Vissa fastighetsrättsliga frågor
Betänkande 1997/98:BoU2
Bostadsutskottets betänkande
1997/98:BOU02
Vissa fastighetsrättsliga frågor
Innehåll
1997/98 BoU2
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar bostadsutskottet motioner väckta under den allmänna motionstiden 1997 gällande bl.a. jordförvärvslagen, förköpslagen, expropriationslagen och fastighetsbildningslagen. Utskottet avstyrker samtliga motionsyrkanden. Till betänkandet har fogats nio reservationer och två särskilda yttranden.
Motionerna
I betänkandet behandlas de under den allmänna motionstiden 1997 väckta motionerna 1997/98:Bo202 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om expropriation, 12. att riksdagen beslutar avskaffa presumtionsregeln i enlighet med vad som anförts i motionen, 14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tomträtten, 20. att riksdagen beslutar avskaffa den kommunala förköpsrätten i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:Bo401 av Agne Hansson m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådana ändringar i förvärvslagstiftningen som anförts i motionen. 1997/98:Bo402 av Agneta Brendt (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om jordförvärvslagen och dess tillämpning. 1997/98:Bo405 av Leo Persson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en översyn av fastighetsbildningslagen. 1997/98:Bo406 av Lennart Brunander m.fl. (c) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om boplikt, 2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i 5 § jordförvärvslagen i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:A459 av Dan Ericsson m.fl. (kd) vari yrkas 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om nödvändigheten av att stärka boende- och sysselsättningsintresset vid fastighetsöverlåtelse i skärgårdarna. 1997/98:Jo305 av Maggi Mikaelsson m.fl. (v) vari yrkas 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en översyn av jordförvärvslagen för att skärpa bostadsplikten. 1997/98:Jo309 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förvärvstillstånd blir obligatoriskt. 1997/98:Jo310 av Carin Lundberg m.fl. (s) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om översyn av jordförvärvslagen.
Utskottet
Jordförvärvslagen m.m. Jordförvärvslagens (1979:230) syfte var tidigare att medverka till att jordbruket rationaliserades och effektiviserades. Fram till halvårsskiftet 1991 gällde som huvudregel att lantbruksegendom inte kunde förvärvas utan tillstånd. Förvärvsprövningen slopades därefter i stor utsträckning men en förvärvsreglering ansågs emellertid inte helt kunna avvaras. De nu gällande reglerna innebär en långtgående avreglering och uppbärs huvudsakligen av regionalpolitiska motiv. Lagen ansågs ha varit effektiv när det gäller juridiska personers förvärv, förvärv i glesbygd och förvärv i särskilt ägosplittrade områden. I dessa fall behölls en reglering. Kortfattat kan denna reglering beskrivas i följande ordalag. Fysiska personers förvärv prövas endast inom glesbygd eller omarronderingsområde. Inom glesbygd krävs förvärvstillstånd såvida inte förvärvaren varit bosatt i glesbygd inom den aktuella kommunen minst ett halvår innan förvärvet eller åtagit sig att bo på den förvärvade egendomen. I sådana fall skall i stället en anmälan om förvärvet göras. Tillstånd får vägras om egendomen behövs för att främja sysselsättningen eller bosättningen på orten. Inom omarronderingsområde krävs alltid tillstånd. Tillstånd får vägras om förvärvet skulle göra det svårare att genomföra en rationalisering av ägostrukturen. För juridiska personers förvärv krävs alltid tillstånd. De begränsade förutsättningarna för att ge sådana personer tillstånd behandlas nedan. Staten har möjligheter att lösa in egendom om förvärvaren inte uppfyller ett åtagande att bosätta sig på fastigheten. Staten är i vissa fall skyldig att lösa in fastighet för vilken förvärvstillstånd vägrats. Jordbruksverket har relativt nyligen genomfört en utvärdering av jordförvärvslagstiftningen (rapport 1995:3). Verket anser att de ändrade förutsättningarna för jordbruket i sig inte bör föranleda några omfattande ändringar av jordförvärvslagen. Lagen hävdar fortfarande angelägna samhällsintressen. Verket anser dock att lagens effekter för sysselsättning och bosättning varit små i förhållande till de resurser som lagtillämpningen krävt. Jordbruksverkets slutsats är att lagen bör förändras. Det anses inte självklart att den bör innehålla regionalpolitiskt betingade bestämmelser, men om lagen skall ha ett sådant syfte är det enligt verket nödvändigt att skärpa bestämmelserna. Verket berör också vissa andra frågeställningar. Bl.a. anses att reglerna om juridiska personers förvärv i huvudsak bör kvarstå oförändrade. I anledning av den gjorda utvärderingen gav regeringen den 25 januari 1996 verket ett uppdrag att komplettera och precisera sina slutsatser. I uppdraget ingick bl.a. att verket närmare skall belysa i vad mån och på vilket sätt jordförvärvslagen kan skärpas för att motverka att lagens regler om bosättning kringgås. Jordbruksverket har i maj 1996 avlämnat en kompletterande rapport till regeringen i anledning av uppdraget. Jordförvärvsfrågorna har därefter varit föremål för överväganden inom Regeringskansliet. Representanter för tio kommuner i Västerbottens län har i en skrivelse till Jordbruksdepartementet begärt att regeringen skall vidta omedelbara åtgärder för att bestämmelserna i jordförvärvslagen och skogsvårdslagen bättre skall harmonisera med strävandena att bevara och utveckla en levande landsbygd. Som grund för sin begäran har de anfört bl.a. de problem som råder kring fastighetsförvärv i glesbygd. Regeringen har i anledning av skrivelsen den 15 maj 1997 beslutat att inte vidta någon åtgärd. Samma dag som regeringsbeslutet fattades sände jordbruksministern ett brev till representanterna för den s.k. tiogruppen. I brevet sade ministern att hon för närvarande inte har några planer på att lägga fram något förslag till ändring av jordförvärvslagen. Ställningstagandet motiverades med de administrativa och ekonomiska konsekvenser en utvidgning av lagen skulle få. Det angavs också som skäl att det faktum att man med lagstiftning försöker nå vissa målsättningar inte innebär att lagbrott kan förhindras och inte heller utgör någon garanti för att alla möjliga fall att kringgå lagstiftningen undanröjs. När det gällde jordförvärvslagstiftningen ansågs emellertid att Jordbruksverkets utvärdering visat att dess tillämpning ger en möjlighet att stoppa de mest uppenbara fallen att försöka kringgå de avslagsgrunder lagen innehåller. Beträffande de fall där förvärvsprövning gjorts och där bosättning ingått som villkor för förvärv har måluppfyllelsen varit mycket hög. Budgetåret 1995/96 gjordes i hela landet totalt 234 åtaganden om bosättning. I 215 av dessa fall flyttade förvärvarna till den förvärvade egendomen. Av jordbruksministerns brev framgår att av 19 fall där ingen bosättning kom till stånd det i fyra fall berodde på orsaker som dödsfall, sjukdom, äktenskapsskillnad och konkurs. 