Vissa normgivningsfrågor rörande riksbanken m.m.
Betänkande 1990/91:KU20
Konstitutionsutskottets betänkande
1990/91:KU20
Vissa normgivningsfrågor rörande riksbanken m.m.
Innehåll
1990/91 KU20
Sammanfattning
Med anledning av en framställning från riksbanksfullmäktige till konstitutionsutskottet begagnar sig utskottet av sin initiativrätt och lämnar förslag till riksdagen om vissa ändringar i regeringsformen. Ändringarna innebär utvidgade möjligheter att överlåta föreskriftsrätt till riksdagens myndigheter.
Bakgrund
Ärendets handläggning
Fullmäktige i riksbanken har i en skrivelse den 2 augusti 1990 föreslagit att konstitutionsutskottet låter göra en översyn av regleringen i 8 kap. regeringsformen avseende förhållandet mellan riksdagen och dess myndigheter. Enligt fullmäktige behövs det ytterligare bestämmelser om överlåtelse av normgivningsmakt till myndigheter under riksdagen, främst riksbanken.
Utskottet beslutade den 9 oktober 1990 att uppdra åt utskottets beredningsdelegation1 och utskottets kansli att bereda frågan. Under denna beredning har kontakter förekommit med statsrådsberedningen, justitiedepartementet, finansdepartementet och riksbanken. Dessutom har samråd ägt rum med företrädare för finansutskottet. Beredningsdelegationen beslutade den 29 november 1990 att till utskottet överlämna förslag som överensstämmer med dem som läggs fram i detta betänkande.
1 Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bengt Kindbom (c), Bo Hammar (v) och Hans Leghammar (mp).
Bestämmelser om normgivning i regeringsformen
I 8 kap. regeringsformen finns en ingående reglering av normgivningsmakten, dvs. rätten att besluta lagar och andra föreskrifter. Det som utmärker rättsregler är att de är föreskrifter av generell karaktär som är bindande för myndigheter och enskilda. Regleringen i kapitlet går främst ut på att fördela normgivningsmakten mellan riksdagen och regeringen. Riksdagens föreskrifter meddelas genom lag och regeringens föreskrifter genom förordning. En grundsats i kapitlet är att de centrala delarna av normgivningen skall ligga hos riksdagen. Hit hör främst regeringsformen, tryckfrihetsförordningen, successionsordningen och riksdagsordningen (15--17§§). Till riksdagen hör även den civilrättsliga normgivningen, dvs. föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes (2§). Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden tillhör också riksdagens normgivningsområde (3§). Detsamma gäller viss normgivning om kommunernas ställning (5§).
Regeringen har genom 13 § fått ett eget normgivningsområde. Enligt den paragrafen får regeringen nämligen i förordning besluta dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen. Föreskrifterna får dock inte avse riksdagen eller dess myndigheter.
I kapitlet finns emellertid också bestämmelser som medger avvikelser från denna grundläggande fördelning mellan riksdagens och regeringens normgivningsmakt. Riksdagen kan genom delegering till regeringen överlåta vissa särskilt angivna delar av sin normgivningskompetens på det offentligrättsliga området (7§). Rätten att besluta om skatt kan dock inte delegeras. Bestämmelserna i kapitlet gör det inte heller möjligt att delegera rätten att meddela civilrättsliga föreskrifter.
En annan avvikelse från fördelningen är en bestämmelse som innebär att riksdagen har en övergripande kompetens. Behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst ämne utgör nämligen inte hinder för riksdagen att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne (14§). Och lag får ej ändras eller upphävas annat än genom lag (17§).
Från sitt eget normgivningsområde enligt 13§ får regeringen överlåta föreskriftsrätt till en underordnad myndighet. Som framgått av det föregående kan riksdagen bemyndiga regeringen att i vissa särskilt angivna ämnen meddela föreskrifter som annars skall beslutas av riksdagen. Om riksdagen ger regeringen ett sådant bemyndigande, kan riksdagen medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Riksdagen kan alltså inte överlåta denna föreskriftsrätt direkt till förvaltningsmyndighet eller kommun. Delegationen måste gå via regeringen. Regeringen är emellertid inte tvungen att utnyttja möjligheten till delegation (11§).
