Viss ändring av reglerna för statliga kreditgarantier m.m.
Betänkande 1994/95:BoU22
Bostadsutskottets betänkande
1994/95:BOU22
Viss ändring av reglerna för statliga kreditgarantier m.m.
Innehåll
1994/95 BoU22
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker två förslag i kompletteringspropositionen som syftar till att underlätta obeståndshanteringen i vissa bostadslåneärenden. Utgångspunkten är att konkurser skall kunna undvikas i situationer där ackordsliknande uppgörelser ger ett bättre utfall för såväl staten som långivare och låntagare.
Enligt det ena förslaget ges Statens bostadskreditnämnd (BKN) möjlighet att under vissa förutsättningar medverka till uppgörelser mellan bostadslåneinstitut och låntagare som innefattar kapitaleftergifter. Hittills har gällt att BKN endast kan utge garantiersättning om fastigheten säljs.
Det andra förslaget avser villkoren för räntebidrag till bostadsrättsföreningar med lån enligt 1992 års regelsystem. För dessa föreningar gäller -- till skillnad från villkoren för övriga upplåtelseformer -- att räntebidraget minskar om en förtida nedsättning sker av låneskulden. Regeringsförslaget innebär att kopplingen mellan belåning och räntebidrag tas bort.
Till betänkandet har fogats en reservation från företrädarna för m och kds angående obeståndshanteringen avseende bostadshus upplåtna med hyresrätt. Ledamoten (v) har avgivit en reservation angående kopplingen mellan bostadslån och räntebidrag i vissa fall samt en reservation avseende utskottets motivering vad gäller villkoren för BKN:s medverkan i ackordsliknande uppgörelser.
Propositionen
Regeringen har i proposition 1994/95:150 bilaga 12 föreslagit att riksdagen godkänner regeringens förslag om ändrade regler för 3. garantiersättning (avsnitt 1.3),
4. räntebidrag till vissa bostadsrättsföreningar (avsnitt 1.3).
Skrivelse
Skrivelse i detta ärende har inkommit från Sveriges Fastighetsägareförbund.
Utskottet
I kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150, bilaga 12 s. 9--14) lägger regeringen fram två förslag som syftar till att underlätta obeståndshanteringen i vissa bostadslåneärenden samt till att begränsa statens förluster för kreditgarantier som utfärdats inom ramen för det kreditgarantisystem som hanteras av Statens bostadskreditnämnd (BKN).
Under de senaste åren har det uppstått omfattande ekonomiska problem inom delar av bostadsmarknaden. Problemen har framför allt drabbat bostadsfastigheter som byggdes under slutet av 1980-talet och början av 1990-talet. I många fall har problemen lett fram till obeståndssituationer och slutat med att fastighetsägaren försatts i konkurs. Olika åtgärder har emellertid vidtagits för att förbättra situationen för fastigheter med problem och underlätta en ekonomisk rekonstruktion. För att möjliggöra avbetalningar på bostadslån och skuldnedsättningar har kopplingen mellan räntebidraget och bostadslånet tagits bort för äldre låneformer efter beslut av riksdagen hösten 1993 (se prop. 1993/94:76, bet. BoU6, rskr. 115). Detta beslut har underlättat den obeståndshantering som Statens bostadsfinansieringsaktiebolag (SBAB) i samarbete med andra bostadsinstitut inledde under föregående år. Obeståndshanteringen har hittills främst gällt bostadsrättsföreningar med hus byggda under senare år. Fr.o.m. år 1994 fram till utgången av februari 1995 har 198 sådana föreningar med sammanlagt 5 300 lägenheter rekonstruerats.
Den pågående obeståndshanteringen är inriktad på att sänka kapitalkostnaden till en nivå som låntagaren långsiktigt bedöms klara av. Detta sker genom ett ackordsliknande förfarande när det gäller lånen på fastigheten. Enligt vad som anges i propositionen har bostadsinstituten dock inte ansett det vara möjligt att tillämpa detta förfarande i låneärenden där lånet omfattas av den av BKN utfärdade kreditgarantin. Sådan kreditgaranti har kunnat utfärdas för lån till ny- och ombyggnad av bostäder där 1992 eller senare års regelsystem för statlig subvention tillämpats.