15 av fallen betecknades som förvärv av ?klippare och rufflare?. I dessa fall hade förvärvaren trots åtaganden inte flyttat till förvärvsegendomen och inte heller haft för avsikt att flytta till egendomen. I motion 1997/98:Bo401 (c) i motsvarande del föreslås att förvärvstillstånd skall fordras för alla förvärv av fast egendom som taxeras som lantbruksenhet. Förslaget avser bl.a. att främja sambandet mellan brukande och ägande, sysselsättningen i glesbygd liksom familjejordbruken. Vidare lämnas i motionen förslag om en generell vitesbelagd boplikt vid alla sådana förvärv. För rena skogsbruksfastigheter skall dock ett boende i bygden räcka för att bo-plikten skall anses uppfylld. Motsvarande förslag om boplikt återfinns i motion 1997/98:Bo406 (c) yrkande 1 som också omfattar att boplikten måste kunna villkoras av en myndighet för att den skall kunna få någon verkan. I motion 1997/98:Jo310 (s) yrkande 2 föreslås en översyn av jordförvärvs-lagen eftersom bo- och brukarplikten inte har fått avsedd verkan vilket inte sällan har lett till rovdrift, bl.a. så att all avverkningsbar skog tagits ut. Också i motion 1997/98:Jo305 (v) yrkande 5 önskas en översyn med syfte att skärpa boplikten. Motionärerna bakom motion 1997/98:Jo309 (mp) anser - yrkande 1 - att jordförvärvslagstiftningen bör vara ett kraftfullt instrument mot förvärv i spekulationssyfte. Lagstiftningen bör enligt motionärerna utformas så att glesbygdsinnevånarna får full kontroll över sina naturtillgångar och bör omfatta krav på full lagfart innan skog får avverkas. Enligt 5 § jordförvärvslagen får juridisk person lämnas förvärvstillstånd endast om kompensationsmark avstås, om förvärvet medför att egendom som redan tillhör förvärvaren blir mer ändamålsenlig, om egendomen är avsedd för annat ändamål än jordbruk och skogsbruk, eller om annat särskilt skäl föreligger. Enligt samma paragrafs andra stycke kan tillstånd lämnas även om de nu nämnda förutsättningarna inte är uppfyllda. Avser ett förvärv huvudsakligen skogsmark och bedriver förvärvaren skogsindustriell verksamhet i vilken egendomens virkesavkastning behövs, får tillstånd lämnas under förutsättning att egendomen inte bör ägas eller brukas av någon annan juridisk person som redan bedriver skogsindustriell verksamhet på orten av betydelse för sysselsättningen där. Frågan om juridiska personers förvärv behandlas särskilt i tre motioner och avser samtliga skärpningar av lagstiftningen. I motion 1997/98:Bo401 (c) i motsvarande del föreslås ett generellt förbud för juridiska personer att förvärva lantbruksenheter. Motionärerna bakom motion 1997/98:Bo406 (c) yrkande 2 anser att ett ovillkorligt förbud för juridiska personer inte bör införas. De lämnar i stället förslag om att som villkor för en juridisk persons förvärv skall gälla att den juridiska personen avstår kompensationsmark. Enligt motionärerna skall regeln i 5 kap. 2 § andra stycket jordförvärvslagen om undantag från kompensationskravet för juridiska personer tas bort. Dock skall kompensationsmark inte krävas när förvärv sker från annan juridisk person och egendomens beskaffenhet inte är sådan att den bör ägas eller brukas av fysisk person. Motionärerna anser att de nuvarande möjligheterna i övrigt till förvärv utan att kompensationsmark avstås bör kvarstå oförändrade. Också motionärerna bakom motion 1997/98:Bo402 (s) önskar en förändring av reglerna om kompensationsmark. Som grundprincip bör enligt dem gälla att en juridisk person endast skall tillåtas förvärv när det inte finns någon fysisk person som köpare. De anser vidare att kompensationsmark i princip alltid skall lämnas när en juridisk person köper upp mark som ägs av fysisk person. Lagen skall vidare innehålla ett krav på att den förvärvade marken och kompensationsmarken skall vara belägen inom samma geografiska område. De föreslår vidare vissa administrativa åtgärder för att göra myndigheternas kontroll effektivare. Utskottet har inledningsvis berört den utvärdering som gäller frågor om hur jordförvärvslagen bör vara utformad. Lagstiftningen ger i allt väsentligt uttryck för de målsättningar som bör gälla för markförvärv av lantbruksegendom med hänsyn till de förhållanden som råder i dag. Det stora flertalet spekulanter och förvärvare rättar sig utan vidare efter lagstiftningen. Ett mycket litet antal, ofta förslagna individer är beredda att genom bulvaner, lögner och annat skjuta det allmännas strävanden i sank, vilket det finns exempel på bland förvärvare av sådan egendom som regleras i jordförvärvslagen. Det är enligt utskottets mening svårt att med lagstiftning nå en total måluppfyllelse utan att lagstiftningen blir oacceptabelt tung och ingripande samt att dess tillämpning innebär höga kostnader. En sådan totalt kontrollerande lagstiftning kan dessutom befaras bli hämmande för omsättningen. Den lilla grupp som är beredd till åtgärder i strid med lagstiftningens syften kan befaras gå än längre i sin verksamhet för att kringgå ytterligare skärpta krav och kontroller från det allmännas sida. Av de nu anförda skälen bör enligt utskottets mening i dagsläget inte några förändringar göras av jordförvärvslagen vad gäller tillstånds-, bo- eller brukarplikt. Utskottet noterar att jordbruksministern i sitt ovan nämnda brev till den s.k. tiogruppen formulerat att hon för närvarande inte har för avsikt att föreslå förändringar i jordförvärvslagen. Med hänsyn till den valda formuleringen finns anledning att anta att man inom Jordbruksdepartementet har för avsikt att kontinuerligt följa upp lagtillämpningen och behovet av lagförändringar. Utskottet som menar att det finns behov av en sådan uppföljning anser sig kunna utgå från att en sådan görs utan något särskilt tillkännagivande till regeringen om detta. I fråga om de juridiska personernas förvärvsmöjligheter anser utskottet att lagens regler är väl avvägda och att det därför inte finns något behov att ändra dem. Med hänvisning till anförda föreslår utskottet att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Bo401 (c) i motsvarande del, 1997/98:Bo402 (s), 1997/98: Bo406 (c) yrkandena 1 och 2, 1997/98:Jo305 (v) yrkande 5, 1997/98:Jo309 (mp) yrkande 1 och 1997/98:Jo310 (s) yrkande 2 om förändringar i jordförvärvslagen. Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att rätten till skogsavverkning regleras i skogsvårdslagen (1979:429) vilken lag tillhör jordbruksutskottets beredningsområde. Av intresse i detta sammanhang är de den 1 november 1995 införda begränsningarna i avverkningsrätten för mindre brukningsenheter som på grund av sin areal annars skulle vara undantagna från en avverkningsreglering (12 § skogsvårdsförordningen). Från den 15 november 1997 kommer genom en förändring av denna bestämmelse (SFS 1997:712) begränsningarna i skogsägarens handlingsfrihet vad gäller slutavverkning att gälla för alla fastigheter större än 50 ha mot tidigare gällande 100 ha. Även de mindre brukningsenheter som genom fastighetsbildning bildats av mark från större brukningsenheter är underkastade begränsningar under en tid av tre år från fastighetsbildningen. Det kan också finnas skäl att erinra om att Skogsstyrelsen nu gör en utvärdering av 1993 års skogspolitiska beslut vilken utredning kommer att redovisas i början av år 1998. Utvärderingen kommer även att omfatta skogsvårdslagens ransoneringsregler. Tidigare har Skogsstyrelsen med förtur granskat frågan om reglerna om begränsningar av slutavverkning kringgås genom klyvning av fastigheter med större arealer än 100 ha. Granskningen visade att de s.k. skogsklipparnas verksamhet hade mycket liten och geografiskt begränsad omfattning.