Om riksdagen enligt 8kap. bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen också uppdra åt förvaltningsmyndighet under riksdagen att meddela bestämmelser i ämnet (11§). I förarbetena förutsätts dock att ett sådant uppdrag bara ges i samband med delegation till regeringen (prop. 1973:90 s. 319). Bestämmelsen tog ursprungligen sikte på den reglering som fanns i likviditets- och kassakvotslagen (1962:256), placeringskvotslagen (1962:257) och valutalagen (1939:350). Dessa lagar innehöll bemyndiganden för regeringen att meddela vissa föreskrifter. Där lades också uppgiften att utfärda närmare bestämmelser i anledning av regeringens förordnanden direkt på riksbanken. Lagarna har ersatts med modernare lagstiftning. Ett exempel på ett sådant bemyndigande i nuvarande lagstiftning är riksbankens rätt att meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet om valutatransaktioner enligt 12§ lagen (1990:750) om betalningar till och från utlandet m.m.
Ett annat exempel på direkt bemyndigande till riksbanken finns i 4§ lagen (1990:749) om valutareglering. Regeringen får enligt den lagen under vissa förutsättningar förordna om valutareglering. Enligt den nämnda 4 § skall riksbanken meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av förordnande om valutareglering.
Möjligheterna att ge ett direkt bemyndigande till myndighet under riksdagen kan alltså bara utnyttjas i sådana fall då riksdagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne enligt 8 kap. Om föreskrifterna gäller något annat ämne och något sådant bemyndigande följaktligen inte kan ges till regeringen, är det inte heller möjligt att ge något bemyndigande till en riksdagsmyndighet.
I sammanhanget kan det finnas anledning att peka på bestämmelserna i 9 kap. 13 § regeringsformen. Enligt den paragrafen har endast riksbanken rätt att ge ut sedlar och mynt och att bestämma utformningen av dessa. Riksbanken tilläggs genom denna paragraf således en exklusiv rätt att meddela föreskrifter om hur mynt och sedlar skall se ut. Inte ens riksdagen har den rätten. Anledningen till att bestämmelsen fick denna lydelse är att det i ett sådant fall saknas möjligheter att delegera föreskriftsrätt till riksbanken (prop. 1986/87:143 s.60).
Delegation av normgivningsmaktutan stöd av regeringsformen
I förarbetena till bestämmelserna i 8 kap. underströk departementschefen att delegation av normgivningskompetens självfallet inte skall vara tillåten i andra fall än de som anges i regeringsformen (prop. 1973:90 s.209). Denna princip har inte kunnat upprätthållas helt utan undantag.
Det har nämligen förekommit normgivningsdelegation från riksdagen till organ under riksdagen i frågor som rör den interna verksamheten. Enligt 9kap. 4§ riksdagsordningen skall riksdagens förvaltningskontor, i den omfattning riksdagen bestämmer, meddela föreskrifter och råd i vissa frågor av förvaltningskaraktär som anges närmare i paragrafen och som gäller riksdagen och riksdagens myndigheter. Exempel på sådana bemyndiganden finns i lagen (1983:1061) med instruktion för riksdagens förvaltningskontor (2, 3 och 6 §§), i lagen (1983:953) om säkerhetsskydd i riksdagen (3, 7, 21, 28 och 39 §§), och i lagen (1988:589) om ersättning m.m. till riksdagens ledamöter (29 §).
Det finns även normgivningsbemyndiganden till andra riksdagsorgan än förvaltningskontoret. Ett exempel erbjuder tilläggsbestämmelsen 9:7:1 i riksdagsordningen om att talmanskonferensen kan meddela närmare bestämmelser om utskottens och enskilda ledamöters studieresor. Ett annat exempel är 12§ lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens ombudsmän. Enligt den paragrafen skall chefsjustitieombudsmannen i arbetsordning meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och fördelningen av ärendena mellan ombudsmännen. Denna föreskrift tjänade som förebild för en liknande bestämmelse i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. Enligt 38§ i den lagen beslutar riksbanken om arbetsordning och de föreskrifter i övrigt som behövs för arbetet inom banken.
I propositionen om den nya riksbankslagen konstaterade departementschefen att regeringsformen inte innehöll bestämmelser som möjliggjorde direktdelegering av normgivningsrätt från riksdagen till myndighet under riksdagen. Han anförde att det dock i praxis hade utvecklats en ordning som innebar en delegering till myndigheter under riksdagen att besluta om regler för den inre verksamheten och pekade på instruktionen för justitieombudsmännen och på lagen (1982:1158) om riksgäldskontoret. Han ansåg att motsvarande ordning borde gälla för riksbanken (prop. 1986/87:143 s. 54). Det kan tilläggas att lagen om riksgäldskontoret upphävdes i samband med att den nya riksbankslagen trädde i kraft. Huvudmannaskapet för riksgäldskontoret fördes då över från riksdagen till regeringen. Vid riksdagsbehandlingen av förslaget till ny riksbankslag förekom inga erinringar mot vad departementschefen hade anfört i delegationsfrågan (1988/89:FiU4, rskr. 30).
