Vissa socialtjänstfrågor (Betänkande 1988/89:SoU1 Socialutskottet)

Socialutskottets betänkande
1988/89:SoUl

Vissa socialtjänstfrågor

1988/89

SoUl

Sammanfattning

I betänkandet behandlas ett antal motioner väckta under den allmänna
motionstiden 1988 om olika lagstiftningsfrågor med anknytning till socialtjänstlagen
och lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).
Samtliga motioner avstyrks.

Mot utskottets beslut i fråga om sexuella övergrepp mot barn reserverar sig
utskottets m-, fp-, c-, och mp-ledamöter. M- och fp- ledamöterna reserverar
sig också beträffande bistånd till psykoterapeutisk behandling. M-ledamöterna
reserverar sig vidare i fråga om hem för särskild tillsyn. Fp-ledamöterna
reserverar sig till förmån för ett yrkande angående tvångsomhändertagande
av barn. Slutligen reserverar sig utskottets vpk-ledamot beträffande en
riksnorm för socialbidrag. Fp- och c-ledamöterna avger ett särskilt yttrande
angående hem för särskild tillsyn.

Motioner

1987/88:So208 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär förslag till lagstiftning om bättre fungerande § 12-hem på sätt som
anges i motionen.

Motiveringen återfinns i motion Ju804.

1987/88:So222 av Marianne Carlström och Birthe Sörestedt (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
behovet av att klargöra ansvaret för den psykoterapeutiska behandlingen i
kommunerna.

1987/88:So236 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas, såvitt här är i
fråga,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om åtgärder för att tillgodose behovet av utbildning av personal som
handlägger ärenden om sexuella övergrepp mot barn,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en utvärderingsmodell för sexuella övergrepp mot barn,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tvångsomhändertagande av barn.

1987/88:So241 av Inga Lantz (vpk) vari yrkas att riksdagen som sin mening

1 Riksdagen 1988/89. 12 sami. Nr 1

ger regeringen till känna att i avvaktan på ett socialförsäkringstillägg en
riksnorm bör utarbetas för att få till stånd mer rättvisa socialbidrag.
Motiveringen återfinns i motion Sf270.

1987/88:So244 av Margareta Persson och Margareta Palmqvist (s) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om ett tillägg till 6 § i socialtjänstlagen att ekonomisk prövning inte skall
göras vid behov av bistånd som baseras på andra orsaker än behov av
ekonomisk hjälp.

1987/88:So265 av Lars Ahlmark och Jerry Martinger (m) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring i socialtjänstlagen
i enlighet med vad som anförts i motionen,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagändringar med syfte att
förbättra efterlevnaden av socialtjänstlagen.

1987/88:So603 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas, såvitt här är i
fråga,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts angående handläggningen av incestärenden.

Motiveringen återfinns i motion A801.

Utskottet

Norm för socialbidrag

Motionen

I motion So241 av Inga Lantz (vpk) hemställs, med hänvisning till vad som
anförs i motion Sf270, att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
att i avvaktan på ett socialförsäkringstillägg en riksnorm bör utarbetas för att
få till stånd mer rättvisa socialbidrag. Motionären anför bl.a. att skillnaderna
mellan kommunernas socialbidragsnormer medför djupt orättvisa förhållanden.
Enligt motionärerna bör en och samma norm gälla beträffande
storleken på socialbidragen, och regeringen bör utfärda bindande normer för
socialbidragen i form av en riksminiminorm.

Gällande bestämmelser m.m.

Enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) har den enskilde rätt till bistånd av
socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov
inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet
tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker
hans resurser att leva ett självständigt liv.

Om den enskildes rätt till bistånd från socialtjänsten och bidragets
utformning anfördes i propositionen (1979180:1) om socialtjänsten bl.a. att
socialnämnden i varje särskilt fall skall vidta de åtgärder som behövs för att
avhjälpa det uppkomna behovet. När det gällde den ekonomiska hjälpen
diskuterades ett system med lagfästa miniminormer (s. 185). Föredragande
statsrådet anförde att ramlagens syfte att ge kommunerna möjlighet att

1988/89:SoUl

anpassa insatserna efter lokala önskemål och behov kunde komma att
motverkas genom ett sådant system. Ett sådant innebar också en risk för att
kommunerna i ett ansträngt ekonomiskt läge undviker att lämna bistånd i
större utsträckning än vad normerna föreskriver, även om det i det enskilda
fallet skulle te sig befogat med en mer omfattande insats. Socialtjänstlagen
borde därför inte innehålla några regler om vilka insatser den enskilde skulle
vara berättigad till i en uppkommen situation. Genom biståndet skulle den
enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Det måste enligt statsrådet
överlämnas till kommunerna att fastställa vilken levnadsnivå som skall anses
som skälig med utgångspunkt i den tid och de förhållanden under vilka den
hjälpbehövande lever (s. 186). Biståndet skall vidare lämnas i sådana former
att den behövande om möjligt blir i stånd att för framtiden själv klara sin
försörjning och sin livsföring i övrigt.

Den helhetssyn som skall prägla socialtjänsten gäller, framhöll föredragande
statsrådet, givetvis även i fråga om socialbidraget (s. 196).

Föredragande statsrådet anförde vidare (s. 202) att socialbidraget bör
svara för grundläggande behov i fråga om mat och dryck, beklädnad och
bostad inkl. elström samt andra hushållsutgifter för tvätt och rengöring, olika
förbrukningsartiklar liksom försäkringar. Vidare bör bidraget tillgodose
behov av förströelse, rekreation och kommunikation genom att innefatta
löpande kostnader för telefon, TV-licenser, dagstidning, smärre resor etc.
Enligt redan tillämpad praxis brukar bidraget också täcka andra personliga
utgifter för hygien, fritidssysselsättningar och sociala kontakter. Det är,
anförde föredragande statsrådet, vanligt att den kommunala socialvården
täcker dessa behov inom ramen för socialhjälpens grundbelopp eller s.k.
bruttonormer. Genom sådana normer tillförsäkras den som behöver bistånd
en viss levnadsstandard utan att varje behov prövas för sig särskilt. Det
erinrades dock om att socialbidraget ytterst bygger på en individuell
behovsprövning, vilket innebär att bidrag skall kunna utgå med andra belopp
och till andra ändamål än vad som gäller enligt särskilt fastställda normer.
Bistånd som går utöver grundbeloppet enligt de s.k. bruttonormerna bör bli
föremål för en mer ingående individuell bedömning (s. 203). Föredragande
statsrådet ansåg inte att regeringen skall fastställa några miniminormer för
socialbidraget utan förordade att socialstyrelsen efter samråd med Svenska
kommunförbundet utformar sina allmänna råd om socialtjänstlagens tilllämpning
så att de motverkar alltför stora skillnader i normnivåerna.

Föredragande statsrådet framhöll vidare att genom systemet med basbeloppsreglerade
s.k. bruttonormer kan socialbidragets realvärde skyddas. Det
på konsumentprisindex grundade basbeloppet enligt lagen om allmän
försäkring svarar, anfördes det, för värdebeständigheten inom många olika
socialpolitiska anordningar, varför någon särlösning för enbart socialbidraget
inte kan motiveras (s. 204 f.).

Socialutskottet behandlade propositionsförslagen i betänkandet SoU 1979/
80:44. Utskottet anförde (s. 25) att det är önskvärt att man skapar enkla och
ändamålsenliga rutiner för prövning och handläggning av socialbidragsärenden.
Ett sätt är, anförde utskottet, att använda sig av schabloniserade
normbelopp för att tillgodose allmänna hjälpbehov. Ett annat sätt är att låta
annan personal än socialassistenter handlägga enklare socialbidragsärenden.

1988/89:SoUl

Utskottet framhöll dock att en strävan att förenkla rutinerna inte får leda till
att man gör avkall på helhetssynen. Utskottet delade vidare en uppfattning
som framförts i en motion (s) att det är angeläget att socialbidragets nivå inte
varierar alltför mycket mellan de olika kommunerna och anslöt sig till den
uppfattning som framförts i propositionen, att socialstyrelsen i sina allmänna
råd om socialtjänstens tillämpning borde motverka alltför stora skillnader i
normnivåerna. Råden borde utformas efter samråd med Svenska kommunförbundet.

Socialstyrelsen anför i Allmänna råd 1985:1 Socialbidrag att även om det är
kommunerna som skall bedöma vilken levnadsnivå som i kommunen skall
anses som skälig, det rimligen måste finnas en viss lägsta nivå som inte får
underskridas, om man skall kunna hävda att lagens bestämmelser och
intentioner är uppfyllda (s. 13). Att man i behovsprövningen utgår från en
socialbidragsnorm behöver enligt socialstyrelsen inte strida mot kravet på
individuell prövning. Socialstyrelsen erinrar om ett uttalande av JO (JO dnr
3349 -1982) vari denne anfört att beloppsnormer för vad som bör vara skälig
levnadsnivå självfallet enbart är vägledande och att socialbidragets storlek
måste bedömas med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. De
flesta kommuner tillämpar socialbidragsnormer som är basbeloppsanknutna
och följer konsumentprisindex. Socialstyrelsen anser att en s.k. bruttonorm
bäst stämmer överens med socialtjänstlagens intentioner, bl.a. med hänsyn
till att biståndet skall utformas så att det stärker den hjälpsökandes resurser
att leva ett självständigt liv. Nettonormen å andra sidan innefattar endast mat
och de nödvändigaste förbrukningsartiklarna. Övriga behov beräknas utifrån
den hjälpsökandes faktiska kostnader och kan beviljas efter särskild
ansökan utöver normen.

Socialstyrelsen förordar vidare en enhetlig bruttonorm framför olika långoch
korttidsnormer. Enligt socialstyrelsens uppfattning är det rimligt att ha
endast en normnivå som skall svara mot begreppet skälig levnadsnivå.

Huvudprincipen bör enligt socialstyrelsen vara att det samlade behovet för
familjens livsföring (på en skälig levnadsnivå) utgör summan av bruttobehovet
för varje familjemedlem. Från summan avräknas sedan alla de inkomster
familjen totalt disponerar för sin försörjning, t.ex. arbetsinkomster, inkomstbortfallsersättningar
och bidrag såsom barnbidrag, studiebidrag, flerbarnstilllägg,
underhållsbidrag och bidragsförskott.

Socialstyrelsens allmänna råd innehåller på s. 28 och följande en närmare
beskrivning av en bruttonorm på en skälig levnadsnivå som dels bör täcka
hushållets löpande utgifter, dels möjliggöra visst sparande för att på sikt
kunna ersätta t.ex. förslitna inventarier och annan utrustning. Kommunerna
bör enligt socialstyrelsen sträva efter att lägga så få utgifter som möjligt
utanför normen. Härigenom tillförsäkras den som behöver bistånd en viss
levnadsstandard utan att varje behov utreds och prövas för sig särskilt. Det
ger honom en viss valfrihet att inom den ram för hushållsbudgeten som
normen sätter disponera socialbidraget på det sätt som passar honom bäst.

Underlaget för beräkningen av en bruttonorm bör enligt socialstyrelsen
vara de budgetposter som konsumentverket använt i sina beräkningar av
hushållets kostnader. Dessa är livsmedel, kläder och skor, lek och fritid,

1988/89:SoUl

hälsa och hygien, förbrukningsvaror, möbler, husgeråd, TV, radio m.m.,
dagstidningar, telefon, TV-licens m.m., hushållsel, försäkringar, läkarvård,
tandläkarvård samt månadskort för lokala resor. Bostadskostnad beräknas
utanför normen.

Normalbeloppet för existensminimum enligt 50 § kommunalskattelagen
(1928:370) och 41 § uppbördslagen (1953:272) bestäms av riksskatteverket
och reglerar skattemyndigheternas bedömning av levnadsnivå för olika
familjestorlekar vid exempelvis nedsättning av skatt. Enligt 15 kap. 9 §
utsökningsbalken bestäms även förbehållsbelopp vid införsel i lön m.m. med
ledning av bestämmelserna om existensminimum.

Riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum avser den standard
som när de tillkom motsvarade normerna för ”livsuppehället” enligt
dåvarande socialhjälpslagen.

