Upphovsrättsliga frågor
Betänkande 1991/92:LU5
Lagutskottets betänkande
1991/92:LU05
Upphovsrättsliga frågor
Innehåll
1991/92 LU5
Sammanfattning
I betänkandet behandlas sex motioner om upphovsrättsliga frågor. I en motion (s) framförs önskemål om ökade möjligheter till utgivning av talböcker. Tre motioner (fp och c, v resp. mp) rör upphovsrätten till folkmusik. En motion (m) avser frågan om utskrift av radioprogram och en gäller möjligheten för konsumentverket att spela in TV-reklam.
Utöver dessa motioner behandlas i betänkandet en motion (fp) om användningen av personbilder i massmedia m.m. Motionen har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttranden har intagits i bilaga till betänkandet.
Utskottet avstyrker bifall till samtliga motioner med hänvisning bl.a. till förslag som framlagts av upphovsrättsutredningen.
Motioner
1990/91:L801 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lagstiftning om rätt till egen bild.
1990/91:L803 av Maud Björnemalm m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en ändring av upphovsmannarättslagen som gör det möjligt för flyktingar och invandrare att låna talböcker.
1990/91:L804 av Alexander Chrisopoulos m.fl. (v) vari -- med hänvisning till vad som anförs i motion 1990/91:Kr285 -- yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om upphovsrättslagstiftning på musikområdet.
1990/91:L805 av Margit Gennser (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om programutskrifter från Sveriges Radio.
1990/91:L806 av Ingela Mårtensson m.fl. (fp, c) vari -- med hänvisning till vad som anförs i motion 1990/91:Kr326 -- yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om upphovsrättlagstiftningen på musikområdet.
1990/91:L808 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari -- med hänvisning till vad som anförs i motion 1990/91:Kr331 -- yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om upphovsrättslagstiftningen på musikområdet.
1990/91:L809 av Carl Frick (mp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till skyndsam ändring i upphovsrättslagen som går ut på att konsumentverket, konsumentombudsmannen eller annan myndighet som kan komma ifråga får rätt att spela in, bevara och citera radio- eller TV-sändning samt i övrigt utnyttja det inspelade i myndighetens verksamhet.
Utskottet
1 Allmän bakgrund
Lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk ger ett tidsbegränsat skydd åt den som skapat ett sådant verk. Skyddet innebär att den som skapat verket har rätt att utnyttja detta ekonomiskt och har ett visst ideellt betonat inflytande över hur och i vilka sammanhang det används. Har flera medverkat vid tillkomsten av det skyddade verket har var och en av dem upphovsrätt.
Begreppen litterärt och konstnärligt verk i lagen är mycket vidsträckta. Till litterära verk räknas bl.a. skönlitteratur och beskrivande framställningar i ord såsom vetenskapliga arbeten och handböcker. Som konstnärliga verk räknas i princip alla former, i vilka verk skapas i syfte att nå en konstnärlig verkan, t.ex. i bild, rörelse eller toner. Till denna grupp hör bl.a. målningar, alster av bildhuggarkonst, sceniska verk som teaterpjäser och koreografiska verk, musikaliska kompositioner både när de framförs och framträder i notskrift samt filmverk, både spelfilmer och under vissa förutsättningar kortfilmer och journalfilmer.
För att en produkt över huvud taget skall anses som ett verk och därmed komma i åtnjutande av skydd enligt lagen måste den ha vad man brukar kalla verkshöjd. Kravet på verkshöjd kan uttryckas så, att en produkt är ett verk, om den praktiskt sett inte har kunnat framställas av två personer oberoende av varandra. Utanför skyddet faller därför idéer och uppslag som flera kan tänkas komma på, vanliga nyhetsmeddelanden, vardagliga samtal, enklare nyttoföremål och andra prestationer av rutinmässig eller alldaglig karaktär.
Ett verk kan framträda i många olika former. Det kan vara fixerat på ett materiellt underlag, dvs. i ett exemplar. Exemplar av verket är inte blott en bok eller en målning som kan ge en omedelbar upplevelse av verket, utan också en grammofonskiva, en filmremsa, en trycksats, en matris osv., som endast medelbart kan ge en sådan upplevelse. Verket kan också framträda i obeständig form, t.ex. i uppläsarens ord, i tonerna av ett musikstycke, i bilden på filmduken eller televisionsskärmen. Alla former vari verket framträder faller inom dess skyddssfär, även bearbetningar.
Upphovsmannens rätt att ekonomiskt utnyttja sitt verk innefattar en principiell ensamrätt att framställa exemplar av verket och att göra verket tillgängligt för allmänheten, t.ex. genom att framföra eller visa det offentligt och sprida exemplar av verket. Som framställning av exemplar anses bl.a. inspelning av verket på band eller annan anordning från vilken det kan återges.
Ett verk framförs offentligt när det presenteras för allmänheten i obeständig form, t.ex. när en dikt läses upp, ett musikstycke spelas, en film visas eller ett verk sänds ut i ljudradio eller televisionen. Ett framförande är offentligt, när det sker på en plats, dit allmänheten äger tillträde. Härmed jämställs det fallet, att framförandet anordnas i förvärvsverksamhet inför en större sluten krets, framför allt på en större arbetsplats (s.k. industrimusik).
Det upphovsrättsliga skyddet gäller i 50 år, som regel räknat från upphovsmannens död.
