Vägverkets produktionsdivision
Betänkande 1995/96:TU11
Trafikutskottets betänkande
1995/96:TU11
Vägverkets produktionsdivision
Innehåll
1995/96 TU11
Sammanfattning
I betänkandet tillstyrker utskottet regeringens förslag i proposition 1995/96:91 att riksdagen upphäver sitt år 1994 fattade beslut att godkänna att Vägverkets produktionsdivision ombildas till ett av staten helägt aktiebolag den 1 januari 1996.
M-, c- och fp-ledamöterna reserverar sig till förmån för motionsyrkanden om avslag på propositionen och ett motionsyrkande om att regeringen bör ange en alternativ tidpunkt för bolagiseringen.
M- och fp-ledamöterna reserverar sig till förmån för ett motionsyrkande om att en bolagiserad produktionsdivision bör privatiseras.
Propositionen
Regeringen (Kommunikationsdepartementet) föreslår i proposition 1995/96:91 att riksdagen upphäver sitt beslut (prop. 1993/94:180, bet. TU32, rskr. 387) att Vägverkets produktionsdivision skall bedrivas i aktiebolagsform efter den 1 januari 1996.
Motionerna
1995/96:T28 av Ulla Löfgren (m) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens förslag i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om möjligheten att skjuta på tidpunkten för en bolagisering,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en privatisering av det framtida bolaget.
1995/96:T29 av Karin Starrin (c) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1995/96:91.
1995/96:T30 av Mats Odell m.fl. (kds, m, fp) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1995/96:91.
Utskottet
1. Vägverkets huvuduppgifter och organisation
Vägverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om väghållning, dvs. byggande och drift av vägar, och säkerheten i vägtrafiken. Den centrala uppgiften är att svara för statens väghållning. Vägverkets övergripande mål är att dess verksamhet skall bidra till att uppfylla de av riksdagen år 1988 fastställda väg- och trafikpolitiska målen.
Våren 1991 beslutade riksdagen om en uppdelning av Vägverket i en beställardel - Väg- och trafikdivisionen - och en produktionsdel, Produktionsdivisionen (prop. 1990/91:87 delvis, bet. TU26, rskr. 326). I samband med denna organisationsförändring ändrades även Vägverkets regionala förvaltning. Vidare ställde sig riksdagen bakom uttalanden i den nämnda propositionen om vikten av att Vägverket utnyttjar, och verkar för, konkurrens på producentområdet. I sammanhanget framhölls att verket, sedan erfarenheter vunnits av den nya organisationen, borde kunna överväga att närmare utreda frågan om att helt eller delvis bolagisera produktionsorganisationen.
Våren 1993 ställde sig riksdagen bakom regeringsuttalanden om att produktionsverksamheten borde helt marknadsanpassas och utsättas för full konkurrens (prop. 1992/93:100 bil. 7, bet. TU24, rskr. 272). Samtliga nyinvesteringar skulle fr.o.m. år 1994 upphandlas i konkurrens. Om drift- och underhållsverksamheten sades att den till 50 % skulle upphandlas i konkurrens år 1994.
2. 1994 års beslut om bolagisering av Vägverkets produktionsdivision
Riksdagen beslutade i juni 1994 godkänna att Vägverkets produktionsdivision skulle ombildas till ett av staten helägt aktiebolag den 1 januari 1996 (prop. 1993/94:180, bet. TU32, rskr. 387). Riksdagen bemyndigade samtidigt regeringen att genomföra bolagsbildningen så att det nya bolaget kunde arbeta på ett konkurrensneutralt och konkurrenskraftigt sätt. Vidare beslutade riksdagen att produktionsdivisionen borde ges möjlighet att fr.o.m. den 1 januari 1995 agera inom ett utökat verksamhetsområde i syfte att stärka konkurrenskraften inför bolagiseringen.
