Ytterligare medel till Utbildningsdepartementet (tilläggsbudget)
Betänkande 1993/94:UbU19
Utbildningsutskottets betänkande
1993/94:UBU19
Ytterligare medel till Utbildningsdepartementet (tilläggsbudget)
Innehåll
1993/94 UbU19
Sammanfattning
En majoritet av utskottet, företrädd av (s) och (nyd), anser att riksdagen bör avslå regeringens förslag att anvisa 20 miljoner kronor på tilläggsbudget till Utbildningsdepartementet för innevarande budgetår. Utskottet riktar kraftig kritik mot departementet för dess sätt att inte anpassa verksamheten till de ekonomiska ramar som riksdagen beslutat och begär att regeringen skall återkomma med en redovisning av de åtgärder som måste vidtas för att departementet i fortsättningen skall hålla sig inom ramen för beviljade medel.
Mot beslutet reserverar sig regeringspartierna (m, fp, c, kds), som visserligen kritiserar departementet, men föreslår att riksdagen anvisar de begärda medlen med hänvisning till vad regeringen i propositionen anfört som orsak till överskridandet.
ÅTTONDE HUVUDTITELN
Propositionen
Regeringen har i proposition 1993/94:125 under anslaget A 1. Utbildningsdepartementet (s. 13--14) föreslagit att riksdagen till Utbildningsdepartementet på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1993/94 anvisar ett ramanslag på 20 000 000 kr.
Motionen
1993/94:Ub87 av Lena Hjelm-Wallén m.fl. (s) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om respekt för riksdagens bevillningsansvar och givna budgetramar, 2. att riksdagen beslutar avslå regeringens förslag om ytterligare 20 miljoner kronor under anslaget A 1. Utbildningsdepartementet för budgetåret 1993/94.
Utskottet
Regeringen begär att riksdagen på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1993/94 under ramanslaget A 1. Utbildningsdepartementet skall anvisa 20 000 000 kr.
Regeringen anger främst tre orsaker till att det inom Utbildningsdepartementet har skett betydande kostnadsökningar: den ökade internationaliseringen, ökade informationsinsatser och den förändrade myndighetsstrukturen på Utbildningsdepartementets område.
Sveriges möjligheter att dra nytta av de nuvarande avgifterna till EG/EU liksom möjligheterna att göra det som framtida medlemmar beror inom utbildnings- och forskningsområdet i hög grad på deltagande i de olika EG-programmen. Landets representation i styrgrupper och förberedelser för deltagande i dessa är därför mycket betydelsefullt. Det kräver, anför regeringen, medverkan genom ett kvalificerat deltagande. Behovet av ökade resurser accentueras av att departementets ansvar för samordning av forskningspolitiken är särskilt krävande vid internationell samverkan.
När det gäller informationsinsatser från departementets sida hänvisar regeringen till de ökade krav som reformarbetet på skolans och högskolans område har medfört. Avregleringen av skolan har fortsatt, valfriheten har ökat, nya läroplaner har arbetats fram och kursplanearbetet pågår. En mycket omfattande förändring av universitetens och högskolornas relation till statsmakterna har genomförts. För närvarande pågår inom departementet ett betydande arbete avseende den framtida kompetensförsörjningen i vid mening.
Avskaffandet av de båda centrala ämbetsverken Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) och Skolöverstyrelsen (SÖ) har fått större konsekvenser för departementets arbete än vad som förutsetts. Detta gäller i förhållande till såväl de två nämnda områdena internationellt samarbete och information som i fråga om utrednings- och planeringsarbete. De tidigare centrala förvaltningsmyndigheterna gjorde betydande informationsinsatser och spelade en ofta avgörande roll för implementeringen av reformer. Ökade direktkontakter mellan departementet och myndigheterna -- universitet och högskolor lyder ju nu direkt under regeringen -- har ökat arbetsbördan.
Som redan framgått räknar regeringen med ett ytterligare medelsbehov under innevarande budgetår på 20 miljoner kronor.