Upphovsrättslagen innehåller också regler om s.k. närstående rättigheter. Dessa regler ger musiker, skådespelare och andra utövande konstnärer ett rättsligt skydd då de framför litterära eller konstnärliga verk. Sådana framföranden får inte utan konstnärens samtycke spelas in på film, varmed jämställs videogram, på fonogram (grammofonskivor, kassettband, m.m.) eller på annan anordning genom vilken de kan återges. De får inte heller utan rättighetshavarens samtycke sändas ut i bl.a. radio eller TV. Inspelningar av framföranden får mångfaldigas endast med konstnärens medgivande. Vidare gäller att utövande konstnärer har rätt till ersättning då ljudinspelningar används vid radio, TV-sändningar eller utnyttjas offentligt i förvärvssyfte. Också för de utövande konstnärerna gäller en 50-årig skyddstid, räknad från framförandet.
Till de närstående rättigheterna räknas även det skydd som fonogramproducenter samt radio- och TV-företag har enligt upphovsrättslagen. Fonogram får inte utan producentens samtycke eftergöras eller överföras till andra anordningar genom vilka de kan återges. Vidare har fonogramproducenten rätt till ersättning då ljudupptagningen används vid radio- eller TV-sändning eller utnyttjas offentligt i förvärvssyfte. Beträffande radio- och TV-sändningar gäller att de inte utan företagets medgivande får återutsändas eller spelas in på en anordning genom vilken de kan återges. Gjorda inspelningar får inte överföras till någon annan sådan anordning såvida inte företaget samtycker.
Skyddet för upphovsmän, utövande konstnärer m.fl. är i vissa avseenden inskränkt av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen.
Den som gör intrång i de rättigheter som lagen ger upphovsmän och andra rättighetshavare kan dömas till straff och förpliktas utge skadestånd.
Upphovsrättslagen omfattar inte fotografier. Fotografers rättigheter till sina bilder regleras i stället genom bestämmelserna i lagen (1960:730) om rätt till fotografisk bild. Dessa regler, som är tillämpliga på bl.a. fotografer som medverkar vid filminspelningar och i TV-sändningar, ansluter nära till upphovsrättslagens regelsystem.
Den upphovsrättsliga lagstiftningen gäller främst svenska verk och prestationer. Genom Sveriges anslutning till olika internationella konventioner har Sverige förpliktat sig att ge skydd också åt verk och prestationer med ursprung i ett stort antal andra länder. Den svenska lagstiftningen bygger liksom motsvarande lagar i andra nordiska länder på innehållet i dessa konventioner. Bland sådana konventioner kan här nämnas särskilt 1886 års Bernkonvention för skydd av litterära och konstnärliga verk, 1952 års världskonvention om upphovsrätt och 1961 års internationella konvention om skydd för utövande konstnärer, framställare av fonogram samt radioföretag (Romkonventionen). Konventionerna bygger på i huvudsak två principer. Den ena är att varje konventionsstat skall ge samma skydd åt verk och prestationer från andra konventionsstater som staten i fråga ger sina nationella verk och prestationer. Den andra är att en konventionsstat är förpliktad att garantera de andra konventionsstaternas verk och prestationer visst minimiskydd.
Den svenska upphovsrättslagstiftningen har varit föremål för en allmän översyn av upphovsrättsutredningen (Ju 1976:02). Också i övriga nordiska länder har liknande utredningsarbeten kommit till stånd. Upphovsrättsutredningen har bedrivit sitt arbete i etapper och avlämnade år 1990 sitt slutbetänkande (SOU 1990:30) Översyn av upphovsrättslagstiftningen--fotografirättens integration--2 kap. upphovsrättslagen--särskilda frågor om konstverk. Utredningen har tidigare avlämnat två promemorior med lagstiftningsförslag samt fyra delbetänkanden. Promemoriorna och tre av delbetänkandena har helt eller delvis lett till lagstiftning. Utredningens slutbetänkande och fjärde delbetänkande, (SOU 1988:31) Översyn av upphovsrättslagstiftningen, Delbetänkande 4 som behandlar -- enskilt bruk -- institutionell exemplarframställning, har remissbehandlats och är jämte vissa av utredningens tidigare förslag föremål för överväganden inom justitiedepartementet.
Inom EG har upphovsrättsfrågorna under senare år tilldragit sig allt större uppmärksamhet. År 1990 utfärdade EG-kommissionen ett meddelande med titeln "Follow-up to the Green Paper. Working Programme of the Commission in the Field of Copyright and Neighbouring Rights". Dokumentet avses främst vara ett underlag för diskussion om åtgärder för att stärka upphovsrätten och de närstående rättigheterna. Av dokumentet framgår att kommissionen strävar efter en omfattande harmonisering av EG-ländernas nationella regelverk på området. Ett första steg avses bli ett förslag till direktiv från kommissionen om att samtliga EG-länder skall vara anslutna till Bernkonventionens s.k. Paristext samt Romkonventionen vid utgången av år 1992. I ett längre tidsperspektiv är syftet att åstadkomma en harmonisering av upphovsrätten i ett antal särskilt betydelsefulla hänseenden. Här kan särskilt nämnas en uteslutande rätt till mångfaldigande och spridning för utövande konstnärer, fonogram- och videoproducenter samt radio- och TV-företag, liksom en uteslutande rätt för konstnärerna och radio- och TV-företagen att kontrollera inspelning av deras framföranden resp. sändningar.
2 Skydd för folkmusik
2.1 Motionsmotiveringar
I motionerna 1990:L804 av Alexander Chrisopoulos m.fl (v), L806 av Ingela Mårtensson m.fl. (fp, c) och L808 av Inger Schörling m.fl. (mp) framförs önskemål om att upphovsrättslagen skall ses över i syfte att den skall bli tillämplig på folkmusik.
