Vissa bank- och försäkringsfrågor
Betänkande 1996/97:FiU18
Finansutskottets betänkande
1996/97:FIU18
Bank- och försäkringsfrågor
Innehåll
1996/97 FiU18
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas tio motioner från allmänna motionstiden avseende vissa bank- och försäkringsfrågor. Några motioner innehåller krav på förändringar i banklagstiftningen avseende bl.a. styrelsernas ansvar. En motion behandlar konkurrensen inom banksektorn och i en annan motion förespråkas bl.a. att en kommitté bör inrättas för att analysera penning- och valutamarknaden. Flera motioner innehåller kritik mot fackliga organisationers kollektiva hemförsäkringar för sina medlemmar. I en motion framförs synpunkter på hur försäkringsmäklares ansvarsförsäkring bör vara utformad. Utskottet avstyrker samtliga motioner. Till betänkandet har fogats sju reservationer och ett särskilt yttrande.
Motionerna
Motionsyrkanden angående bankfrågor 1996/97:Fi213 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas 15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om möjligheter att reglera den internationella finansmarknaden, 16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en parlamentarisk utredning om den internationella finansmarknadens påverkan på svensk ekonomi, möjliga styrmedel m.m., 1996/97:Fi710 av Lena Sandlin m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att stärka banklagstiftningen. 1996/97:Fi915 av Bengt Silfverstrand (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en vitbok om bank- och finanskrisens orsaker, konsekvenser och återvinning av lämnat bankstöd. 1996/97:L206 av Rolf Åbjörnsson (kd) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att större krav skall ställas på bankerna vid kreditgivning. 1996/97:N270 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen til känna vad i motionen anförts om att förbättra bankkonkurrensen och öka bankservicen till småföretagare.
Motionsyrkanden angående försäkringsfrågor 1996/97:Fi701 av Gullan Lindblad (m) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagändring i syfte att säkerställa en sund konkurrens mellan olika försäkringsbolag vid tecknandet av kollektiva försäkringar, 2. att riksdagen hos regeringen begär förslag som innebär att kollektiv sakförsäkring skall baseras på individuell anslutning. 1996/97:Fi702 av Kent Olsson och Stig Grauers (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kollektiva hemförsäkringar. 1996/97:Fi703 av Lars Björkman och Karl-Gösta Svenson (m) vari yrkas att riksdagen beslutar att lagen (1927:77) om försäkringsavtal kompletteras i enlighet med vad som anförts i motionen. 1996/97:Fi704 av Lennart Fridén (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ändringar i bestämmelserna rörande försäkringsmäklarverksamhet. 1996/97:Fi707 av Sonja Rembo och Karin Falkmer (m) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar att kollektiv sakförsäkring endast får tecknas med den individuelle försäkringstagarens aktiva samtycke i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen beslutar att det inte skall vara tillåtet att direkt eller indirekt ta ut avgifter eller kostnader för kollektiva sakförsäkringar från personer som inte aktivt anslutit sig till försäkringen i enlighet med vad som anförts i motionen, 3. att riksdagen beslutar att kollektiv sakförsäkring skall upphandlas i fri konkurrens på lika villkor i enlighet med vad som anförts i motionen, 4. att riksdagen beslutar att avtal om kollektiv sakförsäkring inte får gälla för längre tid än tre år, varefter ny upphandling skall ske i enlighet med vad som anförts i motionen, 5. att riksdagen hos regeringen begär lagförslag om utvidgning av konkurrens- och marknadslagstiftningen i syfte att säkerställa att avtal om kollektiva sakförsäkringar inte kan undandras konsumentskyddet och skyddet mot oskälig konkurrens i enlighet med vad som anförts i motionen.
Utskottet
Bankfrågor
Utredning om bankkrisens konsekvenser I motionerna Fi710 av Lena Sandlin m.fl. (s) och L206 av Rolf Åbjörnsson (kd) yrkande 1 ställs krav på vissa förändringar i banklagstiftningen. Motionärerna Fi710 (s) anser att banklagstiftningen måste stärkas i flera avseenden. De föreslår bl.a. att styrelseledamöters och den verkställande direktörens skadeståndsansvar skall utvidgas, att preskriptionstiden för talan mot styrelseledamöter respektive verkställande direktör skall förlängas, att bankernas ansvar gentemot kunderna måste stärkas samt att straffbestämmelser om vårdslös kreditgivning efter dansk förebild bör införas. I motion L206 (kd) förespråkas att större krav skall ställas på bankerna vid kreditgivning. Även i denna motion behandlas den danska bestämmelsen som kriminaliserar oförsvarlig kreditgivning och riskhantering. Motionären understryker att Banklagskommittén bör beakta den danska lagstiftningen och de problem som uppkommit vid tillämpning av lagen då det är angeläget att en kommande svensk lag på området kan tillämpas i praktiken. I motion Fi915 av Bengt Silfverstrand (s) anförs att det direkta ansvaret för bankkrisen i stor utsträckning faller på bankernas styrelser och ledningar. För att förankra den krispolitik som nu är nödvändig måste regering och riksdag förklara för svenska folket på vilket sätt de i bankerna insatta skattemedlen kommer att återvinnas. Regeringen bör i en s.k. vitbok på ett enkelt och lättfattligt sätt förklara bankkrisens bakgrund samt klargöra hur ansvaret kommer att utkrävas från berörda institut.
