Vissa kommunalekonomiska frågor
Betänkande 1997/98:FiU28
Finansutskottets betänkande
1997/98:FIU28
Vissa kommunalekonomiska frågor
Innehåll
1997/98 FiU28
Sammanfattning
Finansutskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens förslag i proposition 1997/98:153 till ändringar i det särskilda ersättningssystemet för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting (kommunkontosystemet). Förändringarna innebär bl.a. att rätt till ersättning för ingående mervärdesskatt föreligger även för sådana särskilda boendeformer som regleras i socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, dvs. ålderdomshem, sjukhem, gruppbostäder och servicehus (s.k. omsorgsbostäder). I propositionen föreslås också att det genom en ny lag införs vissa möjligheter för landstinget och kommunerna i Skåne respektive Västra Götalands län att lämna bidrag till en annan kommun. Utskottet delar regeringens bedömning att de aktuella landstingen och kommunerna i samband med de förestående indelningsändringarna övergångsvis skall ges möjlighet att bidra till varandras kostnader. Mot bakgrund av synpunkter som konstitutionsutskottet anfört anser utskottet att ett förtydligande bör göras i lagförslaget. Till betänkandet har två reservationer fogats.
Inledning
Propositionen I propositionen 1997/98:153 föreslår regeringen (Inrikesdepartementet) att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, 2. lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200), 3. lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun.
Motionerna 1997/98:Fi62 av Holger Gustafsson m.fl. (kd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att rätten till bidrag mellan kommuner avgränsas till att gälla längst till utgången av år 2005.
1997/98:Fi63 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun i enlighet med vad som anförts i motionen.
Regeringens lagförslag Regeringens i proposition 1997/98:153 framlagda lagförslag återfinns som bilaga 1 till betänkandet.
Lagrådets yttrande Finansutskottet har berett Lagrådet tillfälle att avge yttrande över det i proposition 1997/98:153 Vissa kommunala frågor under yrkande 3 framlagda lagförslaget till lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun. Protokollsutdrag från Lagrådets sammanträde den 12 maj 1998 återfinns som bilaga 3 till betänkandet.
Konstitutionsutskottets yttrande Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1997/98:153 Vissa kommunala frågor jämte motionerna 1997/98:Fi62 och 1997/98:Fi63 i de delar som berör konstitutionsutskottets beredningsområde. Konstitutionsutskottets yttrande 1997/98:KU12y återfinns som bilaga 4 till betänkandet.
Utskottets lagförslag Finansutskottets förslag till lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun framgår av bilaga 2 till betänkandet.
Utskottet
Förändringar i det kommunala systemet för ersättning för viss mervärdesskatt
Bakgrund Sedan år 1996 finns för kommuner och landsting ett särskilt system för ersättning för viss mervärdesskatt, det s.k. kommunkontosystemet (prop. 1995/96:64, bet. FiU5, rskr. 116). Systemet syftar till att från mervärdesskattesynpunkt åstadkomma konkurrensneutralitet mellan verksamhet som drivs i kommunal regi och verksamhet som upphandlas från utomstående. Om inte denna rätt till ersättning funnes skulle det vara billigare att utföra arbetet i egen regi än att handla upp det. Vid exempelvis upphandling av en entreprenad beläggs arbetet med mervärdesskatt, men om kommunen eller landstinget utför arbetet med egen arbetskraft beläggs arbetskostnaden inte med mervärdesskatt. Bestämmelser om kommunkontosystemet finns i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Kommunerna och landstingen får från ett särskilt konto för respektive kollektiv ansöka om ersättning för mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen (1994:200). Ersättning medges dock inte för bl.a. sådana kostnader som omfattas av avdragsförbudet i mervärdesskattelagen beträffande ingående mervärdesskatt som avser stadigvarande boende. Motivet till detta är att det är fråga om privata levnadsomkostnader som inte bör undantas från beskattning. Tolkningen av begreppet stadigvarande boende har inneburit problem beträffande rätten till ersättning när det gäller boendeformer som innefattar ett visst mått av omsorg. Möjlighet till ersättning från kontona föreligger även i de fall kommunen eller landstinget upphandlar verksamhet eller ger bidrag inom områdena sjukvård, tandvård, social omsorg eller utbildning. Denna ersättning skall kompensera för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid sådan upphandling eller bidragsgivning. Systemet bygger på kommunal självfinansiering. Kommuner och landsting betalar årligen in en avgift som fastställs till ett visst belopp per invånare till det konto i Riksgäldskontoret som utbetalningarna sker ifrån. Inbetalningarna görs efter avräkning i samband med utbetalningen av kommunalskattemedel. Avgiftens storlek fastställs varje år av Riksskatteverket. Den enskilda kommunens eller landstingets tillskott till respektive konto är inte kopplat till vad kommunen eller landstinget faktiskt ansökt om i återbetalning. Systemet administreras av det särskilda skattekontoret vid Skattemyndigheten i Dalarnas län. Omslutningen i systemet uppgick år 1997 till ca 22,5 miljarder kronor.
Propositionen I propositionen föreslår regeringen ändringar i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting och i mervärdesskattelagen (1994:200), vilka syftar dels till att förtydliga i vilka fall rätt till ersättning föreligger när det gäller olika typer av s.k. omsorgsboende, dels till att upprätthålla konkurrrensneutraliteten mellan verksamhet som bedrivs i kommunal regi och verksamhet som upphandlas. Enligt regeringens förslag skall kommuner och landsting fr.o.m. den 1 juli 1998 få rätt till ersättning från kommunkontosystemet för ingående mervärdesskatt som avser sådana boendeformer som regleras i 20 och 21 §§ socialtjänstlagen (1980:620) samt 9 § 8 och 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Genom att i lagen om kommunkontosystemet på detta sätt ange vilka boendeformer som skall berättiga till ersättning för ingående mervärdesskatt kommer enligt regeringen bestämmelserna att bli enklare och ändamålsenligare att tillämpa. De oklarheter som för närvarande finns inom kommunkontosystemet beträffande gränsdragningen mellan stadigvarande bostad och vård eller omsorg för servicehus, gruppbostäder, ålderdomshem och sjukhem enligt socialtjänstlagen skulle därmed försvinna. Motsvarande gäller även för de boendeformer som kommunerna enligt lagen om stöd och vård till vissa funktionshindrade är skyldiga att tillhandahålla. Ytterligare en ändring föreslås i lagen om mervärdesskattekonton. För att undvika en konkurrenssnedvridning som kan uppstå till följd av de föreslagna ändringarna beträffande här aktuella bostäder, s.k. omsorgsbostäder, bör en rätt till särskild ersättning vid hyra av sådana bostäder införas inom ramen för systemet. Syftet är att täcka den s.k. dolda mervärdesskatt som ingår i hyran i de fall fastighetsägaren inte kunnat erhålla frivillig skattskyldighet vid uthyrningen av de aktuella omsorgsbostäderna. Regeringen föreslår också att uttagsbeskattningen enligt 3 kap. 29 § mervärdesskattelagen slopas för de boendeformer som enligt propositionens förslag medger rätt till ersättning i kommunkontosystemet. Genom de föreslagna förändringarna i lagen om mervärdesskattekonton försvinner nämligen behovet av att ha kvar uttagsbeskattningen för de aktuella boendeformerna. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1998. Skälet för att reglerna bör träda i kraft så tidigt som möjligt är enligt regeringen den risk som kan finnas för att kommunerna avvaktar med t.ex. nybyggnader av omsorgsbostäder till år 1999. Genom förändringarna beräknas omslutningen i kommunkontosystemet öka med ca 720 miljoner kronor per helår vilket motsvarar ca 80 kr per invånare och år. Systemet är självfinansierat och påverkar inte statsbudgeten. Den ökade omslutningen i systemet kommer däremot att medföra ett behov av tillskott till kontona. Nya avgifter kommer att fastställas under hösten 1998 och gälla från den 1 januari 1999. Andra halvåret kommer kommuner och landsting således inte att erlägga den höjda avgiften, men de kommer att kunna få ersättning för mervärdesskatten. Eftersom avgiften för år 1998 inte ändras får uttagen från systemet under hösten 1998 beaktas vid fastställande av avgiften för år 1999.
