Utlänningsnämnd m.m.
Betänkande 1991/92:SfU4
Socialförsäkringsutskottets betänkande
1991/92:SFU04
Utlänningsnämnd m.m.
Innehåll
1991/92 SfU4
Sammanfattning
Utskottet behandlar i betänkandet regeringens proposition 1991/92:30 om en särskild nämnd för utlänningsärenden och sex motioner väckta med anledning av propositionen. Utskottet tillstyrker att en sådan nämnd inrättas som en fristående myndighet, utlänningsnämnden, med uppgift att överpröva vissa utlänningsärenden. Den alldeles övervägande delen av de utlänningsärenden som i dag beslutas av regeringen förs därmed bort från regeringen. Den nya myndigheten föreslås starta sin verksamhet den 1 januari 1992. Utskottet tillstyrker de lagändringar som föreslås, liksom de riktlinjer för en ny handläggningsordning som förordas i propositionen. Utskottet avstyrker bifall till motionerna. --Meningsyttring (v) har avgivits i denna del.
I betänkandet behandlas vidare ett antal motioner med yrkanden om lättnader i bestämmelserna om rätt för utlänningar att arbeta i Sverige under kortare eller längre tid. Utskottet avstyrker bifall till motionerna med hänvisning bl.a. till pågående överväganden inom regeringskansliet.
Utskottet behandlar slutligen tre motioner om kvalifikationskraven för att erhålla svenskt medborgarskap och en motion om en särskild högtidlighet för dem som förvärvat svenskt medborgarskap. Utskottet avstyrker bifall även till dessa motioner.
Propositionen
I proposition 1991/92:30 om en särskild nämnd för utlänningsärenden har regeringen (arbetsmarknadsdepartementet) föreslagit riksdagen 1. att godkänna de riktlinjer för en ny handläggningsordning för utlänningsärenden som har förordats i propositionen, 2. att godkänna att en utlänningsnämnd med angivna uppgifter inrättas den 1januari 1992, 3. att anta det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529), 4. att anta det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.
Lagförslagen återfinns som bilaga till betänkandet.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen
1991/92:Sf4 av Anita Johansson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att den nya utlänningsnämndens kansli bör lokaliseras till Haninge kommun.
1991/92:Sf5 av Ylva Annerstedt (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lokalisering av den särskilda nämnden för utlänningsärenden till Haninge.
1991/92:Sf6 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar att avslå förslaget till ny lydelse av 7kap. 11§ andra stycket 3 utlänningslagen, 2. att riksdagen beslutar att 7kap. 11§ andra stycket 2 utlänningslagen skall ha följande lydelse: ------ ärendet bedöms ha väsentlig betydelse för rikets säkerhet eller annars för den allmänna säkerheten eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rätt för ordföranden att på nämndens vägnar avgöra ärenden i sak, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om nödvändigheten av ett grundligt och rättssäkert förfarande inför nämnden, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om muntlig handläggning hos nämnden, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lekmännens insikter.
1991/92:Sf7 av Ulla Orring (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kompetenskrav på att ordförandena i utlänningsnämnden är eller har varit ordinarie domare, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om krav på muntlig handläggning.
1991/92:Sf8 av Maj-Inger Klingvall och Lars Stjernkvist (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lokalisering av utlänningsnämnden till Norrköping.
1991/92:Sf9 av Lena Boström (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om proposition 1991/92:30 om särskild nämnd för utlänningsärenden.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1991
1990/91:Sf296 av Sten Svensson m.fl. (m) vari yrkas 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ändrade regler som gör det möjligt för utländska tandläkarstuderande i Sverige att efter avlagd examen arbeta som tandläkare i Sverige.
1990/91:Sf603 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att Sverige bör vidta åtgärder för att göra det möjligt för de baltiska folken att ta arbete i Sverige på samma villkor som nordbor. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:U503.
1990/91:Sf609 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en liberaliserad invandringspolitik, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förutsättningar för erhållande av arbetstillstånd, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att en parlamentarisk arbetsgrupp bör tillsättas för att bedöma grunderna för eventuell invandring samt bedöma hjälpbehovet i främst de baltiska republikerna.
1990/91:Sf611 av Håkan Holmberg m.fl. (fp) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om feriearbete för baltiska ungdomar. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:U203.
1990/91:Sf616 av Ulf Melin (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning som möjliggör för företag att anställa utomnordisk arbetskraft under en begränsad tid.
1990/91:Sf617 av Gullan Lindblad m.fl. (m) vari yrkas 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om svenskundervisning och svenskkunskaper.
1990/91:Sf626 av Åsa Domeij m.fl. (mp) vari yrkas 2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i utlänningslagen så att rätten att uppehålla sig i Sverige som turist utökas till sex månader, 3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i utlänningslagen så att rätt att befinna sig i Sverige automatiskt ger rätt till arbetstillstånd. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:U511.
1990/91:Sf627 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari yrkas 19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att alla invandrare skall kunna ansöka om svenskt medborgarskap efter tre år.
1990/91:Sf643 av Marianne Jönsson och Ingbritt Irhammar (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om feriearbetstillstånd för utländska ungdomar.
1990/91:Sf644 av Göthe Knutson (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär att varje länsstyrelse får i uppdrag att arrangera en välkomstceremoni för nya medborgare på nationaldagen den 6 juni.
1990/91:Sf645 av Göthe Knutson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om krav på minimikunskaper i svenska för invandrare, som söker svenskt medborgarskap.
1990/91:Sf646 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas 28. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att baltiska och polska ungdomar bör tillåtas att arbeta i Sverige under sommaren.
1990/91:U666 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om nödvändigheten att vidta åtgärder för att garantera att flyktingbarn i alla lägen behandlas humant.
Utskottet
Rätten att vistas i Sverige m.m.
Bestämmelser om rätten för utlänningar att vistas i och ha anställning i Sverige finns i utlänningslagen (1989:529) och i utlänningsförordningen (1989:547).
Med undantag för nordiska medborgare måste en utlänning ha uppehålls- och arbetstillstånd för att arbeta i Sverige. Uppehållstillstånd skall i vissa fall ges till en utlänning enligt bestämmelserna om asyl. Uppehållstillstånd får vidare ges om en utlänning har särskild anknytning till Sverige eller om han av humanitära skäl bör få bosätta sig här. Detsamma gäller om han har fått arbetstillstånd eller har sin försörjning ordnad på något annat sätt. Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall.
För utomnordiska medborgare som inte har uppehållstillstånd gäller vidare enligt huvudregeln att de inte får besöka landet utan visering. Från viseringsregeln finns emellertid vida undantag.
Beslut om tillstånd och om återkallelse av tillstånd fattas normalt av statens invandrarverk (SIV).
Utlänningar som saknar erforderliga tillstånd för vistelse i Sverige får avvisas eller utvisas ur landet. Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i Sverige skall i regel beslut samtidigt meddelas om avvisning eller utvisning. Beslut om avvisning, i vissa fall utvisning, fattas i regel av invandrarverket. Utvisning av hänsyn till rikets säkerhet beslutas av regeringen.
Den som är flykting enligt Genèvekonventionen kan få en förklaring om detta (flyktingförklaring) antingen i samband med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter. Ett sådant beslut, liksom beslut om resedokument, fattas av invandrarverket.
Bestämmelser om förvärv av svenskt medborgarskap återfinns i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap och i medborgarskapskungörelsen (1969:235). Svenskt medborgarskap förvärvas genom födelse, legitimation, naturalisation eller anmälan. Föreskrifterna om naturalisation innebär att en utlänning på ansökan kan upptas till svensk medborgare om han fyllt 18 år, sedan fem år -- eller i fråga om medborgare i annat nordiskt land sedan två år -- har hemvist här i riket samt har fört en hederlig vandel. Avvikelse från dessa villkor kan ske bl.a. om det skulle medföra gagn för riket att bevilja svenskt medborgarskap. Beslut om naturalisation fattas av invandrarverket.