Utskottets bedömning Regeringen beslutade i juni 1995 att tillsätta en kommitté, Banklagskommittén, som skall utreda behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet. Av direktiven (dir. 1995:86) framgår att kommittén skall överväga behovet av ändrade regler för beslutsdelegation och beslutsfattande inom instituten, innefattande arbetet ino styrelse och ledning. Vidare skall kommittén enligt direktiven göra en översyn av de särskilda regler som finns om styrning och ansvarsfördelning inom banker. I samband härmed bör övervägas om det är motiverat att ha andra regler i dessa avseenden för - som nu är fallet - bankaktiebolag och försäkringsbolag än för allmänna aktiebolag. Av direktiven framgår vidare att banklagskommittén också skall analysera det nuvarande straffrättsliga systemets sätt att verka på området och överväga reformer. En åtgärd som enligt direktiven därvid är naturlig att överväga är, inte minst med tanke på den centrala roll för betalningssystemet som främst bankerna har, en kriminalisering även av vårdslös förfaranden vid kreditgivning och i samband med beslut om riskhantering, särskilt i sådana fall där vårdslösheten kan leda till så omfattande förluster att ett instituts solvens hotas. Kommittén skall redovisa sitt utredningsuppdra före utgången av 1997. Bankkrisen visade på att regelverket och tillsynen inte fungerat på ett tillfredsställande sätt. Som framgått ovan är detta föremål för utredning inom Banklagskommittén. Med hänvisning till den pågående beredningen av de här aktuella frågorna och i avvaktan på regeringens ställningstagande anser utskottet inte att det finns anledning att föreslå något tillkännagivande i anledning av motionerna Fi710 (s) och L206 (kd) yrkande 1. Motionerna avstyrks. Beskrivningar av den finansiella krisens bakgrund och orsaker samt ansvarsförhållanden har lämnats i flera olika sammanhang. Den förutvarande regeringen har i propositioner och i särskilda skrivelser till riksdagen redogjort för kreditmarknadens utveckling, för hur olika banker påverkats av krisen och för de åtgärder som vidtagits för att stärka det finansiella systemet, (prop. 1992/93:135, skr. 1992/93:251, skr. 1993/94:61, skr. 1993/94:238). Statliga utredare samt fristående forskare och skribenter har också publicerat rapporter om finanskrisen (t.ex. Finansbolagskrisen Ds 1991:47 Avveckling av bankstödet Ds 1995:67, verksamhetsberättelser från Bankstödsnämnden, slutrapport från Bankstödsnämnden/Insättningsgarantinämnden, ett antal rapporter från Bankkriskommittén, Otto Rydbecks utredning om Nordbanksstyrelsens ansvar, Bertil Södermarks utredning om Nordbankens kreditgivning samt tre utredningar om Sparbankens kreditgivning). Finansdepartementet har i februari 1995 gett ut skriften Ut ur krisen. Av denna framgår att regeringens politik är inriktad på att bankkonkurrensen skall stärkas, att skattebetalarna skall få tillbaka så mycket som möjligt av de stödpengar som betalades ut under bankkrisen samt att lagstiftningen om revisorernas och bankstyrelsernas ansvar skall preciseras och skärpas och att tillsynen skall förbättras. Vidare skall Banklagskommittén mot bakgrund av tidigare utredningar utreda behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet, men även andra institut på det finansiella området, t.ex. värdepappersbolag och försäkringsbolag. Den finansiella krisen har som ovan redogjorts för utretts och behandlats i en mängd olika publikationer och den har även belysts utifrån de utgångspunkter so motionären efterlyser. Riksdagen har på förslag av näringsutskottet avstyrkt en motion med likartat innehåll som Fi915 (s), bet. 1994/95:NU17, rskr. 250. Finansutskottet finner inte anledning att föreslå någon ändring av riksdagens tidigare ställningstagande. Motion Fi915 (s) avstyrks.
Konkurrensen inom banksektorn I motion N270 av Birger Schlaug m.fl. (mp) yrkande 10 anförs att bankkrisen ledde till att de mindre företagen hade svårt att få normala krediter till sin löpande verksamhet. Staten måste se till att bankerna sköter sina uppgifter eller starta en egen småföretagarbank. Vidare anförs att Miljöpartiet är positivt till åtgärder som kan leda till en ökad bankkonkurrens och därmed bättre villkor för bankernas kunder - framför allt bankernas småföretagskunder. Det är också viktigt att Finansinspektionen följer upp utvecklingen av ett vidgat ägande av banker. Regeringen bör redovisa erfarenheterna av banksektorns ägarexpansion till riksdagen inom förslagsvis två år.
Utskottets bedömning Riksdagen antog nyligen ett antal förslag som syftar till ökad konkurrens på bankmarknaden (prop. 1995/96:74, bet. NU9, rskr. 112 och 113). Därvid beslutade bl.a. om vidgade möjligheter för icke-finansiella företag att äga banker. I sit betänkande föreslog näringsutskottet med anledning av en liknande motion från Miljöpartiet att riksdagen skulle ålägga regeringen att efter två år lämna en redovisning till riksdagen om erfarenheterna av re- geländringen. Riksdagen beslutade i enlighet med näringsutskottets förslag. Riksdagen beslutade också nyligen om åtgärder för att förbättra de små och medelstora företagens tillgång till riskkapital (prop. 1996/97:214, bet. NU3, rskr. 9). Av vad som ovan anförts framgår att ett antal åtgärder har vidtagits för att förbättra bankkonkurrensen och för att förbättra de små och medelstora företagens tillgång till riskkapital. Riksdagen har redan gett regeringen i uppdrag att följa utvecklingen av ett vidgat ägande av banker och att senast efter två år lämna en redovisning till riksdagen om erfarenheterna av regeländringen. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motion N270 (mp) yrkande 10.
Kommitté för att analysera penning- och valutamarknaden I motion Fi213 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkandena 15 och 16 anförs att spelregler som dämpar de allra värsta spekulativa svängningarna på den internationella penning- och valutamarknaden bör införas. En tänkbar möjlighet är en avgift på större transaktioner, pengar som lämpligen kan gå som stöd till utvecklingsländerna. Andra viktiga åtgärder är att förbättra insynen i de aktuella transaktionerna. Motionärerna anser att utformningen av spelregler är en komplicerad fråga som måste få sina svar i ett internationellt sammanhang. Sverige måste vara pådrivande i ett sådant arbete. Som ett första steg i ett sådant arbete bör regeringen tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att ta fram förslag till hur penning- och valutamarknaden kan genomlysas och ge bättre informella eller formella spelregler. En sådan kommitté bör också i övrigt undersöka penning- och valutamarknadens nuvarande funktionssätt och effekter på samhällsekonomin.