Vid det förra riksmötet anvisade riksdagen under förevarande anslag ett ramanslag på 46 876 000 kr för budgetåret 1993/94. För samma tid anvisade riksdagen under anslaget A 2. Utredningar m.m. ett ramanslag på 18 284 000 kr (prop. 1992/93:100 bil. 9, bet. UbU7, rskr. 199). De båda anslagen -- A 1. Utbildningsdepartementet och A 2. Utredningar m.m. -- har inför nästa budgetår lagts samman till en anslagspost under ett nytt ramanslag, C 1. Regeringskansliet, under första huvudtiteln (prop. 1993/94:100 bil. 2). För innevarande budgetår motsvaras sålunda anslagsposten i fråga, Utbildningsdepartementet, av anslagen A 1 och A 2 sammanlagda, dvs. 65 160 000 kr. Medelsbehovet under det nya anslaget Regeringskansliet har för samma tid av regeringen beräknats till 1 687 419 000 kr. Riksdagen har nyligen beviljat dessa medel (bet. 1993/94:KU29, rskr. 234).
I motion 1993/94:Ub87 (s) föreslås att riksdagen avslår regeringens förslag om ytterligare medel (yrkande 2). Därjämte bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna vad i motionen anförts om respekt för riksdagens bevillningsansvar och givna budgetramar (yrkande 1). Motionärerna finner det uppseendeväckande att regeringen nu går till riksdagen med förslag om ytterligare medel till ett av sina departement samtidigt som återhållsamhet med statliga medel krävs av andra; inte minst har detta gällt myndigheters och förvaltningars administrationsutgifter. Det saknas, påpekar motionärerna, förklaring till varför departementet varit okunnigt om behoven till följd av internationalisering, informationsinsatser och ny myndighetsstruktur. Denna senare borde inte vara en nyhet just innevarande budgetår. Det plötsligt påkomna medelsbehovet, amförs det i motionen, är en klar bekräftelse på att Socialdemokraterna haft rätt i kritiken mot hur Utbildningsdepartementet lägger sig till med myndighetsuppgifter som normalt bör tillhöra ett ämbetsverks ansvarsområde. Det heter vidare i motionen att departementet allvarligt bryter mot regeln att ingen får åsamka staten kostnader som det inte beviljats medel för. Riksdagen bör göra ett uttalande om att det krävs en förbättrad budgethållning av departementet så att det av regeringen redovisade läget inte upprepas. Motionärerna uttalar slutligen sitt synnerliga klander över regeringens handlande i frågan.
Utskottet vill med anledning av propositionen och motionen anföra följande.
Våren 1992 godkände riksdagen den nuvarande regeringens förslag till riktlinjer för myndigheternas förvaltningskostnader (prop. 1992/93:100 bil. 1, bet. FiU20, rskr. 129). Med myndigheter avsågs myndigheter som lyder direkt under regeringen. Dit räknas även departementen. Riksdagens beslut innebär bl.a. att dessa myndigheter i normalfallet anvisas medel över ramanslag. Ramanslaget skall vara beräknat med beaktande av samtliga resursslag och förväntade prisökningar. Inom anslaget skall ett utrymme beräknas för lönekostnader, övriga förvaltningskostnader samt lokalkostnader. Merutgifter eller överskridanden för löneökningar medges inte under budgetåret, som fallet var i det tidigare systemet. Sammanfattningsvis innebär systemet med ramar att myndighetens ramanslag motsvarar det likviditetsutrymme som myndigheten totalt har att disponera.
Ett ramanslag ger myndigheten möjlighet att föra över outnyttjat belopp till efterföljande budgetår i form av anslagssparande. Sparandet får ske i obegränsad omfattning. Anslaget får merbelastas, normalt genom utnyttjande av en anslagskredit som anges i regleringsbrevet, eller efter regeringens beslut i varje särskilt fall, genom att merutgift redovisas under anslaget. Enligt grundregeln är den högsta möjliga anslagskrediten 7 % av anslagsbeloppet, vanligen dock av regeringen begränsad till 5 %. Av regleringsbrevet för innevarande budgetår framgår att regeringen medgivit Utbildningsdepartementet att utöver tilldelat anslagsbelopp under A 1. Utbildningsdepartementet disponera en anslagskredit på högst 2 307 000 kr.
I budgetpropositionen våren 1992 beredde också regeringen riksdagen tillfälle att ta del av vad regeringen anfört om styrning av statsförvaltningen och de finansiella förutsättningarna för myndigheterna. Regeringen anförde bl.a. att vissa av myndigheternas finansiella befogenheter borde vara direkt kopplade till skötseln av ekonomin. En myndighet som på grund av uppkomna brister inte uppfyllde ratingkraven borde med automatik förlora vissa befogenheter, såsom möjligheten att ta upp lån i Riksgäldskontoret eller att utnyttja sitt räntekonto. I ett utvecklat system borde dessutom ett stopp för att dra ytterligare medel från statsverkets checkräkning kunna inträda vid grov misskötsel (prop. 1991/92:100 bil. 1 s. 56).