Finansutskottets ställningstagande
Utskottet anser i likhet med regeringen att det är angeläget att ett förtydligande görs när det gäller kommunernas och landstingens rätt till ersättning från kommunkontosystemet för ingående mervärdesskatt för omsorgsbostäder. Önskemål om att komma till rätta med de nuvarande administrativa gränsdragningsproblemen har enligt vad utskottet erfarit främst kommit från Svenska Kommunförbundet. Utskottet noterar också att förslagen i propositionen föregåtts av ett utredningsarbete med deltagande från bl.a. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet och att flertalet remissinstanser förordat det alternativ till lösning som nu förs fram i propositionen. Den föreslagna regleringen är enligt utskottets mening ändamålsenlig. Utskottet delar vidare regeringens bedömning att de ändrade reglerna bör träda i kraft redan fr.o.m. den 1 juli 1998. Utskottet vill i sammanhanget understryka att det uttalade syftet med kommunkontosystemet är att skapa konkurrensneutralitet vid kommuners och landstings val av verksamhetsform. För att den avsedda neutraliteten skall uppnås är avgifterna till systemet inte kopplade till den enskilda kommunens eller det enskilda landstingets faktiska kostnader för ingående mervärdesskatt. Det uppstår därför en att viss omfördelning mellan kommunerna respektive landstingen även om in- och utbetalningarna till kommunkontot respektive landstingskontot totalt sett är i balans. Omfördelningseffekten är en följd av att det finns skillnader mellan kommunerna respektive landstingen i fråga om upphandling och investeringar m.m. inom de verksamheter som omfattas av systemet. Utskottet vill också peka på att avgifterna till systemet görs genom ett avdrag per invånare i samband med de månatliga utbetalningarna av kommunalskattemedel. Vid samma tillfällen utbetalas också de generella statbidragen med ett enhetligt belopp per invånare. Det är dock enligt utskottet viktigt att notera att avdragen till kommunkontosystemet är en följd av en rätt till ersättningar för erlagd mervärdesskatt och skall inte ses som ett avdrag från de generella statsbidragen. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens lagförslag om ändringar i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting och i mervärdesskattelagen (1994:200).
Bidrag i utjämningssyfte i Skåne län och Västra Götalands län
Propositionen I propositionen föreslår regeringen också att det genom en ny lag införs vissa möjligheter för landstinget och kommunerna i Skåne respektive Västra Götalands län att i utjämningssyfte lämna bidrag till en annan kommun. Bestämmelserna syftar till att möjliggöra en utjämning av de relativt stora skillnader som finns mellan de nuvarande landstingen i respektive län så att indelningsändringarna inte skall föranleda några väsentliga ökningar i det kommunala skatteuttaget eller väsentliga minskningar av verksamheten för invånarna i dessa län. Regeringen anger i propositionen att en utgångspunkt för arbetet med de ekonomiska regleringarna till följd av indelningsändringarna i Skåne län och Västra Götalands län är att landstingen respektive kommunerna skall ta ut skatt av sina invånare så att de kan svara för den verksamhet som ålagts dem. I de ekonomiska regleringarna har angetts som mål att effekterna av bildandet av de nya landstingen så långt möjligt skall vara neutrala för invånarna i Skåne län respektive inte skall medföra några väsentliga ökningar i utdebitering eller väsentliga minskningar av verksamheten för invånarna i Västra Götalands län. Det har enligt regeringen visat sig att dessa mål inte kan uppnås utan någon form av inomregional utjämning. Lagförslaget innebär dels en befogenhet för Skåne läns landsting att lämna bidrag till en eller flera kommuner i Skåne län och för Västra Götalands läns landsting att lämna bidrag till Göteborgs kommun, dels en befogenhet för kommunerna i respektive län att lämna bidrag till varandra. I propositionen understryks att det inte i något fall innebär någon skyldighet för landstingen respektive kommunerna att lämna bidrag. Systemet med kostnadsutjämning mellan kommunerna förutsätter dessutom att kommunerna är överens om detta. Avsikten är att bidragen skall lämnas under en övergångsperiod. Lagen är emellertid enligt förslaget inte tidsbegränsad men det fortsatta behovet av bidragsmöjligheten skall enligt regeringen utvärderas före utgången av år 2002.