Frågor om utlänningsnämnd
Allmänt
Bestämmelser om överklagande m.m. i utlänningsärenden finns i 7kap. utlänningslagen. Bestämmelser om överklagande m.m. i medborgarskapsärenden finns i lagen om svenskt medborgarskap.
Invandrarverkets beslut om avvisning eller utvisning får överklagas till regeringen. Verkets beslut om uppehålls- eller arbetstillstånd eller om återkallelse av sådana tillstånd får överklagas till regeringen om beslutet har meddelats i samband med beslut om avvisning eller utvisning. Verkets beslut om flyktingförklaring eller resedokument får också överklagas till regeringen. Polismyndighets beslut om avvisning får överklagas till invandrarverket.
Invandrarverkets beslut i medborgarskapsärenden överklagas normalt hos regeringen.
Ett ärende kan också komma under regeringens prövning genom att invandrarverket överlämnar det till regeringen. Så kan ske om verket anser att särskilda skäl motiverar det.
I propositionen föreslås att en fristående myndighet, utlänningsnämnden, inrättas för att fr.o.m. den 1 januari 1992 överpröva vissa -- den övervägande delen -- av de utlänningsärenden som i dag avgörs av regeringen.
Bakgrunden till förslaget anges främst vara behovet att befria regeringen från besvärsprövningen av det stora flertalet utlänningsärenden. Syftet med en sådan åtgärd är att skapa ökat utrymme för regeringen till reformarbete, aktiva insatser, övergripande planering och prioritering inom området. Utöver detta behov kan principiella skäl åberopas för att i synnerhet sådana utlänningsärenden som innefattar en prövning av den på Genèvekonventionen grundade rätten för en flykting att erhålla asyl prövas av ett från regeringen oberoende organ.
Det föreslagna överprövningsorganet har enligt propositionen utformats mot bakgrund av det förhållandevis betydande utrymmet för lämplighetsbedömningar i frågor av denna art och av den förutsatta styrningen av praxis från regeringens sida. Organet har därför inte utformats som en domstol utan som en förvaltningsmyndighet med beteckningen nämnd. I propositionen hänvisas till att besvärsnämnder av sådant slag också har inrättats i andra sammanhang, bl.a. inom försvars- och utbildningsdepartementens verksamhetsområden.
Utlänningsnämndens och regeringens uppgifter
Utlänningsnämnden föreslås i princip överta de överprövningsuppgifter enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen som i dag faller på regeringen. Särskilt viktiga eller känsliga ärenden skall liksom enligt nu gällande ordning kunna överlämnas till regeringen.
Det är framför allt i två kategorier av ärenden som invandrarverket enligt nuvarande ordning brukar överlämna avgörandet till regeringen. Den ena gruppen av ärenden är sådana som anses ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet. Den andra ärendegruppen kännetecknas av att frågor om uppehållstillstånd är samtidigt anhängiga hos regeringen och invandrarverket beträffande medlemmar av samma familj eller att något annat liknande samband föreligger mellan ärenden som på samma gång handläggs av regeringen och verket. Slutligen förekommer det att invandrarverket till regeringen lämnar över ett ärende vars utgång kan bli prejudicerande för andra liknande ärenden. Även vissa enskilda fall av utrikespolitisk betydelse eller annars av mycket speciell natur har överlämnats till regeringen.
Vilka ärenden som skall kunna överlämnas till regeringen för avgörande föreslås nu bli uttryckligt reglerat i lagen. Sådant överlämnande föreslås kunna ske om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation, om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av lagen att ärendet prövas av regeringen, eller om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Även utlänningsnämnden skall i dessa fall kunna överlämna ett ärende till regeringen.
Ett ärende skall vidare kunna lämnas över av invandrarverket eller utlänningsnämnden till regeringen om det på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som prövas av regeringen. I fall med sådant samband skall ärenden också kunna överlämnas från invandrarverket till nämnden.
Om invandrarverket har överlämnat ett ärende till regeringen och ärendet faller inom utlänningsnämndens kompetensområde, skall enligt förslaget regeringen ha skyldighet att höra nämnden, om ärendet inte är synnerligen brådskande. Regeringen skall också kunna överlämna ett hänskjutet ärende till nämnden för avgörande.
Lars Werner m.fl. (v) stöder i motion 1991/92:Sf6 inrättandet av en utlänningsnämnd som i stället för regeringen skall överpröva utlännings- och medborgarskapsärenden. Motionärerna anser emellertid att den föreslagna regleringen inte kan godtas vad gäller ärenden som har säkerhets- eller utrikespolitiska beröringspunkter, och de begär (yrkande 2) att riksdagen skall besluta att det för överlämnande av ett utlänningsärende med hänsyn till rikets säkerhet skall krävas att betydelsen för rikets säkerhet bedöms vara väsentlig. Motionärerna anser att det inte heller kan godtas att ärenden skall få prövas av regeringen i stället för av utlänningsnämnden av det skälet att ärendet bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av lagen eftersom det skulle leda till att ansvaret för praxis splittras. De begär (yrkande 1) att riksdagen skall avslå förslaget till ändring i utlänningslagen i denna del.
Som skäl för att behålla ordningen att ärenden i vilka säkerhetsfrågor aktualiseras får överlämnas till regeringen för avgörande framhålls i propositionen (s. 23) regeringens ansvar för säkerhetsfrågor. I fråga om nuvarande praxis anges att ett ärende som regel brukar överlämnas till regeringen, om säkerhetspolisen av skäl sammanhängande med rikets säkerhet har avstyrkt en ansökan om uppehållstillstånd eller lämnat särskilda synpunkter i ärendet. Från säkerhetspolisens sida kan t.ex. ha lämnats sådana uppgifter om utlänningens anknytning till en underrättelseorganisation i främmande stat att en bedömning bör göras av risken för att han här i landet ägnar sig åt spioneri eller annan liknande verksamhet. Nuvarande praxis föreslås i det väsentliga iakttas även i fortsättningen, och som det betydelsefulla framhålls att regeringen får tillfälle att pröva de från säkerhetssynpunkt viktiga eller tveksamma fallen.
I fråga om möjligheten att lämna över ärenden till regeringen för prejudicerande avgöranden framhålls i propositionen (s. 24) att det varit en utgångspunkt i samband med strävandena att befria regeringen från överprövningsuppgifter att överlämnande av ärenden till regeringen skall kunna ske för att regeringen skall få tillfälle att utöva en styrning av praxis. -- De ärenden som enligt hittills gällande ordning överlämnats till regeringen av invandrarverket har ofta rört sig om fall då en ny grupp asylsökande börjat uppträda och omständigheterna påkallar en i princip likartad bedömning av vissa grundläggande förhållanden som kan beräknas bli åberopade av ett stort antal sökande. Om det i sådana fall är exempelvis en värdering av de politiska förhållandena i ett visst främmande land som i praktiken blir av avgörande betydelse för en stor grupp ärenden, är det självfallet lämpligt att regeringen får tillfälle att avgöra ett eller ett par typfall till ledning för bedömningen i övriga fall. Över huvud taget gäller enligt propositionen att den praxis som hittills har utbildat sig vad gäller överlämnande av ärenden till regeringen i det väsentliga bör iakttas även i fortsättningen. -- Möjligheten att överlämna ärenden till regeringen bör enligt propositionen reserveras för fall där utgången kan få omedelbar betydelse för ett mycket stort antal fall eller annars har särskild principiell vikt. När det är fråga om ett rent lagtolkningsproblem eller ett renodlat rättstillämpningsspörsmål, torde det enligt propositionen ytterst sällan vara befogat att ett ärende överlämnas till regeringen. Sådana frågor bör som regel ankomma på nämnden som slutinstans.
