Verksamheten inom OSSE år 1996
Betänkande 1996/97:UU9
Utrikesutskottets betänkande
1996/97:UU09
Verksamheten inom OSSE under 1996
Innehåll
1996/97 UU9
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 1996/97:148 med redogörelse för verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Utskottet föreslår att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna. En motion har väckts i anledning av skrivelsen. Denna besvaras av utskottet. Ett särskilt yttrande har fogats till betänkandet.
Motionen 1996/97:U19 av Annika Nordgren och Bodil Francke Ohlsson (mp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär ett åtgärdsprogram för arbetet med den miljömässiga och ekonomiska utvecklingens betydelse för det säkerhetspolitiska samarbetet inom OSSE.
Utskottet
Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under 1996. Verksamheten dominerades av översynsmötet i Wien i november och toppmötet i Lissabon i december. Ett viktigt resultat i anslutning till toppmötet var beslutet att anpassa CFE-avtalet (om begränsning av konventionella stridskrafter i Europa) till det förändrade läget i Europa efter det kalla krigets slut och Warszawapaktens upplösning. Toppmötet beslutade överväga att utarbeta en ny stadga för europeisk säkerhet och fortsätta dialogen om en ny säkerhetspolitisk ordning i Europa. Toppmötet bekräftade OSSE:s omvandling från en diplomatkonferens till en regional organisation med en omfattande dagordning. Tonvikten inom OSSE:s verksamhet under året låg på de löpande operativa insatserna för konfliktförebyggande, krishantering och civil återuppbyggnad, med engagemanget i Bosnien-Hercegovina som det mest omfattande. Även andra insatser, såsom de i Tjetjenien, Ukraina, Estland och Lettland, har varit betydelsefulla. OSSE:s parlamentariska församling sammanträdde i Stockholm i juli, varvid 300 delegater från 51 medlemsländer deltog.
Verksamheten 1996
Toppmötet i Lissabon OSSE:s/ESK:s femte toppmöte - det tredje efter Parismötet 1990 - ägde rum i Lissabon den 2 och 3 december 1996. Det föregicks av ett veckolångt förberedande möte. I praktiken hade förberedelserna pågått även parallellt med översynsmötet i Wien den 4-22 november. Toppmötet resulterade i en allmän deklaration (Lissabondeklarationen) och en särskild deklaration om en alleuropeisk säkerhetsmodell för det tjugoförsta århundradet, vars utarbetande var ett huvudresultat av det föregående toppmötet i Budapest. Två annex innehåller riktlinjer för fortsatt rustningskontroll: ett ramverk respektive en något mera detaljerad dagordning för arbetet i OSSE:s säkerhetsforum. I toppmötets marginal uppnådde de 30 stater som är parter till CFE-avtalet (om begränsning av konventionella stridskrafter i Europa) enighet om riktlinjerna för sitt fortsatta arbete i syfte att anpassa detta avtal till förhållandena efter det kalla krigets slut och efter Warszawapaktens upplösning. I ljuset av pågående säkerhetspolitiska förändringar i Europa var sistnämnda överenskommelse om CFE-avtalet det viktigaste konkreta resultatet av Lissabonmötet. En tanke, som inte vunnit stöd i EU före toppmötet men som drivits av framför allt Frankrike, gällde utarbetande av en ny stadga för europeisk säkerhet. I ett sent skede enades Frankrike, Förenta staterna, Ryssland och Tyskland om att föreslå en formulering om att ?överväga att utarbeta? en sådan stadga inom ramen för arbetet med säkerhetsmodellen. Vilken karaktär denna stadga skulle ha lämnades i princip öppet, vilket möjliggjorde för övriga deltagarstater att godta förslaget. I vart fall Frankrike och Ryssland har förespråkat en ny och legalt bindande traktat.
Översynsmötet OSSE:s tre veckor långa översynsmöte i Wien genomfördes huvudsakligen enligt den ordning som överenskoms vid toppmötet i Budapest 1994, då den åtta veckor långa översynskonferensen avskaffades. Deltagandet av enskilda organisationer var betydligt lägre 1996 än tidigare. I fyra arbetsgrupper sammanhållna av särskilt utsedda rapportörer behandlades militära frågor, den ekonomiska dimensionen, den mänskliga dimensionen samt OSSE:s verksamhet och instrument. Diskussionen om Wiendokumentet visade på två olika synsätt vad gäller fortsatt arbete. En skola (däribland Frankrike och de centraleuropeiska länderna) ville utveckla nya instrument anpassade till dagens delvis nya hot och utmaningar. Den andra (främst Förenta staterna) lade tonvikten vid de nuvarande åtgärderna och deras utvecklingspotential. I arbetsgruppen för den ekonomiska dimensionen framkom från många håll en önskan att fördjupa och utvidga samarbetet på detta område. Ryssland och Förenta staterna föreslog gemensamt att OSSE skulle delta i utarbetande av ekonomiska indikatorer för krisförvarning och att det ekonomiska elementet i OSSE:s långtidsrepresentationer skulle stärkas. Arbetsgruppen för den mänskliga dimensionen företog en omfattande granskning av hur deltagarstaterna levt upp till sina åtaganden avseende mänskliga rättigheter och rättsstatens principer. Det kunde föga överraskande konstateras att, även om framsteg görs, så återstår alltjämt mycket att förbättra i detta avseende. Sverige hänvisade, tillsammans med bl.a. ordförandelandet Schweiz, till det nordiska initiativet i FN:s kommission om de mänskliga rättigheterna och verkade för att rapporten från översynsmötet skulle uppmärksamma behovet av nya humanitära minimiregler, som skall efterlevas av alla parter i alla situationer. I arbetsgruppen för OSSE:s aktiviteter och institutioner behandlades verksamheten i Bosnien-Hercegovina, varvid man sökte dra lärdomar av OSSE- representationens första år. De med omfattande stöd av OSSE organiserade valen i september genomfördes i stort sett tillfredsställande, men med vissa tekniska och organisatoriska brister. Denna arbetsgrupp diskuterade också bl.a. OSSE:s representationer som instrument för konfliktförebyggande, konfliktlösning och krishantering. Diskussionen berörde också de jämte representationerna viktigaste instrumenten för preventiv diplomati, nämligen kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter samt minoritetskommissarien. Det visade sig vara svårt att enas om en prioritering inom kontorets omfattande mandat, som inte motsvaras av realistiskt tilltagna resurser. Stöd till demokratiska val och valövervakning kommer dock under lång tid att tillhöra dess viktigaste uppgifter. Från diskussionen om den politiska styrningen av organisationen skall noteras att Tyskland och Schweiz uttalade sitt stöd för den av Ryssland tidigare framförda tanken på någon form av europeiskt säkerhetsråd, om också i modifierad form med endast rådgivande befogenheter för rådet. De flesta andra delegationer, särskilt de från Central- och Östeuropa, vände sig uttryckligen mot varje sådant förslag. Stark kritik uttalades beträffande bristfällig administrativ och ekonomisk styrning i OSSE.