2.2 Arbete inom WIPO och UNESCO
Skyddet för folkmusik togs år 1980 upp inom UNESCO, där en arbetsgrupp tillsattes för frågan. Gruppens arbete resulterade i en rekommendation om att WIPOs och UNESCOs sekretariat fick i uppdrag att revidera ett tidigare utarbetat förslag till modellag. En sådan revidering skedde sedermera inom sekretariaten, och ett förslag till modellag antogs år 1982 av en expertkommitté, som tillsatts av WIPOs och UNESCOs generaldirektörer efter rekommendation av organisationerna.
Förslaget till modellag omfattar inte bara folkmusik utan också andra konstarter som folkdans, folksagor m.m. En förutsättning för skydd är att verken ingår i en konstnärlig tradition som utvecklats i en bygd eller av enskilda personer och speglar traditionella konstnärliga uttrycksmedel i bygden. Skyddet gäller oavsett om verket på något sätt materialiserats eller endast lever vidare muntligen. Enligt modellagen får -- med vissa undantag -- skyddade verk inte utan myndighets tillstånd publiceras eller mångfaldigas eller framföras offentligt genom radio och TV eller på annat sätt. Även spridning av exemplar av verket omfattas av skyddet. Myndigheten i fråga har rätt att bestämma avgifter för verkens utnyttjande. Skyddet är inte tidsbegränsat och gäller vid sidan av det skydd som kan tillkomma verket på grund av upphovsrättsliga regler. Såvitt känt har inte något industriland infört en särreglering på grundval av modellagen.
2.3 Tidigare behandling
Vid 1987/88 års riksmöte behandlade utskottet två motioner vari hävdades att folkmusik och folkdans inte skyddas av upphovsrättslagen och att villkoren för dessa kulturformer skulle förbättras om Sverige införde ett upphovsrättsligt skydd för folkmusiken efter mönster av den modellag som utarbetats inom WIPO och UNESCO.
I sitt av riksdagen godkända betänkande LU1987/88:28 avstyrkte utskottet bifall till motionerna. Utskottet konstaterade därvid att modellagen i väsentliga avseenden skiljer sig från det upphovsrättsliga regelsystemet. Sålunda bygger inte lagen på att det finns någon upphovsman till verket i fråga, något som är en grundläggande förutsättning för uppkomsten av upphovsrättsligt skydd enligt de internationella konventioner som finns på upphovsrättens område och som ligger till grund för lagstiftningen i Sverige och det helt övervägande antalet andra länder i världen. Vidare gäller skyddet till skillnad från upphovsrättslagstiftningen utan tidsbegränsning. Även om utskottet hade förståelse för motionärernas önskan att värna om folkmusiken ifrågasatte utskottet från principiella utgångspunkter huruvida man för en särskild konstart lämpligen borde införa en lagstiftning som på detta sätt avvek från vad som gäller för annan konstnärlig verksamhet. Utskottet framhöll vidare att den av motionärerna begärda lagregleringen i den praktiska tillämpningen kunde medföra svårbemästrade gränsdragningsproblem. En annan omständighet som måste vägas in var att ett system med tillståndsgivning för användningen av folkmusik förutsatte att en administration byggs upp för ändamålet, vilken måste finansieras genom avgifter från användarna av musiken. Sådana avgifter i förening med uttagandet av ersättning för själva utnyttjandet av folkmusik medförde enligt utskottet kostnader för användarna som inte uppvägdes av fördelarna för folkmusiklivet i stort.
Utöver det anförda framhöll utskottet att den praktiska betydelsen av en särskild lagstiftning till skydd för folkmusiken inte borde överdrivas. Enligt utskottet torde sålunda i vart fall den musik som skapas här i landet som regel ha en eller flera kända upphovsmän och därmed vara omfattad av upphovsrättslagen. I den mån verk som faller utanför lagens tillämpningsområde blivit bearbetade eller utnyttjats för nyskapelser ger upphovsrättslagen skydd åt dessa prestationer under en tid som sträcker sig 50 år efter bearbetarens eller nyskaparens död. Helt utanför det rent upphovsrättsliga skyddet, fortsatte utskottet, faller därför endast äldre, inte bearbetade verk. Vid inspelningar och framföranden av sådana traditionella verk skyddas emellertid de utövande konstnärerna.
På grund av det sagda kunde utskottet inte ställa sig bakom de då aktuella motionsförslagen. Behovet av ökade ekonomiska resurser till folkmusiken och folkdansen fick tillgodoses på annat sätt än genom en lagstiftning efter mönster av modellagen. Utskottet förutsatte att regeringen följde utvecklingen på området.