De föreslagna bestämmelserna om när utlänningsärenden skall få överlämnas till regeringen innebär i stort sett att nuvarande praxis lagfästs. Utskottet vill erinra om att utlänningsnämnden utformats bl.a. med hänsyn till det betydande utrymmet för lämplighetsbedömningar och om att dessa bedömningar i vissa fall bör göras av ett organ med politiskt ansvar. Utskottet instämmer i de bedömningar som gjorts i propositionen i fråga om regeringens ansvar för avgöranden i säkerhetsfrågor och för styrning av praxis. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion 1991/92:Sf6 yrkandena 1 och 2 och föreslår riksdagen att anta regeringens förslag till lydelse av 7kap. 11§ andra stycket utlänningslagen.
Regeringens förslag till ändringar i utlänningslagen har inte i övrigt föranlett några motionsyrkanden om avslag, och utskottet tillstyrker bifall till förslaget.
Beslutanderätten i naturalisationsärenden ankom på regeringen fram till år 1969, då beslutanderätten i samtliga dessa ärenden flyttades över till invandrarverket. Vissa slags ärenden, där det föreligger särskilda skäl, kan överlämnas till regeringen, och verkets beslut överklagas dit.
I propositionen föreslås att överklaganden av beslut i naturalisationsärenden i fortsättningen skall göras till utlänningsnämnden, medan avgörandet i en speciell grupp av ärenden helt skall förbehållas regeringen. Det gäller de fall av naturalisation i vilka de reguljära förutsättningarna inte föreligger men det bedöms vara till gagn för riket att sökanden upptas till svensk medborgare.
Ett naturalisationsärende skall enligt propositionen få överlämnas av invandrarverket eller utlänningsnämnden till regeringen för avgörande i fall som motsvarar vad som föreslås gälla för ärenden enligt utlänningslagen, utom såvitt avser överlämnande på grund av familjeanknytning eller liknande samband med annat ärende. Ett ärende skall således få överlämnas till regeringen om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation, om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av lagen att ärendet prövas av regeringen, eller om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning.
Ärenden om förklaring att någon är svensk medborgare föreslås i fortsättningen prövas av utlänningsnämnden i stället för av regeringen.
Regeringens förslag om ändring i lagen om svenskt medborgarskap har inte föranlett något motionsyrkande, och utskottet tillstyrker bifall till förslaget.
Det anförda innebär att riksdagen bör godkänna att en utlänningsnämnd med i propositionen angivna uppgifter inrättas den 1 januari 1992.
Utlänningsnämndens organisation
Utlänningsnämnden skall enligt regeringens förslag bestå av ordförande och övriga ledamöter till det antal regeringen bestämmer. För ordförande skall finnas ersättare. Ledamöter och ersättare för ordförande skall utses av regeringen. Avsikten är att minst tre ordförande och tre ersättare för ordförande skall ingå i nämnden. Vidare avses ingå minst femton lekmän.
Ordförandena och ersättarna för dem skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare eller annan likvärdig erfarenhet.
I propositionen (s. 32) diskuteras frågan om det bör krävas att ordföranden är eller har varit ordinarie domare. Därvid uttalas att ett sådant kvalifikationskrav synes onödigt begränsa urvalet när det gäller att finna personer lämpade för och intresserade av en tjänstgöring av aktuellt slag. Däremot bör det krävas juridisk utbildning och normalt även domarerfarenhet, och kvalifikationskravet har formulerats efter huvudsakligt mönster av vad som gäller i andra liknande sammanhang. Enligt specialmotiveringen (s. 44) kan likvärdig erfarenhet gälla exempelvis vetenskaplig meritering inom förvaltningsrätt eller internationell rätt. Vidare kan avses kvalificerade jurister som har stor praktisk erfarenhet av ifrågavarande ärenden men som inte har genomgått domarutbildning.
I två motioner tas upp frågan om vilka krav som bör ställas på ordförandens kvalifikationer. Ulla Orring (fp) i motion 1991/92:Sf7 yrkande 1, liksom Lena Boström (s) i motion 1991/92:Sf9 (delvis), begär ett tillkännagivande om att ordförandena skall vara eller ha varit ordinarie domare.
Utskottet vill understryka betydelsen av att ordförande och ersättare för ordförande fyller högt ställda krav på kompetens samtidigt som urvalet av personer som kan komma i fråga för uppdraget inte onödigt begränsas. Den avvägning som gjorts i propositionen innebär att domarerfarenhet normalt skall krävas, men att annan likvärdig erfarenhet kan komma i fråga. Avvägningen tillgodoser enligt utskottets mening de anspråk som bör ställas. Utskottet avstyrker med det anförda bifall till motionerna Sf7 yrkande 1 och Sf9 i denna del.
I propositionen (s. 33) betonas vidare vikten av att förtroendevalda lekmän får starkt inflytande när det gäller nämndens beslutsfattande. Lekmännen avses bli utsedda på förslag av de politiska partierna, och det anges vara en fördel om de utses så att olika delar av landet blir representerade. Det framhålls också (s. 38) som mycket väsentligt att nämnden fortlöpande erhåller information om sådana förhållanden i främmande länder som är av betydelse för dess prövningsuppgifter och att lekmännen bör delas in i grupper med olika ansvarsområden varigenom de kommer att få särskild erfarenhet av ärenden med asylsökande från vissa bestämda delar av världen.
När nämnden sammanträder under medverkan av lekmän avses den vara beslutför med ordförande och två lekmannaledamöter. För fall som är av principiell betydelse eller som innebär att praxis ändras avses nämnden kunna sammanträda i en utökad sammansättning bestående av minst två ordförande eller ersättare och minst fyra andra ledamöter. Den ordförande som är chef för nämnden förutsätts normalt delta.
I fråga om nämndens beslutförhet uttalas i propositionen (s. 33) att ordföranden ensam bör få avgöra frågor om inhibition, avvisning eller avskrivning och rättshjälp samt frågor som rör ett ärendes beredning, och att sådana frågor utom såvitt avser inhibition bör kunna delegeras till annan tjänsteman hos nämnden. Även vid avgörandet av ett ärende i sak bör ordföranden kunna meddela beslut på nämndens vägnar, under förutsättning att prövningen är av enkel beskaffenhet. Enligt propositionen bör nämnden under medverkan av lekmän kunna besluta om närmare riktlinjer för när ordföranden ensam skall få fatta beslut. För att ett ärende skall få avgöras i denna form bör dock alltid krävas dels att det enligt ordförandens bedömning inte råder någon som helst tvekan om ärendets utgång, dels att ärendet inte innehåller vidlyftigt material av betydelse för prövningen.
Enligt propositionen ligger det vid avgörande av ärenden i sak visserligen nära till hands att utgå från den ordningen att lekmän alltid skall ingå, men det kan ifrågasättas om man härigenom tar till vara medborgarinflytandet på det bästa sättet. Det stora antal ärenden som man numera måste räkna med medför en risk att lekmannaledamöterna kommer att drunkna i rutinbetonade fall och i realiteten inte få det inflytande över beslutsfattandet i de enskilda ärendena som är önskvärt. Om lekmännens medverkan blir obligatorisk endast i de mera svårbedömda fallen tas medborgarinflytandet bättre till vara och nämndens verksamhet blir också lättare att administrera. Att i enlighet härmed ärendets svårhetsgrad blir bestämmande för den sammansättning som krävs för beslutförhet är ingen principiell nyhet, utan denna ordning är, som påpekas i propositionen, vanlig inte minst inom domstolsväsendet.