Utskottet finner det uppenbart att Utbildningsdepartementet har överträtt de regler som regeringen tidigare har lagt fast för myndigheternas hantering av sin ekonomi. Att klart ange ekonomiska ramar för myndigheternas verksamhet har enligt regeringen varit en förutsättning för att kunna förändra styrningen av myndigheterna mot en minskad detaljreglering. Det ökade handlingsutrymmet för myndigheterna ställer höga krav på ekonomisk kompetens och skärpt ansvar. Kompetens och ansvar borde i det nu aktuella fallet ha inneburit att departementet vid beredningen av 1993 års budgetproposition hade kunnat förutse det stora medelsbehov som skulle bli följden av just de verksamheter som regeringen nu åberopar i förevarande proposition: internationaliseringen och informationsinsatserna på grund av reformerna på utbildningsområdet samt den förändrade myndighetsstrukturen. Utskottet måste kunna utgå från att det omfattande arbetet på Utbildningsdepartementet med att ta fram underlag för överväganden och eventuella förslag om kompetenshöjande åtgärder på utbildningens område har varit planerat och att kostnaderna därmed varit förutsebara. Ansvaret faller tungt på regeringen som för ett år sedan lade fram ett förslag till anslag för Utbildningsdepartementet som, har det nu visat sig, departementet inte har förmått att anpassa sig till. Utskottet anser att regeringen, på tillskyndan av departementschefen, borde ha vidtagit åtgärder för att anpassa verksamheten till de ekonomiska ramar som riksdagen på regeringens förslag beslutat.
Utskottet instämmer sålunda i motionärernas allvarliga kritik av regeringens förfaringssätt. Utbildningsdepartementets ledning har brustit i förmågan att hålla sig inom den av riksdagen beslutade ekonomiska ramen, även med beaktande av det utrymme för viss kredit som anslagssystemet medger och för vilket utskottet redogjort i det föregående. Regeringen har underlåtit att i god tid redovisa för riksdagen den uppkomna situationen och se till att verksamheten ryms inom ramen för de anvisade resurserna.
Utskottet anser att riksdagen inte bör bifalla regeringens förslag om ytterligare 20 miljoner kronor till Utbildningsdepartementet för innevarande budgetår. Därmed tillstyrker utskottet yrkande 2 i motion 1993/94:Ub87.
Som framgått delar utskottet även motionärernas uppfattning att departementet visat såväl bristande kompetens som bristande ansvar när det gäller medelshanteringen. Med anledning av motionen bör riksdagen av regeringen begära att den skall återkomma med en redovisning av de åtgärder som enligt utskottets uppfattning måste vidtas för att Utbildningsdepartementet framdeles skall hålla sig inom ramen för beviljade medel. Regeringen bör vidare, så snart det blir möjligt, för riksdagen redovisa det faktiska utfallet för innevarande budgetår såvitt avser Utbildningsdepartementet.
Utskottet har i det föregående pekat på den ordning som inträffar nästa budgetår, då de beräknade kostnaderna för Utbildningsdepartementet återfinns som särskild post under ett nytt för hela regeringskansliet gemensamt anslag. För Utbildningsdepartementet har beräknats oförändrat belopp jämfört med de nuvarande båda anslagen A 1 och A 2 sammantagna. Utskottet är införstått med att den nya ordningen innebär vissa möjligheter för regeringen att omfördela medel mellan anslagsposterna för resp. departement. Emellertid anser utskottet att det vore av värde för riksdagen, mot bakgrund av förevarande begäran om tilläggsanslag, att regeringen beträffande Utbildningsdepartementet redovisar större avvikelser mot den i budgetpropositionen beräknade anslagsposten under ifrågavarande anslag.