Regeringsrätten har vid prövning av frågor om ekonomiskt bistånd upp till
skälig levnadsnivå enligt 6 § socialtjänstlagen uttalat att förvaltningsdomstolarna
vid prövning av ett överklagat beslut om vägrat bistånd inte är bundna
av den bidragsnorm som kommunen har fastställt (RÅ 1984 2:13). Domstolarna
har att göra en självständig bedömning av vad som kan anses vara en
skälig levnadsnivå för den biståndssökande. Riksskatteverkets normalbelopp
för existensminimum vid inkomsttaxering bör, enligt regeringsrätten,
vara en utgångspunkt vid bedömningen av vad som kan anses vara en skälig
levnadsnivå vid tillämpningen av 6 § socialtjänstlagen. Ytterligare vägledning
kan enligt domstolen hämtas i konsumentverkets hushållsbudgetar.

Kommunernas vägledande socialbidragsnormer redovisas i Statistiska meddelanden
från SCB (S45 SM8801).

Den 1 februari 1988 hade landets samtliga 284 kommuner fastställt
vägledande socialbidragsnormer. Basbeloppsanknutna normer tillämpas i
alla kommuner utom Stockholm, Botkyrka och Söderhamn. I 2 kommuner
tillämpas 23 300 kr. som basbelopp, i 13 kommuner 24 100 eller 24 500 kr.,
medan övriga utgår från 1988 års basbelopp 25 800 kr.

En enda fastställd bidragsnorm fanns då i 231 kommuner, medan 53
kommuner hade olika normer - en norm för korttidsbidrag och en norm för
mera långvarigt socialbidrag.

Två av landets kommuner hade en långtidsnorm för ensamstående
personer som var 94 % (2 031 kr.) eller lägre. 10 kommuner hade en
långtidsnorm för makar/sammanboende som var 164 % (3 536 kr.) eller
lägre. Den högsta normen 130% (2 784 kr.) eller mer för ensamstående hade
23 kommuner, och 190 % (4 074 kr.) eller mer för makar/sammanboende
hade 136 kommuner.

Det intervall där det flesta antalet kommuner låg var för ensamstående
100-114 % (2 139-2 461 kr., 120 kommuner) och för makar/sammanboende
190 % (4 074 kr., 136 kommuner).

Jämfört med 1986 års normer har 15 kommuner tillkommit med en norm
för ensamstående på 115 % eller mer, medan 17 kommuner höjt sin norm för
makar/samboende till 190 % eller mer (procentsatserna motsvarar socialstyrelsens
norm i allmänna råd).

Kostnaderna för socialbidragen under 1987 är - om hänsyn tas till

1988/89:SoUl

inflationen - i stort sett oförändrade i förhållande till 1986. Antalet hushåll
som erhöll socialbidrag minskade däremot med 5 % (Statistiska meddelanden,
S33 SM 8801).

Utredningar m.m.

Mot bakgrund av den kraftiga ökningen av antalet socialbidragstagare under
de första åren av 1980-talet beslutade regeringen i november 1985 att det
inom socialdepartementet skulle tillsättas en arbetsgrupp med uppgift att
analysera orsakerna till socialbidragens utveckling. Till analysgruppens
uppgifter hörde också att granska hur skillnaden i normer mellan kommuner
påverkar antalet socialbidragstagare. Analysgruppen redovisade våren 1987
sin slutrapport (Ds S 1987:2) Om socialbidrag - analyser av utvecklingen
under 1980-talet. Analysgruppen bedömde att förändrade normnivåer
troligen haft endast ringa betydelse för antalet bidragstagare. Någon
förändring beträffande normer för bidragsnivå föreslogs inte. I rapporten
påpekas att olika faktorer visserligen påverkade utvecklingen i början av
1980-talet, men att huvudorsaken till den kraftiga ökningen av antalet
socialbidragshushåll under åren 1982 och 1983 var det försämrade arbetsmarknadsläget.
Det var ungdomar som drabbades hårdast och som därför
också dominerade bland socialbidragstagarna. Ensamstående föräldrar fick
också ökade försörjningsproblem. Arbetslösheten fortsatte att vara hög
bland ungdomar i åldern 20-24 år även efter år 1984. Då tillkom ytterligare
en faktor, nämligen den ökade flyktinginvandringen. Åren 1984 och 1985
svarade flyktingarna för nästan halva ökningen av de totala socialbidragskostnaderna.
I rapporten framhålls att omkring en femtedel av socialbidragstagarna
i mars 1986 bedömdes ha svårigheter att få arbete av psykosociala
eller socialmedicinska skäl.

Analysgruppens slutrapport har bl.a. resulterat i ytterligare en rapport (Ds
1988:14) Samverkan mellan socialtjänst och arbetsförmedling, vilken i sin tur
legat till grund för ett regeringsuppdrag i april 1988 till socialstyrelsen och
arbetarskyddsstyrelsen. Verken skall gemensamt ta initiativ för att utveckla
samarbetet mellan socialtjänst och arbetsförmedling. Uppdraget skall redovisas
senast den 1 januari 1990.

Tidigare riksdagsbehandling

Frågan om en riksnorm för socialbidrag har tidigare varit föremål för
prövning från riksdagens sida.

Socialutskottet behandlade senast våren 1987 i betänkandet SoU 1986/
87:21 ett motionsyrkande av motsvarande innehåll som det nu aktuella.
Utskottet delade uppfattningen i motionen att skillnaderna mellan kommunernas
normer var alltför stora men anförde att socialstyrelsens allmänna råd
om socialbidrag och en framväxande domstolspraxis på området verkar för
en jämnare normnivå i kommunerna. Utskottet ansåg att det fanns skäl att
ytterligare avvakta utvecklingen till följd av socialstyrelsens allmänna råd.
Därtill borde regeringens överväganden med anledning av den redovisade
slutrapporten från den s.k. analysgruppen föreligga innan det fanns skäl för
riksdagen att överväga åtgärder i frågan (s. 17).

1988/89:SoUl

År 1977 avlämnade socialutredningen sitt slutbetänkande Socialtjänst och
socialförsäkringstillägg (SOU 1977:40). I betänkandet föreslogs att ett nytt
socialförsäkringsbidrag, socialförsäkringstillägg (s.k. SOFT), skulle införas.
Det nya bidraget, som skulle vara inkomstprövat, skulle komplettera olika
socialpolitiska ersättningar och andra inkomster när dessa gav ett otillräckligt
försörjningsstöd. Bidraget skulle betalas ut av de allmänna försäkringskassorna
och finansieras av staten.

Socialförsäkringsutskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat motioner
om införande av SOFT, senast i betänkandet SfU 1987/88:4. Utskottet
förklarade att det för närvarande inte var berett att förorda införandet av ett
statligt finansierat socialförsäkringstillägg och hänvisade bl.a. till att utvecklingen
under senare år med bruttonormer för socialbidrag och förenklad
ansökan i många kommuner har medfört att detta bidragssystem närmat sig
tanken bakom förslaget om SOFT.

Utskottets bedömning

Utskottet kan konstatera att antalet kommuner med låga socialbidragsnormer
minskar efter hand. Bidragsutvecklingen visar att socialstyrelsens
allmänna råd om socialbidrag och domstolspraxis verkar för en jämnare
normnivå i kommunerna. Utvecklingen mot mindre skillnader mellan
kommunerna är positiv. Fortfarande ligger dock alltför många normer på en
nivå under s.k. existensminimum. Det är därför angeläget att socialstyrelsen
även i fortsättningen fortlöpande följer upp bidragsnivåerna och därvid
särskilt uppmärksammar kommuner med låga normer, dvs. på eller under
existensminimum. Mot bakgrund av den stadiga utvecklingen mot jämnare
normnivåer finner utskottet för närvarande inte skäl för något riksdagens
initiativ på området. Utskottet avstyrker således motion So241 (vpk).

Villkor för socialbidrag

Motionen

I motion So265 av Lars Ahlmark och Jerry Martinger (båda m) yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring i socialtjänstlagen i
enlighet med vad som anförs i motionen (yrkande 1). Motionärerna anser att
det bör vara tillåtet att som villkor för socialbidrag kräva t.ex. att en
missbrukare undergår viss behandling för sitt missbruk, har varit på arbetet,
lämnat urinprov m.m. Det framhålls att frågeställningen i motionen inte
avser en gråzon med svåra avvägningar i det enskilda fallet beträffande
tillåtligheten. Frågan gäller själva principen om rätten att ställa krav och
medför ett val mellan två skilda synsätt. Motionärerna anser att det krävs en
klarläggande lagstiftning.

Gällande bestämmelser m.m.

1988/89:SoUl

Enligt 1 § andra stycket socialtjänstlagen skall socialtjänsten under hänsynstagande
till människors ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på
att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Enligt tredje

stycket i samma paragraf skall verksamheten bygga på respekt för människornas
självbestämmanderätt och integritet.

Enligt 6 § samma lag skall bistånd till den enskilde utformas så att det
stärker hans resurser att leva ett självständigt liv.

I 9 § stadgas att socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas
och genomföras tillsammans med honom.

I fråga om missbrukare understryks i 11 § vikten av socialnämndens
insatser för att förebygga och motverka missbruk.

Socialnämnden skall också enligt 7 § främja den enskildes rätt till arbete
och utbildning.

I propositionen om socialtjänsten (prop. 1979/80:1) framhöll föredragande
statsrådet att det skall göras en helhetsbedömning av den enskildes sociala
situation och att socialtjänsten skall sträva efter att finna samlade lösningar
för den enskildes eller gruppens totala situation (s. 207). Statsrådet uttalade
även följande (s. 195).

Det ekonomiska biståndet kan ofta behöva kombineras med andra sociala
tjänster. Dessa skall utgöra erbjudanden, varför det i princip bör vara möjligt
för den enskilde att efterfråga en viss socialtjänst, t.ex. ekonomisk hjälp, och
samtidigt avstå från erbjudande om andra insatser, som avser behandling.
Detta innebär emellertid inte att socialtjänsten är förhindrad att ställa vissa
villkor. Tvärtom förutsätter rätten till bistånd att det föreligger ett faktiskt
behov och att behovet inte kan tillgodoses på annat sätt.

Socialstyrelsen och andra remissinstanser har å andra sidan understrukit
att villkoren för bistånd inte får bli för restriktiva. Även jag vill betona detta.
En långt gående tolkning av de föreslagna bestämmelserna om rätt till
bistånd skulle kunna leda till att den som har kunnat försörja sig men inte
gjort det och därför saknar medel till försörjning under den närmaste tiden
inte i något fall skulle ha rätt till ekonomiskt bistånd. En sådan tolkning
skulle innebära en skärpning i förhållande till vad som tillämpas inom den
nuvarande socialhjälpen.

Under rubriken Frivillighet och självbestämmande anförde föredragande
statsråd bl.a. (s. 209-212).

Jag ansluter mig helt till den föreslagna huvudprincipen att klienten själv
bestämmer om han eller hon skall ta emot erbjudande om en viss socialtjänst
eller inte. Av detta följer att det slutligen måste vara klienten som också gör
valet då det finns flera alternativ. Att det bör vara så anser jag vara
självklart.

Som jag har sagt redan misstar man sig om man tror att detta är detsamma
som en kravlös, för att inte säga menlös socialtjänst. Vad innebär den
föreslagna ”portalparagrafens” bestämmelser att socialtjänsten skall ”inriktas
på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser”? Den
speglar den demokratiska grundsynen att människor har inneboende möjligheter
till personlig utveckling och växt. För att dessa möjligheter skall
kunna förverkligas inom socialtjänsten krävs en samverkan mellan de
människor och grupper som berörs och socialtjänstens företrädare. Den
enskilda socialarbetarens eller arbetslagets tillvägagångssätt måste här
anpassas till olika förhållanden.

Jag har försökt visa att socialtjänstens insatser bör anpassas till den
aktuella situationen. Målet måste då hela tiden vara att socialtjänsten så långt

1988/89: So U1

möjligt samverkar med klienten så att han eller hon frivilligt och aktivt
medverkar i och bestämmer om planering och behandling m.m. Jag anser att
den föreslagna socialtjänstlagen i viss mening ställer större krav på den
enskilde än vad de nuvarande vårdlagarna gör. Socialtjänstlagen innebär i
förhållande till nuvarande lagstiftning att ansvaret för valet av lämplig och
möjlig behandlingsinsats i ökad grad läggs på klienten.