Motionerna I motion Fi63 av Lars Tobisson m.fl. (m) föreslås att lagförslaget skall avslås av riksdagen. Motionärerna avvisar förslaget eftersom det enligt deras mening strider mot gällande grundlag och dessutom är ett olämpligt sätt att lösa de frågor som uppkommit i samband med de nya landstingsbildningarna. Av bestämmelserna i regeringsformen (1 kap. 7 §) följer, framhålls det i motionen, att ett landsting eller en kommun inte får ta ut skatt som i skatteutjämningssyfte överförs t.ex. till ett annat landsting eller en annan kommun, och av kommunallagen (2 kap. 1 §) framgår att ett landsting eller en kommun inte får ta ut skatt för skötseln av uppgifter som ankommer på annan kommun. Att ett avsteg från regeringsformens bestämmelser redan gjorts när det gäller Stockholms läns möjligheter att lämna bidrag till kommuner är enligt motionärerna inget skäl att ånyo sätta sig över regeringsformens bestämmelser om den kommunala beskattningsrätten. Vidare har Lagrådet inte hörts vilket borde ha skett. Att ovanpå det i dag tillämpade och enligt motionärerna grundlagsstridiga inomkommunala utjämningssystemet lägga ytterligare ett länsvis utjämningssystem är principvidrigt mot bakgrund av den kommunala beskattningsrättens grunder i vårt land. Utgångspunkten för regeringsförslaget, heter det i motionen, tycks vara ett ?nollsummespel? som utgår från att Malmö och Göteborgs kommuner ej skall få höjd utdebitering i samband med majoritetens genomförande av länssammanläggningarna. I stället borde ett motiv för sammanslagningarna vara samordnings- och effektivitetsvinster som skulle möjliggöra sänkt landstingsskatt och/eller förbättrad service. Motionärerna noterar också att undantagslagen ej gjorts tidsbegränsad vilket borde ha varit självklart utifrån de resonemang som förs i propositionen. I motion Fi62 av Holger Gustafsson m.fl. (kd) framhålls att Kristdemokraterna instämmer i målsättningen att indelningsändringarna inte skall föranleda några väsentliga ökningar i det kommunala skatteuttaget eller väsentliga minskningar av verksamheterna för invånarna i dessa län men anser att möjligheten att lämna bidrag skall vara klart tidsavgränsad. Det är angeläget att kommunerna omgående inriktar sig på att anpassa verksamheten till ett läge där bidrag inte längre ges mellan kommuner. Principen att varje kommun bygger och verkar för egna pengar är angelägen, och varje undantag måste därför tidsbegränsas. Lagen bör därför redan från början begränsas till att gälla till år 2005.
Lagrådets yttrande Finansutskottet beslöt vid sammanträde den 5 maj 1998 att inhämta Lagrådets yttrande över propositionens förslag till lag om rätt för landstinget och kommunerna i de aktuella länen att lämna bidrag till annan kommun. I sitt yttrande avgivet den 12 maj 1998 anför Lagrådet bl.a. följande. Enligt Lagrådet är en grundläggande fråga om det remitterade lagförslaget är förenligt med bestämmelserna i regeringsformen (RF) om den kommunala beskattningsrätten. Dessa bestämmelser innebär att rikets kommuner, dvs. primärkommuner och landstingskommuner, får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter (1 kap. 7 § RF). Vilka dessa uppgifter är framgår inte av bestämmelsen. Enligt förarbetena ger bestämmelsen rätt för en kommun att ta ut skatt som behövs för skötseln av de uppgifter som på olika grunder åvilar kommunen (se prop. 1973:90 s. 191). Enligt 8 kap. 5 § RF skall föreskrifter om kommunens befogenheter och åligganden meddelas i lag. Sådana lagreglerade befogenheter eller skyldigheter kan enligt Lagrådet i och för sig betecknas som kommunens angelägenheter. Frågan är emellertid, anser Lagrådet, om bestämmelsen i regeringsformen ger riksdagen en obegränsad rätt att föreskriva befogenheter eller skyldigheter för kommunerna eller om denna rätt är inskränkt, t.ex. på så sätt att befogenheterna eller skyldigheterna inte får avse uppgifter som saknar anknytning till vederbörande kommun eller till dess invånare. Någon sådan begränsning framgår inte av själva lagtexten. Enligt Lagrådets mening måste bestämmelsen dock anses innebära att riksdagen får föreskriva endast befogenhet eller skyldighet att fullgöra sådana uppgifter som kommunen kan finansiera genom skatteuttag enligt 1 kap. 7 § RF. Av principen om den kommunala självstyrelsen (1 kap. 1 § RF) följer enligt Lagrådets mening att kommunerna inte kan åläggas skyldighet att fullgöra uppgifter som är artfrämmande för kommunal verksamhet. Enligt grunderna för 1 kap. RF torde samma synsätt gälla beträffande åtaganden av frivillig natur. Av detta följer att kommunerna inte heller har rätt att ta ut skatt för sådana uppgifter. Därmed är dock inte sagt att uppgifter som bara obetydligt inkräktar på kommunernas självstyrelse inte skulle, under förutsättning att uppgifterna är reglerade i lag, kunna finansieras med kommunala skattemedel. Frågan vilka uppgifter som kan anses utgöra ett naturligt utflöde av den kommunala självstyrelsen går enligt Lagrådet inte att besvara generellt utan får avgöras från fall till fall. I förevarande lagstiftningsärende har Lagrådet uppfattningen att det inte är förenligt med principen om den kommunala beskattningsrätten att en kommun eller ett landsting med skattemedel direkt finansierar andra kommuners eller landstings verksamhet, om det sker för att främja skatteutjämning mellan kommunerna respektive landstingen. Frågan är då om det bidragssystem som föreslås i det remitterade förslaget har denna karaktär. I lagförslagets punkt 1 behandlas bidrag från dels Skåne läns landsting till kommuner i Skåne län, dels Västra Götalands läns landsting till Göteborgs kommun. En förutsättning för att bidrag skall få lämnas är i båda fallen att det behövs för att främja skatteutjämning. Som återgetts ovan har Lagrådet funnit att föreskrifter som ålägger eller ger en kommun rätt att lämna bidrag till andra kommuner för att finansiera deras verksamhet i princip är oförenliga med regeringsformen. Lagrådet anser därför att den i punkt 1 föreslagna bestämmelsen om bidragsgivning - med den utformning bestämmelsen fått - inte är godtagbar från konstitutionell utgångspunkt. Enligt Lagrådet är emellertid inte avsikten med bestämmelsen i punkt 1 att åstadkomma kommunal skatteutjämning mellan ekonomiskt starka och svaga kommuner utan att förhindra skattehöjningar eller verksamhetsneddragningar som direkt beror på bildandet av de nya landstingen. Syftet är med andra ord att kompensera för de negativa ekonomiska konsekvenser som ombildningen medför för vissa kommuner. För bidrag i sådant syfte kan enligt Lagrådets uppfattning föreskrifterna i regeringsformen inte anses utgöra något hinder. Lagrådet förordar därför att punkt 1 omformuleras så att det framgår att en förutsättning för att landstingen skall få lämna bidrag till berörda kommuner är att det behövs för att motverka att bildandet av de nya landstingen föranleder höjt uttag av kommunalskatt. Det får enligt Lagrådet anses ligga i sakens natur att de ekonomiska effekter som motiverar de föreslagna bidragen efter hand blir mindre och också svårare att tillförlitligt mäta. I propositionens allmänna motivering uttalas mot denna bakgrund att det fortsatta behovet av möjligheten för landstingen att lämna bidrag skall utvärderas före utgången av år 2002. Det förhållandet att bidragsmöjligheten tar sikte på en övergångsperiod är något som enligt Lagrådets mening lämpligen bör komma till uttryck i lagtexten. En lösning som därvid kan komma i fråga är enligt Lagrådet att göra lagen tidsbegränsad. Enligt punkt 2 får kommunerna i Skåne län respektive kommunerna i Västra Götalands län lämna bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna till följd av överlåtelse av uppgifter mellan landstinget och kommunerna. Avsikten med förslaget är enligt Lagrådet att den kommun som för över verksamhet till landstinget skall kunna lämna bidrag till övriga kommuner så att dessa kommuners utdebitering (respektive verksamhet) kan behållas oförändrad. Lagrådet framhåller att det av lagrådsremissen inte framgår närmare vilka verksamheter som punkt 2 tar sikte på. Det får dock antas, menar Lagrådet, att det till stor del är fråga om verksamheter som kan bedrivas av såväl kommuner som landsting. I fråga om sådana verksamheter finns i andra lagar bestämmelser om att en kommun och landstinget kan träffa överenskommelse att endera parten skall svara för verksamheten och att den part som blir av med ansvaret skall lämna den andra parten ett bidrag som motiveras av överenskommelsen (se t.ex. 17 § lagen [1993:387] om stöd och sevice till vissa funktionshindrade och 2 § lagen [1992:563] om förtroendenämndsverksamhet inom hälso- och sjukvården, m.m.). Det bidrag som enligt punkt 2 i det remitterade lagförslaget kan lämnas mellan kommunerna inom ett landsting synes enligt Lagrådet i allt väsentligt ha samma karaktär som bidragen enligt de nyss behandlade bestämmelserna. Fråga är således inte om bidrag för att generellt utjämna skatteuttaget i berörda kommuner. Lagtexten får enligt Lagrådet anses ge uttryck för detta. Mot denna bakgrund har Lagrådet ingen erinran mot bestämmelsen.
