillämplig också på renskötselrätten (jfr 14 kap. 12 §), om också situationerna verkar opraktiska. Däremot lär reglerna om inlösen enligt samma lag (se 6 kap. 16 § och 14 kap. 15–18 §§) ersättas av RNL:s regler om upphävande av renskötsel- rätt. – FBL torde inte alls tillämpas på renskötselrätt.26

Som synes lär det inte vara så ofta som allmän fastighetsrättslig lagstiftning gäller för renskötselrätt. När detta är fallet torde reglerna utan svårigheter kunna tillämpas på den gränsöver- skridande renskötselrätten, ifall den likställs med renskötselrätt enligt RNL. Hänsyn bör på liknande sätt tas till denna rätt, och ersättning för skada kan också tillkomma norska renskötseldistrikt eller renskötare (samtidigt som även sameby som innehar rätten enligt RNL bör kunna kräva ersättning, i den mån den drabbas av beslutet). Beträffande inlösen får man i stället tillämpa RNL:s regler om upphävande av renskötselrätt.

Sammanfattningsvis kan sägas, att det inte tycks uppkomma några nämnvärda juridiska problem om man låter artikel 3 bli tillämplig på den gränsöverskridande renskötseln. En bestämmelse om detta skulle skapa större klarhet i rättsläget. Även om den inte kan anses alldeles nödvändig, föreslås en sådan reglering i promemorian.

4.10Förhållandet till markägare och andra utomstående

Lantbrukarnas Riksförbund och Skogsägarna har i sitt gemen- samma remissyttrande kritiserat förslaget till konventionslag- stiftning för att det tar otillräcklig hänsyn till tredje mans, särskilt markägarnas, intressen; de har framhållit att de inte fått delta i arbetet med konventionen och att de rättsliga konsekvenserna för deras del inte tillräckligt beaktats. Som exempel nämns bl.a.

25Troligen kan 9 kap. 41 b § tillämpas på särskild rätt.

26Regeln i 13 b § skogsvårdslagen bör kunna tillämpas också på den gränsöverskridande renskötseln.

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

Ds 2016:27

bestämmelserna om vittomfattande stängsling, som enligt remissinstanserna kunde medföra negativ inverkan på markägarnas jaktmöjligheter, och risken att genom utökningen av konventions- områden i förening med samarbetsavtal skulle öka belastningen på berörda fastigheter på ett oacceptabelt sätt. – Liknande invänd- ningar hade man från detta håll framfört mot svensk-norska renbeteskommissionens betänkande.

Det står klart att en så omfattande reglering av renskötselrätten som konventionen innebär kan nära beröra markägarens intressen. Ser man konventionen som ett expropriativt ingrepp mot nyttjandet av renskötselområdet i fråga måste rimligen markägaren anses som sakägare, även om denne inte utan vidare kan anses berättigad till expropriationsersättning.27 I enlighet med detta hade det varit naturligt att – som framhållits i det nämnda remiss- yttrandet – även representanter för markägarintressen hade fått medverka vid konventionens utformning eller i vart fall en närmare analys hade gjorts av konventionens inverkan på markägaren och andra intressenter.

Betydelsen av denna brist får bedömas mot bakgrund av förslagets närmare innehåll, särskilt den ledande principen att den gränsöverskridande renskötseln ska utövas med de rättigheter och skyldigheter som följer av nationell rätt i landet i fråga. Det innebär att visserligen den faktiska belastningen på ett markområde kan öka men samtidigt rättsförhållandet mellan markägaren och de ren- skötande samerna på området inte ändras. Bl.a. är norska renbetes- distrikt och deras medlemmar på samma sätt som svenska samer skyldiga att visa hänsyn till markägarens intressen; det utgör en naturlig förpliktelse när två parter samtidigt har rätt att bruka samma mark, vilken dessutom framgår av 65 § RNL (en regel som ska tillämpas också vid gränsöverskridande renskötsel). Mark- ägarens rättigheter på grund av en ökad belastning på hans mark är desamma som om en svensk sameby hade brukat marken till övermått.

Konventionen innebär emellertid såtillvida ett nytt ingrepp i pågående markanvändning att i områdesprotokollet föreskrivs att stängsel ska finnas kring åtskilliga områden där gränsöverskridande renskötsel nu ska tillåtas. Om ett stängsel då medför att pågående

27 Jfr Dahlsjö, Hermansson & Sjödin, Expropriationslagen. En kommentar s. 77 ff.

Ds 2016:27

Konventionens inverkan på samernas rättigheter

markanvändning försvåras för markägaren (eller kanske för en nyttjanderättshavare), t.ex. genom att påverka möjligheterna till jakt, är det fråga om en rådighetsinskränkning liknande dem som enligt 2 kap. 15 § andra stycket RF ska medföra rätt till ersättning av det allmänna, även om det torde vara sällsynt att mark- användningen som grundlagsregeln anger ”avsevärt” försvåras.

Någon gång kan också en ökad belastning på fastigheten tänkas medföra att skogsbruket försvåras på detta vis. Promemorian återkommer till frågan om ersättning i sådana fall (avsnitt 6.2 nedan).

Vid remissbehandlingen har också uttalats farhågor för att de samarbetsavtal konventionen tillåter kan medföra problem i förhållande till andra intressenter – vilka anges inte. Även i detta fall kan hänvisas till principen att konventionen inte ska medföra sådana rättigheter eller skyldigheter för den gränsöverskridande renskötseln som inte förelegat enligt de nationella reglerna. Enligt artikel 7 andra stycket i konventionen får avtalet inte innebära betydande olägenhet för andra berörda intressen, något som ska beaktas av Renbetesnämnden när den prövar avtalet enligt tredje stycket i samma artikel. Man kan inte anse denna regel kräva mindre hänsyn vid renskötsel än vad som annars gäller. Skulle trots Renbetesnämndens kontroll samarbetsavtalet medföra skada för t.ex. markägarens skogsbruk, kan som nyss framhölls ersättning utgå.

5 Angeläget allmänt intresse?

Promemorians bedömning: Den omfördelning av betesmarken som konventionen medför får anses motiverad av angelägna allmänna intressen på sätt som anges i 2 kap. 15 § regerings- formen. Ingreppet får också anses som proportionerligt.

En annan fråga som tagits upp vid remissbehandlingen är om de ingrepp konventionen innebär kan motiveras av ett sådant angeläget allmänt intresse som enligt 2 kap. 15 § första stycket RF krävs för att en enskild ska tvingas avstå sin egendom eller tåla att användningen av egendomen inskränks. I flera remissyttranden rörande 2010 års promemoria, bl.a. av Sveriges Advokatsamfund och Svenska Samernas Riksförbund, har man ifrågasatt om grundlagens krav är uppfyllt i detta hänseende. Det är tydligt att konventionslagstiftningen får vissa konsekvenser av detta slag; som förut nämnts nödgas en del svenska samebyar, om också bara för en begränsad tid, avstå från bruket av betesmark. Detta innebär en sådan överföring av nyttjanderätten till renbetesmarken som faller under reglerna om egendomsskydd och alltså måste kunna motiveras på det angivna sättet, exempelvis med starka drifts- mässiga skäl.

Konventionen syftar enligt artikel 2 till att ”främja och utveckla samarbetet mellan länderna, samebyar och renskötseldistrikt så att renbetet utnyttjas på ett sätt som ger ett långsiktigt underlag för en ekologiskt, ekonomiskt och kulturellt bärkraftig renskötsel i bägge länderna”. Att detta är ett allmänt intresse lär ingen bestrida. Som målsättningen beskrivs framstår den också som angelägen i grundlagens mening. I 2010 års promemoria utvecklas emellertid inte närmare vilka allmänna synpunkter som ligger bakom de ändringar av renbetesområdena som konventionen innebär. Här ger

Angeläget allmänt intresse?

Ds 2016:27

renbeteskommissionens betänkande bättre besked. I ett inledande avsnitt anges vissa grundläggande principer som legat bakom kommissionens förslag.28 Till en början ska en ekologiskt bärkraftig rennäring främjas; det är viktigt att nyttjandet av lavbeten sker i sådan omfattning att bästa möjliga tillväxt på lång sikt säkras. Renbetet ska harmoniera med markernas betesväxtproduktion, och bästa möjliga balans mellan betestillgångarna för de olika årstiderna ska eftersträvas. Vidare vill man uppnå en ekonomiskt bärkraftig rennäring: renskötarna ska i nödvändig utsträckning få sin utkomst av näringen. Den gränsöverskridande renskötseln ska utvecklas så att en kulturellt bärkraftig rennäring uppnås. Betesresurserna bör utnyttjas rationellt över hela renskötselområdet, varvid riks- gränsens betydelse ska bli så liten som möjlig och olika gruppers behov av betesmarker utnyttjas på bästa sätt. Gränser för betes- områden bör anpassas till sammanhängande betesmarker som är naturligt avgränsade, vilket gör behovet av stängsel mindre. Kommissionen betonar vidare vikten av att samebyar och renbetesdistrikt ingår frivilliga avtal om gemensamt nyttjande av betesområden (samdrift). – I ett senare avsnitt, kallat Driftsför- hållanden, betestillgångar och erfarenheter av gällande konvention, redogör kommissionen för sådana förhållanden i region efter region. I avsnittet Kommissionens förslag till gränsöverskridande renskötsel diskuteras, på grundval av en rapport av ett av kommissionen utsett sakutskott, renskötselns behov av renbete inom samma regioner, och i kommissionens förslag till konven- tionsområdesprotokoll anges en fördelning av betesområden som delvis avviker från tidigare betesförhållanden.

Som förut nämnts var kommissionens betänkande enhälligt, och vid remissbehandlingen förekom från svenskt håll i stort sett bara invändningar mot vissa detaljer i förslaget.29 2010 års promemoria anger inte närmare i vad mån områdesprotokollet av 2009 avviker från kommissionens förslag, men av en jämförelse framgår att den omfördelning som skett enligt protokollet i de allra flesta fall bygger på Renbeteskommissionens synpunkter.

28Se om det följande Renbeteskommissionens betänkande avsnitt 1.2.1.

29Mer principiella invändningar framfördes dock från Lunds Universitet, under hänvisning bl.a. till samebyarnas skydd enligt regeringsformen.

Ds 2016:27

Angeläget allmänt intresse?

Konventionslagstiftningen utgår alltså från att hänsyn till en behövlig rationalisering av rennäringen påkallat den omfördelning av betesmarkerna som skett genom områdesprotokollet. För- arbetena till protokollet visar att fördelningen är noga genomtänkt. Det synes alltså vara starka driftsmässiga skäl som legat bakom omfördelningen. Även om avvägningen mellan olika intressen i vissa enskilda fall skulle kunna ifrågasättas innebär det naturligtvis inte att konventionens ordning skulle sakna tillräckligt allmän- intresse. Huvudintrycket blir att man företagit denna avvägning med omsorg för att uppnå en rimlig kompromiss mellan mot- stridiga svenska och norska önskemål. Det har gällt att åstad- komma en fungerande ordning på ett rättsområde som länge reglerades av en detaljerat utformad konvention men där nu bara den mer än 250 år gamla lappkodicillen är tillämplig, med sina kortfattade och allmänt hållna bestämmelser. Det bör stå klart att dessa förhållanden kräver en mera ingående reglering. Man får räkna med att en fortsatt tillämpning som enbart grundas på Lappkodicillen skulle leda till åtskilliga tvister om sedvanerättens omfattning; som förut framhållits har under tidigare förhandlingar åtskilliga meningsskiljaktigheter förekommit särskilt när det gäller svenska samebyars rättigheter till norska betesområden. I jäm- förelse med det nuvarande osäkra rättstillståndet måste konven- tionens ordning ses som ett betydligt framsteg, inte minst med tanke på det utrymme den ger för samarbetsavtal under medverkan av de föreslagna nämnderna.

När man ändå satt i fråga om lagstiftningen uppfyller grundlagens krav får det uppfattas så att inte samernas rätts- säkerhet anses tillräckligt tillgodosedd i alla hänseenden. En när- liggande invändning går ut på att det skulle brista i proportionalitet mellan det ingrepp konventionen utgör och det mål man vill uppnå genom lagstiftningen. Ett sådant proportionalitetskrav får numera anses som en allmän rättsprincip enligt svensk rätt, även om det inte uttryckligen uttalas i regeringsformen. Ingreppet kan utan tvivel medföra ett avbräck – ibland betydande – i renskötseln för en del samebyar. Frågan om ändå samernas grundlagsskydd är tillgodosett och om det föreligger proportionalitet mellan konven- tionens syfte och ingreppet beror emellertid till väsentlig del på den rätt till ersättning som ingreppet medför för samebyarnas del. Som senare ska utvecklas (se avsnitt 6.1 nedan) får samebyarna enligt

Angeläget allmänt intresse?

Ds 2016:27

expropriationsrättsliga principer anses berättigade till en ersättning som delvis t.o.m. utgår med 125 procent av deras ekonomiska förlust. Det kan visserligen sägas att ett mera långtgående ingrepp i renskötseln kan medföra också vissa olägenheter av annat än ekonomiskt slag, såsom skadeverkningar på samekulturen och förändringar i livsförhållandena i vart fall i den enskilda samebyn. De begränsningar i renskötseln som det här är fråga om kan dock inte väntas få så omfattande och varaktiga konsekvenser i detta hänseende. Som nyss framhölls får konventionens ordning antas medföra betydande fördelar för renskötseln i stort. Övervägande skäl synes tala för att anse kravet på proportionalitet uppfyllt.

Sammanfattningsvis får invändningarna om grundlagsstridighet och om bristande proportionalitet anses sakna fog, under förut- sättning att vissa förstärkningar sker i fråga om rättssäkerheten – närmast just i fråga om ersättningsreglerna.

Också den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven- tionen), som enligt 2 kap. 19 § RF gäller som svensk lag. kräver ett allmänt intresse för att någon ska berövas sin egendom (artikel 1 i första tilläggsprotokollet till konventionen). Av liknande skäl som anförts rörande grundlagsregeln får detta krav anses uppfyllt. Europakonventionens text ger snarare ett mindre omfattande skydd för egendomsrätten än regeringsformen, särskilt genom att det allmänna intresset inte behöver vara ”angeläget”. – Kravet på ”respekt” för egendomen (första stycket i artikel 1) måste vidare anses tillgodosett – också detta förutsatt att man iakttar reglerna om expropriation. Även enligt Europakonventionen är emellertid frågan om ersättningsreglernas utformning väsentlig för att en lagstiftning av detta slag ska godtas.

6 Ersättningsfrågor

Promemorians förslag: Ersättning för det ingrepp konven- tionen innebär ska ges enligt expropriationsregler, vilket innebär att ersättning utgår med 125 procent av den förlust en sameby lider genom mistat bruk av ett område under konventionens giltighetstid. Förutsättningen är att samebyn haft renskötselrätt till området på grund av urminnes hävd eller sedvana. Också i övrigt ska expropriationsregler tillämpas bl.a. när det gäller rättegångskostnader. Samebyn ska inte behöva föra talan om ersättning utan kan ansöka om ersättning hos regeringen. Vid tvist om ersättningens storlek ska expropriationsregler tillämpas, vilket bl.a. innebär förmånliga regler för samebyn när det gäller rättegångskostnader. Ersättning enligt motsvarande principer ska utgå för skada genom förlängning av konven- tionens giltighetstid samt när gränsöverskridande renskötselrätt upphävs med stöd av 26 § RNL.

6.1Ersättning för skada orsakad av konventionen och områdesprotokollet

Av avgörande betydelse för bedömningen av konventionslagstift- ningen är alltså hur ersättningsreglerna utformas.

Konventionstexten innehåller ingen bestämmelse om ersättning för skada som uppkommer genom konventionens ikraftträdande. I den föreslagna konventionslagen föreskriver emellertid 6 § att om det genom lagen uppkommer skada eller olägenhet för rennäringen på svenskt område med hänsyn till tidigare rätt till renskötsel har den som förorsakats skadan eller olägenheten rätt till ersättning av staten, dock inte för skada eller olägenhet som uppkommer till följd av samarbetsavtal enligt artikel 7 i konventionen. Ersättnings-

Ersättningsfrågor

Ds 2016:27

talan ska väckas inom tio år från lagens ikraftträdande. I motiven till regeln framhålls att genom konventionen och områdes- protokollet svenska samebyar kan lida en betesförlust och dessutom förorsakas annan skada genom att de måste anpassa renskötseln efter de nya förhållandena, t.ex. genom ökad bevak- ning, förlängd flyttningsväg, försvårad skiljning och liknande. Det borde därför finnas möjlighet till ersättning av staten för sådana skador och olägenheter, såvida de inte orsakats av ingångna samar- betsavtal.30 Hur ersättningen i övrigt ska bestämmas framgår inte.

De återgivna reglerna gäller skada och olägenhet som drabbar rennäringen på svenskt område. De talar inte om expropriation utan om ersättning av staten för uppkommen skada. Bl.a. Sametinget, Sveriges Advokatsamfund och Svenska Turist- föreningen har framhållit att detta innebär en nackdel för samerna; ersättningen enligt expropriationslagen är i vissa fall förmånligare (se särskilt 4 kap. 1 § 2 st.), liksom reglerna om rättegångskostnad i 7 kap. samma lag. På grund av förslagets utformning skulle samerna nödgas föra en skadeståndsprocess vid domstol med oviss utgång. Som tidigare nämnts har också andra remissinstanser kritiserat 2010 års promemoria för att man inte tillräckligt utrett konventionens förhållande till expropriationsreglerna.

Invändningarna får anses berättigade. Också när det gäller samernas rätt till ersättning måste utgångspunkten bli det egendomsskydd som gäller för renskötselrätt på samma sätt som för äganderätten. När en sameby eller ett renbetesdistrikt genom konventionen helt eller delvis under konventionens giltighetstid berövas nyttjandet av ett område i den mån inte saken rättas till genom samarbetsavtal, måste detta uppfattas som en expropriation (se härom avsnitt 1 ovan). Detta gäller i vart fall konventionens verkan för de svenska samebyarnas del genom att man får acceptera gränsöverskridande vinterbete av norska samer, och tydligen kan liknande effekter uppkomma också i norska områden. De olika skador och olägenheter som motiven nämner synes alla samman- hänga med att en samebys renbetesområde på ett eller annat sätt tas i anspråk av andra samer vid omfördelningen av renbetesområden – alltså ett expropriativt ingrepp. Som förut framhållits har konven- tionen tillkommit i allmänt intresse; såvitt angår svenskt område

30 Se Ds 2010:22 s. 90 f.

Ds 2016:27

Ersättningsfrågor

får den svenska staten anses som den exproprierande. Att de skadliga effekterna kan motverkas genom ett samarbetsavtal hindrar inte att ingreppet anses som expropriation; det finns ju också annars möjlighet för parterna i ett expropriationsärende att sluta ett avtal för att minska eventuella olämpliga effekter av expropriationen. Man kan inte heller utgå från att samarbetsavtal träffas; inget tvingar en sameby eller ett renbetesdistrikt att gå med på ett avtal som minskar skadliga effekter av områdesprotokollet.

Vad som nu sagts talar för att ersättningsreglerna i stället bör bygga på expropriationsprinciper. Det blir då fråga om en expropriation på viss tid av särskild rätt, närmast en särskild typ av nyttjanderätt. Expropriation brukar ju vanligen avse äganderätt till en fastighet, och reglerna är utformade framför allt med sikte på denna situation. Vid expropriation av sådana särskilda rättigheter som nyttjanderätt och servitut uppkommer ofta speciella problem, som inte belysts i samma utsträckning i litteratur och praxis.31 Beträffande renskötselrätt gäller dessutom att rätten inte beror på upplåtelse av fastighetsägaren utan vilar på självständig grund.

RNL innehåller särskilda bestämmelser om ersättning för upphävande av renskötselrätt, eventuellt på begränsad tid (se 26 §). Beträffande förutsättningarna hänvisas till ändamål som avses i 2 kap. expropriationslagen. Bland dem kan knappast räknas rationalisering av en näring som rennäringen, men grundas ingreppet på konventionslagen får det anses ha därmed jämställt angeläget syfte (jfr avsnitt 5 ovan). Upphävande kan begränsas till viss tid eller till vissa i renskötselrätten ingående befogenheter. RNL innehåller vidare regler om ersättning, varvid hänvisas till expropriationslagens bestämmelser om expropriation av särskild rätt till fastighet (29 §). Det innebär att ersättning utgår för löseskilling och intrångsersättning med 125 procent av marknads- värdet, samt för övrig skada med skadans belopp (se 4 kap. 1 § expropriationslagen).32 Om något marknadsvärde kan dock inte bli fråga beträffande renskötselrätt, eftersom rätten inte kan försäljas; man får på annat sätt bestämma värdet av det nyttjande som samebyn går miste om och sedan öka värdet med 25 procent. I

31Se om expropriation av särskild rätt Dahlsjö, Hermansson & Sjödin, Expropriationslagen bl.a. s. 49 ff, 236 f.

32Se prop. 2009/10:162 s. 102.

Ersättningsfrågor

Ds 2016:27

varje fall går dessa regler längre än regeringsformens egendoms- skydd, som ju bara föreskriver ”full ersättning” för förlusten.33

När det gäller sådana särskilda kostnader som nämns i 2010 års promemoria blir däremot reglerna om övrig skada tillämpliga, och ersättningen ska då motsvara skadan utan förhöjning. Ersättning för övrig skada bör kunna krävas också av enskilda bymedlemmar som personligen lider ekonomisk förlust till följd av att de inte längre kan bruka renbetesområdet i fråga. De får anses som sak- ägare i expropriationsprocessen. – Motsvarande rätt till ersättning och kostnadsreglering bör gälla också för koncessionssamebyar som till följd av konventionen går miste om betesmark i Sverige.

Som nämnt innehåller expropriationslagen dessutom särskilda regler om rättegångskostnader i expropriationsmål, vilka är särskilt gynnsamma för den som drabbas av expropriationen. De bör tillämpas också i detta fall.

Det står klart att ersättningsregler som utformas på detta vis innebär att konventionens genomförande blir dyrare för svenska staten än om förslagen i 2010 års promemoria genomförts. Fördyringen är dock ofrånkomlig om man ska tillämpa regerings- formens regler om egendomsskydd och expropriationsersättning på omfördelningen av renbetesområden. Något annat skulle inne- bära en grundlagsstridig diskriminering av samerna. Genom förhöjningen av ersättningen kan även en del olägenheter som är svåra att skatta i pengar anses kompenserade, t.ex. vissa skador på samekulturen i området som omfördelningen kan medföra.34

En ersättningsregel med detta innehåll bör alltså införas i konventionslagen. Det vanliga förfarandet vid expropriation är emellertid svårt att tillämpa i detta fall. En förutsättning för ersättning torde vara att områdesprotokollet strider mot sedvane- rätten på området, något som kan framgå av domar både från tiden före konventionens ikraftträdande och från tiden därefter. Några sådana domar torde dock bara undantagsvis kunna åberopas.

33 Någon kan möjligen göra gällande att det 25-procentiga påslaget inte borde tillämpas när inte renskötselrätten definitivt tas ifrån samebyn; det skulle bara vara fråga om en inskränkning i bruket under konventionens giltighet. Mot detta kan invändas att påslaget ska utgå även vid rådighetsinskränkningar; se härom prop. 2009/10:162 s. 73 f och t.ex. 31 kap. 2 § miljöbalken. Egendomsskyddet går mycket långt enligt nuvarande regler, och som redan framhållits är renskötselrätt här berättigad till samma skydd som äganderätten (jfr NJA 1981 s. 1).

34 Jfr Bengtsson, Ideella värden i fastighetsrätten avsnitt 11.3.

Ds 2016:27

Ersättningsfrågor

Rimligen måste ersättning kunna utgå också annars, när det är tydligt att områdesprotokollet ingriper i samernas sedvanerätt. Som betonats i åtskilliga remissyttranden kan man inte begära att en sameby ska väcka talan för att få fastslaget detta förhållande. Att man från statens sida skulle i förväg konstatera detta lär inte vara praktiskt möjligt; det skulle kräva omfattande utredningar om före- komsten av urminnes hävd och sedvanligt bruk på olika områden, vilket skulle ytterligare fördröja konventionens ikraftträdande. Dessutom kan ju konventionens ordning rubbas genom samarbetsavtal mellan berörda samer.

Av sådana skäl bör en särskild ordning föreskrivas när det gäller ersättning på grund av konventionen – en synpunkt som framför allt Hovrätten för Nedre Norrland varit inne på. Den berörda sameorganisationen bör kunna begära ersättning genom en ansökan, som inges till myndighet för yttrande och vidare befordran till regeringen. I första hand kommer då i fråga den svensk-norska överprövningsnämnd som ska upprättas enligt konventionen. Nämnden får då kontrollera påståendet om ingrepp i samebyns sedvanerättsliga bruk och om det framstår som riktigt hänskjuta saken till regeringen, som beslutar om att ersättning ska utgå enligt expropriationsregler. Att nämnden kommer att ha kompetens för en sådan bedömning lär vara klart; för övrigt torde det ofta vara givet att sedvanerätt föreligger till området. Detta alternativ kräver dock vissa ändringar i den stadga för Svensk- norska renbetesnämnden och Svensk-norska överprövnings- nämnden som bilagts konventionen. En annan möjlighet, som inte förutsätter sådana ändringar, kan vara att ansökan i stället inges till länsstyrelsen i länet. I promemorians lagtext har bara angetts att regeringen meddelar närmare föreskrifter om ansöknings- förfarandet. Vad dessa kommer att innebära torde till stor del bero av möjligheten att anlita överprövningsnämndens sakkunskap för bedömningen.

I händelse av tvist om ersättningens storlek bör emellertid ersättningsfrågan liksom annars avgöras av domstol enligt samma regler som vid expropriation, vilket medför att de för samerna förmånliga reglerna om rättegångskostnader ska tillämpas.

Om däremot områdesprotokollet bara avviker från det faktiska bruket av området, medan någon sedvanerätt till stöd för bruket inte kan konstateras, torde däremot inte någon ersättning kunna

Ersättningsfrågor

Ds 2016:27

krävas på expropriationsrättslig grund. Något intrång i en civil- rättslig bruksrätt är då inte styrkt, och det finns ingen grund för ersättning för mistat nyttjande. I detta läge har dock en skade- lidande sameby utvägen att föra talan vid domstol och på detta sätt får sedvanerätt fastslagen. Då kan ersättningskrav grundas på domen.

I den utsträckning konventionen innebär att en sameby eller ett renbetesdistrikt fått kompensation för mistad betesrätt i form av en utvidgad rätt att nyttja annan mark, bör detta naturligtvis beaktas när ersättningen ska fastställas.

Konventionen förutsätter enligt artikel 7 att sameby och renbetesdistrikt får ingå avtal som avviker från områdesprotokollet. Frågan blir då hur ersättningsfrågan bör påverkas av att sådana avtal träffats.

Enligt 6 § andra stycket i 2010 års förslag till konventionslag skulle inte föreligga någon rätt till ersättning för skada eller olägenhet till följd av samarbetsavtal av detta slag. Man skulle tydligen inte beakta avtalets verkningar i detta avseende. Den samiska arbetsgruppen har i sitt förut nämnda förslag till ändrad konventionstext inte velat godta en sådan regel (se avsnitt 8 nedan om artikel 8), men den framstår som en konsekvent tillämpning av expropriationsprinciper; den skada som ska ersättas måste ha orsakats av ett expropriationsbeslut. Det är här fråga om följder som inte beror direkt av konventionen utan av frivilligt ingångna överenskommelser av den berörda parten, vilka i detta fall inte minskat skadan utan tvärtom ökat den. Här saknas det erforderliga orsakssambandet.

Om man på detta vis bortser från de skadliga verkningarna av ett samarbetsavtal, kan det synas närliggande att man inte heller skulle minska ersättningen på grund av ett förmånligt avtal av detta slag. En jämförelse kan här göras med expropriationslagens regler om intrångsersättning – den ersättningsform som närmast motsvarar kompensationen för ingreppet i samernas nyttjanderätt. Bestämmande av intrångsersättning utgår från den förändring av marknadsvärdet vid värdetidpunkten som intrånget medför. Ersättningen för ett mistat område lär normalt inte påverkas av en osäker möjlighet att expropriaten genom ett senare avtal kan trots allt få bruka området. I det aktuella fallet får rimligen konven- tionens ikraftträdande ses som värdetidpunkt; det är då samebyns

Ds 2016:27

Ersättningsfrågor

rätt att bruka marken upphör till förmån för det norska renbetesdistriktet. En annan lämplig tidpunkt är svår att finna.35

När det gäller övrig skada (4 kap. 1 § första stycket tredje meningen ExprL) torde det vara större möjligheter att beakta sådana framtida avtal, om de framstår som tillräckligt sannolika.36 Det skulle alltså gälla skada som uppkommer vid sidan av att samebyn går miste om själva bruket av marken. Vägande praktiska skäl talar dock mot att de skulle påverka ersättningen. Det är svårt att bygga en skadeuppskattning på möjligheterna till och följderna av ett samarbetsavtal. Det kan vara helt oklart vad ett sådant avtal kommer att innehålla och vilka ekonomiska konsekvenser det kan få. Vilken inställning det norska renbetes- distriktet skulle ha går knappast att förutse. Också kravet på godkännande av Renbetesnämnden (artikel 7 tredje stycket) utgör en osäkerhetsfaktor. Ett samarbetsavtal kan vidare bli aktuellt först på ett sent stadium, sedan parterna fått erfarenheter av områdes- protokollets konsekvenser. Att ta hänsyn till sådana möjligheter skulle i hög grad komplicera ersättningsberäkningen. Det bör framhållas att gränsen mellan intrångsersättning och ersättning för övrig skada kan vara svår att bestämma, när det gäller ingrepp i en sådan rättighet som renskötselrätt; situationen skiljer sig på flera sätt från ordinär expropriation. Rättsläget skulle bli ännu svårare att bedöma, om samarbetsavtal skulle behandlas olika beroende på det sätt som ersättningen rubriceras. Dessutom kan sägas, att om ett samarbetsavtal kan reducera ersättningen detta kan leda till att avtalet uppskjuts tills expropriationsersättningen bestämts, vilket inte är någon lämplig ordning; det är av vikt att negativa konsekvenser av områdesprotokollet snarast avhjälps. Man kan för övrigt också vänta sig att fördelar och nackdelar som ett samarbetsavtal med ett renbetesdistrikt eller en sameby innebär i stort sett motsvarar varandra.

35Jfr 4 kap. 4 § ExprL och NJA 2010 s. 255 (om föreskrifter vid naturreservat; avgörande blir när beslutet om föreskriften vinner laga kraft). Situationen skiljer sig från fall av vanlig expropriation också genom att tidpunkten för det faktiska tillträdet till renbetesmarken kan ligga långt fram i tiden och vara svår att bestämma; särskilt gäller detta om man ska avvakta vad ett samarbetsavtal kan innebära för tillträdet. Här blir ett liknande resonemang aktuellt som i 2010 års rättsfall; det finns starka skäl för att avvika från den huvudregel som gäller vid ordinära expropriationer.

36Jfr Dahlsjö, Hermansson & Sjödin, Expropriationslagen. En kommentar s. 189 f.

Ersättningsfrågor

Ds 2016:27

Resultatet blir att man skulle bortse från eventuella samarbets- avtal vid beräkningen av ersättningen, vare sig de kan minska eller öka den ekonomiska skada som områdesprotokollet medfört. En strikt värdering skulle göras av vad förlusten av betesmark betyder ekonomiskt sett, utan att man beaktar att senare avtal kan tänkas påverka de ekonomiska konsekvenserna.

En sådan ståndpunkt kan möta vissa invändningar. Om ersätt- ningen för förlorat bruk ska bestämmas efter avkastningsvärdet – den naturliga metoden när en nyttjanderätt temporärt upphör – kan det verka säreget att man skulle bortse från att i det enskilda fallet avkastningen sannolikt kan öka till följd av ett förmånligt samarbetsavtal. Detsamma gäller andra negativa följder av att betes- området minskar. Man kan sätta i fråga om avsteg från huvudreglerna om expropriation bör ske redan därför att det finns tekniska svårigheter att tillämpa dem i vissa situationer. Sådana synpunkter kunde tala för en alternativ lösning, som innebär att dessa regler tillämpas utan undantag för verkningarna av samarbets- avtal. Det skulle möjliggöra att ett samarbetsavtal reducerar ersätt- ningen, om det föreligger eller ter sig sannolikt när ersättningen ska bestämmas.37 Beräkningen av förlorad avkastning skulle påverkas.

Alternativet bör övervägas vid departementsbehandlingen av promemorian, men nackdelarna synes väga tyngre än fördelarna. I promemorians lagtext har – efter någon tvekan – upptagits regeln att man ska bortse från samarbetsavtal när intrångsersättningen bestäms.

Bestämmelsen i 6 § konventionslagen berör bara skada på rennäringen på svenskt område. En svensk sameby kan naturligtvis också gå miste om mark på norskt område till följd av områdes- protokollets innehåll. Rimligen bör samebyn ha möjligheter till ersättning också i denna situation, i så fall grundade på norsk lag. Konventionen innehåller som nämnt ingen föreskrift om detta. Om inte tillfredsställande bestämmelser om detta införs i norsk lagstiftning kan det finnas anledning att ta upp frågan om ändring av konventionens reglering på denna punkt (jfr avsnitt 9 nedan).

I övrigt bör de nu berörda ändringarna tillgodose de kritiska synpunkter som framförts bl.a. från samehåll i denna del. Det kan

37 Däremot skulle inte ett ofördelaktigt avtal kunna höja ersättningen, vilket som sagt skulle stämma illa med expropriationsrättsliga principer.

Ds 2016:27

Ersättningsfrågor

framhållas att den här angivna ordningen stämmer väl med den samiska arbetsgruppens förslag till ny lydelse av artikel 8 i konven- tionen, frånsett verkan av ingångna samarbetsavtal (se härom avsnitt 8 nedan.)

