Utrikesförvaltningen
Betänkande 1997/98:UU23
Utrikesutskottets betänkande
1997/98:UU23
Utrikesförvaltningen
Innehåll
1997/98 UU23
Sammanfattning
Detta betänkande behandlar Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 angående utrikesförvaltningen. Revisorernas överväganden och förslag baseras på rapporten 1996/97:10 Utrikesförvaltningen. Revisorerna föreslår dels att en generell översyn av utrikesförvaltningen görs, dels att regeringen genomför åtgärder inom ramen för förvaltningens nuvarande struktur. Utskottet behandlar också två motioner som väckts i anslutning till revisorernas förslag. Samtliga motionsyrkanden besvaras eller avstyrks. Utskottet besvarar revisorernas förslag. Utskottet har inte funnit anledning att föreslå en allmän översyn av utrikesförvaltningen, men förutsätter att regeringen vidtar vissa förändringar inom ramen för den nuvarande organisationen, särskilt vad gäller utlandsmyndigheterna. Till betänkandet är fogat en reservation.
Riksdagens revisorers förslag I Förslag till riksdagen 1997/98:RR4 föreslår Riksdagens revisorer 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 3 anfört om behovet av en förutsättningslös och oberoende översyn av utrikesförvaltningens struktur, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 3 anfört om åtgärder inom ramen för utrikesförvaltningens nuvarande struktur.
Motionerna
1997/98:U12 av Göran Lennmarker m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att särskilt överväga de handelspolitiska insatserna inom den svenska utrikesrepresentationen, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att särskilt överväga Utrikesdepartementets särskilda struktur i förhållande till övriga departement. 1997/98:U13 av Eva Zetterberg m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ersättning för exportbefrämjande insatser, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen avförts om beslutsordningen för ambassader och legationers placering.
Utskottet
Bakgrund Den nu aktuella granskningen har kommit till stånd på revisorernas initiativ, sedan det uppmärksammats att utrikesförvaltningen inte på mer än tjugo år blivit föremål för extern revision. Revisorernas granskning har tagit sin utgångspunkt i utrikesrepresentationens verksamhet. Uppgifter och synpunkter har inhämtats genom en enkät till samtliga utlandsmyndigheter och de personer som arbetade eller hade sin arbetsplats vid utlandsmyndigheterna. Under granskningen har revisorerna besökt åtta utlandsmyndigheter. Ytterligare tre utlandsmyndigheter samt två honorärkonsulat besöktes av personal från revisorernas kansli. Under granskningen har också utfrågningar genomförts med representanter för utrikesförvaltningen och med representanter för andra myndigheter och organisationer som är beroende av utrikesförvaltningen för sin utomlands bedrivna verksamhet. Inför arbetet med detta betänkande har utskottet erhållit föredragningar av expeditionschefen i Utrikesdepartementet, Dag Klackenberg, departementsrådet Rolf Bergman, inspektören Peter Bruce samt revisionschefen vid Regeringskansliets revisionskontor, Folke Palmgren.
Sammanfattning av revisorernas förslag
Revisorernas övergripande slutsatser och en sammanfattning av förslagen Under senare år har den svenska statsförvaltningen genomgått betydande förändringar. Även utrikesförvaltningens organisation och arbetsformer har förändrats. Revisorernas uppfattning är att delar av utrikesförvaltningen behöver utvecklas ytterligare och anpassas till nya förhållanden. Revisorerna säger sig ha uppmärksammat flera problem i utrikesförvaltningen som sammanhänger med det sätt på vilket utrikesförvaltningen styrs, dess organisation, arbetsformer och bemanning. Ett stort problem är enligt revisorernas mening förhållandet att andra huvudmäns verksamhet inte tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Sammantaget bedömer revisorerna att utrikesförvaltningens struktur bör genomlysas i en förutsättningslös och oberoende översyn. Därvid bör en prövning göras bland annat av frågan om i vilken grad respektive huvudman själv bör få ansvara för sin utomlands bedrivna verksamhet. I en sådan översyn bör ingå: ett klarläggande av utlandsmyndigheternas status, en översyn av hur utrikesförvaltningens resurser fördelas på olika uppgifter, ett beslut om att upprättande eller nedläggning av utlandsmyndigheter skall fattas av riksdagen, en utvärdering av systemet med förflyttningsplikt, en översyn av bemanningen vid utlandsmyndigheterna, en översyn av budgetsystemet för utlandsmyndigheterna. Andra problem som uppmärksammats vid granskningen bedömer revisorerna vara av mer fristående karaktär. Problemen bör kunna åtgärdas utan förändringar av utrikesförvaltningens struktur i stort. Revisorerna föreslår därvid följande: att regeringen tillvaratar möjligheterna att ytterligare rationalisera utrikesförvaltningens administration, att regeringen påskyndar införandet av modern informationsteknik vid utlandsmyndigheterna, att Utrikesdepartementet helt integreras i Regeringskansliet, att regeringen beslutar att även Regeringskansliet och utrikesförvaltningen skall omfattas av kraven på resultatredovisning, att regeringen tillser att Utrikesdepartementet genomför sin verksamhetsplanering på ett sätt som bättre tillgodoser övriga huvudmäns intressen, att regeringen lämnar en utförlig redogörelse till riksdagen för hur anslagen till utrikesförvaltningen beräknas och hur utrikesförvaltningen har förbrukat sina anslag, att regeringen utformar tydliga riktlinjer för den interna kontrollen i utrikesförvaltningen, att regeringen tillför utrikesförvaltningen fler oberoende inspektörer.
Utrikesförvaltningens uppgifter Revisorernas överväganden och förslag Utrikesdepartementets uppgifter kan utläsas ur bilagan till instruktionen för Regeringskansliet (1996:1515). Där anges en lång rad förvaltningsärenden respektive lagstiftningsärenden som skall handläggas inom departementet. Dessa gäller bland annat rikets förhållande till och överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer, svenska beskickningar och konsulat samt ständiga delegationer, utländska beskickningar och konsulat i Sverige m.m. Även ärenden angående svenska medborgares rätt och bästa i främmande länder, information om Sverige i utlandet, flyktingar, mottagande av asylsökande, utlänningars rätt att vistas i landet, internationellt utvecklingssamarbete samt utrikeshandel och internationell handelspolitik hör till departementsområdet. Utrikesrepresentationens uppgifter definieras i särskild instruktion (1992:247). Revisorerna har särskilt granskat de områden man ansett viktigast, nämligen politisk bevakning och rapportering, exportfrämjande verksamhet/handel och ekonomi, kultur och information, bistånd till enskilda, konsulära och övriga rättsliga ärenden, internationellt utvecklingssamarbete och mänskliga rättigheter. Enligt av revisorerna sammanställda uppgifter upptar det som torde vara en av utrikesrepresentationens huvuduppgifter, nämligen politisk bevakning och rapportering, 15 % av arbetstiden vid ambassader och konsulat. Revisorerna noterar att frågor om ekonomi och handel, vari bland annat ekonomisk bevakning och rapportering samt exportfrämjande ingår, kräver 11 % av arbetstiden. I instruktionen för utrikesrepresentationen (6 §) slås fast att ambassader och konsulat skall främja Sveriges näringsliv och utrikeshandel, skapa intresse för svenska varor och tjänster samt i övrigt stödja svenska företag och det svenska näringslivets företrädare. Enligt revisorernas mening har utrikesrepresentationens kommersiella uppgift fått en snäv formulering i instruktionen för utrikesrepresentationen (1992:247). Uppgiftens rubricering avser sålunda bara exportfrämjande. Den viktiga uppgiften att verka för ett ökat utländskt investeringsengagemang i Sverige berörs över huvud taget inte. Sveriges exportråd är den centrala organisationen på det exportfrämjande området. Samarbetet mellan staten och Exportrådet regleras i ett avtal från 1992. Rådets uppgift är att som centralt organ planera, samordna, marknadsföra och genomföra åtgärder för att främja Sveriges export. Exportrådet har s.k. direktivrätt i fråga om exportfrämjande verksamhet som bedrivs i utrikesrepresentationen där rådet saknar egna handelskontor. Direktivrätten regleras i lagen (1975:490) om beslutanderätt för Sveriges exportråd beträffande handelssekreterare m.m. Av lagen framgår emellertid endast att Exportrådet, såvitt nu är i fråga, får planera och leda exportfrämjande verksamhet inom utrikesrepresentationen enligt föreskrifter regeringen beslutar (jfr 6 § instruktionen för utrikesrepresentationen). I praktiken utövas direktivrätten genom att Exportrådet utfärdar anvisningar för verksamhetsplaneringen men framför allt genom löpande kontakter i aktuella projekt. Exportrådet har vid en utfrågning hos revisorerna redovisat sin syn på rådets samverkan med utlandsmyndigheterna. Bland annat framkom följande. Exportrådet försöker bemanna berörda poster vid ambassaderna med personer rådet självt har rekryterat, i allmänhet lokalanställd personal. Ett problem i sammanhanget är att Utrikesdepartementet har haft svårt att släppa in personal utifrån, även i de fall externrekrytering hade varit bättre. Ett annat problem sammanhänger med förflyttningsplikten inom utrikesrepresentationen. ?Folk kommer och går.? Kontinuiteten bryts och insatserna blir tillfälliga. Exportrådet anser att utrikesförvaltningens ekonomiska rapportering kännetecknas av att förvaltningen ?befinner sig på avstånd från kundgruppen?, dvs. Exportrådets kunder. Samtidigt uttalas förståelse för att utrikesförvaltningen i sin rapportering har att ta hänsyn till många gruppers intressen och informationsbehov. Konsulära ärenden, som till största delen utgörs av utlänningsärenden, kräver i genomsnitt 10 % av arbetstiden för de UD-anställda. Utlänningsärendena upptar den dominerande delen av de konsulära och övriga rättsliga ärenden som handläggs av UD-anställda på ambassader och konsulat. Enligt statistik från Utrikesdepartementet ägnades 40 årsarbetskrafter av UD- anställda och därutöver 80 årsarbetskrafter av lokalanställda åt utlänningsärenden år 1995. För 1996 var motsvarande antal 31 respektive 104 årsarbetskrafter. Invandrarverket anser att samarbetet med Utrikesdepartementet i stort fungerar väl. Till revisorerna har Invandrarverket dock framfört uppfattningen att Utrikesdepartementet inte förefaller prioritera utlänningsverksamheten utomlands. Invandrarverket anser vidare att kvaliteten och effektiviteten skulle öka om verket hade en egen utlandsorganisation. Samtidigt är Invandrarverket starkt beroende av det nät utomlands som utrikesrepresentationen utgör. Många utlänningsärenden sköts i dag förutom av UD-anställda även av lokalanställd personal. De lokalanställda har generellt sett god kompetens men får för litet fortbildning. Behovet av fortbildning förstärks av att utlännings-lagstiftningen ändras från tid till annan. De som, i enlighet med reglerna, söker uppehållstillstånd utifrån har numera rätt att överklaga ett negativt beslut. Besluten skall delges de sökande, men ambassaderna och konsulaten saknar ofta kompetens och resurser för delgivningen, en brist som funnits länge, men som nu accentuerats. Denna uppgift skulle verkets egen personal klara bättre. En ytterligare nackdel med nuvarande ordning är att Invandrarverket saknar inflytande över vilken personal inom utlandsmyndigheterna som skall sköta utlänningsärendena. Invandrarverket och Utrikesdepartementet har ingen gemensam verksamhetsplanering och verket får inte heller delta i departementets planering. För några år sedan sände departementet över utlandsmyndigheternas förslag till verksamhetsplan och efterfrågade Invandrarverkets synpunkter. Synpunkter levererades men ?avsatte inga spår?, menar verket. Utrikesdepartementet uppges inte ha återkommit sedan dess. Departementet medger att Invandrarverket inte engageras i verksamhetsplaneringen. Dock beaktas verkets frågor ?på alla sätt?. Bland annat tas hänsyn till verkets intressen vid resurstilldelningen. Samtidigt tillstår departementet att samordningen kan förbättras. Enligt revisorernas mening har utrikesförvaltningen inte avsatt tillräckliga resurser för arbetsuppgifter som utförs åt andra huvudmän. Revisorerna välkomnar det faktum att medel kommer att omfördelas till export- och investeringsfrämjande insatser samt turism, men menar att även andra uppgifter, t.ex. utlänningsärenden samt kultur och information, behöver ges ökad uppmärksamhet. Revisorerna förordar därför en samlad översyn över resursfördelningen i utrikesförvaltningen. Genom revisorernas enkät har framkommit att utrikesrepresentationen betraktar en stor andel av sina arbetsuppgifter som gemensamma stödfunktioner och annan administration. Till gemensamma stödfunktioner och administration har revisorerna hänfört bland annat arkiv, kurirpost, transporter, intendentur, ADB, säkerhetsfrågor och sekreterarstöd. Mot bakgrund av inhämtad information bedömer revisorerna att UD-anställda i utrikesrepresentationen ägnar stor del av arbetstiden åt administrativa arbetsuppgifter. Det förefaller inte rimligt att så mycket som en dryg tredjedel av tillgänglig arbetstid för utsända UD-anställda skall behöva läggas på vad som i verksamhetsredovisningen benämns gemensamma stödfunktioner och administration. Härtill kommer de lokalanställdas arbetsuppgifter inom detta område. Även Utrikesdepartementet får anses ägna stor del av sin verksamhet åt administrativa uppgifter. Drygt en tredjedel av personalen tillhörde den administrativa avdelningen i slutet av 1996. Revisorerna har noterat att det under våren 1997 pågår ett arbete med att effektivisera och rationalisera administrationen på departementet. Revisorerna bedömer att det finns utrymme för rationalisering, då Utrikesdepartementet har ambitionen att minska de administrativa kostnaderna med 50 miljoner kronor under de närmaste två åren. Enligt revisorernas mening bör alla rationaliseringsmöjligheter tas till vara. Revisorerna förordar därför en fortsatt översyn av administrationen i utrikesförvaltningen. Revisorerna har funnit att särskilt utlandsmyndigheterna har behov av moderna datorer. I den senaste budgetpropositionen sades angående den tekniska utvecklingen i utrikesförvaltningen att efter övergång till en s.k. ny teknisk plattform vid departementet skall den tekniska moderniseringen under kommande år fortsätta vid utlandsmyndigheterna. Av utrikesförvaltningens kostnader utgörs totalt 2,5 % (56 miljoner kronor 1995/96) av kostnader för ADB och kommunikationsdrift. Den totala kostnaden för utrikesrepresentationen uppgick till 8,1 miljoner kronor samma år. Enligt revisorernas uppfattning bör utlandsmyndigheterna ha tillgång till informationsteknik som motsvarar åtminstone den som finns vid svenska statliga myndigheter. Det är därför viktigt att den tekniska modernisering som har inletts vid utlandsmyndigheterna påskyndas. Revisorerna föreslår: att regeringen ser över hur utrikesförvaltningens resurser fördelas på olika uppgifter, att regeringen tillvaratar möjligheterna att ytterligare rationalisera utrikesförvaltningens administration, att regeringen påskyndar införandet av modern informationsteknik vid utlandsmyndigheterna. Sammanfattning av motionerna Moderata samlingspartiet påpekar i kommittémotion U12 (m) att utrikesrepresentationens förutsättningar och uppgifter på senare år har förändrats på ett påtagligt sätt. Moderaterna har tidigare efterlyst en översyn av utrikesförvaltningens struktur, och välkomnar därför revisorernas förslag i denna del. Vid en sådan översyn av utrikesförvaltningen, heter det i yrkande 1, bör man särskilt överväga hur de handelspolitiska insatsernas utformning kan förbättras, i likhet med vad flera andra europeiska länder har gjort. Även Vänsterpartiet uppehåller sig i kommittémotion U13 (v) vid frågor rörande ekonomi och handel. Enligt motionärernas uppfattning är det inte orimligt att dessa frågor upptar en stor del av utlandsmyndigheternas tid, eftersom det är en angelägen uppgift att öka den svenska exporten. Den verksamhet som i revisorernas rapport sammanfattas som Ekonomi och handel handlar i stor utsträckning om att stödja svenskt näringsliv. Denna verksamhet finansieras i dag dock endast delvis av företagen. Det är viktigt, (yrkande 1) att svenska utlandsmyndigheter från näringslivet får full ersättning för sitt handelsfrämjande arbete.