Utskottets bedömning Finansutskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat motionsförslag med innebörden att avgifter eller regler skall kunna styra och begränsa internationella valutatransaktioner (senast i bet. 1995/96:FiU10). Riksdagen ha på utskottets förslag avslagit dessa yrkanden med hänvisning till de svårighete som finns att nå internationella överenskommelser som blir effektiva. Man kan emellertid inte bortse från att de stora kapitalflödena på de finansiella marknaderna medför vissa risker för banker och andra finansiella institut på grund av fluktuationer i räntor, valutakurser m.m. Motionärernas krav på att förhållandena på finansmarknaderna görs tydliga och synliga uppfyll bäst genom att det finns en nationell tillsynsmyndighet med goda resurser, internationella kontakter och samarbete. Tillsynen skall verka för, följa upp och kontrollera att instituten följer lagar, regler och förordningar. Krav skal ställas på att aktörerna utformar regler som skyddar kunder och andra intressenter för oskäliga risker. Det är också viktigt att tillsynsmyndigheten analyserar och utvärderar utvecklingen på marknaderna. Ett internationellt utvecklingsarbete för genomlysning av sådana risker äger rum i Baselkommittén, ett internationellt samarbetsorgan för banktillsynsfrågor, och i IOSCO, som är ett samarbetsorgan för tillsynsmyndigheterna för värdepappersbolag världen över De har gemensamt utatbetat ett ramverk för vilken information som tillsynsmyndigheter bör inhämta från banker och värdepappersbolag som är stora aktörer på derivatmarknaderna. Denna information skall tjäna som underlag för att bedöma riskerna i derivathandeln och värdera institutens riskkontrollsystem Med det anförda avstyrker utskottet motionen Fi213 (mp) yrkandena 15 och 16.
Försäkringsfrågor
Kollektiva sakförsäkringar
Motionsmotivering Samtliga motionärer framför kritik mot det sätt på vilket kollektiva gruppsakförsäkringar är utformade. I motion Fi701 av Gullan Lindblad (m) förespråkas att varje individ själv måste få välja vilket försäkringsbolag han eller hon vill anlita. Individens valfrihet är dessutom grunden för all sund konkurrens. För kollektiva sakförsäkringar av typen hemförsäkringar som tecknas av fackliga eller andra stora organisationer i en omfattning som kan påverka försäkringsbranschens sund utvecklig bör det vara ett oavvisligt krav att den avtalsslutande organisatione har inhämtat anbud från flera konkurrerande försäkringsbolag. Det räcker inte heller med en eventuell reservationsrätt för den enskilde medlemmen vad gäller anslutningen till en kollektiv hemförsäkring. En sådan försäkring bör baseras p en individuell anslutning. I motion Fi702 av Kent Olsson och Stig Grauers (m) anförs att samtliga fackförbund som under de senaste åren tecknat kollektiva hemförsäkringar har valt att teckna sina försäkringar hos Folksam. Detta har skett utan anbudsförfarande. Andra bolag har inte givits tillfälle att vara med och konkurrera vare sig med pris eller med försäkringens innehåll. Motionärerna anför vidare att det är anmärkningsvärt att fackförbunden tecknar kollektiva hemförsäkringar för sina medlemmar utan att de tillfrågas. Detta måste anses vara ett grovt intrång i den enskildes privata sfär. Varje människa skall naturligtvis själv avgöra var han eller hon vill teckna sina försäkringar. Slutligen påpekar motionärerna att många nu drabbas av betydligt fördyrade försäkringspremier. De som har hemförsäkringar i andra bolag får antingen betal dubbelt, säga upp sina tidigare hemförsäkringar eller gå ur facket för att undg kostnadsökningar. De kollektiva hemförsäkringarna ger också orimliga effekter eftersom de leder till minskad konkurrens, vilket är till men för hela branschen. Mot bakgrund av det anförda föreslår motionärerna att förbud mot kollektiva hemförsäkringar bör införas. Ett förslag att föra in en ny bestämmelse i försäkringsavtalslagen (FAL) som eliminerar möjligheten att teckna obligatorisk hemförsäkring förs fram i motion Fi703 av Lars Björkman och Karl-Gösta Svensson (m). Motionärerna anser att starka skäl talar för en sådan lösning. Konsumenträtten är mycket tydlig vad avser privatpersoners rätt att tacka nej till ett erbjudande om köp av en vara eller tjänst. Negativ avtalsbindning är sedan lång tid tillbaka förbjuden när det gäller individuella avtal. Det är orimligt att denna rättsordning skulle kunna förbigås genom att ett fackförbund mot medlemmarnas vilja tecknar bindand obligatorisk hemförsäkring. I motion Fi707 av Sonja Rembo och Karin Falkmer (m) anförs att kollektiv hemförsäkring endast bör få tecknas med den individuelle försäkringstagarens aktiva samtycke. Vidare anförs att den form för de kollektiva hemförsäkringarna som LO och Folksam valt inte kan uppfattas som någonting annat än ett uppenbart kringgående av reservationsrätten. Avsikten måste ha varit att en premie inte skulle kunna påtvingas någon. Enbart detta borde föranleda riksdagen att ingripa. Den enskildes situation är betänklig också av det skälet att det föreligger en betydande risk för att ett hushåll dubbelförsäkras eller till och med trippelförsäkras. Motionärerna anför vidare att när kollektiva försäkringar får den omfattning som det här är fråga om - det handlar om 1,5-2 miljoner medlemmar enbart i LO - har upphandlingsförfarandet stor betydelse för konkurrenssituationen för hela försäkringsmarknaden. Det är därför oroande att någon upphandling över huvud taget inte brukar tillämpas inför denna typ av avtal. Avtal om kollektiv sakförsäkring bör inte få gälla för längre tid än tre år, varefter ny upphandling måste ske. I motionen påpekas vidare att medborgare som konsument kan vända sig till NO eller KO för att få en juridisk prövning av förhållanden som han eller hon finner oriktiga eller orättfärdiga. Samma rätt föreligger inte för medborgaren som fackföreningsmedlem. Det krävs därför lagstiftning som utvidgar konkurrens- och marknadslagstiftningen i syfte att säkerställa att avtal om kollektiva sakförsäkringar inte undandras konsumentskyddet och skyddet mot oskälig konkurrens.