En möjlig lagtext är denna:

Om det på grund av denna lag uppkommer skada eller olägenhet för rennäringen på svenskt område med hänsyn till tidigare rätt till renskötsel har den skadelidande rätt till ersättning av staten efter ansökan till regeringen. Ansökningen ska göras inom tio år från det denna lag har trätt i kraft. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om ansökningsförfarandet.

Rörande ersättning för mistat nyttjande av renbetesområde, rättegång i ersättningsmål och betalning av ersättningen gäller regler i expropriationslagen (1972:719).

När ersättning bestäms enligt andra stycket beaktas inte inverkan av samarbetsavtal som ingås enligt artikel 7 i konventionen.

(Enligt det andra alternativ som här diskuterats skulle det sista stycket utgå.)

Den angivna lagtexten talar i första stycket inte bara om ”skada” utan också om ”olägenhet”. Den ansluter sig här både till motsvarande bestämmelse i 2010 års promemoria och till lagtexten i 28 § första stycket RNL, medan termen ”olägenhet” inte före- kommer i expropriationslagens ersättningsregler. Det är emellertid naturligt att välja samma uttryck som annars används beträffande expropriation just av renskötselrätt. Det får anses ha samma innebörd som enligt rennäringslagens bestämmelse.38

6.2Andra ersättningsfrågor

En särskild regel i 2010 års förslag (7 § konventionslagen) rör ersättning för skada som uppkommer för rennäringen genom en förlängning av giltighetstiden för konventionen. Enligt paragrafen ska, om genom förlängning av giltighetstiden det uppkommer skada eller olägenhet för rennäringen på svenskt område med hänsyn till en rätt till renskötsel som förelåg innan konventionen trädde i kraft, den skadelidande ha rätt till ersättning av staten för

38 Se härom nedan i författningskommentaren till 7 § konventionslagen.

Ersättningsfrågor

Ds 2016:27

den tid som förlängningen avser (dock inte heller här för skada eller olägenhet orsakad av samarbetsavtal). Talan om ersättning ska väckas inom tre år från början av en ny giltighetsperiod om tio år.

Man kan anta att i detta läge ersättning har utgått för mistat renbete under konventionstiden men inte under den förlängda giltigheten av konventionen. Skälen för ersättning är desamma som när det gällde skada orsakad av konventionens ikraftträdande. En motsvarande bestämmelse med hänvisning till expropriationsregler bör ges också beträffande denna ersättning.

Som nämnts i det föregående (avsnitt 4.4) behövs en speciell ersättningsregel för fallet då gränsöverskridande renskötselrätt upphävs på sätt som anges i artikel 4 i konventionen. Lämpligen bör här hänvisas till reglerna i RNL om ersättning för upphävd renskötselrätt (26–29 §§). Det innebär att ersättningen också här bestäms enligt expropriationsregler, vilket bl.a. medför att intrångsersättning utgår med 125 procent av samebyns förlust. Ingreppet kan också ske till förmån för en enskild verksamhet, t.ex. ett vindkraftbolag, vilket då ska betala ersättning enligt expropria- tionsregler.

Rörande ersättningsrätten ska enligt 2 § tredje stycket konven- tionslagen vid dessa ingrepp ersättning utgå till det renbetesdistrikt i Norge som berörs av upphävandet. I författningskommentaren i 2010 års promemoria anges bara att sådan ersättning ska utgå till renbetesdistrikt i Norge och inte till enskild renskötare (Ds 2010:22 s. 118). Vid remissbehandlingen har Sveriges Advokat- samfund påpekat att om en svensk sameby har sedvanerätt till området och dess rätt har utsläckts den inte får någon kompensation enligt bestämmelsen. Regeln torde emellertid inte utesluta att i det angivna läget ersättning utgår också till en sådan sameby, t.ex. när ingreppet gör ett område definitivt oanvändbart för renskötsel såsom vid tillstånd till mineralbrytning. i detta fall avser ersättningen inte rätten till gränsöverskridande renskötsel utan den civilrättsliga rättighet som samebyn har till området. Om denna rätt upphävs, helt eller delvis, ska alltså kompensation utgå enligt 28 och 29 §§ RNL, varvid denna bestäms med hänsyn till att samebyns rätt är belastad av den gränsöverskridande renskötsel- rätten. Både det norska renbetesdistriktet och den svenska samebyn är alltså sakägare. Situationen motsvarar läget när en expropriation avser dels äganderätten till en fastighet, dels särskild

Ds 2016:27 Ersättningsfrågor

rätt som belastar denna (jfr 1 kap. 5 § första stycket samt 5 kap. 23 och 24 §§ ExprL). Det är för övrigt också tänkbart att en enskild renskötare skulle kunna vara sakägare i detta läge. Expropriations- lagens regler bör därför tillämpas också här. Lagtexten i 2010 års promemoria har ändrats i enlighet härmed.

I detta läge kan ytterligare en speciell ersättningsfråga upp- komma. Ett ingrepp från det allmännas sida kan beröra den nya form av markupplåtelse som samarbetsavtal utgör. Avtalet innebär typiskt sett att den renskötselberättigade medger att andra parten får en viss nyttjanderätt till ett betesområde. Också denna part bör vara ersättningsberättigad för ingrepp i nyttjandet, när ersättning ska utgå efter expropriationsregler. Visserligen anses någon expropriationsersättning inte böra utgå till den som grundar sin rätt på en andrahandsupplåtelse av nyttjanderätt (jfr NJA 1964 s. 500), men något sådant är det inte fråga om i detta fall. Den renskötselberättigade grundar ju inte sin rätt på en nyttjanderätts- upplåtelse utan på urminnes hävd och RNL (jfr avsnitt 1 ovan). Detta gäller också om det är ett norskt samedistrikt som upplåter nyttjanderätt genom avtalet; det norska distriktet har inträtt i renskötselrätten på grund av konventionslagstiftningen och har samma rättigheter som en svensk sameby. I båda fallen får alltså samarbetsparten behandlas som sakägare vid en expropriation.

Som förut nämnts blir ersättningsreglerna också tillämpliga när konventionen medför att koncessionsrenskötsel upphör. Också då bestäms ersättningen efter expropriationsregler – alltså med 25 procents förhöjning. Ersättning ska i vart fall utgå för mistat bruk av området under koncessionstiden. Har det med hänsyn till omständigheterna framstått som sannolikt att ny koncession skulle ha beviljats om inte konventionen hindrat detta, torde koncessionshavaren vara berättigad till ytterligare ersättning efter en skälighetsbedömning.39

I det föregående har också berörts situationen att konven- tionens ordning kan faktiskt inskränka möjligheterna för en markägare eller innehavare av särskild rätt att utnyttja ett område, t.ex. genom att stängsel försvårar jakt eller att ökad belastning på området ställer till problem för skogsbruket (se avsnitt 4.10 ovan). Med ett expropriationsrättsligt synsätt torde denne under vissa

39 Jfr NJA 1959 s. 666;se även Dahlsjö, Hermansson & Sjödin, Expropriationslagen s. 237.

Ersättningsfrågor

Ds 2016:27

omständigheter vara berättigad till ersättning av staten (jfr avsnitt 6.1 ovan). I så fall skulle ersättningen vara sådan som avses i 4 kap. 1 § tredje meningen (ersättning för övrig skada). Emellertid kan sådana konsekvenser av konventionen sakna direkt samband med omfördelningen av mark eller visa sig i ett senare skede än när expropriationsersättning för ingreppet ska bestämmas. Som förut nämnts kan det vara motiverat att ge en särskild regel om ersättning i sådana fall. Om man liksom enligt 2 kap. 15 § RF och i en rad andra ersättningsregler skulle ge möjligheter till ersättning bara när markanvändningen ”avsevärt” inskränks, skulle emellertid regeln i praktiken bli nära nog betydelselös. Rätt till ersättning bör utgå även när markanvändningen väsentligt försvåras; bruket enligt konventionens bestämmelser medför alltså kostnader eller olägen- heter som är av betydelse, även om det inte blir fråga om någon genomgripande omläggning t.ex. av skogsbruket på området.

I dessa fall har ersättningen snarast karaktären av vanligt skadestånd. De särskilda reglerna om viss expropriationsersättning

– löseskilling, intrångsersättning – bör inte tillämpas. Något påslag enligt 4 kap. 1 § andra stycket expropriationslagen ska i så fall inte göras på ersättningen, och talan mot staten får föras vid domstol i vanlig ordning. Vad angår tiden för talans väckande kan man vänta att svårigheterna vid markanvändningen framträder i varje fall några år efter det att konventionen trätt i kraft. I promemorian föreslås följande regel:

Medför konventionen att pågående markanvändning inom ett berört renbetesområde väsentligt försvåras för fastighetsägaren eller för en innehavare av särskild rätt till fastigheten, betalas ersättning för uppkommen skada av staten. Talan ska väckas vid mark- och miljödomstol inom tio år från det denna lag träder i kraft.

7Renbetesnämnden och Överprövningsnämnden

Promemorians förslag: Frågan om offentlighet vid muntliga förhandlingar i Överprövningsnämnden ska regleras i konven- tionslagen.

Promemorians bedömning: Förslaget rörande nya nämnder – Svensk-norska renbetesnämnden och Svensk-norska överpröv- ningsnämnden – synes väl anpassat för nämndernas uppgifter och får i stort sett godtas.

7.1Allmänt om nämnderna

Enligt artikel 5 i konventionen ska det finnas två självständiga organ, som är gemensamma för de båda länderna: ett förvaltnings- organ, Svensk-norska renbetesnämnden (Renbetesnämnden) och ett överprövningsorgan, Svensk-norska överprövningsnämnden (Överprövningsnämnden). Renbetesnämnden ska enligt artikel 11 bestå av fem ledamöter, utsedda på en tid av fyra år – två av den svenska och två av den norska regeringen samt en ledamot utsedd av regeringarna gemensamt efter förslag från Sametingen i Sverige och Norge. Denne ska vara ordförande för nämnden. För varje ledamot ska utses en personlig ersättare på motsvarande vis. Nämnden får bestämma om olika frågor rörande renskötsel på områden omfattade av områdesprotokollet och även vissa andra renskötselfrågor. Sålunda får den besluta vilken sameby eller vilket renbetesdistrikt som får använda ett område, vidare om betestider och om högsta renantal, allt i den mån det inte är bestämt i områdesprotokollet, och dessutom om en mängd andra frågor som berör renskötseln: genomförande av flyttning, samling och skilj-

Renbetesnämnden och Överprövningsnämnden

Ds 2016:27

ning av ren, särskilda villkor om tillsyn och bevakning, undantag från bestämmelser i områdesprotokollet, fastställelse av samarbet- avtal, vissa frågor om ersättning, avgifter, vitesföreläggande och utbetalning av medel samt mindre ändring av dragning av konventionsstängsel. (Se närmare artikel 12.) Vidare får nämnden avge yttranden till olika myndigheter i frågor som berör den gränsöverskridande renskötseln (artikel 13).

Beslut av Renbetesnämnden ska kunna överklagas till Över- prövningsnämnden. Denna består av fem ledamöter som utses på motsvarande sätt som Renbetesnämndens ledamöter. Ordförande ska vara domare eller ha bred domarerfarenhet, en annan ledamot ska ha domarkompetens, och detsamma ska gälla för deras ersättare (artikel 17).

I artikel 19 sägs att nämnderna vid sin prövning ska vara oavhängiga och opartiska. Ett nämndbeslut är verkställbart i respektive land på samma sätt som en lagakraftvunnen dom av en nationell domstol (artikel 20). Nämnderna får göra de under- sökningar och utredningar som är nödvändiga för att de ska kunna fullgöra sina åligganden enligt konventionen, eventuellt med biträde av nationella myndigheter och sakkunniga (artikel 21). Renbetesnämnden kan vid vissa överträdelser av konventionen meddela vitesföreläggande (artikel 26) och besluta att renägare, sameby eller renbetesdistrikt ska betala konventionsavgift vid olovlig betning (artikel 27). Vite och konventionsavgift ska betalas till Renbetesnämnden och användas för ersättning till skadelidande sameby eller renbetesdistrikt och i övrigt för åtgärder till nytta för den gränsöverskridande renskötseln (artikel 28). Beslut av Över- prövningsnämnden angående. konventionsavgift (se artikel 27) får överklagas till länsrätt i Sverige och tingsrätt i Norge (se artikel 18 tredje stycket) och verkställas på samma sätt som laga- kraftvunnen dom (artikel 20 andra stycket). I artikel 30 föreskrivs att om Renbetesnämnden eller Överprövningsnämnden fattat ett beslut som hade kunnat utgöra grund för skadeståndstalan om det fattats av nationell myndighet, har den som berörs av beslutet rätt att föra motsvarande talan mot nämnderna enligt nationell lag; härvid ska talan rörande inskränkning i någons rättigheter få föras i det land där rättigheten inskränkts, medan i andra fall talan får väckas vid domstol i hemlandet. Enligt 5 § konventionslagen ska skadeståndslagens bestämmelser om skadeståndsansvar för det

Ds 2016:27

Renbetesnämnden och Överprövningsnämnden

allmänna (se 3 kap. 2 §) ha motsvarande tillämpning i fråga om sådan ersättningstalan.

Ett förslag till stadga för Svensk-norska renbetesnämnden och Svensk-norska Överprövningsnämnden har bilagts konventionen. Den innehåller närmare bestämmelser om nämndernas organisation och om förfarandet vid nämnderna.

Utredningsuppdraget innebär i denna del att analysera om nämnderna är lämpligt utformade med hänsyn till att de hanterar frågor som torde vara att anse som civila rättigheter och, om så inte är fallet, hur de i stället bör utformas. Några synpunkter ska emellertid också framföras rörande det närmare förfarandet vid nämnderna, vilket föranlett en del påpekanden från några remissinstanser. Att märka är att konventionen innehåller ganska utförliga regler om dessa frågor; vill man ändra dem är det nödvändigt att omförhandla konventionen. Inte heller stadgans regler om förfarandet, vilka de båda länderna har utarbetats gemensamt, kan Sverige ändra på egen hand.

Det är tydligt att nämnderna delvis kommer att syssla med myndighetsutövning rörande sådana civila rättigheter som avses i Europakonventionen. Som framhållits vid remissbehandlingen bör deras sammansättning och förfarandereglerna utformas med hänsyn till detta. Vidare har LRF och Skogsägarna invänt mot upp- rättandet av dessa organ att besluten i hög grad skulle komma att beröra markägarnas rätt och därför dominansen av renbetes- intressen inte var acceptabel.

Enligt artikel 6 i Europakonventionen ska rättigheter av detta slag prövas av en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Som domstol betraktas även nämnder om vissa krav uppfylls.40 Med hänsyn till det särskilda behovet av sakkunskap i rennäringsfrågor som uppkommer vid tillämpning av konventions- lagstiftningen är det rimligt att bedömningen anförtros nämnder där ledamöterna utses av sametingen, vilket bör medföra att särskild vikt fästs vid deras erfarenhet av renskötselfrågor. Det bör framhållas att frågorna gäller tvister mellan samer. Liksom i andra domstolstvister kan visserligen bedömningen få betydelse också för andra än parterna, t.ex. ägaren av omtvistade renbetesområden,

40Se närmare Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis (3 uppl. 2007), kap. 9 avsnitt 4.

Renbetesnämnden och Överprövningsnämnden

Ds 2016:27

men besluten har ingen rättsverkan i förhållande till tredje man. Det kunde kanske diskuteras om man skulle kräva domar- kompetens eller i vart fall juridisk utbildning hos ordföranden i Renbetesnämnden; i och för sig kan detta synas önskvärt, men möjligheten att överklaga till Överprövningsnämnden med dess inslag av jurister får anses som en tillräcklig garanti för en rättssäker prövning. Det kan också sägas att åtskilliga av de ärenden som kan väntas komma upp är av tämligen bagatellartat slag där sakkunskap och sunt förnuft är viktigare för bedömningen än juridisk utbildning. Det talar för att inte kräva juristinslag i alla ärenden där nämnderna beslutar.

Den föreslagna ordningen kan därför inte anses stridande mot gängse principer om domstolars oavhängighet och opartiskhet hos ledamöterna. De invändningar mot sammansättningen som framförts från markägarhåll synes inte ha någon tyngd. Även i övrigt framstår de regler om nämndernas organisation och förfarandet vid nämnderna som finns intagna i det nämnda stadgeförslaget som väl förenliga med Europakonventionens krav.

Det kan naturligtvis sägas att vissa marktvister som kommer upp hos nämnderna kräver en kvalificerad juridisk bedömning av ett slag som i Sverige brukar ankomma på mark- och miljö- domstolar; å andra sidan är samerätten ett speciellt rättsområde där det behövs särskild förståelse för samernas historia, kultur och livsförhållanden. Också från denna synpunkt kan förslaget godtas.

Sammanfattningsvis kan sägas att några principiella invänd- ningar mot nämndernas sammansättning och kompetens inte synes befogade.

7.2Förfarandet vid nämnderna

Vid remissbehandlingen har vissa frågor om förfarandet vid nämnderna tagits upp. Till större delen rör de bestämmelserna i det nämnda stadgeförslaget. Några motiv till detta förslag förekommer inte i 2010 års promemoria (jfr Ds 2010:22 s. 84), men det är tydligt att man försökt finna regler som är förenliga med både norsk och svensk processrätt. Det finns därför skäl att vara åter- hållsam med ändringsförslag som grundar sig på svenska regler. Inte bara ändringarna i konventionen utan också ändringar i

Ds 2016:27

Renbetesnämnden och Överprövningsnämnden

stadgan förutsätter som sagt överläggningar med norska regeringen. Konventionens ratificering bör inte fördröjas av förhandlingar om detaljer i förfarandereglerna.

Kammarrätten i Sundsvall framhåller allmänt att bl.a. för- farandereglerna bör utformas med hänsyn till att deras verksamhet utgör myndighetsutövning och delvis gäller civila rättigheter som avses i Europakonventionen. Några brister i detta hänseende synes dock inte förekomma i bestämmelserna (jfr dock nedan om offentlighetsfrågan).

Luleå tingsrätt anger bl.a. en rad fall där ordföranden i nämnderna borde få fatta beslut i stället för att frågan ska avgöras av nämnderna. Praktiska synpunkter talar onekligen för detta. Det verkar sålunda knappast behövligt från rättssäkerhetssynpunkt att låta Renbetesnämnden ta ställning till sådana frågor som om en sökande ska få anvisning om att avhjälpa brister i en ofullständig ansökan eller om en sådan ansökan ska avvisas (se 10 § i stadge- förslaget). Detsamma gäller motsvarande prövning i Överpröv- ningsnämnden (se 14 §). Åtminstone i dessa fall borde konven- tionens regel gälla att ordföranden får besluta ensam när det gäller beredning av ett ärende (artikel 14 och 18). Som tingsrätten framhållit borde detsamma gälla i fråga om Renbetesnämndens prövning om ett överklagande kommit in för sent, något som dock skulle kräva en ändring i själva konventionstexten (se artikel 16). Övriga frågor kan tas upp vid en översyn av stadgans regler. – Däremot får det accepteras att stadgan föreskriver att vittnet ska avlägga ”sanningsförsäkran”, vilken är den norska termen, liksom att konventionen bestämmer utgångspunkten för klagofristen till tidpunkten då beslutet har ”mottagits” i stället för ”delgetts”; uttrycket torde inte hindra att nämnden använder sig av något slags delgivningsförfarande där tiden för mottagande framgår.

Tingsrätten har vidare påtalat att undantag från huvudregeln om offentlig förhandling i Överprövningsnämnden borde framgå av lag, inte som nu föreslagits av stadgan (se 17 §). Regeringsformen föreskriver inte någon lagreglering av sådana frågor; däremot sägs i artikel 6 i Europakonventionen att var och en vid prövning av hans civila rättigheter och skyldigheter ska vara berättigad till en offentlig förhandling och att undantag från offentligheten får ske

Renbetesnämnden och Överprövningsnämnden

Ds 2016:27

bara i vissa angivna fall.41 I svensk rätt brukar reglerna om nämnder med domstolsfunktion ges i lag, och då är det naturligt att frågan om offentlighet tas upp i lagen. I det aktuella fallet rör det sig om en mellanstatlig nämnd, som dock till en del verkar i Sverige och behandlar frågor som rör svenska medborgare och svensk mark. Betraktar man nämnden som likställd med en domstol i Europakonventionens mening framstår det som konsekvent att reglera offentlighetsfrågan i lag. Även om det inte synes alldeles nödvändigt finns det goda skäl för att ta in stadgans regel i konventionslagen, där ändå en paragraf rör Överprövnings- nämnden. Detta har skett i promemorians förslag (se 4 §). Alternativt kunde regeln tas in i konventionstexten om ändå denna omförhandlas.

För den händelse anmälan om ersättningskrav (se avsnitt 6.1 ovan) ska ställas till Överprövningsnämnden, kan vissa ändringar behövas i varje fall i stadgan.

I övrigt talar övervägande skäl för att acceptera konventionens reglering av nämnderna.

41 Detta kan ske av hänsyn till den allmänna moralen, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle eller då minderårigas intressen eller skyddet för parternas privatliv så kräver eller i den mån domstolen finner det strängt nödvändigt under särskilda omständigheter när offentligheten skulle skada rättvisans intresse.

8Den samiska arbetsgruppens förslag

Promemorians bedömning: I fråga om det förslag en samisk arbetsgrupp lagt fram om vissa ändringar i konventionen instämmer promemorian på en del väsentliga punkter, framför allt rörande ersättning; vissa önskade regler – om samernas rättigheter såsom urfolk och om expropriationsersättning – bör dock i varje fall till en början i stället införas i konventionslagen utan att konventionen ska behöva omförhandlas. Andra föreslagna bestämmelser framstår som inte helt nödvändiga förtydliganden av konventionens regler och motiverar inte i och för sig en omförhandling av konventionen.

8.1Allmänt

Som nämnt har den samiska arbetsgruppen lagt fram ett förslag till ny konventionstext, som i flera avseenden skiljer sig från den undertecknade konventionen. I utredningsuppdraget ingår att analysera detta förslag, vilket blir av betydelse vare sig konventionen ska omförhandlas eller lagstiftningen inskränker sig till ändringar i konventionslagen. Uppdraget nämner särskilt den föreslagna mekanismen för förhandlingar mellan samebyar och norska renbetesdistrikt (se nedan om artikel 6 i arbetsgruppens förslag). Det finns emellertid anledning att närmare diskutera också arbetsgruppens förslag i övrigt, vilket till stor del ger uttryck för den allmänna kritik mot konventionen och konventionslagen som

Den samiska arbetsgruppens förslag

Ds 2016:27

från samehåll anförts vid remissbehandlingen. De mera väsentliga avvikelserna i förslaget ska nu tas upp.42

8.2Artikel 2

I arbetsgruppens förslag har reglerna i konventionens artikel 2 – om konventionens syfte och tillämpning – förts in som nya stycken i artikel 1. Artikel 2 i förslaget innehåller i stället i första stycket ett uttalande, att oaktat konventionens angivna syfte den ska tillämpas med respekt för rätt till renbete baserat på sedvanemässigt bruk i enlighet med folkrätten. Det är inte fullt klart vad uttalandet närmast är riktat mot – konventionens syfte anges ju i konven- tionstexten vara samarbete med sikte på en bärkraftig renskötsel i båda länderna, vilket inte behöver stå i någon motsats till att renbetet grundas på sedvanemässigt bruk. Genom att konventionen enligt artikel 8 inte ska påverka sedvanerätten torde ändå klargöras att dess syfte inte försämrar samernas markrättigheter. I alla händelser synes tillägget knappast behövligt för att skydda samernas intressen eller klargöra konventionens innebörd.

Vidare har arbetsgruppen i andra stycket av artikel 2 angett, att även om basen för renbetesrätten är sedvanemässigt bruk konventionen inte får användas så att samebys eller renbetes- distrikts samlade renbetesområde minskar i sådan utsträckning att renskötsel inte längre kan bedrivas på ett ekologiskt, ekonomiskt och kulturellt bärkraftigt sätt under samtliga årstider. Förslaget synes bygga på farhågor att det sedvanemässiga bruket skulle kunna reducera renbetesområdena för vissa samebyar eller renbetes- distrikt. Tydligen avses då minskning i det faktiska bruket, i den utsträckning det inte är grundat på sedvana. Invändningen stämmer emellertid mindre väl med den princip som konventionen fastslår och samerna i övrigt synes acceptera, nämligen att det avgörande för samernas rättigheter ska vara sedvanerätten, inte det faktiska bruket. Att begränsa möjligheten att åberopa sedvanerätten skulle vara främmande för både den nuvarande ordningen och konven- tionens system. – En viktig synpunkt är naturligtvis att inte

42 Här utelämnas vissa förslag av arbetsgruppen angående renbetesnämndens sammansättning.

Ds 2016:27

Den samiska arbetsgruppens förslag

renbetesområdet får minskas till allvarlig skada för renskötseln. Som framgår av det föregående (avsnitt 4.4) bör den motivera en särskild regel i konventionslagen; frågan diskuteras också nedan på tal om artikel 4.

I tredje stycket av artikel 2 föreslår arbetsgruppen en regel av följande innehåll. Konventionen ska inte innebära någon permanent förändring av renbete grundad på sedvanerätten. Skulle den medföra en omfördelning av renbeteskonventionen gäller detta bara i förhållande till konventionen och så länge denna är i kraft. Konventionen ska inte heller begränsa rätten att få sedvanerätten prövad i domstol, och sådana domar ska ha företräde framför vad konventionen föreskriver om fördelning av betesområden. – Att sedvanerätten inte rubbas av konventionen är emellertid som sagt en grundläggande princip enligt artikel 8 i konventionen, och för övrigt också enligt arbetsgruppens eget text. Meningen är tydligen att ytterligare klargöra principen, men detta verkar knappast nödvändigt.

Allt som allt synes arbetsgruppens förslag till artikel 2 visserligen till stor del stämma med konventionens tankegångar men innebära upprepningar som inte kan anses behövliga och till någon del riskerar att missförstås. Som framhölls inledningsvis, bör man dessutom om möjligt välja att ändra texten i konventions- lagen, inte i själva konventionen, om det finns skäl att avvika från förslaget i 2010 års promemoria.

8.3Artikel 3

Artikel 3 i arbetsgruppens förslag motsvarar första stycket i kon- ventionens bestämmelse. Sedan har emellertid tillagts dels att staterna ska tillse att konventionen blir gällande för sameby eller renskötare i sameby eller för renbetesdistrikt eller renskötare i siida och renbetesdistrikt (andra stycket i förslaget), dels att identifi- eringen av de rättssubjekt konventionen gäller för inte ska begränsa allmänna domstolars möjlighet att pröva vem som är rättsubjekt i förhållande till privaträttsliga rättigheter (tredje stycket). Också dessa tillägg får närmast uppfattas som förtydliganden av konventionens regler. De är knappast nödvändiga för att tillgodose samernas intressen. Som förut framhållits bygger konventionen på

Den samiska arbetsgruppens förslag

Ds 2016:27

att den inte ändrar de civilrättsliga rättigheter som följer av samernas bruk av berörda områden, och det får anses innebära att också de som enligt nationell lag är berättigade alltjämt ska vara det även när konventionen är tillämplig. Det betyder vidare att allmänna domstolar också kan pröva vilket rättssubjekt som är berättigat enligt lagstiftningen, om en sådan fråga skulle komma upp.

8.4Artikel 4

I konventionen liksom i arbetsgruppens förslag finns i artikel 4 en allmän regel om skydd för samernas renskötsel på de områden som enligt konventionen får användas för gränsöverskridande rensköt- sel emot åtgärder som försvårar renskötseln på området. Arbets- gruppens förslag är emellertid utförligare och innehåller några avvikelser. Konventionstexten talar om att området ”så långt möjligt” ska skyddas mot ingrepp ”som påtagligt kan försvåra ren- skötseln i området”. Arbetsgruppen anger i stället att området ska skyddas mot ingrepp i motsvarande utsträckning som gäller för det egna landets renskötsel och att den tillåtna åtgärden måste vara förenlig med samernas rättigheter som urfolk enligt folkrättens bestämmelser. – Beträffande bestämmelsen om likabehandling med det egna landets renskötsel kan emellertid återigen framhållas att enligt artikel 3 i både konventionen och arbetsgruppens förslag de nationella rättsreglerna ska gälla beträffande de rättigheter och skyldigheter som följer av den gränsöverskridande renskötseln, något som kan ses som en grundtanke i förslaget (jfr Ds 2010:22 s. 51 f). Arbetsgruppens förslag till artikel 4 måste antas ha samma innebörd. Det kan knappast ses som någon förstärkning i sak av skyddet mot ingrepp jämförd med konventionstexten. – Vad angår tillägget om åtgärden ska vara förenlig med samernas rättigheter som urfolk är detta en berättigad men inte alldeles nödvändig påminnelse; den skulle lika väl passa i lagstiftning som berör renskötseln över huvud taget – inte bara den gränsöverskridande. (Jfr nedan om andra och tredje stycket i den föreslagna artikeln.) I den föreslagna texten till konventionslag har påminnelsen emellertid tagits upp (se 2 §).

Ds 2016:27

Den samiska arbetsgruppens förslag

Andra stycket i konventionens text stadgar att om en åtgärd av angivet slag ändå tillåts, ska landet se till att behovet av renbete tryggas eller, för det fall detta inte är möjligt, utge ekonomisk ersättning i enlighet med nationell rätt. Arbetsgruppens förslag föreskriver i stället att landet där den beviljade åtgärden ska vidtas ska se till att berörda renskötare tillförs alternativa renbetes- områden av motsvarande storlek, kvalitet och rättslig status; om ett sådant område redan brukas av andra renskötare ska de som tvingas avstå ett område till förmån för andra kompenseras ”enligt vad som följer av första stycket” (varmed sannolikt avses sådan ekonomisk kompensation som konventionstexten talar om i artikelns andra stycke). Renskötare som tvingas avstå från renbetesområden ska ges möjlighet att återvända till det ursprungliga området så snart det är möjligt.

Det skydd för renskötseln som arbetsgruppen vill föreskriva i detta stycke är i och för sig angeläget, men det måste vara mycket svårt att förverkliga i praktiken, även om det bara skulle omfatta åtgärder mot den gränsöverskridande renskötseln. En särskild regel som skulle gälla just i dessa fall kan dessutom framstå som en omotiverad privilegiering av en viss grupp av samer; de skulle få ett företräde framför dem som bedrev renskötsel inom det egna landet. Åtgärder av det angivna slaget kan ju i lika hög grad drabba annan renskötsel. Den särregel som här har föreslagits till skydd för den gränsöverskridande renskötseln (avsnitt 4.4 ovan) går inte tillnärmelsevis så långt. Arbetsgruppens bestämmelse riskerar dessutom att medföra omfattande omställningar också av den inhemska rennäringen vilka knappast står i proportion till nyttan med regeln. Att ta upp den i konventionstexten kan på detta vis i hög grad komplicera konventionens genomförande.

Det tredje stycket i arbetsgruppens förslag saknar motsvarighet i konventionen. I detta stycke sägs att nationell myndighet inte får fatta beslut som innebär att samebys eller renbetesdistrikts renbetesområde genom en åtgärd enligt första stycket minskar i sådan utsträckning att inte ekologisk, ekonomisk och kulturellt bärkraftig renskötsel kan bedrivas under samtliga årstider. Regeln uttrycker i och för sig ett befogat krav på hänsyn vid ingrepp i renskötseln; den anknyter till det syfte med konventionen som anges i dess artikel 2. Som tidigare framhållits (avsnitt 4.4) föreslås också en bestämmelse av i stort sett detta innehåll i konven-

Den samiska arbetsgruppens förslag

Ds 2016:27

tionslagen. Genom det undantagslösa förbudet mot ingrepp av det aktuella slaget går emellertid arbetsgruppens förslag längre än vad som gäller beträffande renskötseln i allmänhet och torde vara svårt att få accepterat av andra intressegrupper. Även här kan invändas, att ifall en sådan bestämmelse skulle införas den inte bör inskränkas till gränsöverskridande renskötsel. En regel av det angivna slaget hör därför snarare hemma i en allmän samelagstiftning. Det bör framhållas att en något liknande skyddsregel förekom i förslaget till nordisk samekonvention och nu övervägs under det pågående arbetet på en reviderad version av den konventionen. Regler med sådant syfte kan också bli aktuella vid ett eventuellt tillträde till ILO-konventionen om urfolk och stamfolk i självstyrande länder – även detta ett projekt som håller på att utredas i Regeringskansliet.43 Under sådana förhållanden bör inte några särskilda skyddsregler av detta långtgående slag tas in i konventionslagstiftningen.

8.5Artikel 5

Artikel 5 i arbetsgruppens förslag avviker inte i sak från motsvarande artikel i konventionen.

8.6Artikel 6

I arbetsgruppens förslag motsvarar artikel 6 de båda artiklarna 6 och 7 i konventionen. Arbetsgruppen föreslår emellertid en för- ändrad ordning för regleringen av gränsöverskridande renskötsel, särskilt för tiden närmast efter konventionens ikraftträdande. I konventionen finns som nämnt vissa regler om samarbetsavtal mellan sameorganisationerna som får innebära avvikelse från områdesprotokollet i fråga om rätten till renskötsel på områden som konventionen berör; de ska fastställas av Renbetesnämnden för att bli giltiga (se närmare artikel 7 i konventionen). Det är tydligt att områdesprotokollets regler ska gälla när inte sådana avtal slutits, även om detta inte uttryckligen sägs i konventionstexten.