Tar socialtjänsten avstånd från den enskildes krav på en särskild insats, bör
man noggrant klargöra för honom varför man säger nej. Här bör också
beaktas klientens möjligheter att anföra besvär om han anser att han inte fått
det bistånd som han har rätt till.

Sammanfattningsvis vill jag säga att den framtida socialtjänsten skall vara
både serviceinriktad och aktivt förebyggande och räkna med både samhällets
och medborgarens eget ansvar.

Utredningar m.m.

Socialberedningen behandlar socialbidragsutbetalningar till missbrukare i
betänkandet (SOU 1987:22) Missbrukarna, Socialtjänsten, Tvånget. Beredningen
(s. 199 f.) betonar vikten av ett aktivt motivationsarbete från
socialtjänstens sida.

Genom en ändring i 11 § socialtjänstlagen, som samtidigt med ny lag om
tvångsvård av vuxna (LVM) träder i kraft den 1 januari 1989, betonas
ytterligare socialnämndens ansvar för att missbrukare får erforderlig hjälp
och stöd (prop. 1987/88:147, SOU 25, rskr. 382). I propositionen om ny LVM
framhölls att socialtjänsten inte kan begränsa sina insatser till att trygga
missbrukarens försörjning utan måste tillförsäkra honom det stöd och den
behandling som behövs för att ge honom realistiska möjligheter att förbättra
sin livssituation (s. 20).

Regeringsrätten har i en dom (RÅ83 2:70) slagit fast att socialnämnden inte
haft rätt att vägra socialbidrag enbart av den anledningen att den hjälpsökande
inte tagit emot av socialtjänsten erbjudna rehabiliteringsinsatser eller inte
iakttagit för sådan insats meddelade ordningsföreskrifter. I ett avgörande
(RÅ 84 2:86) har en narkotikamissbrukare ansetts berättigad till ekonomiskt
bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen trots att han inte fullföljt behandlingsplan.

Av regeringsrättens domar (RÅ 84 2:92 och RÅ 85 2:5) som gäller
underlåtelse att söka arbete framgår att det i regel föreligger rätt till
socialbidrag endast om den enskilde genom arbete eller på annat sätt efter
förmåga försöker bidra till sin och familjens försörjning.

JO har i beslut den 10 september 1981 (JO:s ämbetsberättelse 1982/83 s. 179
f.) i visst fall uttalat att rätten till socialbidrag inte får göras villkorad av att
den hjälpsökande deltar i gruppsamtal.

JO har nyligen behandlat klagomål i ett ärende angående den s.k.
öppenverksamhet som bedrivs av socialnämnden i Hallstahammars kommun
. 1 denna öppenverksamhet ges möjlighet till sysselsättning för dem som
inte kan få arbete på öppna arbetsmarknaden eller beredskapsarbete och
därför är i behov av socialbidrag. Sysslan innefattar arbete och viss utbildning
och är anpassad till den enskilde. De som accepterar en sådan syssla erhåller
socialbidrag och ett stimulansbidrag på 25 kr. per dag. Godtas inte

1988/89: SoUl

1* Riksdagen 1988/89. 12 sami. Nr 1

erbjudandet om sysselsättning betalas endast ett reducerat socialbidrag ut
(37 kr. per dag för ensamstående).

JO anförde i beslut (den 24 mars 1987, dnr 2392-1986).

Det framstår för mig som rimligt att tänka sig att nämnden i den uppkomna
situationen ger möjlighet att på olika sätt söka intressera de arbetslösa att
följa det program som nämnden i samråd med den enskilde och inom ramen
för Hallstahammarmodellen kan utforma för den arbetslöse. Jag vill därvid
inte utesluta att nämnden i beaktande av det ovan anförda är berättigad att
med ekonomiska medel försöka stimulera de arbetslösa att aktivt ta del i
programmet. Detta får dock givetvis inte leda till att socialnämnden inte tar
sådant ansvar för alla enskilda att deras grundläggande behov blir tillgodosedda.
Jag vill särskilt framhålla att min bedömning inte innefattar frågan om
det bistånd som i Hallstahammar utgår till den som inte deltar i det särskilda
programmet för arbetslösa kan anses skäligt.

Frågan om villkor för socialbidrag skall behandlas av socialstyrelsen inom
ramen för verkets utvärdering av socialtjänstlagen. I regeringens uppdrag i
januari 1988 sägs att socialstyrelsen bör - med beaktande av lagstiftningens
grundläggande syften - redovisa möjligheterna att ersätta eller kombinera
socialbidrag med mera aktiva insatser. Särskilt bör övervägas hur sådana
insatser kan infogas i en mera långsiktig behandlingsplan. I arbetet bör ingå
en kartläggning och analys av pågående verksamhet i kommunerna. Socialstyrelsen
bör beakta pågående utveckling av samarbetet mellan socialtjänst
och arbetsförmedling m.fl.

Tidigare riksdagsbehandling

Våren 1987 behandlade utskottet ett motionsyrkande med samma lydelse
som det aktuella yrkandet. Utskottet anförde följande (SoU 1987/88:21 s.
19).

Utskottet vill understryka vikten av att socialtjänsten inte genom ett passivt
utbetalande av socialbidrag bidrar till att missbruk underlättas eller befästs.
Aktiva insatser krävs i form av uppsökande verksamhet, kontakt med
anhöriga, förnyade kontakter med dem som avvisat erbjudanden om
behandling samt ett målmedvetet motivationsarbete. En sådan verksamhet
är, enligt utskottets mening, möjlig inom ramen för socialtjänstlagen.

Det är också av största vikt att människor som under en längre tid blir
beroende av socialbidrag inte hamnar utanför gemenskapen utan får en
meningsfull sysselsättning i kontakt med andra. Den s.k. öppenverksamheten
i Hallstahammar innebär att de som inte kan få arbete på den öppna
arbetsmarknaden eller i beredskapsarbete ges möjlighet till en individuellt
anpassad sysselsättning som innefattar både arbete och utbildning. En sådan
aktiv socialtjänst är från dessa synpunkter förtjänstfull. För människor med
missbruksproblem är det särskilt värdefullt att få komma in i ett regelbundet
liv med sysselsättning och arbetsgemenskap. En verksamhet där man begär
motprestationer av klienten får dock självfallet inte rymma villkor som inte
är förenliga med respekten för klientens självbestämmande och integritet så
som den angivits i socialtjänstlagen.

Utskottet vill slutligen erinra om att rätten till ekonomiskt bistånd inte är
generell utan beroende av en individuell prövning, där hänsyn skall tas till
klientens hela situation. Vad som i ett enskilt fall är försök att få en klient att
acceptera behövlig vård resp. inte godtagbara påtryckningar kan ibland vara

1988/89: SoU 1

svårt att avgöra. Prövningen härav ankommer ytterst på de allmänna
förvaltningsdomstolarna.

Utskottets bedömning

Utskottet vill åter understryka att ett passivt utbetalande av socialbidrag till
missbrukare med behov av stöd, arbete eller behandling inte är förenligt med
de krav socialtjänstlagen ställer på socialtjänsten. Det är nödvändigt att
samtidigt vidta åtgärder för att förändra klientens situation så att socialbidraget
medverkar till att stärka hans möjligheter till ett självständigt liv. Genom
den nyligen beslutade ändringen i 11 § socialtjänstlagen markeras ytterligare
socialnämndens skyldighet att aktivt motverka missbruk.

Eftersom socialtjänstlagen förutsätter frivillighet finns det självfallet en
gräns för vilka åtgärder som - bortsett från de fall som är särskilt reglerade i
LVM - kan vidtas för att få en ovillig missbrukare att genomgå en behandling
eller liknande. Detta belyses av rättspraxis. Mycket tyder på att det behövs
en genomgång och analys av de arbetsmetoder som här tillämpas i
kommunerna. Utskottet noterar i denna del att socialstyrelsen givits i
uppdrag att göra en sådan genomgång. Resultatet av socialstyrelsens arbete
bör enligt utskottets mening avvaktas. Motion So265 (m) yrkande 1 avstyrks
därför.

Socialtjänstlagens efterlevnad
Motionen

I motion So265 av Lars Ahlmark och Jerry Martinger (båda m) yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag till lagändringar med syfte att
förbättra efterlevnaden av socialtjänstlagen (yrkande 2). Motionärerna anför
att socialstyrelsen i praktiken synes stå handfallen när socialtjänstlagen inte
följs.

Gällande bestämmelser m.m.

Socialutskottet lämnade i betänkandet SoU 1985/86:2 en utförlig redogörelse
för sanktioner vid bristande efterlevnad av bl.a. socialtjänstlagen. I fråga om
gällande bestämmelser hänvisas till denna redovisning.

Frågan om tjänsteansvar har, på grundval av tjänsteansvarskommitténs
slutbetänkande Ds Ju 1983:7 Tjänsteansvar i offentlig verksamhet, behandlats
i proposition 1984/85:117. Propositionen behandlades av riksdagen våren
1986. Justitieutskottet begärde i betänkandet en ny översyn av tjänsteansvaret
och anförde bl.a. att utgångspunkten för denna översyn skall vara att en
reell utvidgning av straffansvaret kommer till stånd. Riksdagen följde
utskottet (JuU 1985/86:34, rskr. 296).

Nyligen har justitiedepartementet redovisat en departementspromemoria
benämnd Myndighetsmissbruk (Ds 1988:32), vari föreslås en utvidgning av
det straffrättsliga ansvaret. Promemorian är för närvarande föremål för
remissbehandling.

Våren 1986 beslöt regeringen att tillkalla en utredare (kommunalansvarsutredningen,
C 1986:02) med uppdrag att förutsättningslöst överväga

1988/89: SoU 1

behovet av åtgärder med syfte att motverka att kommuner och landstingskommuner
överskrider gränserna för den kommunala kompetensen och
sätter sig över domstolarnas avgöranden. Utredningen beräknas avge sitt
slutbetänkande i början av nästa år.

Ett motionsyrkande motsvarande det aktuella behandlades av utskottet
våren 1987 i betänkandet SoU 1986/87:21. Utskottet ansåg det inte erforderligt
med någon åtgärd från riksdagens sida, då frågan om ett vidgat ansvar
övervägdes inom regeringskansliet.

Utskottets bedömning

En departementspromemoria om myndighetsmissbruk har nyligen redovisats.
Utskottet anser inte att det finns anledning att överväga något
riksdagens initiativ innan remissbehandling och beredning inom regeringskansliet
är avslutad. Även kommunalansvarsutredningens redovisning bör
avvaktas. Utskottet avstyrker därför motion So265 (m) yrkande 2.

Annat bistånd än socialbidrag
Motionen

I motion So244 av Margareta Persson och Margareta Palmqvist (båda s)
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ett tillägg till 6 § i socialtjänstlagen att ekonomisk prövning inte
skall göras vid behov av bistånd som baseras på andra orsaker än behov av
ekonomisk hjälp. Motionärerna hänvisar till motsvarande förslag av socialberedningen.

Gällande bestämmelser m.m.

16 § socialtjänstlagen regleras den enskildes rätt till insatser inom socialtjänsten.
Den enskilde har rätt till bistånd för sin försörjning och sin livsföring i
övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt.

I specialmotiveringen till paragrafen i socialtjänstpropositionen (prop.
1979/80:1) sägs bl.a. följande.

Rätten till bistånd är inte knuten till några särskilt angivna insatser. När det
föreligger sådana förhållanden som anges i lagrummet, skall den enskilde
beredas ekonomisk eller annan hjälp som är anpassad efter hans behov.
Förhållandena i varje särskilt fall får därvid bestämma insatsernas art och
utformning. Under rätten till bistånd kan således, förutom ekonomisk hjälp,
falla t.ex. färdtjänst, social hemhjälp och plats i förskola lika väl som
institutionell eller annan vård eller behandling.

