Vissa grundlagsfrågor
Betänkande 1990/91:KU1
Konstitutionsutskottets betänkande
1990/91:KU01
Vissa grundlagsfrågor
Innehåll
1990/91 KU1
Sammanfattning
I betänkandet behandlas 42 motionsyrkanden från allmänna motionstiden 1990. Samtliga avstyrks. Till betänkandet har fogats 20 reservationer och ett särskilt yttrande. Framställningen har delats upp i följande avsnitt: 1. Övergång till republik 2. Förstärkt lagprövningsrätt, författningsdomstol m.m. 3. Folkomröstningsinstitutet 4. Rösträttsregler 5. Mandatperiodens längd och den gemensamma valdagen 6. Personval 7. Fyraprocentsspärren m.m. 8. Antalet ledamöter i riksdagen m.m. 9. Mångsyssleriet i politiken 10. Val av statsminister m.m. 11. Behörighetskrav för statsråd 12. Åtal mot domare m.m. 13. Etikregler för politiker m.m. 14. Ny grundlagsutredning
Motionerna
1989/90:K203 av Martin Olsson (c) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag innebärande att efter ett riksdagsval den nya riksdagen alltid får pröva frågan om statsminister.
1989/90:K204 av Allan Ekström (m) vari yrkas att riksdagen beslutar att slopa begreppet "uppenbart" i 11 kap. 14§ regeringsformen.
1989/90:K206 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär utredning om ökade möjligheter till personval i enlighet med vad i motionen anförts, 2. att riksdagen hos regeringen begär utredning om minskat antal riksdagsmän i enlighet med vad i motionen anförts, 3. att riksdagen hos regeringen begär utredning om vidgade möjligheter till rådgivande folkomröstningar i enlighet med vad i motionen anförts, 4. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i regeringsformen för att skydda utlandssvenskarnas rösträtt, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att fyraåriga mandatperioder och skilda valdagar för riksdags- och kommunalval bör införas, 13. att riksdagen, för att vidga lagprövningsrätten, beslutar att ändra 11 kap. 14§ regeringsformen i enlighet med vad i motionen anförts, 14. att riksdagen hos regeringen begär utredning om införandet av en författningsdomstol i enlighet med vad i motionen anförts.
1989/90:K210 av tredje vice talman Bertil Fiskesjö m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen beslutar att 3 kap. 2§ regeringsformen skall ha följande lydelse: Rösträtt vid val till riksdagen tillkommer svensk medborgare som är eller någon gång varit bosatt i riket. Den som icke har uppnått aderton års ålder har ej rösträtt.
1989/90:K215 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förbättrade möjligheter till personval, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om införandet av fyraåriga mandatperioder och skilda valdagar, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ökade möjligheter till folkomröstningar, 4. att riksdagen beslutar att som vilande anta följande lydelse av 3 kap. 2§ regeringsformen: Rösträtt vid val till riksdagen tillkommer svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i riket. Den som icke har uppnått aderton års ålder senast på valdagen har ej rösträtt. Fråga huruvida rösträtt enligt första stycket föreligger avgöres på grund av en före valet upprättad röstlängd., 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lagprövningsrätt, 12. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en ny grundlagsutredning.
1989/90:K216 av Bo Hammar och Rolf L Nilson (vpk) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring av regeringsformen att riksdagens ombudsman ensam får rätt att väcka åtal eller talan mot ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten.
1989/90:K217 av Bo Hammar m.fl. (vpk) vari yrkas att riksdagen beslutar att såsom vilande anta följande förslag till lag om ändring i regeringsformen: Endast den får vara statsråd som är svensk medborgare. Statsråd får icke utöva allmän eller enskild tjänst. Han får ej heller inneha uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för honom.
1989/90:K219 av Ragnhild Pohanka (mp) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar att mandatperioden för riksdagen, landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige skall vara fyra år, 2. att riksdagen beslutar att val till riksdagen sker vid ett tillfälle och att val till landsting och kommun sker två år därefter.
1989/90:K223 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att invandrare/flyktingar skall få rösträtt även i riksdagsval utan att vara svenska medborgare, enligt vad som anförts i motionen. Motiveringen återfinns i motion 1989/90:Sf615.
1989/90:K226 av Hugo Hegeland (m) vari yrkas att riksdagen begär att regeringen låter utarbeta förslag till handbok i etik för politiker.
1989/90:K230 av tredje vice talman Bertil Fiskesjö m.fl. (c) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär tillsättandet av en parlamentarisk grundlagsutredning med de uppgifter som angetts i motionen.
1989/90:K233 av Åsa Domeij m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att rösträttsåldern bör sänkas till 16 år. Motiveringen återfinns i motion 1989/90:L412.
1989/90:K240 av Erkki Tammenoksa m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en övergång från ärftlig monarki i Sverige till ett republikanskt styrelseskick.
1989/90:K242 av Elver Jonsson m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om folkrörelsernas roll för demokratins utveckling och för ett vitalt samhällsklimat.
1989/90:K245 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om mandatperiodens längd samt om skilda val till riksdag resp. landsting och kommuner.
1989/90:K247 av Hans Leghammar och Kent Lundgren (mp) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar sådan ändring av regeringsformen och övriga berörda författningar att ordinarie domare skall kunna skiljas från sin tjänst endast genom dom i brottmål samt att påföljd för åsidosättande av tjänsteåliggande skall kunna ådömas domare endast genom dom i brottmål, 2. att, om hemställan under 1 ej bifalls, riksdagen hos regeringen begär utredning och förslag om sådana författningsändringar.
1989/90:K248 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ekonomiska hinder för nya partier, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att spärrarna till riksdagen skall sänkas.
1989/90:K251 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en svensk författningsdomstol.
1989/90:K254 av Gunnar Hökmark (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att frågan om ökade möjligheter till direkt medborgerligt inflytande, utökat skydd för individuella rättigheter och en förbättrad kontroll av den politiska makten bör utredas mot bakgrund av vad som ovan anförts.
1989/90:K257 av Karl Erik Olsson och Pär Granstedt (c) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär åtgärder för att hos offentliga institutioner, myndigheter etc. stimulera till åtgärder för att ge etiska värderingar utrymme i myndighetsutövningen, 2. att riksdagen beslutar, på samma sätt som olika yrkesgrupper, att utarbeta etiska normer för politiker på sätt som föreslås i motionen.
1989/90:K304 av Bengt Silfverstrand och Birthe Sörestedt (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om talmannens befogenheter.
1989/90:K307 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utredning och lagförslag för att begränsa mångsyssleriet i politiken, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utredning och lagförslag för att begränsa antalet mandatperioder för politiska uppdrag.
1989/90:K323 av Paul Ciszuk (mp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en utredning av det förslag till förändrad riksdag som skisserats i motionen.
1989/90:K804 av Helge Hagberg och Lars Svensson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om stöd till vissa gruppers engagemang.
1989/90:K807 av Ulla Tillander m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vikten av att ta till vara den resurs som inte minst folkrörelser, kyrkor och samfund utgör när det gäller att slå vakt om och konkretisera de normer och värderingar som är en förutsättning för en fungerande samhällsgemenskap.
1989/90:K813 av Per Gahrton (mp) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar föranstalta om en kartläggning av gällande praxis beträffande insyn, kontroll, granskning och sanktioner i form av etiska kommittéer, etiska normer, parlamentariska förhör etc. beträffande höga makthavare i näringsliv, politik och offentlig tjänst i ett antal demokratier i olika delar av världen, däribland USA, Västtyskland och Japan, 2. att riksdagen beslutar föranstalta om en sammanställning av inträffade fall av maktmissbruk för privatekonomisk vinning inom privat och offentlig sektor i Sverige under 1980-talet (av typ de aktuella fallen SE-Banken-Palmstierna och FFV-Nyman).
Utskottet
1. Övergång till republik
Motionen
I motion K240 av Erkki Tammenoksa m.fl. (s) hävdas att monarkin för länge sedan har spelat ut sin roll i Sverige och snarast bör ersättas med ett demokratiskt statsskick, där statsöverhuvudet väljs av folket. Formerna för detta bör enligt motionärerna utredas.
Utskottets bedömning
Utskottet har tidigare vid ett stort antal tillfällen behandlat frågan om övergång till republik. Senast skedde det hösten 1989 (1989/90:KU12) då ett motionsyrkande från Lars Werner m.fl. (v) liksom tidigare avstyrktes under erinran om den ståndpunkt angående statsformen som intogs vid 1974 års författningsreform. Utskottet gör samma bedömning nu och avstyrker motion K240.
2. Förstärkt lagprövningsrätt, författningsdomstol m.m.
Motionerna
Enligt 11 kap. 14 § regeringsformen gäller att om domstol eller annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning, eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften inte tillämpas. I flera motioner påpekas att det finns en begränsning i denna lagprövningsrätt. Om riksdagen eller regeringen beslutat om föreskriften skall tillämpningen nämligen underlåtas endast om felet är uppenbart.
Den nuvarande regleringen har enligt motion K206 yrkande 13 av Carl Bildt m.fl. (m) skapat utrymme för lagstiftning som stämmer mindre väl överens med regeringsformens krav. En utvidgad lagprövningsrätt bör därför införas. Motionärerna menar att lagprövning bör kunna ske även om avvikelsen inte är uppenbar. I motionen hemställs att detta ges regeringen till känna.
Lagprövningsrätten berörs också i motion K230 yrkande 1 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c). Enligt motionärerna bör man på grund av den kritik som framförts mot den gällande restriktionen överväga att ta bort den. Ingen kan vara betjänt av att det kan hävdas att riksdag och regering har ett visst utrymme för olagliga beslut, som inte kan påtalas i efterhand. Motionärerna vill dock samtidigt betona att ett tillstånd, där lagprövningsrätten kommer till vidsträckt användning, inte är önskvärt. Prövningen kommer i efterhand, ibland långt efter det att en omstridd bestämmelse antagits. Ett underkännande kan således få omfattande konsekvenser. Lagprövningsrättens utformning tillhör de frågor som enligt motionen bör behandlas av en ny grundlagsutredning. Yrkandet om en sådan behandlas under punkt 14 i detta betänkande.
Ett slopande av begreppet "uppenbart" i 11 kap. 14§ begärs i motion K204 av Allan Ekström (m).
Även i motion K215 yrkande 6 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) hävdas att en förstärkning av lagprövningsrätten är nödvändig. Hur lagprövningsrätten skall konstrueras bör dock bli föremål för ytterligare utredning. En tänkbar lösning är enligt motionärerna att införa en författningsdomstol, en annan är att lagprövningsrätten för de allmänna domstolarna blir mer generell genom att uppenbarhetsrekvisitet avskaffas i 11 kap. 14§ regeringsformen.
I motion K251 av Bengt Harding Olson (fp) framhålls att behovet av inrättandet av en svensk författningsdomstol noga bör övervägas. Författningsdomstolens maktbefogenhet skall vara att domstolen har rätt att upphäva ett beslut som den finner grundlagsstridigt. Antalet domare i domstolen skulle kunna bestämmas till nio, varav fem skall utses gemensamt av högsta domstolen och regeringsrätten. De återstående fyra bör enligt motionen utses av riksdagen.
