Utrikesutskottets betänkande i anledning av motioner om erkännande av respektive upprättande av diplomatiska förbindelser med vissa regeringar (Betänkande 1974:UU10 Utrikesutskottet)

Utrikesutskottets betänkande nr 10 år 1974

UU 1974:10

Nr 10

Utrikesutskottets betänkande i anledning av motioner om erkännande
av respektive upprättande av diplomatiska förbindelser med
vissa regeringar.

Motionerna

I motionen 1974:21 av herr Hermansson m. fl. (vpk) föreslås

”1. att riksdagen hos regeringen hemställer om att denna omedelbart
bryter med Saigonjuntan,

2. att riksdagen hos regeringen hemställer om att denna tar initiativ till
att upprätta diplomatiska förbindelser med provisoriska revolutionära regeringen
i Sydvietnam”.

I motionen 1974:22 av herr Hermansson m. fl. (vpk) hemställs ”att riksdagen
hos regeringen hemställer om att den omedelbart upprättar diplomatiska
förbindelser med republiken Guinea-Bissau”.

I motionen 1974:202 av herr Hermansson m. fl. (vpk) föreslås att ”riksdagen
hos regeringen hemställer att denna snarast erkänner GRUNK som
Cambodjas lagliga regering”.

I motionen 1974:397 av herr Ahlmark m. fl. (fp) hemställs ”att riksdagen
måtte uttala sig för ett svenskt diplomatiskt erkännande av Guinea-Bissau”.

I motionen 1974:660 av fru Mogård m. fl. (m, fp) hemställs ”att riksdagen
hos Kungl. Maj:t anhåller om en snar utredning rörande möjligheten av
att upptaga diplomatiska förbindelser med Vatikanstaten”.

I motionen 1974:981 av fru Dahl m. fl. (s) hemställs ”att riksdagen begär
hos Kungl. Maj:t att Sverige snarast upprättar fulla diplomatiska förbindelser
med Republiken Sydvietnams provisoriska revolutionära regering”.

1 motionen 1974:1269 av fru Dahl m. fl. (s) yrkas att ”riksdagen hemställer
hos Kungl. Maj:t att Sverige snarast erkänner republiken Guinea-Bissau
och upprättar fulla diplomatiska förbindelser med dess regering”.

I motionen 1974:1277 av herr Olof Johansson i Stockholm m. fl. (c) hemställs
”att riksdagen hos Kungl. Maj:t hemställer att de formella diplomatiska
förbindelserna med Saigonregimen omedelbart bryts, samt att riksdagen som
sin mening ger Kungl. Maj:t till känna vad som i motionen anförts om
erkännande av PRR”.

1 Riksdagen 1974. 9 sami. Nr 10

UU 1974:10

Utskottet

Principfrågor

Den internationella rätten uppställer kriterier som skall vara uppfyllda
för att en stat skall anses ha uppkommit. Dessa är: existensen av ett territorium,
en befolkning samt en regering som självständigt i relation till
andra stater utövar effektiv makt. Vidare mäste det föreligga ett mått av
stabilitet i dessa forhållanden.

På samma sätt anger den internationella rätten de kriterier som skall
vara uppfyllda för att en politisk myndighet skall anses som en regering
vilken är behörig att företräda en etablerad stat. Dessa är: effektiv kontroll
över staten och viss stabilitet. När kriterierna är uppfyllda, kan en regering
göra anspråk på att föra statens talan, exempelvis i mellanstatliga organisationer.
Från detta ögonblick kan erkännande ske, vilket markerar en
beredskap till vanliga förbindelser på regeringsplanet.

Staters bedömning av frågan huruvida kriterierna i det ena eller andra
fallet är uppfyllda kan givetvis variera.

I en bilaga till detta betänkande återfinns ett sammandrag av en inför
utskottet given föredragning om de folkrättsliga aspekterna på erkännandefrågor.

Beträffande förutsättningar för upprättande av diplomatiska förbindelser
fastslås i 1961 års Wienkonvention grundsatsen att det för upprättande av
sådana förbindelser fordras de berörda staternas samtycke.