EU-samarbetet och OSSE EU-kretsen har under 1996 koncentrerat sig på frågor rörande OSSE:s insatser i det forna Jugoslavien och förberedelser inför toppmötet i Lissabon. Andra frågor som varit föremål för ingående behandling är OSSE:s insatser i Estland och Lettland, organisationens medverkan i fredsprocessen i Tjetjenien samt olika insatser för att stödja demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter i medlemsländerna. EU-länderna har under året också diskuterat hur OSSE:s administrativa funktioner skall kunna stärkas. Nuvarande interna strukturer byggdes upp under den tid då OSSE ännu till stor del var en diplomatkonferens (ESK), och det finns ett behov av att se över dem mot bakgrund av att OSSE utvecklats till en regional säkerhetsorganisation med en omfattande dagordning. EU stödde OSSE:s arbete med att genomföra valen i Bosnien-Hercegovina, bl.a. genom en gemensam aktion som finansierade deltagandet av 500 valövervakare. Denna aktion var en viktig förutsättning för valens genomförande. Inför toppmötet i Lissabon utarbetade EU ett förslag inom ramen för arbetet med en allomfattande säkerhetsmodell. Det avsåg att ge OSSE en tydlig roll för att främja samarbetet mellan olika organisationer i den europeiska säkerhetsstrukturen. Från svensk sida prioriterades OSSE:s centrala roll vad gäller konfliktförebyggande insatser, återuppbyggnad efter en konflikt samt demokrati och mänskliga rättigheter. Dessa prioriteringar återspeglades väl i förslaget. Sveriges initiativ om att OSSE tydligare skulle ta ställning mot dödsstraffet vann dock inte gehör.
OSSE:s verksamhetsfält
Konfliktförebyggande, krishantering, fredsbevarande åtgärder och insatser i återuppbyggnadsskedet efter en konflikt Olika former av förebyggande åtgärder, krishantering och insatser efter kriser eller konflikter tillhör OSSE:s viktigaste uppgifter. Politiskt leds OSSE av ordförandelandet. Ordförandeskapet kan spela en aktiv roll på alla stadier av en konflikt och ordföranden kan själv välja att agera medlare. Ett viktigt instrument för ordföranden är möjligheten att utse en s.k. personlig representant. Bland de insatser som gjorts av personliga representanter kan nämnas upprättandet av OSSE-närvaro i Tjetjenien, vilket kom att spela en avgörande roll för fredsuppgörelsen och de val som hölls i januari 1997. Vidare var det i egenskap av personlig representant som Spaniens f.d. premiärminister Gonzalez reste till Belgrad för att granska hur regimen hanterade resultatet av kommunalvalen i november 1996. Permanenta rådet, det beslutsfattande organ som sammanträder varje vecka i Wien, kan i princip behandla alla situationer som på något sätt rör Europas säkerhet. Genom uttalanden kan rådet erinra om de politiskt bindande åtaganden som medlemsländerna gjort och sätta press på parterna att hitta en lösning. OSSE:s långtidsrepresentationer finns i dag i elva länder. OSSE får genom dem en lokal närvaro med möjlighet att i detalj följa utvecklingen på plats. Representationernas mandat fastställs av permanenta rådet. De är av skiftande slag. Även kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter syftar i ett längre perspektiv till att förebygga konflikter genom att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Avtal om rustningskontroll inom ramen för OSSE och olika militära förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder bidrar aktivt till att skapa en stabil situation och att förebygga konflikter. Sverige har föreslagit att OSSE skall undersöka om de militära förtroendeskapande åtgärderna också skulle kunna utnyttjas mer systematiskt i det allmänna konfliktförebyggande arbetet och i samband med återuppbyggnadsinsatser efter en konflikt. Steg i den senare riktningen har tagits genom Daytonavtalet. Stabilitetspakten i OSSE är en mekanism för regionala åtgärder som syftar till att stärka goda grannskapsförbindelser över nationsgränserna inom en region. I förberedelsearbetet för pakten upprättades två s.k. regionala bord, ett för Östersjöregionen och ett för Central- och Östeuropa. Ett liknande initiativ har tagits beträffande Balkan, men förhandlingar härom äger rum utanför OSSE:s ram till dess att frågan om Förbundsrepubliken Jugoslaviens ställning i OSSE lösts.