Även i 17 och 18 §§ lagen (1987:518) med instruktion för riksdagens revisorer och i 6 § lagen (1974:1037) med instruktion för valprövningsnämnden finns bestämmelser om delegation av rätten att besluta om arbetsordning.
Normgivning -- förvaltningsbeslut
I regeringsformen finns inte några närmare bestämmelser om hur myndigheterna kan få behörighet att fatta förvaltningsbeslut, dvs. beslut i enskilda fall. Som tidigare anförts innehåller den däremot en ingående reglering av normgivningsmakten. Konstitutionsutskottet har i ett annat sammanhang uttalat att det därför är viktigt att i lagstiftningsärenden avgöra om en viss beslutsordning avser normgivning eller förvaltningsbeslut (1989/90:KU10y).
Behovet av utvidgade möjligheter att överlåta föreskriftsrätt till riksdagens myndigheter
Fullmäktiges framställning
I sin framställning pekar fullmäktige särskilt på två problem som uppkommer i riksbankens verksamhet till följd av de begränsade möjligheterna att delegera normgivningsrätt till banken.
Först skall nämnas att fullmäktige tar upp det sätt på vilket riksbanken bestämmer kassakraven för kreditinstituten. Föreskrifter om detta finns i 20 § riksbankslagen. Den har följande lydelse:
I kreditpolitiskt syfte får riksbanken genom beslut i enskilda fall uppställa kassakrav gentemot kreditinstitut.
Med kassakrav avses att viss andel, högst femton procent, av kreditinstitutets placeringar eller förbindelser, beräknade på det sätt riksbanken i det enskilda fallet bestämmer, skall under angiven tid motsvaras av medel som med eller utan räntegottgörelse skall innestå på räkning för institutet i riksbanken. I den utsträckning riksbanken i det enskilda fallet bestämmer likställs med sådana medel kreditinstitutets inneliggande kassa.
Ett skäl till att man valde tekniken att reglera kassakraven med förvaltningsbeslut och inte med normgivning var att riksbanken kunde få befogenheten att fatta förvaltningsbesluten utan att regeringen, vilket är fallet vid överförande av normgivning enligt 8 kap. 11 § regeringsformen, samtidigt måste bemyndigas att meddela föreskrifter i ämnet (Statsskuldspolitiska kommittén i SOU 1986:22 s. 140, prop. 1986/87:143 s. 44). Ett annat skäl som kommittén förde fram var att det kunde föreligga behov av att begränsa användningen av kassakraven som kreditpolitiskt medel till ett eller flera slag av institut, undanta visst institut samt utfärda olika föreskrifter för skilda institut.
Kassakraven bestäms alltså formellt genom förvaltningsbeslut. Fullmäktige menar att detta är orimligt. Besluten är likalydande gentemot bankinstituten (145) och finansbolagen (ca 200). Regleringen är därför enligt fullmäktige rätteligen att betrakta som normgivning.
Ett annat problem som fullmäktige tar upp är föreskrifter av beredskapskaraktär. Enligt 20 § riksbankslagen skall riksbanken svara för beredskapsplanläggningen på penning- och betalningsväsendets område. Enligt fullmäktige innebär det att riksbanken har till uppgift att fastställa normer för bankväsendets beredskapsplanering och för den verksamhet som bankerna bör kunna förväntas bedriva i ett kris- eller krigsläge. Riksbanken gör detta genom föreskrifter som betecknas som anvisningar. Fullmäktige ifrågasätter om denna i och för sig rimliga metod är förenlig med "principen att normföreskrifter ej får utfärdas".