I praktiken blir upprättandet av diplomatiska förbindelser mellan regeringar
som erkänner varandra aktuellt, när de finner att utvecklingen av
kontakterna dem emellan, t. ex. på handelns område, motiverar att det skapas
sådana särskilda kanaler som möjliggörs genom diplomatiska förbindelser.

Den politik som Sverige för i dessa avseenden har beskrivits i ett interpellationssvar
av dåvarande utrikesministern Torsten Nilsson den 7 december
1967. Däri framhölls bl. a. att det inte föreligger skyldighet att erkänna
en främmande makt; åtgärden är i stället beroende av praktiska och
politiska överväganden i varje särskilt fall. Den svenska regeringen brukar
i första hand anse avgörande att en makt som skall erkännas har vunnit
ett rimligt mått av självständighet utåt som någorlunda allmänt godtagits
av omvärlden. Vidare krävs en rimlig stabilitet inåt, genom att det finns
statliga myndigheter som faktiskt upprätthåller kontroll över ett visst territorium
och där utövar suveräna befogenheter. Enligt praxis ges svenskt
erkännande när vi dels anser att minimikraven är uppfyllda, dels finner
att inga särskilda skäl talar emot ett erkännande.

Utskottet konstaterar att Sverige konsekvent eftersträvat att erkänna stater
och regeringar när de folkrättsliga förutsättningarna härför föreligger. Det
kan också uttryckas så att Sverige tillämpar universalitetsprincipen i fråga
om erkännande av stater och regeringar. Vidare har Sverige varit berett
att upprätta diplomatiska förbindelser med erkända regeringar så snart prak -

UU 1974:10

tiskt behov av sådana förbindelser anses föreligga.

Varken erkännande av en regering eller upprättande av diplomatiska förbindelser
innebär således för Sveriges del ett uttryck för politiskt stöd till
eller sympatier för berörda regeringar.

I fråga om den universalitetsprincip, som Sverige tillämpat sedan många
år tillbaka, framhöll dåvarande utrikesministern Wickman i ett anförande
den 6 april 1973 bl. a. följande:

Bakom universalitetsprincipen ligger vår övertygelse om det stora värdet
av ett fredligt internationellt samarbete. Sverige har traditionellt företrätt
kravet på att internationella konflikter måste förebyggas genom samarbete
och lösas genom förhandlingar. En fredlig internationell utveckling främjas
av att staterna har instrument som möjliggör kontakter och samverkan.
Det är också i överensstämmelse med denna uppfattning som vi alltid önskat
att FN skall vara en universell organisation.

Endast i några fall har Sverige gjort undantag från universalitetsprincipen.
Dessa undantag, betingade av öppet redovisade utrikespolitiska skäl, har
särskilt varit Östtyskland och Nordkorea.

Utskottet ansluter sig till de ovan redovisade riktlinjerna.
Guinea-Bissau

1 motionerna 22, 397 och 1269 hemställs om svenskt erkännande av republiken
Guinea-Bissau respektive om upprättande av diplomatiska förbindelser
med republiken.

Republiken Guinea-Bissaus självständighet utropades, som motionärerna
framhåller, den 24 september 1973 av en folkförsamling i Guinea-Bissau.
Självständighetsproklamationen gjordes under pågående befrielsekamp, under
vilken Rörelsen för Guineas och Kap Verde-öarnas självständighet
(PAIGC) hade vunnit kontroll över stora delar av landet. Över andra delar
hade kolonialmakten Portugal fortfarande kontrollen.

En avgörande förändring i förhållandet mellan Guinea-Bissau och Portugal
inträffade i början av augusti 1974, närden portugisiska regeringen förklarade
att den hade för avsikt att överlämna makten i Guinea-Bissau till PAIGC
och var beredd att inom kort erkänna Guinea-Bissau som oavhängig stat
och stödja dess ansökan om medlemskap i FN. Samtidigt gjorde PAIGC
uttalanden om att man avsåg att i samband med avkoloniseringen samverka
med den portugisiska regeringen i former som tillvaratog möjligheterna till
samarbete mellan befolkningsgrupperna i Guinea-Bissau på grundval av jämlikhet
och respekt för alla parters rättmätiga intressen.