Konstitutionsutskottets yttrande Finansutskottet beslöt vid sitt sammanträde den 5 maj att bereda konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och motionerna i de delar som berör konstitutionsutskottets beredningsområde. I sitt yttrande (KU12y) den 15 maj 1998 gör konstitutionsutskottet följande bedömning. Konstitutionsutskottet konstaterar liksom Lagrådet att syftet med lagen är att förhindra skattehöjningar eller verksamhetsneddragningar som direkt beror på bildandet av de nya landstingen. Utskottet delar Lagrådets uppfattning att bidrag som lämnas i detta syfte inte strider mot regeringsformens regler om den kommunala beskattningsrätten. För att syftet med lagen skall framstå tydligare bör dock, som Lagrådet föreslagit, orden ?främja skatteutjämning? i punkt 1 ersättas med orden ?för att motverka att bildandet av de nya landstingen föranleder höjt uttag av kommunalskatt?. Med denna justering av lagtexten anser utskottet att inga hinder föreligger från grundlagsmässig synpunkt att anta lagen. Därmed anser sig konstitutionsutskottet ha bemött den grundlagsinvändning som görs i motion Fi63 (m). När det gäller frågan om att tidsbegränsa lagen, vilket föreslås i motion Fi62 (kd), noterar utskottet att Lagrådet för sin del framhållit att det förhållandet att bidragsmöjligheten tar sikte på en övergångsperiod är något som bör komma till uttryck i lagtexten. Enligt utskottet finns det från konstitutionella utgångspunkter en del som talar för en tidsbegränsning av lagen, men den slutliga sammanvägningen av de skäl som talar för och emot en sådan begränsning får göras av finansutskottet.
Finansutskottets ställningstagande
Grundlagsenligheten Finansutskottet tar inledningsvis upp frågan om grundlagsenligheten av bidrag från en kommun till en annan. Denna fråga har tidigare aktualiserats vid Lagrådets granskning av ett i kompletteringspropositionen våren 1995 (prop. 1994/95:150) framlagt förslag om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting. Enligt Lagrådets mening var det helt främmande att betrakta en skatt, som togs ut av en kommun eller ett landsting för att tillföras andra kommuner eller landsting, som uttagen för skötseln av vederbörande kommuns eller landstings uppgifter. Lagrådet ansåg att det föreslagna systemet var av denna karaktär och därför inte förenligt med bestämmelsen i 1 kap. 7 § RF (bet.1994/95:FiU19 bil. 2). Konstitutionsutskottet som yttrade sig över lagförslaget och Lagrådets yttrande menade - efter en genomgång av den praxis som utvecklats sedan 1960- talet i fråga om kommunal beskattningsrätt, kommunal skatteutjämning och avgränsningen av den kommunala kompetensen - att det sammantaget fanns flera omständigheter som gav utrymme för en annan tolkning av regeringsformen och dess förhållande till lagförslaget än den som Lagrådet gjort (bet.1994/95:FiU19 bil. 3). I samband med sin behandling av regeringens förslag framhöll utskottet att ett väl fungerande system för skatteutjämning kan ge ett viktigt bidrag till att vitalisera den kommunala självstyrelsen i Sverige (bet. 1994/95:FiU19, s. 21). Mot bakgrund av den analys av grundlagsfrågan som konstitutionsutskottet presenterat konstaterade finansutskottet att det i och för sig hade varit möjligt för riksdagen att godkänna det då föreliggande förslaget. Utskottet ansåg emellertid att man, i enlighet med vad konstitutionsutskottet anfört om en alternativ utformning, i första hand borde välja en annan lagstiftningsteknik för att uppnå de utjämningseffekter som eftersträvades (bet. 1994/95:FiU19 s. 28). Regeringen återkom därefter hösten 1995 med ett nytt lagförslag utformat i enlighet med den lagtekniska lösning som konstitutionsutskottet i sitt yttrande pekat på som en tänkbar lösning (prop. 1995/96:64). Mot bakgrund av den analys av grundlagsfrågan som gjorts i ärendet fann finansutskottet att allt tvivel om utjämningssystemets grundlagsenlighet kunnat skingras och att ett nytt bidrags- och utjämningssystem borde kunna utformas i enlighet med regeringens förslag (bet. 1995/96:FiU5 s. 11). Finansutskottet återkom våren 1996 till frågan i samband med sitt ställningstagande till ett motionsyrkande där det gjordes gällande att det då nyligen införda statsbidragssystemet skulle vara grundlagsstridigt. Med stöd av ett yttrande från konstitutionsutskottet (1995/96:KU10y) fann finansutskottet för sin del att systemets grundlagsenlighet var ställd utom allt tvivel (bet. 1995/96:FiU10 s. 146). I syfte att uppnå större enighet i frågan om den kommunala självstyrelsens förhållande till grundlagen tillsattes år 1995 en parlamentarisk kommitté med uppgift att analysera frågan. Denna kommitté avlämnade i oktober 1996 betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) med bl.a. ett förslag till ett uttryckligt stadgande i regeringsformen som medger att kommuner och landsting i lag åläggs att bidra till kostnaden för andra kommuners respektive landstings uppgifter om det görs för att uppnå en jämlik fördelning av resurser mellan kommuner och mellan landsting. Något förslag med anledning av betänkandet har ännu inte lagts fram av regeringen. Riksdagen har efter sina grundläggande beslut under år 1995 sedermera vid upprepade tillfällen med anledning av motionsyrkanden uttalat att någon omprövning av det nuvarande utjämningssystemet inte behövs utifrån konstitutionella synpunkter (bet. 1995/96:FiU10, bet. 1996/97:FiU7, bet. 1996/97:FiU20 samt bet. 1997/98:FiU3).