Bakgrund Systemet med kollektiv gruppförsäkring innebär att avtal sluts om en mer eller mindre standardiserad försäkring att gälla för en avgränsad grupp av försäkringstagare, t.ex. för medlemmar i en fackförening eller bostadsrättsförening. Man skiljer mellan två olika typer av gruppförsäkringar, nämligen oäkta och äkta gruppförsäkringar. Med oäkta gruppförsäkring avses en försäkring som kännetecknas av att ett ramavtal träffas med försäkringsbolaget, men där de gruppmedlemmar som vill utnyttja den i ramavtalet avsedda försäkringen själva tecknar försäkringsavtal med försäkringsbolaget. Vid äkta gruppförsäkring däremot grundas medlemmarnas försäkringsskydd genom att ett försäkringsavtal tecknas för hela gruppen i ett försäkringsbolag. Något direkt avtalsmässigt förhållande mellan de enskilda medlemmarna och försäkringsbolaget finns sålunda inte här. Premiekostnaden kan finansieras via avgiftsuttag från medlemmarna, avkastning från fonder eller på annat sätt. Vid äkta gruppförsäkringar finns tv olika anslutningsformer, dels automatisk anslutning med reservationsrätt som innebär att varje medlem i gruppen omfattas av ett för denna gemensamt försäkringsavtal ifall han inte förklarar att han vill stå utanför försäkringen dels obligatorisk anslutning som innebär att en gruppmedlem inte har rätt att ställa sig utanför försäkringen. Kollektiva gruppsakförsäkringar i olika fackförbunds regi började införas 1982. De första två försäkringarna av denna typ innebar obligatorisk anslutning för medlemmarna i respektive fackförbund. Försäkringsverksamhetskommittén avgav år 1985 betänkandet Gruppförsäkring, SOU 1985:34. Kommittén föreslog att äkta gruppsakförsäkringar skulle få förekomma även i framtiden men att de måste vara förenade med rätt för den enskilde att stå utanför försäkringen. Enligt kommittén skulle det vara tillräckligt att avtalen innehöll en klausul om reservationsrätt. Kommittén utgick från att den som reserverade sig inte heller skulle belastas av kostnader för gruppförsäkringen, så att han inte skulle behöva betala någon försäkringsavgift eller att han, om försäkringskostnaderna betalades av den ordinarie avgiften, skulle få en motsvarande nedsättning av denna. Detta torde dock av praktiska skäl inte bli aktuellt i den mån försäkringskostnaderna bestreds med ianspråktagande av befintliga fonder. Enligt kommittén kunde det också finnas andra situationer då det av olika skäl var svårt att genomföra en avgiftsnedsättning. Kommittén ansåg att det ytterst fick ankomma på organisationen att närmare utforma regler i fråga om avgiftsnedsättning. Kommittén underströk dock vikten av att försäkringsbolag som meddelar gruppsakförsäkring med automatisk anslutning medverkar till att medlemmarna erhåller en fullt tillfredsställande information om försäkringsvillkoren, de ekonomiska konsekvenserna samt reservationsrätten. Regeringen uttalade i april 1986 att den delade utredningens uppfattning att det inte fanns något generellt hinder mot gruppsakförsäkring med reservationsrätt. Regeringen utgick därvid från att framtida försäkringar av sådant slag skulle komma att hanteras på ett sätt som låg i linje med vad kommittén uttalat i kostnadsfrågan liksom i fråga om information och villkorsutformning. Regeringen fann det därför inte nödvändigt att föreslå särskilda lagregler om framtida gruppsakförsäkringar. Regeringen ansåg vidare att det saknades skäl för ingripande mot sådana obligatoriska gruppsakförsäkringar som redan hade introducerats på den svenska marknaden. Regeringen fann därför inte skäl att föreslå någon särskild lagstiftning beträffande dessa. Regeringen förutsatte dock att berörda myndigheter skulle komma att bevaka utvecklingen på försäkringsmarknaden i konkurrenshänseende och vid behov vidta de åtgärder som befanns lämpliga. Regeringen avsåg att senare t slutlig ställning i fråga om gruppsakförsäkringar. De kollektiva hemförsäkringar som har kommit till stånd efter regeringens ställningstagande har visserligen gällt alla medlemmar i den avtalsslutande organisationen men har varit förenade med reservationsrätt för dessa.
Tidigare riksdagsbehandling Motionsyrkanden om kollektiva sakförsäkringar har behandlats av näringsutskotte vid ett flertal tillfällen, senast i betänkande 1993/94:NU5. För en utförlig redogörelse av tidigare riksdagsbehandling hänvisas till näringsutskottets tidigare betänkanden.