Sverige erkände Guinea-Bissau den 9 augusti 1974 och har sedermera
tagit initiativ till upprättande av diplomatiska förbindelser med republikens
regering.

Genom den utveckling som här redovisats har yrkandena i motionerna
22, 397 och 1269 blivit inaktuella.

1* Riksdagen 1974. 9 sand.. Nr 10

UU 1974:10

Vatikanstaten

I motionen 660 hemställs att riksdagen hos Kungl. Maj:t anhåller om
en snar utredning rörande möjligheterna av att upptaga diplomatiska förbindelser
med Vatikanstaten.

Utskottet erinrar om att liknande motionsyrkanden avseende upprättande
av diplomatiska förbindelser med Vatikanstaten har behandlats av flera tidigare
riksdagar och att yrkandena har avslagits. I de av riksdagen godkända
utskottsbetänkande^ i ärendet - senast UU 1972:19 - har erinrats om
grundregeln i fråga om upprättande av diplomatiska förbindelser med en
stat som Sverige erkänt, nämligen att sådana förbindelser blir aktuella när
man finner att de faktiska kontakterna med staten i fråga blir så betydelsefulla
att det uppstår behov av att skapa sådana särskilda kanaler mellan regeringarna
som möjliggörs genom diplomatiska förbindelser.

Vidare har påpekats att de ärenden av löpande natur som förekommer
mellan Sverige och Vatikanstaten erfarenhetsmässigt kan handläggas genom
de informella förbindelser som upprätthålls genom den svenska ambassaden
i Rom. Svenska sändebud i olika huvudstäder har dessutom värdefulla kontakter
med Vatikanstatens utsända representanter. Sammanfattningsvis har
framhållits att det inte syntes vara någon fördel i att upprätta den organisatoriska
och administrativa ram som formella diplomatiska förbindelser
innebär, med mindre de praktiska arbetsuppgifterna motiverade detta.

Utskottet kan inte se att det, sedan riksdagen sist behandlade frågan om
diplomatiska förbindelser med Vatikanstaten, tillkommit nya omständigheter
som skulle motivera en ändrad inställning från riksdagens sida.

Av detta skäl avstyrker utskottet motionen 660.

Sydvietnam

I motionerna 21,981 och 1277 hemställs <?m upprättande av diplomatiska
förbindelser med den provisoriska revolutionära regeringen i Sydvietnam.
I två av dessa motioner hemställs dessutom om avbrytande av de diplomatiska
förbindelserna med regeringen i Saigon.

Liknande motionsyrkanden har avslagits av riksdagen åren 1969, 1970,
1971, 1972 och 1973.

Riksdagen har därvid erinrat om de principer som Sverige tillämpar i
fråga om erkännande av stater och upprättande av diplomatiska förbindelser.
I utrikesutskottets betänkande 1973:19 framhölls vidare att den
väpnade konflikten i Sydvietnam fortsatte, och det konstaterades att inga
initiativ i fråga om erkännande av PRR var aktuella så länge det nuvarande
oklara läget i Sydvietnam bestod.

Sedan Parisavtalet undertecknades har halvtannat år förflutit utan att
framsteg gjorts i förhandlingarna om en politisk lösning av Vietnamkonflikten.
Tvärtom har krigshandlingarna fortsatt, och striderna har blossat

UU 1974:10

upp särskilt häftigt under den gångna sommaren. När det gäller kontrollen
över Sydvietnam karakteriseras läget av att regeringen i Saigon behärskar
en del av landets territorium medan PRR behärskar en annan del.

Situationen med två konkurrerande och enligt Parisavtalet jämbördiga
regimer synes således fortsätta. Det är omöjligt att förutse när nationell
försoning och enighet skall kunna skapas i Sydvietnam och när det kan
bildas en nationell koalitionsregering i enlighet med Parisavtalets bestämmelser.