Organisation Revisorernas överväganden och förslag Utrikesdepartementet med sina drygt 1 400 anställda - vartill kommer omkring 900 s.k. lokalanställda - är det i särklass största departementet i Regeringskansliet. Förhållandet sammanhänger i hög grad med att Utrikesförvaltningen rymmer både ett traditionellt departement och en rad s.k. utlandsmyndigheter och honorärkonsulat, vilket medför att man i betydande utsträckning ägnar sig åt myndighetsuppgifter. Departementet utför också verksfunktioner i Stockholm. Departementet i Stockholm omorganiserades år 1996. Den tidigare hierarkiska avdelningsorganisationen ersattes av en matrisorganisation, bestående av bland annat sex s.k. geografiska och tolv funktionella enheter. År 1997 genomförs, som nämnts, förändringar också i fråga om departementets administrativa funktioner. Inom loppet av ett år har Regeringskansliet omorganiserats vid flera tillfällen. I samband med regeringsombildningen i mars månad 1996 genomfördes förändringar som även berörde Utrikesdepartementet. Bland annat reducerades antalet statsråd vid Utrikesdepartementet från tre till två. Utrikeshandelsministerns funktion överfördes till Närings- och handelsdepartementet. Utrikeshandelsministerns uppgift som EU-minister togs bort. Den 1 januari 1997 omorganiserades Regeringskansliet formellt till en myndighet. Det praktiska genomförandet sägs dock ta något längre tid. Bland annat kvarstår vissa frågor beträffande Utrikesdepartementet. Utrikesförvaltningen tilldelas t.ex. fortfarande ett eget ramanslag för förvaltningskostnader. Revisorerna menar att detta innebär att Regeringskansliet ännu inte uppnått den flexibilitet som avsågs med organisationsförändringen. Revisorerna föreslår att ombildningen av Regeringskansliet fullföljs och att Utrikesdepartementet helt integreras i Regeringskansliet. Under granskningen har revisorerna funnit att utlandsmyndigheternas status som antingen en del av Utrikesdepartementet och därmed Regeringskansliet eller som självständiga förvaltningsmyndigheter inte har klarlagts på ett tillfredsställande sätt. Det har bland annat lett till oklarheter i kontakterna med andra huvudmän vad gäller villkoren för samverkan, beslutsbefogenheter, ansvarsförhållanden m.m. Revisorerna föreslår därför att utlandsmyndigheternas status klarläggs. Den 1 juli 1996 hade Sverige sammanlagt 82 ambassader, 6 delegationer och 7 konsulat. Av ambassaderna är 17 s.k. integrerade ambassader, i vilka Sidas tidigare biståndskontor ingår. Under våren 1997 har, enligt regeringens vårproposition (1996/97:150), antalet utlandsmyndigheter ökat till 99. Regeringen beslutar om inrättande eller nedläggning av utlandsmyndigheter. Revisorerna har inte närmare kunnat utröna enligt vilka kriterier Sverige är representerat utomlands. En inte närmare formulerad praxis i kombination med politiska bedömningar tycks ligga bakom beslut om inrättande av ambassader, delegationer, konsulat och honorärkonsulat. Revisorernas intryck, som dock inte avser de integrerade ambassaderna, är att allmänpolitiska överväganden härvidlag har varit mer styrande än t.ex. konsulära eller handelspolitiska bedömningar. Med tanke på utrikesrepresentationens stora betydelse måste varje förändring enligt revisorernas mening föregås av noggranna analyser. Alternativa representationsformer bör prövas. Revisorernas uppfattning är att riksdagen på ett mera aktivt sätt än för närvarande bör få möjlighet att ta del i beslut om förändringar av utrikesrepresentationen. Med ökad delaktighet i besluten skulle sannolikt riksdagens insyn i utrikesförvaltningens arbete förbättras. Revisorerna föreslår därför att nya beslutsformer övervägs som innebär att beslut om inrättande eller nedläggning av utlandsmyndigheter fattas av riksdagen. Revisorerna föreslår: att Utrikesdepartementet helt integreras i Regeringskansliet, att regeringen klarlägger utlandsmyndigheternas status, att beslut om upprättande eller nedläggning av utlandsmyndigheter skall fattas av riksdagen. Sammanfattning av motionerna I Moderata samlingspartiets kommittémotion U12 (m) yrkande 2 understryker motionärerna att Utrikesdepartementet har en organisatorisk struktur som skiljer sig avsevärt från andra departements. Detta måste beaktas när frågan om en integration i det övriga Regeringskansliet skall bedömas. Vänsterpartiet anför i kommittémotion U13 (v) yrkande 2 att riksdagen bör ges ett större inflytande på ambassaders och legationers placering i världen. Motionärerna delar däremot inte revisorernas bedömning, att riksdagen bör ges ensam beslutanderätt i dessa frågor.
Styrning Revisorernas överväganden och förslag I motsats till vad som gäller inom andra politikområden presenterar regeringen i samband med budgetbehandlingen inga förslag till mål för utrikesförvaltningen utan endast utrikesförvaltningens ?främsta uppgifter?. Inte heller i regleringsbrevet finns några mål för verksamheten angivna. Där framgår endast att riksdagen har beslutat om medel för anslag inom verksamhetsområdet utrikesförvaltningen m.m. och att utrikesförvaltningen är undantagen från hela förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. Utrikesdepartementet omfattas dock, enligt uppgift från departementet, av nämnda förordning på samma sätt som Regeringskansliet i övrigt. Detta innebär bland annat att Utrikesdepartementet lämnar årsredovisning. I avsaknad av mål för förvaltningen hänvisar Utrikesdepartementet i sin handbok till utrikesdeklarationen och budgetpropositionen. I departementets handbok sägs beträffande verksamhetens mål att utrikesförvaltningen styrs av Sveriges utrikespolitiska intressen. Vidare hänvisas till att de övergripande målen för verksamheten i första hand formuleras av regeringen och riksdagen ?i utrikesdeklarationen och i budgetpropositionen?. Trots att utrikesförvaltningen - i likhet med Regeringskansliet i övrigt - har undantagits från kravet på resultatredovisning pågår inom Utrikesdepartementet en omfattande arbetsprocess i syfte att utveckla en egen variant av mål- och resultatstyrning. Processen går under namnet verksamhetsplanering. Verksamhetsplanering i mer systematisk form har, sedan slutet av 1970-talet, genomförts gradvis inom utrikesförvaltningen. Efter en försöksverksamhet på utvalda utlandsmyndigheter började man för hela utrikesrepresentationen tillämpa ett system med huvudsakligen övergripande verksamhetsplanering. Verksamhetsplaneringen initierades av Utrikesdepartementet men berörda utlandsmyndigheter hade stor frihet att själva ange verksamhetsinriktning (Utrikesdepartementet 1997). Från och med 1996 tillämpas en i förhållande till tidigare omvänd process där verksamhetens inriktning och mål fastställs av departementet. Departementets olika enheter prioriterar mål, strategier och åtgärder samt fördelar resurser. Enheternas förslag till verksamhetsplaner fastställs därefter av departementsledningen och läggs till grund för utlandsmyndigheternas planering. Under planeringsprocessen kommenteras och modifieras verksamhetsplanen och fastställs slutligen av den politiska nivån (Utrikesdepartementet 1996). På Utrikesdepartementet diskuterar varje enhet ett utkast till verksamhetsplan för enheten med den politiska ledningen. Utkasten till verksamhetsplaner skall utformas i enlighet med en särskild mall. Efter enheternas diskussioner med den politiska ledningen och statssekreterarnas godkännande av enheternas utkast till verksamhetsplaner utformar enheterna uppdraget till de utlandsmyndigheter som respektive enhet har verksamhetsplaneringsansvar för. Uppdraget är anvisningar för verksamheten vid utlandsmyndigheterna i form av skrivelser till varje myndighet. Uppdraget skall förmedla det regeringsuppdrag och de mål som brutits ned till enhetsnivå och som är relevanta för den berörda utlandsmyndigheten. Expeditionschefen undertecknar skrivelserna. Dessa preciserar prioriteringar, instruktioner och beställningar samt innehåller en budgetram för utlandsmyndigheternas delegerade anslagsmedel. Till skrivelsen fogas en promemoria som innehåller den ansvariga enhetens utkast till verksamhetsplanering för utlandsmyndigheten. Utkastet skall vara samordnat inom departementet. Med utgångspunkt från departementsskrivelsen skall sedan utlandsmyndigheterna tolka uppdraget från departementet och upprätta ett utkast till den egna verksamhetsplanen för kommande budgetår. Utlandsmyndigheternas förslag till verksamhetsplaner skall utformas enligt samma mall som tillämpas på departementets enheter. När samtliga utlandsmyndigheter har sänt in sina utkast till Utrikesdepartementet vidtar arbetet med att genomföra en slutlig ?vägning? av verksamhetens mål och medel (resurser). I detta arbete deltar statssekreterarna. De slutliga sammanvägda och integrerade politiska signalerna avseende verksamhetsuppdraget lämnas till enheterna. Därefter fastställs planerna och delges berörda enheter och utlandsmyndigheter. För de integrerade utlandsmyndigheterna har verksamhetsplaneringen för år 1997 för första gången samordnats av Utrikesdepartementet och Sida. Utrikesdepartementet anger i sitt remissvar att samtliga huvudmän som är beroende av utrikesförvaltningen har givits möjlighet att delta i Utrikesdepartementets verksamhetsplanering. Denna uppfattning delas enligt revisorerna inte av samtliga övriga huvudmän. För att få en närmare uppfattning om utrikesförvaltningens utformning av övergripande mål (regeringsuppdraget) och verksamhetsmål har revisorerna gått igenom ett antal verksamhetsplaner för år 1997. Revisorerna har sedan sökt bedöma i vilken mån de till sin karaktär överensstämmer med de riktlinjer som har utarbetats till ledning för statsmakterna och myndigheterna i arbetet med mål- och resultatstyrning. Av genomgången har revisorerna fått intrycket att många mål som har formulerats för och av utrikesförvaltningen mer är att betrakta som processer, arbetsuppgifter eller arbetssätt än mål som skall uppnås. Under granskningen har det framkommit att det anses vara svårt att mäta resultatet av vissa områden av utlandsmyndigheternas verksamhet. Till verksamhet som går att mäta rent kvantitativt hör exempelvis antal viseringar, utfärdade pass m.m. Enligt vad revisorerna erfarit anses resultatet av den av utrikesrepresentationens huvuduppgifter som benämns bevakning och rapportering vara särskilt svårt att mäta. Regeringskansliet och utrikesförvaltningen är undantagna från kravet att lämna resultatredovisning enligt förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. Revisorerna har inte funnit några skäl till denna ordning, utan menar att dessa krav bör tillämpas även på Regeringskansliet och därmed även på utrikesförvaltningen.