Enligt motion K206 yrkande 14 av Carl Bildt m.fl. (m) kan det tänkas att en utvidgad lagprövningsrätt inte skulle vara tillräcklig för att garantera en grundlagsenlig lagstiftning och tillämpning. Frågan om lämpligheten av att inrätta en författningsdomstol, dess kompetens, sammansättning och verksamhet bör göras till föremål för en allsidig och inträngande utredning.
I motion K230 yrkande 1 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) ges däremot en rad argument mot införande av en författningsdomstol. Enligt motionärerna skulle man med en särskild författningsdomstol knappast kunna ha kvar lagprövningsrätten i sin nuvarande form. Författningsdomstolen skulle i så fall bli ett med högsta domstolen och regeringsrätten konkurrerande organ. Även lagrådets position skulle förändras med en särskild författningsdomstol. Även frågan om inrättande av författningsdomstol bör enligt motionen behandlas av en ny grundlagsutredning (jfr punkt 14).
Till detta kommer enligt motionen att en författningsdomstol till sin funktion vanligen blir en extra och ibland betydelsefull politisk instans. De känsligaste frågorna en författningsdomstol får ta ställning till är sådana som det råder politisk strid kring. En politisering av tillsättningen av domare är därför svår att undvika. Motionärerna hävdar att det i princip alltid måste anses diskutabelt att lägga politisk makt på instanser av vilka det inte kan utkrävas politiskt ansvar.
Utskottets bedömning
Utskottet avstyrkte hösten 1989 liksom tidigare motioner om såväl förstärkt lagprövningsrätt som införande av författningsdomstol. Beträffande motiveringarna hänvisas till utskottets betänkande 1989/90:KU12.
Utskottet gör samma bedömning nu. Motionerna K206 yrkandena 13 och 14, K230 såvitt nu är i fråga, K204, K215 yrkande 6 samt K251 avstyrks.
3. Folkomröstningsinstitutet
Motionerna
Enligt motion K206 yrkande 3 av Carl Bildt m.fl. (m) talar starka skäl för att låta en del av riksdagens ledamöter, exempelvis en tredjedel, kunna kräva att rådgivande folkomröstning anordnas. Det är dock, enligt motionärerna, självfallet att sådan omröstning inte skall kunna ske i alla frågor. Exempelvis bör renodlade budgetfrågor vara undantagna. I motionen sägs också att det finns anledning öppna möjligheter till folkomröstning på initiativ av medborgarna. En tänkbar lösning är att om etthundratusen väljare kräver folkomröstning skall rådgivande sådan anordnas. Frågan om ett ökat användande av folkomröstningsinstitutet bör enligt motionärerna utredas snarast.
Ett motsvarande krav framförs i motion K215 yrkande 3 av Bengt Westerberg m.fl. (fp). Enligt motionen är skälen för att utöka möjligheterna till folkomröstning flera. Nya frågor kan bli aktuella där de politiska organisationerna inte kan göra anspråk på att tala för en samlad folkopinion. Vissa frågor skär genom partilinjerna eller följer inte traditionella skiljelinjer i politiken. Inriktning för en beredning av frågan bör enligt motionärerna vara att låta en minoritet på förslagsvis en tredjedel av riksdagens ledamöter få till stånd folkomröstning. Även andra former för att utlösa en sådan omröstning, t.ex. folkinitiativ, bör utredas.
Även i motion K230 yrkande 1 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) berörs frågan om ett utökat folkomröstningsinstitut. I motionen erinras om att riksdagsupplösning och extra val ibland brukar förordas som en bättre metod än folkomröstning för att lösa tvister i påträngande viktiga politiska sakfrågor. Motionärerna är av annan mening. Enligt dem är det bästa sättet för att låta medborgarna direkt ta ställning i viktiga tvistefrågor att anordna folkomröstning. Utöver att ge medborgarna direkt beslutanderätt kan folkomröstningsinstitutet enligt motionen fungera som ett skydd för minoriteters åsikter och rättigheter. Av betydelse härvidlag är hur institutet utformas.
Motionärerna vidhåller sina tidigare framförda krav att de erfarenheter som vunnits i vårt land och i andra länder under efterkrigstiden skall sammanställas, utvärderas och utgöra grund för nya regler för folkomröstningar. Även denna uppgift bör ingå i uppdraget för den parlamentariska utredning som förordas i motionen (jfr punkt 14). Utredningen bör i denna del bl.a. överväga att göra de nu rådgivande folkomröstningarna beslutande, att ge en riksdagsminoritet rätt att få en omröstning till stånd samt att tillskapa en ordning som gör att flera olika alternativ inte kan förekomma i samma omröstning. Även möjligheten till s.k. folkinitiativ, dvs. rätt för ett i författningen angivet antal medborgare att få till stånd folkomröstning, bör enligt motionen prövas i utredningen.
Utskottets bedömning
Motionsyrkanden om en utvidgning av folkomröstningsinstitutet avstyrktes av utskottet hösten 1989 (1989/90:KU12). Utskottet konstaterade då som tidigare att frågan tagits upp av folkstyrelsekommittén, men att dess majoritet motsatt sig någon utvidgning med motiveringen att ett ökat inslag av folkomröstningar skulle försvaga det parlamentariska styrelseskicket och motverka strävandena att stärka riksdagens ställning.
Utskottet gör samma bedömning nu och avstyrker motionerna K206 yrkande 3, K215 yrkande 3 samt K230 yrkande 1 såvitt nu är i fråga.
4. Rösträttsregler
Motionerna
Grundlagsreglering av svenska medborgares rösträtt föreslås i motionerna K206 yrkande 4 av Carl Bildt m.fl. (m), K210 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) och K215 yrkande 4 av Bengt Westerberg m.fl. Förslaget innebär att den särbestämmelse som nu finns i 3 kap. 2§ regeringsformen och som möjliggör förändring av utlandssvenskarnas rösträtt genom vallagen utgår.
I motion K223 av Inger Schörling m.fl. (mp) yrkas att riksdagen beslutar att utlänningar skall ges rösträtt till riksdagsval efter fem års vistelse i Sverige oavsett svenskt medborgarskap.
En sänkning av rösträttsåldern från 18 till 16 år förordas i motion K233 av Åsa Domeij m.fl. (mp). I motionen erinras om att skolplikten upphör vid 16 års ålder och att den obligatoriska skolan bl.a. har till uppgift att informera om hur samhället, inkl. det politiska systemet, fungerar. En 16-åring skall alltså ha fått den information som staten anser behövs för att kunna aktivt delta i samhällslivet. Enligt motionärerna finns det därför ingen anledning att behöva vänta med att få rösträtt ända till 18 års ålder.
Utskottet
Utskottet behandlade hösten 1989 yrkanden om grundlagsreglering av utlandssvenskarnas rösträtt. Utskottet erinrade om att sambandet mellan rösträtt och medborgarskap behandlats i medborgarskapskommittén. Enligt utskottet borde den fortsatta beredningen av kommitténs förslag avvaktas innan ställning togs till frågan om grundlagsreglering av utlandssvenskarnas rösträtt. Motionsyrkandena avstyrktes därför.
Utskottet gör samma bedömning nu. Motionerna K206 yrkande 4, K210 och K215 yrkande 4 avstyrks.
Utskottet avstyrkte hösten 1989 även motioner om rösträtt i riksdagsvalen för invandrare. Även i det fallet skedde det med hänvisning till den fortsatta beredningen av medborgarskapskommitténs förslag.
Inte heller på denna punkt finner utskottet anledning frångå sitt tidigare ställningstagande. Motion K223 avstyrks.
Utskottet fann det 1989 heller inte befogat med något riksdagsinitiativ i fråga om rösträttsåldern. Utskottet erinrade om att grundlagberedningen när den föreslog den nuvarande rösträttsåldern hänvisade bl.a. till den omfattande civilrättsliga handlingsförmåga som var knuten till 18-årsåldern samt att värnpliktsåldern och rätt att ingå äktenskap inträdde vid samma ålder.
Utskottet gör samma bedömning nu. Motion K233 avstyrks.
5. Mandatperiodens längd och den gemensamma valdagen
Motionerna
En förlängning av mandatperioden vid de allmänna valen i förening med en övergång till skilda valdagar för riksdags- resp. kommunal- och landstingsvalen förordas i motionerna K206 yrkande 5 av Carl Bildt m.fl. (m), K215 yrkande 2 av Bengt Westerberg m.fl. (fp), K219 yrkandena 1 och 2 av Ragnhild Pohanka (mp), K230 yrkande 1 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) samt K245 av Claes Roxbergh m.fl. (mp). Frågan berörs också i motion K624 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c). Den senare motionen behandlas i betänkande 1990/91:KU3.
Motiveringarna i motionerna för en förlängning av mandatperioden är att med en sådan skulle förutsättningar skapas för en längre planeringsperiod. Med skilda valdagar skulle, enligt motionärerna, risken för att kommunalvalen kommer i skymundan för riksdagsvalen försvinna.
Bakgrund
Ordningen med treåriga mandatperioder och gemensam valdag för riksdags-, landstings- och kommunalvalen infördes genom den partiella grundlagsreformen som beslöts av riksdagen 1968--1969. Den nya regeringsformen som antogs av riksdagen 1973--1974 medförde inga förändringar av valsystemet i denna del. Efter antagandet av den nya regeringsformen kom dock utredningsarbetet på författningsområdet att fortsätta. Utredningsarbetet avsåg såväl frågorna om förstärkning av grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna som de grundläggande frågorna kring valsystemet, mandatperiodens längd, den gemensamma valdagen m.m.
1980 tillsatte regeringen en kommitté som antog namnet grundlagskommittén. De frågor som kommittén skulle behandla var främst den gemensamma valdagen, mandatperiodens längd, nyvalsinstitutet, regeringsbildningsproceduren och regeringens beslutsformer. I det betänkande som kommittén lade fram 1981 föreslog den borgerliga majoriteten att skilda valdagar för riksdagsval och kommunala val skulle införas och att mandatperioderna skulle förlängas till fyra år. Någon ändring i möjligheterna att anordna nyval föreslogs inte av majoriteten.
De socialdemokratiska ledamöterna reserverade sig. De ansåg att kritiken mot den gemensamma valdagen var överdriven. Enligt deras mening krävdes ytterligare utredning innan tiden var mogen för ett definitivt ställningstagande. I avvaktan härpå var de socialdemokratiska ledamöterna dock beredda medverka till en effektivisering av nyvalsinstitutet. Även vpk-ledamoten reserverade sig. Han förordade att ordningen med gemensam valdag och treåriga mandatperioder skulle behållas.
Sedan grundlagskommitténs betänkande remissbehandlats hölls hösten 1981 överläggningar mellan riksdagspartierna för att diskutera den fortsatta behandlingen av frågorna. Vid överläggningarna enades man om att det arbete som grundlagskommittén hade inlett skulle fortsätta med sikte på en reform som riksdagen kunde ta ställning till i samband med 1985 års val. Beredningen skulle ske i justitiedepartementet under ledning av justitieministern och tillsammans med företrädare för de fem riksdagspartierna. De frågor som i första hand skulle tas upp var desamma som grundlagskommittén hade behandlat.