Anledningen till att BKN inte kunnat medverka i obeståndshanteringen är att garantin är utformad som en fyllnadsborgen. Detta innebär att ersättning lämnas först sedan långivaren genom en pantrealisation sökt betalning för fastigheten och fastigheten sålts. Ett ackordsliknande förfarande där långivaren för att bistå fastighetsägaren i en obeståndssituation efterger hela eller delar av det garanterade lånet skulle därför innebära att lånegarantin blev utan värde för långivaren.
Med hänvisning till de beskrivna förhållandena föreslår regeringen att en möjlighet öppnas för BKN att utge ersättning för kreditförluster på ett statsgaranterat lån även om fastigheten inte säljs. Syftet med förslaget är att begränsa statens utgifter för ersättning ur kreditgarantin i förhållande till vad som skulle ha blivit fallet vid en försäljning. Förslaget innebär i korthet att den nuvarande ordningen med garantiersättning först efter det att panten för garantilånet realiserats visserligen behålls men kompletteras med en möjlighet att utge ersättning till långivaren utan pantrealisation. Denna alternativa möjlighet till ersättning förutsätts bli förbehållen de fall där låntagaren är eller kan förväntas komma på obestånd men där en uppgörelse har kunnat träffas mellan låntagare och långivare. Uppgörelsen förutsätts bl.a. innebära att låntagaren åtar sig att svara för en större del av belåningen på fastigheten än den som kvarstår efter en exekutiv försäljning. Det förutsätts vidare att uppgörelsen innefattar kapitaleftergifter och/eller s.k. villkorslån.
I propositionen understryks särskilt vikten av att de bedömningar som skall göras vid BKN:s medverkan i den typ av uppgörelser som beskrivits ovan sker på rent affärsmässiga grunder. Låntagarens egen uppfattning om när risk för obestånd föreligger får alltså inte vara avgörande. Vad gäller bostadsrättsföreningar förutsätts bl.a. att bostadsrätterna inte under de närmaste åren har något värde och att bostadsrättshavare avsagt sig bostadsrätten eller att risken för avsägelse är uppenbar. Vidare anges en förutsättning vara att de bostäder som berörs av avsägelserna inte går att hyra ut till kostnadstäckande hyror. I fråga om hus som upplåts med hyresrätt anges som villkor för medverkan av BKN i en ackordsliknande uppgörelse att ägaren genom kapitaltillskott bör kunna begränsa statens och/eller långivarens förluster.
Inom den ovan i korthet återgivna ramen föreslås det överlåtas till BKN att finna de lösningar som i det enskilda fallet bäst tillgodoser syftet med förslaget. Regeringen konstaterar att de statsfinansiella konsekvenserna av de föreslagna regeländringarna inte går att beräkna på förhand. Det förutsätts därför relativt snabbt ske en uppföljning av om målen med de föreslagna regeländringarna har kunnat uppnås. Regeringen har också för avsikt att inledningsvis ekonomiskt begränsa bemyndigandet för BKN att medverka i ackordsuppgörelser. De ändrade reglerna för BKN:s verksamhet föreslås träda i kraft snarast möjligt eller senast den 1 juli 1995.
Utskottet har vid flera tillfällen under de senaste åren uttryckt sin oro för de ekonomiska problem som drabbat delar av bostadsmarknaden. Senast togs denna fråga upp tidigare i vår i betänkande 1994/95:BoU13 i samband med behandlingen av motionsförslag om vissa bostadsrättsföreningars ekonomiska situation. Utskottet hänvisade vid detta tillfälle bl.a. till att regeringen i budgetpropositionen aviserat ett förslag om BKN:s medverkan i ackordsliknande uppgörelser.