43 Jfr prop. 2015/16:1, utgiftsområde 1 s. 62.

Ds 2016:27

Den samiska arbetsgruppens förslag

Arbetsgruppens förslag innebär däremot följande. Gränsöver- skridande renskötsel ska som huvudregel regleras genom samarbetsavtal som innebär rätt för en part att nyttja område i det andra landet för renskötsel. Om inte berörd sameby eller berört renbetesdistrikt inom sex månader från konventionens ikraft- trädande anmält till Renbetesnämnden att områdesprotokollet ska gälla i områden som berör dem ska de inleda förhandlingar om samarbetsavtal, vilka efter ingåendet ska fastställas av nämnden. Har inte samarbetsavtal ingåtts inom ett år efter konventionens ikraftträdande ska parterna fortsätta förhandlingarna om sådant avtal med Renbetesnämnden som medlare. Om efter ytterligare sex månader sådan medling inte resulterat i samarbetsavtal ska nämnden besluta om fördelning av betesområden, betestider och högsta renavtal, med möjlighet att överklaga till Överprövnings- nämnden. Samebyar och renbetesdistrikt kan så länge denna konvention är i kraft ingå nytt samarbetsavtal som ersätter tidigare ordning. Sedan ett avtal gällt i tio år ska om part begär det nya förhandlingar upptas om samarbetsavtal.

Att på detta vis samarbetsavtal i första hand ska reglera betesförhållandena på de berörda områdena stämmer i och för sig väl med tankegångarna bakom konventionen. Det kan också sägas att områdesprotokollet trots den omsorg som lagts ned på dess utformning riskerar att i sådan grad ändra betesförhållandena att det i vissa fall kan rubba förutsättningarna för renskötseln och innebära stora olägenheter för en berörd part. Det är värdefullt om sådana olägenheter går att rätta till genom lämpliga avtal.

Samtidigt framstår emellertid den ordning arbetsgruppen föreslår som otillfredsställande särskilt med tanke på den långa tid som kan förflyta innan betesrätten på området klargörs. Det kan dröja upp till ett och ett halvt år – ännu längre efter överklagande – innan betesrätten på ett område blir fastslagen. Tydligen skulle tills vidare uteslutande Lappkodicillens regler gälla, med den oklarhet detta innebär. En sådan ordning skulle vidare fördröja och försvåra bestämmandet av den ersättning som samebyn kan vara berättigad till på grund av ingreppet; om inte områdesprotokollet skulle gälla kan man inte bedöma i vad mån konventionen utgör ett intrång i

Den samiska arbetsgruppens förslag

Ds 2016:27

samebyns rätt (jfr avsnitt 6.1 ovan).44 De praktiska olägenheterna av förslaget förefaller på detta sätt betydande. Det kan också fram- hållas att konventionens reglering ger lika goda möjligheter för parter som är missnöjda med områdesprotokollet att snarast träffa avtal om en mera rationell eller rimlig ordning för nyttjandet. Man kan ju i god tid förutse när konventionen jämte områdesproto- kollet träder i kraft och i förväg starta överläggningar om behövliga ändringar i fördelningen av renbetesområden. Övervägande skäl synes tala för att hålla fast vid konventionens regelsystem i denna del; det är då från början klart vad som ska gälla och vad som behöver ändras. Det innebär att områdesprotokollets ordning ska följas när konventionen träder i kraft, tills avtal träffats om annat.

8.7Artikel 8

Också artikel 8 i arbetsgruppens förslag avviker från konventionens motsvarande regel. Som redan nämnts föreslår arbetsgruppen där en regel om expropriationsersättning som stämmer nära överens med de ersättningsregler som här har föreslagits (se avsnitt 6.1 ovan). Att märka är dock att enligt arbetsgruppen ersättning ska utgå också när samarbetsavtal inskränker användning av ett sedvaneområde. Det skulle strida helt mot expropriationsrättsliga principer att ett avtal som den skadelidande frivilligt ingått skulle få denna effekt. I övrigt framstår arbetsgruppens förslag i denna del som välmotiverat och bör som sagt genomföras i vart fall i den svenska konventionslagen.

8.8Slutsatser

Sammanfattningsvis kan sägas om arbetsgruppens förslag till ändringar i konventionstexten: Till en del utgör ändringarna en utveckling av principer som redan framgår av konventionens text. Det är förklarligt att arbetsgruppen på detta sätt velat förtydliga

44 Förslaget kan dessutom medföra en viss överbelastning av Renbetesnämnden och Överprövningsnämnden redan under den första tiden de är verksamma, då nämnderna ännu inte hunnit skaffa sig erfarenhet av de särskilda problem som omfördelningen av betesområden ger upphov till.

Ds 2016:27

Den samiska arbetsgruppens förslag

skyddet enligt konventionen, men i sak innebär dessa regler inte någon nämnvärd förbättring av samernas rättsställning och är därför knappast nödvändiga; i vart fall bör en sådan ändring av konventionstexten inte fördröja konventionens ikraftträdande. En del omformuleringar av konventionens huvudprinciper kan dessutom medföra svårigheter att tolka texten: samma princip uttrycks på flera olika sätt, vilket kan leda till oklarhet om dess närmare innebörd. – I andra fall föreslås skyddsregler som i och för sig synes välmotiverade men snarare hör hemma i en allmän lagstiftning om samernas rättigheter än i en särskild lagstiftning om gränsöverskridande renskötsel, där de kan leda till motsatsslutet att sådant skydd inte skulle gälla i andra sammanhang. Någon anledning att utöver vad konventionen redan föreslår gynna den gränsöverskridande renskötseln framför annan renskötsel som samebyarna bedriver finns knappast. Till någon del är arbets- gruppens förslag så långtgående att ett genomförande skulle bli mycket kontroversiellt. De regler som föreslås i artikel 4 är dessutom svåra att praktiskt genomföra.

Det sätt att införa konventionens ordning som arbetsgruppen vill ta in i artikel 6 har dessutom klara olägenheter; det bör vara möjligt att åstadkomma lämpliga samarbetsavtal utan det dröjsmål som förslaget innebär. Också artikel 6 i konventionen innebär ju att Renbetesnämnden medverkar vid samarbetsavtalens tillkomst.

Starka skäl talar däremot för den föreslagna bestämmelse som klargör den expropriationsrättsliga karaktären av konventionslag- stiftningen. Här bör arbetsgruppens förslag ligga till grund för den svenska konventionslagen (se avsnitt 6.1 ovan). Vägande sakskäl talar för att det borde genomföras också för Norges del, till skydd för svenska samers sedvanerätt på norska områden.

Såvitt angår svenska förhållanden kan arbetsgruppens syn- punkter i väsentliga delar tillgodoses genom ändringar i konven- tionslagen. Som redan framhållits gäller detta den viktiga frågan om expropriationsregler bör tillämpas vid ingrepp i samebyarnas rätt. Att konventionen inte skulle inverka på samernas civilrättsligt grundade rätt till renbetesmark är en grundtanke i konventionen, som också kan komma till uttryck i konventionslagen. En särskild bestämmelse i konventionslagen föreslås som begränsar möjlig- heten till ingrepp i samernas rätt på konventionsområdena, låt vara att denna framför allt framstår som skydd för de norska samerna.

Den samiska arbetsgruppens förslag

Ds 2016:27

Önskemålet om en erinran rörande samernas rättigheter som urfolk kan utan svårighet uppfyllas genom en bestämmelse i samma lag. I övrigt passar de tillägg till konventionstexten som arbets- gruppen föreslagit som sagt bäst i en allmän samelagstiftning, närmast i den nordiska samekonvention som regeringarna för närvarande arbetar med. – Om arbetsgruppens synpunkter på detta vis kan tillgodoses utan ändringar i konventionstexten, undgår man en tidsödande omförhandling av konventionen.

9 Bör konventionen omförhandlas?

Promemorians bedömning: När man ska avgöra om konventionen ska ratificeras med nuvarande innehåll eller omförhandlas, får man väga mot varandra å ena sidan de fördelar för rennäringen i stort som konventionen kan väntas medföra, å andra sidan – utom kostnaderna för det allmänna – de nackdelar den kan innebära för vissa samebyar trots generösa ersättnings- regler. I vart fall framstår konventionen som förenlig med grundlagen och folkrättsliga principer. Vid en ratificering bör särskilda åtgärder vidtas för att mildra de allvarliga konsekvenser en omfördelning av renbetesmark kan medföra för dessa samebyar, framför allt genom att samarbetsavtal träffas innan omfördelningen får några olämpliga verkningar. – I händelse av en omförhandling bör, utöver ändringar i områdesprotokollet, även vissa ändringar i konventionstexten komma i fråga, bl.a. en regel om att vid intrång i rätt till renskötsel ersättning ska utgå enligt nationella regler om expropriation.

Som nämnt har det framgått bl.a. vid de dialogmöten som Närings- departementet hållit med representanter för sameorganisationer och enskilda samebyar att den omfördelning av renbetesmarker som områdesprotokollet innebär medför betydande svårigheter för vissa samebyar. Synpunkterna har utvecklats i skriftliga inlagor till departementet. På flera håll har talats om förödande konsekvenser för renskötseln i samebyn. I vart fall är det tydligt att omför- delningen ibland kan innebära en mycket besvärande omställning av verksamheten. – Vissa särskilda problem uppkommer i Jämtland och Härjedalen, där utrymmet för renbete delvis är starkt begränsat. Det har bl.a. framhållits att efter 2010 års promemoria det på initiativ från statens sida åstadkommits ett avtal

Bör konventionen omförhandlas?

Ds 2016:27

den 27 april 2011 om vinterbete för ren mellan tre samebyar i Härjedalen och berörda markägare. Enligt vad som utvecklats av länsstyrelsen för Jämtlands län har genom den nya gränsdragningen för en av samebyarna – Handölsdalens sameby – denna berövats höstbete på ett sätt som kan medföra att renar från flera byar söker sig till viss vinterbetesmark under oktober månad, då sådant bete enligt avtalet inte skulle vara tillåtet; detta kan enligt länsstyrelsen tänkas rubba förutsättningarna för avtalet och leda till dess uppsägning, något som skulle vara en mycket olycklig utveckling inte bara ur samisk synvinkel. Även för skogsrenskötseln i Norr- botten har konventionen antagits få allvarliga följder. – Vidare har från en del håll framhållits att svenska samebyar hindrats att utnyttja sedvanemarker i Norge utan att ersättning utgått - detta trots att i ett fall, rörande renbetet vid Altevatn, norska Höyesterett fastslagit samebyns sedvanerätt på området (Norsk rettstidende 1968 s. 429; se härom ovan avsnitt 4.7). Några same- byar har begärt en rättighetsutredning som berör både svensk och norsk mark.

Den föregående framställningen har framför allt tagit sikte på möjligheten att utan dröjsmål för omförhandlingar snarast genom- föra konventionens ordning. Konventionen har då bedömts vara förenlig med samernas egendomsskydd enligt grundlagen och med folkrättsliga grundsatser. Som förut framhållits ingår inte någon prövning av områdesprotokollets reglering i uppdraget; det skulle kräva en mycket omfattande historisk utredning och medverkan av expertis bl.a. på renskötselfrågor. Inte heller kan promemorian ta ställning till norsk rättstillämpning beträffande svenska samebyars rättigheter i Norge. Rättsläget synes här delvis omstritt, även om domen av 1968 om Altevatn alltjämt anses vara vägledande (se bl.a. ovan avsnitt 4.7 om rättsverkan av äldre domar om renskötsel- rätten). Det är tydligt att fördelningen enligt områdesprotokollet aktualiserat frågan om en rättighetsutredning som närmare kunde klargöra förekomsten av sedvanerätt. Också en sådan utredning skulle emellertid kräva mycket tid och arbete.

De invändningar som framförts vid dialogmöten och i andra sammanhang om områdesprotokollets konsekvenser kan i alla händelser motivera frågan, om konventionen bör godtas med sitt nuvarande innehåll utan omförhandling av områdesprotokollet och ytterligare utredningar. I det föregående har visserligen föreslagits

Ds 2016:27

Bör konventionen omförhandlas?

generösa ersättningsregler till berörda samebyar; enligt expropria- tionsregler skulle 125 procent av den ekonomiska förlusten genom intrånget ersättas, och någon avräkning skulle inte ske för de fördelar som eventuella samarbetsavtal kan medföra. Man kan ändå diskutera om detta utgör en tillräcklig kompensation för de skador, av både ekonomiskt och ideellt slag, som konventionen kan medföra på samekulturen och rennäringen på längre sikt. Det avgörande blir här en avvägning mellan å ena sidan de fördelar konventionen kan väntas medföra för rennäringen i stort, å andra sidan – förutom den kostnad för det allmänna som konventionen kan väntas medföra – de betydande olägenheter den på detta vis kan innebära för vissa samebyar. Till en del blir avgörandet naturligtvis av politisk natur. Som framgått torde det i varje fall från juridisk synpunkt inte finnas hinder för en ratificering, om konventionslagen utformas på det sätt som här har föreslagits.

För den händelse konventionen utan ändringar godtas av riks- dagen finns i varje fall all anledning att på olika sätt söka mildra de konsekvenser den kan få i enskilda fall. I det föregående har diskuterats möjligheten att rätta till påstådda brister i konventions- lagstiftningen genom ändringar i konventionslagen. En snabb skadereglering enligt de här föreslagna reglerna skulle kunna innebära en välbehövlig kompensation för ingreppet innan det fått några negativa verkningar. Räckvidden av sådana ändringar är dock begränsad; bl.a. omfattar de inte förhållanden på norsk mark och utvidgar på detta vis inte skyddet för den svenska gränsöver- skridande renskötseln. Till en del kan väl ett sådant skydd åstad- kommas genom nationell norsk lagstiftning, men någon folkrättslig förpliktelse till detta finns inte, om inte konventionen omför- handlas. – En annan möjlighet är naturligtvis att man genom sådana samarbetsavtal mellan svenska samebyar och norska renbetes- distrikt som konventionen behandlar kan minska effekten av att renbetesmark går förlorad. Det kan finnas anledning att redan före konventionens ikraftträdande säkerställa att avtal av detta slag träffas i så stor utsträckning som möjligt. Enligt förslaget ska konventionslagstiftningen träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Det vore av värde om redan efter riksdagsbeslut om ratificering av konventionen förhandlingar kunde påbörjas om samarbetsavtal och att man från statens sida – närmast genom länsstyrelserna – verkade för att sådana avtal snarast kommer till

Bör konventionen omförhandlas?

Ds 2016:27

stånd. Som förut framhållits bör beräkningen av ersättning för mistad renbetesmark ge samebyarna resurser att förhandla sig till gynnsamma villkor för samarbetsavtalet. Tidpunkten för ikraft- trädandet bör bestämmas så att parterna har god tid att komma överens innan omfördelningen får några negativa verkningar. Här kan också beaktas möjligheten att låta konventionens ordning träda i kraft successivt i olika delar av landet.

Vad som nu sagts hindrar inte att man samtidigt med att konventionen beslutas av riksdagen upptar förhandlingar om vissa önskvärda ändringar i konventionen. Frågan om eventuella ändringar i områdesprotokollet ska som sagt inte diskuteras här, inte heller den tidigare berörda möjligheten att i konventionen införa regler om överklagande av områdesprotokollets fördelning till en särskild samisk besvärsinstans (se avsnitt 3 ovan). I övrigt skulle kunna övervägas framför allt följande.

I artikel 6 kan ett tredje stycke tilläggas, som föreskriver att ersättning ska utgå efter expropriationsregler i båda länderna, förslagsvis med följande lydelse:

Om områdesprotokollet innebär intrång i den rätt till renskötsel som tillkommer en sameby eller ett renbetesdistrikt ska landet betala ersättning enligt nationella regler om expropriation.

Vidare kan i artikel 8, i enlighet med arbetsgruppens önskan, klargöras att konventionens omfördelning av renbetesområden gäller endast i förhållande till konventionen, genom följande tillägg till första stycket:

I den utsträckning konventionen medför omfördelning av renbetesområden gäller detta enbart rättigheter enligt konventionen och endast så länge denna är i kraft.

Det bör emellertid framhållas att detta tillägg bara utgör ett förtydligande, inte någon saklig ändring enligt vad som får anses framgå särskilt av artikel 8.

Ännu ett tillägg kan vara befogat, nämligen att i konventions- texten uttryckligen föreskriva att tillämpning av konventionen ska vara förenliga med samernas rättigheter som urfolk enligt folkrättens grundsatser. I det föregående har en allmän bestäm- melse om detta föreslagits bli intagen i konventionslagen, men den torde passa bättre i själva konventionen.

Ds 2016:27

Bör konventionen omförhandlas?

Om ändå konventionen omförhandlas, kan det vara anledning att samtidigt ta in vissa andra av de förtydligande tillägg som arbetsgruppen föreslagit (se avsnitt 7 ovan).

10Ikraftträdande och övergångsregler m.m.

Promemorians förslag: Som föreslagits i 2010 års promemoria bör regeringen bestämma tidpunkten för den nya lagstiftningens ikraftträdande. Några särskilda övergångsbestämmelser föreslås inte här. Lagen med anledning av 1972 års konvention upphävs.

I 2010 års promemoria förslogs att tidpunkten för den nya lagens ikraftträdande och ikraftträdandet av de lagändringar som ren- skötselkonventionen föranleder skulle bestämmas av regeringen. Några särskilda övergångsbestämmelser föreslogs inte. När kon- ventionens tid utgick borde regeringen återkomma till riksdagen med en begäran om att konventionslagen och övriga lagar som är knutna till konventionens giltighet skulle upphöra att gälla.45 En sådan ordning synes lämplig också om konventionslagen ändras enligt vad som här har föreslagits. Som nyss framhållits (se avsnitt 9 ovan) kan särskilda åtgärder bli aktuella för att mildra ikraftträdandets effekter för vissa samebyar.

1972 års konventionslag, lagen (1972:114) med anledning av konventionen den 9 februari 1972 mellan Sverige och Norge om renbetning, upphörde att gälla då konventionen upphörde. Den har dock ännu inte upphävts formellt. Detta bör ske i samband med den nya konventionslagen.

I 2010 års promemoria föreslås vissa andra författningsändringar som motiveras av den nya konventionen; det gäller lagen (1994:1547) om tullfrihet, m.m., lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m. och vapenlagen (1996:67). Utrednings-

45 Se Ds 2010:22 s. 111.

Ikraftträdande och övergångsregler m.m.

Ds 2016:27

uppdraget torde inte beröra denna följdlagstiftning. Ett förslag till ny lydelse av 2 § RNL, där det erinras om konventionslagens bestämmelser om gränsöverskridande renskötsel i Sverige, föranleder inga invändningar.

11Ekonomiska och andra konsekvenser

Det ingår inte i utredningsuppdraget att göra någon beräkning av de ekonomiska konsekvenserna av den föreslagna konventions- lagstiftningen. En sådan kalkyl förekommer redan i Ds 2010:22 (s. 113 ff.). Den nya konventionen beräknades medföra ett ökat medelsbehov för det allmänna på 9,67 miljoner kronor per år under de sju första åren och därefter 1,65 miljoner kronor per år, allt beräknat i 2008 års penningvärde. I denna siffra ingick inte utgifter för ersättning för uppkommen skada och olägenhet till följd av konventionen, något som tydligen ansågs ha försumbar betydelse.

– Några ökade kostnader för enskilda ansågs inte konventions- lagstiftningen medföra.

Rörande konsekvenserna av promemorians förslag kan hänvisas till den utredning av de ekonomiska konsekvenserna av konven- tionen som har skett genom departementets försorg (se bilaga 3 till denna promemoria). Utredningen bygger på de regler som föreslås i promemorian.

12 Författningskommentar

Förslag till lag med anledning av konventionen den 7 oktober 2009 mellan Sverige och Norge om gränsöverskridande renskötsel

Härigenom föreskrivs följande.46

Konventionen är avfattad på svenska och norska. Konventionen med bilagor har den lydelse som framgår av bilaga 1 till denna lag.

I första stycket har undantaget för artikel 3 i konventionen i 2010 års lagtext utgått, vilket innebär att en viktig princip bakom konventionen – att gränsöverskridande renskötsel ska innebära samma rättigheter och skyldigheter som annan renskötsel i landet – gäller som svensk lag. Motivering finns i avsnitt 4.9.

Andra stycket, som är nytt, innehåller särskilda regler om områdesprotokollet. Bestämmelsen i första meningen, som för- anleds av regeln i 12 kap. 3 § regeringsformen, har motiverats i

46 I denna lagtext har avvikelser från lagtexten i Ds 2010:22 kursiverats.

101

Författningskommentar

Ds 2016:27

avsnitt 3 ovan. I andra meningen finns ett undantag som i 2010 års lagtext var infört i första stycket.47

Tredje stycket motsvarar andra stycket i 2010 års lagtext.

2 § Tillämpning av konventionen och denna lag ska vara förenlig med samernas rättigheter som urfolk enligt folkrättsliga grund- satser.

I bestämmelsen har införts en erinran om samernas rättigheter som urfolk, vilka bör beaktas vid all tillämpning av konventionslag- stiftningen. Bestämmelsen har motiverats i avsnitt 8 (beträffande artikel 4 i konventionen).


3 §	När norska renbetesdistrikt bedriver gränsöverskridande
renskötsel		enligt konventionen,		gäller	rennäringslagen
(1971:437) i tillämpliga delar, med undantag för						1, 3–15, 23,
24	§§, 28 § andra stycket,		31 § andra stycket,		34–64, 66–82 §§,
94	§ 5–8, 95 § 2 och 97 §.		Rennäringslagen		är	inte heller

tillämplig om annat anges i konventionen.

Vid tillämpningen av rennäringslagen ska med

–sameby eller medlem i sameby jämställas renbetesdistrikt i Norge eller medlem i sådant renbetesdistrikt.

–betesområde jämställas område som avses med artiklarna 6 och 7 i konventionen,

–renskötselrätt jämställas rätt att bedriva gränsöverskridande renskötsel enligt konventionen,

–rätt till jakt och fiske enligt 25 § jämställas rätt till jakt och fiske enligt konventionen, och

–samebys styrelse jämställas det organ som på motsvarande sätt representerar renbetesdistriktet i Norge.

47 Se om detta undantag, som avser åtgärder som ska vidtas före konventionens ikraftträdande, Ds 2010:22 s. 38, 117.

102

Ds 2016:27

Författningskommentar

förutsättningar för tillstånd och renskötselns bedrivande gäller då även 85–89 §§ rennäringslagen.

Bestämmelserna i första och andra stycket motsvarar i sak 2 § första och andra stycket i 2010 års lagtext.48 Regeln i tredje stycket har tidigare motiverats (avsnitt 4.5 ovan).

En muntlig förhandling i Överprövningsnämnden ska vara offentlig, om inte särskilda skäl talar mot detta.

Första stycket motsvarar 3 § i 2010 års lagtext. Regeln har behandlats i Ds 2010:22 s. 50 f och 63. – Andra stycket har motiverats i avsnitt 7.2 ovan.

5 § Tillsyn över att behovet av renbete tryggas enligt 48 § i det till konventionen bilagda områdesprotokollet utövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Bestämmelsen motsvarar i sak 4 § i 2010 års lagtext. Den har behandlats i Ds 2010:22 s. 49 f och 118.

6 § Bestämmelserna i skadeståndslagen (1972:207) om skade- ståndsansvar för det allmänna tillämpas på motsvarande sätt i fråga om talan om ersättning på grund av beslut av Svensk- norska renbetesnämnden eller Svensk-norska överprövnings- nämnden enligt artikel 30 i konventionen.

Regeringen meddelar föreskrifter i fråga om den domstol där en talan som enligt artikel 30 ska föras i Sverige ska väckas.

Bestämmelsen motsvarar i sak 5 § i 2010 års lagtext. Den talan som blir aktuell torde normalt grundas på 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

48 Något undantag görs dock inte för 85–89 §§, som ska tillämpas enligt vad som sägs i paragrafens tredje stycke.

103

Författningskommentar

Ds 2016:27

7 § Om det på grund av denna lag uppkommer skada eller olägenhet för rennäringen på svenskt område med hänsyn till tidigare rätt till renskötsel har den skadelidande rätt till ersättning av staten efter ansökan till regeringen. Ansökningen ska göras inom tio år från det denna lag har trätt i kraft. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om ansökningsförfarandet.

Rörande ersättning för mistat nyttjande av renbetesområde, rättegång i ersättningsmål och betalning av ersättningen gäller regler i expropriationslagen (1972:719).

När ersättning bestäms enligt andra stycket beaktas inte inverkan av samarbetsavtal som ingås enligt artikel 7 i konventionen.

Paragrafen har motiverats i avsnitt 6.1 ovan. Ersättningsregeln i första stycket kan åberopas både av svenska samebyar som gått miste om betesmark och av norska renbetesdistrikt, om de i något fall genom områdesprotokollet berövats betesmark på svenskt område. En förutsättning är dock att det förelegat en rätt till renskötsel grundad på urminnes hävd eller sedvana. Att en sameby eller ett renbetesdistrikt i annat fall använt ett område för renbete ger ingen rätt enligt paragrafen, Den kan inte heller tillämpas på svenska samers motsvarande förlust av mark i Norge. Där gäller norsk lag.

Ersättningen ska bestämmas enligt expropriationsregler, varvid bestämmelserna om ersättning för särskild rätt ska tillämpas. En sameby som inte kan utnyttja ett renbetesområde under den tid konventionen gäller har alltså rätt till ersättning för värdet av förlorad nyttjanderätt under 30 år. Något marknadsvärde kan emellertid inte konstateras för renbetesrätt, som ju inte får överlåtas, utan ersättningen torde få beräknas till det kapitaliserade värdet av beräknad avkastning under denna tid, med avdrag för den avkastning av nyttjanderätt till norska områden som samebyn kan ha fått i gengäld genom konventionen. Detta belopp, som får betraktas som intrångsersättning enligt 4 kap. 1 § första stycket ExprL,49 ska sedan höjas med 25 procent. Till detta kommer ersättning för övrig skada som konventionens omfördelning av

49 Om en ersättning motsvarande löseskilling torde det i regel inte bli fråga – det är inte samebyns hela renskötselrätt som tas i anspråk genom konventionen.

104

Ds 2016:27

Författningskommentar

betesmark medför (se 4 kap. 1 § första stycket tredje meningen); något påslag utgår dock inte på detta belopp. Ersättning kan t.ex. begäras för anpassning av renskötseln till de nya förhållanden som omfördelningen medfört eller för stängselkostnader som föranletts av konventionen. Någon hänvisning till 28 § andra stycket RNL förekommer inte, utan hela ersättningen tillfaller samebyn (eller medlem som lider personlig skada är genom konventionen).

Paragrafen talar liksom dess motsvarighet i 2010 års pro- memoria inte bara om skada utan också om ”olägenhet”. Samma formulering förekommer i 28 § RNL, där den anses ge visst ut- rymme för att beakta även andra än rent ekonomiska nackdelar av ingreppet.50 Den bör tolkas på samma sätt enligt konventionslagen.

Som nämnts i det föregående (avsnitt 6.2 ovan) är sameby som bedriver koncessionsrenskötsel berättigad till ersättning enligt motsvarande regler för mistat bruk av området under återstoden av koncessionstiden och under vissa omständigheter även för för- lorade möjligheter till ny koncession.

En sameby eller annan som anser sig ha lidit skada till följd av konventionens omfördelning av renbetesområden kan utverka beslut av regeringen i ersättningsfrågan genom att inge ansökan enligt vad regeringen närmare föreskriver. Lämpligen bör detta ske till den svensk-norska överprövningsnämnden. Denna ska granska uppgifterna om konventionens inverkan på det aktuella områdets bruk och yttra sig i vart fall i frågan om ersättning bör utgå – däremot inte nödvändigtvis om ersättningens storlek, som kan kräva besvärliga juridiska ställningstaganden. Sedan ska nämnden vidarebefordra ärendet till regeringen. Ett annat alternativ, som inte kräver ändringar i bestämmelserna om Överprövningsnämnden, är att ansökan lämnas till vederbörande länsstyrelse; denna ska då hantera ärendet på motsvarande sätt.

I allmänhet torde ansökan gälla ersättning på grund av mistat nyttjande av renskötselområdet, och då bestäms den enligt expropriationsregler enligt paragrafens andra stycke. Det är dock också tänkbart att konventionen medför annan skada som faller under paragrafen. Även då ska ansökan om ersättning inges till

50	Jfr prop. 1992/93:32 s. 96 och Bengtsson, Ideella värden i fastighetsrätten s. 155 f.

Begreppets närmare innebörd enligt RNL är dock tämligen oklar.

105

Författningskommentar

Ds 2016:27

Överprövningsnämnden (eller länsstyrelsen) för behandling av regeringen.

Som förut nämnts (avsnitt 6.1 ovan) torde värdetidpunkten när expropriationsersättningen ska bestämmas vara tiden för konven- tionens ikraftträdande.

Om t.ex. en sameby inte är nöjd med regeringens beslut i ersätt- ningsfrågan, har samebyn möjlighet att väcka talan mot staten. I så fall tillämpas samma regler som enligt ExprL gäller om rättegång i expropriationsmål. Rätten för samebyn att föra talan regleras av 5 kap. 4 § ExprL. I övrigt tillämpas 5 kap. i den lagen i den utsträckning reglerna passar. Om någon panträtt i renskötselrätten blir t.ex. inte fråga. Att märka är att inte bara samebyn utan också

annan kan vara	sakägare och vara berättigad till ersättning	(jfr
5 kap. 24 §); det	gäller sålunda även en annan sameby, som	på

grund av avtal nyttjar betesmarken, liksom en markägare som lider förlust t.ex. på grund av stängsel som föreskrivs med anledning av omfördelning av mark. Viktigt är att expropriationsregler gäller i fråga om rättegångskostnader (se 7 kap.), vilket innebär särskilda fördelar för samebyar och andra som kräver ersättning.

Enligt bestämmelsen i tredje stycket ska man vid beräkningen av ersättning enligt andra stycket bortse från samarbetsavtal som slutits enligt artikel 7 i konventionen med avvikelse från områdes- protokollet och från möjligheten att sluta sådana avtal. Ersätt- ningen kan alltså inte reduceras på den grund att samebyn blivit kompenserad eller bort kunna kompensera sig genom att sluta ett förmånligt avtal, och samebyn kan inte heller kräva ersättning för skada som uppkommit genom ett ofördelaktigt avtal. Den ersätt-

ning som motsvarar löseskilling	eller intrångsersättning enligt
4 kap. 1 § första stycket ExprL ska	alltså bestämmas enbart på

grundval av den inverkan områdesprotokollet fått för samebyns bruk av området – alltså en uppskattning av den värdeminskning som konventionen medfört för nyttjandet av området. Det är denna ersättning som ska ökas med 25 procent enligt 4 kap. 1 § andra stycket. Inte heller vid bestämmande av ersättning för övrig skada enligt 4 kap. 1 § första stycket tredje meningen ska man beakta möjligheten till samarbetsavtal.51

51 Som utvecklats i avsnitt 6.1. kan också övervägas en alternativ lösning, där tredje stycket i den föreslagna 7 § skulle utgå.

106

Ds 2016:27 Författningskommentar

8 § Om	giltighetstiden för	konventionen förlängs enligt
artikel 34	i konventionen	och det genom förlängningen

uppkommer skada eller olägenhet för rennäringen på svenskt område med hänsyn till en rätt till renskötsel som förelåg innan konventionen trädde i kraft, har den som förorsakats skadan rätt till ersättning av staten efter ansökan till regeringen. Ansökningen ska göras inom tre år från det en ny giltighetsperiod börjat löpa enligt artikel 34 i konventionen. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om ansökningsförfarandet.

I fråga om ersättningen tillämpas 7 § andra och tredje stycket.

Bestämmelsen, som har motiverats i avsnitt 6.2 ovan, avser skada till följd av konventionens eventuella förlängning. Den stämmer delvis med 7 § i 2010 års lagtext. Förfarandet och ersättningens beräkning ska dock motsvara vad som i den nya 7 § föreslagits beträffande skada genom konventionen.

9 § När en myndighet prövar tillåtligheten av en åtgärd inom ett område där gränsöverskridande renskötsel förekommer ska området om möjligt skyddas mot ingrepp som kan väsentligt försvåra ren- skötseln eller i vart fall behovet av renbete tryggas på annat sätt. Kan detta inte ske ska ersättning betalas till det renbetesdistrikt eller den sameby som berörs av ingreppet enligt vad som sägs i 28 och 29 §§ rennäringslagen.

Bestämmelsen har motiverats ovan i avsnitt 4.4. Som framgår av lagtexten blir den – liksom motsvarande regel i artikel 4 i konventionen – tillämplig så snart det finns en klar risk för att en åtgärd kan väsentligt försvåra den gränsöverskridande renskötseln på området. Om inte renskötseln kan skyddas på annat vis får ett tillståndsbeslut samma rättsverkan som ett expropriationsbeslut och medför alltså rätt till ersättning för renbetesdistriktet eller samebyn enligt expropriationsregler. Det gäller även kommunala beslut. Sker ingreppet till förmån för en enskild verksamhet är det denna som ska betala ersättning. Godtas inte den erbjudna ersättningen, får talan föras på samma sätt som i andra fall då renskötselrätten helt eller delvis upphävs enligt RNL. Det innebär bl.a. att samma förmånliga regler om ersättningens bestämmande

107

Författningskommentar

Ds 2016:27

och rättegångskostnader gäller som i andra expropriationsmål. Renbetesdistriktet ska då ersättas för mistad renskötselrätt under återstående tid som konventionen gäller, medan svensk sameby med sedvanerätt till området har rätt till ersättning om beslutet skulle innebära att denna rätt upphör: området blir t.ex. definitivt oanvändbart för renskötsel på grund av gruvdrift.

Vid ersättningens bestämmande får beaktas om renskötselrätten har utvidgats eller inskränkts genom ett sådant samarbetsavtal som avses i artikel 7 i konventionen. I detta fall, när samarbetsavtalet föregått det myndighetsbeslut som grundar ersättning, får man alltså ta hänsyn till om avtalet påverkar förlusten. Bedömningen blir på detta vis annorlunda än när ersättning utgår på grund av omfördelning av renbetesmark genom konventionen. – Också ett renbetesdistrikt eller en sameby som grundar sin rätt på ett samarbetsavtal får anses som sakägare och i denna egenskap berättigad till ersättning (se ovan avsnitt 6.2). – Den särskilda regeln i 28 § andra stycket RNL om att en del av ersättningen ska tillfalla samefonden blir inte tillämplig på ersättning enligt paragrafen (se 2 § konventionslagen).