Den arbetsgrupp som tillsattes kom under sitt arbete in på en rad andra författningsfrågor som hade samband med huvudfrågorna. Bland dessa kan nämnas ökade möjligheter att anordna folkomröstningar, förstärkt skydd för en riksdagsminoritet, vitalisering av riksdagens arbetsformer och avskaffande eller uppmjukning av fyraprocentsspärren vid riksdagsval.
I början av 1984 stod det klart att det inte fanns förutsättningar för att uppnå enighet i huvudfrågorna i tid för att ett förslag till grundlagsändringar skulle kunna läggas fram för riksdagsbehandling i samband med 1985 års val. Arbetsgruppen var emellertid enig om att de frågor som hade behandlats av gruppen borde utredas ytterligare med sikte på att en författningsreform skulle kunna beslutas i parlamentarisk enighet. Det fortsatta arbetet borde enligt arbetsgruppen bedrivas i en parlamentarisk kommitté.
Även konstitutionsutskottet framhöll i ett betänkande våren 1984 att det var angeläget att utredningsarbetet på författningsområdet fortsatte på det sätt som arbetsgruppen föreslagit. Konstitutionsutskottet uttalade vissa önskemål om vilka frågor som skulle tas upp i det kommande utredningsarbetet. Riksdagen ställde sig bakom utskottet.
I juni 1984 beslöt regeringen tillkalla den kommitté som arbetsgruppen och riksdagen hade förordat. Kommittén skulle ha till huvuduppgift att överväga förutsättningarna för en författningsreform med syfte att förbättra folkstyrelsens villkor. Bland kommitténs uppgifter ingick att utreda förutsättningarna för en förlängning av mandatperioden för riksdagen, landstingen och kommunfullmäktige från tre till fyra år liksom frågan om gemensamma eller skilda valdagar för riksdagsval, landstingsval och kommunalval. Kommittén antog namnet folkstyrelsekommittén. Dess slutbetänkande (SOU 1987:6) avgavs i januari 1987.
I folkstyrelsekommittén enade sig de fyra största partierna om att föreslå en förlängning av mandatperioden till fyra år. Däremot rådde det delade meningar i kommittén om huruvida riksdagsvalen och de kommunala valen skulle äga rum samtidigt eller ej. Kommitténs majoritet bestående av de socialdemokratiska ledamöterna förordade att den gemensamma valdagen bevarades. Företrädarna för de borgerliga partierna föreslog däremot att valen till riksdagen och till de kommunala församlingarna skulle hållas åtskilda med två års mellanrum. Vpk-ledamoten förespråkade ett bibehållande av det dittillsvarande systemet. Mot denna bakgrund avstod regeringen från att lägga fram förslag i denna fråga.
Utskottet har därefter vid två tillfällen, senast hösten 1989 (1989/90:KU12), behandlat motioner med förslag om en övergång till fyraåriga mandatperioder och skilda valdagar. Utskottet beklagade vid båda tillfällena att folkstyrelsekommittén inte kunde enas om en lösning i denna fråga. Någon förnyad sakbehandling av frågan i utskottet eller i en ny kommitté fann utskottet inte vid någondera tidpunkten meningsfull.
Utskottets bedömning
Enligt utskottet är det viktigt att debatten fortsätter i denna liksom i en rad andra författningsfrågor. Syftet bör vara att nå lösningar vilka har stöd av en bred riksdagsmajoritet. Utskottet gör dock liksom när frågan senast behandlades bedömningen att förutsättningarna för en sådan lösning ännu inte föreligger och avvisar därför utredningskravet. Motionerna K206 yrkande 5, K215 yrkande 2, K219 yrkandena 1 och 2, K230 yrkande 1 såvitt nu är i fråga samt K245 avstyrks.
6. Personval
Motionerna
En utredning om förbättrade möjligheter till personval begärs i två motioner. I motion K206 yrkande 1 av Carl Bildt m.fl. (m) ges exempel från valsystemen i några västeuropeiska länder som enligt motionärerna visar att det går att åstadkomma valsystem som bygger på proportionalitet och personval. Ett sätt att i Sverige åstadkomma ett påtagligt inslag av personval med bevarande av riksproportionaliteten är enligt motionen att ge varje väljare två röster. Den ena rösten skulle i ett sådant system användas vid majoritetsval i enmansvalkretsar och den andra vid proportionella val i regioner.
Enligt motion K215 yrkande 1 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) var folkstyrelsekommitténs förslag för att åstadkomma ett ökat personval ett steg framåt. Det innebar dock inte i något väsentligt avseende någon förändring. Enligt motionärerna är det därför angeläget att riksdagen så fort som möjligt bereds tillfälle att ta ställning till ett nytt förslag som innebär att den enskilde väljaren inom ramen för partivalet får ökade möjligheter till personval.
I motion K230 yrkande 1 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) framhålls i denna del att det är viktigt att det proportionella valsystemet, med en rättvis fördelning av mandaten mellan de partier som passerat fyraprocentsspärren, behålls. Motionärerna avvisar därför de olika förslag som förts fram i den allmänna debatten om en övergång till majoritetsvalssystem.
Motionärerna anser dock att det samtidigt bör införas ett ökat inslag av personval inom det proportionella valsystemets ram. I motionen förordas ett fakultativt personvalssystem, dvs. ett system där väljaren antingen kan rösta på person eller på kandidaterna i den ordning som partiet nominerat dem. Personrösterna skall sedan vid sammanräkningen vägas mot partirösterna. Motionärerna påpekar att olika varianter av detta system används i flera med vårt land jämförbara länder, t.ex. i Danmark och Belgien.
Utskottets bedömning
Utskottet har tidigare behandlat yrkanden om utredning av ökade möjligheter till personval inom ramen för det svenska valsystemet. Senast skedde det hösten 1989 (1989/90:KU12). Utskottet konstaterade då som tidigare att två kommittéer, först personvals- och valkretsutredningen (SOU 1977:94) och senare folkstyrelsekommittén, hade lämnat förslag till förstärkning av personvalsinslaget. Båda förslagen hade fått ett svalt mottagande och kritiserats från både principiella och tekniska utgångspunkter. Detta uppfattade utskottet som ett uttryck för att tillräckligt intresse för personvalsfrågan inte förelåg. Utskottet fann det därför vid den tidpunkten inte meningsfullt med ytterligare utredning av frågan.
Utskottet gör samma bedömning nu. Motionerna K206 yrkande 1, K215 yrkande 1 samt K230 yrkande 1 såvitt nu är i fråga avstyrks.
7. Fyraprocentsspärren m.m.
Motionen
I motion K248 av Inger Schörling m.fl. (mp) påpekas att det i dag inte ges något partistöd till de partier som inte har nått över 4% i riksdagsvalen. Enligt motionärernas mening måste det finnas ett grundstöd för alla partier, om de har registrerat ett visst antal namnunderskrifter. Vidare bör de partier som uppnått 1% av rösterna i föregående val också garanteras ett visst grundstöd.
I motionen föreslås också att den nuvarande fyraprocentsspärren sänks till 2% i riksdagsvalet. En sådan spärr skulle underlätta för nya opinioner att få sin stämma hörd i riksdagen. Samtidigt skulle den vara en rimlig spärr för dagsländebetonade rörelser. I konsekvens med förslaget till sänkning av fyraprocentsspärren föreslår motionärerna att den nuvarande spärren på 12% av rösterna i en enskild valkrets sänks till 6%.
Utskottets bedömning
Utskottet har vid ett stort antal tillfällen avstyrkt yrkanden om slopande eller sänkning av fyraprocentsspärren. Senast skedde det hösten 1989. Beträffande motiveringen hänvisas till utskottets betänkande 1989/90:KU12. Utskottet gör samma bedömning nu. Motion K248 yrkande 1 avstyrks.
Vid beredningen av förslaget till statligt partistöd i 1988/89 års budgetproposition behandlade utskottet också ett motionsyrkande från Inger Schörling m.fl. (mp) om översyn av reglerna för partistödet. Utskottet fann inte att en sådan översyn var påkallad. Yrkandet avstyrktes. Utskottet gör samma bedömning nu. Motion K248 yrkande 2 avstyrks.
8. Antalet ledamöter i riksdagen m.m.
Motionerna
En utredning om minskat antal riksdagsledamöter föreslås i motion K206 yrkande 2 av Carl Bildt m.fl. (m). Om antalet riksdagsledamöter minskade skulle det enligt motionärerna inte endast medverka till att riksdagsmännen blev bättre kända av medborgarna. Det skulle också leda till en "arbetsdugligare" riksdag. 249 ledamöter vore ur dessa aspekter ett lämpligt antal, dock kan enligt motionen intresset för att alla delar av landet får en god representation tala för fler ledamöter.
En halvering av antalet ledamöter i förening med att varje mandat besätts av två ledamöter föreslås i motion 1989/90:K323 av Paul Ciszuk. Den ene ledamoten skulle enligt förslaget tjänstgöra under höstarna, den andre under vårarna.
Utskottets bedömning
Vilket antal ledamöter i riksdagen som ur olika aspekter är lämpligt har behandlats av såväl författningsutredningen som grundlagberedningen och folkstyrelsekommittén. För en redogörelse för frågans bakgrund hänvisas till utskottets betänkande 1989/90:KU12.
Folkstyrelsekommittén ansåg (SOU 1987:6 s. 89) bl.a. att antalet ledamöter i riksdagen inte gärna kunde minskas om man ville behålla en rimlig representation för de rena glesbygdsområdena. Utskottet instämde hösten 1989 i detta uttalande. Motioner från allmänna motionstiden 1989 om minskat antal ledamöter i riksdagen avstyrktes därför.
Utskottet gör samma bedömning nu. Motionerna K206 yrkande 2 samt K323 avstyrks.
9. Mångsyssleriet i politiken
Motionen
Mångsyssleriet i politiken behandlas i motion K307 av Inger Schörling m.fl. (mp). Bl.a. påpekas i motionen att mångsyssleriet minskar möjligheterna för många att aktivt delta i politiskt arbete och försvårar särskilt för kvinnor att få uppdrag. Vidare hävdas att det är påfrestande för mångsysslarens hälsa, familj och fritid och ofta innebär att ärendena inte hinner att bli ordentligt förberedda. Motionärerna föreslår därför att en utredning tillsätts för att arbeta fram ett lagförslag mot mångsyssleriet.
I motionen sägs också att möjligheten att göra sitt förtroendeuppdrag till "yrke" måste begränsas. Främst män håller sig länge kvar på politiska uppdrag; också detta gör det svårt för kvinnor att göra sig gällande. Motionärerna föreslår en begränsning så att det inte skall vara möjligt att sitta mer än tre mandatperioder i sträck i samma beslutande församling.
Utskottets bedömning
Utskottet avstyrkte hösten 1989 (1989/90:KU12) motionsyrkanden om förbud mot omval efter tre mandatperioder till riksdag, landsting eller kommunfullmäktige. Enligt utskottet stred de föreslagna begränsningarna i valbarheten mot den grundläggande principen om den fria nomineringsrätten.
Utskottet gör samma bedömning nu. Motion K307 avstyrks.