Fastighetsförvärvslagstiftning m.m. I anledning av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) förändrades lagstiftningen om utländska medborgares rätt att förvärva fast egendom i Sverige. Lagen (1982:618) om utländska förvärv av fast egendom upphävdes den 31 december 1992. Samma dag infördes lagstiftning som innebar en viss kontroll av utlänningars förvärv av fastigheter för fritidsändamål. Den nuvarande regleringen torde innebära att möjligheterna för utomlands bosatta personer att förvärva fritidsfastigheter i Sverige praktiskt taget är oförändrade jämfört med vad som gällde tidigare. I anslutningsfördraget genom vilket Sverige blev medlem i EU regleras giltigheten av den svenska lagstiftningen på detta område. Sverige har enligt detta rätt att bibehålla sin nuvarande lagstiftning fram till den 1 januari 2000. I motion 1997/98:Bo401 (c) i motsvarande del föreslås i anledning bl.a. av de nu behandlade förvärvsreglernas innehåll och tillämpning att det i fråga om fastighet som taxeras som småhusenhet bör införas regler som förhindrar att en permanentbostad inom samlad bebyggelse övergår till fritidsbostad i samband med ett förvärv. Förslaget syftar till att förhindra att stora delar av många samhällen blir avfolkade under delar av året och att garantera bygdernas utveckling och det sociala livet där. Enligt motionärerna bakom motion 1997/98:A459 (kd) yrkande 5 bör regeringen presentera åtgärdsförslag för att stärka boende- och sysselsättningsintresset vid fastighetsöverlåtelse i skärgården. De problem som sätts i samband med att bevara och stödja permanentboendet har många gånger förknippats med skärgården. Liknande problem finns även på andra håll i glesbygden. De återfinns också i vissa delar av storstäderna. Åtskilliga utredningsinsatser för att lösa dem har gjorts under senare år. För närvarande arbetar inom Finansdepartementet en arbetsgrupp som kommer att behandla frågor om uttag av och underlag för fastighetsskatten och andra regler om denna skatt. Av viss betydelse är också det uppdrag regeringen under hösten förväntas ge till berörda centrala myndigheter och länsstyrelser att, med utgångspunkt i de länsvisa strategiprogrammen för regional miljö och i samarbete med berörda kommuner och lokala organisationer m.m., utveckla, fördjupa och förankra arbetet i regionala och lokala miljö- och utvecklingsprogram för några av de större skärgårdsområdena. Regeringen kommer i samband med detta uppdrag att ge Miljövårdsberedningen tilläggsdirektiv bl.a. om att följa och stimulera arbetet med skärgårdsprogrammen åren 1998 och 1999 (prop. 1997/98:1 utgiftsområde 20 avsnitt 3.2). Regeringen har uttalat att en hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden måste bygga på förutsättningarna för de bofasta att leva kvar och arbeta i skärgården. Ett arbete med de regionala miljö- och hushållningsprogrammen bör initieras på länsnivå för att, med utgångspunkt i de regionala miljöstrategierna, rationella miljömål och riksintressen, ta till vara de utvecklingsmöjligheter och den potential för sysselsättning och tillväxt som ligger i resurshushållning och miljöanpassning inom sådana områden. Enligt regeringen bör de programmen omfatta konkreta steg för att åtgärda områdets miljö- och hushållningsproblem på ett sätt som är tillfredsställande från miljösynpunkt samtidigt som de går att förena med intresset av sysselsättning och tillväxt jämte ett samlat program för behandling av områdets miljö- och hushållningsfrågor i regional och lokal planering med sikte på ekologiskt hållbar utveckling. Programmen bör också omfatta en analys av de ekonomiska förutsättningarna och villkor för utvecklingsstöd, bl.a. EU-stöd, till ekologiskt hållbara lösningar (rskr. 1997/98:13 s. 87 f.). Den s.k. skärgårdsproblematiken har visat sig svårlöst. Flera utredningsinsatser har gjorts och görs. Det är angeläget att hitta verksamma lösningar. Utskottet anser att riksdagen, innan vidare ställningstaganden görs, bör avvakta de överväganden regeringen kommer att göra med anledning av resultatet av den inom Finansdepartementet verksamma arbetsgruppen. Arbetet med de regionala och lokala miljö- och utvecklingsprogram som snart kommer att påbörjas inom några av de större skärgårdsområdena kan antas öppna möjligheter för vidare åtgärder i linje med motionärernas krav. Frågorna har också ett samband med de överväganden som regeringen förväntas göra i anledning av den s.k. bostadspolitiska utredningens förslag, vilka också bör avvaktas innan vidare ställningstaganden görs om ytterligare utredningsinsatser eller andra åtgärder. Utskottet avstyrker med hänvisning till det anförda motionerna 1997/98:Bo401 (c) i motsvarande del och 1997/98:A459 (kd) yrkande 5 om åtgärder för att hävda lokala intressen vid fastighetsöverlåtelser m.m.
Fastighetsbildningslagen
Omarrondering I motion 1997/98:Bo405 (s) föreslås att en översyn skall göras av fastighetsbildningslagens regler som gäller omarrondering. Med omarrondering menas en fastighetsreglering som avser mer omfattande ändringar i fastighetsindelningen. Vid en omarrondering har opinionen hos de berörda fastighetsägarna betydelse för genomförandet av förrättningen. Olika vikt kan tillmätas viljeinriktningen hos fastighetsägarna bl.a. beroende på deras antal respektive storleken på de arealer de representerar. Man brukar i dessa sammanhang tala om antalsmajoriteter och arealmajoriteter. Motionärerna anser att en utredning behövs för att säkerställa en utveckling i rättspraxis enligt vilken antalet fastighetsägare skulle tillmätas en större betydelse än de arealer dessa äger i enlighet med ett mer demokratiskt synsätt efter principen en man en röst. Motionärerna anser också att omarronderingar bör ske först sedan en analys av aktuella kultur- och naturvärden gjorts, i syfte att dessa värden bättre skall bevaras när avgränsningarna görs samt att de i omarronderingen inblandade fastighetsägarna skall kunna åläggas en plikt att vårda kulturlandskapet och att hålla det tillgängligt. Målet är en lagstiftning som står i samklang med de strävanden mot en helhetssyn som präglar övrigt planeringsarbete. Under förra riksmötet behandlade utskottet en motion (bet. 1996/97: BoU11) där motionärerna hade en liknande uppfattning om den nu behandlade opinionsaspekten på omarrondering. I den motionen hänvisades å ena sidan till av Länsstyrelsen i Dalarna utfärdade riktlinjer och till uttalanden av bostadsutskottet (bet. 1994/95:BoU1) som uttryck för motionärernas uppfattning och å andra sidan till ett avgörande av två mål vid Falu tingsrätt som skulle gå emot den utveckling som ansågs önskvärd. Enligt av utskottet inhämtad uppgift är det avgörande vid Falu tingsrätt till vilket hänvisades i förra årets motion fortfarande föremål för Svea hovrätts prövning. Genom den förestående prövningen kan rättsläget vad gäller de frågor motionärerna tar upp beträffande opinionsvillkoret på ett belysande sätt komma att klarläggas. Frågan om lagreglerna kan behöva ändras bör enligt utskottets mening anstå till dess att det nämnda avgörandet har vunnit laga kraft. Beträffande de i motionen väckta frågorna om kultur- och naturvärden kan erinras om att det, vad gäller jordbruks- och skogsbruksfastigheter i fastighetsbildningslagens kapitel om allmänna villkor för fastighetsbildning, finns en särskild bestämmelse om att hänsyn skall tas till betydelsen av att vården av kultur- och naturmiljön främjas (3 kap. 5 § FBL). Utskottet känner tveksamhet till att ställa sig bakom motionärernas krav på att det i denna lag skall införas regler som starkare tar ställning för dessa intressen. Tveksamheten omfattar också att det vid den typ av fastighetsbildning som motionärerna avser skall kunna tillskapas någon särskild plikt att vårda kulturlandskapet och att hålla det tillgängligt. Frågorna om sådana hänsynstaganden jämte de om vårdplikt och tillgänglighet bör enligt utskottet snarare lösas genom andra lagar vilka till sin karaktär är mer av bevarandelagstiftning och som tillämpas oberoende av om fastighetsbildning sker. Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att den kommande miljöbalken och till denna hörande följdlagstiftning kan förväntas innehålla förslag dels om kulturreservat vilka bl.a. kan ge skydd åt äldre odlingslandskap, dels om naturvårdsavtal vilka kan främja möjligheterna för det allmänna att lösa de aktuella frågorna. Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet således motion 1997/98:Bo405 (s) beträffande omarrondering.