Bestämmelsen har motiverats i avsnitt 6.2 ovan. Den gäller i motsats till 7–9 §§ ersättning till ägare av mark inom konventionsområdet. Med ägare likställs i vanlig ordning inne- havare av särskild rätt, t.ex. arrendator eller servitutshavare. Som pågående markanvändning räknas också regelbundet åter- kommande användning, t.ex. jakt och fiske. Regeln kan även åberopas av en sameby med renskötselrätt till området – också denna utgör ju en särskild rätt, fast den till stor del faller under speciella regler.52 På detta vis kan en sameby få ersatt vissa

52 Detta gäller sålunda beträffande ExprL, som i vissa avseenden är tillämpliga på renskötselrätt (jfr 1 kap. 2 § och Dahlsjö. Hermansson & Sjödin, Expropriationslagen s. 61 och 63).

108

Ds 2016:27

Författningskommentar

olägenheter som inte kompenserats enligt 7 §, t.ex. ökad bevakning eller försvårad renskiljning.53 – Att en sameby faktiskt bedrivit renbete på området i fråga grundar däremot inte i och för sig någon rätt till ersättning enligt paragrafen; det ger inte samebyn någon

”särskild rätt” till fastigheten.

I dessa fall tillämpas inte expropriationsregler. Ersättning utgår för uppkommen skada, utan något sådant påslag som föreskrivs i 4 kap. 1 § andra stycket ExprL. Vägras ersättning får markägaren eller innehavaren av särskild rätt föra talan vid domstol enligt vanliga regler.

Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer. Genom lagen upphävs lagen (1972:114) med anledning av

konventionen den 9 februari 1972 mellan Sverige och Norge om renbetning.

Bestämmelsen har motiverats i avsnitt 10 ovan.

53 Jfr Ds 2010:22 s. 90.

109

Utredningsuppdraget

Utdrag
Protokoll	§ 1
2016-01-20	N2016/00539/FJR

Näringsdepartementet

Uppdrag till Bertil Bengtsson 1 bilaga

Regeringskansliet uppdrar åt f.d. justitierådet Bertil Bengtsson att biträda Näringsdepartementet med att utreda frågor kring konventionen den 7 oktober 2009 mellan Sverige och Norge om gränsöverskridande ren-skötsel enligt bifogad promemoria.

Uppdraget gäller fr.o.m. den 21 januari 2016 t.o.m. den 30 juni 2016.

Bertil Bengtsson ska ha ersättning med 6 000 kronor i månaden.

Kostnaderna för uppdraget ska belasta utgiftsområde 1 Rikets styrelse, anslag 4:1 Regeringskansliet m.m., anslagsposten 1 till Regeringskansliets disposition, budgetram 10 (Näringsdeparte- mentet).

Beslutet har fattats av statsrådet Bucht.

111

Bilaga 1

Ds 2016:27

Bilaga till regeringskanslibeslut § 1 den 20 januari 2016, N2016/00539/FJR

Uppdrag om frågor i anledning av renskötselkonventionen med Norge

Sammanfattning av uppdraget

Utredaren ska utreda och analysera rättsliga frågeställningar angående 2009 års renskötselkonvention med Norge och den samiska arbetsgruppens förslag till ändringar i konventionen. Utredaren ska lämna förslag till sådana författningsändringar eller andra åtgärder som föranleds av utredarens överväganden.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2016.

Bakgrund

Gränsöverskridande renbete har förekommit över gränsen mellan Sverige och Norge under mycket lång tid och har stöd i sedvänja. Rättigheterna erkänns av båda staterna och har fått sitt starkaste uttryck i den s.k. Lappkodicillen som fogades till den år 1751 mellan Sverige och Danmark-Norge ingångna gränstraktaten. Mera detaljerade regler än de som anges i Lappkodicillen har senare tillkommit genom olika överenskommelser mellan Sverige och Norge. Den senaste ingångna konventionen är 1972 års svensk- norska renbeteskonvention.

De svenska och norska regeringarna beslutade 1997 att upprätta en gemensam kommission, Renbeteskommissionen, som 2001 avgav ett enigt betänkande med förslag till en ny konvention. Under 2003 tillsattes på ömse sidor särskilda förhandlingsdelegationer. Förhandlingarna om en ny konvention kunde dock inte slutföras innan giltighetstiden för 1972 års konvention, efter förlängning, löpte ut den 30 april 2005.

112

Ds 2016:27

Bilaga 1

Sedan den 1 maj 2005 finns inget avtal mellan de två länderna utöver Lappkodicillen, som därför är det folkrättsliga dokument som reglerar den gränsöverskridande renskötseln. I Norge har dock antagits en ensidig nationell lagstiftning som innehållsmässigt motsvarar 1972 års konvention.

Under hösten 2005 återupptogs förhandlingarna och enighet om en ny konvention nåddes 2008. Konventionen innehåller bl.a. ett s.k. områdesprotokoll som i detalj reglerar vilka områden som kan utnyttjas för gränsöverskridande renbete. Konventionen undertecknades av ländernas jordbruksministrar den 7 oktober 2009. För att konventionen ska kunna ratificeras, dvs. bli slutligt bindande, måste den godkännas av riksdagen och stortinget. I Sverige utarbetades en departementspromemoria (Ds 2010:22, Renskötselkonventionen) som föreslog dels nödvändiga författningsändringar, dels att Riksdagen skulle godkänna konventionen.

Remissutfallet var mycket blandat och mötte stark kritik från bl.a. samiskt håll, men även från andra remissinstanser.

2012 träffades ländernas ansvariga ministrar samt företrädare för det svenska och det norska sametinget, SSR (Svenska Samernas Riksförbund) och NRL (Norske Reindriftssamers Landsforbund) för att diskutera hur man bäst skulle gå vidare med renskötselkonventionen. En överenskommelse träffades om att en samisk arbetsgrupp skulle tillsättas med representanter från de båda sametingen samt SSR och NRL.

Den samiska arbetsgruppen inkom 2014 med en skrivelse som innehåller förslag till ändringar i vissa av konventionens artiklar. Under 2015 har ansvariga statsråd i Sverige och Norge tillsammans med medlemmar i den numera upplösta samiska arbetsgruppen genomfört ett dialogmöte där 2009 års renskötselkonvention jämte den samiska arbetsgruppens förslag till ändringar diskuterades.

113

Bilaga 1

Ds 2016:27

Behovet av en utredning

Vid remissbehandlingen av departementspromemorian framkom kritiska synpunkter, huvudsakligen beträffande följande frågor.

–Områdesprotokollets omfattning.

–Bristen på delaktighet i processen från samebyars och markägares sida, särskilt vid utformningen av områdesprotokollet.

–Bristande analys av intrånget i samernas civila rättigheter och konventionens förenlighet med bl.a. regeringsformens egendomsskydd och Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna.

–Bristande konsekvensanalys.

Mot bakgrund av de synpunkter som kommit fram är bedömningen att departementspromemorians författningsförslag måste arbetas om innan det är möjligt att gå vidare med förslagen.

Även den samiska arbetsgruppens förslag till ändringar i vissa av konventionens artiklar och konsekvenserna av förslaget behöver analyseras.

Uppdraget

Utredaren ska

–analysera konsekvenserna för svenska samer av att betesområdet för norska samer utvidgas genom områdesprotokollet, häribland konsekvenserna för samebyarnas och enskilda samers civila rättigheter. Utredaren ska analysera konventionens effekt på svensk lagstiftning, särskilt hur regleringen i rennäringslagen förhåller sig till renskötselrätten med stöd av Lappkodicillen och konventionen (områdesprotokollet) i konventionsområdet, hur jakt- och fiskerätt påverkas av konventionen, hur rennäringslagen gäller i förhållande till norska samer i Sverige och hur giltigheten av äldre domar påverkas av konventionen,

114

Ds 2016:27

Bilaga 1

–väga nyttan av de utvidgade betesområdena mot konsekvenserna, vari särskilt ingår att undersöka på vilken grund konventionen, särskilt områdesprotokollet, ska ingås, dvs. om det finns ett angeläget allmänt intresse eller ett legitimt allmänt intresse enligt regeringsformen respektive Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna av att det gränsöverskridande renbetet regleras som i renskötselkonventionen och om konventionen kan motiveras med driftsmässiga skäl för rennäringen. Utredaren ska undersöka om omfördelningen av betesmark genom områdesprotokollet utgör en inskränkning i egendomsrätten och om denna i så fall hindrar att Sverige ingår konventionen pga. grundlagsstridighet eller kan leda till ersättningskrav mot staten,

–undersöka på vilka grunder och enligt vilka principer som eventuell ersättning från staten ska bestämmas och om ersättning bör utges efter ansökan eller efter stämning av staten inför domstol,

–analysera om de nämnder som enligt konventionen ska inrättas är lämpligt utformade med hänsyn till att de hanterar frågor som torde vara att anse som civila rättigheter och, om så inte är fallet, hur de i stället bör utformas,

–göra en analys av den samiska arbetsgruppens förslag till annan utformning av renskötselkonventionen, särskilt den föreslagna mekanismen för förhandlingar mellan samebyar och norska renbetesdistrikt. Angående denna kan i huvudsak samma frågor ställas som om områdesprotokollet och renskötselkonventionen, dvs. bl. a. hur förslaget förhåller sig till regeringsformen och dess regler om rätt till ersättning,

–under arbetet beakta Sveriges folkrättsliga förpliktelser,

–analysera även andra frågor med anknytning till konventionen som kan uppkomma under utredningens gång, samt

115

Bilaga 1

Ds 2016:27

–analysera om de ändringar som utredarens förslag kan komma att kräva bör genomföras genom nationell rätt eller genom ändringar i konventionen.

Utredaren ska lämna förslag till sådana författningsändringar eller andra åtgärder, exempelvis ändringar i konventionen, som föranleds av utredarens överväganden.

Utredaren ska vid behov samråda med företrädare för berörda sakägare och myndigheter.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2016

116

Ekonomiska konsekvenser av renskötselkonventionen – bilaga till promemoria Frågor kring 2009 års renskötselkonvention

1.Bakgrund och utgångspunkter för uppdraget

1.1Uppdraget

Renskötselkonventionen från 2009 (Ds 2010:22) innebär att norska renbetesdistrikt får tillgång till betesområden i Sverige som ingår i svenska samebyars områden. Konventionen reglerar även hur svenska samebyar får använda betesmarker i Norge. Då konventionen träder i kraft är samebyar som förlorar betesmark på grund av konventionen berättigade till ekonomisk ersättning från staten. Detta slogs även fast i den tidigare departements- promemorian (Ds 2010:22). I denna saknas dock en djupare analys av de ekonomiska konsekvenserna för staten vid en ratifikation av konventionen. Det saknas även en diskussion om hur ersättningen för förlorad betesmark ska beräknas. AgriFood Economics Centre, som är ett samarbete mellan Lunds universitet och Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), har därför fått i uppdrag att analysera och diskutera dessa frågor. Närmare bestämt kommer vi att analysera följande aspekter av att ratificera konventionen:

1.Hur ska den ekonomiska ersättningen för förlorad renbetesmark beräknas? Enligt förslaget till ny konventionslag ska expropriationsregler tillämpas och ersättningen för intrånget baseras på minskningen av marknadsvärdet. Eftersom ren- skötselrätten inte går att sälja på marknaden behövs en alternativ

117

Bilaga 2

Ds 2016:27

metod för att bedöma ersättningsbeloppet. Vi diskuterar hur ersättningen kan bestämmas genom beräknad nettoavkastning under konventionens giltighetstid.

2.Hur hög blir kostnaden för staten? Vi ger exempel på uppskatt- ningar av ersättningens storlek i några olika scenarier.

3.Övriga kostnader av konventionen? Enligt AgriFoods uppdrag ska även andra kostnader föranledda av konventionen, såsom kostnader för stängsel, upprättandet av nämnder och ersättning till markägare, diskuteras. Vissa av dessa kostnader beräknades i Ds 2010:22 och behandlas endast kortfattat i denna bilaga.

Det är viktigt att poängtera att uppdraget är begränsat till att diskutera hur den ekonomiska ersättningen till samebyarna ska beräknas med utgångspunkt från förslaget till ny konventionslag. Detta innebär att vi endast beaktar hur samebyarna kan bli kompenserade monetärt för mätbara ekonomiska förluster på grund av konventionen, vilket följer av ersättningsreglerna i expropriationslagen. Det är dock viktigt att ha i åtanke att andra värden än rent företagsekonomiska också kan påverkas av konventionen. Utgångspunkten innebär även att vi endast beaktar expropriation av betesmark i Sverige. Detta följer av ersättnings- regeln i förslaget till ny konventionslag som slår fast att svenska staten ska ersätta uppkommen skada eller olägenhet på svenskt område enligt expropriationsregler. Svenska samebyar kan dock även besitta rättigheter på norsk sida.54 För att tillämpa expropria- tionsregler i dessa fall krävs att konventionen skrivs om eller att en liknande regel införs i norsk rätt (se vidare diskussion i promemorian Frågor kring 2009 års renskötselkonvention).

1.2Disposition och upplägg

Vi inleder med att diskutera hur den ekonomiska ersättningen till berörda samebyar kan beräknas (avsnitt 2). Vi föreslår att ersätt- ningen ska baseras på skillnaden i nettoavkastning före och efter

54 Exempelvis slog norska Høyesterett fast i Altevatndomen, Rt. 1968.429, att svenska samer har sedvanerätt i områden i Troms Fylke.

118

Ds 2016:27

Bilaga 2

konventionen träder i kraft. I praktiken uppstår många svårigheter med att beräkna ersättningen på detta sätt, vilket vi diskuterar. I avsnitt 3 ger vi exempel på ersättningens storlek i några olika scenarier. Avsnitt 4 behandlar kort andra kostnader som uppkommer av konventionen, såsom stängselkostnader och kostnader för upprättande av nämnder. Avsnitt 5 ger en samman- fattning av våra resultat.

2.Ersättning för förlorad renbetesmark

2.1Ersättning enligt expropriationslagen

I promemorian Ds 2010:22 slogs fast att om det uppkommer skada eller olägenhet på grund av den nya konventionen har den som förorsakats skadan rätt till ersättning av staten (6 § konventions- lagen Ds 2010:22) och att talan om ersättning ska väckas vid fastighetsdomstol. Hur ersättningen ska bestämmas framgår dock inte. I förslaget till en ny konventionslag har lagtexten ändrats. Till skillnad från Ds 2010:22 slås här fast att expropriationsregler ska användas för det ingrepp konventionen medför. Detta följer av att grundlagsskyddad nyttjanderätt till renbetesområden överförs från svenska samebyar till norska renbetesdistrikt. Ett sådant ingrepp i nyttjanderätten får endast göras efter godkännande av rättighets- innehavaren eller genom ett expropriationsförfarande. En förut- sättning för ersättning enligt expropriationslagen är att områdes- protokollet strider mot samebyns sedvanerätt. I förslaget till ny konventionslag föreslås att den berörda sameorganisationen skickar en ansökan om ersättning till regeringen. Hur ansöknings- förfarandet ska gå till i praktiken är inte preciserat i förslaget, men i diskussionen föreslås att ansökan skickas till den svensk-norska överprövningsnämnden, alternativt till länsstyrelsen i länet, som får kontrollera påståendet om ingrepp i samebyns sedvanerättsliga bruk. Om det bedöms att ingrepp har skett ska detta hänskjutas till regeringen som beslutar om att ersättning ska utgå enligt expropriationsregeler. I händelse av tvist om ersättningens storlek bör enligt förslaget denna fråga avgöras av domstol enligt regler för expropriation.

I förslaget till ny konventionslag föreslås att expropriations- lagen ska tillämpas då områdesprotokollet gör ingrepp på ett

119

Bilaga 2

Ds 2016:27

område där samebyn har sedvanerätt till renskötsel. Upphävande av renskötselrätten sker under en viss tid (30 år) och berättigar till ersättning enligt 4 kap. expropriationslagen. I expropriationslagen skiljer man på tre olika ersättningstyper: 1. löseskilling, som betalas då en hel fastighet exproprieras, 2. intrångsersättning, som betalas vid expropriation av del av fastighet och 3. ersättning för övrig skada, som avser annan ersättning för övriga ekonomiska skador som kan uppkomma på grund av expropriationen. När det gäller konventionens effekter för svenska samebyar är det alltså frågan om ingrepp i renskötselrätten genom att delar av samebyarnas betesområden exproprieras. Det blir då aktuellt att ersätta samebyarna genom intrångsersättning och eventuell övrig skada som orsakas av konventionen.

2.2Intrångsersättning

I 4 kap. 1 § ExprL slås fast att intrångsersättning ska betalas med ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. I princip handlar det om att marknadsvärdet beräknas före och efter expropriationen och intrångsersättningen blir då skillnaden mellan dessa värden (se SOU 2008:99 s. 33). Detta belopp räknas sedan upp med 25 procent enligt 4 kap. 1 § andra stycket ExprL. Frågan är hur marknadsvärdet ska beräknas. Expropriationslagen innehåller ingen exakt definition av begreppet marknadsvärde men i förarbetena till lagen anges att med marknadsvärde avses det pris fastigheten sannolikt skulle betinga vid försäljning på den allmänna marknaden (prop. 1971:122 s. 171). Ett marknadsvärde kan då skattas med ortprismetoden, vilket innebär att man analyserar köp av liknande fastigheter på den öppna marknaden. Denna metod går dock inte att tillämpa när det gäller renskötselrätt eftersom rättigheten inte kan försäljas. Grundprincipen för ersättnings- bestämmelserna i lagen är dock att den som får egendom exproprierad ska ha samma förmögenhetsställning efter exprop- riationen som om denna inte hade ägt rum (SOU 2008:99). Det är alltså förändringen i den ekonomiska ställningen som ska ersättas.

I SOU 2008:99 diskuteras en alternativ metod, avkastnings- värdemetoden, för att bedöma marknadsvärdet. Metoden innebär

120

Ds 2016:27

Bilaga 2

en beräkning av nuvärdet av den (sannolika) framtida årliga nettoavkastningen från renbetesmarken och kräver inte att man kan observera försäljningsvärden. Nettoavkastningen definieras som de intäkter minus kostnader som renbetesmarken genererar för ett visst år. En minskning av nettoavkastningen kan i princip bestämmas genom att man beräknar A) nettoavkastningen för samebyns renbetesmarker utan intrång, och B) nettoavkastningen för samebyns renbetesmarker vid ett intrång. Skillnaden mellan dessa värden utgör en uppskattning av den minskning av marknads- värdet som uppkommer på grund av expropriationen. Avkastnings- värdemetoden har bland annat använts för att beräkna ersättning för intrång på jordbruksfastigheter, vilket har vissa likheter med intrång i renskötselrätten, exempelvis när det gäller betesmarks- förlust och vissa kostnader såsom försvårad betesdrift och ökat stängselbehov (Norell 2001). Även när det gäller intrångsersättning för skogsmark används avkastningsvärdemetoden (se exempelvis Lantmäteriet 2012).

Det bör påpekas att metoden framförallt är lämpad för att uppskatta intrångsersättning där marken som exproprieras utnyttjas i näringsverksamhet. Om en verksamhet bedrivs som hobby, utan vinstsyfte, får skadeuppskattningen en annan karaktär. I denna bilaga är utgångspunkten att det är fråga om närings- verksamhet, vilket även Svensk-norska renbeteskommissionen påtalar i sitt betänkande då man diskuterar målsättningar med renskötselkonventionen; rennäringen ska generera ett ekonomiskt resultat tillräckligt för att renskötarna ska få nödvändig utkomst av näringen.55 Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 2.4 nedan.

Eftersom det är renskötselrätten för ett visst område som upphör, är det rimligt att alla intäkter och kostnader som kan hänföras till denna rätt räknas in i avkastningsvärdet. Förutom att minskad renbetesmark sannolikt leder till lägre avkastning i själva renskötseln, bör, enligt detta resonemang, även förlorade jakt- och fiskerättigheter räknas in i intrångsersättningen. Jakt och fiske- rättigheterna är starkt sammankopplade med samebyns bruk av renbetesmarkerna och det kan förmodas vara svårt att fortsätta

55 Se Svensk-norska renbeteskommissionen (2001, s. 17).

121

Bilaga 2

Ds 2016:27

utöva denna rätt på konventionsområdena under konventionens giltighetstid.56

Även om principen för att räkna ut intrångsersättningen är enkel finns det utmaningar då den ska appliceras i praktiken. För att applicera metoden behöver vi uppskattningar av två händelse- förlopp: nettoavkastningen med och utan konventionen. Vid tidpunkten då konventionen börjar gälla kommer båda händelse- förloppen att vara okända eftersom det handlar om framtida avkastning. Även om nettoavkastningen observeras både före och efter konventionen träder i kraft kan det vara svårt att avgöra om skillnaden i avkastning är en konsekvens av konventionen eller inte, då det är möjligt att även andra omständigheter som påverkar avkastningen förändras över tiden.

För att få en uppskattning av nettoavkastningen utan konventionen kan man utgå från vad renbetesmarkerna avkastar i dagsläget (före intrånget) genom att använda information om renskötseldriftens intäkter och kostnader. I detta fall utgår man från antagandet att den ekonomiska utvecklingen av rennäringen (utan konventionen) kommer att fortsätta på ett likartat sätt som tidigare. Eftersom intäkter och kostnader från rennäringen uppvisar stora variationer över åren beroende på en mängd olika faktorer (väderförhållande, slaktuttag, etc.), kan man, för att få en mer rättvisande bild av nettoavkastningen, använda sig av observationer över flera år. Hur bra denna uppskattning är beror på hur väl historiska intäkter och kostnader speglar framtida netto- avkastning. Här kan det vara värt att notera att det inte är nödvändigt att prediktera utfall som uppkommer både med och utan konventionen, eftersom dessa ”nettas” ut när man tar skillnaden mellan de två händelseförloppen.

Det är sannolikt betydligt svårare att på förhand uppskatta hur nettoavkastningen påverkas av intrånget. Även om det går att föra kvalitativa resonemang om vilka konsekvenser konventionen medför kan det vara svårt att kvantitativt uppskatta hur netto- avkastningen påverkas. Att samebyarna drabbas av en betesförlust kan exempelvis leda till att andra betesområden blir överbelastade.

56 Enligt förslaget till ny konventionslag ska Rennäringslagen tillämpas när det gäller norska renskötares rätt till jakt och fiske i konventionsområdena, vilket innebär att de har jakt- och fiskerättigheter i dessa områden.

122

Ds 2016:27

Bilaga 2

Detta kan i sin tur leda till att slaktvikten och reproduktionen minskar då tillgången på bete minskar. Förlusten av vinter- betesmark kan vara extra problematiskt om det är vinterbetet som utgör en begränsning för samebyns renantal, vilket gör att förlust av sådant bete kan slå direkt mot nettoavkastningen genom lägre intäkter. Att uppskatta exakt hur intäkterna påverkas av ett sådant intrång är naturligtvis mycket svårt, speciellt eftersom betes- markerna utnyttjas växelvis över året och växelvis mellan åren för att tillåta återhämtning för framtida bete. Att på förhand uppskatta hur kostnaderna påverkas av intrånget i betesmarken är sannolikt också svårt. Det är dock troligt att kostnader som är direkt kopplade till att norska renbetesdistrikt börjar använda marken kommer att kunna observeras i efterhand. Detta visar bland annat Talma samebys yrkande i Luleå tingsrätt 2008 med anledning av förlängningen av den förra renskötselkonventionen. Exempelvis anfördes kostnader för uppförande av stängsel och hur många dagar renskötare behövde arbeta extra med betesövervakning på grund av att norska renar hade utnyttjat samebyns områden (vi återkommer till detta nedan).

Trots dessa svårigheter behövs en uppskattning av intrångs- ersättningen. Ett angreppssätt som vi använder oss av i nästa avsnitt är att relatera markarealen och renhjordens storlek till nettoavkastningen. Vi kan exempelvis utgå från att netto- avkastningen per kvadratkilometer betesmark förblir oförändrad på grund av intrånget. Den totala årliga nettoavkastningen för samebyn minskar då proportionellt med arealförlusten av betesmark. Eventuella direkta kostnader orsakade av konventionen som kan uppskattas eller observeras i efterhand kan även dras ifrån nettoavkastningen givet att de påverkar avkastningen av den framtida renskötseln. Ett enkelt hypotetiskt exempel kan illustrera detta angreppssätt:

Exempel: Antag att renskötseln inom en sameby, som omfattar 2000 km2 betesmark i dagsläget (utan konventionen), har 3 MSEK i intäkter och

2 MSEK	i driftskostnader.	Detta ger en nettoavkastning på	1 MSEK
(500 kr	per km2). Antag	att 10 procent av betesmarken	(som är

begränsande för antalet renar) tas i anspråk av konventionen. Förlusten av betesmark uppskattas minska nettoavkastningen med 10 procent, vilket innebär 2,7 MSEK i intäkter och 1,8 MSEK i driftskostnader och en nettoavkastning på 0,9 MSEK (500 kr per km2). Därtill uppskattas att

123

Bilaga 2

Ds 2016:27

renskötare, till en kostnad på 1000 kr/dag, behöver arbeta 200 dagar med övervakning på grund av att norska renar uppehåller sig i området (200000 kr/år). Nettoavkastningen efter expropriationen blir då 0,7 MSEK (2,7–1,8–0,2), vilket innebär en årlig förlust på 0,3 MSEK. Detta belopp räknas upp med 25 procent enligt ExprL. Intrångsersätt- ningen motsvarar det diskonterade nuvärdet av förlusterna under 30 år. Vid en ränta på 2,5 procent motsvarar detta ett värde på 7 848 860 kronor.57

Resonemanget ovan bygger på antagandet att nettoavkastningen ändras proportionellt med ändringar av betesarealen. Det gäller alltså att betesmarken som inkluderas i beräkningen är begränsande för nettoavkastningen exempelvis genom att betesarealen begränsar renhjordens storlek. Denna utgångspunkt förefaller rimlig då tillgång till bra betesmarker är en förutsättning för ekonomisk lönsam renskötsel.58 Det kan dock i vissa fall vara befogat att endast inkludera t.ex. vinterbetesmark i beräkningarna om vinterbetet är det som begränsar renhjordens avkastning (se exempelvis Svensk- norska renbeteskommissionen 2001, s. 3). Vi återkommer till detta i våra beräkningar nedan.

I exemplet ovan är intäkterna och kostnaderna lika stora varje år, vilket innebär att förlusten i nettoavkastningen är konstant över åren. Det kan dock tänkas att en anpassning av renskötseln till den nya situationen sker gradvis och att direkta kostnader som uppkommer vid införandet av konventionen kan reduceras över tid. Eftersom konventionen sträcker sig över en lång tidsperiod, 30 år, kan det därför finnas skäl att fundera kring vilka intäkter och kostnader som påverkas på kort och lång sikt. Det blir givetvis en bedömningsfråga utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. En relaterad fråga är hur man ska ta hänsyn till eventuell tillväxt i rennäringen. Det kan exempelvis vara befogat att räkna med att nettoavkastningen växer över tiden på grund av nya teknologiska

57 Nuvärdet (NV) ges av = ∑30 , där visar nettoavkasting för år t och r är

=1(1+ )

diskonteringsräntan.

58 Det kan såklart finnas undantag. Ett renskötselföretag skulle exempelvis kunna komplementera med stödutfodring och på så sätt behålla eller öka renhjordens storlek även om betesmarken reduceras. Detta skulle betyda oförändrade intäkter men ökade kostnader, vilket ger en reduktion av nettoavkastningen per ren även om antalet renar hålls konstant. Slutresultatet blir dock likartat; nettoavkastningen faller i takt med att mängden betesmark som tas i anspråk ökar.

124

Ds 2016:27

Bilaga 2

hjälpmedel som gör renskötseln mer effektiv. Om så är fallet kan man lägga till en tillväxtfaktor i beräkningen av nuvärdet.59

En annan fråga är hur förändrat behov av arbetskraft ska värderas i avkastningskalkylen. Detta är exempelvis relevant då kostnader för ökad bevakning av renhjorden ska inkluderas i uppskattningen av intrångsersättningen, men också om det frigörs arbetskraft genom att betesarealen minskar (det är som nämnts ovan nettoinverkan av intrånget som är intressant).60 Enligt avkastningsvärdemetoden bör en förändring i avkastning på grund av ökat/minskat arbetskraftsbehov baseras på lönen för en ren- skötare. Många renskötselföretag drivs dock som enskilda närings- idkare och för dessa företag observeras inte direkta lönekostnader i företagsstatistiken.

2.3Övrig skada

Enligt expropriationslagen kan ersättning även ges för övrig ekonomisk skada orsakad av expropriationen, även om skadan inte kan klassificeras som intrångsersättning. Syftet med ersättningen är att den som drabbas av expropriationen ska bibehålla samma förmögenhetsställning som om denna inte hade ägt rum. Det kan då bli aktuellt att ersätta kostnader som uppkommer vid expropria- tionen men som inte kan hänföras till minskat marknadsvärde (SOU 2007:29 nämner exempelvis kostnader för flytt och andra engångskostnader).

Till skillnad från intrångsersättningen ska ersättningen för övrig skada inte räknas upp med 25 procent. Det blir därför viktigt att göra en distinktion om skada ska räknas som intrångsersättning eller övrig skada. I Ds 2010:22 diskuterades av naturliga skäl inte denna uppdelning; det gjordes ingen hänvisning till att ersättning skulle baseras på expropriationsregler. Enligt resonemanget i

59 Nuvärdet (NV) med konstant nettoavkastning och en tillväxtfaktor, g, ges av =

∑30 (1+) , där visar nettoavkasting per år och r är diskonteringsräntan.

=1 (1+ )

60 Här bör man dock ta hänsyn till är att arbetskraften i renskötseln sannolikt har begränsade anpassningsmöjligheter i jämförelse med andra näringar. Exempelvis kan det vara orimligt att anta att renskötare ska ersätta ”frigjord arbetstid” med annan förvärvsverksamhet då renskötseln till sin natur (stora avstånd, intensiva arbetsperioder etc.) innebär begränsade möjligheter att fylla ut med annat arbete.

125

Bilaga 2

Ds 2016:27

föregående stycke bör dock alla kostnader som uppkommer på grund av konventionen, och som leder till att avkastningen i renskötseln minskar, kunna ingå i intrångsersättningen. Kostnader för exempelvis försvårad renskiljning, längre flyttvägar, ökad bevakning och annat som direkt påverkar driften i renskötseln bör enligt detta inte klassificeras som övrig skada utan som intrångsersättning. Annan ersättning skulle enligt detta resone- mang inkludera kostnader som inte direkt är kopplade till avkastningen av markens nyttjande, exempelvis stängselkostnader och andra tillfälliga anpassningskostnader. I förslaget till ny konventionslag slås även fast att ersättning för övrig skada ska kunna krävas av enskilda bymedlemmar som personligen lider ekonomisk förlust till följd av att de inte längre kan bruka renbetesområdet i fråga.

2.4Individuellt värde och marknadsvärde

I diskussionen kring hur intrångsersättningen ska bestämmas framhölls att avkastningsvärdemetoden är användbar då marken som exproprieras utnyttjas i näringsverksamhet. Resonemanget bygger på att nettoavkastningen avspeglar det ekonomiska värdet av marken. Detta kan ifrågasättas eftersom renskötarens egen värdering (individuellt ekonomiskt värde) av att nyttja marken kan vara högre än nettoavkastningen. Den intrångsersättning som räknas fram med hjälp av avkastningsmetoden kommer då att underskatta det ekonomiska värdet av marken. I situationen med intrångsersättning för renbetesmark skulle det individuella ekonomiska värdet snarare ges av svaret på frågan ”Vilken är den lägsta ersättning som renskötarna/samebyn kan tänka sig för att låta ett norskt renbetesdistrikt utnyttja marken?” Detta värde kan mycket väl skilja sig från vad som faller ut i avkastningskalkylen.

I SOU 2008:99 diskuteras hur detta ska hanteras vid expropriation. Utredningen (sid 17) slår fast att ersättning bör ges

även för individuellt värde och ger förslaget att: ”Eftersom detta värde inte objektivt kan bestämmas, är vårt förslag att ersättningen bestäms som ett schablontillägg som uppgår till 25 procent av marknadsvärdet (eller marknadsvärdeminskningen)”. Att ersätt- ning för marknadsvärdeminskning skrivs upp med 25 procent har

126

Ds 2016:27

Bilaga 2

sedan dess inkluderats i expropriationslagen, vilket vi även räknar med i våra kalkyler i nästa avsnitt.

2.5Förekomsten av samarbetsavtal

En annan aspekt är hur ersättningen ska bestämmas då det ingås samarbetsavtal. Enligt konventionen finns möjlighet för samebyar och norska renbetesdistrikt att ingå samarbetsavtal och på så sätt kringgå vad som anges i områdesprotokollet. Samarbetsavtalen gör det möjligt att anpassa den gränsöverskridande renskötseln efter behov, vilket innebär att konventionen har en viss inbyggd flexibilitet. Den faktiska renskötseln efter att konventionen träder i kraft kan därför avvika från vad områdesprotokollet stipulerar.

Frågan är hur detta ska hanteras vid beräkning av expropriationsersättningen. Enligt förslaget till ny konventionslag slås fast att inverkan av samarbetsavtal inte ska beaktas när ersättningen bestäms, vilket kan innebära att ersättning för exproprierad mark betalas ut även om intrånget i praktiken blir mindre än vad som anges i områdesprotokollet. Ett alternativ skulle vara att minska ersättningen i de fall samarbetsavtalen innebär att förlusten i nettoavkastningen minskar. Det finns dock stora praktiska svårigheter med att basera en skadeuppskattning på möjliga framtida samarbetsavtal, vilket talar för att inverkan av samarbetsavtal inte ska beaktas när ersättningen bestäms.