Bidrag i utjämningssyfte i Skåne och Västra Götaland När det gäller det nu aktuella lagstiftningsärendet delar utskottet regeringens bedömning att de mål som landstingen och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län ställt upp i samband med de förestående indelningsförändringarna inte kan uppnås utan att landstingen och kommunerna övergångsvis ges möjlighet att bidra till varandras kostnader. Utskottet vill i likhet med vad som anförs i propositionen understryka att utgångspunkten i samband de ekonomiska regleringarna är att landstingen respektive kommunerna skall ta ut skatt av sina invånare så att de kan svara för den verksamhet som ålagts dem. Avsikten är således inte att införa ett system där kommuner på sikt är beroende av bidrag från landstinget. I stället handlar det om att ge möjlighet till en successiv anpassning till den nya indelningen så att indelningsändringen i sig inte innebär för stora förändringar för de enskilda skattebetalarna i de berörda kommunerna. Med anledning av vad som anförs i motion Fi63 (m) om möjligheterna till samordnings- och effektivitetsvinster vill utskottet påpeka att de positiva ekonomiska effekterna av indelningsändringen inte kan förväntas uppkomma i samma stund som de nya landstingen bildas. Utskottet instämmer i konstitutionsutskottets bedömning att bidrag som lämnas med det syfte som anges i propositionen inte strider mot regeringsformens regler om den kommunala beskattningsrätten. Utskottet delar också konstitutionsutskottets bedömning att lagen, för att syftet skall framstå tydligare, bör utformas så att orden ?främja skatteutjämning? i regeringens lagförslag ersätts med orden ?motverka att bildandet av de nya landstingen föranleder höjt uttag av kommunalskatt?. Med stöd av vad konstitutionsutskottet anfört anser även finansutskottet att den grundlagsinvändning som framförs i motion Fi63 (m) därmed har bemötts. Motion Fi63 (m) avstyrks därmed av utskottet.
Tidsbegränsning av lagen Utskottet övergår härefter till att behandla frågan om tidsbegränsning av lagen. Som tidigare framhållits är avsikten att bidrag skall lämnas under en övergångsperiod. Utskottet anser i likhet med regeringen att det är svårt att nu avgöra hur lång denna period behöver vara. Lagen bör därför inte tidsbegränsas. Samtidigt vill utskottet understryka att behovet av bidragsmöjligheten enligt regeringens uttalanden i propositionen skall utvärderas före utgången av år 2002. Utskottet kan instämma i vad som framförs i motion Fi62 (kd) om att det är angeläget att kommunerna är inställda på att bidragen endast lämnas under en kortare period. Utskottet anser för sin del att syftet bakom motionärernas krav i huvudsak är tillgodosett med vad utskottet här anfört. Utskottet avstyrker med det anförda motion Fi62 (kd).
Utskottets lagförslag Med hänvisning till det anförda föreslår finansutskottet att riksdagen beslutar att anta det av utskottet upprättade och i bilaga 2 till betänkandet fogade förslaget till lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande förändringar i det kommunala systemet för ersättning för viss mervärdesskatt att riksdagen antar de i proposition 1997/98:153 yrkandena 1 och 2 framlagda förslagen till dels lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, dels lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200),
2. beträffande avslag på förslaget att lämna bidrag i utjämningssyfte i Skåne och Västra Götaland att riksdagen avslår motion 1997/98:Fi63, res. 1 (m) 3. beträffande tidsbegränsning av lagen att riksdagen avslår motion 1997/98:Fi62. res. 2 (fp, mp, kd) 4. beträffande utskottets lagförslag om rätt att lämna bidrag i utjämningssyfte i Skåne och Västra Götaland att riksdagen med anledning av proposition 1997/98:153 yrkande 3 antar regeringens förslag till lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun med den ändringen att lagen skall erhålla den i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelsen.
Stockholm den 26 maj 1998
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Lennart Hedquist (m), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Fredrik Reinfeldt (m), Carl B Hamilton (fp), Susanne Eberstein (s), Johan Lönnroth (v), Kristina Nordström (s), Per Bill (m), Roy Ottosson (mp), Mats Odell (kd), Sven-Erik Österberg (s) och Bo Lundgren (m).
Reservationer
1. Avslag på förslaget att lämna bidrag i utjämningssyfte i Skåne och Västra Götaland (mom. 2) Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt, Per Bill och Bo Lundgren (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med ?Finansutskottet tar inledningsvis? och på s. 11 slutar med ?därmed av utskottet? bort ha följande lydelse: Finansutskottet avvisar i likhet med motionärerna bakom motion Fi63 (m) regeringens förslag till lag som skall ge landsting och kommuner i Skåne län och i Västra Götalands län rätt att lämna bidrag till varandra. Enligt utskottets mening är det uppenbart att förslagen strider mot regeringsformens regler om den kommunala beskattningsrätten. Lagrådets inledande analys är därvid belysande och utgör i sig tillräcklig grund för att avvisa lagförslaget. All lagstiftning som i sak innebär att en kommun eller ett landsting får rätt eller blir skyldig att bidra till finansieringen av verksamheten i en annan kommun eller annat landsting är enligt utskottet grundlagsstridig. Denna slutsats gäller oavsett om bidraget sker direkt eller om - som i det aktuella fallet - behovet av skatteutjämning uppkommer i samband med sammanläggningar av kommuner och landsting. Det är symptomatiskt att argumentationen för att likväl godta lagförslaget i det efter Lagrådets yttrande lätt reviderade skicket nu utgår från s.k. konstitutionell praxis, d.v.s. man åberopar tidigare brott mot Regeringsformens bestämmelser beträffande den kommunala beskattningsrätten. Utskottet vill i sammanhanget understryka att det av Lagrådets yttrande i det nu aktuella lagstiftningsärendet framgår som ett ovedersägligt faktum att den av regeringen åberopade förebilden för det föreslagna systemet, dvs. möjligheten för Stockholms läns landsting att lämna skatteutjämningsbidrag till kommunerna inom landstingsområdet, är tydligt grundlagsstridig. När denna lag beslutades av riksdagen föregicks den inte av någon granskning av Lagrådet. Regeringen bör därför omgående återkomma till riksdagen med ett förslag till upphävande av ifrågavarande lag. Med hänvisning till det anförda tillstyrker utskottet motion Fi63 (m).