Minoritetskommissarien Genom att på fredlig väg lösa minoritetstvister och främja respekten för internationella normer om de mänskliga rättigheterna, inbegripet rättigheter för personer som tillhör nationella minoriteter, kan både inomstatliga och mellanstatliga konflikter förebyggas. Av denna anledning tillsatte OSSE under 1992 en högkommissarie för frågor som rör nationella minoriteter (High Commissioner on National Minorities, HCNM). Dennes uppdrag är att fungera som ett konfliktförebyggande instrument genom att söka dämpa motsättningarna i frågor som rör nationella minoriteter och som annars skulle riskera att trappas upp till en konflikt. Därutöver har minoritetskommissarien till uppgift att varsko permanenta rådet eller höga rådet så snart motsättningarna inte kan hanteras med de medel som står till hans förfogande. Minoritetskommissarien uppmärksammade under året bl.a. medborgarskapsfrågor, minoritetsspråkens ställning och möjligheterna för personer som tillhör nationella minoriteter att återvända till områden i vilka de tidigare varit bosatta. I februari 1996 arrangerade minoritetskommissarien ett seminarium i Kazakstan om främjande av relationerna mellan olika folkgrupper. I mars anordnades rundabordssamtal mellan ukrainska myndigheter och folkvalda representanter från Krim.
Mänskliga rättigheter och demokratibyggande Frågor rörande demokratiuppbyggnad och respekt för de mänskliga rättigheterna har satt sin prägel på OSSE:s verksamhet alltsedan begynnelsen. Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (Office for Democratic Institutions and Human Rights, ODIHR) i Warszawa fyller en viktig funktion inom detta område. Kontoret ordnar seminarier och möten samt tillhandahåller utbildning i frågor inom den mänskliga dimensionen. Stöd ges till nationella institutioner för mänskliga rättigheter, och en särskild verksamhet bedrivs för minoritetsgrupperna romer och sinter. ODIHR svarar även för OSSE:s uppföljningsmöte för den mänskliga dimensionen som hålls vartannat år. Flera länder, däribland Sverige, förespråkar att det permanenta rådet på ett mer systematiskt sätt borde behandla frågor som hänger samman med bristande respekt för de mänskliga rättigheterna. Därigenom skulle den mänskliga dimensionen i ökad utsträckning integreras med OSSE:s övriga verksamhet. Valövervakning har blivit ett betydelsefullt demokratifrämjande instrument. ODIHR fyller här en viktig funktion som samordnare av valövervakningsinsatser och ledde under 1996 valövervakningen i bl.a. Ryssland, Albanien, Rumänien, Armenien, Bulgarien, Moldova och Litauen. Genom Daytonavtalet tilldelades OSSE flera uppgifter i Bosnien-Hercegovina inom området mänskliga rättigheter och demokratiuppbyggnad. OSSE skall bl.a. övervaka valprocessen, utöva tillsyn över mänskliga rättigheter och ge råd vid utformningen av ny lagstiftning. Genom att stödja lokala enskilda organisationer i Bosnien-Hercegovina främjas återuppbyggnaden av det civila samhället. OSSE utsåg under 1996 en internationell ombudsman för mänskliga rättigheter i Bosnien-Hercegovina, som tillsammans med en nyinrättad kammare för mänskliga rättigheter bildar kommissionen för mänskliga rättigheter.
Rustningskontroll inklusive förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder Rustningskontroll inklusive förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder utgör en central del av OSSE:s verksamhet. Under årens lopp har ett antal dokument förhandlats fram inom detta område. De viktigaste av dessa är avtalet om begränsning av konventionella stridskrafter i Europa, kallat CFE-avtalet, och Wiendokumentet av 1994. CFE-avtalet begränsar styrkenivåerna för de stater som ingår i NATO eller ingick i den numera upplösta Warszawapakten. Wiendokumentet innehåller olika former av förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. Det gäller för samtliga OSSE-stater. I maj 1996 hölls översynskonferensen rörande CFE-avtalet. Resultatet blev att Ryssland tilläts ha avsevärt mer krigsmateriel i flankområdet än vad som medgavs i det ursprungliga avtalet. Trots att Sverige inte är avtalspart, följdes förhandlingarna noggrant från svensk sida, varvid betydelsen av flankbegränsningarna för Norden och Baltikum poängterades. Överenskommelsen om CFE-avtalet innebar också att avtalet skall anpassas och vidareutvecklas. Anpassningsförhandlingarna inleddes i januari 1997 och avses vara avslutade inom 18 månader, dock senast i maj 1999. Regeringen betonar i skrivelsen att Sverige noggrant kommer att följa detta arbete och bevaka de svenska intressen som berörs av anpassningsförhandlingen. Vid toppmötet i Lissabon antogs två dokument benämnda ramverket respektive dagordningen för fortsatt rustningskontroll. Ramverket lägger fast allmänna grunder och principer. En grundläggande princip är att avtal inom rustningskontrollområdet är en legitim angelägenhet för alla stater, oavsett om de är avtalsparter eller ej. Fortsatt rustningskontroll skall bedrivas så att ett nätverk av ömsesidigt förstärkande regler och normer skapas. Dagordningen prioriterar förbättrad kontroll av att överenskomna åtgärder genomförs, säkerhetsdialog och regional rustningskontroll. Avrapportering skall ske till ministerrådsmötet i Köpenhamn i december 1997.
Den ekonomiska dimensionen OSSE:s ekonomiska dimension omfattar samarbete i ekonomiska frågor, vetenskap, teknik och miljö. I januari hölls i Genève en utvärdering av vad som uppnåtts i relation till målsättningarna i 1990 års Bonndokument, som utgör grunden för samarbetet inom detta område. I slutet av mars hölls OSSE:s årliga ekonomiska forum i Prag, det fjärde i ordningen. Temat - ekonomiska aspekter på säkerhet - var avsett att bidra till det pågående arbetet med säkerhetsmodellen i Wien och utgöra förarbete för översynsmötet och toppmötet senare under året. Sverige underströk vikten av att utveckla instrument för tidig analys av krisrisker och påtalade behovet av fördjupade studier av sambandet mellan säkerhetsrisker och ekonomiska faktorer.