2.4 Utskottets överväganden
Med anledning av de nu aktuella motionerna vill utskottet än en gång stryka under att upphovsrättslagen gäller för alla former av litterärt och konstnärligt skapande och således också för folkmusik. Likaså skyddas, som tidigare nämnts, dem som bearbetar och framför folkmusik. Samtidigt förhåller det sig obestridligen så att åtskilliga verk inom folkmusiken faller utanför det skydd som upphovsrättslagen ger. En orsak härtill kan vara att skyddstiden, 50 år från upphovsmannens död, gått till ända. En annan anledning kan vara att verket inte kan tillskrivas någon viss upphovsman därför att det har kommit till genom långvarig utveckling i en viss trakt och under medverkan av en obestämd krets människor. I dessa hänseenden skiljer sig emellertid inte folkmusiken från andra former av konstnärligt skapande. För t.ex. många verk inom den seriösa musiken som allmänt utnyttjas har skyddstiden gått till ända, och inom jazzen är det inte ovanligt att verk saknar kända upphovsmän. Någon anledning till att just folkmusiken skulle ges ett mera långgående upphovsrättsligt skydd än andra konstnärliga alster kan utskottet inte finna. Inte heller i övrigt har det enligt utskottets mening framkommit några omständigheter som föranleder utskottet att frångå sin tidigare bedömning av spörsmålet. Utskottet vidhåller sålunda sin uppfattning att några särskilda regler om skydd för folkmusik inte bör införas. En annan sak är att det kan finnas anledning att i ett vidare perspektiv överväga huruvida skyddet för litterära och konstnärliga verk bör förbättras med hänsyn till de intressen som gör sig gällande på bl.a. musikområdet. Denna fråga faller dock utanför ramen för det nu aktuella ärendet. Behovet av ökade ekonomiska resurser till folkmusiken får därför tills vidare tillgodoses på annat sätt än genom särskild lagstiftning. Liksom tidigare förutsätter utskottet att regeringen följer utvecklingen på området. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna L804, L806 och L808.
3 Utgivning av talböcker
3.1 Motionsmotivering
I motion 1990/91:L803 av Maud Björnemalm m.fl. (s) framhålls att länsbiblioteket i Örebro bedrivit försöksverksamhet med utlåning av talböcker till invandrare. Utvärderingen av verksamheten visar enligt motionärerna flera positiva effekter. Från invandrarlärarhåll har sålunda bl.a. konstaterats att användningen av talbok i kombination med en vanlig bok underlättat för invandrare att tillägna sig svenska språket. Vidare har invandrarnas ordförråd blivit bättre, ordförståelsen har ökat och uttalet har förbättrats. Även för invandrare som genomgått organiserad svenskundervisning har försöksverksamheten haft positiva effekter. Motionärerna anser mot denna bakgrund att det nu finns anledning till en ändring av upphovsrättslagen som möjliggör talboksutlåning till invandrare och flyktingar.
3.2 Gällande ordning
Upphovsrättslagen ger, som tidigare redovisats, den som skapat ett verk en principiell ensamrätt att framställa exemplar av verket och att sprida exemplar bland allmänheten eller på annat sätt göra verket tillgängligt för allmänheten. Varje form som verket framträder i är ett exemplar. En inspelning av en uppläsning ur ett litterärt verk är således ett exemplar av verket. Också de som framför verk, s.k. utövande konstnärer, samt fonogramproducenter och radio- och TV-företag har vissa rättigheter enligt upphovsrättslagen.
Rättigheterna är inte oinskränkta. Av hänsyn till olika intressen har betydelsefulla inskränkningar gjorts i upphovsmännens samt de utövande konstnärernas och andra rättighetshavares rätt att förfoga över sitt verk. En viktig sådan undantagsregel gäller spridningen av exemplar. Sedan ett litterärt eller musikaliskt verk givits ut får exemplar som omfattas av utgivningen fritt spridas vidare och visas offentligt. Genom detta undantag kan exempelvis tryckta skrifter lånas ut från bibliotek. Uthyrning av inspelningar av musikaliska verk omfattas inte av undantaget.
En särskild undantagsregel tar sikte på framställningen av talböcker. Enligt 18§ andra stycket upphovsrättslagen får bibliotek och organisation efter tillstånd av regeringen och på de villkor som angetts i tillståndet framställa exemplar av utgivet litterärt verk genom ljudupptagning om exemplaren skall användas för utlåning till blinda och andra svårt vanföra. Med uttrycket "svårt vanföra" avses personer som på grund av rörelsehinder inte kan hantera en vanlig bok. Genom förordningen (1961:348) med tillämpningsbestämmelser till lagarna (1960:729 och 730) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk och om rätt till fotografisk bild har länsbiblioteken och Stockholms stadsbibliotek fått rätt att framställa talböcker till läsblinda och vanföra som är förhindrade att ta del av verket genom exemplar som utkommit i handeln. Särskilda tillstånd för framställning av talböcker har vidare givits Bibliotekstjänst AB, Synskadades Riksförbund (SRF), SRF Tal & Punkt AB samt Talboks- och Punktskriftsbiblioteket.
Upphovsrättslagen ger inte upphovsmännen någon rätt till ersättning från dem som framställer talböcker enligt 18§ andra stycket. Efter mönster av den s.k. biblioteksersättningen har dock införts särskilda regler om ersättning till upphovsmän och översättare när deras texter utnyttjas för talböcker. Medel för ersättningarna anvisas årligen via statsbudgeten.
Den lagfästa rätten till framställning av talböcker har kompletterats genom ett särskilt avtal som slutits mellan skolöverstyrelsen och Sveriges författarförbund. Avtalet ger möjlighet till framställning av talböcker för utlåning till afasisjuka, ordblinda samt psykiskt utvecklingsstörda. Av avtalet framgår att rörelsehindrade, långtidssjuka och konvalescenter har rätt att låna talböcker.
