Vissa ändringar i miljölagstiftningen till följd av EU-medlemskapet
Betänkande 1994/95:JoU21
Jordbruksutskottets betänkande
1994/95:JOU21
Vissa ändringar i miljölagstiftningen till följd av EU-medlemskapet
Innehåll
1994/95 JoU21
Sammanfattning
I betänkandet behandlas proposition 1994/95:181 Vissa ändringar i miljölagstiftningen till följd av EU-medlemskapet och en följdmotion. De föreslagna ändringarna föranleds av Sveriges anslutning till EU, och ändringarna innebär i några fall anpassningar av de regler som infördes på grund av EES-avtalet. I propositionen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter som går utöver EG:s minimidirektiv i fråga om gränsvärden m.m. Vidare föreslås en ändring av reglerna för omprövning av villkor för tillstånd till miljöfarlig verksamhet m.m.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motionen.
Till betänkandet har fogats två reservationer (mp).
Propositionen
Regeringen (Miljödepartementet) föreslår i proposition 1994/95:181 att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),
2. lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),
3. lag om ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter,
4. lag om ändring i renhållningslagen (1979:596),
5. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822),
6. lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås vissa ändringar i miljölagstiftningen till följd av Sveriges anslutning till EU.
I miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen föreslås anpassningar av de regler som infördes på grund av EES-avtalet. I propositionen bemyndigas således regeringen att meddela föreskrifter som går utöver EG:s minimidirektiv i fråga om gränsvärden m.m. Dessa föreskrifter skall inte inverka på redan givna tillstånd enligt miljöskyddslagen. Vidare föreslås en ändring av reglerna för omprövning av villkor för tillstånd till miljöfarlig verksamhet. I hälsoskyddslagen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om luftkvalitet som går utöver EG:s minimidirektiv.
I lagen om kemiska produkter och renhållningslagen föreslås ändringar som har till syfte att säkerställa tillämpningen av direkt gällande EG-förordningar på miljöområdet. Ändringar föreslås när det gäller tillsynsregler, bestämmelser om kompletterande föreskrifter och bestämmelser om straffansvar.
I naturvårdslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter föreslås några lagtekniska justeringar.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.
Lagrådet har avgett yttrande över lagförslagen.
Lagförslagen fogas som bilaga till detta betänkande.
Motionen
1994/95:Jo37 av Gudrun Lindvall m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts beslutar att regeringen skall meddela föreskrifter,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om föreskrifternas omfattning,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en lagstiftning som garanterar att EG-direktiven på miljöområdet överförs direkt till svensk rätt,
4. att riksdagen hos regeringen begär att frågan om omprövning av tillståndsvillkor ytterligare utreds i enlighet med vad som föreslås i motionen.
Utskottet
Miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen
Propositionen
Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter enligt miljöskyddslagen i fråga om försiktighetsmått som går utöver EG:s minimidirektiv. På motsvarande sätt bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter enligt hälsoskyddslagen om luftkvalitet.
Föreskrifter som går utöver vad som följer av EG:s minimidirektiv skall inte inverka på redan givna tillstånd enligt miljöskyddslagen.
Bestämmelserna om tillsyn i miljöskyddslagen kompletteras så att tillsynsåtgärder kan vidtas för att säkerställa att kraven i de föreskrifter som grundas på EG-direktiven uppfylls. Straffreglerna i miljöskyddslagen kompletteras så att straffansvar gäller för överträdelser mot angivna föreskrifter.
Bestämmelserna om omprövning av villkor för tillstånd enligt miljöskyddslagen kompletteras, så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas meddela föreskrifter som innebär att hänsyn tas till EG:s bestämmelser om obligatorisk omprövning.