10. Val av statsminister m.m.
Motionerna
I motion K203 av Martin Olsson (c) påpekas att någon skyldighet inte föreligger för statsministern och regeringen att ställa sina platser till förfogande efter ett riksdagsval, så att den nyvalda riksdagen får pröva regeringsfrågan. Detta utgör ett undantag från vad som gäller praktiskt taget alla andra uppdrag som erhållits genom beslut av riksdagen, landstingen eller kommunfullmäktige.
Enligt motionärens mening talar starka skäl för att regeringsformen kompletteras med en regel innebärande att nyvald riksdag alltid ges tillfälle att pröva statsministerns ställning. Det viktigaste av dessa är att den nuvarande ordningen strider mot parlamentarismens princip.
Den förtroendeomröstning som enligt nuvarande författning skall äga rum efter talmannens nominering av regeringschef kan enligt motion K304 av Bengt Silfverstrand och Birthe Sörestedt (båda s) närmast betecknas som kuriös. Därutöver belastas talmansfunktionen enligt motionärernas mening av en krånglig spärregel, avsedd att begränsa talmannens möjligheter att i vissa situationer föranstalta om riksdagsupplösning och nyval. Även om en parlamentarisk situation av så allvarlig art skulle uppstå att alla sakskäl talar för extraval, kan ett sådant inte åstadkommas med mindre än att talmannen fått fyra statsministerkandidater förkastade av riksdagen.
I motionen framhålls den ordning som tillämpas i Västtyskland som ett alternativ värt att studera. Enligt den västtyska författningen väljer förbundsdagen på förslag av presidenten en förbundskansler som i sin tur utser regeringens övriga ledamöter. Om förbundskanslern väljs med absolut majoritet i första omgången måste presidenten utnämna den sålunda valde. I den händelse valet sker med relativ majoritet, är han inte bunden att bekräfta valet. Skulle presidenten anse att den tilltänkte förbundskanslern har ett alltför bräckligt parlamentariskt underlag kan han upplösa förbundsdagen och utlysa nyval.
Misstroendevotum kan i den västtyska författningen endast riktas mot regeringschefen som sålunda bär hela regeringsansvaret. Detta måste enligt motionärerna betecknas som ett konstruktivt misstroendevotum som får effekt endast om förbundsdagen väljer en ny förbundskansler.
I motionen hävdas att de framtidsutmaningar som Sverige står inför kräver både en stark parlamentarism och en stark och beslutsför regering. Detta förutsätter enligt motionärerna i sin tur att talmannen ges en starkare ställning än vad som medges enligt nuvarande författning.
Rätten att utlysa extra val berörs också i motion K230 yrkande 1 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c). I motionen erinras om att talmannen, om han misslyckas fyra gånger med att få majoritet i riksdagen för en statsministerkandidat, kan förordna om nyval. Motionärerna anser inte att det därutöver över huvud taget skall finnas någon rätt att anordna extra val. Om denna möjlighet skall finnas kvar för mycket extraordinära situationer, så skall beslutanderätten enligt motionärerna under alla omständigheter ligga hos riksdagen. Motionärerna föreslår att frågan om rätten att anordna extra val och upplösa riksdagen skall ingå i det uppdrag som ges till den parlamentariska grundlagsutredning som de påyrkar. Yrkandet om en sådan utredning behandlas under punkt 14.
Bakgrund
Grundlagberedningen (SOU 1967:26) diskuterade inför den partiella författningsreformen förfarandet vid regeringsbildningen. Enligt beredningen låg det nära till hands att förverkliga den parlamentariska grundsatsen om regeringens förankring hos folkrepresentationen genom att tillägga riksdagen ensam rätten att utse statsminister. Beredningen fann dock, liksom tidigare författningsutredningen, att det inte var möjligt att utforma ett i alla hänseenden tillfredsställande system för att utse statsminister genom val i riksdagen.
Beredningen konstaterade att utmärkande för ett parlamentariskt statsskick är att regeringen har riksdagens förtroende eller åtminstone tolereras av riksdagen. Den fråga beredningen hade att ta ställning till var om regeringen skulle stödja sig på ett uttalat förtroende från riksdagens sida (positivt parlamentariskt ansvar) eller förutsättas ha riksdagens förtroende tills riksdagen uttalat sitt misstroende (negativt parlamentariskt ansvar).
Grundlagberedningen fann problem med tillämpning av principen om positivt parlamentariskt ansvar. Regeringen kunde enligt beredningen visserligen åläggas författningsenlig skyldighet att begära riksdagens förtroende i vissa situationer, t.ex. i samband med att den tillträdde. Att närmare bestämma inte bara i vilka fall regeringen skall begära riksdagens förtroende utan också vad begäran skulle omfatta erbjöd emellertid stora svårigheter.
Beredningen kom liksom tidigare författningsutredningen till uppfattningen att en ordning med negativt parlamentariskt ansvar var mest ändamålsenlig för att klarlägga förhållandet mellan riksdag och regering. Initiativet till att kontrollera förhållandet mellan regering och riksdag läggs med en sådan ordning hos riksdagen, som praktiskt taget när som helst har möjlighet att uttala sitt misstroende mot regeringen.
I sitt slutbetänkande (SOU 1972:15) konstaterade grundlagberedningen att den inte fått anledning frångå sin tidigare mening om svårigheten att utforma ett i alla hänseenden tillfredsställande system för att utse statsminister genom val inom riksdagen. Beredningen förordade därför att uppgiften att utse statsminister skulle anförtros riksdagens talman. Den synpunkten hade dock framförts att talmannen, särskilt i vissa situationer, icke skulle kunna befria sig från politiska bindningar. Som ett korrektiv mot ett från parlamentarisk synpunkt oriktigt val av statsminister och för att ge riksdagen sista ordet föreslog beredningen den ordning med utnyttjande av misstroendeinstitutet som nu gäller.
I grundlagberedningens förslag till procedur ingick också en skyldighet för talmannen att när ett förslag till statsminister förkastats av riksdagen inleda nya förhandlingar och lägga fram nytt förslag. Beredningen menade dock att om riksdagen ännu efter fyra förslag inte hade gett sitt godkännande borde försöken avbrytas och riksdagen automatiskt upplösas.
Regeringsbildningsproceduren och frågan om obligatorisk sådan i anslutning till riksdagsval behandlades av utskottet 1979 (KU 1979/80:32) med anledning av ett flertal motioner. Utskottet förklarade dessa och en rad andra motioner besvarade med hänvisning till den då av regeringen aviserade översynen av vissa grundlagsfrågor.
Den kommitté som utförde översynen, grundlagskommittén, behandlade frågan om regeringsbildningen. I betänkandet SOU 1981:15 Grundlagsfrågor angavs att enligt vad kommittén inhämtat systemet i stort sett fungerat bra och lett till snabba lösningar t.o.m. vid regeringsbildningen 1978, då det parlamentariska läget var oklart. Kommittén redogjorde för den kritik som riktats mot omröstningsförfarandet med anledning av talmannens förslag om ny statsminister. Den påpekade att denna omröstning tvingar riksdagen att ta ställning för eller emot en statsminister innan han trätt i funktion som regeringschef och att ett sådant ställningstagande i vissa situationer kan uppfattas som bindande inför framtida politiska ställningstaganden. Enligt kommitténs uppfattning innefattade dock inte ställningstagandet till ny statsminister något ställningstagande till den nya regeringens program.
Enligt grundlagskommitténs uppfattning erfordrades ingen ändring av de gällande grundlagsbestämmelserna.
Folkstyrelsekommittén (SOU 1987:6) konstaterade att talmännen under den tid 1974 års regeringsform varit i kraft skött sina uppgifter vid regeringsbildningen med den oväld som alltid utmärkt deras agerande och som förutsattes vid utformningen av regeringsformens regler om utseende av statsminister. Deras förslag till statsminister hade i samtliga fall godkänts redan vid första omröstningen. Talmannens överläggningar med partiledarna hade lett till att han redan innan omröstningen ägt rum kunnat försäkra sig om att hans förslag skulle komma att godkännas.
Enligt kommittén kunde goda skäl åberopas för att slopa omröstningarna om talmannens förslag till statsminister. Genom att riksdagen alltid har möjlighet att rikta en misstroendeförklaring mot regeringen, skulle riksdagen ändå alltid kunna få sista ordet i frågan om regeringsbildare.
Även om ett slopande av de obligatoriska statsministeromröstningarna således inte skulle leda till några negativa konsekvenser, kunde det enligt kommittén samtidigt konstateras att olägenheterna med den dittillsvarande ordningen inte skulle överdrivas och att regeringsbildning efter ett val inte skulle gå att genomföra på mycket kortare tid än med den rådande ordningen även om rätten att utse statsminister lades direkt på talmannen. Kommittén stannade därför för att inte föreslå någon förändring av reglerna om statsministeromröstningar, men förutsatte att konstitutionsutskottet fortsatte att uppmärksamt följa hur reglerna tillämpades.
Utskottets bedömning
I årets granskningsbetänkande (1989/90:KU30) ges en redogörelse för regeringsskiftet i februari 1990. Av denna framgår bl.a. att talmannens förslag till ny statsminister även denna gång accepterades av riksdagen vid första omröstningen. Redovisningen föranledde inget uttalande från utskottets sida. Enligt utskottet finns heller inte anledning att nu föreslå några förändringar i reglerna för utseende av statsminister. Motionerna K203 och K304 avstyrks.
Utskottet avstyrkte våren 1988 med hänvisning till folkstyrelsekommitténs betänkande (SOU 1987:6) ett motionsyrkande om att utredning skulle ske om att avskaffa regeringens rätt att utlysa nyval. Beträffande motiveringen hänvisas till utskottets betänkande KU 1987/88:32. Utskottet gör samma bedömning nu. Motion K230 yrkande 1 avstyrks i denna del.
11. Behörighetskrav för statsråd
Motionen
I 6 kap. 9 § regeringsformen föreskrivs att endast de som varit svenska medborgare i minst 10 år kan komma i fråga som ledamöter av regeringen. I motion K217 av Bo Hammar m.fl. (v) påpekas att något liknande krav inte ställs på riksdagens ledamöter. Enligt motionärerna är det svårbegripligt varför speciella krav om medborgarskapets längd skall ställas just i fråga om regeringens ledamöter.
Bakgrund
1809 års regeringsform uppställde behörighetskrav för statsråd. Där stadgades (4§):
Konungen skall utnämna ett statsråd, vartill Han kallar kunnige, erfarne, redlige och allmänt aktade, infödde svenske medborgare. Ej må de som äro i rätt upp- och nedstigande skyldskap, ej heller syskon eller äkta makar på en gång vara ledamöter av statsrådet.
Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 147) ansåg, främst med tanke på faran för påtryckningar i ett spänt läge, det vara betydelsefullt att grundlagen ställde upp krav på att den som skulle vara minister skulle ha varit svensk medborgare under avsevärd tid dessförinnan. Å andra sidan syntes det enligt beredningen knappast nödvändigt att hålla fast vid den dittillsvarande regeln om svenskt medborgarskap alltsedan födseln.