Riksdagen ställde sig också bakom uttalanden i den nämnda propositionen om att den befintliga marknaden inom vägprojekterings- och vägbyggnadsområdena kunde tillgodose Vägverkets behov av tjänster inom dessa områden. På marknaden för drift och underhåll fanns det dock inte någon möjlighet för Vägverket att upphandla tjänster i tillräcklig omfattning i effektivt verkande konkurrens. Ett intensivt och lovande arbete pågick emellertid inom Vägverket med att utveckla upphandlings- och uppföljningssystem, vilket var en förutsättning för att få till stånd en fungerande marknad. Vägverket borde till den 1 januari 1996 ha stärkt sin beställarkompetens så att en effektiv upphandling av det samlade behovet av väghållningstjänster och väghållningsprodukter kunde ske fr.o.m. den dagen med fullt beaktande av de trafikpolitiska målen.
3. Vägverkets överväganden och förslag
I propositionen framhålls att Vägverket i september 1995 för regeringen redovisade två rapporter avseende dels de ekonomiska förutsättningarna och nuläget för en bolagisering av Vägverkets produktionsdivision, dels organisation av produktionsverksamhet inom Vägverket i bolagsliknande form.
Vägverkets styrelse har - framhålls det vidare i propositionen - vid en analys av dessa rapporter funnit att förutsättningarna för att genomföra en ombildning av egenregiverksamheten till aktiebolagsform inte kan anses vara uppfyllda. Skälen härför är enligt styrelsen att det föreligger nya förutsättningar för organisationen av Vägverkets produktion, att de trafikpolitiska målen kan äventyras på grund av att Vägverkets kompetens som beställare av väghållningstjänster inte till fullo är utvecklad samt att de ekonomiska förutsättningarna inte medger att en bolagisering finansieras till fullo via Vägverkets anslag för drift och underhåll av statliga vägar.
Styrelsen förordar i stället att en bolagsliknande form för Vägverkets produktionsverksamhet införs per den 1 januari 1996. En sådan organisationsform skulle enligt styrelsen tillföra nya möjligheter som stärker fortsatt produktivitetsutveckling. Konkurrensutsättningen bör anpassas så att de trafikpolitiska målen säkras. En fullständig konkurrensutsättning förutsätter dock enligt Vägverkets styrelse att berörda enheter vid Vägverket får arbeta i bolagsform på samma sätt som konkurrenterna.
4. Regeringens överväganden och förslag
Regeringen säger sig kunna konstatera att Vägverkets styrelse inte anser att det finns förutsättningar att redan nu genomföra en bolagisering av Vägverkets produktionsdivision. Regeringen framhåller att den gör samma bedömning. En förutsättning för att en bolagisering skall vara lämplig att genomföra är - betonar regeringen - att Vägverkets förmåga att beställa drift- och underhållsverksamhet på vägnätet är fullt utvecklad. En utvärdering av vintersäsongen 1994/95 ger vid handen att Vägverket hittills varit relativt lyckosamt med sin upphandling av driftentreprenader. Vägverket har emellertid också funnit att mycket i beställningsförfarandet behöver förbättras. Verket har därför föreslagit att konkurrensutsättningen av dess driftentreprenader sker successivt. Om en bolagisering av verksamheten i egen regi skulle ske redan nu - fortsätter regeringen - disponerar Vägverket ingen egen produktionsverksamhet. Alla tillkommande beställningar måste då ske genom upphandling av entreprenader i full konkurrens. Detta kan initialt, under den tid som Vägverkets beställarkompetens utvecklas, komma att drabba trafikanterna så till vida som väghållningen inte befinns vara av avsedd standard, eftersom beställningen kan ha varit otydlig och ofullständig eller entreprenören själv kan ha missbedömt behovet av produktionsresurser. Mot den angivna bakgrunden är det angeläget - betonar regeringen - att det i stället sker en fokusering mot en fortlöpande produktivitetsutveckling. Konkurrens är ett effektivt medel härför. Konkurrensutsättning av Vägverkets produktion bör därför anpassas till de övergripande kraven på verket och till hur dess beställarkompetens utvecklas.