Rätten till bistånd inträder om den enskilde behöver hjälp för sin
försörjning och sin livsföring i övrigt. Den som på grund av otillräckliga
arbetsinkomster behöver ekonomisk hjälp kan vara berättigad till detta. Som
ytterligare förutsättning för rätten till bistånd gäller emellertid att den
enskilde själv saknar förmåga att tillgodose det föreliggande behovet. Den
som är arbetsför och som kan beredas lämpligt arbete är endast tillfälligt och
till dess att han själv kan klara sin försörjning berättigad till bistånd enligt
denna paragraf. När rätten till bistånd skall bedömas, skall det alltså vägas in
i vilken omfattning den enskilde själv genom egna åtgärder kan tillgodose det

1988/89: SoU 1

föreliggande behovet. Gäller det ekonomisk hjälp måste hänsyn tas till såväl
sådana omständigheter som har sagts nyss som den enskildes egna tillgångar.
Vägledning kan hämtas från den tillämpning ShjL har i dag.

Som framhölls nyss omfattar rätten till bistånd inte bara ekonomisk hjälp.
Är den enskildes förhållanden sådana att han för sin dagliga livsföring är
beroende av stöd- och hjälpinsatser i hemmet, men saknar han möjlighet att
på egen hand skaffa sådan hjälp, kan han vara berättigad till bistånd även om
han har egna tillgångar. Rätten kan då t.ex. omfatta social hemhjälp med
skyldighet för den enskilde att delta i kostnaderna för denna genom
avgifter.

Nar det blir fråga om andra insatser än ekonomiska får det göras en
helhetsbedömning av den enskildes förhållanden och en bedömning av vilka
insatser som kan anses behövliga och skäliga för att ge honom möjlighet att
på egen hand klara sin livsföring.

I 10 § socialtjänstlagen anges bl.a. att socialnämnden bör genom hjälp i
hemmet, färdtjänst eller annan service underlätta för den enskilde att bo
hemma.

Enligt 35 § socialtjänstlagen får kommunen ta ut skäliga avgifter för plats i
förskola, eller i fritidshem, färdtjänst, social hemhjälp, boende i servicehus
eller annan liknande social tjänst. Det möter inte hinder att ta ut avgift även
om tjänsten lämnats såsom bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen.

Regeringsrätten har bl.a. i två avgöranden (RÅ83 2:82 I och II) prövat
frågor om rätt till bistånd i form av taxitransporter för äldre som nekats
färdtjänst. Regeringsrätten konstaterade att frågan om det enligt kommunens
regler förelåg rätt till färdtjänst inte kunde prövas i sammanhanget.
Däremot prövades rätten till bistånd för transporterna. Domstolen ansåg
därvid att hänsyn skulle tas till den enskildes möjlighet att själv bekosta
resorna.

Socialberedningen har, mot bakgrund av rättsfallen, i betänkandet Aktuella
socialtjänstfrågor (SOU 1986:19 s. 139 f.) förordat en annan tillämpning av
biståndsbestämmelserna. När det gäller annat än ekonomiskt bistånd bör,
enligt beredningen, prövningen av om behovet kan tillgodoses på annat sätt
göras endast i förhållande till den enskildes möjligheter att på det praktiska
planet själv eller t.ex. genom en generell kommunal service kunna tillgodose
sina behov. Någon ekonomisk prövning bör inte göras.

Socialberedningen har föreslagit ett tillägg till 6 § socialtjänstlagen för att
markera att bistånd kan utges antingen som ekonomisk hjälp eller som annat
bistånd. Beredningens betänkande har remissbehandlats och bereds inom
regeringskansliet.

Utskottets bedömning

Utskottet vill framhålla att en av socialtjänstens centrala uppgifter är att
verka för att handikappade och andra med behov av särskild hjälp eller
service får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra.
Detta kommer också till uttryck i socialtjänstlagen. I ett ärende om rätt till
bistånd i form av sociala serviceinsatser skall det emellertid, liksom i andra
ärenden om bistånd, göras en helhetsbedömning av den enskildes förhållanden.
Regeringsrätten har i vissa sådana fall funnit att man vid denna

1988/89:SoUl

bedömning bör ta hänsyn till den enskildes förmåga att själv bekosta en
önskad tjänst.

Det är angeläget att dessa frågor klarläggs. Frågan har nyligen behandlats
av socialberedningen i betänkandet Aktuella socialtjänstfrågor. Utskottet
förutsätter att regeringen i samband med beredningen av betänkandet söker
undanröja de oklarheter som ännu finns. Motion So244 (s) avstyrks således.

Bistånd till psykoterapeutisk behandling
Motionen

I motion So222 av Marianne Carlström och Birthe Sörestedt (bådas) yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om behovet av att klargöra ansvaret för den psykoterapeutiska behandlingen
i kommunerna. Enligt motionärerna bör ansvaret för att erforderlig psykoterapeutisk
och liknande behandling lämnas endast åvila sjukvårdshuvudmannen
och inte kommunen. För att markera detta ansvar och mot bakgrund av
hittillsvarande rättspraxis kan det, enligt motionärerna, finnas skäl att
komplettera socialtjänstlagen i denna del eller på annat sätt klargöra för
berörda instanser sjukvårdshuvudmannens fulla ansvar.

Gällande bestämmelser m.m.

Enligt 3 § socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret för att de
som vistas där får det stöd och den hjälp som de behöver. Ansvaret innebär
ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.

Rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen föreligger om inte behovet kan
tillgodoses på annat sätt (6 §).

Gränsdragningen mellan socialtjänsten och sjukvården behandlas i socialtjänstpropositionens
1979/80:1 allmänna motivering (s. 145 f.). Det föredragande
statsrådet avvisade en lösning med detaljerade regler för ansvarsfördelningen
som osmidig med hänsyn till svårigheterna att förutse alla
gränsområden. I specialmotiveringen till 3 § anges bl.a. att det, vid osäkerhet
om vilken huvudman som har att ombesörja vården, av lagrummet följer ett
ansvar för kommunen i avvaktan på att ansvarsfrågan löses (s. 524).

I proposition 1981182:97 om hälso- och sjukvårdslag, m.m. anslöt sig det
föredragande statsrådet till den bedömning av gränsdragningsfrågorna
mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten som gjordes av föredraganden
i socialtjänstpropositionen. Vidare anfördes bl.a. följande (s. 44).

Hälso- och sjukvårdens vårdansvar bör i princip begränsas till att omfatta
sådana vårdbehov som bedöms kräva insatser av medicinskt utbildad
personal eller av sådan personal i samarbete med personal med administrativ,
teknisk, farmaceutisk, psykologisk eller social kompetens. Med medicinskt
utbildad personal avser jag även personal, vars utbildning inriktas på
patientomvårdnad och rehabilitering.

Svårigheterna att i praktiken strikt tillämpa dessa avgränsningsprinciper
kan vara betydande. Så kan t.ex. behovet av medicinsk kompetens vara
begränsat i tiden om än återkommande vid flera tillfällen. Kravet på
kontinuitet i behandlingen kan i dessa fall göra det nödvändigt att fortsätta

1988/89:SoUl

vården inom hälso- och sjukvården. Å andra sidan kan kravet på kontinuitet
göra det motiverat att fortsätta en behandling inom den sociala sektorn.

Principerna för gränsdragningen kan följaktligen inte ge en exakt vägledning
om vilken vårdgivare som i varje enskilt fall har skyldighet att svara för
att vårdbehovet tillgodoses. Detta förhållande får dock inte leda till att en
människa i en viss situation inte får den vård och hjälp hon behöver. Det är
därför synnerligen angeläget att en samverkan mellan de olika vårdområdena
kommer till stånd.

Regeringsrätten har i avgörandet RÅ 84 2:63 i visst fall ansett att rätt förelåg
till bistånd för psykoterapeutisk behandling. Domstolen hänvisade bl.a. till
att det av 3 § socialtjänstlagen följer att oklarhet beträffande ansvarsfördelningen
eller lämplig vårdform inte får leda till att den enskilde går miste om
erforderlig behandling.

Kommunens yttersta ansvar för behandlingen markeras även i socialstyrelsens
allmänna råd (1985:1) Socialbidrag (s. 95 f.).

I sammanhanget kan anmärkas att Alternativmedicinkommittén
(S 1984:04) enligt sina direktiv (dir. 1984:46) bl.a. skall analysera i vilken
utsträckning ersättning skall kunna erbjudas patienter som får behandling
med alternativa metoder inom ramen för nuvarande ersättningssystem.
Utredningen beräknas vara slutförd sommaren 1989.

Det kan också erinras om att Rehabiliteringsberedningen (S 1985:02),
som beräknas avsluta sitt arbete i november i år, bl.a. skall pröva om det finns
behov av och förutsättningar för att lämna ersättning från sjukförsäkringen i
förebyggande syfte.

Antalet legitimerade psykoterapeuter uppgår i dag till ca 1 100. Merparten
av dessa terapeuter är psykologer och således inte anslutna till den allmänna
sjukförsäkringen [läkarvårdstaxan (1974:699)].

Tidigare riksdagsbehandling

Frågan om deltids- och fritidspraktiserande psykoanalytikers och psykoterapeuters
rätt att tillhöra den allmänna försäkringen efter utgången av år 1984
behandlades av riksdagen i samband med regeringens förslag till 1983/84 års
riksmöte om nya regler för anslutning av privata vårdgivare till ersättningssystemet.
Socialförsäkringsutskottet underströk därvid i betänkandet SfU
1983/84:31 angelägenheten av att tillgången på psykoanalytisk behandling
och utbildning inte minskade. Utskottet anslöt sig också till vad som
framhållits i socialutskottets yttrande SoU 1983/84:4 y, nämligen att frågan
måste beaktas i sjukvårdshuvudmännens fortsatta planering. Ersättningsfrågan
borde emellertid vara en angelägenhet mellan fritidspraktikerna och
resp. sjukvårdshuvudman.

Socialförsäkringsutskottet behandlade frågan även i sitt av riksdagen
godkända betänkande SfU 1986/87:1. Utskottet hade då inhämtat yttranden
över en motion om olika konsekvenser av det s.k. Dagmarsystemet för
psykoanalytiker och psykoterapeuter och ansåg att frågan om ekonomiskt
stöd till psykoanalytisk utbildning borde bli föremål för särskild utredning.
Utredningen borde ta upp olika frågeställningar, såsom frågan om ekonomiskt
stöd till de institut som svarade för utbildningen av psykoanalytiker,
bedömningar om den psykoanalytiska verksamhetens framtida dimensione -

1988/89:SoUl

ring samt klarläggande av hur regionala skillnader i vårdutbudet motsvarade
skillnader i vårdefterfrågan.

I socialförsäkringsutskottets nyligen redovisade betänkande SfU 1987/
88:22 behandlade utskottet ånyo frågan och anförde därvid bl.a. att det inte
fanns skäl att ändra reglerna om anslutning till sjukförsäkringens ersättningssystem.

Socialministern besvarade den 15 januari 1988 en interpellation om ökade
resurser för psykoanalytisk och psykoterapeutisk behandling. Hon hänvisade
bl.a. till att sjukvårdshuvudmännen under de senaste åren i ökad
utsträckning anställt eller tecknat vårdavtal med psykoterapeuter.

Utskottets bedömning

Efterfrågan på psykoterapi är stor. För många enskilda kan en utebliven
behandling medföra ett stort personligt lidande. Det vilar därför självfallet
ett ansvar på samhället att tillgodose vårdbehovet. Sjukvårdshuvudmännen
måste därvid ta sitt ansvar för att bygga upp en verksamhet för psykoterapi
och psykoanalys.

Utskottet konstaterar att frågan om ersättning för psykoterapeutisk
behandling varit uppe i riksdagen vid ett flertal tillfällen och att några
ändringar i nuvarande regler för anslutning till sjukförsäkringens ersättningssystem
för närvarande inte är aktuella. Utskottet vill därför betona vikten av
att det skapas villkor så att en sådan vård kan ges. Allt fler terapeuter binds
till sjukvårdshuvudmännen genom vårdavtal eller anställningar. Det är enligt
utskottets mening viktigt att denna utveckling fortsätter.