3.3 Utredningsarbete
Frågan om utgivning av talböcker har tagits upp av upphovsrättsutredningen i dess år 1990 avlämnade slutbetänkande. Enligt utredningen bör talboksförsörjningen i fortsättningen regleras genom en ordning som grundar sig på kollektiva avtal, och utredningen föreslår att den nuvarande bestämmelsen i 18§ andra stycket upphovsrättslagen byts ut mot en avtalslicensbestämmelse. Förslaget innebär att bibliotek och annan som bedriver utlåning i organiserade former skall kunna träffa avtal om framställning av talböcker med en organisation som företräder ett flertal av svenska upphovsmän på området. Ett sådant avtal gäller också gentemot upphovsmän som inte företräds av organisationen under vissa förutsättningar. Förslaget avser endast talboksframställning för utlåning till blinda och andra läshandikappade, dvs. de grupper som för närvarande tillhandahålls talböcker med stöd av den nu gällande bestämmelsen i upphovsrättslagen eller det ovan redovisade avtalet mellan skolöverstyrelsen och Sveriges författarförbund. Enligt utredningen bör en avtalslicensbestämmelse inte omfatta barn i förskoleåldern eller invandrare. Utredningen anser att en utvidgning av bestämmelsens tillämpningsområde till dessa grupper inte kan komma i fråga eftersom regleringen då riskerar att i varje fall inkräkta på upphovsmännens legitima intressen och därigenom skulle strida också mot Bernkonventionen.
3.4 Utskottets överväganden
Som påpekas av motionärerna kan talböcker vara ett värdefullt redskap vid svenskundervisningen för våra invandrare. För utskottet framstår det därför som angeläget att talböcker kan framställas för utlåning till invandrarna. Några hinder mot att talböcker produceras för detta ändamål föreligger inte enligt gällande regler, dock under förutsättning att upphovsmännen lämnar sitt samtycke. Det ovan redovisade avtalet mellan skolöverstyrelsen och Sveriges författarförbund visar också att sådana överenskommelser kan träffas, och utskottet vill understryka vikten av att denna möjlighet tas till vara för att talboksutgivningen till invandrare skall säkras. När det gäller motionärens önskemål om en ändring av upphovsrättslagen vill utskottet emellertid hänvisa till att upphovsrättsutredningen vid sina överväganden av frågan funnit att en lagreglering inte är möjlig med hänsyn till våra förpliktelser enligt Bernkonventionen. Utredningens Betänkande bereds för närvarande inom regeringskansliet. Enligt utskottets mening bör regeringens ställningstagande i saken inte föregripas genom några uttalanden från riksdagens sida. Motion L803 bör således inte föranleda någon riksdagens vidare åtgärd, och utskottet avstyrker följaktligen bifall till motionen.
4 Utskrift och inspelning av radio- och TV-program
4.1 Motionsmotiveringar
I motion 1990/91:L805 av Margit Gennser (m) framhålls att det är mycket svårt att få utskrifter av program från Sveriges Radios riksradioprogram m.m. Många gånger behövs sådana utskrifter för att utsagor i programmen skall kunna verifieras eller kontrolleras. Från Sveriges Radios sida vägrar man ofta att tillhandahålla programutskrifter med hänvisning till upphovsrätten. Motionären är medveten om att vissa upphovsrättsliga problem föreligger men anser det vara ett oeftergivligt krav att riksdagen och dess ledamöter får tillgång till alla de program som sänts av Sveriges Radio i dess egenskap av monopolföretag.
I motion 1990/91:L809 av Carl Frick (mp) erinras om att konsumentverket skall beivra otillbörlig marknadsföring i bl.a. radio och TV. För att verket skall kunna fullgöra denna uppgift och sina andra åligganden är det enligt motionären nödvändigt att verket har möjlighet att spela in radio- och TV-sändningar, att utnyttja det inspelade materialet i sin verksamhet samt sprida inspelningarna vidare. Motionären anser att upphovsrättslagen bör ändras så att konsumentverket, konsumentombudsmannen eller annan myndighet får rätt att spela in, bevara och citera radio- och TV-sändningar samt utnyttja inspelningarna i sin verksamhet.
4.2 Gällande ordning
Det upphovsrättsliga regelsystemet gäller till förmån för bl.a. programutbudet i radio och TV. Inte bara teaterföreställningar, nöjesprogram och liknande sändningar omfattas av skyddet utan också journalfilmer, reportage och mera kvalificerade intervjuer. Även reklamfilmer kan vara föremål för upphovsrätt. Utanför skyddssfären faller egentligen bara enklare nyhetsmeddelanden och framställningar som endast registrerar ett händelseförlopp.
Som redovisats i föregående avsnitt är upphovsmännens m.fl. rättigheter till sina prestationer inskränkta i flera avseenden. En sådan inskränkning är den nämnda fria spridningen av litterära och musikaliska verk. Undantaget från spridningsrätten omfattar dock inte filmverk. Som filmverk räknas bl.a. kortfilmer, reportage och spelfilmer och detta oavsett om det är fråga om biograffilm eller videoinspelningar. Ett annat väsentligt undantag (11§) medger att enstaka exemplar av skyddade verk och prestationer framställs för enskilt bruk utan tillstånd från rättighetshavaren. Om ett verk spelats in eller på annat sätt kopierats med stöd av denna bestämmelse får det inte användas för annat ändamål. Enligt en av högsta domstolen år 1984 (NJA 1984 s.304) meddelad dom i ett mål om upphovsrättsintrång är bestämmelsen inte tillämplig när Sveriges Radio på beställning av utomstående personer framställer kopior av bevarade programinspelningar. Ett ytterligare undantag är den s.k. citaträtten. I överensstämmelse med god sed får citat göras ur offentliggjort verk, dock endast i den omfattning som betingas av ändamålet (14§ första stycket). Citaträtten kan inte uttnyttjas för inspelning av hela det skyddade verket. I kritisk eller vetenskaplig framställning får vidare offentliggjort konstverk avbildas i anslutning till texten (14§ andra stycket).