Motionen
I motion Jo37 (mp) anförs att det inte är tillräckligt att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om försiktighetsmått och gränsvärden (yrkande 1). För att de EG-rättsliga kraven skall kunna uppfyllas bör det i stället anges att angivna organ skall meddela föreskrifter. Vidare bör tydligt framgå att dessa föreskrifter som ett minimum måste täcka allt som enligt ett direktiv måste bli gällande i nationell rätt (yrkande 2). Vidare anförs att när inte annat bestäms i lag som innebär längre gående skydd för miljön, skall de direktiv vars innehåll inte får åsidosättas på grund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen tillämpas som svensk lag (yrkande 3). Enligt grundvattendirektivet skall ett tillstånd omprövas minst vart fjärde år och skall därvid kunna upphävas. Eftersom det enligt propositionen krävs en åtgärd av en myndighet för att en omprövning skall ske, tas inte hänsyn till det krav på omprövning som finns i grundvattendirektivet. I motionen föreslås att regeringen ytterligare skall utreda frågan om omprövning av tillståndsvillkor och återkomma till riksdagen med ett förslag där man på ett mer genomgripande sätt tar hänsyn till de krav på omprövning som finns i flera EG-direktiv (yrkande 4).
Utskottets överväganden
Som föreslås i propositionen bör regeringen bemyndigas att i fråga om miljöfarlig verksamhet samt luftkvalitet meddela föreskrifter om sådana försiktighetsmått som inte får åsidosättas på grund av medlemskapet i EU. Om det behövs får regeringen meddela sådana föreskrifter som går utöver vad som följer av medlemskapet. Såsom anförs i propositionen kan det finnas ett behov av att i vissa fall gå längre i de svenska föreskrifterna än vad som följer av EG-reglerna. Särskilt gäller detta äldre EG-direktiv som innehåller bestämmelser vilka motsvarar en skyddsnivå som sedan länge passerats i Sverige.
Utskottet delar uppfattningen att regeringens föreskrifter inte bör gå utöver vad som behövs för att åstadkomma en av riksdagen beslutad eller på annat sätt etablerad skyddsnivå, på det sätt som angetts i propositionen.
I anslutning till yrkande 1 i motion Jo37 får utskottet erinra om att de aktuella lagförslagen utgör s.k. bemyndigandelagstiftning, som i sina grundläggande principer regleras i 8 kap. regeringsformen. Dessa bestämmelser innebär i korthet att riksdagen på vissa områden kan delegera sin normgivningskompetens till regeringen eller andra organ. Att utforma ett sådant delegationsbeslut som en absolut skyldighet för regeringen att meddela vissa föreskrifter är enligt utskottets mening inte förenligt med de principer som här angetts. Det skulle för övrigt inte heller innebära någon ändring av de åtaganden Sverige redan gjort gentemot EU i fråga om införlivande av EG-rätten i svensk lagstiftning. Motion Jo37 yrkande 1 avstyrks.
Enligt artikel 189 i Romfördraget är ett direktiv bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat i vad avser det resultat som skall uppnås men överlåter till de nationella myndigheterna att välja form eller sätt för genomförandet. På nationell nivå regleras detta i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. För utskottet framstår det som oklart vilka ändringar i regeringens lagförslag som motionärerna eftersträvar enligt yrkandena 2 och 3 i motion Jo37. Det bör under alla förhållanden understrykas att Sveriges åtaganden i detta hänseende redan av riksdagen reglerats på ett uttömmande sätt, i överensstämmelse med både Romfördraget och anslutningsfördraget. Motionen avstyrks i angivna delar.
Rådets direktiv 80/68/EEG av den 17 december 1979 om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen och direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö med i propositionen angivna dotterdirektiv reglerar frågor om utsläpp till vatten av det slag som enligt miljöskyddslagen utgör miljöfarlig verksamhet. I artikel 11 i direktiv 80/68/EEG anges att tillstånd får endast meddelas för en begränsad tidsperiod och skall omprövas minst vart fjärde år. Tillstånden kan därvid förnyas, ändras eller upphävas. I direktivet om skydd för gemenskapens vattenmiljö med dotterdirektiv finns liknande bestämmelser.