Vidare framhåller regeringen att det tilltänkta produktionsbolaget har goda förutsättningar att hävda sig på entreprenadmarknaden, om bolaget förses med ett eget kapital på 790 miljoner kronor och om staten finansierar den pensionsskuld som har upparbetats i Vägverket innan verksamheten bolagiseras. Emellertid förutsätter en bolagisering redan år 1996 dels att staten till bolagen överlåter tillgångar, skulder och eget kapital knutna till verksamheten, dels att pensionsåtaganden om ca 1 miljard kronor finansieras. Former för överföringar av tillgångar och tryggande av pensionsskulden behöver dock - betonar regeringen - utredas vidare.
Regeringen framhåller också att Vägverkets produktionsdivision i dagsläget inte kommit så långt i uppbyggnaden av sin interna struktur att det är lämpligt att flytta ut verksamheten i egen regi till extern regi. Verksamheten kan i dagsläget inte bedömas som mogen för en konkurrensutsättning till 100 %.
Mot bakgrund av de sålunda återgivna övervägandena föreslår regeringen att riksdagen upphäver sitt beslut om att Vägverkets produktionsdivision skall bedrivas i aktiebolagsform efter den 1 januari 1996.
Produktionsverksamheten bör enligt regeringen tills vidare bedrivas i myndighetsform. Denna är flexibel, betonar regeringen, och kan utvecklas inom ramen för de bemyndiganden och riktlinjer som riksdagen tidigare ställt sig bakom. Vägverket har i allt väsentligt de bemyndiganden som erfordras för att skapa en modell som utvecklar produktionen och kraven på konkurrensneutralitet. Detta gäller, säger regeringen, riksdagens beslut såväl år 1991, om Vägverkets organisation, som år 1994 om förvaltnings-myndigheternas ledning i allmänhet. I det senare beslutet har riksdagen ställt sig bakom vissa allmänna principer om ledningsformer för de centrala förvaltningsmyndigheterna. En sådan allmän princip är att myndigheterna själva får bestämma sin inre organisation. Denna princip omfattar även Vägverket. Det ankommer således på Vägverket att självt besluta om bl.a. sin inre organisation. Vägverket kan därmed - betonar regeringen avslutningsvis - anpassa sin verksamhet så att den passar de syften som Vägverket vill nå.
5. Motionsförslag
I motionerna T29 (c) och T30 (kds, m, fp) yrkas avslag på propositionen.
I den förstnämnda motionen betonas att riksdagens beslut om en bolagisering av Vägverkets produktionsdivision innebär en angelägen reform, som inte bör uppskjutas.
I den sistnämnda motionen framhålls att erfarenheten visar att bolagsformen skapar effektivitet, rörlighet, marknadsorientering och lönsamhet. Motionärerna säger sig inte kunna se något som tyder på att en bolagisering skulle försämra möjligheterna att uppnå de trafikpolitiska målen. Tvärtom - betonar de - torde beställarfunktionen inom Vägverket, genom bolagisering av produktionsdivisionen, snabbare förbättra sina rutiner och höja sin kompetens. Därmed kan upphandlingen effektiviseras och de trafikpolitiska målsättningarna främjas, inte äventyras såsom regeringen befarar.
Motion T28 (m) innehåller tre yrkanden.
Det första yrkandet är att riksdagen avslår regeringens förslag i enlighet med vad som anförs i motionen. Motionären erinrar om att Vägverket på senare år utsatt sin produktionsverksamhet för en successivt ökande konkurrens. Härigenom, och tack vare riksdagsbeslutet om bolagisering av denna verksamhet, har produktionsdivisionen rationaliserats - med besparingar på ca 1 miljard kronor per år som följd. Motionären betonar att en bolagisering av produktionsverksamheten medför flera fördelar. Den största och tydligaste är att verksamheten därmed ges samma spelregler som konkurrenterna har. En annan fördel är att både Vägverket, som beställare, och produktionsbolaget, som utförare, får större trovärdighet på marknaden. Därigenom gynnas konkurrensen. Driftsformer som kan misstänkliggöra samspelet mellan beställare och entreprenör hotar att på sikt sätta konkurrensen ur spel.