Tomträtt I motion 1997/98:Bo202 (m) yrkande 14 föreslås att tomträttsinstitutet bör begränsas så att inga nya tomträtter får upplåtas. Därutöver anser motionärerna att kommunerna skall påbörja en avveckling av upprättade tomträttsavtal genom, såsom utskottet förstår motionärerna, försäljning till tomträttsinnehavarna. Utskottet har behandlat begränsningar av tomträttsinstitutet flera gånger tidigare, senast i utskottets betänkande 1996/97:BoU8. Tomträttsinstitutet infördes år 1907 som ett komplement till äganderätten. Byggnadsverk-samheten skulle uppmuntras genom att man gjorde det möjligt för kommunerna att tillhandahålla mark för bostäder till ett lägre pris än om den skulle säljas. Införandet av tomträttsinstitutet hade följaktligen en tydlig bostadssocial prägel. Dessutom eftersträvades möjligheter att förhindra en kapitalisering av markvärdesstegringen hos enskilda fastighetsägare. Utskottet finner att ovan angivna motiv har fortsatt relevans, varför inga åtgärder bör vidtas som syftar till en begränsning av upplåtelserätten avseende tomträtter. Utskottet anser mot denna bakgrund det inte heller vara motiverat att genom lagstiftning framtvinga en kommunal utförsäljning av de fastigheter som upplåts med tomträtt. Således bör det, enligt utskottets uppfattning, även i fortsättningen vara kommunernas eget val att avgöra omfattningen av tomträttsinstitutets användning. Utskottet avstyrker med hänvisning till detta motion 1997/98:Bo202 (m) yrkande 14 om inskränkningar av tomträttsinstitutet.
Expropriation Motion 1997/98:Bo202 (m) yrkandena 11 och 12 berör ändamål och ersättningsregler vid expropriation. I yrkande 11 i motsvarande del föreslås en inskränkning av de ändamål för vilka expropriation skall vara möjlig. Motionärerna anser att expropriation endast skall tillåtas då syftet är att skydda människors liv, hälsa och säkerhet eller miljön och naturen. Därutöver bör expropriation tillåtas för att tillgodose andra för landet eller kommunen ytterst angelägna uppgifter. Expropriation innebär att egendom tas i anspråk för det allmännas bästa. Det handlar om ett ingripande som bara kan företas under vissa särskilda förutsättningar. I den expropriationslagstiftning som föregick den nuvarande (1917 års ExprL) innehöll 1 § en uppräkning av olika ändamål för vilka expropriation kunde tillåtas. Graden av precision i de olika ändamålen varierade och uppräkningen föreföll inte heller helt systematisk. I likhet med annan lagstiftning av väsentlig detaljeringsgrad gjorde samhällsutvecklingen att reglerna snabbt blev inaktuella samtidigt som de på ett oegentligt sätt begränsade myndigheternas handlingsutrymme för egna initiativ på området. Följden blev att reglerna vid upprepade tillfällen fick revideras och kompletteras. När en ny expropriationslagstiftning utreddes i slutet av 1960- talet fann man det därför nödvändigt att modifiera de paragrafer som reglerade de s.k. expropriationsändamålen. Diskussioner fördes om att, i stället för en detaljerad uppräkning av expropriationsändamålen, använda en allmänt formulerad bestämmelse där expropriation kunde medges så snart det ansågs nödvändigt för allmänt gagn eller liknande. Då en dylik bestämmelse dock förutsågs kunna skapa såväl allvarlig rättsosäkerhet som försvårad rättstillämpning valde man i den nya expropriationslagen att gå något av en medelväg. I 2 kap. ExprL anges de s.k. expropriationsändamålen. Av 1 § framgår att expropriation är tillämplig för kommuner i syfte att hävda den grundtanke som innebär att kommunerna bör ha företrädesrätt till mark som skall användas för tätbebyggelse. Liksom vid förköp gäller att kommunen måste kunna göra antagligt att marken skall nyttjas för det aktuella ändamålet. Andra kapitlets påföljande paragrafer räknar upp ett antal mer preciserade syften för vilka expropriation är möjlig. Här nämns expropriation för kommunikations-ändamål, drivkraft och va, näringsverksamhet, skydds- och säkerhetsområden, försvarsändamål, kulturella ändamål, natur- och friluftsliv samt expropriation av vanvårdade fastigheter. Dessutom återfinns i 2 kap. 10 § ExprL en kompletterande allmän bestämmelse om expropriation av mark som behövs för verksamhet som staten eller kommunen har att tillgodose eller som är av väsentlig betydelse för riket, orten eller en viss befolkningsgrupp. Oftast kan sådan mark tas i anspråk med stöd av regeln i 1 § om tätbebyggels-expropriation. Något av en särställning bland expropriationsändamålen har regeln om s.k. värdestegringsexpropriation. Dess innebörd är att förhindra oförtjänt värdestegring hos fastigheter som inte direkt berörs av ett expropriationsförfarande men som förväntas öka i värde genom ett expropriationsföretag. Regeln som bygger på likhetsprincipen syftar till att eliminera sådan markvärdesstegring som ställer icke exproprierade markägare i en bättre situation än de vars mark exproprieras. Enligt utskottets uppfattning innebär rådande reglering av de ändamål för vilka expropriation får ske en sådan avvägning mellan olika intressen att en ändamålsenlig hushållning av markresurser främjas. Det kommer även fortsättningsvis att vara nödvändigt för det allmänna att kontrollera samhällsutvecklingen genom att tillämpa expropriation. En inskränkning av ändamålen, såsom motionärerna föreslår, skulle medföra svårigheter för samhället att göra erforderliga avvägningar mellan skilda berättigade intressen som kan göra anspråk på ett specifikt markområde. Vid tillståndsprövningen skall hänsyn inte bara tas till det allmännas intresse utan även till motstående intressen. Tillstånd får exempelvis inte meddelas om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller om olägenheterna av expropriationen från allmän eller enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den. Kraven på rättssäkerhet får därmed anses vara tillgodosedda. Mot bakgrund av vad som anförts finner utskottet inget som talar för en begränsning av expropriationslagens ändamålsregler enligt motionärernas önskan. Utskottet avstyrker således motion 1997/98:Bo202 (m) yrkande 11 i motsvarande del beträffande expropriationsändamålen. I den ovan behandlade m-motionens yrkande 11 i motsvarande del samt yrkande 12 berörs expropriationslagens ersättningsregler. Det föreslås att markägaren vid expropriation skall få ersättning för fastighetens fulla marknadsvärde samt för de kostnader och intäktsbortfall som inte kan återvinnas. Vidare föreslås att den s.k. presumtionsregeln i expropriationslagen bör avskaffas vilket innebär att bevisbördan avseende värdestegring efter presumtionstidpunkten åläggs exproprianten. Den grundläggande ersättningsprincipen i expropriationslagstiftningen har traditionellt varit att fastighetsägaren och andra sakägare skall ha full ersättning för sin förlust. I förarbetena till ExprL konstaterades dock att en sådan inställning till expropriationsinstitutet var otidsenlig. Höga expropriationsersättningar betraktades som en nackdel då de avhåller det allmänna från markförvärv som annars skulle vara lämpliga, medför påfrestningar för det allmännas ekonomi och bidrar till att driva upp markvärdena. Ersättningsreglerna utformades på ett sådant sätt att de värden som grundas på förväntningar om kommande markanvändning inte blir ersatta. Främst ville man undvika att enskilda fastighetsägare kom i åtnjutande av sådana värdeökningar som hade sitt ursprung i planerade eller realiserade initiativ från det allmänna. Bestämmelserna i ExprL skiljer mellan tre olika slag av ersättning. Löseskilling utgår då en hel fastighet exproprieras medan intrångsersättning utbetalas när endast del av fastighet inlöses. Därutöver utgår ersättning för personlig skada, vilken innefattar andra förluster som ägare m.fl. kan göra genom expropriationen. Ersättningen för personlig skada innefattar exempelvis flyttkostnader, förlust genom nedläggning av rörelse etc. och har således inget att göra med själva fastighetens värde. Den exproprierande står dessutom i allmänhet för motpartens kostnader för hela expropriationsförfarandet. Undantag gäller för kostnader som uppkommit genom försummelse eller kan betraktas som onödiga. Dessutom gäller vid prövning i högre rätt än fastighetsdomstol att den exproprierande oavsett utgången svarar för rättighetshavarens kostnader då endast den förre fullföljt talan. Grundprincipen om att den enskilde skall ersättas för sin förlust begränsas genom den s.k. presumtionsregeln. Denna regel innebär att den ökning av fastighetens marknadsvärde som ägt rum tio år före expropriationsansökan räknas fastighetsägaren till godo endast om det konstateras att ökningen beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Fastighetsägaren har bevisbördan för att så är fallet. Utskottets uppfattning är att gällande regler i expropriationslagen i grunden är väl avfattade när det gäller fastighetsägares rätt till ersättning. Den begränsning av ersättningsreglerna som presumtionsregeln innebär har på senare tid varit föremål för utredning (SOU 1996:45). De slutsatser som utredningen drar är för närvarande under övervägande inom Regeringskan-sliet. Utskottet anser därför att motionärernas yrkanden avseende ersättningsreglerna i expropriationslagstiftningen inte bör föranleda några ställningstaganden i sak innan frågan färdigbehandlats inom Regeringskansliet. Utskottet avstyrker med det anförda motion 1997/98:Bo202 (m) yrkande 11 i motsvarande del och yrkande 12 om expropriationslagens ersättningsregler.