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande avslag på förslaget att lämna bidrag i utjämningssyfte i Skåne och Västra Götaland att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Fi63 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
2. Tidsbegränsning av lagen (mom. 3) Carl B Hamilton (fp), Roy Ottosson (mp) och Mats Odell (kd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ?Utskottet övergår härefter? och slutar med ?motion Fi62 (kd)? bort ha följande lydelse: Finansutskottet anser således att det finns ett behov för kommunerna och landstingen i Skåne län och Västra Götalands län att under en övergångsperiod lämna bidrag till varandra. Utskottet anser, mot bakgrund av dels att det är ett övergående behov, dels Lagrådets yttrande, att lagen bör vara klart tidsbegränsad. För att kommunerna och landstingen omgående skall inrikta sig på att anpassa verksamheten till ett läge där bidrag inte längre ges är det enligt utskottets mening inte tillräckligt med de allmänna uttalanden som regeringen gör i propositionen om utvärdering före utgången av år 2002. Utskottet föreslår därför att rätten till bidrag mellan kommuner redan inledningsvis avgränsas till att gälla längst till år 2003. Med det anförda föreslår utskottet - med anledning av motion Fi62 (kd) - att förslaget om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun tidsbegränsas till år 2003.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse: 3. beträffande tidsbegränsning av lagen att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Fi62 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om att tidsbegränsa lagen till år 2003. Propositionens lagförslag
Av utskottet framlagt lagförslag
Förslag till lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun
Härigenom föreskrivs följande.
------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Utskottets förslag | -------------------------------------------------------- |Med anledning av bildandet av Skåne läns landsting och| |Västra Götalands läns landsting får | ------------------------------------------------------- |1. Skåne läns landsting | 1. Skåne läns landsting| |lämna bidrag till en eller |lämna bidrag till en eller| |flera kommuner i Skåne län |flera kommuner i Skåne län| |och Västra Götalands läns |och Västra Götalands läns| |landsting lämna bidrag |landsting lämna bidrag| |till Göteborgs kommun, om |till Göteborgs kommun, om| |det behövs för att främja |det behövs för att| |skatteutjämning, och |motverka att bildandet av| | |de nya landstingen| | |föranleder höjt uttag av| | |kommunalskatt, och | -------------------------------------------------------- |2. kommunerna i Skåne län respektive kommunerna i| |Västra Götalands län lämna bidrag till varandra, om det| |behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna till| |följd av överlåtele av uppgifter mellan landstinget och| |kommunerna. | -------------------------------------------------------- | | |---------- | | Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. | --------------------------------------------------------
Lagrådets yttrande
över det i proposition 1997/98:153 framlagda förslaget till lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun Konstitutionsutskottets yttrande
1997/98:KU12y
Vissa kommunala frågor
Till finansutskottet Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1997/98:153 Vissa kommunala frågor jämte motionerna 1997/98:Fi62 och 1997/98:Fi63 i de delar som berör konstitutionsutskottets beredningsområde. Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att gälla frågan om bidrag i utjämningssyfte i Skåne och Västra Götalands län.
Propositionen Regeringen har beslutat att Kristianstads läns landsting och Malmöhus läns landsting den 1 januari 1999 skall läggas samman till Skåne läns landsting. Samma dag skall Malmö kommun träda in i Skåne läns landsting. Regeringen har även beslutat att Göteborgs och Bohus läns landsting, Älvsborgs läns landsting och Skaraborgs läns landsting den 1 januari 1999 skall läggas samman till Västra Götalands läns landsting. Samma dag skall Göteborgs kommun träda in i Västra Götalands läns landsting samt Habo och Mullsjö kommuner träda in i Jönköpings läns landsting. Framställningar har gjorts till regeringen med begäran om att möjligheter skapas för att övergångsvis göra vissa omfördelningar av skattemedel i Skåne län och Västra Götalands län med anledning av den nya landstingsindelningen. Sådana framställningar har bl.a. kommit in från sammanläggningsdelegerade för Skåne läns landsting och Västra Götalands läns landsting. Vidare har de berörda landstingen samt Malmö och Göteborgs kommuner till regeringen gett in förslag till preliminära ekonomiska regleringar vilka regeringen har fastställt. En utgångspunkt för arbetet med de ekonomiska regleringarna till följd av indelningsändringarna i Skåne län och Västra Götalands län är enligt propositionen att landstingen respektive kommunerna skall ta ut skatt av sina invånare så att de kan svara för den verksamhet som ålagts dem. I de ekonomiska regleringarna har angetts som mål att effekterna av bildandet av de nya landstingen så långt möjligt skall vara neutrala för invånarna i Skåne län respektive inte skall medföra några väsentliga ökningar i utdebitering eller väsentliga minskningar av verksamheten för invånarna i Västra Götalands län. Det har enligt regeringen visat sig att dessa mål inte kan nås utan någon form av inomregional utjämning. Regeringen föreslår därför att det i en lag, som utarbetats i Regeringskan- sliet, fastställs att Skåne läns och Västra Götalands läns landsting får lämna bidrag till en eller flera kommuner i Skåne län respektive Västra Götalands län, om det behövs för att främja skatteutjämning. Kommunerna i Skåne län respektive kommunerna i Västra Götalands län skall även tillåtas ge bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna till följd av att kommunerna vid verksamhetsöverföringar mellan kommunerna och landstinget har olika kostnader för den verksamhet som överlåtits. Den särskilda lag som skall stiftas är inte tidsbegränsad men det fortsatta behovet av bidragsmöjligheten skall utvärderas före utgången av år 2002. Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. När det gäller de formella förutsättningarna för lagen erinrar regeringen om bestämmelsen i 1 kap. 7 § regeringsformen, enligt vilken kommuner och landsting får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter, och om bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen där det stadgas att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Av dessa bestämmelser följer enligt regeringen att ett landsting eller en kommun inte får ta ut skatt för skötseln av en uppgift som ankommer på en annan kommun. När ett landsting lämnar bidrag till en kommun i utjämningssyfte bidrar landstinget till kostnaderna för skötseln av kommunala angelägenheter. Detsamma är fallet när en kommun lämnar bidrag till en annan kommun för kostnadsutjämning. För att kunna genomföra förslaget bör därför enligt regeringen Skåne läns och Västra Götalands läns landstings kompetens vidgas så att landstingen ges befogenheten att lämna bidrag till en kommun i länet i utjämningssyfte. Även kommunernas kompetens bör utvidgas så att de kan lämna bidrag till varandra för kostnadsutjämning till följd av verksamhetsöverföringar. En liknande utvidgning av ett landstings kompetens att lämna bidrag till kommuner har skett tidigare genom lagen (1982:1070) om skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun, och en utvidgning motsvarande den nu föreslagna av kommunernas kompetens har skett i samband med överföringen av omsorgsverksamheten från landstingen till kommunerna (jfr 17 § lagen [1993:387] om stöd och service till vissa funktionshindrade). Att utnyttja den vidgade kompetensen är frivilligt och således inte någon skyldighet. Enligt regeringens mening saknas det anledning att i lagen närmare reglera förutsättningarna för när bidrag får lämnas. Är parterna överens bör en utjämning få ske.