Enligt det andra yrkandet i motion T28 (m) bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna vad i motionen anförts om möjligheten att skjuta på tidpunkten för en bolagisering. Motionären framhåller att 1994 års riksdagsbeslut var tydligt. Om riksdagen nu upphäver det beslutet - i enlighet med regeringens förslag - skapas ovisshet om framtiden, eftersom regeringen ingenting säger om någon senare tidpunkt, än den av riksdagen fastställda, för bolagiseringen. En tidpunkt måste anges för att ge berörd personal möjlighet att arbeta mot ett bestämt mål. Därmed kan också göras tydligt i vilken takt konkurrensutsättningen skall ske.
Det tredje yrkandet i motionen är att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en privatisering av det framtida bolaget. Motionären framhåller att det inte finns några motiv för att låta staten äga en fullt konkurrensutsatt verksamhet, som bedrivs på marknadsmässiga villkor. Den långsiktigt bästa lösningen för en bolagiserad produktionsverksamhet är därför en privatisering.
6. Utskottets ställningstagande
Utskottet delar regeringens och Vägverkets uppfattning att det inte finns förutsättningar att redan nu genomföra en bolagisering av Vägverkets produktionsdivision. Om så sker kan de trafikpolitiska målen äventyras, eftersom Vägverkets kompetens som beställare av väghållningstjänster inte är till fullo utvecklad. Härigenom riskeras en försämrad väghållning med negativa effekter för trafikanterna. Som regeringen framhåller förutsätter en bolagisering också att det nybildade bolaget förses med ett eget kapital av betydande omfattning och att staten finansierar den till ca 1 miljard kronor beräknade pensionsskuld som upparbetats inom Vägverket.
Utskottet delar också regeringens uppfattning att produktionsverksamheten tills vidare bör bedrivas i myndighetsform. Vägverket har, som regeringen framhåller, de bemyndiganden som erfordras för att skapa en modell som utvecklar produktionen och kraven på konkurrensneutralitet. Det ankommer således på Vägverket att inom myndighetsformens ram självt besluta om bl.a. sin inre organisation. Vägverket kan därmed självt anpassa sin verksamhet till de trafikpolitiska målen.
Mot bakgrund av det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag att riksdagen upphäver sitt beslut om bolagisering av Vägverkets produktionsdivision per den 1 januari 1996. Av utskottets ställningstagande följer att motionsyrkandena om avslag på propositionen avstyrks, liksom motionsyrkandet om att regeringen bör ange en alternativ tidpunkt för bolagisering av produktionsdivisionen.
Av vad utskottet anfört framgår vidare att frågan om en privatisering av en bolagiserad produktionsdivision torde sakna aktualitet. Yrkande 3 i motion T28 (m), som gäller den saken, avstyrks därför.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande Vägverkets produktionsdivision
att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna 1995/96:T28 yrkandena 1 och 2, 1995/96:T29 och 1995/96:T30 upphäver sitt beslut (prop. 1993/94:180, bet. TU32, rskr.
387) att godkänna att Vägverkets produktionsdivision ombildas till ett av staten helägt aktiebolag den 1 januari 1996,
res. 1 (m, c, fp)
2. beträffande privatisering av en bolagiserad produktionsdivision
att riksdagen avslår motion 1995/96:T28 yrkande 3.
res. 2 (m, fp) - villk. 1
Stockholm den 7 december 1995
På trafikutskottets vägnar
Monica Öhman
I beslutet har deltagit: Monica Öhman (s), Per Westerberg (m), Jarl Lander (s), Per Erik Granström (s), Krister Örnfjäder (s), Hans Stenberg (s), Birgitta Wistrand (m), Monica Green (s), Karl-Erik Persson (v), Lena Sandlin (s), Lars Björkman (m), Elisa Abascal Reyes (mp), Christina Axelsson (s), Claes-Göran Brandin (s), Ulla Löfgren (m), Elving Andersson (c) och Lennart Fremling (fp).