En fråga som aktualiseras av fullmäktiges framställning är det sätt på vilket diskontot bestäms. Det saknas uttryckliga bestämmelser om riksbankens uppgift att bestämma diskontot. I de författningar som reglerade riksbankens verksamhet före 1989 var diskontots uppgift knuten till sedvanlig bankrörelse. Någon antydan om dess penningpolitiska roll fanns inte. I den gamla riksbankslagen fanns bestämmelser om att riksbanken fick bedriva växeldiskontering. Enligt en bestämmelse i bankoreglementet skulle diskontot därvid fastställas av fullmäktige. Diskontots penningpolitiska betydelse härrörde bl.a. från att det också mer allmänt utgjorde den ränta till vilken bankerna fick låna i riksbanken. Dess band till bankerna, och därmed dess penningpolitiska roll, förstärktes av att bankerna traditionellt anpassade sina in- och utlåningsräntor till förändringar i diskontot. Då riksbanken reglerade bankernas räntor grundade sig regleringen på diskontot. Sedan mitten av 1980-talet används emellertid inte diskontot som ränta på bankernas upplåning i riksbanken. Det har sedan dess också i övrigt förlorat sin betydelse som penningpolitiskt medel. Samtidigt har diskontot kvar en utbredd användning i samhället som riktmärke för beräkning av ränta i lagar och andra författningar samt även i privata avtal.
Det är mot denna bakgrund som bestämmelserna i den nya riksbankslagen om diskontot har fått karaktären av procedurregler (41 § första stycket 6, 50 och 52 §§). Riksbanken anpassar numera diskontot till den allmänna utvecklingen av marknadsräntorna. Beslutade ändringar tillkännages i massmedierna och i Svensk författningssamling. Allteftersom diskontots funktion övergår till att bara tjäna som referensränta för olika författningar och avtal, får besluten om diskontoförändringar karaktär av normgivning.
Fullmäktige har i en skrivelse till finansdepartementet 1988 anmält sin avsikt att avskaffa diskontot. Skrivelsen föranledde en promemoria som upprättades inom finansdepartementet, (Ds 1989:76) Diskontot som referensränta. Promemorian innehåller ett förslag till lag av innebörd att diskontot skall fortleva som referensränta och bestämmas av riksbanken för i förväg bestämda perioder och enligt vissa angivna beräkningsregler. Förslagets utformning innebär att riksbankens beslut blir att betrakta som normgivning. Förslaget har inte lett till någon lagstiftning.
Uttalanden av lagrådet
Vid granskningen av förslaget till ny riksbankslag uttalade lagrådet i mars 1987 att man tidigare hade stött på frågor rörande normgivningsdelegation inom riksdagen men att lagrådet då hade avstått från att gå in på dessa frågor. När de återkom i riksbankslagärendet ansåg sig lagrådet böra framhålla önskvärdheten av att det skyndsamt gjordes en översyn av 8 kap. regeringsformen med sikte på förhållandet mellan riksdagen och dess verk (prop. 1986/87:143 s. 92). Departementschefen förklarade att översynen fick övervägas i annat sammanhang (a. prop. s. 94).
I mars 1990 granskade lagrådet förslaget till lag om betalningar till och från utlandet. I förslaget fanns en bestämmelse som innehöll ett bemyndigande för riksbanken att utfärda föreskrifter om viss uppgiftsskyldighet för enskilda. Lagrådet konstaterade att det här var fråga om att tillämpa 8kap.11§ regeringsformen men att bemyndigandet inte direkt hänförde sig till något bemyndigande för regeringen. Enligt lagrådet uppfyllde det därför inte de förutsättningar som anges i förarbetena till grundlagsbestämmelsen. Efter ett ingående resonemang om tänkbara lösningar stannade lagrådet ändå för att godta det föreslagna bemyndigandet. Lagrådet fann att det kunde anses få en nödvändig täckning av ett bemyndigande för regeringen i en efterföljande paragraf i förslaget. Som ett skäl för en sådan ståndpunkt pekade lagrådet på att grundlagstexten inte ger ett klart uttryck för det starka ämnesmässiga samband mellan de båda bemyndigandena som motiven förutsätter. Lagrådet konstaterade dessutom att bemyndigandet för regeringen var generellt och avsåg undantag från bestämmelserna i lagen. För tydlighetens skull borde enligt lagrådet bemyndigandet för regeringen placeras före bemyndigandet för riksbanken.
I anslutning härtill uttalade lagrådet än en gång att en översyn av bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen om riksdagens myndigheter var angelägen och att det inte var godtagbart att olika lagstiftningsärenden komplicerades av överväganden rörande dessa bestämmelser, vilkas ändamålsenlighet kunde ifrågasättas (prop. 1989/90:135 s. 157 f.). Då lagrådsyttrandet anmäldes instämde föredraganden i vad lagrådet anfört om behovet av en översyn men förklarade att frågan fick övervägas i annat sammanhang (a. prop. s. 164).