Revisorerna föreslår: att regeringen beslutar att även Regeringskansliet och utrikesförvaltningen skall omfattas av kraven på resultatredovisning, att regeringen tillser att Utrikesdepartementet genomför sin verksamhetsplanering på ett sätt som bättre tillgodoser övriga huvudmäns intressen.
Personal Revisorernas överväganden och förslag I slutet av år 1996 var drygt 1 400 personer anställda vid Utrikesdepartementet. Av dessa var ca 75 % anställda med s.k. förflyttningsplikt. Utöver annan externrekrytering rekryterar Utrikesdepartementet, med något undantag, varje år handläggare med förflyttningsplikt, s.k. generalister, inom utrikesförvaltningen. Hittills har under 1990-talet sammanlagt 103 sådana handläggare rekryterats. Under de senaste åren har antalet sökande vid varje rekryteringstillfälle varierat mellan 1 000 och 1 600. Av de sökande tas ca 150 personer ut till ett skriftligt prov. Provet är avsett att pröva intresset för och kunskaper om såväl svenska samhällsförhållanden som det internationella skeendet i stort. Därefter väljs ett fyrtiotal personer ut för intervjuer med utrikesförvaltningens antagningsnämnd. Enligt sin instruktion (1991:360) skall nämnden vid prövningen av den sökandes lämplighet ta hänsyn till kunskaper och erfarenhet och i övrigt den sökandes lämplighet för allmän tjänstgöring i utrikesförvaltningen. Efter genomförda intervjuer anställs, enligt nämndens beslut, 10-20 personer. Revisorerna bedömer att denna särskilda rekryteringsprocess är omständlig, tidskrävande och därför i behov av översyn. Utrikesförvaltningen anser att det inom förvaltningen råder en strukturell obalans med få yngre och många äldre. Revisorerna vill inte uttrycka någon uppfattning om eventuella nackdelar med nuvarande åldersstruktur. Men om denna bedöms utgöra ett allvarligt problem borde utrikesförvaltningen enligt revisorernas mening fråga sig om problemet sammanhänger med det nu tillämpade rotationssystemet med hög intern rörlighet i kombination med att anställningen uppfattas som ett livstidsyrke med inbyggd ?karriärgång?. Ju högre upp i karriären en UD-anställd med förflyttningsplikt kommer, desto större blir konkurrensen om de allt färre befattningar som ingår i karriärgången. De flesta UD-anställda har förflyttningsplikt. Utrikesförvaltningens interna personalrörlighet är därför stor. Årligen förflyttas i genomsnitt ca 30 % av personalen. Syftet med rotationerna är att de anställda skall erhålla allsidig tjänstgöring. Ett annat skäl, som framkommit vid granskningen, är att det inte anses bra om personalen assimileras i ett verksamhetsland. Utrikesdepartementet har under flera år vidtagit åtgärder för att öka den externa personalrörligheten. Vid revisorernas intervjuer har framförts uppfattningen att utrikesrepresentationen har många äldre och få unga handläggare. En föryngring anses önskvärd, eftersom man bedömer att yngre personer lättare klarar den ofta höga arbetsbelastningen med åtföljande behov av övertidsarbete. Revisorerna har funnit att de anställda och det lokala facket anser de låga lönerna vara ett av de största personalproblemen. Utrikesdepartementets anställda anser sig ha alltför låg lön i förhållande till sina arbetsuppgifter och sina kvalifikationer, inte minst i jämförelse med kolleger i andra departement. Under de senaste åren har personalen, vid flera tillfällen, uppvaktat Utrikesdepartementets ledning med propåer om löneökningar. Ett antal yngre personer har övergått till anställning inom bland annat EU. I utrikesförvaltningen är man orolig för att alltför många yngre skall söka sig till mer välbetalda anställningar i olika internationella organ. Revisorerna konstaterar i sin rapport att både chefer och handläggare har en genomsnittslön som är lägre än för Regeringskansliet i övrigt. Baspersonalen låg 1996 dock 110 kr/månad över genomsnittet. Vid revisorernas intervjuer med tjänstemän inom utrikesrepresentationen har det s.k. medföljandeproblemet aktualiserats. De medföljande sägs sällan ha något eget arbete och har därmed ingen egen arbetsinkomst. Härmed kan det bli svårt att bygga upp en ekonomisk trygghet för olika situationer i livet såsom sjukdom, arbetslöshet, pension m.m. Vid några intervjuer har framförts att medföljande kan ha representativa uppgifter för vilka de inte erhåller någon ersättning. En annan svårighet som framförts är att det vid hemmastationeringen kan vara svårt för medföljande som inte sedan tidigare har ett arbete att komma in på den svenska arbetsmarknaden. Revisorerna ifrågasätter systemet med förflyttningspliktig personal. Syst- emet är dyrt. Det kräver en ständig planeringsprocess, skapar en omständlig administration och äventyrar kontinuiteten i verksamheten. Det ger inte heller utrymme för förberedelser och utbildning inför omstationering. Vidare skapar systemet problem för andra huvudmän och medföljande. Revisorerna föreslår därför att systemet med förflyttningsplikt utvärderas. Möjligheten att lokalt anställa även kvalificerad personal inom olika områden tillvaratas, enligt revisorernas uppfattning, inte på ett tillfredsställande sätt. Revisorerna utesluter inte att en ökad andel lokalanställda skulle leda till besparingar. Förutsättningarna för att ge lokalanställda tillträde till fler typer av befattningar med mera kvalificerade arbetsuppgifter bör därför utredas. Revisorerna föreslår: att regeringen utvärderar systemet med förflyttningsplikt, att regeringen ser över bemanningen vid utlandsmyndigheterna.
Kostnader
Revisorernas överväganden och förslag Utrikesförvaltningen ålades för budgetåren 1991/92-1993/94 besparingskrav på sammanlagt nästan 72 miljoner kronor. För perioden 1994/95-1998 har besparingskravet bestämts till 185 miljoner kronor, varav 100 miljoner kronor avser budgetåren 1997 och 1998. Efter utgången av budgetåret 1995/96 redovisar utrikesförvaltningen, under ramanslaget, ett ackumulerat anslagssparande på drygt 718 miljoner kronor, vilket motsvarar ca 27 % av ramanslagstilldelningen för samma budgetår. Enligt Utrikesdepartementet beror anslagssparandet dels på att man medvetet utnyttjat rambudgettekniken, dels på faktorer som man inte från förvaltningens sida kan påverka. Revisorerna har inte närmare lyckats utröna hur utrikesförvaltningens betydande anslagsbehållningar har uppstått. Samtidigt vill revisorerna understryka att det är statsmakternas sak att genom anslagstilldelning och styrning i annan form bestämma om en verksamhets omfattning. Revisorerna noterar att utrikesförvaltningen under senare år sparat främst genom nedläggning av utlandsmyndigheter, ?hemtagning? av utlandsplacerad personal och minskningar av utlandsmyndigheternas driftskostnader. Under 1990- talet har sammanlagt 28 utlandsmyndigheter lagts ner (10 hade dock tillkommit t.o.m. den 1 juli 1996). Enligt revisorernas mening förtjänar det påpekas att utrikesförvaltningens besparingsåtgärder också kommit att gå ut över de andra huvudmännen på vilkas vägnar utrikesförvaltningen fullgör uppgifter, utan att dessa haft möjlighet att påverka utvecklingen. Utlandsmyndigheterna har under senare år fått successivt utökad rätt att själva disponera budgetmedel. Budgetåret 1991/92 hade utlandsmyndigheterna egna medel motsvarande 16 % av totalkostnaderna för myndigheten. Budgetåret 1995/96 hade denna andel ökat till 36 %. Räknat på utrikesförvaltningens totala anslag för förvaltningskostnader var motsvarande andel 12 % respektive 26 %. Den största delen av utrikesförvaltningens förvaltningskostnader utgörs av lokal- och personalkostnader (löner, merkostnadsersättning m.m.). För dessa tunga utgiftsposter har exempelvis 44 % av medlen för täckning av utlandsmyndigheternas lokalkostnader delegerats, resten betalas direkt av Utrikesdepartementet. Lönerna för de UD-anställda vid utlandsmyndigheterna liksom ca 90 % av merkostnadsersättningarna betalas direkt av departementet. Medel för de lokalanställdas löner är däremot delegerade till utlandsmyndigheterna (se tabell 6.4). Revisorerna anser att den rådande ansvarsfördelningen för olika kostnader kan leda till suboptimering av resursutnyttjandet. Mot bland annat den bakgrunden bör utrikesförvaltningens budgetsystem ses över i syfte att tydliggöra ansvar och befogenheter på de olika nivåerna samt för att skapa bättre incitament för en rationell resursfördelning, i första hand gällande personal- och lokalkostnader. Enligt revisorernas uppfattning kan ett stort anslagssparande vara ett tecken på att en verksamhet inte bedrivs i den omfattning som förutsatts. En utförlig redogörelse för hur anslagsberäkningen genomförs och hur anvisade medel har använts är därför befogad. Revisorerna anser att en sådan redogörelse bör lämnas till riksdagen. Revisorerna konstaterar att budgetsystemet för utlandsmyndigheterna är splittrat och komplicerat. Det avviker markant från system som tillämpas inom övriga delar av den statliga sektorn. Betydande kostnader i form av löner till utsända och för statsägda lokaler betalas till största delen direkt av Utrikesdepartementet. De medel som utlandsmyndigheterna själva får bestämma över utgör endast omkring en tredjedel av myndigheternas totala kostnader. Det innebär att huvuddelen av kostnaderna från utlandsmyndighetschefernas utgångspunkt kan uppfattas som en fri resurs. Även utrymmet för besparingar inom ramen för den delegerade budgeten är begränsat. Fördelningen av kostnader mellan utlandsmyndigheterna och Utrikesdepartementet leder därför enligt revisorernas bedömning till risk för suboptimering. Revisorerna föreslår: att regeringen - bland annat mot bakgrund av stora anslagssparanden under senare år - lämnar en utförlig redogörelse till riksdagen för hur anslagen till utrikesförvaltningen beräknas och hur utrikesförvaltningen har förbrukat sina anslag, att regeringen ser över budgetsystemet för utlandsmyndigheterna.