Bestämmelserna i socialtjänstlagen om rätt till bistånd resp. kommunens
yttersta ansvar för stöd och hjälp till dem som vistas i kommunen är generellt
avfattade mot bakgrund av de mycket varierande förhållandena i biståndsärenden.
Utskottet kan inte förorda en inskränkning i dessa socialtjänstlagens
regler för att lösa det problem som tas upp i motionen. Motion So222 (s)
avstyrks således.

Hem för särskild tillsyn (§ 12-hem)

Motionen

I motion So208 av Cart Bildt m.fl. (m) yrkas att riksdagen hos regeringen
begär förslag till lagstiftning om bättre fungerande § 12-hem på sätt som
anges i motionen. Motionärerna hänvisar till brister som påvisas i JOundersökning
av hemmen och anför att bristerna måste åtgärdas. Motionärerna
framhåller att det måste skapas § 12-hem som på ett betryggande sätt
kan ta hand om unga lagöverträdare och återföra dem till ett normalt liv. För
att detta skall kunna uppnås bör det övervägas om § 12-hemmen ånyo skall
läggas under statligt huvudmannaskap. Allt talar för att det finns behov av att
i ökad utsträckning använda låsbara enheter och i vissa allvarliga fall även
öppna möjlighet till förlängd vistelse på sådana enheter för den unge
lagöverträdaren. Även eftervården av de unga måste förbättras. Enligt

1988/89:SoUl

motionärerna bör regeringen snarast återkomma till riksdagen med förslag
om förändringar med denna inriktning.

Gällande bestämmelser m.m.

Många av de unga som omhändertas för vård med stöd av lagen (1980:621)
med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) behöver särskilt
kvalificerad vård och behandling. 112 § LVU anges att för vård av unga, som
på någon grund som anges i 1 § andra stycket andra punkten eller tredje
stycket LVU (missbruk, brottslig verksamhet eller jämförbart beteende)
behöver stå under särskilt noggrann tillsyn, skall finnas hem som är
anpassade för sådan tillsyn. Enligt 13 § LVU får den intagne underkastas
vissa begränsningar i rörelsefriheten. 126 § socialtjänstförordningen stadgas
att den unge under vissa förutsättningar får tas in på en enhet som är låsbar
eller på annat sätt inrättad för särskilt noggrann tillsyn. Vård på sådan låsbar
enhet får pågå högst två månader i följd. Enligt en undantagsregel får
vistelsen pågå längre tid om vården övergår i öppnare former.

Socialstyrelsen beslutar, enligt regeringens bemyndigande, om vilka hem
som skall anses som hem för sådan särskild tillsyn. Hemmen för särskild
tillsyn har ersatt de förutvarande ungdomsvårdsskolorna. Den 1 januari 1983
övergick huvudmannaskapet för dessa institutioner från staten till landstingskommuner
och kommuner.

I socialtjänstpropositionen 1979/80:1 markerades bl.a. behovet av kvalificerad
personal och speciella lokalmässiga resurser vid hemmen. Det
framhölls att institutionsvården bör ingå som ett led i ett längre vårdprogram
(s. 342 f.).

Även socialutskottet (SoU 1979/80:44 s. 79 f.) framhöll vikten av att
institutionsvården ses som en del av ett större behandlingsprogram. Utskottet
erinrade om vad det vid flera tidigare tillfällen anfört i fråga om
nödvändiga resurser för vård vid ungdomsvårdsskolor. Utskottet hade bl.a.
framhållit att utvecklingen måste följas med uppmärksamhet så att inte
vården försämras allvarligt i kvalitativt avseende.

JO:s undersökning

JO har i beslut den 31 mars 1987 redovisat en undersökning om hemmen för
särskild tillsyn (JO:s ämbetsberättelse 1987/88 s. 144 f.). Beslutet har
överlämnats till justitiedepartementet och socialdepartementet. I beslutet
anfördes sammanfattningsvis bl.a. följande.

Utgångspunkten för mina överväganden har varit den i förarbetena till
socialtjänstlagen klart uttalade målsättningen att hemmen för särskild tillsyn
skall finnas kvar som en särskilt kvalificerad resurs inom socialtjänsten för de
mest utsatta gruppernas behov.

De regler om resursansvar och planeringsansvar som socialtjänstlagen
innehåller har emellertid visat sig på sikt kunna äventyra en sådan målsättning.
Det finns påtagliga risker för att de i lagstiftningen anvisade områdena
för en resursplanering är för små. Det framstår inte längre som lika
försvarbart att med landstingsområdet som bas hålla den kostnadskrävande
resurs som hemmen utgör för att tillgodose behoven hos de relativt sett få
ungdomar som det är fråga om här. Kraven på ett effektivt resursutnyttjande

1988/89: So U1

driver fram en breddning av verksamheten så att resurserna kan tas i anspråk
för allt fler. Hemmens särskilda kompetens att möta de mest utsattas behov
kan gå förlorad. Den minskade kostnadstäckning som huvudmannen numera
får och det ökade kostnadsansvar som har lagts på kommunerna medverkar
till denna förändring.

Samtidigt som verksamheten vid hemmen för särskild tillsyn står inför
förändringar, som på sikt kan leda till en knapphet på resurser, läggs den
målsättningen fast att socialtjänsten skall ta ett ökande ansvar för de unga
lagöverträdarna. En förutsättning för sådana av statsmakterna uttalade
förväntningar sägs vara att socialtjänsten bibehålls vid sitt ansvar för att
genom särskilt anpassade, väl kvalificerade insatser kunna möta behoven hos
dessa unga. Det råder obalans mellan å ena sidan den målsättning som har
uttalats i fråga om de unga lagöverträdarna och å andra sidan de förändringar
som nu sker inom socialtjänsten.

Utvecklingen aktualiserar behovet av en breddning av basen för den
verksamhet som hemmen för särskild tillsyn skall bedriva. Det kan ifrågasättas
om inte landet bör indelas i större regioner för att på så sätt nå ett
tillräckligt underlag för att dessa särskilt kvalificerade insatser skall kunna
bibehållas som en resurs inom socialtjänsten. Behovet av ett centralt
intagningsförfarande bör uppmärksammas. Samtidigt bör förnyade överväganden
göras beträffande samhällets ekonomiska ansvar för denna begränsade
grupp.

Utvecklingen befinner sig enligt min mening nu i ett skede där det framstår
som i hög grad angeläget att regeringen i samråd med huvudmännen för
hemmen, personalen vid dessa hem och med förtroendemän och tjänstemän
hos socialnämnderna till överläggning tar upp de frågor som har berörts här.
Särskild uppmärksamhet bör ägnas den grupp unga som befinner sig i
gränsskiktet mellan socialtjänsten och psykiatrin.

Min undersökning har således kommit att gälla den väsentliga frågan om
samhällets vilja och beredskap att möta behoven hos de unga, som behöver
särskilt kvalificerade insatser från samhällets sida. Det kan enligt min mening
inte accepteras att regelsystemet på sätt nu sker leder utvecklingen bort från
den grupp unga som systemet är satt att skydda.

Som ett led i vården på hemmet får den unge tas in på en låsbar enhet. En
sådan enhet är genom sin personaltäthet och den lokalmässiga utformningen
särskilt inrättad så att den unge skall kunna stå under särskilt noggrann
tillsyn. Vård på sådan låsbar enhet får pågå högst två månader.

Av behandlingsskäl får vid flera hem den unge stanna kvar på en sådan
låsbar enhet under hela vårdtiden. Man låter därvid inom den angivna
tidsfristen med stöd av en undantagsregel vården övergå i öppnare former.

Det finns skäl som talar både för och emot en sådan ordning. Jag redovisar
mina överväganden i den delen och finner slutligen att detta är en fråga som
bör tas upp vid de överläggningar som enligt vad förut har sagts bör äga rum.

En central fråga gäller på vilket sätt den kunskap som personalen vid
hemmet får om den unge bäst skall kunna tas tillvara sedan behandlingen vid
hemmet avslutats. Enligt de regler som gällde tidigare hade hemmet ett
ansvar för den unge såväl under den tid som den unge vistades i som utom
skolan. Några regler som på så sätt skapar garantier för en effektiv eftervård
finns inte längre. Detta har lett till att hemmet i många fall efter utskrivning
helt förlorar kontakten med den unge. De stora värden som ligger i den
kunskap som har nåtts om den unge och i de relationer som har uppkommit
går helt förlorade. Vid många hem söker man i dag finna lösningar som
möjliggör en fortsatt kontakt med den unge. Bl.a. förekommer s.k.
eftervårdskontrakt. En förutsättning för sådana kontrakt är att socialnämn -

1988/89:SoUl

den är villig att medverka. Många kommuner avhåller sig av kostnadsskäl
från att i en sådan ordning finna en form för eftervården.

Det framstår som i hög grad angeläget att de kunskaper och erfarenheter
som personalen vid hemmen får bättre tas till vara än vad nu är fallet. Jag har
därför ansett det särskilt angeläget att den frågan tas upp vid de överläggningar
som bör komma till stånd.

Hemmen för särskild tillsyn skall tillgodose kvalificerade behandlingsbehov
hos svårt störda ungdomar. De erfarenheter personalen når kan bättre
tas tillvara i en nära samverkan mellan hemmen.

Den undersökning som gjorts ger anledning till antagande att hemmen i
dag står isolerade från varandra. Från många håll framhålls att erfarenhetsutbyte,
utbildning och vägledning starkt begränsats med den risk för standardsänkning
och ojämn vårdkvalitet detta kan leda till. Särskilt framhålls att
personalutbildningen eftersätts.

Det är nödvändigt att socialstyrelsen inom ramen för sin tillsynsfunktion
medverkar till en bättre kontakt mellan hemmen och att styrelsen verkar för
att personalen ges den utbildning och fortbildning som är nödvändig för att
hemmen skall kunna tillgodose behoven hos de mest utsatta ungdomarna.

Statsbidragsreglerna

Efter en överenskommelse mellan statens förhandlingsnämnd och de båda
kommunförbunden godkände riksdagen år 1985 en ny konstruktion av
statsbidragen till missbrukarvården som bl.a. omfattade bidragen till de s.k.

§ 12-hemmen (prop. 1984/85:151, SoU 1984/85:26).

Statsbidragen till driften av hem för vård eller boende resp. till alkoholpolikliniker
och vårdcentraler för narkotikamissbrukare slogs fr.o.m. år 1986
ihop till ett gemensamt statsbidrag. Ett viktigt syfte med sammanslagningen
var att luckra upp gränsen mellan institutionsvård och öppen vård. Större
delen av statsbidraget går till kommunerna, som har huvudansvaret för den
vård som bidragen avser. Statsbidraget utgår i form av kommunbidrag,
platsbidrag och omstruktureringsbidrag. Bidragssystemet gäller t.o.m. utgången
av år 1989.

Regeringen har den 28 april 1988 gett riksrevisionsverket i uppdrag att
analysera effekterna av det nuvarande statsbidragssystemet till missbrukarvården
m.m. Statsbidragssystemet är också föremål för granskning hos
riksdagens revisorer.

Socialutskottet behandlade i sitt den 14 april justerade betänkande SoU
1987/88:17 om anslag till socialt behandlingsarbete m.m. med anledning av
en motion (s) bl.a. en fråga om statsbidragens användning för missbrukarvård,
särskilt beträffande vård av unga.

Utskottet anförde sammanfattningsvis (s. 21).

Enligt utskottets mening talar mycket för att det nuvarande statsbidragssystemet
har negativa effekter framför allt för vården av de mest utsatta
ungdomarna. Detta är i så fall utomordentligt bekymmersamt. Utskottet
anser att denna fråga måste följas med stor uppmärksamhet. Då en översyn
av statsbidragssystemet pågår och nuvarande avtal löper ut 1989 finns
emellertid inte nu skäl för något initiativ från riksdagens sida.

1988/89:SoUl

Utredningar m.m.