Enligt 24§ upphovsrättslagen gäller att vad som muntligen eller skriftligen anförs inför en myndighet eller i statlig eller kommunal representation eller vid offentlig överläggning om allmänna angelägenheter får återges utan rättighetshavarnas samtycke. Bestämmelsen omfattar bl.a. offentliga debatter i politiska och andra frågor som berör allmänheten oavsett yrken eller specialintressen och är tillämplig vid exempelvis debatter i radio eller TV.
Några av undantagen i upphovsrättslagen har samband med radio- och TV-sändningar och verksamheten vid arkivet för ljud och bild. Ett sådant undantag har tillkommit för att radio- och TV-företag skall kunna spela in program för att sedan sända dem på lämplig tid eller använda dem för reprissändningar. Har företaget fått rättighetshavarens tillstånd att sända ett skyddat verk har företaget enligt 22 § upphovsrättslagen rätt att på de villkor som bestäms av regeringen spela in verket utan särskilt samtycke, s.k. efemär inspelning. Regler för efemära inspelningar finns i den tidigare nämnda förordningen med tillämpningsbestämmelser till upphovsrättslagen och fotografilagen. I förordningen föreskrivs bl.a. att efemära inspelningar skall förstöras inom ett år om inte annat avtalats med rättighetshavarna. Inspelningarna får med ett visst undantag inte utlämnas till någon utomstående. Av 22a§ upphovsrättslagen följer att företaget också får spela in skyddade verk för att säkerställa framtida bevisning om programmets innehåll. Genom en lagändring som trätt i kraft den 1 juli 1991 har möjligheten att göra sådana s.k. referensupptagningar utvidgats till fall då det behövs för att statlig myndighet skall kunna fullgöra sina uppgifter när det gäller att i efterhand utöva tillsyn över utsändningsverksamheten. Referensupptagningar av den förstnämnda typen får endast användas för bevisändamål när det gäller yttrandefrihetsbrott. Rätt att ta del av inspelningarna och att få utskrift av vad som yttrats i programmet har endast justitiekanslern och enskild som anser att yttrandefrihetsbrott begåtts mot honom eller att han lidit skada på grund av sådant brott. Behöriga att få del av referensupptagningar enligt den nya regeln är radionämnden, närradionämnden och kabelnämnden. Bestämmelser om referensupptagningar finns i radioansvarighetslagen (1966:756) och förordningen (1967:226) om tillämpningen av radioansvarighetslagen. Referensupptagningar med dokumentariskt värde får vidare bevaras i arkivet för ljud och bild. Arkivet för ljud och bild får göra kopior av offentliggjorda verk för bevarande i arkivet samt för forskningsändamål göra enstaka kopior av sådana verk. Sådana kopior får inte användas för annat ändamål, t.ex. för enskilt studium (22 c §).
Av betydelse för möjligheterna till inspelning och utskrifter av radio- och TV-program är vidare artiklarna 9 o 11 bis i Bernkonventionen samt artikel 7 i Romkonventionen. Artikel 9 i Bernkonventionen föreskriver att upphovsmän till litterära och konstnärliga verk har uteslutande rätt att mångfaldiga verken på vad sätt och i vilken form det vara må. Konventionsstaterna kan dock i sin lagstiftning tillåta mångfaldigande i vissa särskilda fall förutsatt att mångfaldigandet inte gör intrång i det normala utnyttjandet av verket och inte heller oskäligt inkräktar på upphovsmännens legitima intressen. Enligt artikel 11 bis gäller att i avsaknad av avtal tillstånd till radio- och TV-sändningar av skyddade verk inte innefattar tillstånd att spela in utsändningen. Konventionsstaterna får dock i sin nationella lagstiftning införa regler om efemära upptagningar som görs av radio- eller TV-företaget med dess egna hjälpmedel och för dess egna utsändningar. Det är också tillåtet för staterna att i lagstiftningen ta in bestämmelser om bevarande i offentligt arkiv av inspelningar som äger ovanlig dokumentarisk karaktär. Genom artikel 7 i Romkonventionen garanteras utövande konstnärer ett skydd mot bl.a. att deras framföranden utan samtycke spelas in och att gjorda inspelningar olovligen mångfaldigas. Efemära upptagningar är tillåtna också enligt Romkonventionen men de får inte utan rättighetshavarnas samtycke mångfaldigas för annat ändamål.
Den ovan redovisade, utvidgade möjligheten för radio- och TV-företag att göra referensupptagningar infördes i samband med att riksdagen våren 1991 (prop. 1990/91:149, bet. KU35) fattade beslut om att den marksända televisionen i Sverige skulle öppnas för reklamfinansierade sändningar från ett från Sveriges Radio fristående företag. Omläggningen av TV-politiken föranledde åtskilliga ändringar i bl.a. radiolagen (1966:755). I radiolagen har sålunda jämte annat införts bestämmelser om annonsering i TV. En sådan bestämmelse tar sikte på annonser riktade till barn. I allt väsentligt skall dock marknadsföringslagen tillämpas på kommersiell TV-reklam vilket innebär att det ankommer på konsumentverket och konsumentombudsmannen att övervaka reklamen. När det gäller att övervaka efterlevnaden av radiolagens annonsregler är emellertid radionämnden tillsynsmyndighet.
Radiolagens annonsregler gäller inte TV-reklam som förekommer i satellit- eller kabelsändningar. Marknadsföringslagens regler tillämpas dock på dessa sändningar.