Aktuella uttalanden från Finansinspektionen Under 1995 har LO och Folksam preliminärt kommit överens om ett princip- avta som ger de olika LO-förbunden möjlighet att teckna kollektiva hemförsäkringar som omfattar samtliga medlemmar. I en anmälan till Finansinspektionen under våren 1995 begärdes att inspektionen skulle pröva om obligatorisk hemförsäkring enligt den modell som etablerats av Folksam och LO innebär en osund utveckling av försäkringsverksamheten inom området privat sakförsäkring. I sitt yttrande över anmälan daterat den 24 november 1995 uttalade Finans- inspektionen bl.a. följande. Finansinspektionen har tidigare uttalat att den kollektiva sakförsäkringen med reservationsrätt i flera avseenden har klara fördelar jämfört med individuell sakförsäkring och att den fyller en viktig funktion. Den största nackdelen är emellertid risken för dubbelförsäkring. De särskilda skyddsintressena inom försäkring innebär att krav bör ställas på att de bolag som driver sådan verksamhet vidtar åtgärder så att antalet dubbelförsäkrade blir så lågt som möjligt. Det är därför nödvändigt att en tydlig information når ut till presumtiva försäkringshavare innan försäkringen träder i kraft och även till alla försäkringshavare under försäkringstiden. Inspektionen utgår från att Folksam kommer att beakta detta. Med dessa uttalanden anses ärendet avslutat. Finansinspektionen har genom en skrivelse från Länsförsäkringsbolagens Förening uppmärksammats på det informationsmaterial om Folksams obligatoriska hemförsäkring som Service och kommunikation (SEKO) tillställt sina medlemmar. I ett yttrande daterat den 24 januari 1997 uttalade Finansinspektionen bl.a. följande. Det informationsmaterial avseende Folksams obligatoriska hemförsäkrin som inspektionen tagit del av motsvarar inte i alla delar de krav som inspektionen ställer enligt inspektionens beslut från den 24 november 1995. Av det informationsmaterial som Folksam tillställt gruppmedlemmarna före fackförbundets beslut att teckna försäkring framgår inte konsekvenserna av att vara dubbelförsäkrad, vad gruppmedlemmen kan göra för att undvika dubbelförsäkring eller vad avtalet skulle innebära för den enskilde. Vad avser Folksams informationsmaterial till gruppmedlemmarna efter fackförbundets beslut konstaterar inspektionen motsvarande brister i fråga om informationen om dubbelförsäkring. Inspektionen förutsätter att Folksam kommer att beakta inspektionens synpunkter och emotser en redogörelse för de åtgärder bolaget har för avsikt att vidta i detta syfte. Denna redogörelse skall vara inspektionen till handa senast den 24 mars 1997.
Utskottets bedömning Som redovisats ovan har motionsyrkanden om kollektiva sakförsäkringar vid ett flertal tillfällen behandlats av näringsutskottet. Näringsutskottet har då avstyrkt yrkanden av motsvarande innebörd som de nu aktuella och riksdagen har beslutat i enlighet med näringsutskottets förslag. I motionerna Fi701 (m), Fi702 (m), Fi703 (m) och Fi707 (m) ställs krav på lagstiftning innebärande att kollektiv sakförsäkring skall vara baserad på individuell anslutning. Motionen Fi707 (m) förespråkar att det inte skall vara tillåtet att direkt eller indirekt ta ut avgifter eller kostnader för kollektiv sakförsäkringar från personer som inte aktivt anslutit sig till försäkringen. Motionärerna i Fi701 (m) och Fi707 (m) anser att lagstiftning krävs innebärande att kollektiv sakförsäkring skall upphandlas i fri konkurrens på lika villkor och motionärerna i Fi707 (m) anser att avtal om kollektiv sakförsäkring inte bö få gälla för längre tid än tre år varefter ny upphandling skall ske. I motion Fi707 (m) begärs också lagförslag om utvidgning av konkurrens- och marknadslagstiftningen i syfte att säkerställa att avtal om kollektiva sakförsäkringar inte kan undandras konsumentskyddet och skyddet mot oskälig konkurrens. Liksom näringsutskottet tidigare uttalat ser finansutskottet positivt på att möjligheterna till sakförsäkring i kollektiv form utnyttjas. Härigenom kan stor kostnadsfördelar uppnås samtidigt som antalet oförsäkrade eller underförsäkrade hushåll reduceras. Utskottet hänvisar också till att Finansinspektionen fortlöpande ägnar uppmärksamhet åt de kollektiva sakförsäkringarnas utformning och konsekvenser. Beträffande kostnadsfrågan har Finansinspektionen i ett yttrande daterat den 24 november 1995 uttalat att det vore värdefullt om den som reserverade sig mot en kollektiv försäkring inte på något sätt belastades av kostnaden för denna. Med hänsyn till föreningars rätt att bestämma vad en medlemsavgift skall användas till kan det, enligt Finansinspektionen, inte på denna grund riktas någon anmärkning mot försäkringsformen. Motsvarande uppfattning finns redovisad i promemorian Ny försäkringsavtalslag, Ds 1993:39. Som näringsutskottet tidigare uttalat anser även finansutskottet att det är önskvärt att en organisation som önskar träffa avtal om kollektiv sakförsäkring skaffar in anbud från olika försäkringsbolag för att i medlemmarnas intresse få ett så bra beslutsunderlag som möjligt. Enligt utskottets uppfattning bör man dock kunna räkna med att en sådan ordning iakttas på grundval av demokratiska beslut inom organisationen utan att staten inskrider med lagstiftning. Införand av lagregler på detta område för de fackliga organisationerna skulle vara ett från principiell utgångspunkt allvarligt steg eftersom det skulle stå i strid mot hittills vedertagna grundsatser för i vilken mån staten skall begränsa fackliga och andra ideella organisationers självbestämmanderätt. Finansutskottet anser inte att motionärerna har åberopat några nya förhållanden eller argument som föranleder finansutskottet att göra en annan bedömning av nu aktuella frågor än vad näringsutskottet tidigare gjort. Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet samtliga motioner om kollektiva sakförsäkringar, Fi701 (m), Fi702 (m), Fi703 (m) och Fi707 (m).