Intern revision och tillsyn Revisorernas överväganden och förslag Ett särskilt revisionskontor i Inrikesdepartementet hade tidigare ansvaret för revisionen av Regeringskansliet. Efter omorganisationen av Regeringskansliet den 1 januari 1997 tillhör revisionskontoret Statsrådsberedningen. Från år 1997 skall chefen för revisionskontoret till chefen för Regeringskansliet redovisa hur den ekonomiska redovisningen sköts och hur den interna kontrollen fungerar. Resultatet av granskningen av Utrikesdepartementet redovisas i en årlig revisionsrapport. Revisionskontoret begär där departementets yttrande över vilka åtgärder departementet tänker vidta med anledning av granskningen. Mindre väsentliga iakttagelser redovisas under hand. Revisionskontoret har möjlighet att följa upp att rekommenderade åtgärder verkligen har vidtagits i påföljande års granskningar. Eftersom utlandsmyndigheterna granskas med många års mellanrum, blir emellertid uppföljningen förhållandevis begränsad. Revisionskontorets mål är att de flesta utlandsmyndigheter skall granskas under en tioårsperiod. Större myndigheter skall granskas oftare. Kontoret avsatte budgetåret 1995/96 sammanlagt 460 persondagar, motsvarande närmare hälften av kontorets samlade resurser, för revision av utrikesförvaltningen. Därav avsattes drygt hälften (250 dagar) för revision av utlandsmyndigheter. En betydande del av granskningen av utlandsmyndigheterna - motsvarande 50-60 % av de avsatta resurserna - genomförs i Stockholm. På revisorernas enkätfråga om revisionen föranlett några förändringar vid ambassader och konsulat svarade närmare hälften av de berörda cheferna att förändringar genomförts avseende ekonomiska och administrativa rutiner. Bland annat anges att arbetsordning och befattningsbeskrivningar har upprättats, att rutiner avseende körjournaler införts, att de lokalanställdas anställningsförhållanden och förmåner dokumenterats och att rutiner avseende viseringar och pass m.m. ändrats. I Utrikesdepartementet fanns fram till hösten 1996 en inspektör och en biträdande inspektör. Dessa besökte mellan tio och tolv utlandsmyndigheter per år. Sedan hösten 1996 finns två inspektörer och en biträdande inspektör. De skall genom besök vid utlandsmyndigheterna granska dels verksamhetens effektivitet och överensstämmelse med de av departementet fastställda målen och planerna för verksamheten, dels efterlevnaden av gällande föreskrifter. Därutöver skall inspektörerna bland annat bereda personalen möjlighet att framföra synpunkter på sina anställnings- och levnadsförhållanden. Genom besök vid utlandsmyndigheterna skall inspektörerna granska dels verksamhetens effektivitet och överensstämmelse med de av departementet fastställda målen och planerna för verksamheten, dels efterlevnaden av gällande föreskrifter. Inspektören skall även granska att Utrikesdepartementets styrning av utlandsmyndigheternas verksamhet sker på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Till inspektörernas uppgifter hör även att uppmärksamma hur utrikesförvaltningens resurser är fördelade inom den region som den granskade utlandsmyndigheten verkar inom, liksom hur EU-samarbetet fungerar inom utlandsmyndighetens verksamhetsområde. Dessutom skall inspektörerna kontrollera att verksamheten ?bedrivs under iakttagande av god diplomatisk sedvänja?. Inspektörens rapporter till chefen för Utrikesdepartementet omfattar normalt 5-20 sidor. I särskilda promemorior behandlas säkerhets- eller personalfrågor vid en viss myndighet eller verksamhetens fortsatta omfattning, inriktning och geografiska placering. I Utrikesdepartementets nya arbetsordning anges att chefen för organisationsplaneringen inom planeringsstaben skall ansvara för uppföljningen av inspektörsrapporterna. Från hösten 1996 åligger det, enligt föreskrifterna om inspektörernas verksamhet, chefen för den enhet som ansvarar för verksamhetsplaneringen för en utlandsmyndighet att se till att de åtgärder som föranleds av en rapport från inspektörerna verkligen vidtas. Inspektörsrapporterna har tillställts Utrikesdepartementets olika avdelningar, de fackliga organisationerna och vanligen även avnämarmyndigheterna för kännedom och eventuella kommentarer. Svar på frågor och förslag som redovisats i rapporten har skickats till den aktuella utlandsmyndigheten. Enligt revisorerna ägnar Utrikesdepartementet litet uppmärksamhet åt den interna kontrollen avseende utrikesrepresentationen. Utrikesdepartementet har i sitt remissvar anfört att den interna kontrollen kan förbättras genom klara riktlinjer, utbildning och uppföljning av revisionsrapporterna. Revisorerna har noterat att många av de problem och brister som redovisas i revisionskontorets respektive inspektörens rapporter återkommer så ofta att de kan anses vara av generell natur. Revisorerna bedömer att kännedom om de iakttagelser och rekommendationer som framgår av revisionskontorets och inspektörens rapporter är till nytta för hela utrikesförvaltningen, liksom för avnämarna. Därför bör dokumentationen sammanställas och delges hela utrikesförvaltningen och övriga avnämare. Revisorerna anser också att Utrikesdepartementet bör ägna ökad uppmärksamhet åt den interna kontrollen avseende utrikesrepresentationen. Beträffande revisorernas slutsats att utrikesförvaltningens inspektörsfunktion bör stärkas och göras mera oberoende, anför Utrikesdepartementet att den nuvarande organisationen bör utvärderas innan en förstärkning övervägs. Utrikesdepartementet framför att inspektörerna är ett organ för ledningens tillsyn av utrikesförvaltningen. Revisorerna menar emellertid att inspektörerna kan vara ledningens tillsynsorgan men samtidigt ha en förhållandevis oberoende ställning i förhållande till organisationen i övrigt. Det förutsätter dock att inspektörerna inte tillhör den personalkategori som har förflyttningsplikt, eftersom detta förhållande riskerar att minska tilltron till inspektörernas oberoende. Revisorerna föreslår: att regeringen utformar tydliga riktlinjer för den interna kontrollen i utrikesförvaltningen, att regeringen tillför utrikesförvaltningen fler oberoende inspektörer.
Utskottets överväganden Revisorernas skrivelse innefattar förslag dels beträffande en generell översyn av utrikesförvaltningens verksamhet, dels beträffande frågor där revisorerna anser att regeringen redan inom ramen för den nuvarande verksamheten kan genomföra förändringar. Utskottets överväganden följer i stort denna disposition. I anslutning till respektive avsnitt behandlas de motioner som väckts i anledning av skrivelsen.
En oberoende översyn av utrikesförvaltningen m.m. Revisorerna föreslår, yrkande 1, en allmän översyn av utrikesförvaltningen. Moderata samlingspartiet förespråkar också, i kommittémotion U12 (m) yrkande 1 (delvis), en sådan översyn. Utskottet anser att frågan om en generell översyn av utrikesförvaltningens verksamhet bör bedömas i ljuset av dels redan genomförda utredningar, dels de organisationsförändringar som nyligen genomförts inom Regeringskansliet i allmänhet och inom Utrikesdepartementet i synnerhet. Utrikesdepartementet har under de senaste årtiondena varit föremål för en rad externa granskningar i form av statliga utredningar och studier. Revisorernas granskning hänvisar också till dessa tidigare utredningar. Bland tidigare studier av departementets verksamhet kan nämnas Riksrevisionsverkets år 1975 publicerade granskning av Utrikesdepartementets verksamhetsfunktioner (dnr 1974:232), UD 87-utredningens år 1988 framlagda betänkande om utrikesförvaltningens inriktning och organisation (SOU 1988:58) samt Statskontorets effektivitetsstudier inom utrikesförvaltningen, från år 1991 (Ds 1991:71). Utrikesdepartementets projekt- och utredningsgrupp har också genomfört två interna utredningar, dels Alternativa former för utrikesrepresentationen (Rapport PUG 1996:5), dels Ansvaret för handläggning av utlänningsärenden vid vissa utlandsmyndigheter (PUG 1995:1). Under senare år har stora organisatoriska förändringar genomförts inom Regeringskansliet. I samband med regeringsombildningen i mars 1996 genomfördes förändringar som även berörde Utrikesdepartementet. Bland annat reducerades antalet statsråd vid departementet från tre till två, då utrikeshandelsministerns funktion överfördes till Närings- och handelsdepartementet. I den nya regeringen lades många EU-frågor på utrikesministerns bord. Inrikespolitiska frågor med EU-anknytning samordnas i dag i stor utsträckning av Statsrådsberedningen. I övrigt ingår EU-frågor som en del i det ordinarie arbetet för samtliga departement. För kontinuitet och samordning svarar EU-sekretariatet i Utrikesdepartementet. Den 1 januari 1997 omorganiserades Regeringskansliet formellt till en myndighet. Året dessförinnan, den 1 juli 1996, genomfördes en genomgripande omorganisation av Utrikesdepartementet. Detta skedde i syfte att skapa bättre förutsättningar för att bedriva en sammanhållen svensk utrikespolitik, och det uttryckliga målet var att anpassa Utrikesdepartementet till de nya uppgifter som tillkommit i och med den tilltagande internationaliseringen, det växande ömsesidiga beroendet mellan Utrikesdepartementets olika politikområden samt, inte minst, EU-medlemskapet. Den nya organisationen har inneburit en integration av funktioner som i den gamla fanns spridda på politiska avdelningen, handelsavdelningen respektive avdelningen för internationellt utvecklingssamarbete. Utskottet har tidigare uttalat sitt stöd för de av regeringen genomförda organisationsförändringarna (bet. 1996/97:UU1). Enligt utskottets uppfattning ligger det ett värde i en kontinuerlig och förutsättningslös prövning av utrikesförvaltningens organisation och verksamhet. De reformer som departementet och Regeringskansliet redan genomfört bildar enligt utskottets uppfattning en värdefull utgångspunkt för en nödvändig och fortgående omvärldsanpassning. Det förefaller utskottet viktigt att de organisationsförändringar som genomförts centralt inom utrikesförvaltningen nu konsolideras. En generell översyn i mera formell mening bör enligt utskottets mening anstå. Detta utesluter dock inte att regeringen ger förändringsarbetet fortsatt hög prioritet. Enligt utskottets uppfattning torde behovet av en fortsatt intern översyn vara störst beträffande utlandsmyndigheternas arbetsuppgifter. Vad gäller prioriteringen mellan de olika arbetsuppgifter som åvilar utlandsmyndigheterna, har Utrikesdepartementet i sitt remissvar huvudsakligen hänvisat till verksamhetsplaneringen som ett medel för att göra nödvändiga avvägningar mellan konkurrerande intressen. Utskottet delar denna uppfattning om verksamhetsplaneringens betydelse. Enligt utskottets mening bör det normalt inte ankomma på riksdagen att närmare föreskriva hur Utrikesdepartementet skall vara organiserat. Däremot är det för utskottet väsentligt att ha tillgång till de överväganden som ligger till grund för regeringens bedömningar härvidlag. Utskottet förutsätter därför att regeringen för riksdagen redovisar de principiella överväganden som är styrande för de fortsatta förändringarna rörande utrikesrepresentationen. Utskottet finner det sammanfattningsvis inte påkallat att nu förorda tillsättandet av en generell utredning rörande utrikesförvaltningens arbetsuppgifter. Utskottet avstyrker därmed motion U12 (m) yrkande 1 (delvis). Utskottet ser positivt på den av revisorerna genomförda granskningen, som i sig utgör en värdefull utgångspunkt för en diskussion kring utrikesförvaltningen, som denna i dag är organiserad. Utskottet vill därför något beröra också de frågeställningar, vilka revisorerna ansett lämpliga att belysa i en allmän utredning.
Ett klarläggande av utlandsmyndigheternas status Under granskningen har revisorerna funnit att utlandsmyndigheternas rättsliga status inte har klarlagts på ett tillfredsställande sätt. I princip kan dessa anses vara antingen en del av Utrikesdepartementet, och därmed Regeringskansliet, eller självständiga förvaltningsmyndigheter. Enligt revisorernas förmenande har detta faktum bland annat lett till oklarheter i kontakterna med andra huvudmän vad gäller villkoren för samverkan, beslutsbefogenheter, ansvarsförhållanden m.m. Revisorerna föreslår därför att utlandsmyndigheternas status klarläggs. Utskottet noterar att denna fråga var föremål för utredning också i den ovan citerade utredningen Utrikesförvaltningens inriktning och organisation (SOU 1988:58). Denna utredning fann att utlandsmyndigheterna måste betraktas som självständiga myndigheter i de sammanhang de beslutar om förmåner och liknande för enskilda. Utrikesdepartementets befattning med vissa ärenden ansågs dock innebära en inblandning i utlandsmyndigheternas handläggning i det enskilda fallet. Flera utlandsmyndigheter borde därför, menade utredningsmännen, ges särskilda bemyndiganden och utökade befogenheter, medan utrikespolitiskt känsliga ärenden även i framtiden borde överlämnas till departementet för avgörande. Utredningen kom till slutsatsen att frågan om förhållandet mellan utlandsmyndigheterna och Utrikesdepartementet borde ses över i ett vidare perspektiv, och i parlamentarisk ordning. Enligt den nya förordningen med instruktion för Regeringskansliet lyder utrikesrepresentationen under Regeringskansliet. Det innebär visserligen i formell mening att Regeringskansliet, i stället för Utrikesdepartementet som tidigare direkt, skall ha direktivrätt gentemot utrikesrepresentationen. De uppgifter som är förenade med detta ansvar delegeras emellertid i den nya arbetsordningen för Regeringskansliet till chefen för Utrikesdepartementet. Därmed kommer de förhållanden som skiljer UD från övriga departement att bestå. Det innebär att UD även i fortsättningen bryter med den traditionella organisatoriska strukturen i svensk statsförvaltning. Departementet utgör nämligen inte enbart ett beredningsorgan för ärenden som beslutas av regeringen utan har även en rad verkställande funktioner samt funktioner av administrativ karaktär. Vid sidan om sin uppgift att utgöra ett instrument för Sveriges utrikespolitik har utlandsmyndigheterna även en rad andra uppgifter. Hit hör deras roll att, som en del av den svenska statsförvaltningen, handlägga utrikes ärenden åt andra svenska myndigheter. Utlandsmyndigheterna har därutöver uppgifter rörande service till svenska medborgare och företag i frågor som rör juridisk-konsulära och kommersiella angelägenheter samt information om Sverige i utlandet. Även om utlandsmyndigheterna i dessa sammanhang agerar självständigt, har departementet som centralmyndighet uppgiften att lämna föreskrifter och allmänna råd. Med de vitt skilda uppgifter som åvilar utrikesförvaltningen är det enligt utskottets mening förståeligt om det för övriga statsförvaltningen gällande regelverket inte i alla delar är direkt tillämpligt på den verksamhet som bedrivs av Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen. I den mån diskrepanser förekommer, och skapar svårigheter exempelvis i relationerna till andra intressenter, förefaller det utskottet rimligt att Regeringskansliet på sedvanligt sätt söker klarlägga det bakomliggande rättsliga förhållandet och genomföra nödvändiga förändringar.