Utskottet
Utskottets överväganden
Av såväl fullmäktiges framställning som lagrådets uttalanden framgår att den nuvarande regleringen av möjligheterna att delegera normgivningsmakt till riksdagens myndigheter inte är ändamålsenlig.
Riksbankens beslut om kassakrav skiljer sig till sin funktion knappast från normgivning i regeringsformens mening. Att riksbankslagen föreskriver att kassakraven endast kan bestämmas genom förvaltningsbeslut beror uppenbarligen på de begränsade möjligheterna att överlåta föreskriftsrätt till riksbanken. Sedan diskontots betydelse har inskränkts till att tjäna som referensränta har även diskontobesluten karaktär av normgivning.
När det gäller de beredskapsfrågor som fullmäktige pekar på vill utskottet erinra om lagen (1957:685) om betalningsväsendet under krigsförhållanden. Enligt den lagens 6§ meddelar regeringen de närmare föreskrifter som erfordras för tillämpningen av lagen. Enligt paragrafen har också regeringen rätt att uppdra åt riksbanken och åt regeringen underordnade myndigheter att meddela föreskrifter för tillämpningen av lagen eller av förordnande som har meddelats med stöd av lagen. Regeringen har gjort det genom en kungörelse från år 1964. Ett bemyndigande av detta slag skulle inte kunna beslutas nu sedan den nya regeringsformen har börjat tillämpas.
Lagen om betalningsväsendet under krigsförhållanden är dock föråldrad. Någon möjlighet att låta riksbanken meddela verkställighetsföreskrifter till en ny lag finns inte. Därtill kommer att regeringens möjligheter att meddela verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § regeringsformen är begränsade på så sätt att föreskrifterna inte får avse riksdagen eller dess myndigheter.
Det anförda talar enligt utskottet för att det genom ändringar i regeringsformen bör öppnas möjligheter att delegera normgivningsmakt till riksbanken i större utsträckning än som nu medges i 8kap.11§ regeringsformen. Utskottet begagnar sig därför av sin initiativrätt och lämnar de förslag till lagändringar som förordas i det följande.
Enligt utskottets uppfattning är det sannolikt att det kan uppkomma behov av delegering även beträffande andra ämnen på riksbankens verksamhetsområde än de som nu har nämnts. Nya delegationsbestämmelser bör därför inte begränsas till några speciella frågor utan bör få en mera generell utformning.
En typ av föreskrifter från riksbanken som det enligt utskottet finns behov av är föreskrifter om verkställighet av lag, dvs. föreskrifter som hör till regeringens eget kompetensområde enligt 8kap.13§ regeringsformen. Det saknas för närvarande helt möjligheter att ge riksbanken befogenhet att meddela sådana föreskrifter. Med verkställighetsföreskrifter avses enligt förarbetena till regeringsformen dels tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär, dels föreskrifter som "fyller ut" en lag utan att tillföra den något väsentligt nytt. Verkställighetsföreskrifter får inte innebära sådant som kan uppfattas som ett nytt åliggande för enskilda eller som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (prop. 1973:90 s. 211). Ett sätt att skapa en möjlighet för riksbanken att meddela verkställighetsföreskrifter skulle kunna vara att i regeringsformen ta in en bestämmelse som innebär att riksdagen kan uppdra åt riksbanken att meddela föreskrifter om verkställighet av de lagar som gäller på riksbankens verksamhetsområde. Detta innebär att det för varje verkställighetsföreskrift från riksbanken fordras ett i lag givet bemyndigande.
Ett sådant bemyndigande skulle dock inkräkta på regeringens eget normgivningsområde samtidigt som det å andra sidan inte skulle inskränka regeringens rätt att själv meddela samma slags föreskrifter. Den situationen skulle kunna uppkomma att det samtidigt föreligger föreskrifter om samma sak meddelade av såväl riksbanken som regeringen (eller myndighet under regeringen). Om riksbankens och regeringens (eller myndighetens) föreskrifter strider mot varandra, finns det inget som direkt avgör vilka av dem som skall ha företräde.
Denna komplikation skulle kunna undvikas, om det i stället blir möjligt för regeringen att -- i likhet med vad som gäller beträffande myndigheter under regeringen -- till riksbanken överlåta rätt att meddela föreskrifter. Den lösningen kan visserligen sägas innebära något av ett avsteg från en av principerna bakom regeringsformen. Denna utesluter ju såväl direktiv som delegation från regeringen till riksdagsmyndigheterna.