1988/89: SoU 1

Socialberedningen (S 1980:07) fick år 1982 genom tilläggsdirektiv i uppdrag
att belysa frågan om avgränsning och samverkan mellan socialtjänsten och
kriminalvården när det gäller unga lagöverträdare. I betänkandet (Ds S
1984:15) Socialtjänstens insatser för ungdomar tog beredningen upp vissa
frågor i samband med missbruk och kriminalitet. I regeringens proposition
1984/85:171 om särskilda insatser inom socialtjänsten för ungdomar i
samband med missbruk och kriminalitet m.m. lades fram förslag i syfte att
förtydliga socialtjänstens ansvar för ungdomar. Förslagen avsåg bl.a. att
motverka tendenser att i ökande utsträckning döma ungdomar till påföljd
inom kriminalvården. Riksdagens beslut med anledning av denna proposition
(SoU 1984/85:31, rskr. 356) innebar bl.a. ändringar i LVU så att
socialnämnderna kan besluta om att den unge skall hålla regelbunden
kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson eller delta i behandling i öppna
former inom socialtjänsten. Vidare höjdes åldersgränsen vid vilken LVUvård
senast skall upphöra till 21 år. Motsvarande ändringar skedde i LUL och
BrB.

I betänkandet (SOU 1986:20-21) Barns behov och föräldrars rätt har
socialberedningen behandlat frågan om tvångsomhändertagande av unga.
Beredningen har föreslagit att LVU skall ersättas med en helt ny lag. En
särskild utredare (f.d. justitieombudsmannen Tor Sverne) fick i augusti 1986
i uppdrag att göra en viss översyn av LVU mot bakgrund av bl.a.
socialberedningens förslag. Utredaren har redovisat sitt uppdrag i betänkandet
(Ds S 1987:3) Översyn av LVU. Betänkandet innehåller inte några
förslag om ny reglering i LVU av vården vid hemmen för särskild tillsyn.
Betänkandena har remissbehandlats och bereds för närvarande inom
socialdepartementet.

Regeringen har den 14 januari 1988 beslutat att socialberedningens arbete
skall upphöra samt uppdragit åt socialstyrelsen att genomföra en utvärdering
av socialtjänstlagen m.m. Styrelsen skall bl.a. utvärdera socialtjänstlagstiftningens
praktiska tillämpning beträffande barn och ungdomar, främst utsatta
grupper. Förslag bör bl.a. lämnas om hur en förbättrad samverkan mellan
olika samhällsorgan skall kunna komma till stånd. Uppdraget skall slutredovisas
senast den 1 januari 1990.

Nyligen har beslutats om ändringar i reglerna för åtalsunderlåtelse m.m.
(prop. 1987/88:135, JuU 36, rskr 403). I propositionen härom uttalar
departementschefen sin avsikt att senare återkomma till spörsmålet om
ytterligare förändringar i påföljdssystemet för unga lagöverträdare bör
vidtas. En fråga som då blir aktuell är om det är lämpligt att införa någon
form av samhällstjänst. Inom justitiedepartementet pågår ett arbete med att
ta fram underlag för regeringens ställningstagande i denna del. Arbetet
bedrivs med inriktningen att ett sådant ställningstagande skall kunna ske
under innevarande år.

Utskottets bedömning

1988/89: SoU 1

De unga lagöverträdare som vårdas vid s.k. § 12-hem kräver intensiva
behandlingsinsatser av kvalificerad personal. Ungdomarna uppvisar ofta en
komplicerad problembild med avancerad brottslighet, missbruk, relationsstörningar
och andra psykiska problem. Enighet har rått om att hemmen inte
kan undvaras för ett mindre antal svårbehandlade ungdomar. Samstämmigheten
har även gällt vikten av att vården utvecklas för att bättre möta
ungdomarnas särskilda vårdbehov.

De uppgifter som redovisats om resursbrist vid hemmen och otillräcklig
eftervård är alarmerande och ger anledning till överväganden på skilda fält
som rör hemmen. De överväganden som krävs gäller utformning av
statsbidrag, hemmens upptagningsområden, kontinuitet i vården och eftervård,
personalutbildning m.fl. frågor. Det bör exempelvis övervägas om inte
större upptagningsområden än landstingsområdet kan skapas genom samverkansavtal
omfattande två eller flera län.

I sammanhanget kan erinras om utskottets tidigare konstaterande att
mycket talar för att det nuvarande statsbidragssystemet har negativa effekter
framför allt för vården av de mest utsatta ungdomarna.

Statsbidraget på området är emellertid föremål för översyn. Flertalet
frågor ryms inom ramen för socialstyrelsens pågående utvärdering av
socialtjänstlagen.

Huvudmannaskapet för hemmen för särskild tillsyn övergick från staten
till landstingskommuner och kommuner så relativt sent som 1983. Utskottet,
som också vill erinra om att förslag om översyn av LVU för närvarande
bereds inom regeringskansliet, anser inte att riksdagen har anledning att nu
ompröva huvudmannaskapet.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion So208 (m).

Tvångsomhändertagande av barn

Motionen

I motion So236 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) begärs ett tillkännagivande av
vad i motionen anförts om tvångsomhändertagande av barn (yrkande 5).
Motionärerna framhåller att socialtjänsten måste garanteras tillräckliga
resurser, fortbildning och kontinuerlig utveckling av arbetsmetoderna inför
insatser före och efter omhändertaganden. Insatserna skall syfta till återförening
med föräldrarna så snabbt som möjligt i samtliga fall där detta framstår
som möjligt. Vidare måste socialnämnden ha kvar nuvarande möjlighet att
förhindra skadliga flyttningar. Motionärerna anser att det är särskilt
angeläget att socialvården utökar sitt ansvarstagande för ungdomar som
hamnat i missbruk, prostitution eller kriminalitet. Tonårsinstitutionerna
mäste få resurser och vårdprogram, som möjliggör en effektiv återuppfostran
och gränssättning.

Utredningar m.m.

Socialberedningen hade genom tilläggsdirektiv år 1982 i uppdrag att göra en
översyn av lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga
(LVU). I februari 1986 avgav beredningen betänkandet (SOU 1986:20)
Barns behov och föräldrars rätt - Socialtjänstens arbete med utsatta familjer.
I betänkandet redovisas bakgrundsbeskrivningar beträffande barns behov
och utveckling samt överväganden och en rad förslag till ändringar i det
nuvarande regelsystemet.

I oktober 1986 förordnades dåvarande justitieombudsmannen Tor Sverne
att som särskild utredare företa en översyn av LVU med utgångspunkt i
socialberedningens förslag. I april 1987 redovisade Sverne betänkandet (Ds S
1987:3) Översyn av LVU. Detta betänkande och socialberedningens ovannämnda
betänkande har remissbehandlats och bereds för närvarande i
regeringskansliet.

Socialberedningen har föreslagit en helt ny lag som skall ersätta LVU. I
den nya lagen betonas frivilligheten starkt. Beredningen anser att mer
stringenta kriterier för omhändertaganden bör skapas. Barnets vårdbehov
måste vara avgörande när ett omhändertagande aktualiseras. Detta vårdbehov
måste kartläggas på ett betydligt klarare och allsidigare sätt än i dag. Det
krävs därvid att man även klargör sambandet mellan en förälders svårigheter
och barnets vårdbehov.

Enligt beredningen bör man så långt möjligt undvika snabba omhändertaganden.
Utredningen angående familjens förhållanden skall ses som en
förändringsprocess där utredningsmomentet skall ske sida vid sida med stödoch
hjälpinsatser. Innan förslagen beträffande insatser mer slutligt formuleras
bör vidare socialnämnden få möjlighet att vid ett förberedande sammanträde
diskutera tillsammans med familjen m.fl. den analys och problembeskrivning
som utarbetats. Sedan barnet omhändertagits bör syftet med
placeringen vara att den för en period tjänar som en bas i det fortsatta arbetet
på att hjälpa barn och föräldrar att leva tillsammans. Vårdplaner bör
upprättas i såväl LVU- som SoL-placeringar. Dessa bör utarbetas i samarbete
mellan socialarbetaren, föräldrarna och familjehemsföräldrarna.

Den särskilda utredaren har bedömt att den nuvarande lagen i huvudsak
kan bibehållas. Han föreslår emellertid en rad förändringar i såväl LVU som
socialberedningens förslag. Förutsättningarna för tvångsingripande formuleras
därvid mindre restriktivt än i beredningens förslag.

I bägge förslagen betonas socialnämndens ansvar för att den unges behov
av umgänge med föräldrarna så långt möjligt tillgodoses. Vikten av en
noggrann uppföljning av vården understryks. I fråga om flyttningsförbud vid
tvångsplaceringar föreligger överensstämmelse mellan förslagen. Till skillnad
från socialberedningen anser den särskilde utredaren att flyttningsförbud
inte kan undvaras i frivilligfallen.

Regeringen beslutade i januari 1988 att socialberedningens arbete skulle
upphöra och uppdrog därvid åt socialstyrelsen att genomföra en utvärdering
av socialtjänstlagen. Uppdragen omfattar bl.a. socialtjänstlagens praktiska
tillämpning beträffande barn och ungdomar, främst utsatta grupper. Socialstyrelsen
bör i sina överväganden särskilt beakta behovet av specialiserade

1988/89:SoUl

insatser och av metodutveckling. Frågor om ett effektivare utnyttjande av
tillgängliga resurser bör behandlas liksom frågor om lämplig avvägning
mellan olika vårdformer med hänsyn till de behov som finns. Förslag bör
lämnas om hur förbättrad samverkan mellan olika samhällsorgan skall kunna
komma till stånd. Socialtjänstens samverkan med såväl barn- och ungdomspsykiatrin
som vuxenpsykiatrin bör i detta sammanhang särskilt bedömas.
Även frågor om utbildning av personal skall tas upp. Uppdraget skall
redovisas senast den 1 januari 1990.

Utskottets bedömning

Motionärerna tar upp frågor som står i förgrunden under pågående översyn
av LVU.

De utredningar som utgör underlag för översynen belyser frågor om
socialtjänstens insatser för unga i problemmiljöer eller med destruktiva
beteenden. Utskottet vill också erinra om socialstyrelsens utvärdering av
socialtjänstlagen och om pågående översyn av statsbidraget till missbrukarvården.
Utskottet anser att beredningen inom regeringskansliet av utredningarna
om LVU bör avvaktas innan det finns skäl för riksdagen att
överväga åtgärder i saken. Motion So236 (fp) yrkande 5 avstyrks således.

Sexuella övergrepp mot barn

Motionerna

I motion So236 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder för att
tillgodose behovet av utbildning av personal som handlägger ärenden om
sexuella övergrepp mot barn (yrkande 3) samt att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utvärderingsmodell
för sexuella övergrepp mot barn (yrkande 4). Motionärerna anför att en
utredning om övergrepp måste handhas av särskilt intresserad och utbildad
personal, inte minst på polis- och åklagarsidan. Det är nödvändigt, framhålls
det, att samordna rättsväsende, socialförvaltning och aktuella vårdinsatser.
En samverkansmodell med fasta rutiner skulle bäst kunna garantera en
tillfredsställande gemensam bas för såväl sociala som rättsliga åtgärder.
Försök med organisations- och utredningsmodeller förekommer på olika
håll. Det är enligt motionärerna angeläget att snarast fastställa en grundläggande
principmodell för tillämpning i hela landet vid sexuella övergrepp mot
barn och med särskilda regler för incestfallen.

I motion So603 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) yrkas, med hänvisning till
motion A801, att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts angående handläggningen av incestärenden (yrkande 2).
Motionärerna framhåller att flickor som utsatts för incest eller andra sexuella
övergrepp, men också deras föräldrar, måste få stöd för att orka föra en
process mot förövaren. Socialtjänst, barnpsykiatri, skolan och mödra- och
barnhälsovård måste samverka kring detta problem. Klara regler för
bemötande och hantering av dessa ärenden måste upprättas.

1988/89 :SoUl

Bakgrund

1988/89:SoUl

Socialstyrelsen, rikspolisstyrelsen, riksåklagaren och domstolsverket redovisade
1985 skriften Misshandel och sexuella övergrepp mot kvinnor och barn
med råd om handläggning i bl.a. incestfall. Råden riktar sig till berörda inom
rättsväsendet, socialtjänsten och hälso- och sjukvården och diskuterar bl.a.
skilda former för samarbete mellan myndigheterna.