Kommunala förköp I motion 1997/98:Bo202 (m) yrkande 20 föreslås att den kommunala förköpsrätten avskaffas. Motivet är enligt motionärerna att kommunerna genom det kommunala planmonopolet, expropriationslagen och överlägsna personella resurser i kombination med den kommunala förköpsrätten ges en mycket stark ställning gentemot enskilda fastighetsägare. Den kommunala förköpsrätten infördes 1967. Syftet med förköpslagen (1967:868) var att förbättra kommunernas möjligheter att på ett tidigt stadium förvärva mark som behövs för samhällsutvecklingen och därigenom åstadkomma en dämpning av prisutvecklingen i fråga om sådan mark. I förköpslagens förarbeten underströks att förköpsrätten inte är avsedd att för kommunernas del utnyttjas i stället för ett vanligt köp. Den är främst tillkommen för att kommunerna skall kunna förvärva egendom som med förbigående av kommunen sålts till annan. Det kan vara fråga om fall där kommunen över huvud taget inte beretts tillfälle att förhandla med säljaren eller när kommunen förklarat sig villig att godta de villkor säljaren ställt men ändå blivit förbigången. Kommunen ges enligt förköpslagen rätt att lösa marken på samma villkor som en markägare avtalat med köparen. Den ersättning som utgår vid förköp inkluderar förväntningsvärden och avspeglar därmed i huvudsak den aktuella fastighetens egentliga marknadsvärde. Någon presumtionsregel liknande den i expropriationslagen existerar således inte i förköpslagen. Nämnas bör även att expropriationsförfarandet ofta är såväl mer tids- som kostnadskrävande vilket också utgjorde motiv till förköpslagens tillkomst. Utskottets uppfattning är att den kommunala förköpsrätten utgör ett viktigt komplement till expropriationslagen. Kommunernas möjlighet att långsiktigt ta ansvar för den fysiska samhällsutvecklingen får anses förutsätta att goda möjligheter finns att agera på fastighetsmarknaden. De olika grunder som enligt förköpslagen ger kommunen rätt till förköp är viktiga ur detta perspektiv. Särskilt markspekulation i attraktiva områden kan motverkas vilken riskerar att utestänga det allmänna intresset och omöjliggöra, eller i vart fall försvåra, kommunernas ambitioner att påverka bebyggelseutvecklingen på ett sätt som står i samklang med de strävanden som grundas på en kommunaldemokratisk majoritet. Den kommunala förköpsrätten fyller således en viktig funktion. Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion 1997/98:Bo202 (m) yrkande 20 om ett avskaffande av den kommunala förköpsrätten.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande förändringar i jordförvärvslagen att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Bo401 i motsvarande del, 1997/98:Bo402, 1997/98:Bo406 yrkandena 1 och 2, 1997/98:Jo305 yrkande 5, 1997/98:Jo309 yrkande 1 samt 1997/98:Jo310 yrkande 2, res. 1 (m) - motiv. res. 2 (c) res. 3 (v, mp) 2. beträffande åtgärder för att hävda lokala intressen vid fastighetsöverlåtelser m.m. att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Bo401 i motsvarande del och 1997/98:A459 yrkande 5, res. 4 (c) res. 5 (kd) 3. beträffande omarrondering att riksdagen avslår motion 1997/98:Bo405, 4. beträffande inskränkningar av tomträttsinstitutet att riksdagen avslår motion 1997/98:Bo202 yrkande 14, res. 6 (m, c) 5. beträffande expropriationsändamålen att riksdagen avslår motion 1997/98:Bo202 yrkande 11 i motsvarande del, res. 7 (m) 6. beträffande expropriationslagens ersättningsregler att riksdagen avslår motion 1997/98:Bo202 yrkande 11 i motsvarande del och yrkande 12, res. 8 (m)
7. beträffande avskaffande av den kommunala förköpsrätten att riksdagen avslår motion 1997/98:Bo202 yrkande 20. res. 9 (m)
Stockholm den 6 november 1997
På bostadsutskottets vägnar
Knut Billing
I beslutet har deltagit: Knut Billing (m), Lennart Nilsson (s), Rune Evensson (s), Britta Sundin (s), Sten Andersson (m), Marianne Carlström (s), Lars Stjernkvist (s), Stig Grauers (m), Erling Bager (fp), Lena Larsson (s), Owe Hellberg (v), Lilian Virgin (s), Inga Berggren (m), Per Lager (mp), Ulf Björklund (kd), Juan Fonseca (s) och Eskil Erlandsson (c).
Reservationer
1. Förändringar i jordförvärvslagen (mom. 1, motiveringen) Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ?Utskottet har? och slutar med ?ändra dem? bort ha följande lydelse: Jordförvärvslagens tillämpning medför hämmande ingrepp i jord- och skogsbruksnäringarna. Enligt utskottets mening är det nu tid att ta bort de begränsningar denna lagstiftning innebär. Utskottet anser särskilt att de starka begränsningarna av juridiska personers möjligheter att förvärva fast egendom som taxerats som lantbruksenhet har skadliga effekter. Jordbruket hindras med den nuvarande lagregleringen att anpassa sin verksamhet genom val av företagsformer på ett sätt som är möjligt för annan företagsamhet. Nya och moderna former för att äga och bedriva jordbruk förhindras. Förvärvslagen konserverar på så sätt näringsverksamheten. Särskilt för familjedrivna jord och -skogsbruk kan det vara av vikt att kunna bilda ett bolag för att underlätta generationsskiften. Även kapitalbildningen kan underlättas genom utökade möjligheter för juridiska personer att bedriva jord- och skogsbruk. Enligt utskottets mening bör jordförvärvslagen avskaffas. Förslag med denna innebörd kommer att aktualiseras i riksdagen. Mot bakgrund av vad utskottet nu sagt kan det inte komma i fråga att skärpa jordförvärvslagen i något av de avseenden som de föreliggande motionsförslagen avser.