Konkreta insatser - OSSE:s representationer OSSE:s arbete med konfliktförebyggande insatser i fält inleddes 1992 och har växt i omfattning sedan dess. OSSE finns nu närvarande genom representationer i elva länder. Mandaten för representationerna är individuellt utformade och varierar i storlek, men de flesta består av mellan fem och tio diplomater, i vissa fall förstärkta av relevant expertis såsom jurister eller militärer. OSSE:s representationer är flexibla instrument för att förhindra eller bilägga konflikter. Arbetet är ofta komplicerat och konflikterna eller problemställningarna svårlösta. Eftersom målsättningen är att försöka åstadkomma varaktiga politiska lösningar måste arbetet ses i ett långsiktigt perspektiv. Detta är en av de främsta anledningarna till att ingen representation ännu kan sägas ha slutfört sitt uppdrag. OSSE:s fältrepresentationer beskrivs i det följande.
Estland Representationens mandat är inriktat på att bidra till att skapa förståelse och främja de olika folkgruppernas integration. Representationen upprätthåller kontakt med nationella och lokala myndigheter, i synnerhet de som ansvarar för medborgarskap, invandring, språkfrågor och sociala frågor. Kontakterna inkluderar även politiska partier, fackföreningar och massmedier. I likhet med tidigare år har arbetet under 1996 inriktats på frågor rörande medborgarskap, uppehållstillstånd och främlingspass. Representationen har även rapporterat om situationen för den ortodoxa kyrkan i Estland, de ryskspråkigas möjligheter att rösta i det ryska presidentvalet, språkkrav för kandidater i lokalval samt samarbetet mellan olika befolkningsgrupper. I Estland finns en särskild OSSE-representant som arbetar med frågor som rör de kvarvarande ryska militärpensionärerna.
Lettland Även i Lettland vänder sig representationens verksamhet till den ryskspråkiga befolkningsgruppen och uppmärksammar frågor om bl.a. medborgarskap och uppehållstillstånd. Representationen tillhandahåller rådgivning såväl till regering och myndigheter som till enskilda. Representationens mandat har kommit att utvidgas till att även omfatta hjälp med genomförandet av de avtal och överenskommelser som Lettland och Ryssland nått rörande pensionerade ryska officerare bosatta i Lettland.
Bosnien-Hercegovina OSSE:s ministerråd beslutade i december 1995 att upprätta en långtidsrepresentation i Bosnien-Hercegovina. Denna växte snabbt till OSSE:s ojämförligt största. Efter en tid bestod personalstyrkan i Bosnien-Hercegovina av drygt 230 internationellt rekryterade tjänstemän och var därmed dubbelt så stor som OSSE:s sekretariat i Wien. Mandatet för OSSE-representationen i Bosnien-Hercegovina anger tre verksamhetsinriktningar: övervakning av allmänna val, rustningskontroll- åtgärder och mänskliga rättigheter. Under 1996 var OSSE:s insatser i anslutning till de allmänna valen, som ägde rum den 14 september, en dominerande del av verksamheten. Vid sidan av OSSE- representationens personal hade OSSE i samband med valen drygt 1 200 rådgivande valövervakare och närmare 900 observatörer på plats i Bosnien- Hercegovina. Under 1996 har i enlighet med Daytonavtalet under OSSE:s överinseende förhandlats fram dels en överenskommelse mellan Federationen Bosnien- Hercegovina och Republika Srpska om förtroendeskapande åtgärder, dels ett avtal mellan Förbundsrepubliken Jugoslavien, Kroatien och Bosnien-Hercegovina om rustningsbegränsning. Jämfört med andra organisationer har OSSE byggt upp en vittförgrenad struktur i Bosnien-Hercegovina. Detta har skapat bred kontakt med det bosniska samhället, vilket varit en förutsättning för överblick, för övervakning av mänskliga rättigheter och för bidrag till lokala insatser för demokratiutveckling. OSSE:s insatser under förberedelserna och genomförandet av de allmänna valen gick vida utöver mandatets inriktning på övervakning. Detta har bidragit till en utbredd uppfattning om en oklar roll- och ansvarsfördelning. Valen fyllde dock en viktig funktion genom att etablera myndighetsstrukturer som baseras på erkända valresultat.
Kroatien I april 1996 beslutade OSSE att upprätta en representation i Kroatien. OSSE-representationen skall erbjuda såväl kroatiska myndigheter som intresserade individer, grupper och organisationer stöd och sakkunskap i syfte att främja försoning och respekt för mänskliga rättigheter, inbegripet rättigheter för dem som tillhör nationella minoriteter. Den skall vidare bidra till att utveckla demokratiska institutioner och ett rättssamhälle. I februari 1997 utsågs den svenske ambassadören Henrik Amneus till ny chef för representationen i Kroatien.
Den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien Sedan 1992 har OSSE en representation i Makedonien vars främsta syfte varit att förhindra en spridning av den jugoslaviska konflikten även till detta land. Genom dels Daytonavtalet, dels överenskommelsen om ömsesidigt erkännande mellan Förbundsrepubliken Jugoslavien och Makedonien har läget blivit mindre spänt. Den utdragna krisen i Förbundsrepubliken Jugoslavien i slutet av 1996 visar å andra sidan att området förblir instabilt. Detta gäller inte minst Kosovo. OSSE-representationen har också främjat dialog och fungerat som brobyggare för att förebygga konflikter mellan de olika befolkningsgrupperna i Makedonien.