Försäkringsmäklare I motion Fi704 av Lennart Fridén (m) anförs att försäkringsmäklarnas försäkringsskydd grundas på den s.k. orsaksteorin (försäkringsskyddet gäller fö skada som har orsakats under den tid då försäkringen har varit i kraft). Detta är mycket kostsamt för mäklarna och hotar dessutom att deras oberoende ifrågasätts eftersom försäkringskoassuradörerna inte velat förlänga den gruppförsäkring som mäklarna kunde teckna från 1990. Det har betytt att enskild försäkringar till mycket höga premier måste tecknas och på försäkringsgivarens villkor. Detta har även medfört att konkurrensen i branschen försvagats. Motionären anför vidare att Svenska försäkringsmäklares förening har presentera ett förslag som innebär att ansvarsförsäkringen helt skall baseras på den s.k. claimsmadeprincipen (krav måste framställas före försäkringstidens utgång) med ett visst efterskydd. Övervägande skäl - inte minst för oberoendet - talar för att dessa ändringar bör vidtas i nu gällande regelverk.
Utskottets bedömning I augusti 1995 tillsatte regeringen en särskild utredare som fick i uppdrag att göra en översyn av den år 1989 antagna lagen om försäkringsmäklare. Av direktiven framgår att representanter för försäkringsmäklarna har framhållit at ansvarsförsäkringar med föreskrivna villkor kan köpas endast hos ett fåtal svenska försäkringsgivare och att de höga premierna medför en konkurrensnackdel i förhållande till utländska mäklare. Vidare framgår av direktiven att det mot den angivna bakgrunden bör undersökas om bestämmelserna om försäkringsmäklares ansvarsförsäkring kan reformeras i linje med mäklarnas önskemål samtidigt som e tillfredsställande konsumentskyddsstandard upprätthålls. Utredningsuppdraget beräknas vara slutfört under våren 1997. Med hänvisning till den pågående utredningen finner utskottet inte skäl att föreslå riksdagen något tillkännagivande med anledning av motion Fi704 (m) varför den avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande utredning om bankkrisens konsekvenser att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Fi710, 1996/97:Fi915 och 1996/97:L206 yrkande 1, res. 1 (v) res. 2 (kd) 2. beträffande konkurrensen inom banksektorn att riksdagen avslår motion 1996/97:N270 yrkande 10, res. 3 (v) res. 4 (mp) res. 5 (m, fp) - motiv. 3. beträffande kommitté för att analysera penning- och valutamarknaden att riksdagen avslår motion 1996/97:Fi213 yrkandena 15 och 16, res. 6 (v, mp) 4. beträffande kollektiva sakförsäkringar att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Fi701, 1996/97:Fi702, 1996/97:Fi703 och 1996/97:Fi707, res. 7 (m, fp, mp, kd) 5. beträffande försäkringsmäklare att riksdagen avslår motion 1996/97:Fi704.
Stockholm den 4 mars 1997
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Sören Lekberg (s), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Sonja Rembo (m), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist (m), Susanne Eberstein (s), Fredrik Reinfeldt (m), Roy Ottosso (mp), Mats Odell (kd), Sven-Erik Österberg (s), Per Bill (m), Karin Pilsäter (fp) och Lars Bäckström (v).
Reservationer
1. Utredning om bankkrisens konsekvenser (mom. 1) Lars Bäckström (v) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med ?Bankkrisen visade på? och slutar med ?Motionerna avstyrks? bort ha följande lydelse: Bankkrisen visade på att regelverket och tillsynen inte fungerat på ett tillfredsställande sätt. Utskottet anser i likhet med motionärerna i Fi710 (s) och L206 (kd) yrkande 1 att det är av största vikt att regelverket ses över och att ändringar av de slag som föreslås i motionerna genomförs. Som framgått ovan är detta föremål för utredning inom Banklagskommittén. Utskottet vill med anledning av redovisade förhållanden och med anledning av föreliggande motioner understryka vikten av att en total översyn görs av regelverket och att nödvändiga lagändringar skyndsamt föreslås. Vad utskottet anfört med anledning av motionerna Fi710 (s) och L206 (kd) yrkande 1 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med ?Den finansiella krisen? och slutar med ?Motion Fi915 (s) avstyrks? bort ha följande lydelse: Beskrivningar av den finansiella krisens bakgrund och orsaker samt ansvarsförhållanden har som ovan angetts lämnats i flera olika sammanhang. Enligt utskottets bedömning kan det dock finnas skäl att på ett samlat och mer pedagogiskt vis redovisa bankkrisens bakgrund och förlopp samt åtgärder i anledning av finanskrisen. Som angetts i motion Fi915 (s) kan detta lämpligen ske genom att regeringen redovisar dessa förhållanden i en s.k. vitbok. Av särskilt intresse är en redovisning från regeringen hur och i vilken omfattning insatta skattemedel kan återvinnas. Vad utskottet anfört bör riksdagen med bifall till motion Fi915 (s) som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande utredning om bankkrisens konsekvenser att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Fi915 och med anledning av motionerna 1996/97:Fi710 och 1996/97:L206 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Utredning om bankkrisens konsekvenser (mom. 1) Mats Odell (kd) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med ?Bankkrisen visade på? och slutar med ?Motionerna avstyrks? bort ha följande lydelse: Bankkrisen visade på att regelverket och tillsynen inte fungerat på ett tillfredsställande sätt. Utskottet anser därför att större krav måste ställas p bankerna vid kreditgivning. En straffbestämmelse om vårdslös kreditgivning efte dansk förebild bör