Departementschefen (prop. 1973:90) förklarade sig biträda beredningens uppfattning och påpekade att den föreslagna regeln inte mött någon kritik under remissbehandlingen. I en motion av Per Ahlmark (fp) kritiserades kravet på att statsråd skall ha varit svensk medborgare i 10 år. I motionen framhölls att motsvarande krav inte ställdes på någon annan yrkesgrupp och att det var en illusion att med en sådan regel söka skydd mot påtryckningar utifrån. Konstitutionsutskottet (KU 1973:26), som sade sig självfallet inte betrakta regeln som någon garanti mot utländska påtryckningar, anslöt sig till grundlagberedningens och departementschefens synsätt och fann det således motiverat med ett krav på att statsråd skall ha en formellt starkare anknytning till Sverige än som erfordras för andra i offentlig verksamhet. Utskottet avstyrkte motionen. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.
Utskottets bedömning
Utskottet finner det fortfarande motiverat att i detta avseende uppställa ett mera långtgående formellt krav för utnämning till statsråd än vad som gäller för annan offentlig verksamhet. Motion K217 avstyrks.
12. Åtal mot domare m.m.
I motion K247 av Hans Leghammar och Kent Lundgren (båda mp) påpekas att innan 1974 års regeringsform trädde i kraft kunde en ordinarie domare skiljas från sin tjänst -- bortsett från pensionering -- endast genom dom i brottmål. Den nya grundlagen (11 kap. 5§ regeringsformen) föreskriver i stället att en ordinarie domare -- fortfarande bortsett från pensionering -- kan skiljas från tjänsten om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten. Beslut om avsked kan meddelas av administrativ myndighet, men domaren skall i så fall kunna påkalla domstols prövning av beslutet.
Enligt motionärerna har den nya grundlagsregleringen, såsom den har omsatts i andra författningar, försvagat domarnas ställning i flera avseenden. De yrkar på en återgång till en ordning där domare endast kan skiljas från sin tjänst genom dom i brottmål samt där påföljd för åsidosättande av tjänsteåliggande skall kunna ådömas domare endast genom dom i brottmål.
Enligt 12 kap. 8 § får riksdagens ombudsmän eller justitiekanslern väcka åtal för brott i tjänsten resp. föra talan vid prövning av skiljande från tjänsten m.m. mot ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten.
I motion K216 av Bo Hammar och Rolf L Nilson (båda v) yrkas att denna rätt endast skall tillkomma riksdagens ombudsmän. Enligt motionärerna är det av principiella maktdelningsskäl av största vikt att värna om domstolarnas totala oberoende av regeringsmakten. Instruktionen för justitiekanslern (3§) fastslår att denne under regeringen bevakar statens rätt och även skall tillhandagå regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter. Av detta skäl bör enligt motionen justitiekanslern inte längre ha som uppgift att väcka åtal eller talan mot ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten.
Bakgrund
Ungefär samtidigt med grundlagsreformen 1973--1974 genomfördes viktiga ändringar i fråga om statstjänstemännens rättsställning. Ändringarna rörde även domare. Frågor om ansvar för brott i tjänsten och om skiljande från tjänsten prövades tidigare i stor utsträckning i brottmålsprocess.
Ett fel i tjänsten som inte innebär ett allmänt brott betraktas numera som brott endast i grövre fall, nämligen om det innebär ett uppsåtligt eller grovt oaktsamt åsidosättande av vad som gäller för myndighetsutövning (20 kap. 1§ BrB).
Enligt grundlagberedningen borde grundlagen, i likhet med vad som gällt enligt 1809 års regeringsform, ge garantier för att beslut om avsked av innehavare av ordinarie domartjänst alltid skall kunna underställas domstol. Också ett beslut om avstängning av ordinarie domare eller om skyldighet för sådan domare att undergå läkarundersökning fick enligt beredningen anses som ett så betydande ingrepp i domarens ställning, att grundlagen även för sådana fall borde stadga en rätt för denne att få beslutet prövat av domstol.
Stadgandet i 11 kap. 5 § andra stycket är avsett att tillvarata denna rätt. Den realiseras genom stämning i tvistemål enligt bestämmelser i lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) och lagen (1974:371) om rättegång i arbetstvister.
Konstitutionsutskottet yttrade sig 1986 (KU 1986/87:2y) till arbetsmarknadsutskottet över tre motioner som gällde frågorna om domares rättsställning och instansordningen i disciplinmål m.m. Utskottet anförde att frågorna om domares rättsställning och därmed sammanhängande spörsmål är av central betydelse mot bakgrund av den självständighet i rättstillämpningen som våra domstolar har tillagts enligt regeringsformen. Utskottet fann emellertid vid det tillfället inte anledning att överväga ändring och komplettering av gällande regler i regeringsformen.
Arbetsmarknadsutskottet redovisade (AU 1986/87:17) uppgifter om att ansvarsnämnden under den dittills gångna delen av 1980-talet fällt ett dussintal avgöranden rörande domare. I regel hade nämnden inte vidtagit någon åtgärd. Endast i ett fall hade en domare blivit avskedad (stöld, urkundsförfalskning m.m.). Arbetsmarknadsutskottet fann det inte befogat att föreslå nya forumregler för handläggning av disciplinmål m.m. rörande domare.
Justitie- och regeringsråd är undantagna från bestämmelserna i 10 kap. LOA om disciplinansvar för tjänsteförseelse. De är däremot liksom andra tjänstemän underkastade föreskrifterna i 7, 11 och 13 kap. LOA om tvångspensionering, avsked, avstängning och läkarundersökning. Talan mot justitie- eller regeringsråd om förtida tvångspensionering, avsked, avstängning eller skyldighet att undergå läkarundersökning kan endast föras inför högsta domstolen och väcks av justitiekanslern eller riksdagens ombudsmän (JO). Även vid prövning av åtal för brott i utövningen av tjänsten kan högsta domstolen gå in på frågan om avsked på grund av brottet endast efter uttryckligt yrkande av JO eller JK.
Utskottets bedömning
Utskottet vill på nytt betona att frågorna om domares rättsställning är av central betydelse för upprätthållande av principen om självständighet i rättstillämpningen. Stadgandet i 11 kap. 5§ regeringsformen ger garantier för att domare alltid skall ha möjlighet att få såväl frågor om avsked som beslut om avstängning eller skyldighet att genomgå läkarundersökning prövade i domstol. Enligt utskottet finns för närvarande inte anledning föreslå ändring i denna grundlagsreglering på sätt som förordas i motion K247. Motionen avstyrks.
Utskottet uttalade hösten 1989 (1989/90:KU15) med anledning av flera motionsyrkanden att det ansåg att tiden var inne för en översyn av JK-ämbetet. En sådan översyn borde enligt utskottet särskilt vara inriktad på de konflikter som kan uppkomma mellan JK:s olika arbetsuppgifter och skulle även kunna innefatta en renodling av verksamheten. Centralt i detta sammanhang är givetvis att pröva frågan om justitiekanslerns rätt att väcka åtal på olika områden. Något särskilt uttalande av riksdagen av det slag som förordas i motion K216 är därför enligt utskottet inte befogat. Motionen avstyrks.
13. Etikregler för politiker m.m.
Motionerna
Behovet av etikregler för politik och samhällsliv behandlas i flera motioner. I motion K257 av Karl Erik Olsson och Pär Granstedt (båda c) ges en översikt över etikdebatten under drygt två årtusenden. I motionen påpekas att några yrkesgrupper sedan gammalt enats kring etiska regler. Det gäller t.ex. läkare, advokater och journalister. I motionen erinras om att under senare år har ledande företrädare för olika samhällsintressen allt oftare kritiserats för oetiskt handlande.
Enligt motionärerna är det för att stärka förtroendet för det politiska livet angeläget att politikerna driver en etisk diskussion och enas om vissa grundläggande etiska förhållningsregler. Sådana regler kan utformas i samverkan mellan partierna, t.ex. i en arbetsgrupp under ledning av riksdagens talman. Reglerna kan sedan antas av partiernas styrelser, kongresser och stämmor och tjäna till ledning för det dagliga arbetet.
Enligt motionärerna är sådana etiska regler inte avsedda att ersätta väljarnas granskning av sina politiker genom den vanliga politiska processen -- i partier och i val. De skall i stället tjäna som ett instrument för självsanering och som en vägledning och ett stöd i politikernas dagliga arbete.
Motionärerna föreslår att riksdagen dels beslutar utarbeta en sådan regelsamling, dels hos regeringen begär en utredning för att stimulera till åtgärder för att ge etiska värderingar utrymme i myndighetsutövningen hos offentliga organ.
Även i motion K226 av Hugo Hegeland (m) påpekas att man på område efter område inser behovet av etiska grundregler för verksamheten. Enligt motionären borde det även på det politiska området vara angeläget med en handbok i etik. I motionen yrkas att riksdagen begär att regeringen låter utarbeta förslag till en sådan handbok.
I motion K813 av Per Gahrton (mp) erinras om att motionären under ett drygt årtionde då och då återkommit med förslag om en utredning om formerna för insyn i vissa makthavares privatekonomi. Enligt motionären är en viktig skillnad mellan Sverige och andra länder, inte minst USA, att man på andra håll försöker göra något åt den bristande etiken. I många länder är politiker och högre tjänstemän utsatta för mycket hård granskning av etiska kommittéer och parlamentsutskott. I motionen påpekas att den amerikanska kongressen t.ex. beslutat att förbjuda sina medlemmar att ha extrainkomster och att liknande regler finns på andra håll.
I motionen yrkas att riksdagen föranstaltar dels om en utredning av gällande praxis för insyn och kontroll m.m. beträffande höga makthavare i en rad länder, dels om en sammanställning av inträffade fall av maktmissbruk för privatekonomisk vinning i Sverige under 1980-talet.
Behovet av etiska värderingar i samhällslivet behandlas också i motion K807 av Ulla Tillander m.fl. (c). Enligt motionen utgör folkrörelser, kyrkor och samfund på detta område en resurs som det blir alltmer angeläget att man tar till vara.
Folkrörelsernas betydelse för demokratin diskuteras i motion K242 av Elver Jonsson m.fl. (fp). Motionärerna hävdar att svensk demokrati är ett barn av folkrörelserna och säger sig vara övertygade om att folkrörelserna kommer att bli avgörande för om demokratin skall förbli vital. Enligt motionärernas mening skall staten stödja men inte söka styra folkrörelserna. De tvingas dock konstatera att statens stöd till folkrörelserna minskat, t.ex. genom indragning av stöd till organisationstidningar.
I motion K804 av Helge Hagberg och Lars Svensson (båda s) påpekas att vissa grupper och bosatta i vissa områden kan ha svårigheter att följa den offentliga politiska verksamheten och att de har ett lågt valdeltagande. Motionärerna hävdar att dessa grupper ofta också kännetecknas av att de saknar kontakt med kulturupplevelser och att deras sociala relationer är dåligt utvecklade. Åtgärder måste enligt motionärerna vidtas för att komma till rätta med detta problem. Åtgärderna skall enligt motionen vara informella och komma på kvartersnivå. I motionen pekas bl.a. på den roll folkrörelser, folkbildningsorganisationer och folkhögskolor skulle kunna spela i detta sammanhang. Som lämplig huvudman för ett projekt syftande till försöksverksamhet i kommunerna föreslås regeringens storstadsutredning.