Lars Werner m.fl. (v) begär i motion 1991/92:Sf6 yrkande 6 ett tillkännagivande om betydelsen av att de lekmän som ingår i nämnden har goda insikter i och intresse för mänskliga rättigheter och samhällsförhållanden i främmande länder. Motionärerna motsätter sig vidare att ordföranden skall ha rätt att ensam avgöra ärenden i sak, om prövningen är av enkel beskaffenhet, eftersom en sådan ordning skulle göra det svårare att hävda en annan mening än ordföranden i de ärenden där de medverkar. I motionen begärs ett tillkännagivande härom (yrkande3).
Liksom motionärerna anser utskottet att det är av stor betydelse att de lekmän som ingår i utlänningsnämnden har goda insikter i och intresse för mänskliga rättigheter och samhällsförhållanden i främmande länder. Utskottet anser sig kunna utgå från att betydelsen härav beaktas då lekmännen utses, och något sådant tillkännagivande som avses i motion Sf6 yrkande 6 behövs därför inte. Utskottet anser vidare att de skäl som anförts i propositionen för att en ordförande i vissa fall skall kunna avgöra ärenden på nämndens vägnar har tyngd, och utskottet avstyrker bifall också till yrkande 3 i motionen.
Utlänningsnämndens arbetsformer m.m.
Den särskilda regel som nu finns i utlänningslagen om skyldighet för invandrarverket att i vissa fall göra en omprövning av sina beslut skall behållas även efter inrättandet av utlänningsnämnden.
I fråga om arbetsformerna i utlänningsnämnden understryks i propositionen att det i huvudsak bör ankomma på nämnden själv att bestämma om sina arbetsformer under hänsynstagande till allmänna förvaltningsrättsliga principer. Tyngdpunkten i nämndens arbete förutsätts, liksom i det gällande systemet, komma att ligga på föredragning av ärendena, och det uttalas att vid sammanträdet med nämnden föredragningen bör kunna i viss utsträckning rationaliseras och inriktas på de i varje ärende betydelsefulla eller tveksamma frågorna.
Enligt förvaltningslagen (1986:223) skall en part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara muntlig. För asylärenden vid invandrarverket finns en särskild regel om muntlig handläggning. Enligt 11kap. 1§ utlänningslagen skall det ingå muntlig handläggning i ett sådant ärende om det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. -- I proposition 1988/89:86 med förslag till utlänningslag m.m. framhölls att med muntlig handläggning avses såväl informella telefonkontakter och sammanträffanden som mer formella förhandlingar. I första hand förordades informella sammanträffanden mellan verkets personal, utlänningen och, i förekommande fall, dennes biträde. I den propositionen diskuterades också frågan om att införa möjlighet till muntlig handläggning även i regeringskansliet. Föredragande statsrådet avvisade emellertid förslaget med motiveringen att alla omständigheter av betydelse för avgörandet borde ha kommit fram vid den muntliga handläggningen i verket och underlaget därför borde vara komplett när verket fattade sitt beslut.
Den regel som styr inslaget av muntlighet i utlänningsnämndens arbete skall enligt propositionen vara densamma som i dag gäller för invandrarverket. I nu föreliggande proposition uttalas (s. 39) att det inte är möjligt att vidhålla tidigare synsätt i fråga om muntlighet vid överprövning när ärendena nu skall överprövas av en förvaltningsmyndighet i stället för av regeringen och att det över huvud taget är svårt att anföra synpunkter hänförliga till ärendenas art som argument mot muntlig behandling. Vad som kan åberopas mot muntlig handläggning är snarast att det stora antalet ärenden medför risk för en oöverkomlig belastning och alltför stor tidsutdräkt, om ärendena mera regelmässigt skulle avgöras efter muntlig handläggning. Muntliga inslag i förfarandet hos nämnden kan emellertid enligt propositionen i en del fall förstärka både rättssäkerheten och effektiviteten. Kompletterande uppgifter kan lämnas omedelbart och de frågor dessa kan ge upphov till blir genast besvarade. Vidare påpekas att ett inslag av muntlighet inte behöver ta sig uttryck endast i formella muntliga förhandlingar, utan också i mer informella telefonkontakter och sammanträffanden. -- Vid tillämpning av regeln måste enligt propositionen beaktas att nämnden är en överinstans och att det väsentliga materialet normalt redan har presenterats innan ärendet kommer in till nämnden. Detta medför att muntlig handläggning inte kan bli tillnärmelsevis lika vanlig hos nämnden som hos verket.
I motion 1991/92:Sf6 av Lars Werner m.fl. (v) kritiseras uttalandena i propositionen om att föredragningen vid nämndsammanträdena bör kunna rationaliseras och inriktas på de i ärendet betydelsefulla eller tveksamma frågorna och att frågan om muntlig handläggning inte uppmärksammats mer i propositionen. Motionärerna begär tillkännagivanden om nödvändigheten av ett grundligt och rättssäkert förfarande inför nämnden (yrkande 4) och om betydelsen av muntligt förfarande för att garantera rättssäkerheten (yrkande5).
Frågan om muntlig handläggning tas upp även i motionerna 1991/92:Sf7 (yrkande 2) av Ulla Orring (fp) och 1991/92:Sf9 (delvis) av Lena Boström (s). Dessa motionärer anser att muntlig handläggning bör vara regel i stället för undantag både hos invandrarverket och hos utlänningsnämnden och begär ett tillkännagivande om att lagrummet bör ändras så att utlänningen får rätt till muntlig handläggning vid avgörande av frågan om uppehållstillstånd när han så begär.
Såvitt avser föredragning av ärenden vid utlänningsnämndens sammanträden har utskottet inte några invändningar mot uttalandena i propositionen att sådan föredragning inriktas på de i ärendet betydelsefulla eller tveksamma frågorna. Liksom vid andra avgöranden av ärenden efter föredragning kommer emellertid urvalet av vilka frågor föredragningen bör inriktas på att vara en grannlaga uppgift. Utskottet utgår från att nämnden vid bestämmande av sin organisation och sina arbetsformer även beaktar denna fråga och dess stora betydelse för rättssäkerheten. -- Utskottet godtar också den bedömning av regleringen av muntligt förfarande hos utlänningsnämnden som gjorts i propositionen.
Frågan om muntlig handläggning vid invandrarverket behandlade utskottet senast i sitt av riksdagen godkända betänkande 1990/91:SfU14. Utskottet underströk därvid vikten av att gällande regler om muntlig handläggning följdes. Konstitutionsutskottet, som under föregående riksmöte granskade bl.a. tillämpningen av bestämmelsen om muntlig handläggning, underströk i sitt betänkande 1990/91:KU30 att syftet med den aktuella bestämmelsen var att uppnå en ökad användning av muntligt förfarande i asylärenden för att åstadkomma både säkrare beslutsunderlag och möjligen också snabbare handläggning. Det förhållandet att regeringen återförvisat några ärenden bl.a. med hänvisning till bristen på muntlighet borde enligt konstitutionsutskottet leda till att muntlig handläggning i ökad utsträckning skulle komma till stånd. -- Socialförsäkringsutskottet anser alltjämt att reglerna för muntlig handläggning vid invandrarverket är till fyllest. Utskottet vill åter understryka vikten av att gällande regler följs.
Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna Sf6 yrkandena 4 och 5, Sf7 yrkande 2 och Sf9 i denna del.
Utlänningsnämnden förutsätts enligt propositionen samarbeta med FNs flyktingkommissariat (UNHCR). Samarbetet avses kunna innebära både remiss i enskilda ärenden och fortlöpande samråd i frågor av mera övergripande art.
Enligt 20§ förvaltningslagen (1986:223) är myndigheter skyldiga att vid ett ärendes avgörande lämna en beslutsmotivering. Undantag gäller om beslutet inte går någon part emot, om det av annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande, eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen.