Socialstyrelsen har redovisat en promemoria angående sexuella övergrepp
mot barn inom familjen (PM 91/85 Sexuella övergrepp mot barn inom
familjen). Promemorian, som syftar till att ge information om problemen och
deras omfattning i förhoppning om att detta skall öka möjligheterna att
utreda och förstå problemen och att hjälpa de utsatta barnen och deras
familjer, är indelad i två delar. I den första delen görs bl.a. ett försök att
definiera ”sexuella övergrepp" samt ange omfattningen av problemet. Den
andra delen innehåller bl.a. en beskrivning av socialnämndens ansvar samt
beskrivningar av hur samarbete mellan olika instanser kan organiseras. I
promemorian understryks behovet av dels saklig information om problemet,
dels utbildning av all berörd personal och dels samarbete mellan olika
myndigheter.

Socialstyrelsen planerar att ge ut ytterligare råd i ämnet för personalen
inom vårdområdet.

En arbetsgrupp inom brottsförebyggande rådet (BRÅ) med företrädare
för berörda myndigheter m.fl. utreder för närvarande sexuella övergrepp
mot barn. Arbetsgruppen, som utsågs hösten 1985, skall följa de insatser som
görs för att komma till rätta med övergreppen och utarbeta förslag om hur
personal inom främst socialtjänst, sjukvård och rättsväsende skall kunna
förbättra och effektivisera sina insatser. Arbetsgruppen avser att lämna ett
faktaunderlag kring övergreppen, ärendenas handläggning och alternativa
behandlingsmodeller m.m. Gruppen skall också redovisa en lämplig modell
för samhällets stöd- och hjälpåtgärder. Rapporten beräknas bli färdig kring
kommande årsskifte. En kartläggning av brottsstatistik och genomgång av
forskning på området utförd inom BRÅ utgör en del av underlaget för
gruppens arbete. Gruppen har även kontakt med barnpsykiatrisk expertis
vid S:t Görans sjukhus som - i samarbete med bl.a. socialtjänsten - bedriver
ett utvecklingsprojekt på området.

På regeringens uppdrag har BRÅ genomfört en undersökning rörande
brottsofferjourer och behovet i övrigt av stöd- och hjälpåtgärder åt brottsoffer.
BRÅ har nyligen avslutat detta arbete och föreslår bl.a. att personal
inom socialtjänst och sjukvård bör ges möjlighet att i större utsträckning än
nu är fallet uppmärksamma brottsoffrens problem (BRÅ utredning 1988:1).
Förslaget är för närvarande föremål för regeringens överväganden.

Inom justitiedepartementet övervägs även ändringar i skärpande riktning i
bestämmelserna om sexuellt utnyttjande av underårig (BrB 6:4).

Sedan halvårsskiftet gäller bestämmelser om rätt till ett särskilt juridiskt
biträde för målsäganden i brottsmål. I mål som rör allvarliga sexualbrott skall
målsägandebiträde i allmänhet förordnas. Biträdet skall stödja och hjälpa
målsäganden i olika hänseenden vid förundersökning och rättegång.

Samarbete mellan olika myndigheter när det gäller sexuella övergrepp mot
barn har prövats i bl.a. Eskilstuna och Östergötland. Eskilstuna-modellen
innebär att den som får en anmälan ser till att insatserna samordnas så att
barnet får effektiv och skonsam hjälp. Kärnan i gruppen utgörs av
representanter för barn- och ungdomspsykiatri, polis och socialtjänst. I en
större grupp ingår åklagare, barnläkare, vuxenpsykiater, gynekolog och
ungdomsmottagning. I den större gruppen diskuteras rutiner och samordning
och det sker ett utbyte av kunskaper och erfarenheter. I den mindre
gruppen kan samarbete ske i enskilda ärenden förutsatt att de är aktuella för
alla. Samarbetet syftar till en snabb och skonsam handläggning.

I Östergötland bildades en länsgrupp för barnmisshandelsfrågor 1979.
Gruppen har under senare år också ägnat sig åt frågor om sexuella övergrepp
på barn. I ”Östgötamodellen” har man en organisation som består av
länsgruppen med representanter för socialförvaltning, BUP/PBU, barnklinik,
åklagare och polis. Till länsgruppen är knuten en referensgrupp
bestående av representanter för instanser i länet som på olika sätt berörs av
barnmisshandelsproblematiken. Här ingår exempelvis omsorgsstyreisen,
kvinnokliniken, skolhälsovården, länspolischef, kommunförbundets länsavdelning,
barnmedicinsk klinik, vuxenpsykiatri, länsrätt m.fl. Sedan hösten
1984 finns dessutom en lokal grupp i Norköping bestående av representanter
ur länsgruppen.

Tidigare riksdagsbehandling

Socialutskottet behandlade frågor om sexuella övergrepp mot barn i
betänkandet SoU 1984/85:14 s. 23 f. Utskottet anförde följande.

Utskottet har med stort allvar tagit del av de uppgifter som på senare tid
kommit fram om omfattningen av sexuella övergrepp mot barn inom
familjen. Utskottet delar motionärernas uppfattning att det är en fråga av
yttersta vikt att förebygga sexuellt utnyttjande av barn och att behandla och
hjälpa de barn och familjer som ändå drabbas. Utskottet vill också starkt
understryka nödvändigheten av att den personal som i olika sammanhang
kommer i kontakt med barn som har utsatts för sexuella övergrepp inom
familjen förmår inse vad som hänt och inte drar sig för att snabbt och
beslutsamt vidta de för barnen bästa åtgärderna. Utskottet konstaterar med
tillfredsställelse att åtgärder för att förbättra informationen till - och därmed
handlingsberedskapen hos - berörd personal om sexuella övergrepp vidtagits
av socialstyrelsen. Kommunförbundets initiativ i dessa delar bör också
framhållas. Dessa frågor bör också tas upp som ett reguljärt inslag i
utbildningar för personal som skall arbeta med barn och ungdom samt berörd
personal inom rättsväsendet.

Utskottet vill vidare understryka att myndigheternas handlande vid fall av
misstänkt övergrepp måste präglas av omtanke om barnen. Framför allt får
man inte avfärda ett barns uppgifter om att det har utsatts för sexuellt
övergrepp, utan varje sådant ärende måste utredas med den yttersta omsorg.
Härvid måste barnet i så stor utsträckning som möjligt skonas från upprepade
förhör hos olika myndigheter. Det material för information och utbildning
såvitt gäller förundersökning och rättegång i mål om ansvar för bl.a.
sexualbrott samt den lärobok i förhörsteknik som inom kort kommer att
föreligga, bör kunna bidra till att förbättra barnens situation vid utredningen
av misstänkta fall av incest.

1988/89:SoUl

Utskottet konstaterar i övrigt att ett intensivt arbete pågår på olika håll för
att försöka komma till rätta med problemen med sexuella övergrepp inom
familjen. Det är angeläget att detta arbete fortsätter och att mera ledning kan
ges de berörda myndigheterna, bl.a. socialnämnden, som har ansvaret för att
barnen får det skydd och den omsorg som de behöver. Någon riksdagens
åtgärd torde dock inte vara erforderlig med hänsyn till den uppmärksamhet
dessa frågor redan har fått.

Våren 1988 behandlade utskottet ett motionsyrkande (fp) om åtgärder för
att tillgodose behovet av utbildning av vårdpersonal angående skador
uppkomna på grund av misshandel av barn och kvinnor (SoU 1987/88:22 s.
24). Utskottet erinrade därvid bl.a. om vad som tidigare anförts i betänkandet
SoU 1986/87:27 i saken, nämligen:

Utskottet vill understryka vikten av att all personal och inte minst

personalen inom hälso- och sjukvården har tillräckliga kunskaper för att
kunna stödja och hjälpa de misshandlade kvinnor och barn som de kommer i
kontakt med i vården.

Utskottet konstaterar samtidigt att ett antal projekt nu genomförts och
pågår för att förbättra vårdpersonalens möjligheter att ge en god vård.
Utskottet vill i sammanhanget också erinra om de värdefulla insatser som
görs från kvinnojourernas sida för de misshandlade kvinnorna och barnen.
Det är angeläget att arbetet med dessa frågor fortsätter och inte stannar vid
enstaka insatser. Utskottet förutsätter emellertid att socialstyrelsen liksom
andra berörda myndigheter noga följer utvecklingen och tar de initiativ som
behövs.

Utskottet ansåg därvid att det inte fanns något behov av åtgärder från
riksdagens sida och avstyrkte de då aktuella motionerna.

Utskottet vidhöll denna uppfattning vid vårens behandling (SoU 1987/
88:22). Utskottet tilläde endast att genom den registrering av alla skadefall
som kommer i kontakt med hälso- och sjukvården, som socialstyrelsen
utreder på uppdrag av regeringen, kommer kunskaperna om problemen att
kunna förbättras och därmed även underlaget för de fortsatta insatserna.

Justitieutskottet har nyligen behandlat frågor om brottsoffrens situation i
betänkandet JuU 1987/88:37. Utskottet har därvid anfört (s. 9).

När det gäller önskemålet om garanterat samhällsstöd vill utskottet utöver
vad som anförts i det föregående understryka att, allmänt sett, socialtjänsten
inom kommunerna har huvudansvaret för stöd och hjälp till brottsoffer.
Enligt 10 § socialtjänstlagen (1980:620) kan bl.a. kontaktperson förordnas
med uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga
angelägenheter. Här vill utskottet påpeka att BRÅ nyligen, som ovan
anförts, föreslagit att både sjukvård och socialtjänst bör få ökade skyldigheter
att hjälpa brottsoffer. Då BRÅ:s förslag för närvarande är föremål för
regeringens ställningstagande ser utskottet inte anledning till något särskilt
uttalande i frågan från riksdagens sida.

Utskottets bedömning

Utskottet anser att det är en fråga av yttersta vikt att förebygga sexuellt
utnyttjande av barn och att behandla och hjälpa de barn och familjer som
drabbas. Denna inställning klargjorde utskottet vid frågans behandling
redan under riksmötet 1984/85. Övergreppen är särskilt allvarliga genom att

1988/89: So U1

barnens absoluta underläge utnyttjas av förövaren som också kan använda
sin styrka och makt till att dölja och förneka det som skett. Barn kan också
välja att förtiga övergreppen och offra sig själva för att skydda förövaren.
Övergreppen medför mycket allvarliga störningar och skador hos barnet.
Förekomsten av sexuella övergrepp mot barn är helt oacceptabel för
samhället. Utskottet vill därför starkt understryka vikten av att berörda
myndigheter med kraft agerar för att förebygga sexuellt utnyttjande av barn
och för att behandling och hjälp ges de drabbade familjerna. Insatserna
måste sättas in skyndsamt och på en bred front.

De som i sin yrkesutövning möter problemen ställs inför mycket speciella
krav på erfarenhet och kunskap. Yrkesgrupper som berörs återfinns inom
socialtjänsten, hälso- och sjukvården, skolan samt rättsväsendet. I ärenden
om barn som far illa är ett samarbete mellan dessa instanser ofrånkomligt och
av central betydelse. De olika yrkesgruppernas sammanlagda erfarenheter
och resurser ger bättre möjligheter att upptäcka om barn har utsatts för
övergrepp i sina familjer och att finna medel att på bästa sätt hjälpa dem och
deras familjer ur krisen. Utskottet ser därför mycket positivt på det arbete
beträffande samarbetsmodeller m.m. som bedrivs av en arbetsgrupp vid
BRÅ. Dess arbete, som syftar till att underlätta upptäckt av övergrepp och
att förbättra utrednings- och behandlingsrutinerna, får anses tillgodose syftet
med de aktuella motionerna [So236 (fp) yrkandena 3 och 4 samt So603 (fp)
yrkande 2], vilka således avstyrks. Utskottet vill i sammanhanget också
erinra om det lagstiftningsarbete som pågår och som syftar till skärpta straff
för övergreppen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande riksnorm för socialbidrag
att riksdagen avslår motion 1987/88:So241,

2. beträffande villkor för socialbidrag

att riksdagen avslår motion 1987/88:So265 yrkande 1,

3. beträffande socialtjänstlagens efterlevnad

att riksdagen avslår motion 1987/88:So265 yrkande 2,

4. beträffande annat bistånd än socialbidrag
att riksdagen avslår motion 1987/88:So244,

5. beträffande bistånd till psykoterapeutisk behandling
att riksdagen avslår motion 1987/88:So222,

6. beträffande hem för särskild tillsyn
att riksdagen avslår motion 1987/88:So208,

7. beträffande tvångsomhändertagande av barn

att riksdagen avslår motion 1987/88:So236 yrkande 5,

8. beträffande sexuella övergrepp mot barn

att riksdagen avslår motion 1987/88:So236 yrkandena 3 och 4 samt
motion 1987/88:So603 yrkande 2.