Förbundsrepubliken Jugoslavien Jugoslavien ingår formellt i OSSE men har sedan 1992 varit avstängt från deltagande i OSSE:s möten. Belgrad kräver att få återupptas i OSSE på Jugoslaviens plats, men flertalet OSSE-stater driver linjen att Förbundsrepubliken Jugoslavien måste begära inträde som ny medlem på samma sätt som de andra stater vilka tidigare tillsammans utgjorde den socialistiska federativa republiken Jugoslavien. Under knappt ett års tid - från 1992 till 1993 - hade OSSE en representation i Jugoslavien. Sommaren 1993 bestämde sig regeringen i Belgrad för att tvinga bort denna OSSE-övervakning genom att inte förlänga överenskommelsen med OSSE. OSSE svarade med att dels systematisera och effektivisera samarbetet mellan OSSE- ländernas ambassader i Belgrad, i synnerhet vad avser bevakningen av Kosovo, Sandjak och Vojvodina, dels inrätta en särskild samrådsgrupp under permanenta rådet i Wien för dessa frågor. Regeringen i Belgrad inbjöd strax före jul 1996 OSSE att sända en delegation för att på ort och ställe kunna bedöma läget beträffande hållandet av lokala val. OSSE-delegationen, som leddes av den före detta spanske premiärministern Gonzalez, utfärdade ett antal rekommendationer som fick såväl EU:s som OSSE:s samfällda stöd.
Tjetjenien OSSE har aktivt deltagit i sökandet efter en politisk lösning på kriget i Tjetjenien. En permanent OSSE-närvaro, i form av en stödgrupp, etablerades i april 1995. Stödgruppen kunde komma på plats först efter intensiva konsultationer och tidvis svåra förhandlingar inom OSSE. Gruppens övergripande uppgift är att försöka bidra till en politisk lösning av konflikten, men den skall även följa och rapportera om respekten för mänskliga rättigheter. Sverige har sedan stödgruppen bildades haft en officer stationerad i gruppen. Gruppens insatser var mycket viktiga för det rysk-tjetjenska avtal som slöts under sommaren 1996. Avtalet innebar eldupphör, tillbakadragande av de ryska trupperna och fria val. Nyckelfrågan om Tjetjeniens status sköts på framtiden för att avgöras först år 2001.
Ukraina OSSE-representationen i Ukraina etablerades sommaren 1994. Dess främsta uppgift är att främja och följa förhandlingarna om Krims status. Frågor rörande mänskliga rättigheter, författningen, medborgarskap och mediernas frihet bevakas också av representationen.
Moldova Sedan 1993 har OSSE en representation i Moldova. Den försöker medverka till en varaktig politisk lösning av konflikten om Transnistrien, baserad på territoriell integritet för Moldova och viss autonomi för Transnistrien. Representationen har även ägnat uppmärksamhet åt mänskliga rättigheter, främst skol- och språkfrågor.
Georgien Två konflikter pågår på georgiskt territorium. Abchasien i väster och Sydossetien i norr strävar båda efter självständighet från Georgien. Stridshandlingar i egentlig mening förekommer inte längre, men konflikterna kvarstår olösta. OSSE har engagerat sig för att finna en lösning på konflikten i Sydossetien, och FN har en roll i Abchasienkonflikten. Sedan 1992 har OSSE en representation i Georgiens huvudstad Tbilisi. Representationens insatser sker på bred front, och under 1996 har stor möda ägnats åt att försöka få till stånd ett återupptagande av de politiska förhandlingarna mellan Tbilisi och myndigheterna i Tschinvali, Sydossetiens största stad. Huvudfrågan rör Sydossetiens framtida politiska status.
Tadzjikistan OSSE har haft en representation i huvudstaden Dusjanbe sedan 1994. Huvuduppgifterna är att främja dialog och förtroende mellan olika folkgrupper, respekt för de mänskliga rättigheterna och upprättandet av demokratiska institutioner. I december 1996 slöts överenskommelser mellan regeringen och den tadzjikiska oppositionen om att förhandlingsvägen försöka finna en lösning på landets politiska problem.
Konflikten i Nagorno-Karabach och Minskgruppens arbete En väpnad konflikt pågår sedan 1988 om enklaven Nagorno-Karabach i Azerbajdzjan. Nagorno-Karabach har armenisk befolkningsmajoritet och eftersträvar självständighet, samtidigt som Azerbajdzjan endast kan acceptera att enklaven erhåller begränsad autonomi. Sedan 1992 har OSSE lett förhandlingar med parterna om en lösning på konflikten, som orsakat stort mänskligt lidande och drivit uppskattningsvis en miljon människor på flykt. OSSE eftersträvar en stabil och varaktig lösning baserad på följande huvudprinciper: erkännande av Azerbajdzjans territoriella integritet, självstyrelse för Nagorno-Karabach kopplad till säkerhetsgarantier, säkrad landförbindelse mellan enklaven och Armenien samt flyktingars obehindrade rätt till återvändande. Förhandlingarna sker inom ramen för den s.k. Minskprocessen. Den s.k. Minskgruppen arbetar kontinuerligt med att förbereda en fredskonferens, som skall hållas i den vitryska huvudstaden Minsk. Minskgruppen består av ett antal intresserade stater, däribland Sverige, samt konfliktens parter. Sverige var ordförande i Minskprocessen 1994-1995. Under det senaste året har intensiva förhandlingar och konsultationer förts av både Minskkonferensens samordförande (Finland och Ryssland) och Minskgruppens medlemmar. Flera förslag har förelagts konfliktens parter, men inget har kunnat accepteras av samtliga.