Vad utskottet nu har anfört om åtgärder från regeringens sida när det gäller Utbildningsdepartementets medelshantering bör riksdagen med anledning av yrkande 1 i motion 1993/94:Ub87 som sin mening ge regeringen till känna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande anslagsökning för Utbildningsdepartementet att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Ub87 yrkande 2 avslår regeringens förslag om ytterligare medel,
res. (m, fp, c, kds)
2. beträffande Utbildningsdepartementets medelshantering att riksdagen med anledning av motion 1993/94:Ub87 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
res. (m, fp, c, kds)
Stockholm den 5 maj 1994
På utbildningsutskottets vägnar
Hans Nyhage
I beslutet har deltagit: Hans Nyhage (m), Lena Hjelm-Wallén (s), Rune Rydén (m), Bengt Silfverstrand (s), Marianne Jönsson (c), Krister Örnfjäder (s), Bo Arvidson (m), Eva Johansson (s), Ingrid Näslund (kds), Stefan Kihlberg (nyd), Ulf Melin (m), Inger Lundberg (s), Kristina Persson (s), Ewa Hedkvist Petersen (s) och Christer Lindblom (fp).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Björn Samuelson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservation
Anslagsökning för Utbildningsdepartementet samt Utbildningsdepartementets medelshantering (mom. 1 och 2)
Hans Nyhage (m), Rune Rydén (m), Marianne Jönsson (c), Bo Arvidson (m), Ingrid Näslund (kds), Ulf Melin (m) och Christer Lindblom (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med "Utskottet finner" och på s. 5 slutar med "till känna" bort ha följande lydelse:
Utskottet kan till en del instämma i den kritik som motionärerna framför över regeringens förslag om ytterligare medel i den omfattning som nu är i fråga, inte minst mot bakgrund av de riktlinjer för en effektiv medelshantering som regeringen för två år sedan framlade för riksdagens godkännande. Utskottet anser att regeringen på ett tidigare stadium borde ha redovisat situationen för riksdagen och därvid begärt erforderliga medel. Utan att frångå denna uppfattning är emellertid utskottet berett att föreslå riksdagen att tillmötesgå regeringens begäran om de ytterligare medel som nu är i fråga.
Utbildningsdepartementets anslag, som tidigare hade formen av förslagsanslag, har överskridits sedan mitten av 1980-talet, inte minst under den socialdemokratiska regeringstiden. Den nya ordningen med ramanslag är ett sätt att komma till rätta med sådana överskridanden. Bestämmelserna för ramanslag innebär att anslaget inte får överskridas. Riksdagen kan dock naturligtvis besluta att anvisa ytterligare medel på tilläggsbudget. Regeringen har i enlighet med detta underställt riksdagen frågan om ytterligare medel till Utbildningsdepartementet under innevarande budgetår.
Regeringen har i propositionen utförligt redovisat orsakerna till de betydande kostnadsökningar som har skett inom Utbildningsdepartementet. Det framgår av utskottets redogörelse i det föregående. Reformarbetet har alltsedan hösten 1990 varit intensivt. Avregleringen av skolan har fortsatt. Genom den nya högskolelagens tillkomst och införandet av ett nytt resurstilldelningssystem har universitetens och högskolornas relation till regeringen genomgått en omfattande förändring. Utskottet vill även erinra om det betydande arbete, Agenda 2000 -- kunskap och kompetens för nästa århundrade, som för närvarande bedrivs inom departementet. Detta sker dels genom att universitet, högskolor, institutioner, akademier, företag och enskilda ombetts att redovisa analyser och förslag på vissa områden, dels genom seminarier.
Utskottet har inhämtat att stora kostnader hänför sig till arvoden till experter som anlitats i översyns- och utredningsarbete beträffande nya läroplaner och kursplaner, utarbetande av examensbeskrivningar m.m. Vidare har resor i samband med den ökade internationaliseringen, främst kontakter med EG/EU, medfört omfattande kostnader.
Med hänvisning till vad utskottet har anfört och till de skäl som regeringen i propositionen redovisat till sin begäran samt de konsekvenser av anslagsteknisk natur som utskottet pekat på föreslår utskottet att riksdagen beviljar 20 miljoner kronor till Utbildningsdepartementet på tilläggsbudget för innevarande budgetår. Härmed avstyrks yrkande 2 i förevarande motion.
När det gäller motionens yrkande 1 anser utskottet att det bör avslås av riksdagen. Utskottet utgår från att regeringen visar den respekt för riksdagen som motionärerna begär. Riksdagen förutsätter att åtgärder kommer att vidtas vad gäller Utbildningsdepartementets verksamhet som bedöms erforderliga för att förbättra departementets möjligheter att budgetera nödvändiga medel.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande anslagsökning för Utbildningsdepartementet att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1993/94:Ub87 yrkande 2 till Utbildningsdepartementet på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1993/94 under åttonde huvudtiteln anvisar ett ramanslag på 20 000 000 kr,
2. beträffande Utbildningsdepartementets medelshantering att riksdagen avslår motion 1993/94:Ub87 yrkande 1.