Tidigare kritik mot att beslut i utlänningsärenden var bristfälligt motiverade bemöttes med invändningen att beslutsmotiveringar lämnades i den utsträckning som var möjlig med hänsyn till sekretessreglerna. För att beslutsmotivering skulle kunna lämnas i större utsträckning även i utlänningsärenden utan att känsliga uppgifter om utlänningens personliga förhållanden skulle röjas genom att de togs in i beslutet gjordes därför i samband med införandet av 1989 års utlänningslag en ändring i sekretesslagen. Ändringen innebär att den sekretess i utlänningsärenden som föreskrivs i 7kap. 14§ andra stycket sekretesslagen (1980:100) skall gälla för uppgifter i skälen till ett beslut. Detta innebär att en uppgift om en enskilds personliga förhållanden är sekretessbelagd, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. -- Beslut i ärenden rörande visering, arbetstillstånd och tidsbegränsat uppehållstillstånd är även i fortsättningen undantagna från kravet på beslutsmotiveringar (11kap. 3§ utlänningslagen).
I nu föreliggande proposition hänvisas till att i förarbetena till utlänningslagen underströks det angelägna med så klargörande motiveringar som möjligt för beslut i de ärenden som inte undantagits i 11kap. 3§ utlänningslagen. Som skäl för detta anfördes bl.a. att klara motiveringar ökar allmänhetens förtroende för myndigheternas objektivitet och förkortar handläggningstiderna genom att eljest nödvändiga förklaringar som måste ges i efterhand till fattade beslut kan undvikas. Föredragande statsrådet delar denna syn på beslutsmotiveringar. Av tradition har motiveringarna till dessa beslut på samma sätt som gäller för flertalet övriga beslut av regeringen hållits kortfattade och ofta i huvudsak bestått av hänvisningar till olika lagrum. För den särskilda nämnden bör det enligt statsrådet bli naturligt att skriva fylliga och klargörande motiveringar, och hon anser detta vara en klar fördel.
I motion 1991/92:Sf9 (delvis) av Lena Boström (s) begärs också ett tillkännagivande om behovet av fylliga och klargörande beslutsmotiveringar i utlänningsnämnden.
Önskemålet om fylliga och klargörande beslutsmotiveringar i utlänningsnämnden har särskilt uppmärksammats i propositionen. Motion Sf9 bör inte heller i denna del föranleda något riksdagens uttalande.
Utskottet har ovan avstyrkt bifall till motionsyrkanden som berör handläggningsordningen för utlänningsärenden. Vad i övrigt anförts i propositionen om handläggningsordningen har inte föranlett något motionsyrkande, och utskottet föreslår att riksdagen godkänner de förordade riktlinjerna för en ny handläggningsordning.
Tre motioner berör frågan om lokaliseringen av utlänningsnämndens kansli. I motionerna 1991/92:Sf4 av Anita Johansson m.fl. (s) och 1991/92:Sf5 av Ylva Annerstedt (fp) begärs tillkännagivanden om att nämnden bör lokaliseras till Haninge kommun, och i motion 1991/92:Sf8 av Maj-Inger Klingvall och Lars Stjernkvist (s) begärs ett tillkännagivande om att nämnden bör lokaliseras till Norrköping.
I propositionen uttalas att frågan om var nämnden exakt skall lokaliseras får lösas i ett annat sammanhang, men att den av rekryteringsskäl och på grund av behovet av kontakter med skilda delar av regeringskansliet dock bör lokaliseras till Stockholm eller Stockholms omedelbara närhet.
Frågan om var utlänningsnämndens kansli bör placeras bör enligt utskottets uppfattning avgöras av regeringen. Motionerna Sf4, Sf5 och Sf8 bör därför inte föranleda något uttalande av riksdagen.
Övriga frågor väckta i motioner
Rättshjälp
Rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1972:429) kan lämnas genom offentligt biträde. Sådan rättshjälp lämnas i vissa särskilt angivna typer av mål och ärenden, bl.a. i ärenden om avvisning enligt utlänningslagen, dock ej i ärenden hos polismyndighet om inte utlänningen hållits i förvar längre tid än tre dagar. Biträde skall förordnas, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.
Rättshjälp beviljas och biträde förordnas av den myndighet som handlägger ärendet. Denna ordning gäller sedan den 1 juli 1989 normalt även i utlänningsärenden. I ett ärende hos invandrarverket beslutar således invandrarverket. I ärende hos en polismyndighet får polismyndigheten endast bevilja rättshjälp, medan avslag skall beslutas av rättshjälpsmyndigheten.
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) anförde i en skrivelse den 1 februari 1991 till justitieministern att den nya ordningen för utseende av offentliga biträden i utlänningsärenden syntes belastad med avsevärda brister. DO föreslog i skrivelsen bl.a. att beslut i frågor om rättshjälp i utlänningsärenden skulle flyttas från invandrarverket till den nya rättshjälpsmyndigheten samt att sökandens önskemål om vem som skulle förordnas och att dennes lämplighet för uppdraget skulle beaktas bättre vid förordnande av offentligt biträde.
I motion 1991/92:Sf9 (delvis) hänvisar Lena Boström (s) till DOs skrivelse och begär ett tillkännagivande om att frågor om rättshjälp i utlänningsärenden snarast bör flyttas över från invandrarverket till rättshjälpsmyndigheten.
Frågan om vilken myndighet som skall besluta i rättshjälpsfrågor behandlades senast i utskottets av riksdagen godkända betänkande 1990/91:SfU14. Utskottet redogjorde där för bakgrunden till att beslutanderätten den 1 juli 1989 flyttades från rättshjälpsnämnderna till invandrarverket. Utskottet konstaterade därefter att frågan aktualiserats inom regeringskansliet genom en skrivelse från DO till justitieministern och att beredning av frågan pågick inom regeringskansliet. I avvaktan på resultatet av denna beredning ansåg utskottet att någon riksdagens åtgärd i denna fråga inte var påkallad.
Remissbehandlingen av DOs skrivelse har nu avslutats. Beredning av ärendet pågår fortfarande inom regeringskansliet. Utskottet anser alltjämt att resultatet av beredningen bör avvaktas, och utskottet avstyrker därmed bifall till motion Sf9 i denna del.
Flyktingbarn
FNs generalförsamling antog i november 1989 en konvention om barnets rättigheter. Konventionen innehåller bestämmelser avsedda att tillförsäkra barn grundläggande rättigheter och att bereda barn skydd mot övergrepp och utnyttjande. Sverige undertecknade som en av de första staterna konventionen, och den har numera trätt i kraft.
I motion 1990/91:U666 anför Lars Werner m.fl. (v) att det är Sveriges naturliga skyldighet att leva upp till konventionens stadgar och att de barn som är särskilt utsatta i vårt land framför allt är flyktingbarnen. Här finns enligt motionärerna många exempel på myndighetsövergrepp, och särskild uppmärksamhet måste därför riktas på flyktingbarnens rättigheter i vårt land. Motionärerna begär (yrkande 2) ett tillkännagivande om nödvändigheten att vidta åtgärder för att garantera att flyktingbarn i alla lägen behandlas humant.
Kritiken i motionen är allmänt hållen, och några exempel på myndighetsövergrepp ges inte. Utskottet brukar varje år behandla ett antal motioner om behandlingen av barn som asylsökande och som flyktingar. Senast skedde detta i betänkandena 1990/91:SfU13 och SfU14, och utskottet underströk därvid vikten av att dessa barns situation uppmärksammas. Som utskottet framhöll i båda dessa betänkanden har socialstyrelsen på regeringens uppdrag sammanställt en rapport, Flyktingbarn i Sverige 1990/91, som sammanfattar aktuell kunskap och redovisar socialstyrelsens bedömning av tillgångar och brister. Den innehåller också förslag till vad som kan göras för att åstadkomma ett bättre mottagande och en bättre omsorg om barn och ungdomar som kommer som asylsökande och flyktingar till vårt land och avses utgöra underlag för regeringens, landstingens, kommunernas samt olika myndigheters och organisationers fortsatta utvecklingsarbete med flyktingbarnen i fokus. -- Utskottet konstaterar att regeringen uppmärksammar frågan om flyktingbarnens situation och anser därför att något riksdagens uttalande med anledning av motion U666 yrkande 2 inte är påkallat.