3.Exempel på beräkningar av intrångsersättning

I detta avsnitt ger vi exempel på hur intrångsersättningen kan beräknas med hjälp av avkastningsvärdemetoden. Vi inleder med att i avsnitt 3.1 diskutera några viktiga utgångspunkter för våra beräkningar av intrångsersättningen, bland annat vilka konven- tionsområden och samebyar som ligger till grund för beräk- ningarna. Avsnitt 3.2 till 3.4 behandlar hur intrångsersättningen kan beräknas utifrån observerade data över renskötselns intäkter och kostnader. Som vi diskuterat ovan kan en minskning av netto- avkastningen uppskattas genom att man beräknar A) nettoavkast- ningen för samebyns renbetesmarker utan intrång, och B) netto- avkastningen för samebyns renbetesmarker vid ett intrång.

127

Bilaga 2

Ds 2016:27

Skillnaden mellan dessa värden utgör en uppskattning av förlusten i nettoavkastningen, vilket sedan ligger till grund för intrångs- ersättningen. Som vi diskuterat ovan är det ofta svårt att på förhand bedöma hur intäkter och kostnader påverkas av konventionen. När det gäller intäkterna argumenterade vi ovan för att dessa förväntas minska då betesmark tas i anspråk eftersom tillgången till bete i regel begränsar renhjordens storlek.61 Hur kostnaderna påverkas är på förhand oklart. Man kan tänka sig att kostnaderna förblir oförändrade på grund av konventionen, men man kan även föreställa sig att renskötseln påverkas negativt av konventions- områdena, vilket kan öka kostnaderna. På grund av denna osäkerhet kommer vi i beräkningarna nedan att utgå från tre olika scenarier om hur intäkter och kostnader påverkas då konventionen träder ikraft:

I avsnitt 3.2 är utgångspunkten att både intäkter och kostnader faller proportionerligt med förlusten i betesmark. Detta innebär att om en sameby förlorar 10 procent av sin betesareal så minskar både intäkter och kostnader, och därmed netto- avkastningen, med 10 procent.

I avsnitt 3.3 utgår vi från att intäkterna minskar och kostnaderna ökar då konventionsmark tas i anspråk. Detta scenario motiveras av att konventionen kan påverka driften av renskötseln negativt. Förlust av ett betesområde kan exempelvis innebära att naturliga flyttmönster ändras, det kan krävas ökad bevakning av kantområden etc., vilket kan innebära ökade kostnader för renskötseln. Erfarenheter från föregående konvention indikerar att dessa kostnader kan vara betydande.

I avsnitt 3.4 tittar vi närmare på vilka kostnader som Talma sameby yrkade ersättning för då föregående konvention

förlängdes från år 2002 till 2005. Med utgångspunkt från detta beräknar vi hur stor den totala intrångsersättningen skulle bli om man extrapolerade erhållen ersättning i Talma samebys

61 Att det finns ett tydligt positivt samband mellan renhjordens storlek och betesareal får också stöd i observerade data. En enkel regressionsanalys med samtliga 51 samebyar, där renhjordens storlek förklaras med hjälp av samebyns betesareal, visar att en fördubbling av betesarealen ökar antalet renar med cirka 80 procent (p-värde<0,01).

128

Ds 2016:27

Bilaga 2

förlikning med staten till att gälla alla samebyar som berörs av den nya konventionen.

Det är viktigt att påpeka att beräkningarna endast ska ses som exempel på hur stor ersättningen blir då avkastningsvärdemetoden appliceras på observerad data. Resultaten ska alltså inte tolkas som den ersättning som bör utgå till samebyarna då konventionen ratificeras. För en faktisk bedömning av ersättningens storlek behövs mer detaljerade och uppdaterade uppgifter över netto- avkastning och markarealer på samebynivå.62 Beräkningarna kan emellertid ge en grov uppskattning över den totala kostnaden av intrångsersättningen för svenska staten.

3.1 Utgångspunkter för beräkning av ersättningen

3.1.1 Konventionsmark i Norge

Konventionens områdesprotokoll innebär, som nämnts ovan, att norska renbetesdistrikt får tillgång till områden som ingår i svenska samebyar. Områdesprotokollet reglerar även hur svenska samebyar får använda betesmarker i Norge. Konventionen behandlar dock inte frågan hur rättigheterna till de olika betesområdena förhåller sig till varandra, eller hur dessa rättigheter förhåller sig till faktiskt bruk av marken. Exempelvis skulle erhållande av ett betesområde på norsk sida kunna ses som ersättning för intrånget på svensk sida om ersättningsområdet kan likställas med det exproprierade området. Man måste då ta hänsyn till att svenska samebyar redan kan besitta rättigheter på norsk sida.63 Om så är fallet är det inte rimligt att se konventionsområdet på norsk sida som en ersättning för intrånget på svensk sida. En annan komplicerande omständighet är att Norge utöver Lappkodicillen, som är den traktaträttsliga grunden, infört nationell lagstiftning som motsvarar 1972 års renskötselkonvention. Eftersom det är oklart hur rättigheterna till konventionsområdena förhåller sig till varandra kommer vi i beräkningarna att utgå från hur svenska samebyar kan

62Här är det rimligt att anta att renskötarna själva besitter bäst kunskap om på vilket sätt konventionen förväntas påverka intäkter och kostnader för renskötseln i respektive sameby.

63Exempelvis slog norska Høyesterett fast i Altevatndomen, Rt. 1968.429, att svenska samer har sedvanerätt i områden i Troms Fylke.

129

Bilaga 2

Ds 2016:27

ersättas monetärt för förlust av betesmark i Sverige, utan hänsyn till vad de möjligen kan ”vinna” på norsk sida.64

En annan aspekt är att svenska samebyar kan anse sig ha sedvanerätt till områden i Norge som de inte får tillgång till enligt områdesprotokollet i den nya konventionen. Sådana påpekanden har bland annat framkommit i tidigare remissyttranden. Om områdesprotokollet strider mot sedvanerätten på norsk mark kan det tyckas naturligt att samma rättigheter till ersättning ska gälla oavsett på vilken sida av riksgränsen ingreppet sker. Enligt förslaget till ny konventionslag gäller dock expropriationsreglerna endast områden på svensk sida och utvidgar därför inte skyddet för den svenska gränsöverskridande renskötseln i Norge, vilket skulle kräva att en liknande expropriationsregel införs i norsk lagstiftning.65 Vår utgångspunkt vid beräkningarna av intrångsersättningen är därför att vi endast beaktar expropriation av betesmark på svenskt område, vilket även motiveras av att syftet med uppdraget är att diskutera ekonomiska konsekvenser av konventionen för svenska staten.

3.1.2 Konventionsområden och samebyar

Omfattningen av konventionsområdena ges av områdesproto- kollet. En beräkning av arealen av konventionsområdena, samt vilka samebyar som kan komma att påverkas av dessa områden, har erhållits från Sametinget som underlag till beräkningarna nedan.66 Total areal på svensk sida som kommer att kunna utnyttjas av norska renbetesdistrikt är cirka 4100 kvadratkilometer, fördelade på 19 konventionsområden. Arealerna för konventionsområdena visas i Tabell 1. Vilka samebyar som har rätt till ersättning på grund av intrång i deras betesmark är i dagsläget oklart. Enligt förslaget

64Om det kan slås fast att en sameby får utvidgad rätt till att nyttja mark på norsk sida bör detta kunna beaktas när ersättningen fastställs. Man får då försöka sätta värdet av marken på norsk sida i relation till värdet av betesmaken som går förlorad på svensk sida. Denna värdering skiljer sig sannolikt mellan olika samebyar och områden, och vi har inte kunnat göra denna bedömning inom ramen för detta uppdrag.

65Det bör dock påpekas att enligt artikel 8 i konventionen kan svenska samer pröva om områdesprotokollet strider mot deras sedvanerätt på norsk mark i norskdomstol. Om det visar sig att sedvanerätten i Norge inskränks på grund av områdesprotokollet ska berörda renskötare ges möjligheten att utnyttja rättigheten eller, om detta inte är möjligt, få ekonomisk ersättning enligt norsk rätt.

66Beräkningarna är framtagna av Peter Benson, Sametinget.

130

Ds 2016:27

Bilaga 2

till ny konventionslag krävs att samebyn har sedvanerätt till marken för att intrångsersättning enligt expropriationsregler ska vara tillämpbara. Att man i förväg ska fastslå sedvanerätten till dessa 19 områden lär, som diskuteras i promemorian Frågor kring 2009 års renskötselkonvention, knappats vara möjligt då det skulle kräva omfattande utredningar. I våra uträkningar har vi utgått från uppgifterna från Sametinget avseende samebyarnas gränsbestämda betesmarker och samebyarnas redovisade sedvana. De samebyar som enligt detta kan komma att påverkas av konventionsområdena listas i Tabell 1.

Som vi ser i tabellen innebär denna indelning att det i många fall är fler än en sameby som relateras till ett konventionsområde. Exempelvis finns sedvanerättsliga kopplingar för samebyarna Vittangi, Lainiovuoma och Saarivuoma mot konventionsområdet Skaitelandet/Anttis, men området är gränsbestämt till Muonio. I de fall mer än en sameby kopplas samman med ett konventionsområde redovisas aktuell markareal för samebyn inom parantes. Det är viktigt att poängtera att Tabell 1 inte ska tas som grund för vilka samebyar som har rätt till ersättning på grund av intrång i deras betesmarker på svensk sida. En sådan bedömning kräver en prövning av sedvanerätten för varje konventionsområde, vilket enligt förslaget till ny konventionslag sannolikt blir en uppgift för svensk-norska överprövningsnämnden. Tabell 1 kan alltså både underskatta och överskatta antalet samebyar som blir berättigade till ersättning enligt den nya konventionslagen.

131

Bilaga 2	Ds 2016:27

Not:* Enligt områdesprotokollet gäller dessa konventionsområden om ett samarbetsavtal finns enligt artikel 7 i konventionen. I annat fall gäller andra gränsdragningar. ** Arealen för Sirges (Rastesvárre) består endast av vatten och tas inte med i beräkningarna nedan då vi utgår från area ler baserat på lämplig betesmark (se mer nedan).

För att bedöma hur nettoavkastningen på samebynivå påverkas i scenarierna ovan är det dock nödvändigt att relatera konven- tionsområdena till en eller flera samebyar. I våra beräkningar sätts arealen för konventionsområdena i relation till samebyarnas totala betesareal i dagsläget, vilket ger en uppskattning av hur stor andel av samebyarnas betesmark som tas i anspråk av konventionen. Detta ligger sedan till grund för hur nettoavkastningen påverkas i de olika scenarierna. I våra uträkningar utgår vi från samtliga samebyar som listas i Tabell 1. Detta innebär exempelvis att intrångsersättningen för konventionsområdet Saivomuotka beräk- nas utifrån betesmarkförluster för samebyarna Könkämä, Muonio och Vittangi, vilket medför att viss mark räknas med mer än en

132

Ds 2016:27

Bilaga 2

gång.67 All areal i Tabell 1 är dock inte lämplig för renbetesmark. I arealuppskattningarna från Sametinget har även arealen lämplig betesmark, samt kvaliteten på betesmarken, beräknats genom att använda renbeteskommissionens vegetationskarta. Detta innebär att det är möjligt att räkna bort så kallat betesimpediment (mark som inte kan användas för renbete, exempelvis vatten och bebyggelse). I uträkningarna nedan justerar vi för detta, samt för att betesmarkerna kan ha olika kvalitet, vilket vi återkommer till nedan.

3.1.3 Diskonteringsräntan

Vid en beräkning av intrångsersättningen behövs, som diskuterats ovan, en uppskattning av nuvärdet av framtida avkastning från renbetesmarkerna (med och utan konvention). Eftersom framtida monetära flöden är värda olika mycket beroende på när de inträffar är det vanligt att diskontera framtida avkastning med en på förhand fastställd diskonteringsränta. En hög (låg) diskonteringsränta innebär att man värderar framtida avkastning lågt (högt). Valet av diskonteringsränta kan spela stor roll när det gäller nuvärdes- beräkningar över långa tidsperioder, vilket är fallet med renskötsel- konventionen (30 år). Exempelvis motsvarar det diskonterade nuvärdet av 100 kr om 30 år cirka 74 kronor vid en ränta på 1 procent, 23 kr vid en ränta på 5 procent och 6 kronor vid en ränta på 10 procent.

Diskonteringsräntan bör sättas utifrån realräntan, vilket innebär att räntan inte ska innehålla inflationsförväntningar. Eftersom det rör sig om en lång tidsperiod, 30 år, är det fråga om att uppskatta den långa reala räntenivån. Vilken räntesats som bör användas är dock långt ifrån självklart. I hovrätten för övre Norrland, mål Ö 545-05, i ett fall där Vapsten sameby var berättigad till ersättning för gruvdrift, beslutades om en diskonteringsränta på 4 procent. I ett annat rättsfall där Vapsten var berättigade till intrångsersättning

på grund	av gruvdrift beslutades om en diskonteringsränta på
3 procent	(Mark och miljööverdomstolen vid Svea hovrätt,

67 För att se hur känsliga våra beräkningar av intrångsersättningen är för ”dubbelräkningar” beräknar vi även intrångsersättningen då konventionsmarken endast medräknas en gång (se mer nedan).

133

Bilaga 2

Ds 2016:27

mål 2013-F 698). Detta innebar en nedjustering av räntan med en procentenhet (från 4 till 3 procent) i relation till Bergsstatens beslut i samma mål.

Ett riktmärke för att bedöma den långsiktiga riskfria realräntan är avkastningsnivån för statsobligationer och statsskuldväxlar, justerat för inflationsförväntningar. Med utgångspunkt från detta bedömde Konjunkturinstitutet för några år sedan den svenska realräntan till 2 procent (SOU 2012:71, bilaga 3). Det finns dock skäl att justera upp den riskfria realräntan då diskonteringsräntan också bör baseras på eventuella osäkerheter för verksamheten som exproprieras. Mark- och miljööverdomstolen, mål 2013-F 698, kom fram till att det föreligger osäkerhet om den ekonomiska skada en expropriation av renbetesmark orsakar. Motiveringen grundas på att samebyn har möjlighet att anpassa sig efter skadan och att det finns osäkerhet om den framtida utvecklingen av rennäringen trots att ”evig” sedvanerätt föreligger. Vi anser dock att diskonterings- räntan bör vara lägre än vid expropriation i andra näringar på grund av rennäringens särskilda natur där renskötseln genom lagstiftning har ett starkt skydd mot intrång som påverkar verksamheten negativt. Dessutom är samebyn enligt 9 § rennäringslagen (RNL) förhindrad att bedriva annan ekonomisk verksamhet än renskötsel, vilket minskar möjligheterna för samebyarna att förändra verksamheten för att minska förlusten av betesbortfallet. I våra beräkningar nedan utgår vi från en diskonteringsränta på 2,5 procent, vilket kan jämföras med diskonteringsräntan vid intrångsersättning i skogsmark som är 3,5 procent enligt rådande skogsnorm (Lantmäteriet 2012).

3.2 Intrångsersättning då nettoavkastningen faller proportionerligt med förlusten i betesmark

3.2.1 Data över intäkter och kostnader

I detta avsnitt utgår vi från att intäkter och kostnader faller proportionerligt med förlusten i betesmark. Detta innebär exempelvis att om en sameby förlorar 10 procent av sin betesareal så minskar både intäkter och kostnader, och därmed netto- avkastningen, med 10 procent. Detta är naturligtvis en grov

134

Ds 2016:27

Bilaga 2

förenkling, men ger ändå en referenspunkt för vidare analys av intrångsersättningens storlek.

För att göra en uppskattning av intrångsersättningen enligt avkastningsvärdemetoden behövs, förutom uppgifter om hur samebyarnas betesmarker påverkas av konventionen, information om renskötselns intäkter och kostnader. Det finns dock begränsat med detaljerade uppgifter för renskötselns intäkter och kostnader. Den mest detaljerade informationen vi har kunnat finna kommer från skriften ”Rennäringens intäkter och kostnader” som är utgiven

år 2005 av Svenska Samers Riksförbund (SSR). Uppgifterna bygger på en expertpanels sammanställning av intäkter och kostnader från renskötseln för ett stort och ett litet typföretag i åtta olika regioner under de fyra åren 2001–2004, alltså renskötselföretags intäkter och kostnader under föregående konvention. Skriften redovisar företagens kostnader och intäkter för renskötsel, jakt och fiske och på så sätt inkluderas intäkter från samers sedvanerätt i en vidare mening. Dessutom finns uppgifter om renantal och arbetade timmar för typföretagen. Med utgångspunkt i dessa uppgifter kan vi räkna ut nettoavkastningen per ren för ett typföretag i de berörda samebyarna. Vi utgår sedan, som nämnts ovan, från att nettoavkastningen minskar proportionerligt med förlusten i betesmark. Intrångsersättningen baserat på dessa data finns i avsnitt 3.2.2.

Nackdelen med att använda SSR:s data är att intäkter och kostnader i typföretagen inte behöver vara representativa för intäkter och kostnader på samebynivå. I så fall finns en risk att uppskattningen av intrångsersättningen blir missvisande. För att ta hänsyn till detta genomför vi även en alternativ uppskattning av intrångsersättningen baserad på intäkter från renslakten. Uppgifter över renhjordens storlek och slaktuttag för varje sameby mellan år 1996–2015 har erhållits från Sametinget. Detta gör det möjligt att få en uppskattning av hur stora intäkter som renskötseln årligen genererar, utan att förlita sig på information om typföretag. Detta datamaterial ger dock ingen information om kostnaderna för renskötseln. För att även inkludera kostnader och räkna ut nettoavkastningen har vi använt uppgifter från Statistiska Centralbyrån (SCB) om produktionsvärde och driftskostnader för renskötselföretag. Uppgifterna från SCB är aggregerade på länsnivå och går därför inte att koppla till enskilda samebyar men ger en

135

Bilaga 2

Ds 2016:27

överblick över hur stora driftskostnaderna är i förhållande till produktionen i renskötselföretagen. Dessa uppgifter över intäkter och kostnader kan sedan användas för att räkna ut nettoavkast- ningen per kvadratkilometer för berörda samebyar. Intrångs- ersättningen baserat på dessa data finns i avsnitt 3.2.3.

3.2.2 Intrångsersättning då företagsekonomiska data används (uppgifter från SSR)

Det är tydligt från SSR:s publikation över typföretagens intäkter och kostnader att nettoavkastning (nettointäkt) per ren varierar väsentligt mellan regionerna i renbetesområdet. En förklaring är naturligtvis att renskötsel är en areell näring där naturens förutsättningar har stor betydelse för kostnaderna och intäkterna för renskötsel, jakt och fiske. Även nettointäkterna för egen arbetstid varierar stort mellan regionerna, vilket är svårare att förklara utifrån skiftande regionala förutsättningar för renskötsel. Typföretagen skiljer sig åt mellan regionerna med avseende på storlek och utnyttjande av kapital och arbetskraft. Enligt ekonomisk terminologi skiljer både företagens produktions- funktion och storlek mellan regionerna sig åt. Skillnaderna ger stöd för att företag har olika optimal sammansättning av produktionsfaktorer och driftsstorlek beroende på de naturliga förutsättningarna för renskötsel inom respektive område. Varje region innehåller i sin tur en stor variation med avseende på företagens storlek och naturliga förutsättningar. Även om studien är tio år gammal är det en intressant sammanställning då den, enligt vad vi funnit, är den enda studie som redovisar så många kostnads- och intäktsposter för så många typföretag, år och regioner. Det är med andra ord den mest heltäckande undersökningen av samernas nettointäkter med avseende på bruket av både land och vatten.

Utifrån SSRs kalkyler beräknas nettointäkt (nettoavkastning) per ren, det vill säga avkastningen (intäkter minus kostnader) som typföretaget erhåller från renskötsel, jakt och fiske, dividerat med antalet renar inom företaget. Nettoavkastningen på samebynivå kan sedan fås genom att multiplicera detta värde med antalet renar i respektive sameby. Vi utgår förenklat från att det högsta tillåtna antalet renar i varje sameby stipulerat av Länsstyrelserna är det verkliga antalet renar samebyarna kan hålla om Lappkodicillen

136

Ds 2016:27

Bilaga 2

gäller. Vi beaktar på så sätt respektive samebys förutsättningar (nettointäkt) för renskötsel genom att klassificera samebyarna utifrån SSR. De åtta regionerna är dock inga vedertagna regioner utan vi antar utifrån deras geografiska hemvist var de hör hemma i SSR:s klassificering. Nettointäkten per ren skiljer sig väsentligt åt mellan de norra och södra renskötselområdena vilket påverkar estimeringarna signifikant. Däremot är nettointäkterna likartade i det norra renskötselområdet där de flesta samebyar återfinns.

När det gäller att uppskatta förlusten i nettoavkastning tar vi hänsyn till eventuella kvalitetsskillnader på exproprierad mark. Som nämnts ovan är arealuppskattningarna av betesmark från Sametinget (både konventionsmark och samebyarnas totala mark) klassificerade med avseende på kvaliteten på marken. Från arealuppskattningarna framgår omfattningen av vinter- och åretruntmark, samt kvaliteten på respektive mark. Även omfatt- ningen av betesimpediment, dvs. mark som inte är lämplig för ren- bete, framgår av arealuppskattningarna. Grönbetet har klassificerats utifrån tre graderingar: ”Mycket god”, ”God” och ”Mindre god”.

Vinterbetet (betesmark som är viktig under vintertid då renen betar lav) har klassificerats utifrån de två övre graderingarna, det vill säga

”Mycket god” och ”God”. Det rör sig om en ordinalskala, det vill säga det går endast att bestämma rangordningen mellan graderingarna. Att väga, ge vikter, åt de olika klassificeringarna för att uppskatta hur mycket värdefull mark som exproprieras är därför förenat med en betydande osäkerhet, men ger ändå en möjlighet att på ett relativt enkelt sätt tillskriva förlust av mark av ”mycket god kvalitet” en större effekt på intrångsersättningen än förlust av mark av ”mindre god kvalitet”. I en av beräkningarna tillskrivs dessutom värdet av vinterbete högre än grönbetet. Detta motiveras med att tillgången till vinterbetesmark i många fall är det som tycks begränsa renhjordens storlek.68

Totalt görs fyra olika beräkningar där värderingen av betes- markerna skiftar (se Appendix för en mer detaljerad redogörelse av viktningen av betesmark). Mark som inte är lämplig för renskötsel,

68 Se exempelvis Svensk-norska renbeteskommissionen (2001 s. 3). Att vinterbetesmark av god kvalitet är extra viktig får också stöd då vi genomför en enkel regressionsanalys där samebyarnas arealer av olika typer av betesmarker (olika kvalitet) används för att förklara renhjordens storlek. Resultaten visar att ”vinterbetesmarker av mycket god kvalitet” faller ut som den variabel som har störst effekt på renhjordens storlek.

137

Bilaga 2

Ds 2016:27

så kallad betesimpediment, exempelvis block- och hällmarker, vatten och bebyggelse, ingår inte i beräkningarna. Förlusten i nettoavkastning beräknas i två steg. I steg ett multipliceras respektive samebys förlorade andel betesmark med hur många renar samebyn högst får ha. Den förlorade renbetesmarken räknas på så sätt om till antalet förlorade renar som exproprieringen orsakar, vilket kan tolkas som reduktionen av antalet möjliga renar som går att hålla på markerna. Om betesmarken inte differentieras, dvs. alla marker har samma vikt i uträkningen, rör det sig om en förlust om 6 925 renar för samebyarna sammantaget, vilket motsvarar cirka 4,4 procent (2,5 procent) av det högst antal renar som berörda (samtliga) samebyar i Sverige får hålla. I steg två beräknas värdet av antalet förlorade renar med hjälp av same- byarnas nettointäkt per ren exklusive egen arbetsinsats.69 Denna summa räknas upp med 62 procent, vilket motiveras av att intäkterna med avseende på slaktpriset inklusive prisstöd var cirka 62 procent högre säsongen 2014/15 jämfört med perioden då SSR gjorde sina uppskattningar.70 Denna uppräkning av nettointäkten är betydligt högre än en vanlig inflationsjustering (enligt SCB:s inflationsindex KPI ökade prisnivån med cirka 15 procent mellan åren 2002 och 2015, www.scb.se). Att nettointäkten räknas upp mer än inflationen motiveras av att slaktpriset för renkött var osedvanligt lågt under tidsperioden då SSR gjorde kostnads- och intäktsberäkningarna, även om slaktpriset justeras för inflation. Eftersom en betydande andel av renskötselföretagets inkomst härstammar från jakt och fiske, för berörda samebyar rör det sig om cirka 15 procent, är emellertid intäktsökningen sannolikt något lägre.71

Uppgifterna om intäkter och kostnader används för att uppskatta förlusten i nettoavkastning för rennäringen i varje sameby. För att få den totala förlusten i nettoavkastning summeras de årliga förlusterna för berörda samebyar. Det visar sig att den uppskattade förlusten endast skiljer sig marginellt åt beroende på

69Då den stora majoriteten av renskötselföretagen är egna företag kan detta värde betraktas som lön för den tid egenföretagaren lagt ner i renskötseln, jakt och fiske.

70Beräknat utifrån säsongerna som sträcker sig över åren 2000–2005. Beräkningarna är gjorda utifrån statistik från Sametinget.

71Enligt hemmamarknadsprisindex ökade priset på produkterna från jakt, fisk och skogsbruk med 29 procent perioden 2001–2004 till 2015.

138

Ds 2016:27

Bilaga 2

hur de olika typerna av renbetesmark a priori värderas i beräkningarna. De uppskattade totala årliga förlusterna är mellan 1,47 till 1,54 miljoner kronor beroende på viktning av betesmarken. För att vidare uppskatta värdet av förlusterna över konventionens giltighetstid beräknar vi nuvärdet av de årliga förlusterna under 30 år, där diskonteringsräntan sätts till 2,5 procent. Den skattade intrångsersättningen uppgår till 125 procent av detta värde, vilket motsvarar en intrångsersättning på 42,1 till 44,1 miljoner kronor. Det högsta värdet uppnås om man endast tar hänsyn till vinter- betesmark av den högsta kvaliteten, men skillnaden jämfört med att bortse från kvalitetsskillnader är liten. Uppskattningen av intrångsersättningen är med andra ord inte känslig för hur renbetesmarkerna klassificeras.72

Som beskrivits ovan är indelningen av konventionsområdena och samebyarna baserad på samebyarnas gränsbestämda områden och deras redovisade sedvana. Detta innebär att det i många fall är mer än en sameby som relateras till ett konventionsområde. Ett alternativt angreppssätt för att uppskatta intrångsersättningen är att placera konventionsområdena länsvis istället för på samebynivå. Det blir då en fråga om att uppskatta hur nettoavkastningen av renskötseln i länet i genomsnitt påverkas av konventionen. Konventionsmarken utan överlappningar summerar till cirka 4 100 kvadratkilometer och motsvarar 1,7 procent av all mark där renskötsel får bedrivas.73 Om beräkningarna görs utifrån SSRs redovisning av nettointäkter och bortfallet avser renbetesmark i norra renskötselområdet (Norrbotten och Västerbotten) respektive södra renskötselområdet (resterande län) uppgår total intrångsersättning till 37,9 MSEK, vilket är cirka 12 procent lägre jämfört med beräkningen på samebynivå som inkluderar dubbel- räkningar.

72 Detta är en följd av att det inte finns några stora skevheter när det gäller vilket typ betesmark som exproprieras, dvs. konventionsområdena innehåller både betesmark av

”Mycket god” och av ”Mindre god” kvalitet. Det är viktigt att påpeka att detta gäller på aggregerad nivå och inte för enskilda samebyar (se Appendix för mer detaljerad information om detta).

73 Konventionsmarkerna jämförs med renbetesmarkerna på länsnivå i ”Markanvändningen i Sverige” (SCB 2013). Totalt antal renar på länsnivå bygger på statistik från Sametingets hemsida.

139

Bilaga 2

Ds 2016:27

3.2.3 Intrångsersättning baserat på intäkter från renslakt (uppgifter från Samtinget och SCB)

Som nämnts ovan är ett möjligt problem med uppskattningen ovan att de är baserade på intäkter och kostnader i typföretag som inte nödvändigtvis är representativa för intäkter och kostnader på samebynivå. I detta alternativa räkneexempel utgår vi istället från uppgifter om renhjordarnas storlek och värdet av renslakten på samebynivå när vi beräknar nettoavkastningen från betesmarkerna. Inkomster från renslakt är en viktig inkomstkälla för rennäringen, vilket förutsätter produktiva betesmarker. Förlust av mark kan dock även påverka jakt- och fiskeinkomster, vilket vi tar hänsyn till i beräkningarna nedan.

Renslakten sker främst under hösten och vintern och hur många renar som slaktas varierar från år till år. Vid en beräkning av intäkterna från renhjorden är det därför rimligt att inte använda endast ett år som referenspunkt. Vi baserar istället beräkningen på ett visst slaktuttag av renhjorden. Ett genomsnitt över de senaste 10 åren visar att cirka 20 procent av renhjorden slaktas varje år, vilket vi använder oss av i beräkningarna. Även slaktvikten per ren varierar mellan åren och mellan samebyar. Vi räknar ut ett genomsnitt av slaktvikten de senaste 10 åren för varje sameby. Total slaktvikt för en sameby beräknas sedan som genomsnittlig slaktvikt gånger 20 procent av renhjordens storlek, där renhjordens storlek sätts till maximalt antal tillåtna renar enligt Länsstyrelsens bestämmelser.74 Vi använder maximalt antal tillåtna renar istället för antal räknade renar då det bättre fångar långsiktig intäktspotential. För att få fram totala intäkter för en sameby multipliceras den totala slaktvikten med 65,8 kr vilket är medelkilopriset vid renslakt inklusive prisstöd de senaste fem åren.75 Slaktstatistiken inkluderar inte renägarnas privatuttag som sker utanför kontrollslakterierna. För att korrigera för detta justerar vi upp intäkterna schablonmässigt med 10 procent.

74 Samebyarna Könkämä, Lainiovuoma, Saarivuoma och Talma har ett gemensamt högsta renantal på 36 500 djur i vinterhjorden. Vi har fördelat dessa på samebyarna efter faktiskt antal djur i renhjorden de senaste fem åren enligt samebyarnas renlängder.

75 Medelpriset för ett år räknas ut som totalt slaktvärde dividerat med slaktad vikt och har varit i genomsnitt 54 kr de senaste fem åren. Till detta kommer ett prisstöd motsvarande 9 kr/kg för vuxet djur och 14.50 kr/kg för kalv. Under de senaste fem åren har prisstödet i genomsnitt varit 11,8 kr/kg, vilket ger ett kilopris på 65,8 kr.

140

Ds 2016:27

Bilaga 2

Som poängterats ovan är även intäkter från jakt och fiske en viktig del av renskötseln, vilket också kan komma att påverkas av konventionen. Detaljerad och aktuell information över intäkter från jakt och fiske på samebynivå, likt renlängderna och slaktstatistiken, finns inte tillgänglig. Enligt SSR:s publikation över renskötselns intäkter och kostnader varierar betydelsen av jakt- och fiskeinkomster stort mellan olika renskötselföretag (Svenska Samers Riksförbund 2005). För vissa företag är intäkter från jakt och fiske i storleksordningen 40–50 procent av intäkterna från renslakten, medan andra företag endast har marginella intäkter från jakt och fiske. För att inkludera dessa intäkter i beräkningarna skriver vi upp samebyarnas intäkter från renslakten med 20 procent.

När det gäller renskötselföretagens kostnader använder vi data från SCB över produktionsvärde och förädlingsvärde för att på ett indirekt sätt räkna ut kostnaderna i renskötseln. Förädlingsvärdet är ett mått på värdeökningen som produceras av företaget och definieras som produktionsvärdet minus kostnader för köpta varor och tjänster som används som insats i produktionen (SCB 2012). Kostnaderna kan således beräknas genom att ta produktionsvärdet minus förädlingsvärdet. Renskötarens lön inkluderas inte i dessa kostnader utan är en del av förädlingsvärdet. Uppgifter om totalt produktionsvärde och förädlingsvärde på länsnivå finns för åren 2001–2012.76 Från dessa uppgifter kan vi sätta renskötselns kostnader i relation till produktionsvärdet genom att beräkna kostnaderna dividerat med produktionsvärdet. Figur 1 visar hur stora kostnaderna är i relation till produktionsvärdet för renskötselföretag i Norrbotten, Västerbotten och Jämtland (inklusive Dalarna) under perioden 2001–2012.

76 Uppgifterna är baserade på renskötselföretagens (SNI kod 1491) produktionsvärde och förädlingsvärde från SCB:s databaser Företagens Ekonomi och Företagsregistret. Produktionsvärde och förädlingsvärde på länsnivå utgörs av summan av produktions- och förädlingsvärden från alla länets renskötselföretag.

141

Bilaga 2

Ds 2016:27

Under de senaste fem åren har kostnaderna uppgått till cirka 60 procent av produktionsvärdet för renskötselföretagen i samtliga län, med något högre kostnader för renskötselföretagen i Västerbotten. Fortsättningsvis utgår vi i vår analys från att renskötselns driftskostnader uppgår till 60 procent av intäkterna. Detta innebär exempelvis att de uppskattade driftskostnaderna i en sameby i Jämtland motsvarar 60 procent av dess intäkter (intäkterna varierar dock mellan samebyarna som beskrivits ovan).

Uppgifterna om intäkter och kostnader används för att uppskatta förlusten i nettoavkastning för rennäringen i varje sameby, där vi i likhet med föregående avsnitt utgår från att netto- avkastningen faller proportionellt med förlusten av betesmark.77 För att få den totala förlusten i nettoavkastning summeras de årliga förlusterna för berörda samebyar. De totala årliga förlusterna i nettoavkastning uppgår enligt denna beräkning till 1,3 MSEK. För att vidare uppskatta värdet av förlusterna över konventionens giltighetstid beräknar vi nuvärdet av de årliga förlusterna under 30 år, där diskonteringsräntan sätts till 2,5 procent. Den skattade

77 Vi såg i föregående avsnitt att intrångsersättningen endast påverkades marginellt beroende på hur de olika typerna av kvalitet på betesmark värderades (viktades) i beräkningarna. Det samma gäller även för resultaten i detta avsnitt. I redovisningen av resultaten nedan differentierar vi därför inte mellan olika marker, vilket innebär att all mark ges samma vikt i beräkningarna.