Systemet med förflyttningsplikt I slutet av år 1996 var drygt 1 400 personer anställda vid Utrikesdepartementet. Av dessa var ca 75 % anställda med s.k. förflyttningsplikt. Utrikesförvaltningens interna personalrörlighet är stor. Årligen förflyttas i genomsnitt ca 30 % av personalen. Syftet med rotationerna är att de anställda skall erhålla allsidig tjänstgöring. Ett annat skäl, som framkommit vid revisorernas granskning, är att det inte anses bra om personalen assimileras i ett verksamhetsland. Revisorerna ifrågasätter systemet med förflyttningspliktig personal. Enligt revisorernas uppfattning är systemet dyrt. Revisorerna hävdar också att det kräver en ständig planeringsprocess, skapar en omständlig administration och äventyrar kontinuiteten i verksamheten. Vidare anser man att systemet skapar problem för andra huvudmän och medföljande. Revisorerna föreslår därför att systemet med förflyttningsplikt utvärderas. Utskottet noterar att systemet med förflyttningsplikt har en gammal tradition, och det synes enligt utskottets uppfattning i stort fungera väl. En bärande tanke med återkommande personalförflyttningar är att Utrikesdepartementets anställda skall erhålla en bred kompetens, något som är av intresse för arbetsgivaren. Samtidigt har man velat undvika alltför långa tjänstgöringstider på ett och samma ställe. Det finns uppenbara nackdelar med tjänstgöringsperioder som innebär att tjänstemännen med tiden assimileras i tjänstgöringslandet. Förflyttningsplikten har av arbetsgivaren setts som ett ändamålsenligt medel att åstadkomma den önskvärda interna personalrörligheten. Verksamheten ställer ibland mycket höga krav på de anställda. Utskottet har förstått att Utrikesdepartementets ledning ser systemet med förflyttningsplikt som ett sätt att uppnå rimlig balans mellan verksamhetens krav och de anställda tjänstemännens egna önskemål. Ett avskaffande av förflyttningsplikten skulle enligt Utrikesdepartementets uppfattning riskera att leda till en situation där det visar sig svårt att besätta vissa tjänster utomlands. Utskottet har förståelse för den inställning rörande förflyttningsplikten som Utrikesdepartementet givit uttryck för i sitt remissvar. Utskottet vill dock betona vikten av att förflyttningsplikten kombineras med en omsorgsfull personalplanering, där personalens önskemål i största möjliga utsträckning beaktas och där större vikt läggs vid förberedelser för utlandsplaceringar. Revisorerna anför i sin granskning att Utrikesdepartementet anser det önskvärt med en föryngring av personalstyrkan, eftersom yngre personer lättare klarar den ofta höga arbetsbelastningen med åtföljande behov av övertidsarbete. Om tjänstgöring i utrikesförvaltningen även framgent skall framstå som attraktiv, är det enligt utskottets uppfattning väsentligt att utrikesförvaltningen framgent fäster ökad vikt vid de personalpolitiska frågorna. I samma utsträckning som förflyttningsplikten är ett nödvändigt personalpolitiskt instrument, bör denna kompletteras med insatser som tar hänsyn till den unika situation som Utrikesdepartementets tjänstemän, och deras familjer, befinner sig i. Utskottet har tidigare, betänkande 1995/96:UU11, betonat vikten av att Utrikesdepartementet gör fortsatta ansträngningar för att ge UD-makarna rimligare ekonomiska villkor. Utskottet anförde vidare i samma betänkande:
Det är enligt utskottets mening angeläget att sådana åtgärder vidtas som kan underlätta för UD-familjer att vara tillsammans vid längre perioder av utlandsstationering. Enligt utskottets uppfattning är detta av värde inte enbart ur personalpolitisk synvinkel. Det är också av allmänpolitiskt intresse att Sverige utomlands kan företrädas av ett brett och representativt urval av tjänstemän. Utskottet vidhåller denna inställning. Tjänstgöring i Utrikesdepartementet innebär att de anställda underkastas höga krav. Förflyttningsplikten är ett exempel på en särlösning som i inte ringa mån inskränker den enskildes valmöjligheter. Det förefaller utskottet rimligt att insatser görs för att i möjligaste mån ge de UD-anställda och deras familjer en ekonomisk och social situation likvärdig med vad som gäller i samhället i övrigt, både vid placering i Sverige och utomlands. De medföljande har sällan något eget arbete utomlands och därmed ingen egen arbetsinkomst. Härmed kan det bli svårt att bygga upp en ekonomisk trygghet för olika tänkbara situationer i livet såsom sjukdom, arbetslöshet, skilsmässa, pension m.m. Vid hemmastationeringen kan det vara svårt för medföljande som inte sedan tidigare har ett arbete att komma in på den svenska arbetsmarknaden. Den höga arbetslösheten gör att detta redan kända problem under senare år accentuerats ytterligare.
Bemanningen vid utlandsmyndigheterna Revisorerna menar att möjligheten att anställa kvalificerad lokalanställd personal vid utlandsmyndigheterna inte utnyttjas i tillräcklig utsträckning. Revisorerna utesluter inte att en ökad andel lokalanställda skulle leda till besparingar. Man menar att även frågan om att ge lokalanställda tillträde till fler typer av befattningar borde ingå i en allmän översyn av utrikesförvaltningen. Revisorerna anser också att behovet av att anställa specialister bör ingå i en översyn. Vid utlandsmyndigheterna uppgår antalet lokalanställda för närvarande till ca 940 personer. Av besparingsskäl fattade Utrikesdepartementet häromåret ett beslut om uppsägning av lokalanställda, vilket innebar att de utlandsmyndigheter som hade fler än sju lokalanställda skulle säga upp en. Lönen för de lokalanställda grundas dels på en kategorisering av arbetsuppgifterna, dels på en mätning av lönerna för jämförbara arbetsuppgifter i respektive verksamhetsland. De arbetsuppgifter som utförs av den lokalanställda personalen är indelade i sju kategorier. Av sekretesskäl har införts vissa begränsningar vad gäller de arbetsuppgifter som lokalanställda får utföra. Enligt Utrikesdepartementets föreskrifter om säkerhetsskydd skall arbetet organiseras på ett sådant sätt att de lokalanställda, även de som har svenskt medborgarskap, ?inte har anledning att befatta sig med handlingar som skyddas av sekretess med hänsyn till det allmännas intresse?. Av samma anledning arbetar inte den lokalanställda personalen på den s.k. inre avdelningen. Som ovan framgått är många arbetsuppgifter på en svensk utlandsmyndighet sådana att de enligt gällande föreskrifter måste utföras av utsänd (svensk) personal och därför kan dessa uppgifter inte läggas på lokalanställd personal även om det skulle vara billigare. Detta förklarar varför majoriteten av de lokalanställda är t.ex. bilförare, vaktmästare, receptionister och lokalvårdare. Enligt vad utskottet erfarit är ca 20 % av de lokalanställda dock placerade i handläggarkategorierna i lönesystemet (kat. I och II). Det rör sig här om handläggande arbetsuppgifter som inte är av ?diplomatkaraktär? men där kontinuitet, goda kunskaper och lokal kompetens inom arbetsområdet efterfrågas. Exempel på sådana befattningar är kommersiella handläggare, översättare, informationshandläggare, administrativa handläggare och programhandläggare. Det finns alltså ett stort antal lokalanställda som har befattningar med mer kvalificerade uppgifter. Utskottet har vidare erfarit att Utrikesdepartementet vid varje vakans på en utlandsmyndighet noga överväger om befattningen skall återbesättas och om så är fallet om det skall ske med en utsänd eller en lokalanställd arbetstagare. Detta förefaller utskottet vara en rimlig ordning. Där det är möjligt och rimligt, och särskilt i de fall det kan påvisas att det innebär en besparing, bör övervägas huruvida en viss tjänst kan besättas med en lokalanställd person. Styrande i detta sammanhang måste vara verksamhetens krav. Ekonomiska hänsyn får inte vara ensamt utslagsgivande härvidlag. Utskottet förutsätter att regeringen noga prövar förutsättningarna i varje enskilt fall. En faktor som enligt utskottets uppfattning talar för att i tvivelsmål besätta tjänster med utsänd personal är den flexibilitet man då vinner. Tillämpliga regler om anställningsskydd medför att det inte är okomplicerat att göra förändringar i personalstyrkan beträffande lokalanställd personal. Vad gäller utsänd personal är arbetsgivaren vid de återkommande förflyttningarna fri att göra en ny prövning av värdet av den aktuella posten. Begreppet ?specialister? kan tolkas som innebärande personal utan förflyttningsplikt, eller tjänstemän med en särskild, avgränsad, kompetens. Utskottet har i det ovan anförda uppehållit sig vid förflyttningsplikten och behandlar i detta sammanhang endast den senare kategorin, personal med en särskild kompetens. Specialistkompetensen finns vid de utlandsmyndigheter där den är oundgänglig. Detta gäller naturligtvis främst vid större myndigheter, där ärendemängden och personalstyrkan gör det befogat att arbeta avdelningsvis med olika typer av sakfrågor. Vid mindre myndigheter är behovet av specialistkompetens lägre och nyttan av sådan kompetens skulle inte stå i rimlig relation till kostnaden härför. Detta torde vara en av huvudorsakerna till att Utrikesdepartementet vid sin rekrytering av ny personal lägger sådan vikt vid en bred erfarenhet. Vid små myndigheter, vilket innebär den övervägande delen av Sveriges beskickningar, tillåter helt enkelt inte tillgängliga resurser en alltför långt driven specialisering. I sitt remissvar har Utrikesdepartementet hänvisat till den årliga verksamhetsplaneringen som det instrument som möjliggör en rimlig avvägning mellan tillgängliga resurser och önskemål om en ytterligare specialisering. Utskottet delar detta synsätt och anser att det bör ankomma på regeringen att i sin dagliga verksamhet göra de prioriteringar som här är nödvändiga. Utskottet vill också i detta sammanhang understryka vikten av att verksamhetsplaneringen bedrivs på ett sådant sätt att även externa intressenters synpunkter tas till vara.
Budgetsystemet för utlandsmyndigheterna Revisorerna anser att den rådande ansvarsfördelningen för olika kostnader kan leda till ett dåligt utnyttjande av tillgängliga resurser och att budgetsy- stemet för utlandsmyndigheterna är splittrat och komplicerat. Det avviker markant från system som tillämpas inom övriga delar av den statliga sektorn. Endast beträffande en mindre del av kostnaderna för utlandsmyndigheterna har beslutanderätten och budgetansvaret delegerats till desamma. Det innebär enligt revisorerna att huvuddelen av kostnaderna av utlandsmyndigheterna kan uppfattas som en fri resurs. Även utrymmet för besparingar inom ramen för den delegerade budgeten är begränsat. Revisorerna vill därför att regeringen ser över budgetsystemet för utlandsmyndigheterna inom ramen för en generell översyn av utrikesförvaltningen. Utlandsmyndigheterna har under senare år fått successivt utökad rätt att själva disponera budgetmedel. Budgetåret 1995/96 utgjorde denna andel av totalkostnaderna för myndigheten 36 %. Den största delen av utrikesförvaltningens förvaltningskostnader utgörs av lokal- och personalkostnader (löner, merkostnadsersättning m.m.). För dessa tunga utgiftsposter har 44 % av medlen för täckning av utlandsmyndigheternas lokalkostnader delegerats, resten betalas direkt av Utrikesdepartementet. Lönerna för de UD-anställda vid utlandsmyndigheterna liksom ca 90 % av merkostnadsersättningarna betalas direkt av departementet. Medel för de lokalanställdas löner är däremot delegerade till utlandsmyndigheterna. Expeditionschefen vid Utrikesdepartementet har inför utskottet redogjort för budgetsystemets uppbyggnad. Det gällande systemet innebär en relativt långtgående frihet för myndighetschefen att under löpande budgetår omfördela tilldelade budgetmedel samt att föra vissa delar mellan budgetåren alternativt utnyttja en kreditmöjlighet. Det finns enligt Utrikesdepartementets mening därmed ett incitament till ett bättre ekonomiskt tänkande. Utrikesdepartementet avvisar tanken på att delegera det totala budgetansvaret, dvs. inklusive löner och kostnaderna för de statsägda fastigheterna, till utlandsmyndigheterna. Ett viktigt skäl därtill är att departementets förflyttningssy-stem knappast går att förena med en delegering av lönekostnaderna till utlandsmyndigheterna. Utskottet delar revisorernas uppfattning att budgetsystemet i dag är tämligen komplicerat, och för den oinvigde oöverskådligt. Utskottet välkomnar dock regeringens ambition att där så är möjligt delegera ansvaret till respektive utlandsmyndighet. Detta förefaller utskottet vara en rimlig utgångspunkt - att låta beslutanderätten stanna hos departementet centralt endast där så är nödvändigt, men att i övrigt sträva efter ett stort mått av självständighet. Ett sådant system skulle sannolikt, något som revisorerna också efterlyser, motverka att tillgängliga medel ses som en ?fri resurs?. Ett bra sätt att stärka kostnadsmedvetandet i organisationen är sannolikt att ge utlandsmyndigheter och sakenheter ett långtgående budgetansvar. Vad gäller ansvaret för kanslier och bostäder ställer sig utskottet frågande till en alltför långt gående delegering. Fastighetsförvaltning ställer stora krav på långsiktighet och sakkunskap. Det torde i dessa frågor finnas vissa samordningsvinster att göra genom att Utrikesdepartementet centralt behåller ansvaret för åtminstone de större objekten. Revisorerna har på annan plats i sin skrivelse påpekat att Utrikesförvaltningens personal lägger ned en förhållandevis stor del av sin tid på administrativa göromål. Det är för utskottet inte uppenbart att denna tid skulle minska genom att de utsända tjänstemännen i än större utsträckning sattes att förvalta svenska statens fastighetsbestånd. Det torde finnas ett värde i att därför utnyttja den sakkunskap som finns hos Utrikesdepartementet i Stockholm och Statens fastighetsverk. Utskottet finner inte anledning att efterlysa en utredning av budgetsystemet för utlandsmyndigheterna utan förutsätter att regeringen utifrån de här angivna utgångspunkterna strävar efter att skapa ett kostnadseffektivt och sammanhållet system. Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag, yrkande 1, besvarat.