Utskottets bedömning
Utskottet avstyrkte hösten 1989 (1989/90:KU12) motioner om insyn i politikers och andra makthavares privatekonomi samt om införande av ett "politikeransvar". Utskottet erinrade liksom tidigare om de möjligheter till insyn i en persons privata ekonomiska förhållanden som svensk lagstiftning ger. Bl.a. är inkomst- och förmögenhetsuppgifter offentliga. Några särbestämmelser för politiska beslutsfattare i dessa hänseenden var enligt utskottet inte motiverade.
Utskottet ville i sammanhanget särskilt peka på partiernas centrala roll i det politiska systemet i Sverige. Det borde enligt utskottet ankomma på partierna att försäkra sig om att de kandidater de nominerar för olika politiska uppdrag -- till följd av privata ekonomiska förhållanden eller av annan orsak -- inte är mindre väl skickade att på ett förtroendefullt sätt sköta uppdragen.
Utskottet gör samma bedömning nu och avstyrker motion K813. Utskottet vill i sammanhanget också framhålla att en grundläggande strävan i det författningspolitiska arbetet har varit att i så liten utsträckning som möjligt reglera partiernas verksamhet och inre förhållanden. Vidare har det varit en bärande tanke att i ett representativt demokratiskt system bör de valda politikerna ges stor frihet att på det sätt de finner bäst representera sina väljare och de partier de företräder. Det ankommer därför på partierna och ytterst väljarna att tillse att deras företrädare i olika valda församlingar utövar sina uppdrag på ett etiskt acceptabelt sätt. Enligt utskottet skulle av statsmakterna initierade eller utfärdade regelsamlingar av det slag som föreslås i motionerna K257 och K226 kunna uppfattas som redskap för försök att på ett otillbörligt sätt påverka partiernas inre liv. Motionerna avstyrks.
Utskottet har tidigare, senast 1979 (KU 1979/80:3), framhållit vilken betydelsefull roll folkrörelserna spelar i samhällsarbetet.
Kulturutskottet har vid ett stort antal tillfällen behandlat motionsförslag om samhällets stöd till folkrörelserna. Vid samtliga tillfällen har kulturutskottet framhållit den viktiga roll som folkrörelserna har spelat och spelar för det svenska samhällets utveckling. Senast skedde det hösten 1989 (1989/90:KrU3) då utskottet ånyo framhöll att ett aktivt föreningsliv är av stor betydelse för att människor skall bli delaktiga i det fortsatta samhällsbyggandet.
Kulturutskottet erinrade också om att folkrörelseutredningen i sitt i september 1988 avlämnade slutbetänkande (SOU 1988:39) Mål och medel -- nya principer för det statliga stödet till föreningslivet föreslagit nya principer för den statliga bidragsgivningen till föreningslivet. Kulturutskottet ansåg att den fortsatta beredningen av utredningens förslag inte borde föregripas och att de då aktuella motionsyrkandena därför inte borde föranleda någon åtgärd.
Utskottet delar den i motionerna K807, K242 och K804 framförda uppfattningen att folkrörelserna fortsatt har en betydelsefull roll att spela för att tillförsäkra en vital demokrati och medborgerligt deltagande i samhällslivet. Som utskottet framfört i tidigare sammanhang är det viktigt att samhällets stöd på detta område utformas på ett sätt som stämmer överens med folkrörelsernas krav på en fri och obunden ställning. Motionerna föranleder ingen annan åtgärd från utskottets sida.
14. Ny grundlagsutredning
I motion K215 yrkande 12 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) erinras om det omfattande behov av översyn av grundlagen som redovisats i motionen i övrigt. Det gäller valsystemet, de enskildas ställning i förhållande till staten, fri- och rättigheterna, kontrollmakten och kontrollen av myndigheterna. Därutöver finns enligt motionen behov av precisering av skattebegreppet, förbudet mot retroaktiv lagstiftning, myndighetsbegreppet samt normgivningsmaktens fördelning. Motionärerna anser att det nu behövs en ny grundlagsutredning. Enligt motionen borde den ökade kunskap om maktens fördelning i Sverige som maktutredningen ger kunna ge bidrag till en ny granskning av hur makten utövas i Sverige.
I motion K230 yrkande 1 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) redovisas förslag till grundlagsändringar som enligt motionärerna syftar till reformer av det demokratiska systemet, förbättrat rättsskydd och klarläggande av omtvistade grundlagsbestämmelser. Utöver vad som redovisats under punkterna 2, 3, 5, 6 och 10 i detta betänkande innehåller motionen också förslag om exempelvis reglering i grundlag av beslutsformerna inom regeringen och om förstärkning av lagrådets ställning. Utredningen bör enligt motionärerna också göra en genomgång av de delar av grundlagen som gett upphov till tolkningstvister. Det gäller t.ex. myndighetsbegreppet, avgränsningen mellan skatter och avgifter, retroaktiv beskattning samt normgivningsmaktens fördelning.
I motion K254 av Gunnar Hökmark (m) yrkas på en utredning av frågan om ökade möjligheter till direkt politiskt medborgerligt inflytande, utökat skydd för individuella rättigheter och en förbättrad kontroll av den politiska makten. Motionären hävdar att när man i 1974 års regeringsform till nackdel för maktdelningen lade tyngdpunkten på riksdagen, förbisågs behovet av kontroll av att de olika högsta statsorganen håller sig inom de gränser grundlagen uppställer. Den rättsliga tolkningen av grundlagen utövas enligt motionen i praktiken genom politiska majoritetsbeslut, vilket inte är förenligt med de principer som rättsstaten uppställer. I motionen redovisas ett förslag till ny grundlag som utarbetats av en sexmannagrupp i vilken motionären ingått.
Utskottets bedömning
Sedan grundlagsreformen genomfördes har utredningsarbetet som tidigare redovisats fortsatt på två huvudområden, dels rörande skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna, dels de grundläggande frågorna kring valsystemet, mandatperiodens längd, den gemensamma valdagen m.m. På det förra området ledde utredningsarbetet till att riksdagen i två omgångar, 1976 och 1979, beslöt om förstärkningar.
På det senare området har det trots utredningsarbetet hittills visat sig omöjligt att finna lösningar vilka har ett brett politiskt stöd. Den senaste av grundlagsutredningarna, folkstyrelsekommittén, presenterade sitt slutbetänkande 1987. Dess förslag till förlängning av mandatperioderna för riksdagen, landstingen och kommunfullmäktige kom som nämnts ovan (punkt5) aldrig att föreläggas riksdagen. Anledningen var att förutsättningarna saknades för att förslaget skulle få ett brett stöd i riksdagen. Inte heller kommitténs förslag för att åstadkomma en högre grad av personval (jfr punkt6) erhöll en sådan uppslutning att regeringen fann det meningsfullt att framlägga det för riksdagen.
Enligt utskottet har förutsättningarna för att nå fram till de önskade breda lösningarna inte ändrats sedan folkstyrelsekommittén avslutade sitt arbete. Utskottet finner därför inte anledning att nu föreslå tillsättandet av ytterligare en grundlagsutredning. Motionerna K215 yrkande 12, K230 yrkande 1 samt K254 avstyrks. Som framhållits ovan i avsnittet om den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd (punkt 5) är det dock angeläget att den författningspolitiska debatten fortsätter i syfte att nå de eftersträvade breda politiska lösningarna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande övergång till republik
att riksdagen avslår motion 1989/90:K240, res. 1 (v)
2. beträffande lagprövningsrätt, författningsdomstol m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K204,1989/90:K206 yrkandena 13 och 14, 1989/90:K215 yrkande 6, 1989/90:K230 yrkande 1 såvitt nu är i fråga samt 1989/90:K251, res. 2 (m) res. 3 (fp, c)
3. beträffande folkomröstningsinstitutet
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K206 yrkande 3, 1989/90:K215 yrkande 3 och 1989/90:K230 yrkande 1 såvitt nu är i fråga, res. 4 (m, fp, c, mp)
4. beträffande utlandssvenskarnas rösträtt att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K206 yrkande 4, 1989/90:K210 och 1989/90:K215 yrkande 4, res. 5 (m, fp, c)
5. beträffande invandrarnas rösträtt att riksdagen avslår motion 1989/90:K223, res. 6 (v, mp)
6. beträffande rösträttsåldern att riksdagen avslår motion 1989/90:K233, res. 7 (mp)
7. beträffande mandatperiodens längd och den gemensamma valdagen att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K206 yrkande 5, 1989/90:K215 yrkande 2, 1989/90:K219 yrkandena 1 och 2, 1989/90:K230 yrkande 1 såvitt nu är i fråga och 1989/90:K245, res. 8 (m, fp, c, mp)
8. beträffande personval att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K206 yrkande 1, 1989/90:K215 yrkande 1 och 1989/90:K230 yrkande 1 såvitt nu är i fråga, res. 9 (m, fp, c)
9. beträffande fyraprocentsspärren att riksdagen avslår motion 1989/90:K248 yrkande 2, res. 10 (v, mp)
10. beträffande partistödet att riksdagen avslår motion 1989/90:K248 yrkande 1, res. 11 (mp)
11. beträffande antalet ledamöter i riksdagen att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K206 yrkande 2 och 1989/90:K323, res. 12 (m)
12. beträffande mångsyssleriet i politiken att riksdagen avslår motion 1989/90:K307, res. 13 (mp)
13. beträffande val av statsminister att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K203 och 1989/90:K304, res. 14 (mp)
14. beträffande utlysande av extra val att riksdagen avslår motion 1989/90:K230 yrkande 1 såvitt nu är i fråga, res. 15 (c)
15. beträffande behörighetskrav för statsråd att riksdagen avslår motion 1989/90:K217, res. 16 (v, mp)
16. beträffande domarnas arbetsrättsliga ställning att riksdagen avslår motion 1989/90:K247, res. 17 (mp)
17. beträffande åtal mot justitieråd och regeringsråd att riksdagen avslår motion 1989/90:K216, res. 18 (v)
18. beträffande etikregler för politiker m.m. att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K226, 1989/90: K257 och 1989/90:K813, res. 19 (mp)
19. beträffande folkrörelsernas roll att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K242, 1989/90:K804 och 1989/90:K807,
20. beträffande ny grundlagsutredning att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K215 yrkande 12, 1989/90:K230 yrkande 1 såvitt nu är i fråga och 1989/90:K254. res. 20 (fp, c)
Stockholm den 9 oktober 1990
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Sören Lekberg (s), Torgny Larsson (s), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Bo Hammar (v), Rosa-Lill Wåhlstedt (s), Göran Ericsson (m), Helge Hagberg (s), Göran Åstrand (m) och Claes Roxbergh (mp).
Reservationer
1. Övergång till republik (mom.1)
Bo Hammar (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med "Utskottet har" och slutar med "avstyrker motion K240" bort ha följande lydelse:
Monarkin är en rest från det feodala ståndssamhället och strider mot principerna för ett demokratiskt statsskick och om alla människors lika värde. Även om konungens makt formellt sett är begränsad saknar monarkin inte maktpolitisk betydelse. Den är en ideologisk maktfaktor som tjänar att bevara en borgerlig livshållning och motverka strävandena mot jämlikhet och solidaritet. Statschefen är en av landets främsta företrädare och dennes uppgifter är således av stor betydelse. Det är därför enligt utskottets mening viktigt att statschefen är väl förankrad i landets politiska liv.