Utskottet har i olika sammanhang även uppmärksammats på de problem som följt av att utnyttjandet av den statliga kreditgarantin förutsatt försäljning av den belånade fastigheten. Denna ordning har sannolikt i vissa fall förhindrat att uppgörelser har kunnat träffas som skulle ha varit ekonomiskt fördelaktigare för samtliga berörda parter. Situationen har varit särskilt otillfredsställande med tanke på att bostadslåneinstituten sedan en tid funnit former för en fungerande obeståndshantering i de fall fastigheten inte har bostadslån med statlig kreditgaranti. Utskottet ser mot denna bakgrund mycket positivt på att regeringen nu lagt fram ett förslag som syftar till att undanröja detta problem.
Som framgår av propositionen måste emellertid den föreslagna ordningen tillämpas med viss försiktighet. Det är således synnerligen angeläget att hanteringen i sig inte medverkar till att antalet obeståndsfall ökar. Det ligger i sakens natur att detaljerade regler inte kan sättas upp för denna typ av verksamhet. BKN måste därför ges ett mandat att agera i de enskilda fallen med målet att minska de sammantagna kreditförlusterna inom den garanterade lånestocken.
Svårigheterna att i förväg bedöma utfallet av den föreslagna regeländringen gör det nödvändigt att som regeringen föreslår relativt snabbt genomföra en utvärdering av om målen kunnat uppnås. Det får förutsättas att riksdagen i lämpligt sammanhang delges resultaten av denna utvärdering. I detta sammanhang finns också möjlighet att överväga olika synpunkter som kan ha framkommit på de villkor som satts upp i propositionen för BKN:s medverkan i ackordsuppgörelser.
Med hänvisning till det ovan anförda förordar utskottet att riksdagen godkänner regeringens förslag om ändrade regler för garantiersättning.
Utskottet övergår nu till att behandla det andra förslaget i kompletteringspropositionen som syftar till att underlätta obeståndshanteringen i vissa fall. Förslaget avser de bostadsrättsföreningar som har lån och bidrag enligt 1992 års regelsystem. Enligt detta regelsystem gäller normalt att räntebidrag lämnas oberoende av hur projektet är finansierat. När villkoren för 1992 års system utformades behölls dock för bostadsrätter den koppling mellan räntebidragen och den faktiska lånefinansieringen som tidigare gällt för alla upplåtelseformer. Anledningen till att kopplingen behölls för bostadsrätter var att föreningen och dess medlemmar därigenom hindrades att flytta skattemässigt avdragsgilla räntekostnader från föreningen till medlemmarna. Denna koppling försvårar dock samtidigt en skuldsanering för de aktuella föreningarna. Om en förenings låneskuld minskas utöver normal amortering, exempelvis som ett inslag i en ackordsliknande uppgörelse, sänks också bidragsunderlaget och därmed räntebidraget.
Regeringen hänvisar till att kopplingen mellan lån och bidrag den 1 januari 1994 togs bort för lån upptagna enligt det räntebidragssystem som föregick 1992 års system. Skälet var att underlätta obeståndshantering utom konkurs. Samma skäl anses nu göra sig gällande såvitt avser bostadsrätter med bidrag enligt 1992 års system. Det anförs att kapitaleftergifter på lån som avser hus med statliga räntesubventioner endast kan bli effektiva om räntesubventionen inte påverkas av eftergiften. För att underlätta för kreditgivare och utsatta bostadsrättsföreningar att finna lösningar i obeståndssituationer som innebär att konkurs kan undvikas föreslår regeringen mot denna bakgrund en regeländring i 1992 års subventionssystem. Regeländringens innebörd är att bestämmelsen om att bidragsunderlaget inte får överstiga en bostadsrättsförenings lån för ny- eller ombyggnad tas bort.