4.3 Tidigare behandling
Frågan om tillhandahållande av utskrifter av radio- och TV-program behandlades år 1987 i riksdagen med anledning av en motion som hänvisats till konstitutionsutskottet. På begäran av konstitutionsutskottet yttrade sig lagutskottet över motionen. I yttrandet (LU 1987/88:2y) fann lagutskottet på närmare anförda skäl att några ändringar i upphovsrättslagen inte borde genomföras i syfte att ge allmänheten en generell och ovillkorlig rätt att få kopior av radio- och TV-program. Det sagda uteslöt emellertid inte att det beträffande vissa typer av program såsom olika debattprogram i samhällsfrågor kunde vara befogat och med iakttagande av våra internationella förpliktelser också möjligt att inskränka upphovsmännens ensamrätt av hänsyn till allmänhetens intresse. Utskottet erinrade härvidlag om att riksdagen på hemställan av konstitutionsutskottet i betänkandet KU 1982/83:11 hade som sin mening givit regeringen till känna, att spörsmålet om rätten att få utskrifter av främst radio- och TV-program i samhällsfrågor borde ses över och att därvid de upphovsrättsliga hindren borde behandlas. Enligt vad lagutskottet år 1987 hade inhämtat övervägdes sistnämnda fråga av upphovsrättsutredningen. I avvaktan på utredningens ställningstagande borde enligt lagutskottets mening riksdagen inte göra något uttalande i saken. Utskottet förordade därför att motionen avstyrktes.
I sitt av riksdagen godkända betänkande KU 1987/88:21 hemställde konstitutionsutskottet att riksdagen skulle förklara motionen besvarad med vad utskottet anfört. I betänkandet framhöll konstitutionsutskottet att det var angeläget att frågan om rätt att i efterhand ta del av Sveriges Radios program fick en snar lösning. Konstitutionsutskottet hänvisade till att ett förslag till lösning var att vänta från upphovsrättsutredningen och delade lagutskottets uppfattning att riksdagen i avvaktan på detta förslag inte borde göra något uttalande.
4.4 Utredningsarbete
Frågan om enskildas möjligheter att i efterhand få del av utskrifter eller inspelningar av radio- och TV-program har övervägts av upphovsrättsutredningen i delbetänkandet 4 (SOU 1988:31). I betänkandet framhåller utredningen att 24§ upphovsrättslagen i stor utsträckning ger enskilda möjlighet att i efterhand få del av program som innehåller inlägg i samhällsfrågor och andra inlägg i den offentliga debatten. Samtidigt framhåller utredningen att det är oklart om bestämmelsen omfattar sådana utfrågningar i allmänna angelägenheter som numera ofta förekommer i radio och TV. I syfte att programföretag skall kunna tillhandahålla enskilda utskrifter och inspelningar av också sådana program föreslår utredningen att en särskild bestämmelse härom införs i 11§ upphovsrättslagen.
I betänkandet föreslås vidare att bestämmelsen i 11§ upphovsrättslagen om kopiering för enskilt bruk ändras så att rätten att fritt framställa exemplar av ett skyddat verk begränsas till den rent privata sfären. Förslaget innebär att det inte längre skall vara möjligt att inom ramen för regeln om kopiering för enskilt bruk göra inspelningar eller andra kopior av skyddade verk inom myndigheter, företag, organisationer m.m., s.k. institutionell exemplarframställning. Myndigheters och andras behov av att kunna framställa exemplar för den egna verksamheten föreslås i stället bli tillgodosett genom en ordning med avtalslicenser. Enligt förslaget skall det bl.a. bli möjligt för myndigheter m.fl. att med stöd av en avtalslicensbestämmelse göra inspelningar av radio- och TV-program för intern information i politiska, ekonomiska och religiösa dagsfrågor.
Delbetänkandet 4 har remissbehandlats och förslagen övervägs för närvarande inom justitiedepartementet.
4.5 Utskottets överväganden
Vad först gäller den i motion L805 upptagna frågan konstaterar utskottet i likhet med upphovsrättsutredningen framhålla att 24§ upphovsrättslagen redan ger betydande möjligheter för enskilda personer att få utskrifter från företagen inom Sveriges Radio-koncernen av program som innehåller debatter i samhällsfrågor m.m. Beträffande radio- och TV-intervjuer m.m. i allmänna samhällsfrågor med politiker, tjänstemän m.fl. har, som nämnts ovan, upphovsrättsutredningen framlagt ett förslag som skall möjliggöra att programutskrifter och inspelningar kan tillhandahållas enskilda av programföretagen. Genom redan gällande ordning och upphovsrättsutredningens förslag är motionärens önskemål i allt väsentligt tillgodosett. Något initiativ från riksdagens sida med anledning av motion L805 är således inte påkallat, och utskottet avstyrker bifall till den motionen.
Inte heller kan någon riksdagens åtgärd anses påkallad beträffande det i motion L809 upptagna spörsmålet om konsumentverkets rätt att spela in radio- och TV-sändningar. Enligt vad utskottet inhämtat är nämligen frågan redan föremål för överväganden inom regeringskansliet med anledning av en skrivelse från verket den 5 maj 1990 till justitiedepartementet. I skrivelsen framhåller konsumentverket att det är en angelägen uppgift för konsumentverket att övervaka reklamen. En effektiv bevakning av TV-reklamen kräver emellertid att TV-sändningarna får spelas in utan särskilt tillstånd från rättighetshavarna i varje särskilt fall. I syfte att sådana inspelningar skall kunna genomföras föreslår konsumentverket att upphovsrättslagen ändras. Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall också till motion L809.