Monarkin har för länge sedan spelat ut sin roll i Sverige och bör snarast ersättas med ett demokratiskt statsskick, där statsöverhuvudet väljs av folket. Formerna för detta bör utredas.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande övergång till republik
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K240 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om övergång från en ärftlig monarki i Sverige till ett republikanskt styrelseskick.
2. Lagprövningsrätt, författningsdomstol m.m. (mom.2)
Anders Björck, Göran Ericsson och Göran Åstrand (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Utskottet gör" och slutar med "K251 avstyrks" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottet finns det tydliga tecken på bristande respekt hos regeringen för grundlagens krav vad gäller såväl innehåll som beredning vid lagstiftning. Nuvarande reglering med krav på uppenbar avvikelse som grund för lagprövning har skapat utrymme för lagstiftning som stämmer mindre väl överens med regeringsformens krav. En utvidgad lagprövningsrätt bör därför införas. Lagprövning bör kunna ske även om avvikelsen inte är uppenbar. En sådan ändring skulle göra att domstolar och myndigheter fick större möjligheter att vägra tillämpa en grundlagsstridig lag. Enligt utskottet finns det emellertid anledning räkna med att en sådan lagprövning även i framtiden kommer att äga rum endast vid sällsynta tillfällen.
Det kan tänkas att en utvidgad lagprövningsrätt inte skulle vara tillräcklig för att garantera en grundlagsenlig lagstiftning och tillämpning. Det kan därför finnas skäl att utreda frågan om inrättande av en författningsdomstol.
En författningsdomstol i Sverige skulle enligt utskottets mening ha till främsta uppgift att vaka över att de i grundlagen förankrade fri- och rättigheterna inte kränks.
Behovet av att få vissa frågor med anknytning till grundlag och t.ex. vallag prövade, utifrån strikt juridiska utgångspunkter, framstår i dag som alltmer markerat.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
2. beträffande lagprövningsrätt, författningsdomstol m.m.
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K206 yrkandena 13 och 14 och med anledning av motionerna 1989/90:K204, 1989/90:K215 yrkande 6, 1989/90:K230 yrkande 1 såvitt nu är i fråga samt 1989/90:K251 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
3. Lagprövningsrätt, författningsdomstol m.m. (mom.2)
Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Ylva Annerstedt (fp) och Bengt Kindbom (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Utskottet gör" och slutar med "K251 avstyrks" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottet bör en översyn av reglerna för lagprövningsrätten komma till stånd. Ett borttagande av det s.k. uppenbarhetsrekvisitet bör i detta sammanhang övervägas. Ingen kan vara betjänt av att det kan hävdas att riksdag och regering har ett visst spelrum för olagliga beslut, som inte kan påtalas i efterhand.
Utskottet vill dock betona att ett tillstånd där lagprövningsrätten kommer till vidsträckt användning inte är önskvärt. Prövningen kommer i efterhand, ibland långt efter det att en omstridd bestämmelse antagits. Ett underkännande kan således få omfattande konsekvenser.
Skulle lagprövningen i ett stort antal fall leda till underkännande av utfärdade bestämmelser, måste det ses som ett mycket allvarligt tecken på besvärande brister i normgivningssystemet som helhet, inte minst vad gäller grundlagarnas utformning. Dessa brister måste enligt utskottet avhjälpas, i första hand genom förebyggande åtgärder.
Om en särskild författningsdomstol inrättades skulle man enligt utskottets mening knappast kunna ha kvar lagprövningsrätten i nuvarande form. Författningsdomstolen skulle i så fall bli ett med högsta domstolen och regeringsrätten konkurrerande organ.
Utländska erfarenheter visar att en författningsdomstol till sin funktion vanligen blir en extra och ibland betydelsefull politisk instans. De känsligaste frågorna en författningsdomstol får att ta ställning till är sådana som det råder politisk strid kring. En politisering av tillsättningen av domare är därför svår att undvika. Enligt utskottet måste det i princip alltid anses diskutabelt att lägga politisk makt på instanser av vilka det inte kan utkrävas politiskt ansvar.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
2. beträffande lagprövningsrätt, författningsdomstol m.m.
att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:K215 yrkande 6 och 1989/90:K230 yrkande 1 såvitt nu är i fråga och med anledning av motionerna 1989/90:K204, 1989/90:K206 yrkande 13 samt med avslag på motionerna 1989/90:K206 yrkande 14 och 1989/90:K251 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
4. Folkomröstningsinstitutet (mom. 3)
Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Göran Ericsson (m), Göran Åstrand (m) och Claes Roxbergh (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med "Utskottet gör" och slutar med "K230 yrkande 1 såvitt nu är i fråga" bort ha följande lydelse:
Den svenska författningen har -- jämfört med många andra länders -- ett begränsat minoritetsskydd. Det finns enligt vår uppfattning anledning att i olika sammanhang stärka minoriteternas rätt. Det ter sig naturligt att en minoritet i riksdagen i vissa lägen skall ha rätt att föra en fråga direkt till rådgivande folkomröstning.
Skälen för att utöka möjligheterna till folkomröstning är flera. Nya frågor kan bli aktuella där de politiska partierna inte kan göra anspråk på att tala för en samlad folkopinion. Vissa frågor skär genom partilinjerna eller följer inte traditionella skiljelinjer i politiken.
Mot denna bakgrund framstår det som viktigt att prova om t.ex. en minoritet inom riksdagen skall ges möjlighet att få till stånd folkomröstningar.
Enligt utskottets mening bör frågan snarast bli föremål för ny behandling i lämpligt sammanhang i syfte att ge den en mer inträngande och fullständig beredning.
dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
3. beträffande folkomröstningsinstitutet
att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:K206 yrkande 3, 1989/90:K215 yrkande 3 och 1989/90:K230 yrkande 1 såvitt nu är i fråga som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
5. Utlandssvenskarnas rösträtt (mom. 4)
Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Göran Ericsson (m) och Göran Åstrand (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med "Utskottet gör" och på s. 9 slutar med "yrkande 4 avstyrks" bort ha följande lydelse:
Enligt gällande lag har så gott som alla utlandssvenskar rösträtt, men den är inte grundlagsreglerad. De senaste årens debatt och utveckling har enligt utskottet visat att detta är otillfredsställande. Genom ett enda riksdagsbeslut med enkel majoritet kan svenska medborgare som vistas utomlands berövas möjligheten att utöva sin rösträtt. Det är därför av stor betydelse att skyddet för rösträtten förstärks. Detta bör enligt utskottets mening ske genom att nuvarande bestämmelser om utlandssvenskarnas rösträtt skrivs in i 3 kap. 2§ regeringsformen. Utskottet tillstyrker således motionerna K206 yrkande 4, K210 och K215 yrkande 4.
dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
4. beträffande utlandssvenskarnas rösträtt
att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:K206 yrkande 4, 1989/90:K210 och 1989/90:K215 yrkande 4 som vilande antar följande
Förslag till
Lag om ändring i regeringsformen
Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen att 3 kap. 2§ skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Rösträtt vid val till
riksdagen tillkommer svensk
medborgare som är bosatt i
riket. Om rösträtt
för svensk medborgare som
ej är bosatt i riket finns
bestämmelser i lag. Den som
icke har uppnått aderton
års ålder senast på
valdagen har ej
rösträtt.
Rösträtt vid val till
riksdagen tillkommer svensk
medborgare som är eller
någon gång varit bosatt
i riket. Den som icke har
uppnått aderton års
ålder senast på valdagen
har ej rösträtt.
Fråga om huruvida Fråga om huruvida rösträtt enligt rösträtt enligt första stycket första stycket föreligger avgöres på föreligger avgöres på grundval av en före valet grundval av en före valet upprättad röstlängd. upprättad röstlängd.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
6. Invandrarnas rösträtt (mom.5)
Bo Hammar (v) och Claes Roxbergh (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med "Inte heller" och slutar med "K223 avstyrks" bort ha följande lydelse:
Det är i dag vanligt att den situationen uppstår att av de människor som arbetar på samma arbetsplats och har gemensamma sociala och ekonomiska intressen är en del utestängda från möjligheten att politiskt påverka dessa intressen på grund av att de är utländska medborgare. Från demokratisk utgångspunkt är detta djupt otillfredsställande. Invandrarna bör därför ges rösträtt också i riksdagsvalen.
dels att moment 5 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
5. beträffande invandrarnas rösträtt
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K223 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
7. Rösträttsåldern (mom. 6)
Claes Roxbergh (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med "Utskottet gör" och slutar med "K233 avstyrks" bort ha följande lydelse:
Om det politiska systemet skall fungera på sikt är det enligt utskottet viktigt att människor intresserar sig för politik och tycker att politik är viktigt. Om yngre människor ges rösträtt kan det politiska intresset bland ungdomar stimuleras eftersom det känns meningsfullt att engagera sig i politik om rätten att rösta inte ligger alltför långt fram i tiden. Den nuvarande rösträttsåldern måste betraktas som hög. Skolplikten upphör vid 16 års ålder, och den obligatoriska skolan har bl.a. till uppgift att informera om hur samhället inkl. det politiska systemet fungerar. En 16-åring skall alltså ha fått den information som riksdagen har ansett behövas för att kunna delta aktivt i samhällslivet. Enligt utskottets mening finns det därför ingen anledning att behöva vänta med att få rösträtt ända till 18 års ålder. Rösträttsåldern bör därför sänkas till 16 år. Motion K233 tillstyrks.
dels att moment 6 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
6. beträffande rösträttsåldern
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K233 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
8. Mandatperiodens längd och den gemensamma valdagen (mom.7)
Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Göran Ericsson (m), Göran Åstrand (m) och Claes Roxbergh (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med "Enligt utskottet" och slutar med "K245 avstyrks" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottet skulle fyraåriga mandatperioder skapa förutsättningar för en längre planeringsperiod och motverka den ryckighet som nuvarande korta mandatperioder skapar.