Miljöskyddslagen är uppbyggd kring en samlad prövning av utsläppen från en miljöfarlig verksamhet. Utsläpp till vatten från en sådan verksamhet omfattas av miljöskyddslagens regelsystem. Omprövning av villkor som bestämts enligt miljöskyddslagen kan enligt nuvarande bestämmelser ske vart tionde år, vilket strider mot bestämmelserna i de nämnda EG-direktiven.
I propositionen föreslås att 24 § miljöskyddslagen ändras på det sättet att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att föreskriva om kortare omprövningstid på grund av medlemskapet. Det anförs att omprövningsmöjligheten bör avse villkoren för ett tillstånd, inte själva tillståndet, vilket enligt propositionen bäst överensstämmer med gällande ordning.
Utskottet delar regeringens bedömning att ändringen bör utformas som ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om kortare omprövningstid på grund av medlemskapet.
I motion Jo37 konstateras att enligt bl.a. grundvattendirektivet skall ett tillstånd omprövas minst vart fjärde år och tillståndet skall därvid kunna upphävas. Eftersom det enligt propositionen krävs en åtgärd från en myndighet för omprövning tas enligt motionärerna inte hänsyn till kravet på omprövning som finns i direktivet.
Utskottet delar motionärernas synpunkter så långt att den föreslagna lösningen kan synas innebära att bestämmelserna i grundvattendirektivet inte införlivas, i vart fall inte ordagrant, eftersom själva tillstånden till utsläpp i vatten inte kan upphävas med stöd av den föreslagna bestämmelsen. Enligt artikel 189 i Romfördraget överlämnas det dock till de nationella myndigheterna att välja form och sätt för att införliva ett direktiv. För bedömningen av den ordning som regeringen förordar bör beaktas att tillståndet som sådant till en viss verksamhet så att säga utgörs av summan av villkoren. Enligt utskottets mening torde det därför i praktiken inte bli någon skillnad från miljöskyddssynpunkt om omprövningen avser endast villkoren för ett tillstånd. Det kan tilläggas att ett tillstånd enligt 23 § miljöskyddslagen kan återkallas under vissa förutsättningar; t.ex. om tillståndshavaren i betydande mån åsidosatt ett villkor. Utskottet instämmer därför i regeringens bedömning att omprövningsmöjligheten bör formuleras så att den avser villkoren för ett tillstånd, inte själva tillståndet. Motion Jo37 yrkande 4 avstyrks.
Kemikalie- och avfallslagstiftningen
Propositionen
Ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter som kompletterar EG:s förordningar om kemiska produkter och avfallstransporter föreslås i lagen om kemiska produkter och i renhållningslagen. Myndigheternas tillsyn föreslås även avse de krav som anges i EG-förordningarna rörande kemikalier och avfall.
EG-förordningen om export och import av vissa kemikalier innehåller regler om anmälningsskyldighet före export samt vissa krav på uppgiftslämnande och märkning. När någon åsidosätter förordningen genom att underlåta att lämna uppgifter eller att lämna felaktiga uppgifter föreslås detta leda till straffansvar enligt lagen om kemiska produkter.
För att säkerställa att uppgifter lämnas enligt rådets förordning om utvärdering och kontroll av risker med existerande ämnen införs straffansvar enligt lagen om kemiska produkter vid underlåtenhet att lämna uppgifter liksom om felaktiga uppgifter lämnas. När uppgifter skall lämnas är i vissa fall oklart enligt EG-förordningen av skäl som hänför sig till tidpunkten för Sveriges anslutning till EU. Kemikalielagstiftningen kompletteras därför i detta avseende.
Rådets förordning nr 3093/94 om ämnen som bryter ned ozonskiktet ersätter delvis de nuvarande svenska reglerna. EG-förordningen kompletteras därför med regler i lagen om kemiska produkter om sanktioner vid överträdelser av förpliktelserna i förordningen. Ytterligare bestämmelser om tillämpningen och om tillsyn meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Straffbestämmelserna i lagen om kemiska produkter görs tillämpliga på överträdelser av reglerna i EG-förordningen om avfallstransporter, eftersom EG-förordningen till stora delar ersätter de svenska reglerna i förordningen om export och import av farligt avfall. Dessutom kompletteras renhållningslagen med ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som behövs på grund av Sveriges medlemskap i EU.
I naturvårdslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter föreslås några lagtekniska justeringar.
Utskottets överväganden
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om ändringar i lagen (1985:426) om kemiska produkter, renhållningslagen (1979:596), naturvårdslagen (1964:822) och lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande nationella föreskrifter
att riksdagen med avslag på motion 1994/95:Jo37 yrkandena 1--3 antar regeringens förslag till
a) lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),
b) lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),
res. 1 (mp)
2. beträffande övriga lagförslag
att riksdagen antar förslaget till
a) lag om ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter,
b) lag om ändring i renhållningslagen (1979:596),
c) lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822),
d) lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter,
3. beträffande omprövning
att riksdagen avslår motion 1994/95:Jo37 yrkande 4.
res. 2 (mp)
Stockholm den 18 maj 1995
På jordbruksutskottets vägnar Lennart Daléus
I beslutet har deltagit: Lennart Daléus (c), Sinikka Bohlin (s), Inge Carlsson (s), Göte Jonsson (m), Leif Marklund (s), Ingvar Eriksson (m), Alf Eriksson (s), Ingemar Josefsson (s), Carl G Nilsson (m), Eva Eriksson (fp), Ann-Kristine Johansson (s), Maggi Mikaelsson (v), Eva Björne (m), Lennart Brunander (c), Michael Hagberg (s) och Roy Ottosson (mp).
Reservationer
1. Nationella föreskrifter (mom. 1)
Roy Ottosson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 3 börjar med "I anslutning" och på s. 4 slutar med "angivna delar." bort ha följande lydelse:
Som anförs i motionen är det ytterst viktigt att regeringen verkligen meddelar föreskrifter i fråga om miljöfarlig verksamhet om sådana försiktighetsmått som inte får åsidosättas på grund av medlemskapet i EU. Dessa föreskrifter skall som ett minimum täcka allt som enligt ett direktiv måste bli gällande i nationell rätt. Regeringen bör således i de svenska föreskrifterna kunna gå utöver vad som följer av EG-reglerna. Särskilt gäller detta äldre EG-direktiv som innehåller bestämmelser vilka motsvarar en skyddsnivå som sedan länge passerats i Sverige.
Utskottet delar motionärernas uppfattning att regeringen bör och kan meddela föreskrifter som är ägnade att underlätta tillämpningen av efterlevnaden av direktiven. Regeringen bör också meddela föreskrifter som går utöver vad som följer av EU-medlemskapet när riksdagens målsättningar och beslut på miljöområdet så motiverar.
Vad utskottet anfört bör med anledning av motion Jo37 yrkandena 1--3 ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande nationella föreskrifter
att riksdagen antar regeringens förslag till
a) lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),
b) lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),
samt med anledning av motion 1994/95:Jo37 yrkandena 1--3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Omprövning (mom. 3)
Roy Ottosson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med "Utskottet delar motionärernas" och på s. 5 slutar med "4 avstyrks." bort ha följande lydelse:
I likhet med vad som anförs i motion Jo37 anser utskottet att förslaget i propositionen inte överensstämmer med ordalydelsen i grundvattendirektivet, där det anges att ett tillstånd skall omprövas minst vart fjärde år och därvid skall kunna upphävas. Eftersom det enligt förslaget i propositionen också krävs en åtgärd från en myndighet för att en omprövning skall ske, tas enligt utskottets mening inte hänsyn till det krav på omprövning som anges i grundvattendirektivet. Enligt utskottets mening bör regeringen återkomma till riksdagen med ett nytt förslag i enlighet med det nu anförda. Vad utskottet anfört bör med anledning av motion Jo37 yrkande 4 ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande omprövning
att riksdagen med anledning av motion 1994/95:Jo37 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Bilaga