OSSE:s samverkan med andra organisationer OSSE utgör en sådan regional organisation som avses i FN-stadgans åttonde kapitel och ingick 1993 under svenskt ordförandeskap ett ramavtal med FN om närmare samarbete. Efter ett initiativ av det svenska ordförandeskapet samma år äger numera regelbundna konsultationer rum mellan FN:s och OSSE:s generalsekreterare. Samarbetet och samordningen mellan OSSE och FN har stärkts sedan dess, särskilt vad gäller konfliktförebyggande verksamhet och krishantering. I februari 1996 hölls ett möte mellan FN och de regionala organisationerna, vid vilket man bl.a. diskuterade hur samarbetet mellan organisationerna kunde förbättras ytterligare. OSSE:s och Europarådets generalsekreterare och de båda organisationernas ordförandeskap diskuterade under 1996 ökad samverkan. De båda generalsekreterarna utväxlade besök i varandras organisationer. Granskningen av efterlevnad och tillämpning av gjorda åtaganden är områden på vilka såväl OSSE och Europarådet som deras medlemsstater har mycket att vinna på organiserad samverkan. I mars 1997 hölls ett möte i Strasbourg mellan OSSE och Europarådet, vid vilket de båda organisationerna utbytte erfarenheter och jämförde metoder för granskning av medlemsländernas fullgörande av sina åtaganden.
OSSE:s parlamentariska församling 1996 års möte med OSSE:s parlamentariska församling ägde rum i Stockholm i juli. Vid det årliga mötet, som var församlingens femte, deltog närmare 300 delegater från 51 av OSSE:s medlemsländer. Andorra upptogs som ny medlem i församlingen efter att tidigare under året ha gått med i OSSE. Till president i församlingen för det kommande året valdes spanjoren Javier Rupérez. Den svenska riksdagsledamoten Helena Nilsson (c) valdes till vice ordförande i den kommitté som behandlar ekonomi, miljö och vetenskapligt samarbete. Den parlamentariska församlingen är fristående i förhållande till OSSE:s övriga institutioner. När församlingen fattar beslut gäller majoritetsprincipen. OSSE i övrigt tillämpar konsensusregeln. Församlingen har vid flera tillfällen, senast i Stockholm, uttryckt önskemål om att beslut inom OSSE i större utsträckning skall kunna fattas utan krav på enhällighet. Under mötet inbjöds på svenskt initiativ till ett särskilt möte med kvinnliga parlamentariker. De svenska riksdagsmännen drev också frågor rörande problem för kvinnor som kan uppstå vid övergången från plan- till mark- nadsekonomi. Nästa möte med församlingen äger rum i Warszawa i juli 1997.
OSSE:s framtida roll i det europeiska säkerhetssamarbetet OSSE-systemets respons på de förändringsprocesser som igångsatts av NATO och EU har framför allt legat på två plan. På rustningskontrollområdet kan omförhandlingen av avtalet om konventionella styrkebegränsningar i Europa (CFE-avtalet) skapa militära förutsättningar för en återhållsam NATO- utvidgning, men den kan samtidigt i sämsta fall leda till en ytterligare försvagning av de militära restriktioner som avtalet ålägger parterna. Det gäller bl.a. de för Sverige så väsentliga flankbestämmelserna. På det normativa området kan den förestående förhandlingen om ett nytt säkerhetspolitiskt grunddokument, en säkerhetsstadga, ses som ett svar på ryska önskemål om att parallellt med NATO:s utvidgning se över OSSE:s grundprinciper och öka OSSE:s relevans för europeisk fred och säkerhet. Detta kan i bästa fall leda till en vitalisering av OSSE, men i sämsta fall till en urvattning av ett grundläggande OSSE-dokument, Parisstadgan. Enligt regeringens uppfattning är det väsentligt att OSSE förmår att även på ett tredje plan svara på de av EU och NATO igångsatta förändringsprocesserna genom att mer metodiskt, och med medlemsstaternas politiska och materiella stöd i ryggen, söka utnyttja de politiska instrument organisationen har till sitt förfogande, inte minst i det förebyggande och återuppbyggande arbetet.
Sammanfattning av motionen I motion U19 (mp) behandlar Miljöpartiet den miljömässiga och ekonomiska utvecklingens betydelse för det säkerhetspolitiska samarbetet inom OSSE. Det breda säkerhetsbegreppet, som nu är väl etablerat, omfattar inte endast militära hot utan också miljöförstöring, vatten- och livsmedelsbrist och ökande sociala och ekonomiska klyftor. Denna typ av hot kan enligt motionärerna inte mötas med militära medel. Det krävs i stället investeringar i verklig säkerhet, för bätttre miljö och minskade sociala klyftor. Miljöpartiet anser att Sverige bör vara pådrivande vad gäller tillämpningen av den vidgade hotbilden i OSSE-samarbetet. Miljöfrågornas betydelse för den säkerhetspolitiska utvecklingen måste föras upp på OSSE:s dagordning. Motionärerna hänvisar till det sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande 1996/97:UFöU1 och vad det sammansatta utskottet där anförde: ?Utskottet anser att Sverige bör vara drivande när det gäller den vidgade hotbilden i OSSE-samarbetet, i OSSE:s ekonomiska forum, och framhåller miljöfrågornas betydelse för regionens säkerhetspolitiska utveckling.? Motionärerna saknar i skrivelsen en beskrivning av hur regeringen har agerat på detta område och vill därför att regeringen skall återkomma till riksdagen med ett åtgärdsprogram för hur man skall arbeta med den miljömässiga och ekonomiska utvecklingens betydelse för det säkerhetspolitiska samarbetet inom OSSE.