Knuten till frågan om mandatperiodens längd är frågan om valdagarna för riksdags- och kommunalval som i dag skall vara desamma eller om de skall vara åtskilda. Enligt utskottet är skilda valdagar en förutsättning för de fyraåriga mandatperioderna. Härigenom får väljarna tillfälle att vartannat år göra sin stämma hörd vad gäller politiska preferenser. Därtill kommer att skilda valdagar skulle öka intresset för de kommunala frågorna och medverka till att vitalisera den kommunala debatten. I tidigare genomförda utredningar finns ett omfattande underlag i denna fråga. Ett konkret beslutsunderlag bör således kunna tas fram utan alltför lång tidsutdräkt. Motionerna K206 yrkande 5, K215 yrkande 2, K219 yrkandena 1 och 2, K230 såvitt nu är i fråga och K245 tillstyrks.
dels att moment 7 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
7. beträffande mandatperiodens längd och den gemensamma valdagen
att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:K206 yrkande 5, 1989/90:K215 yrkande 2, 1989/90:K219 yrkandena 1 och 2, 1989/90:K230 yrkande 1 såvitt nu är i fråga samt 1989/90:K245 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
9. Personval (mom. 8)
Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Göran Ericsson (m) och Göran Åstrand (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med "Utskottet gör" och slutar med "nu är i fråga" bort ha följande lydelse:
Det svenska valsystemet ger väljarna små möjligheter att välja kandidater inom partierna. Särskilt i stora valkretsar och inom de stora partierna är detta påtagligt. Väljarna får lätt en känsla av att valet av personer är avgjort på förhand. Avståndet mellan väljare och valda ökar. Det är därför angeläget att denna fråga får ingå i ett fortsatt reformarbete på författningsområdet och att riksdagen så snart som möjligt får anledning ta ställning till ett system som innebär att den enskilde väljaren får ökade möjligheter till personval. Folkstyrelsekommitténs förslag bör ingå bland de alternativ som övervägs i detta reformarbete.
dels att moment 8 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
8. beträffande personval
att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:K206 yrkande 1, 1989/90:K215 yrkande 1 och 1989/90:K230 yrkande 1 såvitt nu är i fråga som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
10. Fyraprocentsspärren (mom. 9)
Bo Hammar (v) och Claes Roxbergh (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med "Utskottet har" och slutar med "bedömning nu" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottet bör den nuvarande fyraprocentsspärren vid riksdagsval sänkas till 2%. En spärr på den nivån skulle enligt utskottet underlätta för starka men mindre opinioner att göra sina stämmor hörda i riksdagen. I konsekvens härmed bör också den nuvarande spärren på 12% av rösterna i en enskild riksdagsvalkrets sänkas.
dels att moment 9 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
9. beträffande fyraprocentsspärren
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K248 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
11. Partistödet (mom. 10)
Claes Roxbergh (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med "Vid beredningen" och slutar med "yrkande 2 avstyrks" bort ha följande lydelse:
Nya partier har i dag stora ekonomiska hinder för att kunna delta i den politiska debatten. Opinionsbildning och valrörelser kostar i dag stora summor, och detta har de etablerade partierna statligt partistöd för att kunna klara.
Enligt utskottets mening måste det finnas ett grundstöd för alla rikstäckande partier, om de har registrerat ett visst antal namnunderskrifter. Vidare bör de partier som uppnått 1% av rösterna i föregående val också garanteras ett visst grundstöd.
dels att moment 10 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
10. beträffande partistödet
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K248 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
12. Antalet ledamöter i riksdagen (mom. 11)
Anders Björck, Göran Ericsson och Göran Åstrand (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med "Utskottet gör" och slutar med "K323 avstyrks" bort ha följande lydelse:
Sveriges riksdag omfattar i dag 349 ledamöter. Mot bakgrund av vårt lands folkmängd är detta i ett internationellt perspektiv ett alltför stort antal. Om antalet riksdagsledamöter minskade skulle detta inte endast medverka till att ledamöterna blev bättre kända av medborgarna. Det skulle också leda till en "arbetsdugligare" riksdag. Enligt utskottets mening vore 249 ledamöter ur denna synpunkt ett lämpligt antal.
Å andra sidan kan intresset för att alla delar av vårt land får en god representation tala för ett större antal ledamöter. Då en minskning av antalet riksdagsledamöter även medför andra nödvändiga ändringar i valsystemet bör frågan bli föremål för utredning.
dels att moment 11 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
11. beträffande antalet ledamöter i riksdagen
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K206 yrkande 2 och med avslag på motion 1989/90:K323 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
13. Mångsyssleriet i politiken (mom. 12)
Claes Roxbergh (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14 börjar med "Utskottet gör" och slutar med "K307 avstyrks" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottet är det väsentligt att innehav av politiskt förtroendeuppdrag inte blir att jämföra med att ha ett yrke vilket som helst på vilket man försörjer sig. En förändring av valbarhetsreglerna bör därför göras så att omval efter tre valperioder till riksdag, landsting eller kommunfullmäktige omöjliggörs. De politiska uppdragen måste enligt utskottet också spridas. Ju fler människor som tar aktiv del av politiska uppdrag, desto mer levande kan den parlamentariska demokratin bli. Frågan om det politiska mångsyssleriet bör därför utredas.
dels att moment 12 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
12. beträffande mångsyssleriet i politiken
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K307 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
14. Val av statsminister (mom. 13)
Claes Roxbergh (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 17 börjar med "I årets" och slutar med "K304 avstyrks" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att i enlighet med parlamentarismens principer bör en nyvald riksdag alltid ges tillfälle till att pröva frågan om statsminister. Denne bör inte kunna sitta kvar automatiskt på grundval endast av det förtroende en tidigare riksdag gett. Motion K203 tillstyrks.
Några förändringar i reglerna i övrigt för utseende av statsminister är enligt utskottet för närvarande inte påkallade. Motion K304 avstyrks.
dels att moment 13 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
13. beträffande val av statsminister
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K203 och med avslag på motion 1989/90:K304 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
15. Utlysande av extra val (mom. 14)
Bertil Fiskesjö och Bengt Kindbom (båda c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 17 börjar med "Utskottet avstyrkte" och slutar med "i denna del" bort ha följande lydelse:
Det finns enligt utskottet en rad skäl mot att regeringen skall ha rätt att anordna extra val. Denna möjlighet är ett obehörigt och principiellt felaktigt intrång i riksdagens beslutanderätt, och den kan särskilt i känsliga och instabila lägen vara till uppenbar skada.
Det är riksdagen som har ansvaret för vilken regering som skall finnas. Riksdagen kan också avsätta en regering. Om statsministern själv gör den bedömningen att han inte längre har riksdagens förtroende är den naturliga lösningen att han och därmed hela regeringen avgår. Det är därefter riksdagens uppgift att i den ordning som är föreskriven välja ny statsminister.
Regeringens rätt att anordna nyval och upplösa riksdagen bör således avskaffas.
dels att moment 14 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
14. beträffande utlysande av extra val
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K230 yrkande 1 såvitt nu är i fråga som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
16. Behörighetskrav för statsråd (mom. 15)
Bo Hammar (v) och Claes Roxbergh (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 18 börjar med "Utskottet finner" och slutar med "K217 avstyrks" bort ha följande lydelse:
Det får enligt utskottets mening förutsättas att statsministern noga prövar kompetens, integritet och nationell pålitlighet hos dem som kan komma i fråga för medlemskap i regeringen. Riksdagen har därutöver alltid möjlighet att uttala sitt misstroende mot enskilt statsråd. Speciella kompetenskrav av det slag som kommer till uttryck i 6 kap. 9§ regeringsformen kan därför inte anses behövliga. Motion K217 tillstyrks.
dels att moment 15 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
15. beträffande behörighetskrav för statsråd att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K217 som vilande antar följande Förslag till Lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen att 6 kap. 9§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Endast den får vara
statsråd som är svensk
medborgare sedan minst tio
år.
Endast den får vara
statsråd som är svensk
medborgare.
Statsråd får icke Statsråd får icke utöva allmän eller utöva allmän eller enskild tjänst. Han får enskild tjänst. Han får ej heller inneha uppdrag eller ej heller inneha uppdrag eller utöva verksamhet som kan utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för rubba förtroendet för honom. honom.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
17. Domarnas arbetsrättsliga ställning (mom. 16)
Claes Roxbergh (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 20 börjar med "Utskottet vill" och slutar med "Motionen avstyrks" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottet är det ostridigt att den nya grundlagsregleringen av domarnas arbetsrättsliga ställning, sådan den har omsatts i andra författningar, har försvagat domarnas ställning i flera avseenden. Ändringar bör vidtas i såväl regeringsformen som övriga berörda författningar så att ordinarie domare i fortsättningen kan skiljas från sin tjänst endast genom dom i brottmål samt att påföljd för åsidosättande av tjänsteåliggande skall kunna ådömas domare endast genom dom i brottmål. Detta bör ges regeringen till känna.
dels att moment 16 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
16. beträffande domarnas arbetsrättsliga ställning
att riksdagen med anledning av motion 1989/90:K247 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
18. Åtal mot justitieråd och regeringsråd (mom. 17)
Bo Hammar (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 20 börjar med "Utskottet uttalade" och på s. 21 slutar med "Motionen avstyrks" bort ha följande lydelse:
Av principiella maktdelningsskäl är det av största vikt att värna om domstolarnas totala oberoende av regeringsmakten. Justitiekanslern bevakar under regeringen statens rätt och skall även tillhandagå regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter. Av detta skäl bör justitiekanslern enligt utskottets mening inte längre ha som uppgift att väcka åtal eller talan mot ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten. Riksdagens ombudsmän bör ensamma ha dessa uppgifter.
dels att moment 17 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
17. beträffande åtal mot justitieråd och regeringsråd
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K216 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
19. Etikregler för politiker m.m. (mom. 18)
Claes Roxbergh (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 22 börjar med "Utskottet gör" och på s. 23 slutar med "motionerna avstyrks" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottet visar en rad händelser under senare år att politikers och andra makthavares privatekonomi har betydelse för förtroendet för dem och deras handlande och därför är en offentlig angelägenhet. En utredning bör därför komma till stånd med uppgift dels att sammanställa inträffade fall av maktmissbruk för privatekonomisk vinning inom privat och offentlig sektor i Sverige under 1980-talet, dels att kartlägga gällande praxis vad gäller insyn, kontroll m.m. beträffande höga makthavare i näringsliv, politik och offentlig tjänst i ett antal demokratier i olika delar av världen.
dels att moment 18 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
18. beträffande etikregler för politiker m.m.
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K813 och med anledning av motionerna 1989/90:K226 och 1989/90:K257 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
20. Ny grundlagsutredning (mom. 20)
Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Ylva Annerstedt (fp) och Bengt Kindbom (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 24 börjar med "Enligt utskottet" och slutar med "politiska lösningar" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottet föreligger behov av en översyn av grundlagen på en rad områden. Förändringar krävs i syfte såväl att stärka demokratin genom förändringar i reglerna för det politiska livet som att förstärka skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Därutöver bör de brister som visat sig vid tillämpningen av grundlagen rättas till och de oklarheter som orsakat tolkningstvister undanröjas.
dels att moment 20 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
20. beträffande ny grundlagsutredning
att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:K215 yrkande 12 och 1989/90:K230 yrkande 1 såvitt nu är i fråga samt med anledning av motion 1989/90:K254 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilt yttrande
Ny grundlagsutredning (mom. 20)
Anders Björck, Göran Ericsson och Göran Åstrand (alla m) anför:
Under det senaste decenniet har ett flertal utredningar arbetat med frågan om författningsrevision.
I huvudfrågan, fyraåriga mandatperioder och skilda valdagar för riksdags- och kommunalval, har det på grund av socialdemokraternas motstånd inte varit möjligt att uppnå förändringar.
En ny författningsutredning framstår därför som mindre meningsfull så länge som socialdemokraternas motstånd mot skilda valdagar kombinerat med fyraåriga mandatperioder kvarstår. Skulle detta motstånd upphöra kommer frågan i ett annat läge.
På ett antal områden, t.ex. frågan om personval, finns det anledning att omedelbart starta ett utredningsarbete, oavsett om en ny författningsutredning kommer till stånd eller ej.