Avsteget är dock inte så stort som det i förstone kan tyckas. Någon möjlighet för regeringen att ålägga riksbanken att utfärda föreskrifter är det ju inte fråga om. Enligt 11kap.6§ regeringsformen lyder en statlig förvaltningsmyndighet under regeringen, om myndigheten inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndighet under riksdagen. En delegering från regeringen till en myndighet under riksdagen att meddela föreskrifter kan därför bara innebära en rätt för myndigheten att meddela föreskrifterna. Utskottet vill i sammanhanget tillägga att det -- som framgår av det föregående -- på den gamla regeringsformens tid förekom sådan delegation.
Utskottet har stannat för den senare lösningen och förordar därför att det i 8kap.13§ regeringsformen förs in en bestämmelse av innebörd att regeringen till myndighet under riksdagen kan överlåta normgivningsmakt som regeringen har enligt första stycket i den paragrafen. Som tidigare anförts innehåller paragrafen ett förbud för regeringen att använda sin normgivningsrätt enligt paragrafen till att besluta föreskrifter som avser riksdagen eller dess myndigheter. Paragrafen bör givetvis även i fortsättningen ha en utformning som upprätthåller detta förbud. Utskottet återkommer till den frågan i specialmotiveringen.
En befogenhet för riksbanken att meddela verkställighetsföreskrifter är enligt utskottets mening inte tillräckligt för att lösa de problem som berörts i det föregående. Utskottet kan som exempel peka på den reglering av kassakraven som riksbanksfullmäktige tar upp i sin framställning till konstitutionsutskottet.
Riksbanken bestämmer kassakraven på grundval av en helt egen bedömning av vad som för tillfället är ändamålsenligt från kreditpolitisk synpunkt. En lösning med verkställighetsföreskrifter innebär att bestämmelsen om kassakrav i riksbankslagen skulle behöva göras om så att kreditinstituten åläggs att hålla en viss andel av sina placeringar eller förbindelser på räkning för institutet i riksbanken. Det skulle sedan bli en verkställighetsfråga att bestämma hur stor denna andel skall vara. Lagen borde då ange hur man kommer fram till detta. Det torde dock inte vara möjligt att reglera sådana förhållanden i lagtext utan att riksbankens nuvarande handlingsutrymme skulle begränsas.
Enligt utskottets mening visar vad fullmäktige anfört och vad som förekommit i de lagstiftningsärenden som berörts ovan att det bör finnas en möjlighet även för riksdagen att till riksbanken överlåta rätt att meddela föreskrifter på bankens verksamhetsområde. I 9kap. regeringsformen finns bestämmelser om riksbankens uppgifter. Enligt kapitlets 12§ är riksbanken rikets centralbank med ansvar för valuta- och kreditpolitik. Paragrafen föreskriver också att banken skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Att ge ut sedlar och mynt och att meddela föreskrifter om hur de skall utformas är uppgifter för riksbanken enligt kapitlets 13§. Utskottet finner därför att det delegeringsbara området kan bestämmas till att avse riksbankens verksamhetsområde enligt 9kap. regeringsformen. Därigenom skulle det även omfatta föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt. Riksbankens befogenhet att meddela föreskrifter om detta kan med en sådan lösning i stället grunda sig på vanlig lag. Bestämmelsen som ger riksbanken rätt att meddela föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt kan därför enligt utskottet tas bort från regeringsformen och i stället tas in i riksbankslagen. Utskottet återkommer till denna fråga i specialmotiveringen.
På grund av det anförda föreslår utskottet att det som ett nytt andra stycke i 8kap.14§ regeringsformen tas in en bestämmelse av innebörd att riksdagen genom lag kan uppdra åt riksbanken att meddela föreskrifter enligt 9kap. regeringsformen. En sådan ordning utesluter i och för sig inte möjligheten att regeringen och riksbanken meddelar föreskrifter om samma sak. Man bör emellertid kunna utgå från att detta förhållande kommer att uppmärksammas vid den normgivning som det här är fråga om. I praktiken torde delegationsmöjligheten därför inte ge upphov till några sådana problem.
Som tidigare har berörts regleras i andra meningen i 8 kap. 11§ en möjlighet för riksdagen att i mycket speciella fall delegera normgivningsmakt till förvaltningsmyndighet under riksdagen. Om regeringen och riksdagen kan ge riksbanken befogenhet att meddela föreskrifter i enlighet med vad utskottet har föreslagit, finns det inte längre något behov av denna bestämmelse. Andra meningen i paragrafen bör därför tas bort.