142

Ds 2016:27

Bilaga 2

intrångsersättningen uppgår till 125 procent av detta värde, vilket ger en total summa på 34,7 MSEK.

3.2.4 Sammanfattning

I detta avsnitt har vi utgått från att nettoavkastningen faller proportionellt med förlusten i betesmark. Vi har använt två olika datamaterial över rennäringens intäkter och kostnader, vilket gett oss två olika uppskattningar av intrångsersättningen. Då netto- avkastningen baseras på typföretagen i Svenska Samers Riksför- bund (2005) beräknas total intrångsersättningen till 42–44 MSEK. Detta motsvarar cirka tio till elva tusen kronor per kvadrat- kilometer exproprierad betesmark enligt Tabell 1. Då netto- avkastningen istället baseras på samebyars uppskattade slaktuttag är den beräknade intrångsersättningen något lägre, cirka 35 MSEK. Skillnaden mellan uppskattningarna kan förklaras av att typföretagen i SSR:s publikation representerar förhållandevis framgångsrika företag inom rennäringen, vilket visar sig i högre nettoavkastning.

3.3 Intrångsersättning då kostnader ökar på grund av konventionen

I avsnitt 3.2 var utgångspunkten att nettoavkastningen faller proportionerligt med förlusten i betesmark. Denna ansats tar dock inte hänsyn till att konventionen kan påverka driften av renskötseln negativt. Förlust av ett betesområde kan exempelvis innebära att naturliga flyttmönster ändras, vilket kan innebära ökade kostnader. Förekomsten av norska renar kan även innebära ökat behov av bevakning av kantområden etc., vilket kan leda till högre kostnader som bör inkluderas i intrångsersättningen. Det kan därför vara motiverat att justera våra uppskattningar av intrångsersättningen i avsnitt 3.2 utifrån att kostnaderna för renskötseln ökar då konventionen träder ikraft, vilket är syftet med detta avsnitt.

I våra beräkningar av intäkter och kostnader utgår vi ifrån datamaterialet som beskrivits i avsnitt 3.2.3, vilket innebär att intäkterna beräknas utifrån att 20 procent av renhjorden i samebyn slaktas årligen, med tillägg för husbehovsslakt och jakt- och

143

Bilaga 2

Ds 2016:27

fiskeintäkter, och kostnaderna uppskattas med hjälp av SCB:s data över produktions- och förädlingsvärden. När det gäller hur kostnaderna påverkas av konventionen utgår vi från tre olika scenarier för att se hur resultatet skiljer sig åt i olika situationer:

a)Intäkterna faller proportionellt med arealförlusten av betesmark men kostnaderna förblir oförändrade.

b)Intäkterna faller proportionellt med arealförlusten av betesmark och kostnaderna ökar proportionellt med arealförlusten. Detta innebär att om en sameby förlorar 10 procent av sin betesmark så minskar intäkterna med 10 procent samtidigt som kostnaderna ökar med 10 procent.

c)Intäkterna faller proportionellt med arealförlusten av betesmark och kostnaderna ökar från 60 till 70 procent av intäkterna för samtliga samebyar. Detta scenario innebär att förädlingsvärdet faller från 40 till 30 procent och kan illustrera en situation som var aktuell under perioden åren 2001–2004 (under den gamla konventionen), se Figur 1.

Nettoavkastningen före och efter konventionen beräknas för berörda samebyar i de tre olika scenarierna, vilket gör det möjligt att uppskatta den årliga förlusten i nettoavkastningen. För att få den totala förlusten av konventionen summeras liksom tidigare de årliga förlusterna för berörda samebyar. Intrångsersättningen motsvarar 125 procent av nuvärdet av de årliga förlusterna under 30 år, där diskonteringsräntan är 2,5 procent. Tabell 2 visar totala årliga förluster i nettoavkastning och intrångsersättningen i de tre scenarierna.

Den skattade intrångsersättningen varierar från 87 till 215 miljoner kronor beroende på scenario. Detta kan jämföras med intrångs-

144

Ds 2016:27

Bilaga 2

ersättningen i avsnitt 3.2 som uppskattades till cirka 35 miljoner kronor baserat på samma data, men där vi antog att netto- avkastningen faller proportionellt med förlusten av betesmark. Det är tydligt från Tabell 2 att vad som händer med kostnaderna spelar stor roll för storleken på intrångsersättningen. Om drifts- kostnaderna ökar (ändrade flyttleder, ökat behov av bevakning etc.) blir förlusterna i nettoavkastningen och därmed intrångs- ersättningen större. Att förlusterna i nettoavkastningen blir betydligt högre i scenario c) förklaras av att samtliga berörda samebyar får signifikant ökade kostnader (kostnaderna ökar från 60 till 70 procent av intäkterna), oberoende av hur mycket betesmark som tas i anspråk av konventionen. Hur intäkter och kostnader i praktiken påverkas av konventionen kommer troligtvis att skilja sig från fall till fall och det är svårt att på förhand spekulera i vilket scenario som är mest sannolikt. Erfarenheter från effekterna av föregående konvention pekar dock på att kostnader föranledda av konventionen kan vara betydande (se även nästa avsnitt).

Det bör också påpekas att beräkningarna av förlusterna ovan är baserade på scenarier där renskötseldriften i berörda samebyar forsätter på ett likartat sätt under konventionstiden som i dagsläget, om än med högre kostnader. Det har dock framkommit påpekanden, bland annat genom inlagor till Näringsdepartementet, att omfördelningen av betesmark kommer att innebära betydande svårigheter för renskötseln i vissa samebyar. Det har talats om förödande konsekvenser som tvingar samebyarna till omfattande omställningar av renskötseln om inte områdesprotokollet ändras. Om inte sådana allvarliga följder kan undvikas är de uppskattade kostnadsökningarna i detta avsnitt sannolikt underskattade.

3.4 Intrångsersättning baserat på ersättning till Talma sameby

I beräkningarna i avsnitt 3.2 var utgångspunkten att netto- avkastningen per kvadratkilometer är densamma före som efter konventionen, det vill säga intäkter och kostnader faller proportionellt med förlorad betesareal. Det finns som nämnts ovan faktorer som talar för att kostnaderna snarare ökar när den nya konventionen träder i kraft, vilket stöder scenarierna b) och c) i

145

Bilaga 2

Ds 2016:27

avsnitt 3.3, alternativt en situation som ökar kostnaderna än mer. Kostnaderna kan till exempel öka substantiellt till följd av att svenska renskötare måste använda mer kapital och lägga mer arbetstid på arbetsmomenten flyttning och bevakning av renar. Talma sameby yrkade exempelvis ersättning för sådana kostnader till följd av att förra konventionen förlängdes från 2002 till 2005 (Luleå Tingsrätt, yttrande i mål F 943-05). Den beräknade intrångsersättningen till följd av konventionen kan därför vara underskattad.

Som räkneexempel kan vi extrapolera Talmas erhållna kompensation genom förlikning för förlängningen av föregående konvention (förlikning Umeå tingsrätt, domslut i mål F 1156-11). Sammantaget utgör Talmas konventionsmark cirka 13,2 procent av den totala konventionsmarken. Om vi relaterar beloppet (inflationsjusterat) de erhöll i förlikningen (cirka 2,33 miljoner årligen exklusive ränta) med den mark de förlorade får vi ett mått på ersättning per förlorad arealenhet.78 Detta belopp genererar, inklusive uppräkning med 25 procent enligt ExprL, en intrångs- ersättning om 538 miljoner kronor för de 30 åren konventionen är aktuell för de berörda samebyarna – ett väsentligt högre belopp än beräkningarna ovan. Som jämförelse motsvarar beloppet cirka 30 procent av det totala diskonterade slaktvärdet för hela rennäringen.79

Rimligheten i extrapolering av ersättningen till Talma är däremot väldigt svår att bedöma. För det första är det svårt att bedöma i vilken utsträckning ersättningen korrekt kompenserade för Talmas förlorade nettoavkastning. Det finns heller ingen redovisad grund för ersättningarna vid en förlikning som under- lättar bedömningen av rimligheten – en del av ersättningarna kan exempelvis röra sig om kompensation för underhåll och bortforsling av konventionsstängsel, något som staten ersätter separat med den nya konventionen. Ersättningen för ränte- kostnader är dock redovisad i förlikningen och därför inte inkluderad i beräkningarna ovan. För det andra är det svårt att bedöma hur representativ Talma sameby är för samtliga berörda

78Inflationsjusterat enligt Konsumentprisindex.

79Vi antar ett årligt slaktvärde om 82,5 MSEK, vilket är ett genomsnitt av slaktvärdet inklusive pristillägg de senaste fyra åren.

146

Ds 2016:27

Bilaga 2

samebyar. Exempelvis kan kostnaderna för bevakning ha ökat ovanligt mycket för just Talma till följd av föregående konvention, vilket är kostnader som sannolikt kan skilja väsentligt mellan samebyar beroende på topografi och dragning av stängsel och som i en mindre utsträckning behöver bero på konventionsarealens storlek. Det är därför också svårt att bedöma rimligheten i extrapoleringen av ersättningen med avseende på konventions- områdens storlek. För det tredje är det oklart i vilken utsträckning den nya konventionen skiljer sig åt jämfört med den gamla vad gäller nettoavkastningen. Värt att notera är att en av intentionerna med den nya konventionen är att rationalisera renbetesskötseln jämfört med föregående konvention genom rationellare uppdelning av mark och möjlighet till samarbetsavtal samebyar emellan. En rationellare utformning av konventionsområden kan därför dämpa kostnadsökningen jämfört med den förra konventionen. För det fjärde kan en del av de kostnadsökande åtgärderna som Talma vidtog vid förlängningen av förra konventionen vara av temporär karaktär. Vid en konvention som löper 30 år kan samebyar vidta åtgärder som är mer kostnadseffektiva och därmed mindre kostsamma än vid en förlängning om tre år.

4. Övriga kostnader vid implementering av konventionen

I detta avsnitt diskuterar vi kortfattat andra kostnader än expropriationsersättning som uppkommer då konventionen ratificeras. I uppdraget ingår att uppskatta kostnader för stängsel och upprättandet av nämnder, samt diskutera eventuella övriga kostnader.

4.1Stängselkostnader

I områdesprotokollet finns bestämmelser om att det ska finnas stängsel längs vissa sträckor i syfte att hålla renar borta från marker där de inte ska vistas. Var stängsel ska finnas regleras område för område. I en särskild bilaga till konventionen framgår ansvars- fördelningen mellan Sverige och Norge när det gäller uppförande och underhåll av stängsel. Enligt denna bilaga ska Sverige ansvara

147

Bilaga 2

Ds 2016:27

för att uppföra sju nya stängsel som motsvarar en sträcka på cirka 135 kilometer, samt ansvara för underhåll av stängsel som motsvarar en sträcka på cirka 290 kilometer. Vidare ska befintliga stängsel som uppförts med stöd av tidigare konventioner, men som inte längre behövs, rivas. Enligt Ds 2010:22 ska Sverige ansvara för att cirka 127 km stängsel rivs.

I Ds 2010:22 uppskattades kostnader för rivning och uppförande av stängsel uppgå till cirka 56 MSEK i 2008 års penningvärde. I detta PM har vi uppdaterat dessa beräkningar enligt följande:80

 Kostnad för rivning och transport av gammalt stängsel: 252 kr/m

 Kostnad för transport och uppförande av nytt stängsel:

340 kr/m

Underhållskostnad: 5 procent per år av nybyggnadskostnaden

 Kostnad för ombyggnation av dåligt underhållna stängsel: 565 kr/m

Utifrån från dessa uppskattningar blir kostnaderna följande:

	Total	kostnad	för	rivning av	gammalt		stängsel	(127 km):
	32,0 MSEK81
	Total	kostnad	för	uppförande	av	nytt	stängsel	(135 km):
	45,9 MSEK
	Total	årlig kostnad		för underhåll av		stängsel (135+290 km):
	7,2 MSEK

Total kostnad för ombyggnad av dåligt underhållna stängsel (95 km): 53,7 MSEK

När det gäller rivning av gammalt stängsel kan man dock fråga sig om denna kostnad ska ses som en konsekvens av den nya

80 Uppskattningar av kostnaderna har erhållits från Patrick Axelsson (Sametinget) som bedömer att de kan slå med cirka +/- 20 procent. Uppskattningarna förutsätter tullfrihet, fri färdselrätt med terrängfordon och helikopter i Norge.

81 Enligt uppgift har cirka 40 kilometer stängsel redan rivits och finansierats. Uppskattad kostnad för att riva kvarvarande stängsel (87 kilometer) uppgår till 21,9 MSEK.

148

Ds 2016:27

Bilaga 2

konventionen. Stängsel som uppförts med stöd av tidigare konventioner och som inte längre fyller en funktion ska rivas även utan en ny konvention och rivningsarbetet har redan påbörjats. Kostnader för ombyggnad av dåligt underhållna stängsel gäller stängsel i Norge (21, 32, 33, 35, 36 §§ i områdesprotokollet) där underhållet varit eftersatt eller obefintligt sedan 2005.

4.2Kostnader för upprättandet av nämnder

Det ska enligt konventionen inrättas två mellanstatliga nämnder, Svensk-norska renbetesnämnden och Svensk-norska överpröv- ningsnämnden. Kostnaden för renbetesnämnden och överpröv- ningsnämnden uppskattades i Ds 2010:22 till 2,0 och 1,3 MSEK årligen. Kostnaderna för nämnderna ska enligt Ds 2010:22 fördelas lika mellan Sverige och Norge, vilket innebär att Sveriges kostnader uppgår till 1,65 MSEK. Vi justerar upp denna siffra efter den genomsnittliga löneutvecklingen som skett sedan 2008. Mellan 2008 och 2015 ökade genomsnittslönen med cirka 17 procent (2,6 procent per år) för samtliga sektorer enligt Medlingsinstitutets konjunkturlönestatistik.82 Om kostnaderna för nämnderna ökat i motsvarande grad innebär detta en total årlig kostnad på 1,95 MSEK i 2015 års penningvärde.

4.3Övriga kostnader

Avslutningsvis kan sägas att konventionen sannolikt kommer att påverka andra kostnader för staten som inte är direkt kopplat till expropriationsersättningen. Exempelvis kan rättegångskostnader påverkas då expropriationsregler ska tillämpas, vilket medför mer förmånliga regler för den som drabbas av expropriationen. Även skadeståndskrav från markägare och andra utomstående kan uppkomma om konventionen ratificeras. Denna typ av kostnader är dock mycket svåra att uppskatta i förväg.

Som nämnts ovan förordar förslaget till ny konventionslag att expropriationsregler ska användas för det ingrepp konventionen medför, vilket är en förändring jämfört med Ds 2010:22. Det

82 Statistiken är hämtad från Medlingsinstitutets hemsida 2016-06-15.

149

Bilaga 2

Ds 2016:27

föreslås vidare att den berörda sameorganisationen ansöker om ersättning hos regeringen, och att en myndighet, förslagsvis den svensk-norska överprövningsnämnden, kontrollerar påståendet om ingrepp i samebyns sedvanerättsliga bruk. Om det bedöms att ingrepp har skett ska saken hänskjutas till regeringen som beslutar om att ersättning ska utgå enligt expropriationsregeler. I händelse av tvist om ersättningens storlek bör enligt förslaget denna fråga avgöras av domstol enligt regler för expropriation.

Att samebyn har möjlighet att lämna ersättningsanspråket till regeringen, istället för att gå till fastighetsdomstol, underlättar och påskyndar sannolikt processen för ersättning. Enligt det tidigare lagförslaget (Ds 2010:22) skulle samebyn tvingas föra en skade- ståndsprocess vid domstol med oviss utgång. Att en domstols- process kan undvikas kommer sannolikt innebära att fler samebyar än annars finner det lönt att framföra sina ersättningsanspråk. Givet att överprövningsnämnden eller annan myndighet har kompetens att bedöma intrång i sedvanerätten kan rättegångs- kostnader undvikas genom denna ordning. Det faktum att expropriationslagen ska tillämpas när det gäller rättegångs- kostnader kan å andra sidan innebära ökade kostnader i de fall det uppkommer tvist om ersättningens storlek. Huvudregeln i lagen är att den exproprierande ska svara för kostnader som uppkommer i målet (SOU 2007:29). Att uppskatta hur rättegångskostnaderna för staten kommer att påverkas av konventionen är mycket svårt.

En ratificering av konventionen kommer även att påverka markägare och andra utomstående. LRF och Skogsägarnas Inlands- råd har i tidigare remiss påtalat att konventionen kommer att påverka förutsättningarna för jord- och skogsbruk. Även det faktum att stängsel ska uppföras längs vissa sträckor kan medföra negativ inverkan på jaktmöjligheter. Det står därför klart att en ratificering av konventionen kommer att ha ekonomiska konsekvenser för fler näringar och intressen än renskötarna. Enligt förslaget till ny konventionslag ska markägaren, eller innehavaren av särskild rätt till marken, kunna få ersättning av staten om den pågående markanvändningen väsentligt försvåras på grund av konventionen. Att uppskatta dessa kostnader kräver en detaljerad konsekvensanalys, vilket inte har varit möjligt inom ramen för detta uppdrag då det saknas underlag för en sådan analys.

150

Ds 2016:27

Bilaga 2

En ratificering av konventionen kan även leda till extra kostnader för staten då det sker ingrepp i renskötselrätten under konventionens giltighetstid (exempelvis vindkraftverk, mineral- utvinning etc.). Enligt artikel 4 i konventionen, samt 9 § i den föreslagna konventionslagen, ska områden där gränsöverskridande renskötsel bedrivs om möjligt skyddas mot ingrepp som väsentligen kan försvåra renskötseln, alternativt ska behovet av renbete tryggas på annat sätt. Om detta inte är möjligt ska ersättning betalas till det renbetesdistrikt eller den sameby som berörs av ingreppet och ersättningen utgår enligt expropriations- regler. Denna regel innebär att ett renbetesdistrikt som drabbas av ett ingrepp som försvårar renskötseln i konventionsområdet ska ersättas för detta under konventionens återstående giltighetstid. Om det är statlig verksamhet som är orsaken till ingreppet blir det alltså fråga om dubbla ersättningar för det aktuella området; dels ersätts samebyn för mistat nyttjande av området under hela konventionstiden (30 år), dels ersätts renbetesdistriktet för ingrepp i renskötselrätten under återstående tid som konventionen gäller (från det att ingreppet sker). Sker däremot ingreppet till förmån för t.ex. ett privat företag är det denna verksamhet som ska stå för ersättningen.

5.Sammanfattning och avslutande kommentarer

I denna bilaga diskuteras statens kostnader till följd ratificering av den föreslagna konventionslagen. En del av kostnaden rör intrångsersättning till följd av att samer förlorar möjligheten att nyttja sin sedvanerätt på konventionsområdena. Vi diskuterar hur en sådan ersättning kan beräknas till följd av intrånget i samernas sedvanerätt. Förhoppningen med denna bilaga är att den ska fungera som ett underlag och på så sätt underlätta framtida beräkningar samtidigt som den ger ett begrepp om kostnadernas storlek för staten. Beräkningar av ersättningen på samebynivå är inte redovisade eftersom vi bedömer att de är behäftade med alltför stor osäkerhet. Som diskuterats ovan kan konventionen även innebära försvårad markanvändning för markägare och andra som nyttjar marken omkring konventionsområdena. Enligt förlaget till ny konventionslag ska ersättning för uppkommen skada betalas av

151

Bilaga 2

Ds 2016:27

staten. I denna bilaga beräknas dock inga sådana kostnader på grund av att underlag saknas för att kunna göra en rimlig bedömning.

Ersättningen för intrång i samernas renskötsel är baserad på expropriationsregler, vilket innebär att den ekonomiska ersättningen ska motsvara minskningen i marknadsvärdet. Eftersom renskötselrätten inte går att sälja på marknaden behövs en alternativ metod för att bedöma ersättningsbeloppet. Vi föreslår att ersättningen kan baseras på nuvärdet av förlorad netto- avkastning under konventionens giltighetstid (avkastningsvärde- metoden). För att beräkna nuvärdet av framtida förluster i nettoavkastning används en diskonteringsränta på 2,5 procent. Diskonteringsräntan är vald utifrån en långsiktig realränta på 2 procent med tillägg för att viss osäkerhet råder kring den framtida förlusten av nettoavkastningen som konventionen orsakar.

Beräkningarna av intrångsersättningen görs dels med hjälp av data för typföretags intäkter och kostnader inom rennäringen redovisade av Svenska Samernas Riksförbund, men även baserat på Sametingets data över renhjordarnas storlek och slaktuttag på samebynivå, där även SCB:s företagsdata används för att uppskatta kostnader. De olika datamaterialen har olika styrkor och svagheter, men det visar sig att de ger likartade uppskattningar av intrångsersättningen. Även justering i beräkningarna för betes- markens kvalitet i konventionsområdena har liten betydelse för utfallet. Det visar sig att den avgörande faktorn för utfallet är vilket antagande som görs för hur renskötselföretagens driftskostnader påverkas av konventionen. Om nettoavkastningen faller pro- portionerligt med förlusten i betesmark uppskattas intrångs- ersättningen till cirka 35–45 miljoner. I ett scenario då intäkterna faller men kostnaderna ökar proportionerligt med förlusten i betesmark uppskattas intrångsersättningen istället till cirka 140 miljoner kronor. Vi diskuterar och redovisar även en beräkning av intrångsersättning utifrån Talma samebys yrkande om ersättning för kostnader i samband med föregående konvention. Om Talmas ersättning genom förlikning extrapoleras till att gälla för den nya konventionen uppgår intrångsersättningen till över 500 miljoner kronor.

152

Ds 2016:27

Bilaga 2

Den årliga kostnaden för Sverige för de två nämnder som ska bildas bedöms enligt uppgifter från Ds 2010:22 och en inflations- justering till 1,95 MSEK. Hur stor denna kostnad blir totalt sett över åren beror på behovet av nämnderna i framtiden, vilket ännu är oklart. Uppgifter över kostnader för rivning, uppförande och underhåll av stängsel har erhållits från Sametinget. Här är det dock oklart i vilken utsträckning rivning av gamla stängsel ska hänföras till den nya konventionen då rivningen redan är påbörjad och stängsel behöver rivas oavsett om den nya konventionen träder i kraft eller ej. Hur rättegångskostnader påverkas är svårbedömt. Värt att påpekas är att ordningen med att ersättningsanspråket lämnas till regeringen sannolikt kommer att reducera antalet prövningar i domstol. Samtidigt kommer möjligheten att rikta sitt yrkande direkt till regeringen sannolikt att öka antalet yrkande totalt sett.

Sammanfattningsvis kan vi summera våra uppskattningar av kostnader för staten i nedanstående tabell.

153

Bilaga 2	Ds 2016:27

Not: Med initial kostnad avses kostnader av engångskaraktär som uppkommer inledningsvis vid en ratificering av konventionen. De initiala kostnaderna avser totala kostnader för staten för hela konventionens giltighetstid (30 år). Årliga kostnader avser kostnader som uppkommer årligen under konventionens giltighetstid. Övriga kostnader som kan uppkomma till följd av konventionen, exempelvis ersättning till markägare och rättegångskostnader, är inte beräknade på grund av att det saknas underlag för sådana analyser.

154

Referenser

Ds. 2010:22. Renskötselkonventionen. Jordbruksdepartementet.

Lantmäteriet. 2012. Norm för bestämmande av ersättning för intrång i skogsmark, gällande från 2009-04-01 (reviderad 2012-03-21). Lantmäteriet PM 402-2012/1538.

Norell, L. 2001. Ersättning för intrång på jordbruksfastigheter. Principer för en rättsenlig värderingsmetodik – speciellt med sikte på markåtkomst för vägar och järnvägar. Lantmäteriverket Rapport 2001:11.

Proposition 1971:22. Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om ändring i lagen (1917:189) om expropriation, m.m.

SCB. 2012. Företagens Ekonomi 2012, Beskrivning av statistiken. www.scb.se

SCB. 2013. Markanvändningen i Sverige, sjätte utgåvan. Statistiska Centralbyrån, Örebro.

SOU 2007:29. Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestäm- melser? Delbetänkande av Utredningen om expropriations- ersättning.

SOU 2008:99. Nya ersättningsbestämmelser i expropriationslagen, m.m. Slutbetänkande av Utredningen om expropriationsersättning.

SOU 2012:71. Tomträttsavgäld och friköp. Delbetänkande av Tomträtts- och arrendeutredningen.

Betänkande avgivet maj 2001 av Svensk-norska renbetes- kommissionen av år 1997.

Svenska Samernas Riksförbund. 2005. Rennäringens intäkter och kostnader, Tryckpoolen, Luleå.

155

Appendix

Betesmarken kan ha olika värde för rennäringen beroende på dess kvalitet och om det rör sig om sommar- eller vinterbetesmark. För att ta hänsyn till detta ger vi betesmarken olika vikt i beräkningarna som basers på Svenska Samers Riksförbund (2005), se avsnitt 3.2.2. Viktningen tjänar som en känslighetsanalys av resultaten, i det här fallet hur känsliga resultaten är för förändringar i antagandet om betesmarkens kvalitet.

Viktingen av betesmarken redovisas i Tabell 1A. I den första beräkningen (I) värderas alla betesmarker lika. I den andra beräkningen (II) graderas marken efter klassifikationerna ”Mycket god”, ”God” och ”Mindre god” där ”Mycket god” får vikten 3 (räknas upp tre gånger), ”God” vikten 2 (räknas upp två gånger) och slutligen ”Mindre god” som har vikten 1. Renbetesmark av ”Mycket god” (”God”) kvalitet antas på så sätt vara tre gånger (två gånger) mer värdefull än betesmark av ”Mindre god” kvalitet.

Viktningstalen är schablonmässigt satta, men ger ändå en möjlighet att på ett enkelt sätt tillskriva förlust av mark av god kvalitet en större effekt på intrångsersättningen än förlust av mark av mindre god kvalitet. I den tredje beräkningen (III) görs en kvalitetsjustering som innebär att vinterbetesmarken räknas upp ytterligare med faktorn 2 samtidigt som graderingen mellan

”Mycket god”, ”God”, och Mindre god” behålls från förra viktningen (II). Vinterbetesmark antas på så sätt vara sex gånger mer värdefull än grönbete av mindre god kvalitet. För att se hur resultaten ändras om vi endast beaktar vinterbete, tar vi i sista beräkningen (IV) endast hänsyn till vinterbetesmark av mycket god kvalitet (övriga marker får sålunda ingen vikt i kalkylen).

157

Bilaga 2

Ds 2016:27

Andelen betesmark som går förlorad (utifrån vikt) beräknas på samebynivå. Resultatet av denna beräkning visas i Tabell A2, där inkluderade samebyar är de som enligt gränsdragningar eller hittills hävdad sedvanerätt blir av med renbetesmark till följd av områdesprotokollet. I kolumn I viktas alla betesmarker lika, vilket innebär att kolumnen visar hur stor andel av samebyns betesmark som tas i anspråk totalt sett. Totalt exproprieras i genomsnitt cirka tre procent av renbetesmarken (alla samebyar). Som första kolumnen i Tabell A2 visar rör det sig dock om en betydande andel för vissa samebyar, upp till cirka 16 procent (Vittangi). För andra samebyar är andelen konventionsmark betydligt lägre. Kolumnerna II–IV visar hur stor andel av marken som tas i anspråk då samebyarnas betesmark och konventionsmarken viktas enligt Tabell A1. Ett högre värde i kolumn II än i kolumn I uppkommer exempelvis om samebyn, relativt sett, blir av med mer betesmark av Mycket God kvalitet i jämförelse med betesmark av God kvalitet. Det visar sig dock att andelen mark som exproprieras skiljer sig väldigt lite åt mellan klassificeringarna förutom då endast vinterbetesmark av mycket god kvalitet beaktas. Detta visar sig i Tabell A2 genom att procentsatserna i kolumn I–III för en viss sameby i många fall är snarlika. Detta får till följd att den uppskattade intrångsersättningen som räknas fram i avsnitt 3.2.2 inte påverkas nämnvärt av att hänsyn tas till betesmarkernas kvalitet.

158

Ds 2016:27	Bilaga 2

159

Ds 2016:27

Bilaga 3

161

Bilaga 3

Ds 2016:27

162

Ds 2016:27

Bilaga 3

163

Bilaga 3

Ds 2016:27

164

Ds 2016:27

Bilaga 3

165

Bilaga 3

Ds 2016:27

166

Ds 2016:27

Bilaga 3

167

Bilaga 3

Ds 2016:27

168

Ds 2016:27

Bilaga 3

169

Bilaga 3

Ds 2016:27

170

Ds 2016:27

Bilaga 3

171

Bilaga 3

Ds 2016:27

172

Ds 2016:27

Bilaga 3

173

Bilaga 3

Ds 2016:27

174

Ds 2016:27

Bilaga 3

175

Bilaga 3

Ds 2016:27

176

Ds 2016:27

Bilaga 3

177

Bilaga 3

Ds 2016:27

178

Ds 2016:27

Bilaga 3

179

Bilaga 3

Ds 2016:27

180

Ds 2016:27

Bilaga 3

181

Bilaga 3

Ds 2016:27

182

Ds 2016:27

Bilaga 3

183

Bilaga 3

Ds 2016:27

184

Ds 2016:27

Bilaga 3

185

Bilaga 3

Ds 2016:27

186

Ds 2016:27

Bilaga 3

187

Bilaga 3

Ds 2016:27

188

Ds 2016:27

Bilaga 3

189

Bilaga 3

Ds 2016:27

190

Ds 2016:27

Bilaga 3

191

Bilaga 3

Ds 2016:27

192

Ds 2016:27

Bilaga 3

193

Bilaga 3

Ds 2016:27

194

Ds 2016:27

Bilaga 3

195

Bilaga 3

Ds 2016:27

196

Ds 2016:27

Bilaga 3

197

Bilaga 3

Ds 2016:27

198

Ds 2016:27

Bilaga 3

199

Bilaga 3

Ds 2016:27

200

Ds 2016:27

Bilaga 3

201

Bilaga 3

Ds 2016:27

202

Ds 2016:27

Bilaga 3

203

Bilaga 3

Ds 2016:27

204

Ds 2016:27

Bilaga 3

205

Bilaga 3

Ds 2016:27

206

Ds 2016:27

Bilaga 3

207

Bilaga 3

Ds 2016:27

208

Ds 2016:27

Bilaga 3

209

Bilaga 3

Ds 2016:27

210

Ds 2016:27

Bilaga 3

211

Bilaga 3

Ds 2016:27

212

Ds 2016:27

Bilaga 3

213

Bilaga 3

Ds 2016:27

214

Kartor uppvisande svensk-norska konventionsområden enligt områdesprotokoll till 2009 års renskötselkonvention

215

Bilaga 4

Ds 2016:27

Kaldfjord

Tromsø

Kvaløy

Andersdalen

Nord Senja

Gryllefjord

Andenes

Laks

Bleik

Mauken

SilsandFinnsnes

Storsteinne

Sør Senja

Fagerfjell

Sørreisa

Moen

Skjold

Hjerttind

Altevatn

Sjøvegan

Borkenes

Harstad

Hamnvik

Ánj

Breivik

Sortland

Kongsviksdalen

Gielas

Bø

Alte

Evenskjer

Grovfjord

Stokmarknes

Duoddaras

Bjerkvik

Kanstadfjord/Vestre Hinnøy

Bogen

Njuoravuopmi

Tjeldøy

Narvik

Abisko

Ballangen

Skjomen Beatnakvuopmi

Torneträ

Svolvær

Kabelvåg

Gab

Frostisen

Stamsund

Stuorrijda

Nuorjonjunni

Hamarøy

Kjøpsvik

Skávhlá

Bávgi

Skutvika

Slahpenjargga

Laevas

Stajggo-Hábmer

Ruonasvágge

Akkajaure

Svensk - Norska konventionsområden

Lijná

Bas

Norsk - Svenske konvensjonsområder

Kartbilaga 1

Kartvedlegg 1

Rastevárre

Teckenförklaring

Straumen

Sijddás

Sirges

Riksgräns/Riksgrense

Odlingsgräns

Lappmarksgräns

Stora Lu

Delområden

Sálla

Konventionsområden/Konvensjonsområder

Reinbeitedistriktgrenser

Sulitjelma

Tuorpon

Samebyarnas åretruntmarker

Jåhkågasska

Bakgrundskarta - Nordenbasen 1 : 2 000 000

Balvatn

Översiktskarta - 1 : 250 000 ( Sverige och Norge)

Ren2000 - 1 : 250 000

20 Kilometer

1:600 000

Gráddas

Piteälven

216

Ds 2016:27

Bilaga 4

		Reisaelva									Karasjok
											)"
	Lyngseidet
	)"
Lyngsdalen
	Skibotn
	)"
	Helligskogen
selvdalen
es
Dolpi					Kautokeino
		Kilpisjärvi			)"
		Kilpisjärvi
		)"
	Likká
avuopmi
		Könkämä	Könkämäälven
			Könkämäälven
vatnet
				Karesuando					Enontekijö
				)"					Enontekijö
									)"
		Lainiovuoma
sk	Talma	Saarivuoma
		Saarivuoma
					Saivomuotka
bna			Övre Soppero
			Övre Soppero
	Báhcajeagil		)"
	Báhcajeagil
									Muonio
									)"
											Sirkka
											)"
				Vittangi
	Kiruna	Jukkasjärvi
	Kiruna	)"
	")
									Muonionjoki
			Vittangi		Muonio
			Vittangi
			)"
Girjas		Svappavaara
		)"
				Skaitelandet/Anttis
					Kangos
				G	)"
				G
				a
				b
				n
ste				a
ste					Junosuando
					)"
		Skaulo								Kolari
		Skaulo								)"
		)"
Sörkaitum									Pajala
						S			")	)"Sieppijärvi
						S				)"Sieppijärvi
			Nilivaara			a
			Nilivaara			tt
			)"				aj
					Tärendö			ä
					Tärendö			rv
					)"				i
ulevatten		Malmberget
		") Gällivare								Torneälven
		")								Torneälven
	Råneälven			Ullatti
				)"