Med hänsyn till de förhållanden som sålunda råder i Sydvietnam kan
man tills vidare inte anse att någondera av de båda administrationerna kan
företräda staten Sydvietnam enligt folkrättens regler.

Sverige nedlägger i överensstämmelse härmed vid internationella möten
och konferenser sin röst i fråga om godkännande av fullmakter för Saigonregeringen
liksom i fråga om krav att PRR skall företräda Sydvietnam.

Riksdagen har tidigare konstaterat att Sverige inte haft någon ambassadör
ackrediterad i Saigon sedan 1967. Regeringens politik är numera att inte
anmäla någon diplomatisk tjänsteman hos regeringen i Saigon.

Ingen sydvietnamesisk ambassadör eller diplomatisk tjänsteman har mottagits
i sin officiella egenskap i Stockholm sedan mitten av 1960-talet.

De diplomatiska förbindelserna mellan Sverige och regeringen i Saigon
har på detta sätt kommit att upphöra.

Därför är det ej aktuellt att diskutera förslag om ”avbrytande av de diplomatiska
förbindelserna” med ifrågavarande regering.

Med PRR har svenska myndigheter byggt upp omfattande kontakter,särskilt
i samband med de senaste årens biståndsinsatser. Den svenska biståndsmyndigheten
SIDA och utrikesdepartementet har sålunda fortlöpande
kontakter med PRR angående utformningen av det svenska biståndet.

Svenska regeringsledamöter har också vid flera tillfällen fört samtal med
företrädare för PRR.

Mot bakgrund av det snabbt ökande svenska biståndet till PRR beslöt
regeringen den 21 augusti 1974 medge att PRR i Stockholm upprättade
en generaldelegation. Utrikesministern gjorde samma dag ett uttalande härom
av följande lydelse:

Sedan flera år råder mycket vänskapliga informella förbindelser mellan
svenska regeringen och den provisoriska revolutionära regeringen i Sydvietnam
(PRR). Dessa förbindelser får från svensk sida sin särskilda prägel
av det svenska folkets starka sympati för den nationella befrielsekampen
i Vietnam.

Det svenska biståndet till återuppbyggnaden av de krigshärjade områdena
under PRR:s kontroll erhåller en allt mera omfattande och långsiktig karaktär.
1 syfte att tillgodose det av biståndssamarbetet föranledda behovet
av förbättrade kontakter med svenska myndigheter har regeringen medgivit
att PRR i Stockholm upprättaren representation med benämnningen ”Délégation
générale du Gouvernement Révolutionnaire Provisoire de la République
du Sud Vietnam en Suéde" (”PRR:s allmänna delegation i Sverige”).

UU 1974:10

Någon ändring i Sveriges syn på frågan om ett erkännande av PRR innebär
inte detta medgivande.

Utskottet vill för sin del ansluta sig till förenämnda uttalande av utrikesministern.

Mot bakgrund av vad ovan anförts avstyrker utskottet motionerna
21, 981 och 1277.

Cambodja

I motionen 202 föreslås erkännande av Cambodjas nationella enhetsregering
(GRUNK). Läget i Cambodja präglas av att inbördeskriget fortsätter
och att det militära läget synes vara fastlåst. Den i exil bildade kungliga
nationella enhetsregeringens (GRUNK) styrkor torde kontrollera ca 90 %
av landets territorium. En stor del av landsbygdsbefolkningen rapporteras
ha flytt undan striderna till de orter som Khmer-republikens regering i
Phnom-Penh kontrollerar.

Sverige erkände Cambodja genom att rösta för landets inval i FN i december
1955. Prins Sihanouk var då statschef, och den svenske ambassadören
i Peking ackrediterades hos hans regering. Efter marskalk Lon Nols statskupp
1970, som ledde till att prins Sihanouk upprättade en exilregering i Peking,
har Sverige inte betraktat någon av de båda cambodjanska regimerna som
landets lagliga regering. Ingendera regeringen kan nämligen anses ha sådan
kontroll över Cambodja att den kan företräda denna stat enligt folkrättens
regler.