Utskottets överväganden Utskottet har tagit del av regeringens skrivelse 1996/97:148 och den redogörelse som där lämnas för verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Utskottet anser det värdefullt att på detta sätt årligen få en sammanhållen redogörelse för de frågeställningar som står i fokus för organisationens arbete. Utskottet anser att OSSE:s styrka framför allt ligger i dess tillämpning av det breda säkerhetsbegreppet. Frågor rörande exempelvis demokratiuppbyggnad och respekt för de mänskliga rättigheterna har kommit att få allt större säkerhetspolitisk betydelse, vid sidan av mera traditionella säkerhetspåverkande faktorer. Denna helhetssyn har legat till grund för de verksamheter och den speciella kompetens som OSSE under en följd av år har utvecklat för att aktivt kunna agera konfliktförebyggande. I samband med framväxten av nya säkerhetspolitiska strukturer kommer OSSE att spela en viktig roll. Omförhandlingen av avtalet om konventionella styrkebegränsningar i Europa (CFE-avtalet) kommer att ha implikationer för den förestående NATO-utvidgningen. I anslutning till toppmötet i Lissabon kom de 30 stater som är parter i CFE-avtalet överens om riktlinjerna för fortsättningen av detta arbete. Utskottet noterar detta som ett av de viktigaste resultaten av toppmötet i Lissabon. På ett mera konkret operativt plan har OSSE:s representationer stått i centrum för verksamheten. Mandaten för de i dag elva representationerna är individuellt utformade, och enligt utskottets uppfattning är dessa fältinsatser ett mycket viktigt bidrag till försöken att förebygga potentiella konflikter och minska redan uppkomna spänningar och motsättningar. Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1996/97:148 Verksamheten inom OSSE under 1996 till handlingarna. Som motionärerna anför är det breda säkerhetsbegreppet nu väl etablerat. Detta begrepp kom att utvecklas efter det kalla krigets slut, då de stormaktsmotsättningar som varit en av grundvalarna för en tämligen statisk säkerhetspolitisk situation förlorade i betydelse. Riksdagen har vid ett flertal tillfällen uttalat sig om detta begrepp. Enligt utskottets uppfattning medför de senaste årens utveckling att vi i dag måste teckna en bredare bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar. Bilden sträcker sig från den hårda kärnan av mer traditionella säkerhetspolitiska hot, över de nya konflikter som tenderar att blossa upp i det kalla krigets spår, till de hot och risker som följer av den globala utvecklingen och de moderna samhällenas sårbarhet. Underliggande konfliktorsaker kan sökas i såväl politiska som etniska, religiösa, ekonomiska, sociala och miljömässiga förhållanden. Kännetecknande för diskussionen kring ett bredare spektrum av hot och risker och det vidgade säkerhetsbegreppet är den allmänna insikten om de direkta och indirekta sambanden mellan olika aspekter på säkerhet. Sambanden gäller t.ex. en positiv utveckling av ekonomi och miljö, respekt för demokrati och mänskliga rättigheter m.m. som grund för internationell stabilitet och säkerhet. Utskottet utgår från att detta breda säkerhetsbegrepp ligger till grund för regeringens agerande i de organisationer där Sverige är medlem. Vad gäller den fråga som här är aktuell - miljöfrågornas säkerhetspolitiska betydelse - anförde det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet i betänkande 1996/97:UFöU1 att Sverige bör vara drivande när det gäller den vidgade hotbilden i OSSE-samarbetet. Det sammansatta utskottet framhöll också miljöfrågornas betydelse för regionens säkerhetspolitiska utveckling. Motionärerna åberopar också det sammansatta utskottets ställningstagande härvidlag. Utskottet vill inledningsvis understryka att miljöfrågorna generellt har kommit att få en allt större betydelse. Insikten har växt om de ömtåliga samband som förutsätter en varlig hantering av jordens resurser, för att säkerställa en hållbar utveckling på sikt. Denna insikt kommer till uttryck på snart sagt alla politikområden och genomsyrar i allt högre grad regeringens politik. Bakom satsningarna på ett aktivt miljöarbete finns också en bred parlamentarisk majoritet. Vad gäller miljöfrågornas hantering i OSSE, kan konstateras att miljöaspekterna utifrån den ovan beskrivna helhetssynen, baserad på det breda säkerhetsbegreppet, dels beaktas vid alla generella överväganden, dels operativt och konkret innefattas i OSSE:s s.k. ekonomiska dimension. I Bonn- deklarationen av 1990 lades grunden för samarbetet inom detta område. Detta innebär att miljöfrågorna kontinuerligt bearbetas inom OSSE och att handläggningen av dem också blir föremål för de regelbundet återkommande utvärderingarna av Bonndeklarationen. Varje år hålls också ett ekonomiskt forum i Prag, där miljöfrågorna har en framträdande plats. Dessutom genomförs särskilda seminarier för miljöfrågor. Under 1995 och 1996 hölls sådana seminarier i Tasjkent. I slutet av maj 1997 arrangeras i Skopje ett seminarium om miljövänlig varaktig utveckling i sydöstra Europa, med fallstudier, presentation av samarbetet i Svartahavsområdet och i Donauregionen och diskussioner rörande företagandet och miljön. En särskild session kommer att ägnas miljödemokratiska frågor. I juni skall ett seminarium om regional samverkan hållas, där de nya säkerhetspolitiska hoten kommer att behandlas. Utskottet vill erinra om att Sverige vid 1995 års ekonomiska forum ingående presenterade innehållet i Östersjösamarbetet och därvid gav miljöaspekterna en framträdande plats. Vid toppmötet i Lissabon i december 1996 fattades beslut om att förstärka sekretariatet för den ekonomiska dimensionen. Detta kommer att vara positivt även för OSSE:s arbete med miljöfrågor. Utskottet vill understryka att det också utanför OSSE:s ram pågår ett omfattande miljöarbete, som i stor utsträckning kompletterar OSSE:s målsättningar. I Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa intar sålunda miljöfrågorna en framskjuten