Arbetstillstånd m.m.
Som nämnts ovan finns bestämmelser om rätten för utlänningar att vistas i och ha anställning i Sverige i utlänningslagen (1989:529) och i utlänningsförordningen (1989:547).
Som också nämnts ovan måste med undantag för nordiska medborgare en utlänning ha uppehålls- och arbetstillstånd för att arbeta i Sverige. Tillstånd utfärdas av statens invandrarverk. Arbetsmarknadsstyrelsen beslutar om riktlinjer för bedömningen av ärenden om arbetstillstånd. Invandrarverket och arbetsmarknadsstyrelsen har träffat överenskommelser om olika yrkesgrupper som kan tillåtas arbetskraftsinvandra. Invandrarverket skall i arbetstillståndsärenden samråda med länsarbetsnämnden, om ansökan i ärendet inte skall avslås. Sådant samråd anses dock ha skett om invandrarverket följt arbetsmarknadsstyrelsens riktlinjer.
I vissa fall gäller undantag från kravet på arbetstillstånd. Detta kan vara fallet vid arbete under kortare vistelser om högst tre månader för vissa yrkesutövare och för sådana utländska studerande som beviljats uppehåll i Sverige för studier och arbetar under tiden den 15 maj--den 15 september.
Arbetstillstånd ges för viss tid och får avse ett visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.
Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen har varit reglerad under de senaste decennierna i enlighet med de riktlinjer för den samlade invandrarpolitiken som riksdagen antog år 1968 (prop. 1968:142, SU 1968:196, rskr. 405) och som sedan i tillämpliga delar fastställts vid 1983/84 års riksmöte (prop. 1983/84:144, SfU30, rskr. 410). Riktlinjerna förutsätter en reglering av den utomnordiska arbetskraftsinvandringen, dels därför att invandrarna skall ges möjlighet att leva under samma betingelser som befolkningen i övrigt, dels därför att möjligheterna till sysselsättning för kvinnorna, de äldre och de handikappade inte får försämras genom oreglerad invandring. Uppkommande arbetskraftsbehov skall därför i första hand fyllas genom utnyttjande av de arbetsmarknadspolitiska medel som står till buds innan tillstånd till arbetskraftsinvandring ges. Prövningen av arbetskraftsbehovet skall ske i ett långt perspektiv, och utländsk arbetskraft får inte användas som en regulator av arbetskraftstillgången. Dessutom förutsätts att arbetsmarknadsstyrelsen, efter hörande av arbetsmarknadens parter, ger allmänna riktlinjer för tillståndsärendenas bedömning med hänsyn till läget på arbetsmarknaden. I proposition 1983/84:144 anförde föredragande statsrådet att det mot bakgrund av den dittillsvarande utvecklingen och den dåvarande sysselsättningssituationen saknades anledning att räkna med något egentligt behov för Sveriges del av arbetskraftsinvandring under överskådlig tid. Det var angeläget att här i landet bosatta arbetssökande samt nordbor i första hand tillgodoses när arbetstillfällen finns. Hon ansåg därför att arbetskraftsinvandring i fortsättningen borde tillåtas endast i undantagsfall och sedan det genom arbetsförmedlingens aktiva medverkan har visat sig att ett uppkommet arbetskraftsbehov inte kan tillgodoses genom arbetskraft som finns i Sverige. Som undantag från principen att utomnordisk arbetskraftsinvandring inte bör vara tillåten nämns i propositionen främst nyckelfunktioner inom industrin och näringslivet i övrigt samt inom vissa andra samhällsområden. Vidare nämns personer som behövs för kvalificerad forskning, produktutveckling eller introduktion av en ny teknologi, liksom inom det kulturella området. Även andra undantag bör enligt propositionen kunna göras under särskilda förhållanden.
Regeringen uppdrog i beslut den 10 januari 1991 åt arbetsmarknadsstyrelsen och invandrarverket att genomföra förändringar avseende hanteringen av vissa arbetstillstånd. Förändringarna innebär att ett mer generellt och förenklat säsongarbetstillstånd för tre månader har ersatt den tidigare tillståndsformen för feriearbetande utländska studerande samt de olika mellanformer för kortvariga tillfälliga arbetstillstånd som vuxit fram de senaste åren. Det nya systemet bygger liksom det tidigare på att arbetsmarknadsmyndigheterna fastställer branschvisa kvoter efter samråd med parterna på arbetsmarknaden. Hanteringen av dessa tillståndsärenden kan efter ändring i utlänningsförordningen fr.o.m. den 15 februari 1991 (SFS 1991:29) och bemyndigande av invandrarverket skötas av länsarbetsnämnderna i stället för av invandrarverket.
I motion 1990/91:Sf609 av Carl Bildt m.fl. (m) anför motionärerna att mot bakgrund bl.a. av att Europa på sikt blir en öppen arbetsmarknad för alla dess invånare bör Sverige visa större öppenhet än i dag, när det gäller att bevilja tillstånd för utländsk arbetskraft. Motionärerna anser att den nuvarande inställningen till sådan invandring är alltför restriktiv och begär ett tillkännagivande om en liberaliserad invandringspolitik (yrkande 1). Motionärerna anser vidare att det bör vara möjligt för medborgare som inte omfattas av den gemensamma arbetsmarknaden att erhålla arbetstillstånd under förutsättning att arbete är ordnat, och tillståndet bör kunna vara av såväl permanent som tillfällig natur. De begär ett tillkännagivande härom (yrkande 2). Slutligen begärs i motionen ett tillkännagivande om att en parlamentarisk arbetsgrupp bör tillsättas för att bedöma grunderna för eventuell invandring och bedöma hjälpbehovet i främst de baltiska republikerna (yrkande 3). Ulf Melin (m) anser i motion 1990/91:Sf616 att företag som inte får sitt behov av arbetskraft tillgodosett av arbetsförmedling etc. bör ges möjlighet att med egna åtgärder och med en viss automatik anställa utomnordisk arbetskraft under en begränsad tid, och han begär att förslag till sådan lagstiftning skall läggas fram.
I andra motioner tas upp frågor om tillstånd att arbeta i Sverige i mer speciella situationer. Sten Svensson m.fl. (m) begär i motion 1990/91:Sf296 yrkande 3 ett tillkännagivande om angelägenheten av att utländska tandläkarstuderande i Sverige, som efter avlagd examen vill verka här, också tillåts göra detta. Marianne Jönsson och Ingbritt Irhammar (c) begär i motion 1990/91:Sf643 ett tillkännagivande om att feriearbete och arbete inom trädgårdsnäringen bör undantas från kravet på arbetstillstånd. Åsa Domeij m.fl. (mp) begär i motion 1990/91:Sf626 att regeringen skall lägga fram förslag till lagändring så att rätten att uppehålla sig i Sverige som turist utökas till sex månader (yrkande 2) samt att de som har rätt att uppehålla sig i Sverige som turister också skall få rätt att lönearbeta (yrkande3).
Bengt Westerberg m.fl. (fp) anser i motion 1990/91:Sf646 att det vore en gest av solidaritet och gott grannskap att utan större krångel låta baltiska och polska ungdomar arbeta i Sverige under sommaren, och motionärerna begär (yrkande 28) ett tillkännagivande om detta. Håkan Holmberg m.fl. (fp) begär i motion 1990/91:Sf611 yrkande 2 ett tillkännagivande om att en viss andel inom ramen för det s.k. feriearbetstillståndet bör reserveras för baltiska ungdomar.