										Torneälven
	Porjus		Hakkas					Korpilombolo		Pello
	Porjus		)"					)"			)"
	)"
	Luleälven
										)"
										Turtola
											)"
											Tornionjoki
			Gällivare
										217

Bilaga 4

Ds 2016:27

)"Ballangen

Skjomen Beatnakvuopmi

Svolvær

Kabelvåg

Frostisen

Leknes

Stuorrijda

Stamsund

Gravdal

Nuorjonjunni

Ballstad

Hamarøy

"Kjøpsvik

Skávhlá

)

Bávgi

Skutvika

Slahpenjargga

Stajggo-Hábmer

Ruonasvágge

Akkajaure

Lijná

Rastevárre

Duokta

Straumen Sijddás

Sirges

Bodø

Fauske

Sálla

Sulitjelma

Inndyr

Balvatn

Ørnes

Gráddas

Piteälven

Glomfjord

Tuorpon

Saltfjellet

Saltelva

Svanjggá

Luokta Mavas

stmannen/Strandtindene

Semisjaur-Njarg

Storforshei

Ranaelva

Aahkavaerie/Andfjellet

")Mo i Rana

Hemnesberget

Ildgruben

Hornavan

Goepsetjahke

sgr

Svensk - Norska konventionsområden

Odling

Norsk - Svenske konvensjonsområder

Svaipa

)"Laisvall

Kartbilaga 2

Arjeplog

Kartvedlegg 2

Teckenförklaring

Gran

Uddjaure

Riksgräns/Riksgrense

Odlingsgräns

Ran

Lappmarksgräns

Delområden

Vindelälven

Konventionsområden/Konvensjonsområder

Storavan

Reinbeitesdistriktgrenser

Tärnaby

Samebyarnas åretruntmarker

Ubmeje

Bakgrundskarta - Nordenbasen 1 : 2 000 000

Översiktskartan - 1 : 250 000 ( Sverige och Norge)

Ren2000 - 1 : 250 000

Skellefteälven

20 Kilometer

Sorsele

1:600 000

Umeälven

Storuman

218

Ds 2016:27

Bilaga 4

Torneträsk

Talma

Saivomuotka

Gabna

Övre Soppero

Báhcajeagil

Muonio

Laevas

Vittangi

Kiruna

Jukkasjärvi

Muonionjoki

Vittangi

Muonio

Girjas

Svappavaara

Skaitelandet/Anttis

Kangos

Baste

)"Junosuando

Skaulo

Kolari

Sörkaitum

Pajala

Sieppijärvi

Nilivaara

jä

Tärendö

Stora Lulevatten

Malmberget

") Gällivare

Torneälven

Råneälven

Ullatti

Torneälven

Porjus

Hakkas

Korpilombolo

Pello

Luleälven

Turtola

Tornionjoki

Jokkmokk

Övertorneå

") )"Aavasaksa

Vuollerim

Överkalix

Kalixälven

Hedenäset

Torneåälven)"

Morjärv

äns

Gunnarsbyn

Harads

Svartlå

Råneälven

Töre

Sangis

Kalix

Råneå

)"Båtskärsnäs

Boden

Seskarö

Moskosel

Sävast

Piteälven

Vidsel

Älvsbyn

Vistheden

Älvsbyn

r )"

Luleå

Antnäs

Arvidsjaur

Sikfors

Storsund

a )"

Piteå

219

Bilaga 4

Ds 2016:27

Hestmannen/Strandtindene

Storforshei

Semisjau

Ranaelva

Mo i RanaRanaelva

Aahkavaerie/Andfjellet

Hemnesberget

Ildgruben

Nesna

Goepsetjahke

Korgen

Gierkietjahke

Røssåga/Toven/Syv-Søstre

)"Sandnessjøen

Gran

Herøyholmen

Ovlevuelie

Ran

Tjøtta

Mosjøen

Røssvatnet

Tärnaby

Brurskanken/Brønnøy/Kvitfjell

Hattfjelldal

Ubmeje

)" Kruvhtegenvaerie/Vaekie

Trofors

Vapsten

Brønnøysund

Råaksoentjahke

Umeälven

Byrkije

Majavatn

Raajnese

Ångermanälven

Terråk

Jitnemen

Vilhelmina norra

Sipmehke

Voengelh Njaarke

Foldereid

Bajme

Kolvereid

Røyrvik

Frostviken norra

Salsbruket

Brekkvasselv

Mesklumpen

Limingen

Vilhelmina södra

Malgomaj

Vestre Namdal/Åarjel Njaarke

Tunnsjøen

Skorovatn

Jorm

Ohredahke

Østre Namdal

)"Namsos Skage

Ranemsletta

GäddedeRaedtievaerie

Grong

Bangsund

Snåsa

Loarte

Mealhkoe

Snåsavatnet

Svensk - Norska konventionsområden

Jiingevaerie

Flåsjön

Norsk - Svenske konvensjonsområder

Hoting

Kartbilaga 3

Laadth-gieles

Jovnevaerie

Kartvedlegg 3

Njaarke

Rossö

Teckenförklaring

Kall

Strömsund

Riksgräns/Riksgrense

Odlingsgräns

Lappmarksgräns

Delområden

Kallsjön

)"Föllinge

Konventionsområden/Konvensjonsområder

Reinbeitedistriktgrenser

Hammerdal

Jiingevaerie

Samebyarnas åretruntmarker

Hårkan

Duved Åre

Bakgrundskarta - Nordenbasen 1 : 2 000 000

Översiktskarta - 1 : 250 000 ( Sverige och Norge)

Järpen

Ren2000 - 1 : 250 000

Nälden

Krokom

5 10

20 Kilometer

Lit

1:700 000

Storsjön

Frösön

Östersund

220

Ds 2016:27

Bilaga 4

Vuollerim

r-Njarg

Hornavan

lingsgräns

Gunnarsbyn

Harads

Svaipa

Laisvall

Råneälven

Svartlå

Arjeplog

Uddjaure)"

Råneå

Boden

Moskosel

Piteälven)"

Sävast

Vidsel

Vindelälven

Älvsbyn

Vistheden

Älvsbyn

misj

Storavan

Luleå

Nja

Antnäs

Arvidsjaur

Storsund

Sikfors

Skellefteälven

Sorsele

Piteå

Adak

Gargnäs

Glommersträsk

Jävre

Storuman

Malå

Skellefteälven

Fällfors

Jörn

Byskeälven

Storuman

rä

Kristineberg

Vindelälven

Stensele

Byske

Gunnarn

Norsjö

Boliden

Kåge

Mejvankilen

Rusksele

Bastuträsk

Skellefteå

Skelleftehamn

Bureå

Vilhelmina

Umeälven

Lycksele

Burträsk

)"Åmsele

Vindelälven

Lövånger

Öreälven

Hällnäs

Botsmark

Granö

Robertsfors

rotea

Vindeln

Åsele

VRamsele

Bygdeå

Fredrika

Bjurholm

Vännäs

Sävar

Umeå

cke

Holmsund

Trehörningsjö

Junsele

Hörnefors

Nordmaling

Ångermanälven

Björna

Lögdeå

Ramsele

Bredbyn

Mellansel

Näsåker

Husum

Raippaluoto

Örnsköldsvik

Vallgrund

Koivulahti

Bjästa

Mustasaari

Hälsingby

221

Bilaga 4

Ds 2016:27

Laisvall

Hornavan

Korgen

Gierkietjahke

Arjeplog

Sandnessjøen

Røssåga/Toven

Herøyholmen)"

Gran

Uddjaure

Ran

Moskosel

Tjøtta

Mosjøen

Ovlevuelie

Vindelälven

Røssvatnet

Tärnaby

Storavan

Kruvhtegenvaerie/Vaekie

Hattfjelldal

Arvidsjaur

Brurskanken/Brønnøy/Kvitfjell

Ubmeje

Skellefteälven

Trofors

Vapsten

Sorsele

Brønnøysund

Råaksoentjahke

Umeälven

rä

Adak

dli

Byrkije

Gargnäs

Glommersträsk

Majavatn

Raajnese

Storuman

Malå

Skellefteälven

Ångermanälven

Terråk

Jitnemen

Vilhelmina norra

Storuman

Vindelälven ")Kristineberg

Voengelh Njaarke

Sipmehke

)" Stensele

Foldereid

Gunnarn

Bajme

)"Norsjö

Kolvereid

Røyrvik

Frostviken norra

Mesklumpen

mar

Salsbruket

Brekkvasselv

Mejvankilen

än

Rusksele

Limingen

Vilhelmina södra

Västre Namdal

Tunnsjøen

Malgomaj

Åarjel Njaarke

Jorm

Umeälven

")Skorovatn

Ohredahke

Vilhelmina

Lycksele

Østre Namdal

NamsosSkage ")Ranemsletta

Raedtievaerie

")Åmsele

Grong

Gäddede

Vindelälven

Bangsund

Öreälven

Hällnäs

Snåsa

Loarte

Mealhkoe

Granö

Dorotea

Vindeln

Snåsavatnet

Åsele

Malm

Jiingevaerie

Flåsjön

Ramsele

Steinkjer

Hoting

Fredrika

Foldafoss

)

Skaehkere

Laadth-gieles

Mære

rän

Sparbu")

rksg

Bjurholm

Straumen

Njaarke

Jovnevaerie

Rossön

Verdalsøra

Kall

Strömsund

Levanger")

Backe

Skogn

Trehörningsjö

Junsele

Föllinge

Gaasken-Laante

Kallsjön

Ångermanälven

Nordmaling

Hammerdal

Stjørdalshalsen

Björna l

Lögdeå

Ramsele

Meråker

Hårkan

Bredbyn

Näsåker

DuvedÅre

")Mellansel

Järpen

")Nälden

Husum

Selbusjøen

Storlien

Krokom

Lit

Örnsköldsvik

Essand

")Selbu

Enan

Storsjön

Bjästa

Frösön)" Östersund

)"Långsele

Stugun

)"Sollefteå

Handölsdalen

Brunflo

Hammarstrand

Docksta

Bealjehkh

Indalsälven")

Bollstabruk")

Ullånger

Kälarne

Bispgården

Kramfors

Nordingrå

Hackås

Gällö

Riast/Hylling

Lunde

Ramvik

Svenstavik

Utansjö

Mittådalen

")Bräcke

Handölsdalen

Røros

Mittådalen

")Liden

")Älandsbro

Åsarna

Härnösand

Funäsdalen

Indal

Ånge

Bergeforsen

")TimråSöråker

Femund

Rätan

LjungaverkFränsta

Vemdalen

Hede

Stöde

Ruvhten

Sundsvall

)"Matfors )"

tten

FemundenElgå

Ramsjö

Ytterhogdal

Grövelsjön

Idre nya

Hassela

Svegssjön

Riksgräns

Sveg

Gnarp

Bergsjö

Idre

Dellensjöarna

Strömsbruk

Lillhärdal

Ljusdal

Färila

DelsboDellensjöarna

Los

Hudiksvall

")Särna

")Järvsö

Svensk - Norska konventionsområden

Norsk - Svenske konvensjonsområder

Iggesund

Kartbilaga 4

Voxnan

Kartvedlegg 4

Arbrå

Teckenförklaring

Edsbyn

Bollnäs

Riksgräns/Riksgrense

Voxnan)"Alfta

Söderhamn

Odlingsgräns

Sandarne

Lappmarksgräns

Älvdalen

Kilafors

Ljusne

Delområdesgräns

")Sälen

Österdalälven

")Furudal

Konventionsområden/Konvensjonsområder

Evertsberg

Orsa

Transtrand

Reinbeitedistriktgrenser

Jiingevaerie

Lingbo

Mora

Samebyarnas åretruntmarker

Venjan

Bakgrundskarta - Nordenbasen 1 : 2 000 000

Limedsforsen

Sollerön")

Rättvik

Ockelbo

Översiktskarta - 1 : 250 000 ( Sverige och Norge)

Siljan

Ren2000 - 1 : 250 000

Tällberg

Enviken

20 Kilometer

Svärdsjö

Järbo

Malung

Grycksbo

Gävle

1:800 000

InsjönÖsterdalälven

")Sundborn

Valbo)"

Skutskär

Sandviken)"

Gagnef

Runn)"

222

Ds 2016:27

Bilaga 5


regeringen, som i ljuset av att	regjering,	i lys av at samene er
samerna är ett urfolk som under	et urfolk somunder utøvelsen av sin
utövandet av sin renskötsel sedan	reindrift fra uminnelige tider har
urminnes tid har fört sina renar	ført sin rein over det som i dag er
över det som i dag är riksgränsen	riksgrensen mellom Norge og
mellan Sverige och Norge, som tar	Sverige, som tar hensyn til den første
hänsyn till den första kodicillen till	kodisillen til grensetraktaten av 7. og
gränstraktaten den 7 och 18 oktober	18. oktober 1751, som bekrefter
1751, vilken bekräftar samernas rätt	samenes rett til å flytte med sin rein
att flytta med sina renar till det	til det andre landet og der utnytte
andra landet och där åtnjuta	rettigheter i henhold til gammel
rättigheter enligt gammal sedvana,	sedvane,
som konstaterar att enligt det till	som konstaterer at i henhold til
fördraget om Sveriges anslutning till	foredraget om Sveriges tilslutning til
Europeiska unionen fogade	Den europeiske unionen vedlagte
protokoll 3 Om det samiska folket	protokoll 3 Om det samiske folket
har de avtalsslutande parterna	har de tilsluttende partene erkjent
erkänt Sveriges förpliktelser	Sveriges forpliktelser overfor det
gentemot det samiska folket enligt	samiske folket i henhold til nasjonal
nationell och internationell rätt,	og internasjonal rett,
som, så länge som de renskötande	som, så lenge som reindriftssamene i
samerna i bägge länderna för att	begge land for å bevare sin livsform
bevara sin livsform och näring är	og næring er avhengig av
beroende av gränsöverskridande	grenseoverskridende reindrift,
renskötsel, önskar upprätthålla och	ønsker å opprettholde og samtidig
samtidigt anpassa förhållandena för	legge forholdene til rette for dette,
detta,	har blitt enige om følgende:
har blivit eniga om följande:
Denna konvention gäller för den	Denne konvensjon gjelder for den
gränsöverskridande renskötseln	grenseoverskridende reindriften
mellan Sverige och Norge.	mellom Norge og Sverige.

223

Bilaga 5

Ds 2016:27

Konventionens syfte är att främja	Konvensjonens formål er å fremme
och utveckla samarbete avseende	og utvikle samarbeidet om den
samisk gränsöverskridande	samisk grenseoverskridende
renskötsel mellan Sverige och Norge	reindrift mellom Norge og Sverige
så att renbete utnyttjas på ett sätt	slik at reinbeitet utnyttes på en måte
som ger ett långsiktigt underlag för	som gir et langsiktig grunnlag for en
en ekologiskt, ekonomiskt och	økologisk, økonomisk og kulturelt
kulturellt bärkraftig renskötsel i	bærekraftig reindrift i begge land.
bägge länderna.	Konvensjonen skal anvendes slik at
Konventionen skall tillämpas på ett	Konvensjonen skal anvendes slik at
sådant sätt att den inte hindrar nya	den ikke hindrer nye formålstjenlige
ändamålsenliga driftsformer i	driftsformer i reindriften som følger
renskötseln som följer av den	av den alminnelige
allmänna samhällsutvecklingen.	samfunnsutviklingen.
Art. 2	Art.2
Oaktat konventionens syfte enligt	Uavhengig av konvensjonens formål
Artikel 1 ska denna tillämpas med	i samsvar med Artikkel 1 skal denne
respekt för rätt till renbete baserad	tillempes med respekt for rett til
på sedvanemässigt bruk, inklusive	reinbeite basert på sedvanemessig
rättigheter baserade på sedvana,	bruk, herunder rettigheter basert på
urminnes hävd, alders tids bruk och	sedvane, urminnes hevd, alders tids
hävd, i enlighet med folkrätten.	bruk og hevd i samsvar med
Även om basen för rätt till renbete	folkeretten.
Även om basen för rätt till renbete	Selv om grunnlaget for rett til
är sedvanemässigt bruk får inte	reinbeite er sedvanemessig bruk kan
konventionen användas så att	ikke konvensjonen anvendes slik at
samebys eller renbetesdistrikts	samebys eller reinbeitedistrikts
samlade renbetesområde minskar i	samlede reinbeiteområde minsker i
sådan utsträckning att renskötare i	slik utstrekning at reinere i
samebyn eller distriktet inte längre	samebyer eller distrikt ikke lenger
kan bedriva ekologisk, ekonomisk	kan bedrive en økologisk,
och kulturellt bärkraftig renskötsel	økonomisk og kulturell bærekraftig
under samtliga årstider. Det gäller	reindrift under samtlige årstider.
också nödvändiga betesområden i	Dette gjelder også nødvendige
det andra landet för samebyar eller	beiteområder i det andre landet for
renbetesdistrikt.	samebyer og reinbeitedistrikter.

224

Ds 2016:27 Bilaga 5

Konventionen ska inte innebära	noen permanent forandring på rett
någon permanent förändring av på	til reinbeite med grunnlag i
sedvanemässigt bruk grundad rätt	sedvanemessig bruk. I den
till renbete. I den utsträckning	utstrekning denne konvensjon
denna konvention resulterar i	resulterer i en omfordeling av
omfördelning av renbetesområden	reinbeiteområder, gjelder dette
gäller detta enbart i förhållande till	utlukkende i forhold til
konventionen och endast så länge	konvensjonen og kun så lenge som
denna är i kraft. Inte heller	denne er i kraft. Konvensjonen
begränsar konventionen rätten att	begrenser heller ikke retten til å få
få omfattningen av rättigheter	omfanget av rettigheter grunnet på
baserade på sedvanemässigt bruk	sedvanemessig bruk prøvet for de
prövade i allmän domstol.	alminnelige domstoler. Rettskraftig
Rättskraftig dom om	dom om sedvanemessig bruk eller
sedvanemässigt bruk eller om andra	andre privatrettslige rettigheter har
privaträttsliga rättigheter har	fortrinn framfor hvilket foreskrives
företräde framför vad som	om fordeling av beiteområder i
föreskrivs om fördelning av	denne konvensjon.
betesområden i denna konvention.
Den gränsöverskridande	Den grenseoverskridende
renskötseln ska bedrivas i enlighet	reindriften skal utøves i samsvar
med de rättigheter och skyldigheter	med de rettigheter og plikter som
som följer av nationell rätt i det land	følger av nasjonal rett i det land
där renskötseln bedrivs.	reindriften utøves.
Staterna ska tillse att	Statene skal tilse at bestemmelsene i
bestämmelserna i konventionen blir	denne konvensjon blir gjort
gällande för sameby eller renskötare	gjeldende for sameby eller
i sameby eller för renbetesdistrikt	reindriftsutøver i sameby eller for
eller renskötare i siida och	reinbeitedistrikt eller
renbetesdistrikt.	reindriftsutøvere i siida og
Identifieringen av vilka rättssubjekt	reinbeitedistrikt.
Identifieringen av vilka rättssubjekt	Identifisering av hvilke rettssubjekt
konventionen gäller för ska inte	konvensjonen gjelder for begrenser
begränsa allmänna domstolars	ikke de alminnelige domstolers
möjlighet att pröva vem som är att	adgang til å prøve spørsmål om
anse som rättsubjekt i förhållande	hvem som er å anse som rettssubjekt
till privaträttsliga rättigheter.	i forhold til privatrettslige

225

Bilaga 5

Ds 2016:27


Nationell myndighet i ett av								Nasjonal myndighet i et av landene,
länderna, som prövar om en åtgärd								som overveier om et tiltak skal
ska tillåtas inom ett område som i								tillates i et område som i henhold til
enlighet med denna konvention får								denne konvensjon kan benyttes for
användas		för	gränsöverskridande					grenseoverskridende reindrift, skal i
renskötsel, ska vid sin bedömning se								sin vurdering se til at området
till att området skyddas mot ingrepp								beskyttes mot tiltak i samme
i motsvarande			utsträckning				som	utstrekning som gjelder for landets
gäller för det egna landets								egen reindrift. Slike tiltak skal også
renskötsel. Sådan åtgärd måste även								være forenlig med samiske
vara	förenlig		med		samernas			rettigheter som urfolk i følge
rättigheter		som urfolk				enligt		folkerettens bestemmelser
folkrättens bestämmelser.								Dersom et slikt tiltak likevel tillates,
Om en sådan åtgärd ändå tillåts, ska
landet, inom vilket den beviljade								skal landet hvor det tillatte tiltak
åtgärden skall vidtas, se till att								skal gjennomføres, se til at berørte
berörda		renskötare				tillförs		reineiere sikres alternative
alternativa		renbetesområden					av	reinbeiteområder av tilsvarende
motsvarande storlek,				kvalitet			och	størrelse, kvalitet og rettslige status.
rättslig status. Om ett sådant								Dersom et slikt alternativt
alternativt		renbetesområde				redan		reinbeiteområde allerede benyttes
brukas av andra renskötare skall de								av andre reineiere, skal de som
som tvingas avstå ett område till								tvinges til å avstå et område til
förmån för andra kompenseras i								fordel for andre, kompenseres i
enlighet med vad som följer av								samsvar med hva som framkommer
första	stycket.		Renskötare				som	av 1. ledd. Reineiere som tvinges til å
tvingas avstå från renbetesområden								avstå fra reinbeiteområdet skal
skall ges möjlighet att återvända till								videre gis mulighet til å vende
det ursprungliga området, så snart								tilbake til det opprinnelige området
det är möjligt.								så snart dette er mulig.

226

Ds 2016:27 Bilaga 5

Nationell myndighet får inte fatta		Nasjonal myndighet kan ikke fatte
beslut som innebär att samebys eller		beslutning som innebærer at
renbetesdistrikts	samlade	samebys eller reinbeitedistrikts
renbetesområde genom	en sådan	samlede reinbeiteområde gjennom
åtgärd minskar i sådan utsträckning		en slik handling minsker i et slikt
att samebyn eller distriktet inte		omfang at samebyen eller distriktet
längre kan bedriva	ekologisk,	ikke lenger kan bedrive en
ekonomisk och kulturellt bärkraftig		økologisk, økonomisk og kulturelt
renskötsel under samtliga årstider.		bærekraftig reindrift under samtlige
		årstider.
För tillämpningen av konventionen		For gjennomføring av konvensjonen
ska finnas två ständiga organ,		skal det finnes to faste organer, felles
gemensamma för båda länderna; ett		for begge land; et forvaltningsorgan,
förvaltningsorgan, Svensk-norska		Svensk-norske reinbeitenemnden
renbetesnämnden		(Reinbeitenemnden), og et
(Renbetesnämnden), och ett		overprøvingsorgan, Svensk- norske
överprövningsorgan, Svensk-norska		overprøvingsnemnden
överprövningsnämnden		(Overprøvningsnemnden).
(Överprövningsnämnden).
Gränsöverskridande renskötsel		Grenseoverskridende reindrift
regleras genom samarbetsavtal,		reguleres gjennom
beslut av Renbetesnämnd eller		samarbeidsavtaler,
Överprövningsnämnd, eller genom		beslutninger vedtatt av
områdesprotokoll bilagt denna		Reinbeitenemnden eller
konvention (bilaga1).		Overprøvingsnemnden
		eller av områdeprotokollen vedlagt
Gränsöverskridande renskötsel		denne konvensjon (vedlegg 1).
		Grenseoverskridende reindrift
regleras som huvudregel genom		reguleres som hovedregel gjennom
samarbetsavtal mellan en eller flera		samarbeidsavtale mellom en eller
samebyar och renbetesdistrikt som		flere samebyer og reinbeitedistrikt
innebär rätt för en, båda eller flera		som innebærer en rett for en, begge
parter att nyttja område i det andra		eller flere parter å benytte område i
landet för renskötsel.		det andre landet for reindrift.
Om inom sex månader efter		Dersom berørt reinbeitedistrikt eller
ikraftträdandet av denna konvention		sameby innen seks måneder etter at

227

Bilaga 5

Ds 2016:27

renbetesdisktrikt inte har anmält till			ikke har meddelt Reinbeitenemnden
renbetsnämnden att			at områdeprotokollen skal gjelde for
områdesprotokollet ska gälla i de			så vidt denne berører dem, skal de
delar som berör dem ska de inleda			innlede forhandlinger om
förhandlingar om samarbetsavtal.			samarbeidsavtale.
Samarbetsavtal får omfatta endast de			Samarbeidsavtaler kan omfatte bare
i renskötseln ingående rättigheterna			rettigheter knyttet til reindrift og
och gälla områden där minst en av			gjelde områder der minst en av
avtalsparterna, enligt	nationell rätt		avtalepartene i samsvar med
eller denna konvention har rätt att			nasjonal rett eller denne konvensjon
bedriva renskötsel, om inte berörd			har rett til å bedrive reindrift, med
stat, med respekt för tredje parts			mindre berørt stat, med respekt for
rättigheter, medger	att	renskötsel	tredje parts rettigheter, åpner for
bedrivs utanför	det	samiska	reindrift utenfor samisk
traditionella renskötselområdet.			reinbeiteområde .
Samarbetsavtal ska kungöras och			Samarbeidsavtale skal kunngjøres og
stadfästas av Renbetesnämnden.			stadfestes av Reinbeitenemnden.
Om berörd sameby eller berörda			Dersom berørt sameby eller
samebyar och renbetesdistrikt			reinbeitedistrikt ikke har inngått
innom ett år efter konventionens			samarbeidsavtale innen ett år etter
ikraftträdande inte har ingått			konvensjonens ikrafttreden, skal
samarbetsavtal, ska parterna			partene fortsette forhandlingene med
fortsätta förhandlingar om sådant			Reinbeitenemnden som megler.
med Renbetesnämnden som			Dersom slik megling ikke har
medlare. Om efter ytterligare sex			resultert i samarbeidsavtale etter
månader sådan medling inte			ytterligere seks måneder, skal
resulterat i samarbetsavtal ska			Reinbeitenemnden fastsette
Renbetesnämnden besluta om			beiteområder, beitetider og høyeste
fördelning av betesområden,			reintall i samsvar med artiklene 1 og
betestider och högsta renantal i
enlighet med artiklarna 1 och 2.			2.
Renbetesnämndens beslut kan			Reinbeitenemndens beslutning kan
överklagas till			påklages til Overprøvingsnemnden
Överprövningsnämnden enligt vad			slik det er foreskrevet i artikkel 16.
som föreskrivs i Artikel 16.			Overprøvingsnemnden skal med
Överprövningsnämnden ska då			endelig virkning fastsette fordeling

228

Ds 2016:27 Bilaga 5

betesområden, betestider och högsta	høyeste reinantall i samsvar med
renantal i samsvar med artiklarna 1	artiklene 1 og
och 2.			2.

Samebyar och renbetesdistrikt kan	Samebyer og reinbeitedistrikt kan så
så länge denna konvention är i kraft	lenge denne konvensjonen er i kraft
ingå nytt samarbetsavtal som	inngå ny samarbeidsavtale som
ersätter tidigare gällande ordning.	erstatter tidligere gjeldende
Efter att samerbestavtal,	bestemmelser.
nämndbeslut eller områdesprotokoll	Etter at samarbeidsavtale
har gällt i 10 år ska, om sameby eller	nemndbeslutning eller
renbetesdistrikt begär det, det	områdeprotokollen har vært
upptas nya förhandlingar om	gjeldende i 10 år skal det, dersom
samarbetsavtal. Om parterna därvid	samebyen eller reinbeitedistriktet
inte uppnår enighet gäller vad som	begjærer det, opptas nye
föreskrivs ovan om nämndernas	forhandlinger om samarbeidsavtale.
beslut.	Ved manglende enighet gjelder hva
	som er foreskrevet ovenfor om
	nemndenes adgang til å beslutte.
(utgår, har arbetats in i Artikel 6)	(utgår fordi innholdet er innarbeidet
	i Artikkel 6)
I den utsträckning samarbetsavtal,	I	utstrekning samarbeidsavtale,
Renbetesnämnds eller	Reinbeitenemndens eller
Överprövningsnämnds beslut eller	Overprøvingsnemndens beslutning
områdesprotokollet innebär att	eller områdeprotokollen innebærer
sameby eller renbetesdistrikt inte	at sameby eller reinbeitedistrikt ikke
kan nyttja sedvaneområde under den	kan benytte sedvaneområder så
tid denna konvention är i kraft ska	lenge denne konvensjonen i kraft,
ersättning utgå i enlighet med	skal det ytes erstatning i samsvar
nationell expropriations- eller	med nasjonal lovgivning om
expropriationslikande lagstiftning.	ekspropriasjon eller
I samband med att	ekspropriasjonsliknende tilfeller.
	I forbindelse med at
Renbetesnämnden stadfäster	Reinbeitenemndens stadfester
samarbetsavtal eller	samarbeidsavtale eller at
Renbetesnämnden eller	Reinbeitenemnden eller

229

Bilaga 5

Ds 2016:27

enligt Artikel 6 ska det framgå om	beslutning i samsvar med artikkel 6,
samarbetsavtalet eller beslutet	skal det framgå om
innebär att sameby eller	samarbeidsavtalen eller beslutningen
renbetesdistrikt inte kan nyttja	medfører at sameby eller
renbetesområde till vilket samebyn	reinbeitedistrikt ikke kan benytte
eller distriktet har rättigheter av	områder som de har rett til på
privaträttslig karaktär under den tid	grunnlag av privatrettslig karakter i
denna konvention är i kraft.	den tid denne konvensjon er i kraft.
Beträffande områden där	Der områdeprotokollen blir
områdesprotokollet blir gällande ska	gjeldende skal samebyen eller
sameby eller renbetesdistrikt som	reinbeitedistriktet som mener at
anser att protokollet innebär att	protokollen medfører at samebyen
samebyn eller distriktet inte kan	eller reinbeitedistriktet ikke kan
nyttja sådant område anmäla detta	benytte slike områder, melde dette til
till Renbetesnämnden. Nämnden ska	Reinbeitenemnden. Nemnden skal
därefter fatta beslut om så är fallet.	deretter i beslutning.	konstatere om
Beslut om expropriation motiverat	dette er tilfelle
	Vedtak om ekspropriasjon begrunnet
av genomförandet av denna	med gjennomføring av denne
konvention fattas av respektive stats	konvensjon, fattes av respektive stats
kompetenta nationella myndigheter	kompetente nasjonale myndighet
efter förslag från relevant nämnd.	etter forslag fra den relevante
	nemnd.
Den första kodicillen till	Den første kodicillen til
gränstraktaten den 7 och 18 oktober	grensetraktaten av 7. og 18. oktober
1751 medger, i samband med	1751 åpner, i forbindelse med
passering av riksgränsen, inte andra	passering av riksgrensen, ikke for
pålagor på den gränsöverskridande	andre byrder på den
renskötseln än de som anges i	grenseoverskridende reindriften enn
kodicillen.	de som angis i kodicillen.
Enligt denna konvention ska tull-,	I medhold av denne konvensjon skal
skatte- och avgiftsfrihet gälla för de	toll-, skatte- og avgiftsfrihet gjelde for
fall som anges i denna artikel och i	de tilfeller som er angitt i denne
artikel 10.	artikkel og i artikkel 10.