plats som ett av de fyra övergripande målen. I EU:s program för stöd till ansökar- och associationsländer läggs stor vikt vid miljöstödet. Under 1996 framlade EU-kommissionen en särskild strategi för miljöfrågor inom PHARE, och i den nya förordningen för TACIS-programmet har miljön lyfts fram som en prioriterad sektor. I förarbetet till UNGASS (FN:s specialsession för uppföljning av Agenda 21 fem år efter Riomötet) utformas ett globalt program för det fortsatta miljöarbetet. Detta blir vägledande för kontinenter, regioner och nationer. Enligt vad utskottet inhämtat kommer de nya hoten mot stabilitet och säkerhet att belysas utförligt i det arbetet. De direkta och indirekta samband som finns mellan olika aspekter på säkerhet innebär att det internationella arbetet med säkerhetspolitiska frågor i grunden har förändrats. Delvis nya hot och utmaningar kräver i stor utsträckning nya angreppssätt. Enligt utskottets uppfattning erbjuder härvidlag OSSE:s ekonomiska dimension ett viktigt forum för arbetet med miljöfrågor. Dessa frågor har i dag en stor och sannolikt växande säkerhetspolitisk betydelse. Utskottet noterar med tillfredsställelse att regeringen lägger ned betydande ansträngningar inom OSSE-samarbetet, inom alla delar av OSSE:s verksamhetsfält, också vad avser den ekonomiska dimensionen. Utskottet delar motionärernas inställning beträffande vikten av ett målmedvetet miljöarbete inom OSSE:s ram men finner det inte nödvändigt att regeringen utarbetar ett åtgärdsprogram för miljöarbetet, vilket motionärerna efterlyser. Enligt utskottets uppfattning ligger regeringens agerande på detta område väl i linje med riksdagens tidigare säkerhetspolitiska överväganden, med utgångspunkt i det vidgade säkerhetsbegreppet. Med det anförda anser utskottet motion U19 (mp) besvarad.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande regeringens skrivelse 1996/97:148 med redogörelse för verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1996/97:148 Redogörelse för verksamheten inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under 1996 till handlingarna, 2. beträffande miljöfrågornas säkerhetspolitiska betydelse att riksdagen förklarar motion 1996/97:U19 besvarad med vad utskottet anfört.
Stockholm den 29 april 1997
På utrikesutskottets vägnar
Viola Furubjelke
I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Inga-Britt Johansson (s), Nils T Svensson (s), Berndt Ekholm (s), Inger Koch (m), Carina Hägg (s), Bertil Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Tone Tingsgård (s), Eva Zetterberg (v), Agneta Brendt (s), Lars Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kd), Magnus Johansson (s), Henrik Landerholm (m) och Ingbritt Irhammar (c).
Särskilt yttrande Bodil Francke Ohlsson (mp) anför: Miljöpartiets motion citerar det sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande 1996/97:UFöU1: ?Sverige bör vara drivande när det gäller den vidgade hotbilden i OSSE-samarbetet, i OSSE:s ekonomiska forum och framhålla miljöfrågornas betydelse för regionens säkerhetspolitiska utveckling och ökande ekonomiska och sociala klyftor.? OSSE:s ekonomiska dimension skall omfatta samarbete i ekonomiska frågor, vetenskap, teknik och miljö. Men någon beskrivning av hur drivande Sverige enligt riksdagsbeslutet har varit eller borde ha varit saknas i regeringens skrivelse om verksamheten inom OSSE. I slutet av mars i år hölls i Prag OSSE:s fjärde ekonomiska forum, och temat var Ekonomiska aspekter på säkerhet. Att miljöaspekterna beaktas vid alla generella överväganden är ingen garanti för vilken omfattning och vilken betydelse miljöfrågorna har i OSSE:s arbete. Att beakta miljöaspekter är till intet förpliktande när det gäller den säkerhetspolitiska betydelsen av att låta miljöhänsyn få påverkans- och genomslagskraft vid beslutsfattandet. Det finns därför all anledning att Sverige tar fram ett åtgärdsprogram som grund för den miljömässiga och ekonomiska utvecklingens betydelse för det säkerhetspolitiska samarbetet inom OSSE.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Motionen..............................................1 Utskottet.............................................1 Skrivelsens huvudsakliga innehåll...................1 Verksamheten 1996.....................................2 Toppmötet i Lissabon................................2 Översynsmötet.......................................2 EU-samarbetet och OSSE..............................3 OSSE:s verksamhetsfält................................4 Konfliktförebyggande, krishantering, fredsbevarande åtgärder och insatser i återuppbyggnadsskedet efter en konflikt 4 Minoritetskommissarien..............................5 Mänskliga rättigheter och demokratibyggande.........5 Rustningskontroll inklusive förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder6 Den ekonomiska dimensionen..........................7 Konkreta insatser OSSE:s representationer...........7 Estland...........................................7 Lettland..........................................8 Bosnien-Hercegovina...............................8 Kroatien..........................................8 Den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien.......9 Förbundsrepubliken Jugoslavien....................9 Tjetjenien........................................9 Ukraina..........................................10 Moldova..........................................10 Georgien.........................................10 Tadzjikistan.....................................10 Konflikten i Nagorno-Karabach och Minskgruppens arbete11 OSSE:s samverkan med andra organisationer..........11 OSSE:s parlamentariska församling................11 OSSE:s framtida roll i det europeiska säkerhetssamarbetet12 Sammanfattning av motionen.........................12 Utskottets överväganden............................13 Hemställan.........................................15 Särskilt yttrande....................................16