Inger Schörling m.fl. (mp) begär i motion 1990/91:Sf603 yrkande 1 ett tillkännagivande om att Sverige bör vidta åtgärder för att göra det möjligt för baltiska medborgare att arbeta i Sverige på samma villkor som nordbor.
Som utskottet påpekade i betänkande 1990/91:SfU4 har inom arbetsmarknadsdepartementet gjorts en kartläggning av arbetskraftsinvandringen. I detta arbete, som avser såväl långtids- som korttidsanställningar, ingick också att överväga hur riktlinjer och kriterier för arbetskraftsinvandringen skulle kunna förändras. På uppdrag av den förutvarande regeringen gjordes år 1990 en utredning om förutsättningarna för och inriktningen av en sammanhållen flykting- och immigrationspolitik. Utredningens överväganden och förslag lades fram i betänkandet (SOU 1991:1) Flykting- och immigrationspolitiken och innefattade även överväganden rörande förhållandet mellan arbetskraftsinvandring och flyktinginvandring. Den förutvarande regeringen lade också i proposition 1990/91:195 om aktiv flykting- och immigrationspolitik m.m. fram förslag för riksdagen på grundval av utredningsbetänkandet. Propositionen återkallades av den nuvarande regeringen (skr. 1991/92:27). -- Av regeringens skrivelse 1990/91:77 om invandrar- och flyktingpolitiken framgick att en särskild arbetsgrupp bildats inom regeringskansliet med uppgift att följa och bedöma utvecklingen i Östeuropa med avseende på invandring, och att regeringen med stor uppmärksamhet följde utvecklingen i Sovjetunionen och i Central- och Östeuropa. I fråga om olika former av bistånd och specialregler för de baltiska staterna och deras medborgare vill utskottet också erinra om bl.a. följande. Regeringen beslöt i juni 1990 om ett program för praktiktjänstgöring i Sverige för personer från de baltiska republikerna företrädesvis avseende unga personer och praktikarbete under kortare tid. I Nordiska ministerrådets arbetsprogram för Baltikum och Östeuropa som antogs den 9 oktober 1990 slås fast att stipendier skall inrättas för att låta ungdomar från de baltiska republikerna komma till Norden för att studera eller praktisera. Frågan om stöd till de baltiska staterna diskuterades senast vid en frågestund i riksdagens kammare den 5 november, varvid utrikesministern uppgav att inom regeringskansliet för närvarande förbereds en rad olika åtgärder för att främja handel och investeringar i de baltiska staterna.
Utskottet anser med hänsyn till det anförda att de frågor om arbetstillstånd m.m. som tas upp i motionerna hittills varit väl uppmärksammade inom regeringskansliet, och utskottet utgår från att överväganden pågår. Utskottet anser därmed att några riksdagens tillkännagivanden av de slag som begärs i motionerna Sf296 yrkande 3, Sf603 yrkande 1, Sf609 yrkandena 1--3, Sf611 yrkande 2, Sf616, Sf626 yrkandena 2 och 3, Sf643 och Sf646 yrkande28 inte behövs.
Svenskt medborgarskap
Bestämmelser om förvärv av svenskt medborgarskap återfinns som nämnts ovan i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap och i medborgarskapskungörelsen (1969:235).
Enligt medborgarskapslagen förvärvas svenskt medborgarskap genom födelse, legitimation, naturalisation eller anmälan.
Föreskrifter om naturalisation finns i 6§ medborgarskapslagen. En utlänning kan på ansökan upptas till svensk medborgare om han fyllt 18 år, sedan fem år -- eller i fråga om medborgare i annat nordiskt land sedan två år -- har hemvist här i riket samt har fört en hederlig vandel. Avvikelse från dessa villkor kan ske om det skulle medföra gagn för riket, om sökanden förut varit svensk medborgare, om sökanden är gift med en svensk medborgare eller om det annars med hänsyn till sökandens förhållanden finns särskilda skäl att bevilja svenskt medborgarskap.
I motion 1990/91:Sf627 yrkande 19 begär Inger Schörling m.fl. (mp) ett tillkännagivande om att alla invandrare bör kunna ansöka om svenskt medborgarskap efter tre år.
Riksdagen har tidigare avstyrkt motioner om en sänkning av det lagstadgade hemvistkravet för förvärv av svenskt medborgarskap. Senast skedde detta vid föregående riksmöte på förslag av utskottet i betänkande 1990/91:SfU3. Utskottet redogjorde därvid för de skäl som legat till grund för en sänkning av kravet på hemvisttid från sju år till fem år enligt beslut av 1975/76 års riksmöte (prop. 1975/76:136, InU44, rskr. 400). Bl.a. hade en förändring motiverats av att dispens lämnades i sådan utsträckning att lagtexten kommit att i allt mindre grad ge en rättvisande bild av gällande förutsättningar för förvärv av svenskt medborgarskap och att kravet på hemvisttidens längd inte borde sättas högre än vad som erfarenhetsmässigt behövs för att utlänningar i allmänhet skall hinna inlemmas i det svenska samhället. Utskottet fann med beaktande jämväl av möjligheterna att erhålla dispens från hemvistkravet att riksdagen inte borde bifalla det då förevarande motionsyrkandet om en sänkning av hemvistkravet till tre år.
Utskottet anser att riksdagen bör vidhålla sitt tidigare ställningstagande och avstyrker bifall till motion Sf627 yrkande19.
De uppställda villkoren för medborgarskap genom naturalisation innehåller inte något krav på kunskaper i svenska språket.
Gullan Lindblad m.fl. (m) anför i motion 1990/91:Sf617 att kunskaper i landets språk är bland det viktigaste när det gäller integreringen i ett nytt samhälle samt begär ett tillkännagivande (yrkande 4) om behovet av svenskundervisning och svenskkunskaper för den som skall bli svensk medborgare. Göthe Knutson (m) begär i motion 1990/91:Sf645 ett tillkännagivande om krav på minimikunskaper i svenska för invandrare som söker svenskt medborgarskap. I båda motionerna förespråkas möjlighet till undantag vid hög ålder eller eventuellt handikapp.
Riksdagen har under en följd av år och senast på förslag av utskottet i betänkande 1990/91:SfU3 avslagit en motsvarande motion. Utskottet har därvid framhållit att det är utomordentligt viktigt för den enskilde invandraren att ha kunskaper i svenska språket och att man på allt sätt bör underlätta för invandrarna att få sådana kunskaper. Utskottet har också framhållit att barn som invandrar hit ofta snabbt lär sig svenska, medan föräldrarna, och då särskilt de hemarbetande kvinnorna, kanske aldrig gör det. Personer som invandrar vid hög ålder kan kanske ha stor svårighet att lära sig svenska. Mot denna bakgrund var det enligt utskottets mening varken rimligt eller möjligt att ställa krav på kunskaper i svenska språket som en förutsättning för rätt till svenskt medborgarskap.
Utskottet, som än en gång vill framhålla den utomordentliga betydelsen för den enskilde invandraren av att ha kunskaper i svenska språket och att det på allt sätt bör underlättas för invandrarna att få sådana kunskaper, anser att riksdagen bör vidhålla sin tidigare uppfattning och avstyrker bifall till motionerna Sf617 yrkande 4 och Sf645.
När någon efter ansökan om naturalisation blir svensk medborgare utfärdar invandrarverket ett skriftligt bevis om det. I motion 1990/91:Sf644 av Göthe Knutson (m) begärs att varje länsstyrelse skall få i uppdrag att arrangera en välkomstceremoni för nya medborgare på nationaldagen den 6 juni.