Informella kontakter har emellertid fortlöpande upprätthållits mellan prins
Sihanouk och Sveriges ambassadör i Peking.

Vid internationella konferenser nedlägger Sverige sin röst vid votering
om respektive parters fullmakter.

Mot den bakgrund som här lämnats avstyrker utskottet yrkandet i motionen
202 om erkännande av GRUNK.

Utskottets hemställan

Utskottet hemställer

1. att riksdagen anser motionerna 1974:22, 1974:397 och

1974:1269 besvarade med vad utskottet anfört om Sveriges förbindelser
med republiken Guinea-Bissau,

2. att riksdagen avslår motionen 1974:660,

3. att riksdagen avslår motionerna 1974:21, 1974:981 och

1974:1277 i vad avser erkännande av respektive upprättande
av diplomatiska förbindelser med Republiken Sydvietnams
provisoriska revolutionära regering,

4. att riksdagen avslår motionerna 1974:21 och 1974:1277 i vad
avser avbrytande av de diplomatiska förbindelserna med re -

UU 1974:10

publiken Vietnams regering i Saigon,

5. att riksdagen avslår motionen 1974:202.

Stockholm den 15 november 1974

På utrikesutskottets vägnar
ARNE GEIJER

Närvarande: herr Arne Geijer i Stockholm (s), fru tredje vice talmannen
Nettelbrandt (fp), herrar Hernelius (m), Antonsson (c), Adamsson (s), fru
Nilsson i Kristianstad (c), herrar Palm (s), Göransson (s). Hellström (s), Åberg
(fp). Nilsson i Stockholm (s), fru Frändås (s), herrar Karlsson i Mariefred
(c) och Wijkman (m).

UU 1974:10

Bilaga

Sammandrag av föredragning inför utrikesutskottet den 22 oktober 1974 av utrikesdepartementets
folkrättssakunnige jur.dr Hans Blix

I sin föredragning om folkrättsliga aspekter på erkännandefrågor, förklarade
utrikesrådet Hans Blix att det var nödvändigt att skilja på erkännande
av stater och av regeringar. Förutsättningarna för erkännade var visserligen
på väsentliga punkter desamma, men viktiga skiljaktigheter förelåg också.
Staterna är de viktigaste folkrättsliga subjekten. Så fort en stat uppkommer
tillskrivs den vissa fundamentala rättigheter, främst rätt till respekt för sitt
territorium och rätt att kräva icke-inblandning i dess inre angelägenheter.
Ännu viktigare är att den från detta ögonblick tillskrivs förmåga att i full
omfattning samarbeta med andra stater, exempelvis uppta diplomatiska förbindelser
eller ingå i mellanstatliga organisationer. Det är därför viktigt att
avgöra i vilket ögonblick en stat uppkommer. Den internationella rätten
uppställer de kriterier som skall vara uppfyllda för att en stat skall anses
ha uppkommit, nämligen existensen av ett territorium, en befolkning, en
regering som självständigt i förhållande till andra makter utövar effektiv
makt över befolkningen samt ett mått av stabilitet. Så snart dessa kriterier
är uppfyllda föreligger rättsligt en stat, vars territorium andra stater har
att respektera. Från detta ögonblick kan också erkännande ske. Erkännandet
får ses som ett konstaterande av att staten kommit till stånd och samtidigt
som ett tecken på att den erkännande staten är beredd att uppta vanliga
statliga förbindelser med den nya staten. Då betydande variationer kan föreligga
i bedömningen av kriterier som stabilitet och effektiv kontroll är
det inte så konstigt att stater kan ha olika uppfattning om när en ny enhet
skall anses rättsligt vara en stat. Någon central instans att avgöra frågan
finns ej.