Fördelningen av utrikesförvaltningens resurser på olika uppgifter Enligt revisorernas mening har utrikesförvaltningen inte avsatt tillräckliga resurser för arbetsuppgifter som utförs åt andra huvudmän. Revisorerna välkomnar det faktum att medel kommer att omfördelas till export- och investeringsfrämjande insatser samt turism men menar att även andra uppgifter, t.ex. utlänningsärenden samt kultur och information, behöver ges ökad uppmärksamhet. Revisorerna förordar därför en samlad översyn över resursfördelningen i utrikesförvaltningen. Moderata samlingspartiet påpekar i kommittémotion U12 (m) yrkande 1 (delvis) att man vid en översyn av utrikesförvaltningens struktur särskilt bör överväga hur de handelspolitiska insatsernas utformning kan förbättras. Även Vänsterpartiet uppehåller sig i kommittémotion U13 (v) vid frågor rörande ekonomi och handel. Det är viktigt (yrkande 1) att svenska utlandsmyndigheter från näringslivet får full ersättning för sitt handelsfrämjande arbete. Revisorerna ger i skrivelsen en utförlig redogörelse för de delvis motstridiga intressen som departementet har att bevaka. Utskottet delar revisorernas uppfattning att de mångskiftande uppgifter som utförs av utrikesförvaltningen, för flera olika huvudmäns räkning, ställer stora krav på prioriteringar av begränsade resurser både finansiella och personella. Flera besvärliga avvägningsfrågor måste besvaras, både i förhållande till de externa intressenterna och internt inom departementet, i utförandet av de tilldelade uppgifterna. Sedan hösten 1996 bedrivs inom utrikesförvaltningen en ambitiös verksamhetsplanering, som styrs av den politiska ledningens prioriteringar, och vars syfte det är att åstadkomma en så bra fördelning av tillgängliga personella och finansiella resurser som möjligt. Detta skall ske i nära samarbete mellan utrikesförvaltningen och de myndigheter och organisationer på vars uppdrag i första hand utlandsmyndigheterna utför en rad uppgifter. Nuvarande fördelning av resurser, inklusive de för exportfrämjande, har sålunda skett inom ramen för den nya verksamhetsplaneringen. Sida och invandrarverket är myndigheter som lyder under UD. Ett mycket nära löpande och utvidgat samråd om utlandsmyndigheternas roll beträffande det exportfrämjande arbetet äger rum med Närings- och handelsdepartementet och Exportrådet. Utrikesdepartementet har i sitt remissvar på revisorernas rapport framhållit att det är Utrikesdepartementets ansvar att väga samman de eventuella intressekonflikter som uppstår på grund av utlandsmyndigheternas begränsade resurser. Detta menar Utrikesdepartementet sker inom verksamhetsplaneringen, där företrädare för alla departementets politikområden är företrädda. Det ligger i sakens natur, säger man vidare, att de berörda myndigheterna (huvudmännen) och departementet ibland har olika uppfattningar om hur mycket tid och resurser som skall satsas på respektive verksamhet. Det är dock Utrikesdepartementet och dess politiska ledning som har det slutliga ansvaret att fastställa utlandsmyndigheternas resurser och prioriteringar. I sitt remissvar framhåller departementet också att beskickningschefen i respektive land måste ha den slutliga rätten att styra verksamheten på ett sätt som gynnar det svenska allmänintresset och förbindelserna i stort. Utskottet instämmer i det principiellt riktiga i vad regeringen genom Utrikesdepartementet anfört om ansvarsfördelningen i dessa frågor. Utskottet välkomnar att verksamhetsplaneringen nu sker i nära samarbete mellan utrikesförvaltningen och de organisationer och myndigheter på vars uppdrag utlandsmyndigheterna agerar. Revisorernas rapport synes dock peka på att inte alla avnämare vid alla tillfällen uppfattat att de haft ett reellt inflytande på allokeringen av resurser. Utskottet vill därför betona vikten av att regeringen vinnlägger sig om att ta till vara de synpunkter som därvid framförs. Vad gäller prioriteringen av det exportfrämjande arbetet har utskottet tidigare, betänkande 1996/97:UU1, betonat att det är en viktig arbetsuppgift för hela utrikesförvaltningen att främja svensk export och att i övrigt stimulera till ökad handel mellan länder. Utskottet vill åter understryka vikten av att departementet inom bestående myndighetsstruktur på bästa sätt tar till vara Sveriges ekonomiska intressen. I detta sammanhang är det viktigt att myndighetscheferna i respektive land ges möjlighet att prioritera sin egen verksamhet utifrån lokala behov och förutsättningar. Utskottet har med intresse erfarit att ambassaden i Köpenhamn genom lokala omprioriteringar lyckats frigöra resurser för en utökad satsning på de ekonomiska och handelspolitiska frågorna. Utskottet finner inte skäl att nu påfordra en utredning rörande dessa avvägningsfrågor. Ytterst beror avgörandet av dessa och liknande frågor av övergripande politiska prioriteringar. Utskottet förutsätter att regeringen inom ramen för den nya verksamhetsplaneringen, med iakttagande av nödvändig flexibilitet, ger dessa frågor nödvändig uppmärksamhet. Regeringen bör, som hittills, i nära samarbete med externa intressenter göra dessa bedömningar. Utskottet förutsätter att riksdagen hålls informerad om detta arbete inom ramen för de återkommande föredragningar som Utrikesdepartementet ger utskottet. Ett sätt att ytterligare belysa dessa frågor vore att i budgetpropositionen mera i detalj redogöra för de överväganden som varit styrande för regeringens handlande. Med det anförda anser utskottet motion U12 (m) yrkande 1 (delvis) besvarad. De svenska exportföretagen betalar redan i dag för de konsulttjänster som Utrikesrepresentationen utför utomlands. Utskottet har erfarit att för detta arbete finns en fastställd prislista. Inför utskottet har Utrikesdepartementets expeditionschef närmare redogjort för denna ordning. Denna synes innebära att konkreta, mer omfattande, insatser alltid debiteras enligt marknadsmässiga principer, medan kostnaderna för mera allmänt handelsfrämjande arbete i stor utsträckning bestrids med Utrikesförvaltningens egna resurser. Utskottet finner denna ordning rimlig. På motsvarande sätt som de externa intressenterna har ett inflytande på den verksamhet som utlandsmyndigheterna bedriver bör de, enligt utskottets förmenande, också bidra till täckningen av de kostnader som uppstår där utrikesförvaltningen agerar direkt på de externa myndigheternas uppdrag. Med det anförda synes motionärernas önskemål i allt väsentligt vara tillgodosedda. Utskottet anser sålunda motion U13 (v) yrkande 1 besvarad.
Upprättande och nedläggning av utlandsmyndigheter Den 1 juli 1996 hade Sverige sammanlagt 82 ambassader, 6 delegationer och 7 konsulat. Av ambassaderna är 17 s.k. integrerade ambassader, i vilka Sidas tidigare biståndskontor ingår. Enligt 1998 års budgetproposition har antalet utlandsmyndigheter ökat till 100. Revisorerna anför i skrivelsen att man inte närmare kunnat utröna enligt vilka kriterier Sverige är representerat utomlands. Revisorernas intryck, som dock inte avser de integrerade ambassaderna, är att allmänpolitiska överväganden har varit mer styrande än t.ex. konsulära eller handelspolitiska bedömningar. Med tanke på utrikesrepresentationens stora betydelse måste varje förändring enligt revisorernas mening föregås av noggranna analyser. Revisorernas uppfattning är att riksdagen på ett mera aktivt sätt än för närvarande bör få möjlighet att ta del i beslut om förändringar av utrikesrepresentationen. Med ökad delaktighet i besluten skulle sannolikt riksdagens insyn i utrikesförvaltningens arbete förbättras. Revisorerna föreslår därför att nya beslutsformer övervägs som innebär att beslut om inrättande eller nedläggning av utlandsmyndigheter fattas av riksdagen. I motion U13 (v) yrkande 2 vill Vänsterpartiet också se ett utökat inflytande för riksdagen, men man motsätter sig att riksdagen ges en exklusiv beslutanderätt i dessa frågor. Sedan länge tillämpas en ordning där regeringen i budgetpropositionen, under utgiftsområde 5 Utrikesförvaltning och internationell samverkan, redogör för de överväganden som varit styrande i regeringens beslut beträffande upprättande och nedläggning av utlandsmyndigheter. Utskottet har funnit denna ordning, med en detaljerad och utförlig diskussion kring dessa frågor, tillfredsställande. Utskottet har kunnat konstatera (bet. 1996/97:UU1) att nedläggning av myndigheter har föregåtts av en mycket noggrann prövning inom Utrikesdepartementet, med deltagande av samtliga berörda avdelningar. I detta sammanhang har olika intressen och prioriteringar vägts mot varandra. Mot bakgrund av de återkommande föredragningar som representanter för departementet håller för utskottet har utskottet inte haft några principiella invändningar mot att regeringen tillerkänts beslutsrätt i dessa frågor. Utskottet har därför inte sett anledning att utnyttja de möjligheter som tillkommer riksdagen som ett utflöde av finansmakten, dvs. att genom anslagsvillkor knutna till budgetbeslutet föreskriva hur Sverige närmare bör vara representerat utomlands. Med beaktande av den ökande internationaliseringen och de allt snabbare omvärldsförändringarna förefaller det dock utskottet rimligt att riksdagen informeras tidigare, inom ramen för den nuvarande beslutsprocessen. Genom att riksdagens synpunkter efterfrågas på ett tidigt stadium skulle man kunna uppnå att beslut i dessa svåra avvägningsfrågor kom att vila på största möjliga politiska majoritet. Utskottet utgår ifrån att så kommer att ske. Utskottet ser dock inte anledning att närmare föreskriva hur detta ska ske, utan förutsätter att regeringen finner det möjligt att innan beslut fattas i dessa frågor, inom ramen för budgetprocessens olika steg, närmare konsultera utskottet och riksdagen om beslutsförutsättningarna. Med det anförda anser utskottet motion U13 (v) yrkande 2 besvarad.
Åtgärder att vidtas inom ramen för den nuvarande organisationen
Ytterligare rationaliseringar av utrikesförvaltningens administration Genom revisorernas enkät har framkommit att utrikesrepresentationen betraktar en stor andel av sina arbetsuppgifter som gemensamma stödfunktioner och annan administration. Till gemensamma stödfunktioner och administration har revisorerna hänfört bland annat arkiv, kurirpost, transporter, intendentur, ADB, säkerhetsfrågor och sekreterarstöd. Mot bakgrund av inhämtad information bedömer revisorerna att UD-anställda i utrikesrepresentationen ägnar stor del av arbetstiden åt administrativa arbetsuppgifter. Det förefaller revisorerna inte rimligt att så mycket som en dryg tredjedel av tillgänglig arbetstid för utsända UD-anställda skall behöva läggas på vad som i verksamhetsredovisningen benämns gemensamma stödfunktioner och administration. Härtill kommer de lokalanställdas arbetsuppgifter inom detta område. Även Utrikesdepartementet får anses ägna stor del av sin verksamhet åt administrativa uppgifter. Revisorerna har dock noterat att det under våren 1997 pågick ett arbete med att effektivisera och rationalisera administrationen på departementet. Revisorerna bedömer att det finns utrymme för rationalisering, då Utrikesdepartementet har ambitionen att minska de administrativa kostnaderna med 50 miljoner kronor under de närmaste två åren. Enligt revisorernas mening bör alla rationaliseringsmöjligheter tas till vara. Revisorerna förordar därför en fortsatt översyn av administrationen i utrikesförvaltningen. Utskottet vill inledningsvis uppehålla sig vid de särskilda förhållanden som råder vid Sveriges utlandsmyndigheter. Administrationens omfattning vid utlandsmyndigheterna är i stor utsträckning avhängig respektive myndighets storlek. På varje myndighet finns alltid ett visst antal administrativa uppgifter som måste utföras på uppdrag av departementet eller värdlandets myndigheter. Ju färre handläggare dessa uppgifter kan spridas på, desto större blir den relativa bördan. Under en viss verksamhetsvolym kommer de utsända handläggarna oundvikligen att tvingas ägna huvuddelen av sin arbetsdag åt administrativa sysslor. Detta kan leda till olyckliga, men i vissa fall oundvikliga, konsekvenser. I extremfall kan en ambassads hela verksamhet komma att definieras som administration, t.ex. i krigsliknande situationer i samband med förestående evakuering. Generellt gäller att tjänstgöring i exempelvis u-länder med bristfällig infrastruktur leder till åtskilligt administrativt merarbete. I sammanhanget kan noteras att många av de uppgifter som utrikesrepresentationen utför åt andra huvudmän kan definieras som ?administration? (indrivning av skatter, studieskulder m.m.) Utrikesdepartementet har i sitt remissvar framhållit att många utlandsmyndigheter ägnar mycket tid åt administrativa uppgifter med bäring på personal med andra huvudmän, dvs. specialattachéerna. Därtill kommer administrativa uppgifter i form av service till allmänheten i form av t.ex. utfärdande av pass, viseringar, uppehålls- och arbetstillstånd m.m. Utskottet håller för troligt att den stora andelen administration inom utrikesförvaltningen är hänförlig huvudsakligen till ovan angivna faktorer. Icke desto mindre är det angeläget att Utrikesdepartementet strävar efter att så långt möjligt nedbringa andelen administration, för att fokusera på kärnverksamheten. Utskottet noterar därför med tillfredsställelse att departementet nyligen genomfört en omfattande omorganisation av utrikesförvaltningens administrativa verksamhet. Denna trädde i kraft den 26 maj 1997. Enligt vad utskottet erfarit är departementets förhoppning att denna omorganisation samt övrig rationalisering kommer att innebära att de administrativa kostnaderna de närmaste två åren kan minskas med 50 miljoner kronor. Utskottet finner inte anledning att nu förorda om ytterligare åtgärder på detta område. Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag yrkande 2 i berörd del besvarat.