införas. Banklagskommittén som kommer att beröra denna fråga bör beakta den danska lagstiftningen och de problem som uppkommit vid tillämpning av lagen då det är angeläget att en kommande svensk lagstiftning p området kan tillämpas i praktiken. Vad utskottet anfört bör riksdagen med bifall till motion L206 (kd) yrkande 1 ge regeringen till känna. Därmed torde också en del av syftet med motion Fi710 (s) anses vara tillgodosett. dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande utredning om bankkrisens konsekvenser att riksdagen med bifall till motion 1996/97:L206 yrkande 1 och med avslag på motionerna 1996/97:Fi710 och 1996/97:Fi915 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Konkurrensen inom banksektorn (mom. 2) Lars Bäckström (v) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ?Av vad som? och slutar med ?motion N270 (mp) yrkande 10? bort ha följande lydelse: Av vad som ovan anförts framgår att ett antal åtgärder har vidtagits för att förbättra bankkonkurrensen och för att förbättra de små och medelstora företagens tillgång till riskkapital. De åtgärder som är beslutade för att förbättra för de mindre företagen är positiva och det är värdefullt att riksdagen tagit initiativ till pågående utvärdering. Utskottet kan dock redan n konstatera att det erfordras ytterligare åtgärder i syfte att trygga de mindre företagens tillgång till riskkapital och krediter. En åtgärd som enligt utskottets bedömning bör övervägas är att införa ett investeringsbidrag för mindre företag i form av en skattereduktion. Staten bör dessutom nyttja sitt ägande inom bankväsendet på ett sådant sätt att konkurrensen gynnar de mindre företagens möjligheter till krediter. Den besvärliga kreditsituationen för mång mindre företag pekar vidare på att det skulle vara av värde med en bättre utbildning av småföretagsvärderare i banksektorn. Enligt utskottets mening är det av stor vikt att Finansinspektionen löpande följer utvecklingen av ett vidgat ägande av banker. Vad utskottet anfört med anledning av motion N270 (mp) yrkande 10 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande konkurrensen inom banksektorn att riksdagen med anledning av motion 1996/97:N270 yrkande 10 som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Konkurrensen inom banksektorn (mom. 2) Roy Ottosson (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med ?Riksdagen antog nyligen? och slutar med ?motion N270 (mp) yrkande 10? bort ha följande lydelse: Utskottet anser i likhet med motionärerna i N270 (mp) att bankernas till stor del självförvållade kris och vanskötsel av de statliga finanserna under de gångna åren ledde till att de mindre företagen hade svårt att få normala krediter till sin löpande verksamhet. Därför har många företag tvingats minska sin verksamhet, eller avstå från att utvidga den och flera företag har gått omkull helt i onödan - med ökad arbetslöshet och försämrad samhällsekonomi som följd. Staten har ett ansvar för att bankerna sköter sina uppgifter på ett rimligt och ekonomiskt sunt sätt. Särskilt viktigt är det att småföretagare ges bättre möjligheter till att bygga upp ett tillräckligt eget kapital och att de får en bättre tillgång till riskkapital. De åtgärder som riksdagen nyligen beslutat för att förbättra de små och medelstora företagens tillgång till riskkapital (prop. 1996/97:214, bet. NU3, rskr. 9) är inte tillräckliga. Miljöpartiet är positivt till åtgärder som kan leda till en ökad bankkonkurrens och därmed bättre villkor för bankernas kunder - framför allt bankernas småföretagskunder. Det är också viktigt att Finansinspektionen följer upp utvecklingen av både flertalet nya småbanker eller nischbanker och den våg av sammanslagningar av storbanker som just nu är för handen. Vad utskottet anfört med anledning av motion N270 (mp) yrkande 10 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande konkurrensen inom banksektorn att riksdagen med anledning av motion 1996/97:N270 yrkande 10 som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört,
5. Konkurrensen inom banksektorn (mom. 2, motiveringen) Sonja Rembo (m), Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Per Bill (m) och Karin Pilsäter (fp) anser att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börja med ?Av vad som? och slutar med ?yrkande 10? bort ha följande lydelse: Utskottet vill i sammanhanget understryka att verksamhet som kan drivas bättre eller lika bra i såväl privat som statlig regi bör vara privatägd. Särskilt gäller att företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad bör vara privatägda. Företagen inom den finansiella sektorn är föremål för omfattande regleringar och tillsyn beslutade av regering och riksdag. Detta förhållande gö det olämpligt att staten samtidigt är ägare av företag som är verksamma på denn marknad. De dubbla rollerna som lagstiftare och ägare skapar målkonflikter och oklara ansvarsförhållanden. Utskottet vill betona att ett högt hushållssparande är nödvändigt för att skapa ett fritt och enskilt ägande. Stabila spelregler måste därför finnas som främjar och stimulerar ett högt hushållssparande och ett spritt enskilt ägande. Skattesystemet bör utformas så att det lönar sig att spara. Ovan har framgått att riksdagen redan har gett regeringen i uppdrag att följa utvecklingen av ett vidgat ägande av banker och att senast efter två år lämna e redovisning till riksdagen om erfarenheterna av regeländringen. Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion N270 (mp) yrkande 10.