Reservationer
1. Vägverkets produktionsdivision (mom. 1)
Per Westerberg (m), Birgitta Wistrand (m), Lars Björkman (m), Ulla Löfgren (m), Elving Andersson (c) och Lennart Fremling (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med Utskottet delar och slutar med av produktionsdivisionen bort ha följande lydelse:
Utskottet är för sin del övertygat om att Vägverkets produktionsverksamhet bör bolagiseras snarast möjligt och därmed utsättas för full konkurrens. Härigenom uppstår vinster för såväl staten som de enskilda trafikanterna. Erfarenheten visar att bolagsformen skapar effektivitet, rörlighet, marknadsorientering och lönsamhet. Utskottet kan inte se något som tyder på att en bolagisering skulle försämra möjligheterna att uppnå de trafikpolitiska målen. Tvärtom torde beställarfunktionen inom Vägverket, genom bolagiseringen av produktionsdivisionen, snabbare förbättra sina rutiner och höja sin kompetens. Därmed kan uppköpen bli mer effektiva och snarare bättre verka för att uppfylla de trafikpolitiska målen.
Med det anförda tillstyrker utskottet motionsyrkandena om avslag på propositionen och avstyrker regeringens förslag.
Av praktiska skäl torde det inte vara möjligt att genomföra bolagiseringen redan till den 1 januari 1996. Så bör emellertid ske så snart det är praktiskt genomförbart. Regeringen bör enligt utskottets mening under våren 1996 förelägga riksdagen förslag om en annan tidpunkt under år 1996 för bolagiseringen än den 1 januari.
Vad utskottet sålunda anfört - och som torde tillgodose syftet med motion T28 (m) yrkande 2 - bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under mom. 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande Vägverkets produktionsdivision
att riksdagen
dels med bifall till motionerna 1995/96:T28 yrkande 1, 1995/96:T29 och 1995/96:T30 avslår regeringens förslag,
dels med anledning av motion 1995/96:T28 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Privatisering av en bolagiserad produktionsdivision (mom. 2)
Under förutsättning av bifall till reservation 1
Per Westerberg (m), Birgitta Wistrand (m), Lars Björkman (m), Ulla Löfgren (m) och Lennart Fremling (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med Av vad och slutar med avstyrks därför bort ha följande lydelse:
Som framhålls i motion T28 (m) finns det inga motiv för att en fullt konkurrensutsatt verksamhet som bedrivs på marknadsmässiga villkor skall ägas av staten. En privatisering ger möjlighet till tillförsel av riskvilligt kapital och utveckling av verksamheten. För Vägverket leder det till en renodling och koncentration på upphandlingsverksamheten. Vidare elimineras risken för att misstankar om gynnande av den egna verksamheten uppkommer. Vägverkets produktionsdivision bör sålunda enligt utskottets mening inte bara bolagiseras utan också privatiseras.
Vad utskottet sålunda anfört - och som innebär att motion T28 (m) yrkande 3 tillstyrks - bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under mom. 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande privatisering av en bolagiserad produktionsdivision
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:T28 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 1
Motionerna 1
Utskottet 2
1. Vägverkets huvuduppgifter och organisation 2
2. 1994 års beslut om bolagisering av Vägverkets
produktionsdivision 2
3. Vägverkets överväganden och förslag 3
4. Regeringens överväganden och förslag 3
5. Motionsförslag 5
6. Utskottets ställningstagande 6
Hemställan 6
Reservationer7
Gotab, Stockholm 1995