Även denna fråga har tidigare behandlats, senast i utskottets av riksdagen godkända betänkande 1990/91:SfU3. Utskottet fann då inte anledning frångå sin tidigare uppfattning att -- med hänsyn till det stora antalet utländska medborgare som beviljas svenskt medborgarskap -- skälen mot att åter införa en ceremoni vid förvärv av svenskt medborgarskap var avsevärt starkare än skälen för ett sådant förslag. Utskottet erinrade dock ånyo om att kommunerna har möjlighet att, om de så finner lämpligt, anordna en högtidlighet för sådana kommuninvånare som beviljats svenskt medborgarskap.
Utskottet finner fortfarande inte anledning att föreslå en statligt arrangerad ceremoni vid förvärv av svenskt medborgarskap. Utskottet vill ånyo framhålla att det står kommunerna fritt att anordna en sådan ceremoni. Såvitt utskottet erfarit sker detta redan i vissa kommuner.
Utskottet avstyrker bifall till motion Sf644.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande överlämnande av ärenden till regeringen att riksdagen med avslag på motion 1991/92:Sf6 yrkandena 1 och 2 antar det i proposition 1991/92:30 framlagda förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 7kap. 11§ andra och tredje styckena, men. -- delvis (v)
2. beträffande ändring i övrigt i utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap att riksdagen dels antar de i proposition 1991/92:30 framlagda förslagen till a) lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) i vad förslaget inte berörts ovan under moment 1, b) lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap, dels godkänner att en utlänningsnämnd med i propositionen angivna uppgifter inrättas den 1 januari 1992,
3. beträffande kvalifikationskrav för utlänningsnämndens ordförande att riksdagen avslår motionerna 1991/92:Sf7 yrkande 1 och 1991/92:Sf9 i denna del,
4. beträffande handläggningsordning för utlänningsärenden att riksdagen med avslag på motionerna 1991/92:Sf6 yrkandena 3--6, 1991/92:Sf7 yrkande 2 och 1991/92:Sf9 i denna del godkänner de riktlinjer för en ny handläggningsordning för utlänningsärenden som har förordats i proposition 1991/92:30, men. -- delvis (v)
5. beträffande utlänningsnämndens lokalisering att riksdagen avslår motionerna 1991/92:Sf4, 1991/92:Sf5 och 1991/92:Sf8,
6. beträffande beslut om rättshjälp att riksdagen avslår motion 1991/92:Sf9 i denna del,
7. beträffande flyktingbarn att riksdagen avslår motion 1990/91:U666 yrkande2,
8. beträffande arbetstillstånd för utländsk arbetskraft m.m. att riksdagen avslår motionerna 1990/91:Sf296 yrkande 3, 1990/91:Sf603 yrkande 1, 1990/91:Sf609 yrkandena 1--3, 1990/91:Sf611 yrkande 2, 1990/91:Sf616, 1990/91:Sf626 yrkandena 2 och 3, 1990/91:Sf643 och 1990/91:Sf646 yrkande28,
9. beträffande krav för att bli svensk medborgare att riksdagen avslår motionerna 1990/91:Sf617 yrkande 4, 1990/91:Sf627 yrkande 19 och 1990/91:Sf645,
10. beträffande högtidlighet för nyblivna svenska medborgare att riksdagen avslår motion 1990/91:Sf644.
Stockholm den 21 november 1991
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Gullan Lindblad
I beslutet har deltagit: Gullan Lindblad (m), Doris Håvik (s), Margit Gennser (m), Börje Nilsson (s), Lena Öhrsvik (s), Hans Dau (m), Nils-Olof Gustafsson (s), Pontus Wiklund (kds), Leif Bergdahl (nyd), Gustaf von Essen (m), Maud Björnemalm (s), Widar Andersson (s), Ingela Mårtensson (fp), Rune Backlund (c) och Monica Widnemark (s).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Berith Eriksson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Berith Eriksson (v) anför:
Vad gäller överlämnande av ärenden till regeringen för avgörande på den grunden att ärendet har betydelse för rikets säkerhet eller annars allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation bör det krävas att betydelsen är väsentlig. Vad gäller överlämnande på den grunden att ärendet bedöms vara av särskild vikt för ledning av rättstillämpningen kan en regel som innebär att ärendet prövas av regeringen i stället för av utlänningsnämnden leda till en uppsplittring av ansvaret för praxisbildningen. Sådana ärenden bör därför handläggas av utlänningsnämnden.
I fråga om de i utlänningsnämnden ingående lekmännen bör framhållas betydelsen av att de har goda insikter i och intresse för mänskliga rättigheter och samhällsförhållanden i främmande länder. Vidare innebär en ordning som gör att ordföranden har rätt att meddela beslut på nämndens vägnar vid avgörandet av ett ärende i sak att lekmännen får svårare att hävda en annan mening än ordföranden i de ärenden där de medverkar. Lekmän bör därför alltid medverka vid avgörande av ärenden i sak. I fråga om föredragningen vid nämndens sammanträden måste iakttas att förfarandet blir tillräckligt grundligt och rättssäkert, och på sikt bör ett kontradiktoriskt förfarande eftersträvas. Rätten till muntligt förfarande är utomordentligt betydelsefull för att garantera rättssäkerheten, och eftersom den gällande bestämmelsen om muntlig handläggning hos invandrarverket nästan aldrig tillämpas är det orimligt att samma regel skall gälla för handläggningen hos nämnden. Bestämmelsen om muntlig handläggning bör ändras så en utlänning får rätt till sådan handläggning när frågan om uppehållstillstånd avgörs, om han begär det.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom. 1 och 4 borde ha hemställt:
1. beträffande överlämnande av ärenden till regeringen att riksdagen med bifall till motion 1991/92:Sf6 yrkandena 1 och 2 antar det i proposition 1991/92:30 framlagda förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 7kap. 11§ andra och tredje styckena med den ändringen att lagrummen erhåller följande lydelse:
Invandrarverket eller utlänningsnämnden får med eget yttrande överlämna ett ärende till regeringen för avgörande om 1. ärendet på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas av regeringen, 2. ärendet bedöms ha väsentlig betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation, eller 3. synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Har invandrarverket överlämnat ett ärende i fall som avses i andra stycket 3 och skulle beslut av verket i ärendet ha kunnat överklagas till utlänningsnämnden, skall regeringen, om hinder inte möter på grund av att ärendet är synnerligen brådskande, höra utlänningsnämnden innan den avgör ärendet. Regeringen får överlämna ett sådant ärende till nämnden för avgörande.
4. beträffande handläggningsordning för utlänningsärenden att riksdagen med bifall till motion 1991/92:Sf6 yrkandena 3--6 och med anledning av motionerna 1991/92:Sf7 yrkande 2 och 1991/92:Sf9 i denna del, dels som sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts, dels i övrigt godkänner de riktlinjer för en ny handläggningsordning för utlänningsärenden som har förordats i proposition 1991/92:30,
Propositionens lagförslag
Bilaga
Innehållsförteckning
Sammanfattning1 Propositionen 1 Motionerna2 Motioner väckta med anledning av propositionen2 Motioner väckta under allmänna motionstiden 19913 Utskottet4 Rätten att vistas i Sverige m.m.4 Frågor om utlänningsnämnd5 Allmänt5 Utlänningsnämndens och regeringens uppgifter 6 Utlänningsnämndens organisation9 Utlänningsnämndens arbetsformer m.m.11 Övriga frågor väckta i motioner14 Rättshjälp14 Flyktingbarn15 Arbetstillstånd m.m. 16 Svenskt medborgarskap19 Hemställan 20 Meningsyttring av suppleant22 Bilaga Propositionens lagförslag24