6. Kommitté för att analysera penning- och valutamarknaden (mom. 3) Lars Bäckström (v) och Roy Ottosson (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ?Finansutskottet har vid? och på s. 6 slutar med ?yrkandena 15 och 16? bort ha följande lydelse: Utskottet anser i likhet med vad som anförs i motion Fi213 (mp) att det krävs bättre spelregler för att dämpa de kraftiga svängningarna på gränsöverskridande valuta- och finansmarknader. En möjlighet är att införa avgifter på större transaktioner. Ett annat förslag som lagts fram är att vissa depositioner måste göras beroende av transaktionernas storlek. Frågan måste emellertid lösas på de internationella planet, och Sverige bör vara pådrivande i ett sådant arbete. En ökad stabilitet skulle skapa förutsättningar för en väl fungerande internationell ekonomi. Ett första steg vore som föreslås i motion Fi213 (mp) att tillkalla en kommitté med uppgift att ta fram förslag till bättre spelregler. En viktig uppgift för kommittén skulle också vara att analysera marknadernas funktionssätt och kartlägga deras effekter på samhällsekonomin. Vad utskottet anfört med anledning av motion Fi213 (mp) yrkandena 15 och 16 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse: 3. beträffande kommitté för att analysera penning- och valutamarknaden att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Fi213 yrkandena 15 och 16 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
7. Kollektiva sakförsäkringar (mom. 4) Sonja Rembo (m), Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Roy Ottosson (mp) Mats Odell (kd), Per Bill (m) och Karin Pilsäter (fp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med ?Liksom näringsutskottet tidigare? och på s.11 slutar med ?Fi707 (m)? bort ha följande lydelse: Alltsedan Svenska elektrikerförbundet 1982 för sina medlemmars räkning träffade avtal med Folksam om kollektiv hemförsäkring med obligatorisk anslutning har frågan om sådana försäkringar varit föremål för stark kritik. Frågan har återigen aktualiserats genom det ramavtal som tecknats mellan LO och Folksam som ger de olika LO-förbunden möjlighet att teckna kollektiva hemförsäkringar som omfattar samtliga medlemmar. De fackliga organisationerna kränker sina medlemmars integritet genom att upphandla försäkringar som medlemmarna blir bundna av om de inte reserverar sig häremot. Den enskildes situation är betänklig också av det skälet att det föreligger en betydande risk för att ett hushåll dubbelförsäkras, eller till oc med trippelförsäkras. Utskottet anser att kollektiv sakförsäkring endast skall få tecknas med den individuelle försäkringstagarens aktiva samtycke. Detta ligger också väl i linje med vad som föreslås i promemorian Ny försäkringsavtalslag, Ds 1993:39. Som framgått ovan har den enskilde fackföreningsmedlemmen möjlighet att reservera sig mot försäkringen och därmed slippa att omfattas av den. Däremot kan medlemmen inte räkna med att få lägre medlemsavgift utan denne tvingas fortsätta att betala premien för en försäkring som medlemmen inte vill ha. Premien inbakas i medlemsavgiften till den fackliga organisationen, vilket lede till att medlemsavgifterna måste höjas. Eftersom medlemsavgifterna till en del LO-förbund utgår som en procentsats på lönen innebär detta att försäkringspremierna i de fallen blir relaterade till den försäkrades lön och inte till den risk som försäkringen är avsedd att täcka. Utskottet anser inte att det skall vara tillåtet att direkt eller indirekt ta ut avgifter eller kostnader för kollektiva sakförsäkringar från personer som inte aktivt anslutit sig till försäkringen. När kollektiva försäkringar får den omfattning som det här är fråga om - det handlar om 1,5-2 miljoner medlemmar enbart i LO - har upphandlingsförfarandet stor betydelse för konkurrenssituationen på hela försäkringsmarknaden. Det är därför oroande att någon upphandling över huvud taget inte brukar tillämpas inför denna typ av avtal. Enligt utskottets uppfattning skall kollektiva sakförsäkringar upphandlas i fri konkurrens på lika villkor. Utskottet anser också att avtal om kollektiva sakförsäkringar inte skall få gälla för längre ti än tre år varefter ny upphandling måste ske. Det skydd som konkurrens- och konsumentlagstiftningen ger medborgaren som konsument gäller inte för samma medborgare som fackföreningsmedlem. Som konsument kan medborgaren vända sig till Konkurrensverket eller Konsumentombudsmannen för att få en juridisk prövning av förhållanden som han eller hon finner oriktiga eller orättfärdiga. Samma rätt föreligger inte för medborgaren som fackföreningsmedlem. Utskottet anser därför att riksdagen hos regeringen skall begära lagförslag om utvidgning av konkurrens- och marknadslagstiftningen i syfte att säkerställa att avtal om kollektiva sakförsäkringar inte kan undandras konsumentskyddet och skyddet mot oskälig konkurrens. Med hänvisning till det anförda ställer sig utskottet bakom yrkandena i motion Fi707 (m) och vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Härigenom måste även motionerna Fi701 (m), Fi702 (m) och Fi703 (m) anses tillgodosedda. dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse: 4. beträffande kollektiva sakförsäkringar att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Fi707 och med anledning av motionerna 1996/97:Fi701, 1996/97:Fi702, 1996/97:Fi703 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
Särskilt yttrande
Utredning om bankkrisens konsekvenser Lars Bäckström (v) anför: Under utskottets överläggning påyrkade jag att moment 1 i hemställan skulle delas upp i två moment på så sätt att motionerna Fi710 (s) och L206 (kd) yrkand 1 skulle behandlas i ett moment och motion Fi915 (s) i ett annat moment. Detta avvisades av utskottet.
Innehållsförteckning
Sammanfattning......................................1 Motionerna..........................................1 Motionsyrkanden angående bankfrågor 1 Motionsyrkanden angående försäkringsfrågor 2 Utskottet...........................................2 Bankfrågor 3 Utredning om bankkrisens konsekvenser 3 Utskottets bedömning 3 Konkurrensen inom banksektorn 4 Utskottets bedömning 5 Kommitté för att analysera penning- och valutamarknaden 5 Utskottets bedömning 5 Försäkringsfrågor 6 Kollektiva sakförsäkringar 6 Motionsmotivering 6 Bakgrund 7 Tidigare riksdagsbehandling 9 Aktuella uttalanden från Finansinspektionen 9 Utskottets bedömning 10 Försäkringsmäklare 11 Utskottets bedömning 11 Hemställan 11 Reservationer......................................13 1. Utredning om bankkrisens konsekvenser (mom. 1) (v) 13 2. Utredning om bankkrisens konsekvenser (mom. 1) (kd) 13 3. Konkurrensen inom banksektorn (mom. 2) (v) 14 4. Konkurrensen inom banksektorn (mom. 2) (mp) 14 5. Konkurrensen inom banksektorn (mom. 2, motiveringen) (m, fp) 15 6. Kommitté för att analysera penning- och valutamarknaden (mom. 3) (v, mp) 16 7. Kollektiva sakförsäkringar (mom. 4) (m, fp, mp, kd) 16 Särskilt yttrande..................................18 Utredning om bankkrisens konsekvenser (v) 18