2. Förändringar i jordförvärvslagen (mom. 1) Eskil Erlandsson (c) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ?Utskottet har? och slutar med ?i jordförvärvslagen? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets mening är det av väsentlig betydelse att lagstiftningen om förvärv av lantbruksegendom skärps. Det gäller att värna om jord- och skogsbruk av den typ vi har i Sverige. Landsbygden måste hållas levande. Sysselsättningen i glesbygd måste stärkas och familjejordbruken värnas. Detta har betydelse ur ett flertal synvinklar, inte minst vad gäller möjligheterna att nå en ur miljösynpunkt hållbar utveckling. Problematiken skall ses mot bakgrund av att köptrycket från svenska och utländska företag kan förväntas öka. Främst gäller det att stärka sambandet mellan boendet och brukandet. Erfarenheterna visar att den nuvarande lagen inte utgör ett tillräckligt starkt instrument i detta avseende. En tillståndsprövning bör därför göras för alla förvärv. Den som erhåller tillstånd skall ha en plikt att bebo den förvärvade egendomen. Denna skall kunna sanktioneras genom vite. Är det fråga om en skogsfastighet skall det dock räcka med att förvärvaren bor i bygden för att boplikten skall anses uppfylld. Enligt utskottet finns skäl att samma regelsy- stem gäller all lantbruksegendom i Sverige. Ett särskilt problemkomplex är de juridiska personernas möjligheter till förvärv. Den nuvarande lagstiftningen ger uttryck för en restriktivitet som i grunden är bra. Emellertid har myndigheternas tillämpning av den s.k. kompensationsregeln, som utskottet berört ovan, lett till svårigheter för privatskogsbruket att konkurrera med bolagen om skogsmarken i regioner där bolagen bedriver en offensiv markpolitik. Reglerna måste få en utformning så att familjejordbruken blir den dominerande ägarkategorin. Enligt utskottets bedömning skulle den uppstramning som behövs kunna åstadkommas så att villkoret för att en juridisk person skall beviljas förvärvstillstånd i princip alltid skall vara att den juridiska personen lämnar kompensationsmark. Detta kan åstadkommas genom att man tar bort undantaget i 5 § andra stycket jordförvärvslagen från kravet på kompensationsmark samt de andra krav som gäller för en juridisk persons förvärv. En juridisk person bör dock äga rätt till förvärv oavsett om kompensationsmark lämnas, om förvärv sker från annan juridisk person och egendomens beskaffenhet inte är sådan att den bör ägas eller brukas av fysisk person. I övrigt bör de i 5 § jordförvärvslagen gällande möjligheterna till förvärv kvarstå. Det bör överlåtas till regeringen att närmare överväga innehållet i de förändringar som utskottet anser nödvändiga. Enligt utskottets mening bör riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Bo401 (c) i motsvarande del och 1997/98:Bo406 (c) yrkandena 1 och 2 samt med avslag på motionerna 1997/98:Bo402 (s), 1997/98:Jo305 (v) yrkande 5, 1997/98:Jo309 (mp) yrkande 1 och 1997/98:Jo310 (s) yrkande 2 om förändringar i jordförvärvslagen som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört. dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande förändringar i jordförvärvslagen att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Bo401 i motsvarande del och 1997/98:Bo406 yrkandena 1 och 2 samt med avslag på motionerna 1997/98:Bo402, 1997/98:Jo305 yrkande 5, 1997/98:Jo309 yrkande 1 och 1997/98:Jo310 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Förändringar i jordförvärvslagen (mom. 1) Owe Hellberg (v) och Per Lager (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ?Utskottet har? och slutar med ?i jordförvärvslagen? bort ha följande lydelse: På många håll i Sverige finns problem som bottnar i utboägande. Jordförvärvslagens innehåll och tillämpningen av denna lag har visat sig inte vara effektiv när det gäller den viktiga grundsten som bör gälla ägandet av lantbruksegendom i glesbygd, nämligen den att boende och brukande skall sammanfalla. Bostadsfastigheter förvärvas i alltför stor utsträckning utan att förvärvarna kommer att bosätta sig på egendomen. Fastigheter som är lämpade för jordbruk eller andra näringar med lokal anknytning utnyttjas på andra sätt som inte är till gagn för en levande bygd. I vissa fall förvärvas fastigheter endast i avsikt att dessa skall skövlas. Ett utökat utboägande bidrar till ett minskat engagemang för bygden och ger denna sämre utvecklingsmöjligheter. Lokalt ägande ger ett helt annat användningsmönster och nyttjande av den fasta egendomen. Den känsla som behövs för vård och varsamt nyttjande har endast en i bygden boende eller näringsverksam person. Mot denna bakgrund bör en annan ordning införas som gynnar förvärvare som har eller skaffar sig lokal anknytning. Den som bedriver verksamhet eller bor i bygden eller som avser bedriva sådan verksamhet eller sådant boende bör därför vid en överlåtelse av fast egendom ha rätt till köp före andra. Hur denna typ av förvärvsprövning, som kan betecknas som ett slags förköpsrätt, närmare skall vara utformad bör bli föremål för en utrednings överväganden. Utredningen bör också överväga andra modeller för en effektivare förvärvstillståndsprövning. Utredningen bör utforma sina förslag så att det inte skall vara möjligt för en förvärvare att innan förvärvsprövningen genomförts och full lagfart erhållits kunna avverka skog. Regeringen bör ges i uppdrag att tillsätta en sådan utredning. Vad nu anförs är en anslutning till motionerna 1997/98:Jo305 (v) yrkande 5 och 1997/98:Jo309 (mp) yrkande 1. De övriga frågor som aktualiseras genom nu behandlade motioner i fråga om jordförvärvslagen har inte sådan tyngd att de bör föranleda förändringar i lagstiftningen. Enligt utskottets mening bör riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo305 (v) yrkande 5 och 1997/98:Jo309 (mp) yrkande 1 samt med avslag på motionerna 1997/98:Bo401 (c) i motsvarande delar, 1997/98: Bo402 (s), 1997/98:Bo406 (c) yrkandena 1 och 2 samt 1997/98: Jo310 (s) yrkande 2 om förändringar i jordförvärvslagen som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört. dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande förändringar i jordförvärvslagen att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo305 yrkande 5 och 1997/98:Jo309 yrkande 1 samt med avslag på motionerna 1997/98:Bo401 i motsvarande del, 1997/98:Bo402, 1997/98:Bo406 yrkandena 1 och 2 och 1997/98:Jo310 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Åtgärder för att hävda lokala intressen vid fastighetsöverlåtelser m.m. (mom. 2) Eskil Erlandsson (c) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med ?Den s.k.? och slutar med ?fastighetsöverlåtelser m.m.? bort ha följande lydelse: I Sverige har på många håll uppstått problem med att fastigheter som behövs för människor som önskar bli bofasta eller driva näring på orten används som fritidsbostäder. Om uppköpsvågen fortsätter i den takt som utvecklingen ger vid handen hotas hela samhällen. Stora delar av samhällena riskerar att bli avfolkade särskilt under vinterhalvåret. Ett större inslag av permanentboende garanterar de aktuella orternas och bygdernas utveckling och det sociala livet där. Enligt utskottets mening bör den pågående utvecklingen kunna stoppas genom regler som förhindrar att en permanentbostad inom samlad bebyggelse övergår till att bli fritidsbostad. Hur denna reglering närmare skall utformas bör anförtros en utredning. Utskottet vill peka på att de lösningar som bör sökas inte bara står att finna i en förvärvstillståndsprövning utan att andra medel kan vara effektiva. Sådana medel bör t.ex. kunna åstadkommas genom förändringar i plan- och bygglagen. De lösningar som bör sökas skall naturligtvis stå i överensstämmelse med EU:s regler om att medborgare från andra EU-länder inte får diskrimineras. Enligt utskottets mening bör riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Bo401 (c) i motsvarande del och 1997/98:A459 (kd) yrkande 5 om åtgärder för att hävda lokala intressen vid fastighetsöverlåtelser m.m. som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande åtgärder för att hävda lokala intressen vid fastighetsöverlåtelser m.m. att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Bo401 i motsvarande del och 1997/98:A459 yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