230

Ds 2016:27 Bilaga 5

konvention bedriver renskötsel i det	konvensjon utøver reindrift i det
andra landet har rätt att:	andre landet har rett til:
1. under bedrivandet av	1. i forbindelse med utøvelsen av
renskötsel överskrida riksgränsen	reindrift krysse riksgrensen og
och uppehålla sig i det andra landet,	oppholde seg i det andre landet
2. i det andra landet inom område	2. i det andre landet innen
som nyttjas med stöd av artikel 6 och	område som nyttes i medhold
7, i överensstämmelse med de	av artikkel 6 eller 7, i
bestämmelser som gäller för landets	overensstemmelse
egna renskötare,	med de regler som gjelder for
a. ta bränsle och virke för att	landets egne reindriftsutøvere,
använda det i renskötseln,	a. ta brensel og virke til bruk i
b. uppföra anläggningar eller bostad	reindriften
som behövs för renskötseln	b. oppføre anlegg eller bolig
c. jaga och fiska,	som trengs i reindriften
3. om det behövs för renskötseln	c. jakte og fiske
tull-, skatte-, och avgiftsfritt till det	3. om det er nødvendig for
andra landet medföra och, enligt	reindriften toll-, skatte- og avgiftsfritt
samma bestämmelser som gäller för	til det andre landet medføre og, i
det landets egna renskötare, använda	overensstemmelse med de regler
a. hundar, hästar eller andra djur,	som gjelder for landets egne
b. renfoder, redskap samt	reindriftsutøvere, anvende
material för att uppföra och	a. hunder, hester eller andre
underhålla anläggningar m.m.,	dyr
c. vapen och ammunition,	b. reinfor, redskap og
d. radiosändare och -mottagare,	materialer for å oppføre og
e. motorfordon och	vedlikeholde anlegg m.m.
terränggående motorfordon	c. våpen og ammunisjon
f. annan nödvändig utrustning.	d. radiosendere og -mottakere
	e. motorkjøretøy og
	terrenggående motorkjøretøy
	f. annet nødvendig utstyr.
För den som med stöd av denna	For den som med grunnlag i denne
konvention bedriver	konvensjon utøver
gränsöverskridande renskötsel gäller	grenseoverskridende reindrift
att:	gjelder følgende:

231

Bilaga 5

Ds 2016:27

märke behandlas enligt	ukjent merke behandles i samsvar
bestämmelserna i det land där renen	med bestemmelsene i det land reinen
finns,	befinner seg,
2. levande ren samt slaktad ren och	2. Levende rein samt slaktet rein og
renprodukter för eget bruk får föras	reinprodukter til eget forbruk kan
in i det andra landet tull-, skatte-, och	føres inn i det andre landet toll-,
avgiftsfritt,	skatte- og avgiftsfritt,
3. ren får slaktas i det andra landet	3. rein kan slaktes i det andre landet
och därefter återföras till hemlandet	og deretter tilbakeføres til
tull-, skatte-, och avgiftsfritt,	hjemlandet toll-, skatte- og
4. ren får slaktas i det andra landet	avgiftsfritt,
och omsättas där enligt det landets	4. rein kan slaktes i det andre landet
bestämmelser om införsel och	og omsettes der i henhold til dette
omsättning,	landets bestemmelser om innførsel
5. ren undantagsvis kan slaktas i	og omsetning.
mindre omfattning i det andra landet	5. rein kan unntaksvis slaktes i
för omsättning i det landet tull-,	mindre omfang i det andre landet for
skatte-, och avgiftsfritt, när det är	omsetning der toll-, skatte- og
klart olämpligt att föra renarna	avgiftsfritt, dersom det klart er
tillbaka till hemlandet,	uhensiktsmessig å føre reinen tilbake
Transport av ren med motorfordon	til hjemlandet.
Transport av ren med motorfordon	Transport av rein med motorkjøretøy
mellan länderna får ske med fordon	mellom landene kan skje med
som är godkänt för sådan transport i	kjøretøy som er godkjent for slik
något av länderna.	transport i et av landene.
Renbetesnämnden ska bestå av fem	Reinbeitenemnden skal bestå av fem
ledamöter som utses för en tid av	medlemmer som oppnevnes for fire
fyra år. Regeringarna utser två	år. Regjeringene oppnevner to
ledamöter vardera, vilka ska ha bred	medlemmer hver, hvilke skal ha bred
kunskap om renskötsel och utses	kunnskap om reindrift og oppnevnes
efter förslag av rennäringen i landet.	etter forslag fra reindriftsnæringen i
Dessutom ska regeringarna	landet. Dessuten skal regjeringene i
gemensamt, efter förslag från	fellesskap, etter et forslag fra
sametingen i Sverige och Norge, utse	sametingene i Norge og Sverige,
två ledamöter, som ska vara	oppnevne to medlemmer, som skal
ordförande i nämnden.	være leder i nemnden.
För övriga ledamöter än	For de øvrige medlemmer oppnevnes
ordförandena utses två personliga	to personlige varamedlemmer i

232

Ds 2016:27 Bilaga 5

gäller	ledamoten. De två	medlemmet. De to ledere skal være
ordförandena ska vara från olika		fra ulike land. Lederne skal lede
land. Ordförandena ska leda		annet hvert møte i nemnden. Leder
varannat möte i Renbetesnämnden.		som ikke leder møte skal være til
Ordförande som inte leder mötet ska		stede, men ikke delta i nemndens
ändå närvara vid detta, men vid		saksbehandling eller beslutninger.
sådant tillfälle inte delta i nämndens
ärendehandläggning eller beslut.
Utöver vad som följer av Artikel 6 får		Ut over hva følger av artikkel 6 kan
Renbetesnämnden, i den mån det		Reinbeitenemnden og ikke annet
inte följer av samarbetsavtal,		framkommer av samarbeidsavtale,
Renbetesnämndens eller		eller Reinbeitenemndens eller
Överprövningsnämndens beslut		Overprøvingsnemndens vedtak i
enligt Artikel 6 eller		samsvar med artikkel 6 eller av
områdesprotokollet, besluta om:		områdeprotokollen, fatte vedtak om:
1. vilken sameby eller vilket		1. hvilket reinbeitedistrikt eller
renbetesdistrikt som får använda ett		hvilken sameby som får bruke ett
område,		område,
2. betestider		2. beitetider,
3. högsta renantal		3. høyeste reintall.
Øvrigt får Renbetesnämnden också		For øvrig kan Reinbeitenemnden
besluta om:		også fatte vedtak om:
4. genomförande av flyttning,		4. gjennomføring av flytting,
5. samling och skiljning av ren,		5. samling og skilling av rein,
6. särskilda villkor om tillsyn och		6. særskilte bestemmelser for tilsyn
bevakning,		og vokting,
7. undantag från bestämmelser i		7. unntak fra bestemmelser i
samarbetsavtal, beslut av		samarbeidsavtale, vedtak fattet av
Renbetesnämnden eller		Reinbeitenemnden eller av
Överprövningsnämnden enligt		Overprøvingsnemnden i samsvar
Artikel 6 och områdesprotokollet,		med artikkel 6 og i
8. stadfesting av samarbetsavtal		områdeprotokollen,
enligt artikel 6,		8. stadfesting av samarbeidsavtale i
9. yttrande enligt artikel 13,		henhold til artikkel 6,
10. ersättning enligt artikel 24,		9. uttalelse i henhold til artikkel 13
		10. erstatning i henhold til artikkel
		24,

233

Bilaga 5

Ds 2016:27

artiklarna 25 och 26,	artiklene 25 og 26
12. konventionsavgift enligt artikel	12. konvensjonsavgift i henhold til
27,	artikkel 27
13. utbetalning av medel från	13. utbetaling av midler fra innbetalt
inbetalade konventionsavgifter	konvensjonsavgift i henhold til
enligt artikel 28	artikkel 28
14. ändring av dragning av	14. endring av trase for
konventionsstängsel.	konvensjonsgjerder.
Renbetesnämnden ska följa	Reinbeitenemnden skal følge
utvecklingen i den	utviklingen i den
gränsöversridande renskötseln och	grenseoverskridende reindriften og
rapportera till ländernas regeringar.	rapportere årlig til landenes	også
Sådana rapporter ska också innefatta	regjeringer. Slike rapporter skal
beslut som nämnden och	omfatte vedtak nemnden og
Överprövningsnämnden fattat enligt	Overprøvingsnemnden
Artikel 6.	har fattet i samsvar med artikkel 6.
Centrala, regionala och lokala	Sentrale, regionale og lokale
myndigheter i vartdera landet ska	myndigheter i hvert land skal
inhämta yttrande från	innhente uttalelse fra
Renbetesnämnden innan	Reinbeitenemnden før
vederbörande myndighet fattar	vedkommende myndighet fatter
beslut som kan beröra den	vedtak som kan berøre den
gränsöverskridande renskötseln.	grenseoverskridende reindriften.
Sådant förfarande upphäver inte	Slik høring opphever ikke
konsultationsplikten i förhållande till	konsultasjonsplikten i forhold til
samiska intressen för det fall en	samiske interesser så langt en slik
sådan skyldighet föreligger enligt	plikt foreligger etter nasjonal eller
nationell eller internationell rätt.	internasjonal rett.
Renbetesnämndens avgörande	Reinbeitenemnden treffer sine
träffas genom majoritetsbeslut	avgjørelser ved flertallsvedtak
(enkel majoritet). Vid lika röstetal	(alminnelig flertall). Ved
har ordföranden utslagsröst.	stemmelikhet er lederens stemme
Renbetesnämnden är beslutsför när	avgjørende.
Renbetesnämnden är beslutsför när	Reinbeitenemnden er

234

Ds 2016:27 Bilaga 5

från vardera landet deltar i	et medlem fra hvert land deltar i
avgörandet.	beslutningen.
I fråga som gäller beredning av ett	I spørsmål som gjelder
ärende eller utfärdande av ett	saksforberedelse, eller utferdigelse
förläggande enligt artikel 25 första	av et pålegg etter artikkel 25 første
stycket och artikel 26 första stycket	ledd og artikkel 26 første ledd, kan
får ordföranden besluta ensam.	lederen treffe avgjørelse alene.
Ett beslut av Renbetesnämnden kan	Et vedtak av Reinbeitenemnden kan
verkställas även om beslutet	iverksettes selv om vedtaket
överklagas till	påklages til Overprøvingsnemnden.
Överprövningsnämnden.	Reinbeitenemnden kan likevel
Renbetesnämnden kan dock	bestemme at et vedtak ikke skal
förordna att beslutet inte får	iverksettes før klagefristen har løpt
verkställas intill dess tiden för	ut.
överklagande har löpt ut.	Om iverksettelse av
För verkställande av	Reinbeitenemndens vedtak i samsvar
Renbetesnämndens beslut enligt	med artikkel 6 gjelder hva som er
artikel 6 gäller vad som föreskrivs i	foreskrevet i denne bestemmelsen.
den bestämmelsen.	Overprøvingsnemnden kan
Överprövningsnämnden kan	bestemme at et påklaget vedtak ikke
förordna att ett överklagat beslut	skal iverksettes før klagen er endelig
inte får verkställas innan	avgjort.
överklagandet slutligt har avgjorts.
Renbetesnämndens beslut får	Reinbeitenemndens vedtak kan
överklagas till	påklages til Overprøvingsnemnden
Överprövningsnämnden av part eller	av part eller den som ellers berøres
den som annars berörs av beslutet.	av vedtaket. For vedtak som kan
För beslut som är överklagbara	påklages gjelder en klagefrist på fire
gäller en klagofrist på fyra veckor	uker fra den dagen vedtaket er
från den dag då beslutet har	mottatt. En klage må være kommet
mottagits. En skrivelse med	inn til Reinbeitenemnden innen
överklagande ska ha kommit in till	denne tid. Om klagen har kommet inn
Renbetesnämnden inom denna tid.	for sent skal Reinbeitenemnden

235

Bilaga 5

Ds 2016:27

sent, ska Renbetesnämnden avvisa
överklagandet.
Överprövningsnämnden ska bestå av	Overprøvingsnemnden skal bestå av
fem ledamöter som utses för en tid	fem medlemmer som oppnevnes for
av fyra år. Regeringarna utser två	fire år. Regjeringene oppnevner to
ledamöter vardera, av vilka den ena	medlemmer hver, hvorav det ene skal
ska ha bred kunskap om renskötsel	ha bred kunnskap om reindrift og
och utses efter förslag av	oppnevnes etter forslag fra
rennäringen i landet och den andre	reindriftsnæringen i landet og det
ha domarkompetens.	andre skal ha dommerkompetanse.
Dessutom ska regeringarna	Dessuten skal regjeringene i
gemensamt, efter förslag från	fellesskap, etter et forslag fra
sametingen i Sverige och Norge, utse	sametingene i Norge og Sverige,
två ledamöter, som ska vara	oppnevne to medlemmer, som skal
ordförande i nämnden.	være leder i nemnden. Lederne skal
Ordförandena ska vara domare eller	være dommer eller ha bred
ha bred domarerfarenhet.	dommererfaring.
För övriga ledamöter än	For de øvrige medlemmer oppnevnes
ordförandena utses två personliga	to personlig varamedlemmer i
ersättare i enlighet med vad som	samsvar med det som gjelder for
gäller för ledamoten. De två	medlemmet. De to lederne skal være
ordförandena ska vara från olika	fra ulike land. lederne skal lede annet
land. Ordförandena ska leda	hvert møte i Overprøvingsnemnden.
varannat möte i	Leder som ikke leder møtet skal være
Överprövningsnämnden. Ordförande	tilstede, men ikke delta i nemndens
som inte leder mötet ska ändå	saksbehandling eller beslutning.
närvara vid detta, men vid sådant
tillfälle inte delta i nämndens
ärendehandläggning eller beslut.
Överprövningsnämndens avgörande	Overprøvingsnemnden treffer sine
träffas genom majoritetsbeslut	avgjørelser ved flertallsvedtak
(enkel majoritet). Vid lika röstetal	(alminnelig flertall). Ved
har ordföranden utslagsröst.	stemmelikhet er lederens stemme
	avgjørende.

236

Ds 2016:27 Bilaga 5

när samtliga ledamöter deltar i	beslutningsdyktig når alle
avgörandet. I fråga som gäller	medlemmer deltar i avgjørelsen. I
beredning av ett ärende får	spørsmål som gjelder
ordförande besluta ensam.	saksforberedelse kan leder treffe
Överprövningsnämndens beslut	avgjørelse alene.
Överprövningsnämndens beslut	Overprøvingsnemndens vedtak
avseende konventionsavgift enligt	vedrørende konvensjonsavgift i
artikel 27 får, av den som ålagts	henhold til artikkel 27 kan av den
konventionsavgift, beträffande	som er ilagt konvensjonsavgift for
överträdelser i Sverige överklagas	overtredelser i Sverige påklages til
hos Länsrätten i Norrbottens län och	Länsrätten i Norrbottens län og for
beträffande överträdelser i Norge	overtredeleser i Norge gjennom
genom stämning föras upp till	stevning føres for tingretten. For
tingretten. I övrigt får beslut av	øvrig kan Overprøvingsnemndens
Överprövningsnämnden inte	vedtak ikke bringes inn for
överklagas till Länsrätten eller föras	Länsrätten eller påklages til
upp till tingretten.	tingretten.
För överklagande eller stämning	For stevning eller klage gjelder en
gäller en frist på fyra veckor från den	frist på fire uker fra den dagen
dag då beslutet har mottagits. En	vedtaket er mottatt. En stevning eller
skrivelse med överklagande eller	klage må være kommet inn til
stämning ska ha kommit in till	Länsrätten i Norrbottens län eller
Länsrätten i Norrbottens län eller	tingretten innen denne tid. Om
tingretten inom denna tid. Om	stevningen eller klagen er kommet
skrivelsen har kommit in för sent,	inn for sent, skal domstolen avvise
ska domstolen avvisa överklagandet	klagen eller stevningen.
eller stämningen
Renbetesnämnden och	Reinbeitenemnden og
Överprövningsnämnden ska vid sin	Overprøvingsnemnden skal i sin
prövning av ärenden vara	behandling av saker være uavhengige
oavhängiga och opartiska.	og upartiske
Ett beslut av Renbetesnämnden eller	Et vedtak av Reinbeitenemnden eller
Överprövningsnämnden är	Overprøvingsnemnden er
verkställbart i respektive land på	tvangsgrunnlag i respektive land
samma sätt som en lagakraftvunnen	etter samme regler som en

237

Bilaga 5

Ds 2016:27

enligt artikel 6 är enbart	domstol. Et vedtak i henhold til
verkställbart inom ramarna för	artikkel 6 er tvangsgrunnlag bare
denna konvention.	innefor denne konvensjonens
Ett avgörande av nationell domstol	rammer.
Ett avgörande av nationell domstol	En avgjørelse av nasjonal domstol
enligt artikel 18 tredje stycket är	etter artikkel 18 tredje ledd kan
verkställbart i klagandens hemland	iverksettes i klagerens hjemland
på samma sätt som en	etter samme regler som en
lagakraftvunnen dom.	rettskraftig dom.
Renbetesnämnden och	Reinbeitenemnden og
Överprövningsnämnden vidtar de	Overprøvingsnemnden iverksetter de
undersökningar och utredningar	undersøkelser og utredninger som er
som är nödvändiga för att de ska	nødvendige for at de skal kunne
kunna fullgöra sina åligganden enligt	utføre de oppgaver de er tillagt i
denna konvention.	denne konvensjon.
Renbetesnämnden och	Reinbeitenemnden og
Överprövningsnämnden får träda i	Overprøvingsnemnden kan ta direkte
direkt förbindelse med myndigheter	kontakt med myndighetene i begge
i bägge länderna för att få deras	land for å få deres bistand. Ved behov
biträde. Vid behov får nämnderna	kan nemndene bruke sakkyndige for
anlita sakkunniga för särskilda	særskilte utredningsoppdrag.
utredningsuppdrag.
Renbetesnämndens och	Reinbeitenemndens og
Överprövningsnämndens ledamöter	Overprøvingsnemndens medlemmer,
samt sakkunniga och personer	sakkyndige og personer knyttet til
knutna till nämndernas sekretariat	nemndenes sekretariater kan passere
får passera riksgränsen där detta är	riksgrensen der det er
behövligt för nämndernas arbete	hensiktsmessig for nemndenes
och, tull-, skatte- och avgiftsfritt,	arbeid og toll-, skatte- og avgiftsfritt,
medföra nödvändig utrustning.	medbringe nødvendig utstyr.
Stadga för Renbetesnämnden och	Vedtekter for Reinbeitenemnden og
Överprövningsnämnden är bilagd	Overprøvingsnemnden er vedlagt
denna konvention (Bilaga 2).	denne konvensjon (Vedlegg 2).

238

Ds 2016:27 Bilaga 5

Överprövningsnämnden upprättar	Overprøvingsnemnden setter hver
var för sig förslag till årlig budget.	for seg opp forslag til årlig budsjett.
Budgeten beslutas av regeringarna.	Budsjettet vedtas av regjeringene.
Kostnaderna fördelas lika mellan	Kostnadene fordeles likt mellom
länderna. Regeringarna bestämmer	landene. Regjeringene bestemmer i
gemensamt om formerna för	fellesskap om formene for regnskap
redovisning och revision.	og revisjon.
Om renar från en sameby eller ett	Om rein fra reinbeitedistrikt eller
renbetesdistrikt i det ena landet	en sameby idet ene landet oppholder
uppehåller sig i det andra landet	seg i det andre landet uten grunnlag i
utan stöd av denna konvention eller	konvensjonen, eller om rein fra et
om renar från en sameby eller ett	reinbeitedistrikt eller en sameby i
renbetesdistrikt i det egna landet	eget land oppholder seg i et område i
uppehåller sig inom ett område i	strid med konvensjonen, skal
strid med konventionen, ska	reinbeitedistriktet eller samebyen
samebyn eller renbetesdistriktet	snarest mulig tilbakeføre reinen til
snarast möjligt återföra renarna till	lovlig beiteområde. Før reinen
lovligt betesområde. Innan renarna	tilbakeføres skal annet berørt
återförs ska annan berörd sameby	reinbeitedistrikt og berørt sameby
och berört renbetesdistrikt	varsles. Skilling av rein eller merking
meddelas. Skiljning av ren eller	av kalv kan likevel ikke foretas uten
märkning av kalv får inte vidtas utan	at underretning i god tid er gitt til
att meddelande i god tid lämnats	berørt sameby eller berørt
berörd sameby eller berört	reinbeitedistrikt.
renbetesdistrikt.	Sameby eller reinbeitedistrikt skal,
Sameby eller renbetesdistrikt skal,	Sameby eller reinbeitedistrikt skal,
sedan skiljning ägt rum, snarast	etter at skilling har funnet sted,
återföra renarna till lovligt område	snarest tilbakeføre reinen til lovlig
såvida inte annat följer av avtal	område med mindre annet følger av
mellan berörda parter. Uteblir	avtale mellom berørte parter. Uteblir
samebyn eller renbetesdistriktet	samebyen eller reinbeitedistriktet
som underrättats om skiljning och	som er underrettet om skilling og kan
kan renarna inte återföras utan	reinen ikke tilbakeføres uten
väsentlig olägenhet, får den sameby	vesentlig ulempe, kan den sameby
eller det renbetesdistrikt som	eller det reinbeitedistrikt som
ombesörjer skiljningen låta slakta	forestår skillingen slakte reinen og
renarna och sälja dem för ägarnas	selge den for eiers regning.
räkning.

239

Bilaga 5

Ds 2016:27

Om inte annat följer av avtal, ska	Om ikke annet følger av avtale skal
samebyn eller renbetesdistriktet	samebyen eller reinbeitedistriktet
ersätta den som omhändertar och	erstatte den som ivaretar og
återför renarna. Vidare ska	tilbakefører reinen. Videre skal
reänägaren ersätta kostnaderna för	reineieren erstatte kostnadene ved
slakt och försäljning. Föreligger	slakt og salg. Foreligger uenighet om
oenighet om ersättningens storlek	erstatningens størrelse fastsettes
fastsälls denna av Renbetesnämnden.	denne av Reinbeitenemnden.
Om sameby eller renbetesdistrikt	Om sameby eller reinbeitedistrikt
inte återför renarna på sätt anges i	ikke tilbakefører reinen slik det er
artikel 24, får Renbetesnämnden, på	angitt i artikkel 24, kan
begäran av den som därigenom lider	Reinbeitenemnden, etter begjæring
skada eller olägenhet, förelägga	av den som derigjennom lider skade
samebyn eller renbetesdistriktet att	eller ulempe, pålegge samebyen eller
inom viss tid föra bort renarna.	reinbeitedistrikt innen en nærmere
Följs inte föreläggandet beslutar	angitt frist å fjerne reinen.
Följs inte föreläggandet beslutar	Følges ikke pålegget vedtar
Renbetesnämnden vem som får	Reinbeitenemnden hvem som enten
antingen återföra renarna eller	kan tilbakeføre reinen eller slakte og
slakta och sälja dem för ägarnas	selge den for eiers regning. Nemnden
räkning. Nämnden kan besluta att	kan beslutte at slike tiltak kan
sådana åtgärder får ombesörjas av	besørges av ansvarlig myndighet i
behörig myndighet i landet eller	landet eller sameby og
sameby och renbetesdistrikt som	reinbeitedistrikt som har påtatt seg å
åtagit sig att utföra en sådan åtgärd.	utføre et slikt tiltak.
Kostnaderna för återföring ska	Kostnadene ved tilbakeføring skal
betalas av den sameby eller det	betales av den sameby eller det
renbetesdistrikt som fått ett	reinbeitedistrikt som har fått et
föreläggande enligt första stycket. I	pålegg i henhold til første ledd. Ved
fråga om slakt och försäljning ska	slakt og salg skal kostnadene betales
kostnaderna betalas av renägaren.	av reineieren. Overskudd fra slakt og
Överskott från slakt och försäljning	salg tilfaller reineieren.
tillfaller renägaren.

240

Ds 2016:27 Bilaga 5

Renägare, sameby eller	Reineier, sameby eller
renbetesdistrikt, som inte följer en	reinbeitedistrikt som ikke følger
föreskrift i denna konvention eller	bestemmelser fastsatt i denne
ett beslut meddelat av	konvensjon
Renbetesnämnden eller	eller beslutning meddelt av
Överprövningsnämnden, kan av	Reinbeitenemnden eller
Renbetesnämnden föreläggas att	Overprøvingsnemnden kan av
inom viss tid vidta eller underlåta	Reinbeitenemnden pålegges innen en
viss åtgärd. Föreläggandet kan	gitt frist å gjøre eller unnlate visse
förenas med vite. Om det är lämpligt,	tiltak. I pålegget kan fastsettes
får vite föreläggas som löpande vite.	tvangsmulkt. Dersom det er
	hensiktsmessig, kan tvangsmulkt
När vitets storlek bestäms ska	fastsettes løpende.
När vitets storlek bestäms ska	Ved fastsettelse av tvangsmulktens
hänsyn tas till den skada som kan	størrelse skal det tas hensyn til den
uppkomma om föreläggandet inte	skade som kan oppstå dersom
följs, de ekonomiska förhållandena	pålegget ikke følges, de økonomiske
hos den som ska följa föreläggandet	forhold hos den som skal følge
liksom omständigheterna i övrigt.	pålegget, og omstendighetene for
Renbetesnämnden ska, om	øvrig.
Renbetesnämnden ska, om	Reinbeitenemnden skal, dersom
föreläggandet inte följs, besluta	pålegget ikke følges, bestemme
vilket belopp som slutligt ska betalas	hvilket beløp som endelig skal
och när betalning senast ska ske.	betales og når betaling senest skal
	skje.
Renbetesnämnden kan besluta att	Reinbeitenemnden kan beslutte at
renägare, sameby eller	reineier, sameby eller
renbetesdistrikt ska betala	reinbeitedistrikt skal betale
konventionsavgift för olovlig	konvensjonsavgift for ulovlig beiting
betning, om renar från det ena landet	dersom rein fra det ene landet
uppehåller sig i det andra landet	oppholder seg i det andre landet uten
utan stöd av denna konvention eller	grunnlag i konvensjon, eller om rein
om renar från det egna landet	fra eget land oppholder seg innen et
uppehåller sig inom ett område i	område i strid med konvensjonen.
strid mot konventionen.	Ved vurderingen av
Vid bedömningen av	konvensjonsavgiftens størrelse skal

241

Bilaga 5

Ds 2016:27

hänsyn tas till bland annat den skada	skade overtredelsen har medført og
överträdelsen inneburit och	vedkommendes mulighet til å
vederbörandes möjlighet att	forhindre overtredelsen. Om det
förhindra överträdelsen. Om det	foreligger særskilte grunner, kan
föreligger särskilda skäl, kan	konvensjonsavgift ettergis.
konventionsavgiften efterges.	Om en tvangsmulkt har blitt fastsatt
Om ett vitesbelopp slutligt har	Om en tvangsmulkt har blitt fastsatt
beslutats enligt artikel 26 tredje	endelig etter artikkel 26 tredje ledd,
stycket, får konventionsavgift inte	kan konvensjonsavgift ikke ilegges
beslutas för den överträdelse som	for den overtredelse som omfattes av
omfattas av föreläggandet.	pålegget.
Konventionsavgift ska betalas inom	Konvensjonsavgift skal betales innen
fyra veckor från dagen för beslutet.	fire uker fra dagen for vedtaket.
Vite och konventionsavgift enligt	Tvangsmulkt og konvensjonsavgift i
artiklarna 26 och 27 ska bestämmas i	henhold til artiklene 26 og 27 skal
den betalningsskyldiges nationella	fastsettes i skyldneren nasjonale
valuta.	valuta.
Vite och konventionsavgift ska	Tvangsmulkt og konvensjonsavgift
betalas till Renbetesnämnden och	skal betales til Reinbeitenemnden og
användas för ersättning till den	anvendes til erstatning til den
sameby eller det renbetesdistrikt	sameby eller det reinbeitedistrikt
som har lidit skada av överträdelsen	som har lidt skade ved overtredelsen,
och i övrigt till åtgärder som är till	og for øvrig til tiltak som er til nytte
nytta för den gränsöverskridande	for den grenseoverskridende
renskötseln.	reindriften.
Renbetesnämnden ansvarar för att	Reinbeitenemnden er ansvarlig for at
vite och konventionsavgift drivs in.	tvangsmulkt og konvensjonsavgift
	drives inn.

242

Ds 2016:27 Bilaga 5

Vid registrering av renmärke ska

Ved registrering av reinmerke skal

tillses att detta skiljer sig från giltigt

det ses til at dette skiller seg fra

märke inom den berörda regionen i

gyldige reinmerker i den berørte

det andra landet.

regionen i det annet land.

Registreringsmyndigheten i det ena

Registreringsmyndigheten i det ene

landet ska höra

landet skal høre

registreringsmyndigheten i det

registreringsmyndigheten i det andre

andra landet innan renmärket

landet før reinmerket registreres.

registreras.

Om Renbetesnämnden eller

Om Reinbeitenemnden eller

Överprövningsnämnden har fattat

Overprøvingsnemnden har fattet et

ett beslut, som hade kunnat utgöra

vedtak som kunne gitt grunnlag for

grund för talan om skadestånd om

erstatningssøksmål om slikt vedtak

sådant beslut fattats av nationell

hadde vært fattet av nasjonal

myndighet, har den som berörs av

myndighet, har den som berøres av

beslutet rätt att föra motsvarande

vedtaket rett til å reise søksmål mot

talan mot nämnderna enligt nationell

nemndene etter nasjonal lov.

lag. Talan i anledning av fråga som

Søksmål som gjelder

rör inskränkningar i någons

innskrenkninger i noens rettigheter

rättigheter får föras i det land där

kan reises i det land der rettigheten

rättigheten inskränkts. I andra fall

innskrenkes. I andre spørsmål kan

får talan väckas vid domstol i

søksmål reises ved domstol i

hemlandet.

hjemlandet.

Om det i något land sker

Dersom

det

et av

landene

skjer

förändringar

renskötselns

endringer i

reindriftens

organisering

organisation eller i den offentliga

eller i den offentlige forvaltning som

förvaltningen

som

innebär

att

innebærer

rettssubjekt

som

rättssubjekt som nämns i denna

omtales i denne konvensjon får annet

konvention får annat namn eller

navn eller annen organisasjonsform,

annan

organisationsform,

ska

skal bestemmelsene i konvensjonen

konventionen vara tillämplig på de

få anvendelse på de rettssubjekter

rättssubjekt som ersätter de tidigare.

som

erstatter

tidligere.

Vederbörande

lands

regering

ska

Vedkommende

lands

regjering

skal

informera det andra landets regering

informere det andre landets regjering

samt

Renbetesnämnden

och

samt

Reinbeitenemnden

Överprövningsnämnden om sådana

Overprøvingsnemnden

slike

ändringar.

endringer.

243

Bilaga 5

Ds 2016:27

När denna konvention träder i kraft	Når denne konvensjonen trer i kraft
ska protokollet den 13 december	skal protokoll av 13. desember 1971
1971 mellan Sverige och Norge om	mellom Norge og Sverige om
uppförande och underhåll av	oppføring og vedlikehold av
renstängsel utmed vissa delar av	reingjerder langs enkelte deler av
riksgränsen (Jämtlands län och	riksgrensen (Nord-Trøndelag og Sør-
Nord-Tröndelag och Sör-Tröndelag	Trøndelag fylker og Jämtlands len)
fylker) upphöra att gälla.	opphørte å gjelde.
Denna konvention ska ratificeras och	Denne konvensjon skal ratifiseres og
träder i kraft trettio dagar efter	trer i kraft tretti dager etter at
parterna har meddelat varandra	partene har meddelt hverandre
genom notväxling att de nationella	gjennom noteveksling at de nasjonale
konstitutionella procedurerna för	konstitusjonelle prosedyrene for
ikraftträdandet är fullföljda. De	ikrafttredelsen er fullført. De norske
svenska och norska texterna äger	og svenske tekstene har lik gyldighet.
lika vitsord. Konventionen ska	Konvensjonen skal oversettes til
översättas till nordsamiska,	nordsamisk, lulesamisk og
lulesamiska och sydsamiska.	sørsamisk.
Konventionen gäller i trettio år från	Konvensjonen gjelder i tretti år fra
dagen för ikrafttredandet. Om	dagen for ikrafttredelsen. Om
konventionen inte sägs upp senast	konvensjonen ikke sies opp senest
fem år före utgången av den	fem år før utgangen av den perioden,
perioden, gäller den ytterligare tio år	gjelder den ytterligere ti år og skal
och ska senare anses förlängd for tio	senere anses forlenget for ti år av
år åt gången, om den inte sägs upp	gangen, om den ikke sies opp to år
senast två år före utgången av den	før utgangen av den løpende
löpande tioårsperioden.	tiårsperioden.

244

Departementsserien 2016

Kronologisk förteckning

1.Kontroller och inspektioner

iSverige av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning. Fi.

2.Några frågor om offentlighet och sekretess. Ju.

3.Uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. Ju.

4.Effektivare hyres- och arrendenämnder. Ju.

5.Mer tydlighet och aktivitet

isjuk- och aktivitetsersättningen. S.

6.Entreprenörsansvar och svenska kollektivavtals- villkor vid utstationering. A.

7.Tolktjänst för vardagstolkning. S.

8.Hälsoväxling för aktivare rehabilitering och omställning på arbetsplatserna. S.

9.Ny lag om tilläggsavgift i kollektivtrafik. N.

10.Nya regler för europeiska småmål – lättare att pröva tvister inom EU. Ju.

11.Anpassningar av svensk rätt till EU-förordningen om kliniska läkemedelsprövningar. S.

12.Etisk granskning av klinisk läkemedelsprövning. U.

13.Nya möjligheter till operativt polissamarbete med andra stater. Ju.

14.Förtydliganden av lönestöden för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Byte av benämningar på lönebidrag, utvecklingsanställning och trygghetsanställning. A.

15.Normgivningen inom åklagarväsendet

m.m.Ju.

16.Ersättning vid expropriation av bostäder. Ju.

17.Otillåtna bosättningar. Ju.

18.Ytterligare åtgärder för att genomföra EU-direktiv om mänskliga vävnader och celler. S.

19.Jämställda pensioner? S.

20.Strada.

Transportstyrelsens olycksdatabas. N.

21.Ändringar i fråga om sysselsättning för asylsökande och kommunplacering av ensamkommande barn. A.

22.Polisens tillgång till information om vissa it-incidenter. Ju.

23.Vissa frågor om kommersiell radio. Ku.

24.Validering med mervärde. U.

25.Miljöbedömningar. M.

26.Utvidgat skydd mot diskriminering

i form av bristande tillgänglighet. Ku.

27.Frågor kring 2009 års renskötselkonvention. N.

Departementsserien 2016

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Entreprenörsansvar och svenska kollektiv- avtalsvillkor vid utstationering. [6]

Förtydliganden av lönestöden för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

Byte av benämningar på lönebidrag, utvecklingsanställning och trygghetsanställning. [14]

Ändringar i fråga om sysselsättning för asylsökande och kommunplacering av ensamkommande barn. [21]

Finansdepartementet

Kontroller och inspektioner i Sverige av Europeiska byrån för bedrägeri- bekämpning. [1]

Justitiedepartementet

Några frågor om offentlighet och sekretess. [2]

Uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. [3]

Effektivare hyres- och arrendenämnder. [4]

Nya regler för europeiska småmål – lättare att pröva tvister inom EU. [10]

Nya möjligheter till operativt polissamarbete med andra stater. [13]

Normgivningen inom åklagarväsendet m.m. [15]

Ersättning vid expropriation av bostäder. [16]

Otillåtna bosättningar. [17]

Polisens tillgång till information om vissa it-incidenter. [22]

Kulturdepartementet

Vissa frågor om kommersiell radio. [23]

Utvidgat skydd mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. [26]

Miljö- och energidepartementet

Miljöbedömningar. [25]

Näringsdepartementet

Ny lag om tilläggsavgift i kollektivtrafik. [9]

Strada.

Transportstyrelsens olycksdatabas. [20]

Frågor kring 2009 års renskötselkonvention. [27]

Socialdepartementet

Mer tydlighet och aktivitet

i sjuk- och aktivitetsersättningen. [5] Tolktjänst för vardagstolkning. [7]

Hälsoväxling för aktivare rehabilitering och omställning på arbetsplatserna. [8]

Anpassningar av svensk rätt till EU- förordningen om kliniska läkemedels- prövningar. [11]

Ytterligare åtgärder för att genomföra EU-direktiv om mänskliga vävnader och celler. [18]

Jämställda pensioner? [19]

Utbildningsdepartementet

Etisk granskning av klinisk läkemedelsprövning. [12]

Validering med mervärde. [24]