Införandet av modern informationsteknik vid utlandsmyndigheterna Enligt revisorernas uppfattning bör utlandsmyndigheterna ha tillgång till informationsteknik som motsvarar åtminstone den som finns vid svenska statliga myndigheter. Det är därför viktigt att den tekniska modernisering som har inletts vid utlandsmyndigheterna påskyndas. I den senaste budgetpropositionen sades angående den tekniska utvecklingen i utrikesförvaltningen att den tekniska moderniseringen, efter övergång till en s.k. ny teknisk plattform vid departementet, under kommande år skall fortsätta vid utlandsmyndigheterna. Av utrikesförvaltningens kostnader utgörs totalt 2,5 % (56 miljoner kronor 1995/96) av kostnader för ADB och kommunikationsdrift. Utskottet, som delar revisorernas uppfattning om vikten av en fortsatt modernisering, har erfarit att departementet har tidigarelagt planerade åtgärder och att det nu skall finnas persondatorer i nätverk vid i stort sett samtliga utlandsmyndigheter. Samtliga dessa myndigheter kommer också att ha kontakt med departementet via e-post. Vidare kommer departementet nu att påbörja skapandet av elektroniska arkiv. På ett tiotal platser prövas för närvarande ett hanteringssystem för utlänningsärenden. Ett projekt kallat EU- data har också inletts, med syftet att departementets handläggare skall kunna ta emot dokument från EU elektroniskt i stället för på papper. Utskottet har förstått att arkivfrågorna tillmäts särskild vikt. Det finns en uppenbar risk för negativa konsekvenser för dokumentationen, då enskilda sakenheter och handläggare ges möjlighet att kommunicera direkt med utlandsmyndigheterna. Införandet av s.k. organisatoriska brevlådor är ett sätt att komma till rätta med dessa svårigheter. Utskottet noterar med tillfredsställelse att departementet nu prioriterar den fortsatta datoriseringen. Utrikesdepartementet sysslar antagligen mer än andra delar av statsförvaltningen med insamling och bearbetning av information. Det förefaller utskottet sålunda rimligt att departementet inom statsförvaltningen ges en ledande ställning på detta område. Utskottet förutsätter att regeringen målmedvetet strävar efter att uppnå detta. Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag yrkande 2 i berörd del besvarat.
Integrering av Utrikesdepartementet i Regeringskansliet I samband med regeringsombildningen i mars månad 1996 genomfördes, som nämnts ovan, förändringar inom Regeringskansliet som även berörde Utrikesdepartementet. Bland annat reducerades antalet statsråd vid Utrikesdepartementet från tre till två. Utrikeshandelsministerns funktion överfördes till Närings- och handelsdepartementet. Utrikeshandelsministerns uppgift som EU-minister togs bort. Den första januari 1997 omorganiserades Regeringskansliet formellt till en myndighet. Det praktiska genomförandet sägs dock ta något längre tid. Bland annat kvarstår vissa frågor beträffande Utrikesdepartementet. Utrikesförvaltningen tilldelas t.ex. fortfarande ett eget ramanslag för förvaltningskostnader. Revisorerna menar att detta innebär att Regeringskansliet ännu inte uppnått den flexibilitet som avsågs med organisationsförändringen. Revisorerna föreslår att ombildningen av Regeringskansliet fullföljs och att Utrikesdepartementet helt integreras i Regeringskansliet. Moderaterna anför i motion U12 (m) yrkande 2 att Utrikesdepartementets särskilda struktur måste beaktas vid en integration av Regeringskansliet. Utrikesdepartementet har i sitt remissvar betonat att departementets utgångspunkt har varit att integrationen skall åstadkomma bättre och billigare lösningar på administrativa frågor som är gemensamma för alla departement. Samordning anser man skall ske där det är effektivt, rationellt, ändamålsenligt och underlättar verksamheten. Det har för departementet varit viktigt att det inom den nya myndigheten tas hänsyn till det faktum att UD:s organisation skiljer sig från övriga departements, bl.a. genom att UD även har verksfunktioner. Därtill kommer vissa skillnader på det personalpolitiska området som beror på den s.k. förflyttningsplikten. Av budgetmässiga och administrativa skäl finns det två förvaltningsanslag inom Regeringskansliet, ett för Utrikesdepartementet och ett för övriga departement. Enligt vad utskottet har erfarit förs för närvarande diskussioner om huruvida denna anslagssstruktur skall bestå, eller om det finns skäl att helt eller delvis slå samman de två anslagen. Utrikesdepartementets expeditionschef har inför utskottet påpekat att Utrikesdepartementets organisation, huvudsakligen genom de verksfunktioner som handhas av departementet, i väsentliga avseenden skiljer sig från övriga departements. Utlandsorganisationen handlägger också en rad ärenden åt andra svenska myndigheter. Verksamhetsplaneringen, menar man, skulle försvåras om den skulle komma att ske inom ramen för ett gemensamt RK-anslag. Utskottet delar revisorernas uppfattning rörande vikten av att utforma Regeringskansliet så effektivt som det är praktiskt möjligt. Sannolikt finns samordningsvinster att göra genom ett effektivt utnyttjande av gemensamma resurser. Samtidigt måste verksamhetens krav sättas i fokus, för Utrikesdepartementet såväl som för övriga departement. Utskottet vill i sammanhanget peka på den möjlighet som finns redan i dag, att låta politiska prioriteringar komma till uttryck i en ändrad fördelning av medel mellan Regeringskansliets två förvaltningsanslag. Denna möjlighet har också utnyttjats vid två tillfällen. I sammanhanget vill utskottet också framhålla att en förändrad anslagsstruktur skulle få konsekvenser också för riksdagens möjligheter till insyn och inflytande över utrikesförvaltningen. En hel eller delvis sammanslagning av de två förvaltningsanslagen skulle sannolikt få till effekt att riksdagens behandling av de administrativa aspekterna av Sveriges utrikespolitik skulle komma att ske på annat sätt än vad som gäller sakfrågorna, utformningen av Sveriges utrikespolitik. Det är för utskottet inte uppenbart att detta skulle vara eftersträvansvärt. Tydligast skulle denna diskrepans kanske bli vad gäller det löpande samrådet kring lokaliseringen av utlandsmyndigheterna, som behandlas på annan plats i detta betänkande. Utskottet finner inte anledning att föreslå en fortsatt integrering av Utrikesdepartementet och därmed föregripa de diskussioner som nu förs inom Regeringskansliet. Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag yrkande 2 i berörd del och motion U12 (m) yrkande 2 besvarade.
Resultatredovisning för Regeringskansliet och Utrikesdepartementet Regeringskansliet och utrikesförvaltningen är undantagna från kravet att lämna resultatredovisning enligt förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. Revisorerna har inte funnit några skäl till denna ordning, utan menar att dessa krav bör tillämpas även på Regeringskansliet och därmed även på utrikesförvaltningen. UD, liksom övriga Regeringskansliet, upprättar en årsredovisning omfattande alla dokument med undantag för resultatredovisning. Utskottet har förstått att man inom Regeringskansliet för närvarande diskuterar att ändra denna ordning, så att även Regeringskansliet därmed skulle komma att lämna en resultatredovisning. Generellt är utskottet angeläget om att den ekonomiska informationen till riksdagen och andra intressenter är så fullständig och informativ som möjligt. I den mån det är möjligt att utforma resultatredovisningen på ett sådant sätt att den bidrar till att fylla detta syfte, skulle utskottet välkomna en sådan förändring. Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag yrkande 2 i berörd del besvarat.
En förbättring av Utrikesdepartementets verksamhetsplanering Revisorerna föreslår att regeringen skall tillse att Utrikesdepartementet genomför sin verksamhetsplanering på ett sätt som bättre tillgodoser övriga huvudmäns intressen. Utskottet har på annan plats i detta betänkande uppehållit sig vid den verksamhet som Utrikesdepartementet utför i samarbete med, och för, andra myndigheter. Sedan hösten 1996 bedrivs inom utrikesförvaltningen en ambitiös verksamhetsplanering som styrs av den politiska ledningens prioriteringar och vars syfte är att åstadkomma en så bra fördelning av tillgängliga personella och finansiella resurser som möjligt. Detta skall ske i nära samarbete mellan utrikesförvaltningen och de myndigheter och organisationer på vars uppdrag i första hand utlandsmyndigheterna utför en rad uppgifter. Nuvarande fördelning av resurser, inklusive de för exportfrämjande, har sålunda skett inom ramen för den nya verksamhetsplaneringen. Utrikesdepartementet har i sitt remissvar betonat att man delar revisorernas uppfattning att samtliga huvudmän som är beroende av utrikesförvaltningen för genomförande av den egna verksamheten bör ges tillfälle att delta i UD:s verksamhetsplanering. Så sker redan. Utskottet har erfarit att Utrikesdepartementet har vidtagit åtgärder i samband med verksamhetsplaneringen för innevarande år, för att ytterligare fördjupa samrådet mellan UD och berörda huvudmän. Utrikesdepartementet har också strävat efter att tydliggöra formuleringarna när det gäller mål och åtgärder, för att därmed underlätta departementets prioriteringsarbete. I verksamhetsplaneringen deltar nu både sakenheterna i Stockholm och utlandsmyndigheterna. Inför 1998 genomfördes för första gången en helt igenom samordnad verksamhetsplanering med Sida vad avser den gemensamma utlandsverksamheten. Departementet säger sig också ha ett mycket nära samarbete med Närings- och handelsdepartementet och Exportrådet rörande de ekonomiska och handelsfrämjande uppgifterna. Ambitionen är att åstadkomma en nära dialog också med Invandrarverket, särskilt i ljuset av Schengensamarbetet och därtill knutna förändringar i tillståndshanteringen vid utlandsmyndigheterna. Utskottet delar revisorernas principiella inställning i denna fråga - det är viktigt att externa intressenter ges ett reellt inflytande på Utrikesförvaltningens verksamhetsplanering. Utskottet noterar därför med tillfredsställelse att regeringen nu synes tillmäta dessa frågor ökad vikt. Något utskottets agerande därutöver synes inte påkallat. Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag yrkande 2 i berörd del besvarat.