Slutligen vill utskottet tillägga att det i detta sammanhang kan vara lämpligt att i regeringsformen införa ett stöd för den praxis som har utvecklats när det gäller delegation till riksdagsmyndigheterna av rätten att meddela föreskrifter om myndigheternas interna förhållanden. Utskottet föreslår därför att det i regeringsformen tas in en föreskrift av innebörd att riksdagens myndigheter efter bemyndigande i lag kan meddela föreskrifter som avser förhållanden inom riksdagen eller dess myndigheter. Föreskriften bör föras in som ett nytt tredje stycke i 8kap.14§.
Upprättade lagförslag
I enlighet med vad utskottet nu har anfört har inom utskottets kansli upprättats förslag till lag om ändring i regeringsformen och lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank (bilaga).
Förslaget till lag om ändring i lagen om Sveriges riksbank faller i och för sig inom lagrådets granskningsområde. Ändringen är emellertid en följd av de föreslagna ändringarna i regeringsformen och är av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Riksdagen bör ta ställning till förslaget först i samband med att riksdagen tar slutlig ställning till de föreslagna ändringarna i regeringsformen.
Specialmotivering
Förslaget till lag om ändring i regeringsformen
8 kap.
11 §
De nya bestämmelserna om delegation i 8 kap. 13 § tredje stycket andra meningen och 14§ andra stycket innebär att det inte längre finns något behov av bestämmelsen i förevarande paragraf om delegation från riksdagen till förvaltningsmyndighet under riksdagen. Ändringen innebär att den bestämmelsen tas bort.
13 §
Den nya andra meningen i tredje stycket innebär att regeringen till en riksdagsmyndighet kan överlåta normgivningsmakt som regeringen har enligt paragrafens första stycke. En sådan överlåtelse sker genom en föreskrift som i sig avser riksdagsmyndigheten. Den nuvarande utformningen av paragrafen förbjuder regeringen att använda sin normgivningskompetens enligt paragrafen till att besluta föreskrifter som avser riksdagen och dess myndigheter. I förslaget kvarstår detta förbud utom såvitt avser överlåtelsen till riksdagsmyndighet att meddela bestämmelser.
Förslaget har utformats så att överlåtelsen inte kan avse föreskrifter som rör förhållanden inom riksdagen eller riksdagsmyndigheterna. Av det föreslagna tredje stycket i 8 kap. 14 § framgår att riksdagen kan överlåta åt sina myndigheter att meddela sådana föreskrifter.
I första meningen i tredje stycket har vidare gjorts ett redaktionellt förtydligande. Enligt den meningen kan regeringen överlåta åt en underordnad myndighet att meddela bestämmelser. Att förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen är underordnade myndigheter i förhållande till regeringen är uppenbart. Det är däremot mera tveksamt om också domstolar i detta sammanhang skall betraktas som underordnade regeringen. Någon bestämmelse om ett lydnadsförhållande motsvarande den som gäller för statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen finns inte (jfr11kap.1 och 2 §§ regeringsformen). Regeringen har i praxis bemyndigat domstolar att meddela föreskrifter i form av arbetsordningar. Som exempel kan anges 10 § förordningen (1979:572) med tingsrättsinstruktion. Genom att uttrycket "underordnad myndighet" ersätts med "myndighet under regeringen" görs det klart att regeringens möjlighet till delegation enligt bestämmelsen i första meningen också omfattar domstolar.
14 §
Genom det nya andra stycket blir det möjligt för riksdagen att uppdra åt riksbanken att meddela föreskrifter inom det ansvarsområde som banken har enligt 9 kap. regeringsformen. Ansvarsområdet framgår av kapitlets 12 och 13§§. Enligt 12§ är riksbanken rikets centralbank med ansvar för valuta- och kreditpolitik. Enligt paragrafen skall banken också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Endast riksbanken har enligt 13§ rätt att ge ut sedlar och mynt och att bestämma utformningen av dessa. På dessa områden öppnas det alltså möjligheter för riksdagen att överlåta normgivningsrätt till riksbanken. Givetvis skall det inte vara möjligt att överlåta rätten att meddela sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 2§ regeringsformen, dvs. föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden.
Det är att märka att varje överlåtelse av normgivningsrätt måste ske genom lagstiftning. Såsom vid all normgivningsdelegation bör man givetvis vid ett sådant tillfälle noga överväga bemyndigandets räckvidd och innehåll.