Någon rättslig skyldighet att uppta vanliga statliga förbindelser med en
ny stat så snart den uppstått föreligger ej och därmed ej heller någon skyldighet
att erkänna. Sveriges erkännande av Östtyskland skedde exempelvis
- av olika skäl - långt senare än det ögonblick då Östtyskland måsta ha
ansetts rättsligt blivit en stat med anspråk på respekt för sitt territorium.
Inget hindrar att en stat i sin praxis väntar med sitt erkännande av nya
stater till dess deras självständighet någorlunda allmänt godtagits av omvärlden
- som sades i ett interpellationssvar den 7 december 1967. Något
rättsligt krav på sådan avvaktande hållning finns givetvis dock ej. Diplomatiska
förbindelser och stöd för medlemskap i mellanstatliga organisationer
är sådant samarbete som erkännande är en signal till.

Erkännandeförklaringar kan givetvis inte skapa en ny stat. Om kriterierna
ej är uppfyllda, föreligger ingen stat i rättslig mening, även om en etablerad
stat skulle avge erkännande. För en liten stat i skärningsfältet mellan stormaktsintressen
är det av betydelse att i erkännandefrågor handla konsekvent.
Om exempelvis effektivitetskriteriet eller stabilitetskriteriet skulle bedömas

UU 1974:10

lättvindigt i ett fall kunde det bli politiskt besvärande att i ett senare fall
anlägga en strängare bedömning.

Den internationella rätten anger de kriterier som skall vara uppfyllda för
att en regering skall anses behörig att företräda en etablerad stat. Dessa
är effektiv kontroll över staten och viss stabilitet. Då dessa kriterier är uppfyllda
kan en regering göra anspråk på att få föra statens talan, exempelvis
i mellanstatliga organisationer. Från detta ögonblick kan erkännande ske
och markerar då också en beredskap till vanliga förbindelser på regeringsplanet.

Staters bedömning av frågan om kriterierna är uppfyllda kan givetvis
variera. Någon central instans som avgör frågan finns inte. Ibland har man
mött spörsmålet om kontroll av en stats huvudstad är avgörande. Svaret
är nej, men givetvis kan sådan kontroll - av administrativa organ, radio
m. m. - ha betydelse för totalbedömningen av den kontroll som en regim
utövar.

Det finns en klar tendens i dagens statspraxis att avstå från erkännande
av nya regeringar, inte bara då de tillkommit genom normala konstitutionella
procedurer - i vilket fall de presumeras ha effektivitet och stabilitet - utan
också då de tillkommit genom okonstitutionella metoder men snabbt förskaffat
sig en säker kontroll. Erkännande kan emellertid fortfarande bli aktuellt
för att ange i vilket ögonblick man anser att en ny regim, som en
tid bedömts sakna effektiv kontroll eller stabilitet, uppnår sådan och för
att ange att man är beredd att uppta vanliga förbindelser på regeringsplanet.
Skulle den nya regimen sedan länge ha uppfyllt kriterierna - som fallet
var vid många staters erkännande av Pekingregeringen - markerar erkännandet
endast villighet till förbindelser. Ett erkännande som ges innan kriterierna
är uppfyllda kan å andra sidan ej rättsligt skapa en regering.

Även beträffande erkännande av regeringar är konsekvens i handlandet
av betydelse för en liten stat i skärningsfältet mellan stormaktsintressen.
Effektivitets- och stabilitetskriterierna måste bedömas med samma mått
i skilda fall, för att politiska svårigheter skall i möjligaste mån undvikas.
Formellt återtagande av erkännande brukar ej förekomma, utan accepterandet
av en regims behörighet att företräda en stat anses förfalla, då man
erkänner en ny regim över samma stat. Sverige har dock på senare år genom
sitt handlande klart demonstrerat att man i fallen Cambodja och Sydvietnam
icke är beredd tillskriva någon regim behörigheten att företräda dessa
stater. Denna ståndpunkt avspeglar otvivelaktigt uppfattningen att ingen
av de regimer som gör anspråk på att vara regeringar uppfyller det mått
av effektiv kontroll och stabilitet som enligt svensk praxis krävs för erkännande.