Vad gäller den möjlighet som därmed öppnas för föreningen och dess medlemmar att som ovan beskrivits samtidigt tillgodogöra sig räntebidrag beräknat utifrån ett oreducerat bidragsunderlag och individuella ränteavdrag gör regeringen bedömningen att utrymmet för sådana transaktioner i nuvarande läge är små. Regeringen har också inhämtat från företrädare för berörda bostadsinstitut att man inte kommer att medverka lånemässigt till sådana upplägg. De föreslagna ändringarna i 1992 års regelsystem föreslås träda i kraft samtidigt med ändringen av reglerna för ersättning ur kreditgarantin, dvs. snarast möjligt eller senast den 1 juli 1995.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att slopa kopplingen mellan bostadslån och räntebidrag i fråga om bostadsrättsföreningar med lån och bidrag för ny- eller ombyggnad enligt 1992 års regelsystem. Detta förslag har inte genom motioner eller under utskottets beredning av ärendet mött några invändningar. Regeländringen är sannolikt en förutsättning för en effektiv obeståndshantering i de aktuella fallen. Ett bibehållet krav på att bidragsunderlaget inte får överstiga de lån föreningen tagit upp skulle således motverka effekterna av den regeländring för BKN:s verksamhet som utskottet ovan ställt sig bakom.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande BKN:s medverkan i ackordsliknande uppgörelser att riksdagen godkänner regeringens förslag i proposition 1994/95:150 bilaga 12 avsnitt 1.3 om ändrade regler för garantiersättning, res. 1 (m, kds) res. 2 (v) - motiv.
2. beträffande kopplingen mellan bostadslån och räntebidrag att riksdagen godkänner regeringens förslag i proposition 1994/95:150 bilaga 12 avsnitt 1.3 om ändrade regler för räntebidrag till vissa bostadsrättsföreningar. res. 3 (v)
Stockholm den 18 maj 1995
På bostadsutskottets vägnar
Knut Billing
I beslutet har deltagit: Knut Billing (m), Lennart Nilsson (s), Rune Evensson (s), Britta Sundin (s), Marianne Carlström (s), Sten Andersson (m), Lars Stjernkvist (s), Ingrid Skeppstedt (c), Lena Larsson (s), Stig Grauers (m), Erling Bager (fp), Lilian Virgin (s), Owe Hellberg (v), Inga Berggren (m), Anders Ygeman (s), Ulla-Britt Hagström (kds) och Bodil Francke Ohlsson (mp).
Reservationer
1. BKN:s medverkan i ackordsliknande uppgörelser (mom. 1)
Knut Billing, Sten Andersson, Stig Grauers och Inga Berggren (alla m) samt Ulla-Britt Hagström (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med "Med hänvisning" och slutar med "för garantiersättning" bort ha följande lydelse:
I ett avseende bör enligt utskottets mening de av regeringen förordade villkoren för BKN:s medverkan i ackordsliknande uppgörelser omformuleras. Det avser det ovan beskrivna kravet på ägare av bostadsfastigheter upplåtna med hyresrätt att svara för ett kapitaltillskott i samband med en uppgörelse. Kravet på kapitaltillskott förutsätts endast gälla för hyresrätter. Därmed kan det ifrågasättas om reglerna för kreditgaranti i detta avseende kan anses uppfylla kravet på neutralitet mellan upplåtelseformerna.
Utskottet vill inte förneka att det kan föreligga situationer där ett krav på kapitaltillskott är rimligt och riktigt. Det kan emellertid också föreligga situationer där kravet på kapitaltillskott vid en obeståndssituation helt omöjliggör en ackordsliknande uppgörelse även om detta skulle vara den ekonomiskt bästa lösningen för alla parter. Detta torde speciellt gälla vid enskild näringsverksamhet, när fastigheten således ägs direkt och inte via bolag. I en sådan obeståndsituation har fastighetsägaren definitionsmässigt inget kapital kvar som skulle kunna användas till ett kapitaltillskott för att minska långivarens förluster.