Motionerna I motion 1997/98:Fi62 av Holger Gustafsson m.fl. (kd) föreslås att lagen tidsbegränsas till att gälla längst till utgången av år 2005. Kristdemokraterna instämmer i behovet av den föreslagna lagen men anser att möjligheten att lämna bidrag skall vara klart tidsavgränsad så att kommunerna omgående inriktar sig på att anpassa verksamheten till ett läge där bidrag inte längre ges. I motion 1997/98:Fi63 av Lars Tobisson m.fl. (m) avvisas lagförslaget eftersom det strider mot gällande grundlag och dessutom är ett olämpligt tillvägagångssätt att lösa de frågor som uppkommit i samband med de nya landstingsbildningarna. Av bestämmelserna i regeringsformen följer enligt motionen att ett landsting eller en kommun inte får ta ut skatt som i skatteutjämningssyfte överförs t.ex. till ett annat landsting eller annan kommun och av bestämmelserna i kommunallagen att ett landsting eller en kommun inte får ta ut skatt för skötseln av uppgifter som ankommer på en annan kommun. Det kan visserligen åberopas att det tidigare antagits en motsvarande lag för Stockholms läns landsting. Även denna är ett avsteg från gällande rätt och borde inte ha beslutats. Över huvud taget visar bl.a. detta lagförslag hur regeringen nu endast kan söka stöd för sitt förslag i s.k. konstitutionell praxis, dvs. man åberopar tidigare avsteg från grundlagens ordalydelse. Motionärerna noterar också att regeringen inte gör lagen tidsbegränsad trots att detta utifrån det resonemang som förs i propositionen borde ha varit självklart. Därmed föreligger en risk för en permanentning av inomregional utjämning.
Lagrådet Finansutskottet har beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslaget till lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun. I sitt yttrande, avgivet den 12 maj 1998, anför Lagrådet bl.a. följande. Enligt Lagrådet är en grundläggande fråga, som inte närmare behandlats i propositionen, om det remitterade lagförslaget är förenligt med bestämmelserna i regeringsformen (RF) om den kommunala beskattningsrätten. Dessa bestämmelser innebär att rikets kommuner, dvs. primärkommuner och landstingskommuner får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter (1 kap. 7 § RF). Vilka dessa uppgifter är framgår inte av bestämmelsen. Enligt förarbetena ger bestämmelsen rätt för en kommun att ta ut skatt som behövs för skötseln av de uppgifter som på olika grunder åvilar kommunen (se prop. 1973:90 s. 191). Enligt 8 kap. 5 § RF skall föreskrifter om kommunens befogenheter och åligganden meddelas i lag. Sådana lagreglerade befogenheter eller skyldigheter kan enligt Lagrådet i och för sig betecknas som kommunens angelägenheter. Frågan är emellertid, anser Lagrådet, om bestämmelsen i regeringsformen ger riksdagen en obegränsad rätt att föreskriva befogenheter eller skyldigheter för kommunerna eller om denna rätt är inskränkt t.ex. på så sätt att befogenheterna eller skyldigheterna inte får avse uppgifter som saknar anknytning till vederbörande kommun eller till dess invånare. Någon sådan begränsning framgår inte av själva lagtexten. Enligt Lagrådets mening måste bestämmelsen dock anses innebära att riksdagen får föreskriva endast befogenhet eller skyldighet att fullgöra sådana uppgifter som kommunen kan finansiera genom skatteuttag enligt 1 kap. 7 § RF. Av principen om den kommunala självstyrelsen (1 kap. 1 § RF) följer enligt Lagrådets mening att kommunerna inte kan åläggas skyldighet att fullgöra uppgifter som är artfrämmande för kommunal verksamhet. Enligt grunderna för 1 kap. RF torde samma synsätt gälla beträffande åtaganden av frivillig natur. Av detta följer att kommunerna inte heller har rätt att ta ut skatt för sådana uppgifter. Därmed är dock inte sagt att uppgifter som bara obetydligt inkräktar på kommunernas självstyrelse inte skulle, under förutsättning att uppgifterna är reglerade i lag, kunna finansieras med kommunala skattemedel. Frågan vilka uppgifter som kan anses utgöra ett naturligt utflöde av den kommunala självstyrelsen går enligt Lagrådet inte att besvara generellt utan får avgöras från fall till fall. I förevarande lagstiftningsärende har Lagrådet uppfattningen att det inte är förenligt med principen om den kommunala beskattningsrätten att en kommun eller ett landsting med skattemedel direkt finansierar andra kommuners eller landstings verksamhet, om det sker för att främja skatteutjämning mellan kommunerna respektive landstingen. Frågan är då om det bidragssystem som föreslås i det remitterade förslaget har denna karaktär. I lagförslagets punkt 1 behandlas bidrag från dels Skåne läns landsting till kommuner i Skåne län, dels Västra Götalands läns landsting till Göteborgs kommun. En förutsättning för att bidrag skall få lämnas är i båda fallen att det behövs för att främja skatteutjämning. Som återgetts ovan har Lagrådet funnit att föreskrifter som ålägger eller ger en kommun rätt att lämna bidrag till andra kommuner för att finansiera deras verksamhet i princip är oförenliga med regeringsformen. Lagrådet anser därför att den i punkt 1 föreslagna bestämmelsen om bidragsgivning - med den utformning bestämmelsen fått - inte är godtagbar från konstitutionell utgångspunkt. Enligt Lagrådet är emellertid inte avsikten med bestämmelsen i punkt 1 att åstadkomma kommunal skatteutjämning mellan ekonomiskt starka och svaga kommuner utan att förhindra skattehöjningar eller verksamhetsneddragningar som direkt beror på bildandet av de nya landstingen. Syftet är med andra ord att kompensera för de negativa ekonomiska konsekvenser som ombildningen medför för vissa kommuner. För bidrag i sådant syfte kan enligt Lagrådets uppfattning föreskrifterna i regeringsformen inte anses utgöra något hinder. Lagrådet förordar därför att punkt 1 omformuleras så att det framgår att en förutsättning för att landstingen skall få lämna bidrag till berörda kommuner är att det behövs för att motverka att bildandet av de nya landstingen föranleder höjt uttag av kommunalskatt. Det får enligt Lagrådet anses ligga i sakens natur att de ekonomiska effekter som motiverar de föreslagna bidragen efter hand blir mindre och också svårare att tillförlitligt mäta. I propositionens allmänna motivering uttalas mot denna bakgrund att det fortsatta behovet av möjligheten för landstingen att lämna