1988/89:SoUl

Stockholm den 27 oktober 1988
På socialutskottets vägnar
Daniel Tarschys

Närvarande: Daniel Tarschys (fp), Bo Holmberg (s), Sten Svensson (m),
Aina Westin (s), Ulla Tillander (c), Ingrid Andersson (s), Per Stenmarck
(m), Yvonne Sandberg-Fries (s), Johnny Ahlqvist (s), Rinaldo Karlsson (s),
Ingrid Hemmingsson (m), Ingrid Ronne-Björkqvist (fp), Rosa Östh (c),
Anita Stenberg (mp), Jan Andersson (s), Maj-Inger Klingvall (s) och Rolf L
Nilson (vpk).

Reservationer

1. Riksnorm för socialbidrag (mom. 1)

Rolf L Nilson (vpk) anser

dels att det avsnitt i betänkandet på s. 7 som börjar med ”Utskottet kan” och
slutar med ”motion So241 (vpk)” bort ha följande lydelse:

Socialbidragens utveckling visar på brister som är generella i samhället.
Rättvisa socialbidrag och SOFT måste betraktas som kortsiktiga åtgärder. På
längre sikt måste samhället skaffa sig en beredskap för de olika perspektiv
som den nya tekniken kan föra med sig. Med ali sannolikhet kommer denna
att medföra stor arbetslöshet, och frågan om en allmän ekonomisk grundtrygghet
kommer att bli den viktigaste grundstenen.

Stora delar av behovet av socialbidrag bottnar i arbetslöshet eller
otillräckliga inkomster. Det allmänna kan inte frånhända sig ansvaret för de
drabbade gruppernas livsuppehälle, och medel för detta måste anvisas i
någon form under alla förhållanden. I rådande läge är det rimligt att staten
tar på sig ett större ansvar för människors trygghet. Så kan ske genom
införande av SOFT eller i form av ett riktat statligt stöd till kommunerna för
deras socialbidragskostnader. Det är de fattigaste kommunerna som har de
största utgifterna för socialbidragen.

Nivåskillnaderna på bidragens storlek är vidare stora mellan olika
kommuner. Eftersom levnadskostnaderna nu bedöms som lika stora över
hela landet måste dessa skillnader anses som en stor orättvisa. Enhetliga,
rättvisa och skäliga normer för socialbidragen behövs. Det rimliga vore att
införa en riksnorm.

I avvaktan på en utredning om formerna för ett totalövergripande
ekonomiskt och socialt grundtrygghetssystem bör därför skyndsamt utarbetas
en riksnorm för mer rättvisa socialbidrag. Detta bör ges regeringen till
känna. Motion So241 (vpk) tillstyrks således.

dels att utskottet under mom.l bort hemställa

1. beträffande riksnorm för socialbidrag
att riksdagen med anledning av motion 1987/88:So241 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

1988/89:SoUl

2. Bistånd till psykoterapeutisk behandling (motiveringen till
mom.5)

Daniel Tarschys (fp), Sten Svensson (m), Per Stenmarck (m), Ingrid
Hemmingsson (m) och Ingrid Ronne-Björkqvist (fp) anser

att det avsnitt i betänkandet på s.16 som börjar med ”Efterfrågan på" och
slutar med ”utveckling fortsätter” bort ha följande lydelse:

Efterfrågan på psykoterapi är långt större än tillgången på terapeuter.
Redan när Dagmarsystemet infördes var man medveten om att det kunde
medföra att tillgången på psykoanalytisk behandling kunde minska. Farhågorna
har numera besannats.Det finns enligt utskottets mening anledning att
se allvarligt på att rekryteringen till psykoanalytisk utbildning har minskat,
bl.a. därför att psykoanalytikerna spelar en nyckelroll när det gäller
utbildning av psykoterapeuter. Utskottet anser att Dagmarsystemet utgör ett
stort hinder för en positiv utveckling av psykoterapi och psykoanalys.
Utskottet anser även att den av riksdagen begärda utredningen om stöd till
psykoanalytisk utbildning bör ytterligare påskyndas.

3. Hem för särskild tillsyn (morn.6)

Sten Svensson, Per Stenmarck och Ingrid Hemmingsson (alla m) anser

dels att det avsnitt i betänkandet på s. 21 som börjar med "De unga” och
slutar med ”motion So208(m)” bort ha följande lydelse:

En ordentlig uppryckning måste ske av påföljden överlämnande till vård
inom socialtjänsten. De brister som JO Sverne framhållit i sin undersökning
måste snabbt åtgärdas. Det måste skapas § 12-hem som på ett betryggande
sätt kan ta hand om unga lagöverträdare och återföra dem till ett normalt liv.
För att detta skall kunna uppnås bör det övervägas om § 12-hemmen ånyo
skall läggas under statligt huvudmannaskap. Allt talar för att det finns behov
av att i ökad utsträckning använda låsbara enheter och i vissa allvarliga fall
även öppna möjlighet till förlängd vistelse på sådana enheter för den unge
lagöverträdaren. Även eftervården av de unga måste förbättras. Regeringen
bör snarast återkomma till riksdagen med förslag om förändringar med
denna inriktning.

Vad utskottet nu anfört bör ges regeringen till känna med anledning av
motion So208 (m).

dels att utskottet under mom. 6 bort hemställa

6. beträffande hem för särskild tillsyn
att riksdagen med anledning av motion 1987/88:So208 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

4. Tvångsomhändertagande av barn (mom.7)

Daniel Tarschys och Ingrid Ronne-Björkqvist (båda fp) anser

dels att det avsnitt i betänkandet på s. 23 som börjar med ”Motionärerna tar”
och slutar med ”avstyrks således” bort ha följande lydelse:

Det finns situationer då samhället måste ingripa mot föräldrarnas vilja för

1988/89:SoUl

att skydda barn som vanvårdas, misshandlas eller utnyttjas på ett otillbörligt
sätt. När barns behov kommer i konflikt med de vuxnas har barnens behov
företräde. Det är en grundprincip i svensk lagstiftning som vi skall vara stolta
över och värna om.

Socialtjänsten är med all rätt skyldig att ingripa, om ett omhändertagande
är enda möjligheten för att ett barn skall få nädvändig hjälp och vård. Men
det är viktigt att det omhändertagna barnet får upprätthålla och utveckla sin
kontakt med föräldrarna i positiv riktning.

Socialtjänsten måste garanteras tillräckliga resurser, fortbildning och
kontinuerlig utveckling av arbetsmetoderna inför insatser före och efter
omhändertaganden. Insatserna skall syfta till återförening med föräldrarna
så snabbt som möjligt i samtliga fall, där detta framstår möjligt. Vidare måste
socialnämnden ha kvar nuvarande möjlighet att förhindra skadliga flyttningar.

Det är särskilt angeläget att socialvården utökar sitt ansvarstagande för
ungdomar som hamnat i missbruk, prostitution eller kriminalitet. Tonårsinstitutionerna
måste få resurser och vårdprogram, som möjliggör en effektiv
återuppfostran och gränssättning.

Vad utskottet nu anfört bör ges regeringen till känna med anledning av
motion So236 (fp) yrkande 5.

dels att utskottet under mom.7 bort hemställa

7. beträffande tvångsomhändertagande av barn
att riksdagen med anledning av motion 1987/88:So236 yrkande 5 som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

5. Sexuella övergrepp mot barn (mom.8)

Daniel Tarschys (fp), Sten Svensson (m), Ulla Tillander (c), Per Stenmarck
(m), Ingrid Hemmingsson (m), Ingrid Ronne-Björkqvist (fp), Rosa Östh (c)
och Anita Stenberg (mp) anser

dels att det avsnitt i betänkandet på s. 27 som börjar med ”De som” och
slutar med ”för övergreppen” bort ha följande lydelse:

Av grundläggande betydelse är den svåra utredningen av vad som hänt
mellan gärningsmannen och brottsoffret, oftast fader och dotter. Det är
nödvändigt att samordna rättsväsende, socialförvaltning och aktuella vårdinsatser.
Dessutom måste utredningen handhas av särskilt intresserad och
utbildad personal, inte minst på polis- och åklagarsidan. Vid denna utredning
måste man också i största möjliga utsträckning utnyttja videotekniken för att
om möjligt bespara barnet själva rättegången.

Följande grundprinciper bör gälla för dessa ärendens handläggning:

- Barnet skall ges skydd mot ytterligare övergrepp, även mot påtryckning
och repressalier.

- Barnet skall få vård och behandling för såväl fysiska som psykiska
skador.

- Barnets familj skall erbjudas stöd och erforderlig behandling för skador.

- Myndigheterna skall medverka till att utredningen blir så snabb och
skonsam som möjligt för alla i familjen.

1988/89:SoUl

- Åtgärder skall samordnas så att myndigheterna inte hindrar eller
försvårar varandras utredningar.

En samverkansmodell med fasta rutiner skulle bäst kunna garantera en
tillfredsställande gemensam bas för såväl sociala som rättsliga åtgärder.

Försök med organisations- och utredningsmodeller förekommer på olika
håll. Det synes angeläget att snarast fastställa en grundläggande principmodell
för tillämpning i hela landet vid sexuella övergrepp mot barn och med
särskilda regler för incestfallen.

Det anförda bör ges regeringen till känna med anledning av de aktuella
motionerna.

dels att utskottet under mom.8 bort hemställa

8. beträffande sexuella övergrepp mot barn
att riksdagen med anledning av motion 1987/88:So236 yrkandena 3
och 4 samt motion 1987/88:So603 yrkande 2 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.

Särskilt yttrande

Hem för särskild tillsyn (mom. 6)

Daniel Tarschys (fp), Ulla Tillander (c). Ingrid Ronne-Björkqvist (fp) och
Rosa Östh (c) anför:

Folkpartiet och centerpartiet har även i andra sammanhang starkt markerat
det angelägna i att statsmakterna vidtar åtgärder för att unga lagöverträdare
skall kunna ges en fungerande vård vid § 12-hemmen. Situationen vid
hemmen är allvarlig och påkallar skyndsamma insatser.

1988/89 :SoUl

Innehållsförteckning

1988/89 :SoUl

Sammanfattning 1

Motioner 1

Utskottet 2

Norm för socialbidrag 2

Motionen 2

Gällande bestämmelser m.m 2

Utredningar m.m 6

Tidigare riksdagsbehandling 6

Utskottets bedömning 7

Villkor för socialbidrag 7

Motionen 7

Gällande bestämmelser m.m 7

Utredningar m.m 9

Tidigare riksdagsbehandling 10

Utskottets bedömning 11

Socialtjänstlagens efterlevnad 11

Motionen U

Gällande bestämmelser m.m 11

Utskottets bedömning 12

Annat bistånd än socialbidrag 12

Motionen 12

Gällande bestämmelser m.m 12

Utskottets bedömning 13

Bistånd till psykoterapeutisk behandling 14

Motionen 14

Gällande bestämmelser 14

Tidigare riksdagsbehandling 15

Utskottets bedömning 16

Hem för särskild tillsyn (§ 12-hem) 16

Motionen 16

Gällande bestämmelser 17

JO:s undersökning 17

Statsbidragsreglerna 19

Utredningar m.m 20

Utskottets bedömning 21

Tvångsomhändertagande av barn 21

Motionen 21

Utredningar m.m 22

Utskottets bedömning 23

Sexuella övergrepp mot barn 23

Motionerna 23

Bakgrund 24

Tidigare riksdagsbehandling 25

Utskottets bedömning 26

Hemställan 27

Reservationer 28 32

Särskilt yttrande 31

gotab Stockholm 1988 15992