Andra stycket kan utnyttjas när det gäller föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt. Detta berörs nedan vid kommentarerna till 9kap.13§ regeringsformen och 5§ lagen(1988:1385) om Sveriges riksbank.
Enligt det nya tredje stycket kan riksdagen bemyndiga en riksdagsmyndighet att meddela föreskrifter som avser förvaltningen inom riksdagen eller dess myndigheter. Härigenom ges ett grundlagsstöd åt den praxis som har utbildats när det gäller delegation från riksdagen till riksdagens myndigheter rörande föreskrifter om interna förhållanden. Riksdagens förvaltningskontor räknas i detta sammanhang som en av riksdagens myndigheter.
9 kap.
13 §
Som framgått av kommentaren till den föreslagna ändringen av 8kap. 14 § innebär det nya andra stycket i den paragrafen att riksdagen kan bemyndiga riksbanken att meddela föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt. Bestämmelsen i förevarande paragraf om riksbankens exklusiva rätt att meddela sådana bestämmelser har därför tagits bort.
Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank
5 §
Paragrafen innehåller ett bemyndigande enligt det nya andra stycket i 8kap. 14§ regeringsformen för riksbanken att meddela föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen som vilande antar det i bilaga intagna förslaget till lag om ändring i regeringsformen.
Stockholm den 4 december 1990
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören Lekberg (s), Anita Modin (s), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bo Hammar (v), Hans Leghammar (mp), Ulla Pettersson (s), Rosa-Lill Wåhlstedt (s), Birger Andersson (c) och Conny Fredriksson (s).
1. Förslag till Lag om ändring i regeringsformen Bilaga
Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen1 att 8 kap. 11, 13 och 14 §§ samt 9 kap. 13 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap. 11 § Bemyndigar riksdagen enligt Bemyndigar riksdagen enligt detta kapitel regeringen att detta kapitel regeringen att meddela föreskrifter i meddela föreskrifter i visst ämne, kan riksdagen visst ämne, kan riksdagen därvid medgiva att därvid medgiva att regeringen överlåter regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. I bestämmelser i ämnet. fall som nu sagts kan riksdagen också uppdraga åt förvaltningsmyndighet under riksdagen att meddela sådana bestämmelser.
13 §
Regeringen får utöver vad som följer av 7--10 §§ genom förordning besluta 1. föreskrifter om verkställighet av lag, 2. föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen.
Regeringen får ej på grund av första stycket besluta föreskrifter som avser riksdagen eller dess myndigheter. Den får ej heller på grund av bestämmelsen i första stycket 2 besluta föreskrifter som avser den kommunala beskattningen.
Regeringen får i Regeringen får i
förordning som avses i förordning som avses i
första stycket första stycket
överlåta åt överlåta åt myndighet
underordnad myndighet att under regeringen att meddela
meddela bestämmelser i bestämmelser i ämnet.
ämnet. Utan hinder av andra stycket
får regeringen också i
förordning överlåta
åt riksdagens myndigheter
att meddela bestämmelser
som anges i första stycket
och som ej avser
förhållanden inom
riksdagen eller dess
myndigheter.
14 §
Behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst ämne utgör ej hinder för riksdagen att meddela föreskrifter i samma ämne.
Riksdagen kan genom lag uppdra
åt riksbanken att meddela
föreskrifter inom dess
ansvarsområde enligt 9 kap.
Efter bemyndigande i lag kan
riksdagens myndigheter meddela
föreskrifter som avser
förhållanden inom
riksdagen eller dess
myndigheter. 1 Regeringsformen
omtryckt 1988:1444.
9 kap. 13 §
Endast riksbanken har rätt Endast riksbanken har rätt att ge ut sedlar och mynt och att ge ut sedlar och mynt. att bestämma utformningen Bestämmelser om penning- av dessa. Bestämmelser om och betalningsväsendet penning- och meddelas i övrigt genom betalningsväsendet meddelas lag. i övrigt genom lag.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
2. Förslag till Lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank
Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §
Enligt 9 kap. 13 § Enligt 9 kap. 13 §
regeringsformen har riksbanken regeringsformen har riksbanken
ensam rätt att ge ut sedlar ensam rätt att ge ut sedlar
och mynt samt att bestämma och mynt. Riksbanken skall
utformningen av de sedlar och bestämma utformningen av de
mynt som banken ger ut. sedlar och mynt som banken ger
ut.
Sedlar och mynt som ges ut av riksbanken är lagliga betalningsmedel.
Penningenheten i Sverige kallas krona. Kronan delas i etthundra öre.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.