bidrag skall utvärderas före utgången av år 2002. Det förhållandet att bidragsmöjligheten tar sikte på en övergångsperiod är något som enligt Lagrådets mening lämpligen bör komma till uttryck i lagtexten. En lösning som därvid kan komma i fråga är enligt Lagrådet att göra lagen tidsbegränsad. Enligt punkt 2 får kommunerna i Skåne län respektive kommunerna i Västra Götalands län lämna bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna till följd av överlåtelse av uppgifter mellan landstinget och kommunerna. Avsikten med förslaget är enligt Lagrådet att den kommun som för över verksamhet till landstinget skall kunna lämna bidrag till övriga kommuner så att dessa kommuners utdebitering (respektive verksamhet) kan behållas oförändrad. Lagrådet framhåller att det av lagrådsremissen inte framgår närmare vilka verksamheter som punkt 2 tar sikte på. Det får dock antas, menar Lagrådet, att det till stor del är fråga om verksamheter som kan bedrivas av såväl kommuner som landsting. I fråga om sådana verksamheter finns i andra lagar bestämmelser om att en kommun och landstinget kan träffa överenskommelse att endera parten skall svara för verksamheten och att den part som blir av med ansvaret skall lämna den andra parten ett bidrag som motiveras av överenskommelsen (se t.ex. 17 § lagen [1993:387] om stöd och service till vissa funktionshindrade och 2 § lagen [1992:563] om förtroendenämndsverksamhet inom hälso- och sjukvården, m.m.). Det bidrag som enligt punkt 2 i det remitterade lagförslaget kan lämnas mellan kommunerna inom ett landsting synes enligt Lagrådet i allt väsentligt ha samma karaktär som bidragen enligt de nyss behandlade bestämmelserna. Fråga är således inte om bidrag för att generellt utjämna skatteuttaget i berörda kommuner. Lagtexten får enligt Lagrådet anses ge uttryck för detta. Mot denna bakgrund har Lagrådet ingen erinran mot bestämmelsen.
Utskottets bedömning Liksom Lagrådet konstaterar utskottet att syftet med lagen är att förhindra skattehöjningar eller verksamhetsneddragningar som direkt beror på bildandet av de nya landstingen. Utskottet delar Lagrådets uppfattning att bidrag som lämnas i detta syfte inte strider mot regeringsformens regler om den kommunala beskattningsrätten. För att syftet med lagen skall framstå tydligare bör dock, som Lagrådet föreslagit, orden ?främja skatteutjämning? i punkt 1 ersättas med orden ?för att motverka att bildandet av de nya landstingen föranleder höjt uttag av kommunalskatt?. Med denna justering av lagtexten anser utskottet att inga hinder från grundlagsmässig synpunkt att anta lagen föreligger. Därmed anser sig utskottet ha bemött den grundlagsinvändning som görs i motion Fi63 (m). När det gäller frågan om att tidsbegränsa lagen, vilket föreslås i motion Fi62 (kd), noterar utskottet att Lagrådet för sin del framhållit att det förhållandet att bidragsmöjligheten tar sikte på en övergångsperiod är något som bör komma till uttryck i lagtexten. Enligt utskottet finns det från konstitutionella utgångspunkter en del som talar för en tidsbegränsning av lagen men den slutliga sammanvägningen av de skäl som talar för och emot en sådan begränsning får göras av finansutskottet.
Stockholm den 15 maj 1998
På konstitutionsutskottets vägnar
Bo Könberg
I beslutet har deltagit: Bo Könberg (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Margitta Edgren (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m).
Avvikande mening Anders Björck, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla m) anser att utskottet i sin bedömning i stället bort anföra: Utskottet ställer sig tveksamt till uppfattningen att den föreslagna lagen, ens efter den justering av lagtexten som Lagrådet föreslår, är förenlig med regeringsformens regler om den kommunala beskattningsrätten. All lagstiftning som i sak innebär att en kommun eller landstingskommun får rätt eller blir skyldig att bidra till finansieringen av verksamheten i en annan kommun eller landstingskommun är enligt utskottet grundlagsstridig. Denna slutsats gäller oavsett om bidraget sker direkt eller indirekt eller om - som i det aktuella fallet - behovet av skatteutjämning uppkommer i samband med sammanläggningar av kommuner och landstingskommuner. Eftersom lagen således är grundlagsstridig bör den inte bifallas av riksdagen. Motion Fi63 (m) bör således tillstyrkas.
Innehållsförteckning
Sammanfattning......................................0 Inledning...........................................0 Propositionen.....................................0 Motionerna........................................0 Regeringens lagförslag............................0 Lagrådets yttrande................................0 Konstitutionsutskottets yttrande..................0 Utskottets lagförslag.............................0 Utskottet...........................................0 Förändringar i det kommunala systemet för ersättning för viss mervärdesskatt 0 Bakgrund........................................0 Propositionen...................................0 Finansutskottets ställningstagande..............0 Bidrag i utjämningssyfte i Skåne län och Västra Götalands län0 Propositionen...................................0 Motionerna......................................0 Lagrådets yttrande..............................0 Konstitutionsutskottets yttrande................0 Finansutskottets ställningstagande..............0 Grundlagsenligheten...........................0 Bidrag i utjämningssyfte i Skåne och Västra Götaland0 Tidsbegränsning av lagen......................0 Utskottets lagförslag........................11 Hemställan........................................0 Reservationer.......................................0 1. Avslag på förslaget att lämna bidrag i utjämningssyfte i Skåne och Västra Götaland (mom. 2) 0 2. Tidsbegränsning av lagen (mom. 3)..............0 Bilaga 1 Propositionens lagförslag...........................0 Bilaga 2 Av utskottet framlagt lagförslag....................0 Förslag till lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun 0 Bilaga 3 Lagrådets yttrande..................................0 över det i proposition 1997/98:153 framlagda förslaget till lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun 0 Bilaga 4 Konstitutionsutskottets yttrande 1997/98:KU12y.....0