5. Åtgärder för att hävda lokala intressen vid fastighetsöverlåtelser m.m. (mom. 2) Ulf Björklund (kd) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med ?Den s.k.? och slutar med ?fastighetsöverlåtelser m.m.? bort ha följande lydelse: Den problematik som gör sig gällande i skärgården bör enligt utskottets mening ägnas särskild uppmärksamhet. Flera utredningsinsatser har gjorts men dessa har inte lett till något resultat. Enligt utskottets mening kan man inte nöja sig med att konstatera att problematiken är svårlöst. Skärgårdens framtid som en levande bygd måste säkerställas. Det gäller att hävda intressena av bosättning och sysselsättning vid överlåtelse av alla typer av fastighet i dessa områden. Det kan också gälla att i rimlig grad tillgodose dessa intressen skattemässigt eller genom annan reglering. Skärgårdens problem ökar. Alltfler hus där tas över av fritidsboende. Enligt utskottets mening bör därför skärgårdens problem bli föremål för en utredning med inriktning på åtgärder som berör bostads- och förvärvsmöjligheterna. Det kan gälla regler som underlättar för fastighetsförvärvare som avser fast bosättning eller förvärvsverksamhet eller gynnar dessa kategoriers innehav. Det kan också gälla regler som försvårar för andra kategoriers förvärv. Utredningen bör särskilt omfatta möjligheterna att genom förändringar i lagstiftningen om fastighetsskatt uppnå ökad fast bosättning och sysselsättning. Utredningens överväganden och slutsatser bör även omfatta åtgärder beträffande andra delar av landet med problem liknande dem i skärgården. Det gäller vissa glesbygdsområden men också delar i vissa storstäder. Det är av särskild vikt att den av utskottet förordade utredningen beaktar hur den framtida jordförvärvslagstiftningen kommer att utformas. Utredningens närmare direktiv bör därför utformas mot bakgrund av den utvärdering Jordbruksverket gjort. Utredningen bör i sitt arbete också beakta regeringens överväganden i anledning av den bostadspolitiska utredningens resultat. Den nu förordade utredningen bör arbeta skyndsamt. Enligt utskottets mening bör riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:A459 (kd) yrkande 5 och 1997/98:Bo401 (c) i motsvarande del om åtgärder för att hävda lokala intressen vid fastighetsöverlåtelser m.m. som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande åtgärder för att hävda lokala intressen vid fastighetsöverlåtelser m.m. att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Bo401 i motsvarande del och 1997/98:A459 yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
6. Inskränkningar av tomträttsinstitutet (mom. 4) Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m), Inga Berggren (m) och Eskil Erlandsson (c) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med ?Utskottet finner? och slutar med ?av tomträttsinstitutet? bort ha följande lydelse: Det är utskottets uppfattning att tomträttsinstitutet är en förlegad form av reglering som försätter den enskilde fastighetsägaren i ett beroendeförhållande till den aktuella kommunen. Ur den enskildes perspektiv kan markkostnaden vid en omreglering påverkas av okontrollerbara faktorer på ett sådant oförutsägbart sätt att rena rättssäkerhetsargument talar för ett avskaffande av tomträttsinstitutet. De motiv som en gång angavs som skäl till tomträttsinstitutets införande har i dag spelat ut sin roll. Utskottet anser att regeringen bör inrikta sitt arbete mot att skapa en fastighetsmarknad där det allmännas roll i möjligaste mån är begränsad till att formulera erforderliga riktlinjer. Att kommunerna genom tomträttsinstitutet tillåts spela rollen som marknadsaktör medför en osund försvagning av sådan konkurrens som på sikt gagnar en eftersträvansvärd samhällsutveckling. Utskottet anser det oförsvarbart att på rent ideologiska grunder behålla ett markpolitiskt instrument vars konsekvenser förhindrar ett spritt enskilt ägande. Justitiedepartementet överväger för närvarande frågor om tomträttsavgälden. Regeringens förslag förväntas innebära att avgälden knyts till fastighetens taxeringsvärde och resultera i avsevärda höjningar av tomträttsavgälden i många områden. Tomträttsinstitutets berättigande som bostadssocialt instrument skulle i och med detta helt ha spelat ut sin roll och snarare fungera som en i många fall oöverstiglig tröskel för potentiella fastighetsköpare. Den fastighetsskatt som även tomträttsinnehavare tvingas betala förstärker denna problematik ytterligare i och med att vissa innehavare av tomträtter i attraktiva lägen eller köpare av sådana tomträtter åsamkas orimliga kostnader genom att såväl tomträttsavgäld som fastighetsskatt grundas på fastighetens taxeringsvärde. Pålagornas storlek bestäms dessutom oberoende av tomträtts-innehavarens skatteförmåga. Utskottet anser det djupt olyckligt om höga taxeringsvärden uppkomna genom ett starkt efterfrågetryck tillåts påverka såväl tomträttsavgälder som fastighetsskattens storlek på ett sådant sätt att människor tvingas lämna hus och hem. En avveckling av tomträttsinstitutet är en rimlig väg för att undvika sådana effekter. Regeringen bör därför enligt utskottets uppfattning inrikta sina vidare överväganden mot att snarast kunna presentera ett förslag till riksdagen om att nya tomträtter inte skall kunna bildas. Förslaget bör även innehålla riktlinjer för en utförsäljning av befintliga tomträtter. Riksdagen bör således med anledning av motion 1997/98:Bo202 (m) yrkande 14 om inskränkningar av tomträttsinstitutet som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet nu anfört. dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse: 4. beträffande inskränkningar av tomträttsinstitutet att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Bo202 yrkande 14 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
7. Expropriationsändamålen (mom. 5) Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med ?Enligt utskottets? och slutar med ?beträffande expropriationsändamålen? bort ha följande lydelse: Det är utskottets uppfattning att de ändamål som avgör när expropriation är möjlig tillåter ett alltför stort utrymme för godtycke. Den enskilde fastighetsägaren riskerar att utsättas för expropriation av rent konfiskatorisk karaktär utan att sådan är påkallad av att ytterst angelägna samhällsintressen skall tillgodoses. Det är enligt utskottets mening inte värdigt en rättsstat att tillåta tvångsmässiga ingrepp i den enskilda äganderätten på de grunder som nuvarande expropriationsändamål medger. Utskottet föreslår mot bakgrund av detta att en genomgripande översyn av expropriationslagen genomförs. Översynen skall i första hand syfta till att begränsa och tydliggöra de ändamål som kan åberopas vid ett exproprieringsföretag. Endast för stat eller kommun ytterst angelägna samhällsåtaganden, värnande om människors liv, hälsa och säkerhet samt skydd av natur och miljö, skall tillåtas som expropriationsgrunder. Expropriation där det allmännas enda motiv till ingreppet är att stävja en marknadsbaserad värdeökning skall exempelvis inte tillåtas. Utredningsarbetet bör anförtros en parlamentariskt sammansatt kommitté. Riksdagen bör med anledning av partimotion 1997/98:Bo202 (m) yrkande 11 i motsvarande del om expropriationsändamålen som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet nu anfört. dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse: 5. beträffande expropriationsändamålen att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Bo202 yrkande 11 i motsvarande del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