Mot den beskrivna bakgrunden anser utskottet att villkoret för BKN:s medverkan i en obeståndshantering som avser uppgörelser med ägare av bostadshus som upplåts med hyresrätt bör formuleras så att ägaren skall ha uttömt sina möjligheter att förse fastigheten med nytt eget kapital. Med en sådan formulering ges BKN bättre möjligheter att agera så att statens kostnader i det enskilda obeståndsfallet kan hållas så låga som möjligt.
Vad utskottet ovan anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. I övrigt bör regeringens förslag om ändrade regler för garantiersättning godkännas.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse: 1. beträffande BKN:s medverkan i ackordsliknande uppgörelser att riksdagen med anledning av proposition 1994/95:150 bilaga 12 avsnitt 1.3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om obeståndshanteringen avseende bostadshus upplåtna med hyresrätt samt i övrigt godkänner regeringens förslag om ändrade regler för garantiersättning,
2. BKN:s medverkan i ackordsliknande uppgörelser (mom. 1, motiveringen)
Owe Hellberg (v) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med "Med hänvisning" och slutar med "för garantiersättning" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill avslutningsvis ta upp frågan om möjligheterna att göra ackordsliknande uppgörelser med egnahemsägare som råkat i ekonomiska svårigheter. Denna fråga tas inte särskilt upp i propositionen. Utskottet har emellertid erfarit att innebörden i regeringens förslag är att BKN:s mandat att medverka i skuldsaneringar även omfattar egnahemsfallen. Det får därför förutsättas att uppgörelser som innefattar skuldsanering kan ske med egnahemsägare utifrån i princip samma utgångspunkter som skall gälla för bostadsrättsföreningarna. Om det ekonomiska utfallet för de berörda parterna blir fördelaktigare med en skuldsanering utan försäljning av ett egnahem bör således denna lösning väljas. Med hänvisning till detta klarläggande och till vad i övrigt anförts anser utskottet att riksdagen bör godkänna regeringens förslag om ändrade regler för garantiersättning.
3. Kopplingen mellan bostadslån och räntebidrag (mom. 2)
Owe Hellberg (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med "Utskottet tillstyrker" och slutar med "sig bakom" bort ha följande lydelse:
Regeringsförslaget om att ta bort kopplingen mellan bostadslånets storlek och räntebidraget i 1992 års regelsystem är sannolikt en förutsättning för en effektiv obeståndshantering enligt den ordning som utskottet ovan förordat. Förslaget innebär emellertid att kopplingen tas bort för samtliga bostadsrättsföreningar som uppbär stöd enligt detta regelsystem, alltså även för ekonomiskt välmående föreningar.
Utskottet kan inte finna tillräckliga skäl att låta regeländringen omfatta fler fall än vad som motiveras av behovet att genomföra skuldsaneringar i vissa obeståndssituationer. Ett bifall till regeringens förslag skulle ge utrymme för den typ av skattemässiga transaktioner som man tidigare försökt förhindra. Föreningar med god ekonomi skulle alltså efter en låneomfördelning kunna tillförskansa sig dubbel statlig subvention, dels genom oreducerade räntebidrag och dels genom individuella ränteavdrag. Visserligen anser sig regeringen ha fått vissa garantier från låneinstituten om att man inte skall medverka till denna typ av transaktioner, men varaktigheten i detta åtagande kan ifrågasättas. Det kan inte heller uteslutas att en mindre bostadsrättsförening kan genomföra en låneomfördelning från föreningen till medlemmarna utan någon direkt medverkan från ett enskilt låneinstitut.
Det ovan anförda leder fram till slutsatsen att den av regeringen föreslagna frikopplingen mellan bostadslånets och räntebidragets storlek endast bör medges i de fall som en ackordsliknande uppgörelse med BKN:s medverkan har träffats. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse: 2. beträffande kopplingen mellan bostadslån och räntebidrag att riksdagen med anledning av regeringens förslag i proposition 1994/95:150 bilaga 12 avsnitt 1.3 om ändrade regler för räntebidrag till vissa bostadsrättsföreningar som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.