Utrikesdepartementets anslagssparande Enligt revisorernas uppfattning kan ett stort anslagssparande vara ett tecken på att en verksamhet inte bedrivs i den omfattning som förutsatts. En utförlig redogörelse för hur anslagsberäkningen genomförs och hur anvisade medel har använts är därför befogad. Revisorerna anser att en sådan redogörelse bör lämnas till riksdagen. Utrikesförvaltningen ålades för budgetåren 1991/92-1993/94 besparingskrav på sammanlagt nästan 72 miljoner kronor. För perioden 1994/95-1998 har besparingskravet bestämts till 185 miljoner kronor, varav 100 miljoner kronor avser budgetåren 1997 och 1998. Efter utgången av budgetåret 1995/96 redovisade utrikesförvaltningen, under ramanslaget, ett ackumulerat anslagssparande på drygt 718 miljoner kronor, vilket motsvarade ca 27 % av ramanslagstilldelningen för samma budgetår. Utrikesdepartementet har i sitt remissvar anfört att departementets anslagssparande beror dels på av departementet planerade åtgärder, dels på yttre omständigheter som man inte direkt kunnat påverka. Med anledning av det effektivitetskrav på 11 % som lades ut på alla statliga förvaltningsanslag under mandatperioden, utarbetade Utrikesdepartementet tidigt en strategisk plan för spararbetet och inledde en omstrukturering av verksamheten. Utrikesdepartementet har inte som andra departement haft möjlighet att lägga ut delar av sparbetinget på underlydande verk. Hela besparingen har skett i departementets egen verksamhet. Departementet har vidare uppgett att man medvetet valt att lägga det för mandatperioden fastställda sparbetinget på ca 190 miljoner kronor ?framtungt?, dvs. genomföra det tidigt. Detta sägs vara huvudorsaken till att medel nu finns kvar. Utrikesdepartementet ser inga principiella svårigheter med ett stort anslagssparande. Att spara medel under ett budgetår för att klara extraordinära utgifter ett annat budgetår, då nya budgetmedel inte kan påräknas, är något som den nya budgettekniken uppmuntrar. Denna möjlighet har departementet velat utnyttja på ett konstruktivt sätt. Bland de yttre omständigheter som bidragit till ett stort anslagssparande nämner departementet kronans förstärkning under det 18 månader långa budgetåret 1995/96. Denna ledde till stora kursvinster. Denna omständighet innebar också ökade ränteintäkter. Anslagssparandet har till största delen skett för att under kommande budgetår klara bland annat extraordinära utgifter för vilka departementet inte har räknat med att få nya budgetmedel. Bland sådana förväntade utgifter finns merkostnader i anledning av Schengenmedlemskapet, en generell satsning på informationsteknik, framtida kursförluster, inflation utomlands och engångskostnader för upprättande av nya utlandsmyndigheter. Utrikesdepartementets expeditionschef har inför utskottet redovisat sin beredskap att vid sidan av den mera formella redovisning som sker i budgetprocessen ge mera detaljerad information inom ramen för föredragningarna i utrikesutskottet. Utskottet sätter stort värde på det nära samråd som redan i dag äger rum i dessa frågor, men skulle ändå välkomna ett mera utförligt informationsutbyte rörande användningen av utrikesförvaltningens förvaltningsanslag. Detta skulle kunna ske t.ex. genom mera detaljerade föredragningar, men också genom att denna information infogades i regeringens budgetproposition, under utgiftsområde 5. De snabba omvärldsförändringarna i kombination med de omfattande förändringar som genomförts inom Utrikesdepartementet gör att riksdagens behov av snabb och tillförlitlig ekonomisk information ökar. Utskottet instämmer sålunda i revisorernas inställning därvidlag, men ser inte anledning att nu föreskriva formerna för en särskild redovisning av dessa förhållanden. Utskottet förutsätter att regeringen inom ramen för det sedvanliga samrådet finner vägar att presentera materialet på lämpligt sätt. Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag yrkande 2 i berörd del besvarat.
Den interna kontrollen av utrikesförvaltningen Revisorerna föreslår att regeringen utformar tydliga riktlinjer för den interna kontrollen i utrikesförvaltningen och att regeringen tillför utrikesförvaltningen fler oberoende inspektörer. Utskottet noterar att Riksdagens revisorer enligt lagen (1997:560) om revision av Regeringskansliet sedan den 1 januari 1997 har ansvaret för den externa revisionen av Regeringskansliet. Detta torde enligt utskottets uppfattning borga för att detta viktiga arbete bedrivs med vederbörlig omsorg. Gällande lagstiftning stadgar att samråd skall ske med Riksdagens revisorer innan Regeringskansliet fattar beslut om revisionsplan för internrevision av Regeringskansliet. Ett särskilt revisionskontor i Inrikesdepartementet hade tidigare ansvaret för den interna revisionen av Regeringskansliet. Efter omorganisationen av Regeringskansliet den 1 januari 1997 lyder revisionskontoret under Statsrådsberedningen. Från år 1997 skall chefen för revisionskontoret till chefen för Regeringskansliet redovisa hur den ekonomiska redovisningen sköts och hur den interna kontrollen fungerar. Kontoret avsatte budgetåret 1995/96 sammanlagt 460 persondagar, motsvarande närmare hälften av kontorets samlade resurser, för revision av utrikesförvaltningen. Därav avsattes drygt hälften (250 dagar) för revision av utlandsmyndigheter. En betydande del av granskningen av utlandsmyndigheterna - motsvarande 50-60 % av de avsatta resurserna - genomförs i Stockholm. I Utrikesdepartementet fanns fram till hösten 1996 en inspektör och en biträdande inspektör. Dessa besökte mellan tio och tolv utlandsmyndigheter per år. Sedan hösten 1996 finns två inspektörer och en biträdande inspektör. De skall genom besök vid utlandsmyndigheterna granska dels verksamhetens effektivitet och överensstämmelse med de av departementet fastställda målen och planerna för verksamheten, dels efterlevnaden av gällande föreskrifter. Inspektören skall även granska att Utrikesdepartementets styrning av utlandsmyndigheternas verksamhet sker på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. I Utrikesdepartementets nya arbetsordning anges att chefen för organisationsplaneringen inom planeringsstaben skall ansvara för uppföljningen av inspektörsrapporterna. Från hösten 1996 åligger det, enligt föreskrifterna om inspektörernas verksamhet, chefen för den enhet som ansvarar för verksamhetsplaneringen för en utlandsmyndighet att se till att de åtgärder som föranleds av en rapport från inspektörerna verkligen vidtas. Inspektörsrapporterna har tillställts Utrikesdepartementets olika avdelningar, de fackliga organisationerna och vanligen även avnämarmyndigheterna för kännedom och eventuella kommentarer. Svar på frågor och förslag som redovisats i rapporten har skickats till den aktuella utlandsmyndigheten. I sitt remissvar säger sig Utrikesdepartementet i sak dela revisorernas uppfattning om en effektiv intern revision och kontroll. Departementet anför att den interna revisionen och kontrollen kan förbättras genom klarare riktlinjer, utbildning och uppföljning av bland annat avlämnade revisionsrapporter. Åtgärder med den inriktningen har initierats i samband med införandet av det nya ekonomisystemet Agresso. Departementet överväger ytterligare åtgärder för att förstärka tillsyn och uppföljning, t.ex. i form av en resultatanalytiker. Vad gäller en förstärkning av inspektörsfunktionen anför departementet att denna förstärktes så sent som hösten 1996 med en inspektör. Innan en ytterligare förstärkning övervägs vill man avvakta en utvärdering av den nya organisationen. Beträffande oberoendet framhåller departementet att inspektörerna inte är ett externt granskningsorgan utan ett organ för ledningens tillsyn av utrikesförvaltningen. Detta markeras genom att de organisatoriskt rapporterar direkt till kabinettssekreteraren. Chefen för Regeringskansliets revisionskontor och Utrikesdepartementets inspektör har inför utskottet redogjort för hur den interna revisionen och tillsynen av utrikesförvaltningen bedrivs. Utskottet vill framhålla vikten av starka mekanismer för revision och tillsyn av utrikesförvaltningen och välkomnar de höga ambitioner därvidlag som Utrikesdepartementet gett uttryck för i sitt remissvar. Utskottet har också erfarit att det för närvarande i Regeringskansliet pågår ett arbete syftande till en översyn av inspektörsfunktionen. Mot bakgrund av vad som ovan anförts finner utskottet inte anledning att nu föreslå några ytterligare åtgärder vad gäller den interna kontrollen av utrikesförvaltningen. Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag yrkande 2 i berörd del besvarat.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande en oberoende översyn av utrikesförvaltningen m. m. att riksdagen med avslag på motion 1997/98:U12 yrkande 1 (delvis) förklarar Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 yrkande 1 besvarat med vad utskottet anfört, res. (m, fp, kd) 2. beträffande fördelningen av utrikesförvaltningens resurser på olika uppgifter m.m. att riksdagen förklarar motionerna 1997/98:U12 yrkande 1 (delvis) och 1997/98:U13 yrkande 1 besvarade med vad utskottet anfört, 3. beträffande upprättande och nedläggning av utlandsmyndigheter att riksdagen förklarar motion 1997/98:U13 yrkande 2 besvarat med vad utskottet anfört, 4. beträffande ytterligare rationaliseringar av utrikesförvaltningens administration att riksdagen förklarar Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 yrkande 2 i berörd del besvarat med vad utskottet anfört, 5. beträffande införandet av modern informationsteknik vid utlandsmyndigheterna att riksdagen förklarar Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 yrkande 2 i berörd del besvarat med vad utskottet anfört, 6. beträffande integrering av Utrikesdepartementet i Regeringskansliet att riksdagen förklarar Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 yrkande 2 i berörd del och motion 1997/98:U12 yrkande 2 besvarade med vad utskottet anfört, 7. beträffande resultatredovisning för Regeringskansliet och Utrikesdepartementet att riksdagen förklarar Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 yrkande 2 i berörd del besvarat med vad utskottet anfört, 8. beträffande en förbättring av Utrikesdepartementets verksamhetsplanering att riksdagen förklarar Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 yrkande 2 i berörd del besvarat med vad utskottet anfört, 9. beträffande Utrikesdepartementets anslagssparande att riksdagen förklarar Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 yrkande 2 i berörd del besvarat med vad utskottet anfört, 10. beträffande den interna kontrollen av utrikesförvaltningen att riksdagen förklarar Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 yrkande 2 i berörd del besvarat med vad utskottet anfört.
Stockholm den 12 mars 1998
På utrikesutskottets vägnar
Viola Furubjelke
I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Göran Lennmarker (m), Inga-Britt Johansson (s), Nils T Svensson (s), Berndt Ekholm (s), Inger Koch (m), Urban Ahlin (s), Helena Nilsson (c), Carina Hägg (s), Bertil Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Tone Tingsgård (s), Eva Zetterberg (v), Agneta Brendt (s), Lars Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp) och Ingrid Näslund (kd).
Reservation
En oberoende översyn av utrikesförvaltningen (mom. 1) Göran Lennmarker (m), Inger Koch (m), Bertil Persson (m), Lars Hjertén (m), Karl-Göran Biörsmark (fp) och Ingrid Näslund (kd) anför dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med ?Utskottet anser att frågan? och som på s. 17 slutar med ?yrkande 1 (delvis)? bort ha följande lydelse: Utrikesförvaltningens centrala administration har nyligen genomgått en omfattande omdaning, vilket lett till en väsentligt modernare och effektivare organisation, baserad på Utrikesdepartementets särskilda struktur i förhållande till övriga departement. Dock kvarstår behovet att utreda frågan om hur man - utöver den interna controlerorganisationen - skall skapa en effektiv extern granskning av verksamheten. Därtill kommer det trängande behovet av en översyn av den svenska utlandsrepresentationen och de svenska utlandsmyndigheternas verksamhet. Inte minst handlar det om att särskilt överväga de handelspolitiska insatserna. De översyner som gjorts av Storbritannien, Tyskland, Nederländerna och Frankrike kan här vara en inspirationskälla. Utskottet instämmer därför i revisorernas förslag yrkande 1 och motion U12 yrkande 1 (delvis) rörande behovet av en förutsättningslös och oberoende översyn av utrikesförvaltningens struktur. Detta ges regeringen till känna. dels att den del av utskottets yttrande som på s. 23 börjar med ?Utskottet finner inte? och som slutar med ?yrkande 1, besvarat? bort ha följande lydelse: Utskottet finner inte anledning att efterlysa en utredning av budgetsystemet för utlandsmyndigheterna utan förutsätter att regeringen utifrån de här angivna utgångspunkterna strävar efter att skapa ett kostnadseffektivt och sammanhållet system. dels att utskottets hemställan under mom. 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande en oberoende översyn av utrikesförvaltningen m.m. att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 yrkande 1 och motion 1997:98:U12 yrkande 1 (delvis) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Innehållsförteckning
Sammanfattning......................................1 Riksdagens revisorers förslag.......................1 Motionerna..........................................1 Utskottet...........................................2 Bakgrund 2 Sammanfattning av revisorernas förslag 2 Revisorernas övergripande slutsatser och en sammanfattning av förslagen 2 Utrikesförvaltningens uppgifter 3 Organisation 7 Styrning 8 Personal 10 Kostnader 12 Intern revision och tillsyn 14 Utskottets överväganden 16 En oberoende översyn av utrikesförvaltningen m.m. 16 Ett klarläggande av utlandsmyndigheternas status 17 Systemet med förflyttningsplikt 18 Bemanningen vid utlandsmyndigheterna 20 Budgetsystemet för utlandsmyndigheterna 22 Fördelningen av utrikesförvaltningens resurser på olika uppgifter 23 Upprättande och nedläggning av utlandsmyndigheter 25 Åtgärder att vidtas inom ramen för den nuvarande organisationen 26 Ytterligare rationaliseringar av utrikesförvaltningens administration 26 Införandet av modern informationsteknik vid utlandsmyndigheterna 27 Integrering av Utrikesdepartementet i Regeringskansliet 28 Resultatredovisning för Regeringskansliet och Utrikesdepartementet 29 En förbättring av Utrikesdepartementets verksamhetsplanering 30 Utrikesdepartementets anslagssparande 31 Den interna kontrollen av utrikesförvaltningen 32 Hemställan 34 Reservation........................................35