8. Expropriationslagens ersättningsregler (mom. 6) Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ?Utskottets uppfattning? och slutar med ?expropriationslagens ersättningsregler? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets mening utgör expropriation ett tvångsmässigt ingrepp i den enskilda äganderätten som med dagens ersättningsregler inte fullt ut kompenseras. De förändringar av expropriationslagens ersättningsregler som gjordes i början av 1970-talet innebar att den tidigare rådande grundprincipen om full ersättning övergavs. I stället för att på marknadsmässiga grunder kompensera drabbade fastighetsägare antogs en lagstiftning som inte på ett rimligt sätt avspeglar en fastighets egentliga värde, dvs. ett nuvärde som innefattar framtida förväntningsvärden. Den enskilde fastighetsägarens underläge gentemot exproprianten förstärks av den s.k. presumtionsregeln. Att såsom presumtionsregeln föreskriver ålägga den drabbade fastighetsägaren bevisbördan avseende eventuella förväntningsvärden går på tvärs mot gängse rättssäkerhetsprinciper. Presumtionsregeln bör avskaffas. Utskottet anser att regeringen i samband med sina överväganden med anledning av betänkandet Presumtionsregeln i expropriationslagen (SOU 1996:45) bör beakta vad utskottet anfört om presumtionsregelns avskaffande. Regeringens ställningstagande bör inriktas mot att skapa ersättningsregler i expropriationslagen som medger full marknadsmässig ersättning till dem som drabbas av expropriation. I ett ersättningssystem som bygger på dessa principer finns inget utrymme för en presumtionsregel. Riksdagen bör med anledning av partimotion 1997/98:Bo202 (m) yrkande 11 i motsvarande del och yrkande 12 om expropriationslagens ersättningsregler som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet nu anfört. dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse: 6. beträffande expropriationslagens ersättningsregler att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Bo202 yrkandena 11 i motsvarande del och 12 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
9. Avskaffande av den kommunala förköpsrätten (mom. 7) Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med ?Utskottets uppfattning? och slutar med ?kommunala förköpsrätten? bort ha följande lydelse: Utskottet ansluter sig till Moderata samlingspartiets uppfattning i partimotionen 1997/98:Bo202 yrkande 20 om att den kommunala förköpsrätten bör avskaffas. Motiven till detta ställningstagande är främst att den kommunala förköpsrätten inte fyller någon funktion i den kommunala markplaneringen. Den kommunala arsenalen av markpolitiska instrument är så omfattande att de enskilda markägarna hamnar i en orimligt svag position i förhållande till kommunerna. Det kommunala planmonopolet samt möjligheten att tillgripa expropriation är enligt utskottets uppfattning tillräckligt för att kommunerna skall kunna kontrollera samhällsutvecklingen. Utnyttjandet av förköpsrätten är dessutom beroende av de tillfälligheter som gör att en fastighetsägare är villig att sälja sin fasta egendom. Denna omständighet gör att kommunerna i sin planläggning knappast kan betrakta förköpsrätten som ett funktionellt instrument. Utbudet kan även förväntas vara spritt i såväl tid som rum på ett sådant sätt att den kommunala förköpsrätten knappast kan ges något berättigande som markpolitiskt styrmedel. Risken att kommunerna tillgriper sitt förköpsprivilegium med hänvisning till mer eller mindre svagt underbyggda spekulationer om framtida fysisk expansion anser utskottet vara alltför stor för att de enskilda markägarna skall känna erforderlig trygghet i sitt ägande av fast egendom. Utskottet anser att ett avskaffande av den kommunala förköpsrätten minskar denna osäkerhet samt bidrar till en sundare fastighetsmarknad där enskilda fastighetsägare i möjligaste mån tillåts verka på likartade villkor som kommunerna. Frågan inställer sig dessutom om motivet till att kommunerna skall ges möjlighet att spendera skattemedel på en vidlyftig kommunalisering av mark för bebyggelse samtidigt som resurserna inte förslår att tillgodose mer angelägna kommunala verksamheter. Utskottet anser det även nödvändigt att belysa de problem som den kommunala förköpsrätten skapar för den köpare vars avtal om fastighetsköp går om intet. Köparen kan gå miste om en ekonomiskt god affär eller hindras att tillgodogöra sig andra värden av fastigheten. Omfattande planerings- och förhandlingsarbete som kan ha föregått köpeavtalets upprättande blir mer eller mindre förgäves. Förslag om avskaffande av den kommunala förköpsrätten bör föreläggas riksdagen. Vad nu anförts är en anslutning till den moderata partimotionen 1997/98:Bo202. dels att utskottets hemställan under 7 bort ha följande lydelse: 7. beträffande avskaffande av den kommunala förköpsrätten att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Bo202 yrkande 20 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilda yttranden
1. Åtgärder för att hävda lokala intressen vid fastighets-överlåtelser m.m. Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m) anför: Moderata samlingspartiet vill förbättra möjligheterna för permanentboende i glesbygd och skärgård. I ett flertal motioner som väckts under den allmänna motionstiden har förslag lagts fram som, om de vinner riksdagens gillande, kommer att underlätta för människor att leva, verka och bo i skärgården. I motion 1997/98:Bo202 har förslag lagts fram som berör den strandnära bebyggelsen, i motion 1997/98:Fi205 har förslag lagts fram som bl.a. underlättar företagandet och i motion 1997/98:Fi403 har förslag lagts fram som väsentligen sänker skatterna, och då inte minst fastighetsskatten. Med dessa förslag krävs varken vidare utredande eller särskilda regler för att möjliggöra boende i glesbygd och skärgård. Regeringens näringspolitik och fastighetsskatten försvårar för människor att leva och verka i skärgården. De centerpartistiska motionerna 1997/98: Bo401 och 1997/98:Bo406 löser inte heller några problem, då förslaget att man måste bevisas vara bosatt i skärgården snarare skapar nya gränsdragningsproblem. En långsiktigt hållbar lösning av problemen i glesbygd eller skärgård finns inte i speciella regler, utan snarare i enklare regler.
2. Åtgärder för att hävda lokala intressen vid fastighets-överlåtelser m.m. Erling Bager (fp) anför: Bostadsutskottet anser att den s.k. skärgårdsproblematiken inte kan lösas genom en lagstiftning som reglerar möjligheterna till förvärv utöver den reglering som skett i jordförvärvslagstiftningen. Andra åtgärder måste till. En viktig åtgärd som kan genomföras snabbt med märkbara konsekvenser för de boende är att sänka fastighetsskatten till den nivå som gällde före år 1996, dvs. till 1,5 % av taxeringsvärdet. Många småhusägare har nämligen drabbats hårt av den höjda fastighetsskatten. Den har för många skapat oro för att de inte skall kunna behålla sina hem. Särskilt orimlig ter sig skattenivån för vissa områden som är attraktiva för fritidsboende. Detta gäller speciellt för skärgårdsområdena men är inte begränsat till dessa utan gör sig gällande på många andra håll. De inkomstsvaga hushållen har fått en boendekostnad som de i längden inte klarar av. Det bör ankomma på regeringen att utforma ett förslag till den skattesänkning som utskottet förordar. Detta förslag bör innehålla att taxeringsvärdet för mark begränsas och att energibesparande åtgärder inte skall bestraffas med höjt taxeringsvärde. Regeringen bör i detta sammanhang också överväga vilka andra åtgärder som bör vidtas för att underlätta bosättning och sysselsättning i skärgården och andra utsatta områden. För att på sikt lösa problemen med dagens fastighetsbeskattning bör den s.k. Kalifornienmodellen utredas.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Motionerna............................................1 Utskottet.............................................2 Jordförvärvslagen m.m. 2 Fastighetsförvärvslagstiftning m.m. 6 Fastighetsbildningslagen 7 Omarrondering 7 Tomträtt 8 Expropriation 9 Kommunala förköp 11 Hemställan 12 Reservationer........................................13 1. Förändringar i jordförvärvslagen (mom. 1, motiveringen) 13 2. Förändringar i jordförvärvslagen (mom. 1) 13 3. Förändringar i jordförvärvslagen (mom. 1) 15 4. Åtgärder för att hävda lokala intressen vid fastighetsöverlåtelser m.m. (mom. 2) 16 5. Åtgärder för att hävda lokala intressen vid fastighetsöverlåtelser m.m. (mom. 2) 17 6. Inskränkningar av tomträttsinstitutet (mom. 4) 18 7. Expropriationsändamålen (mom. 5) 19 8. Expropriationslagens ersättningsregler (mom. 6) 19 9. Avskaffande av den kommunala förköpsrätten (mom. 7) 20 Särskilda yttranden..................................21 1. Åtgärder för att hävda lokala intressen vid fastighets-överlåtelser m.m. 21 2. Åtgärder för att hävda lokala intressen vid fastighets-överlåtelser m.m. 22