5 Användning av personbilder
5.1 Motionsmotivering
I motion L804 av Bengt Harding Olson (fp) tas upp frågan om användningen främst i massmedia av personbilder utan den avbildades tillstånd. Motionären framhåller att det i ett rättssamhälle måste finnas ett starkt skydd för den personliga integriteten som också omfattar ett skydd mot att någon blir avbildad mot sin vilja och mot att personbilder sprids i inte önskvärd omfattning. Enligt motionären upplever åtskilliga människor det som obehagligt att bilder av dem utnyttjas i olika sammanhang medan andra har en annan inställning. I motionen anförs flera olika exempel på fall då personer fotograferats och bilderna sedan använts i massmedia för skiftande ändamål. Enligt motionären saknar Sverige till skillnad från exempelvis Tyskland, Italien, Schweiz och Österrike särskilda regler som förhindrar att personbilder används utan den avbildades tillstånd. Motionären framhåller att skyddet för personbilder fått ökad aktualitet genom det sätt på vilket massmedia numera utnyttjar bildmaterial utan tillbörlig respekt för privatlivets helgd. Det finns därför ett klart uttalat behov av regler om skydd mot i vart fall inte auktoriserat offentliggörande av personbilder som inte har ett oavvisligt allmänintresse. Enligt motionären kan ett sådant skydd relativt lätt konkretiseras och avgränsas, och det är påkallat särskilt med hänsyn till bilders starka identifieringseffekt. Motionären anser att en lagstiftning på området kan få flera positiva effekter. Sålunda ökas den enskildes trygghet, och möjlighet öppnas för den kränkte att få skadestånd. Samtidigt kan tilltron till massmedia ökas. Enligt motionären kan en möjlig lösning av frågan vara en kraftfull förstärkning av integritetsskyddet inom ramen för det fotorättsliga regelsystemet.
5.2 Gällande ordning
Varje svensk medborgare är enligt 1 kap. 1§ tryckfrihetsförordningen (TF) tillförsäkrad rätten att i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst. Tryckfrihetens syfte anges i samma lagrum vara att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Ingripanden mot någon på grund av innehållet i en tryckt skrift kan ske endast i de fall TF medger det, och inskränkningar i tryckfriheten kan inte göras genom vanlig lag såvida inte TF tillåter det. Den som överskrider de gränser för yttrandefriheten som uppställs i TF gör sig skyldig till tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 4 och 5§§. Av 7 kap. 4§ TF följer att bl.a. förtal och förolämpning i tryckt skrift -- dvs. gärningar som i andra fall kan bestraffas som ärekränkningsbrott enligt 5 kap. brottsbalken -- utgör tryckfrihetsbrott.
Yttrandefriheten i radio och TV garanteras inte av TF utan genom radioansvarighetslagen (1966:756) och ett ytterligare antal lagar på det radiorättsliga området. I dessa författningar finns regler om bl.a. yttrandefrihetsbrott. Missbruk av yttrandefriheten i radio och TV kan medföra ansvar och skadeståndsskyldighet endast om gärningen innefattar yttrandefrihetsbrott, varmed avses de gärningar som anges i bl.a. 7 kap. 4§ TF. Till skillnad från TF har radioansvarighetslagen m.fl. författningar inte karaktär av grundlag, vilket innebär att yttrandefriheten i radio och TV kan inskränkas genom vanlig lag.
Riksdagen har våren 1991 (prop. 1990/91:64, bet. KU21) som vilande antagit ett av regeringen framlagt förslag till yttrandefrihetsgrundlag. Den nya grundlagen, som avses träda i kraft den 1 januari 1992, skall skydda yttrandefriheten i radio, TV, filmer, videogram, ljudupptagningar m.m. Yttrandefrihetsgrundlagen bygger på samma principer som TF.
Ett grundläggande mål för den offentliga verksamheten skall enligt 1 kap. 2§ tredje stycket regeringsformen vara bl.a. den enskildes personliga välfärd. Generella lagregler om skydd för den personliga integriteten saknas emellertid, och varken TF eller någon annan författning innehåller bestämmelser som gäller integritetskränkande publicering av personbilder och andra uppgifter. Inte heller finns det några allmänna bestämmelser som ger en person rätt till skadestånd om ett fotografi eller annan bild av honom utan tillstånd utnyttjas på ett sätt som är kränkande för hans personliga integritet. I den mån bildanvändningen är ärekränkande kan dock ansvar enligt 7 kap. 4§ TF eller 5 kap. brottsbalken ådömas. Endast i kommersiella sammanhang har det ansetts erforderligt med ett särskilt skydd mot att personbilder används utan den avbildades tillstånd. Enligt lagen (1978:800) om namn och bild i reklam gäller sålunda att näringsidkare vid marknadsföring av varor, tjänster eller andra nyttigheter inte får använda framställning i vilken annans namn eller bild utnyttjas utan dennes samtycke. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbudet kan dömas till böter. Oavsett om förbudet överträtts uppsåtligen eller av vårdslöshet har den vars namn eller bild utnyttjats rätt till skadestånd.
På massmediaområdet har sedan länge funnits pressetiska regler om bl.a. publicering av personbilder. De nuvarande etiska reglerna som tillämpas av pressen, radio och TV innebär att man i massmedia skall avstå från publicitet som kan kränka privatlivets helgd, om inte ett oavvisligt samhällsintresse kräver offentlig belysning. I fråga om bildmaterial sägs vidare att bilder som kan kränka eller såra skall undvikas samt att bilder inte får förfalskas eller utges för att vara autentiska när de inte är det. Efterlevnaden av de pressetiska reglerna övervakas av Pressens opinionsnämnd och Allmänhetens pressombudsman. När det gäller sändningar i radio och TV har radionämnden att övervaka att programföretagen utövar sin sändningsrätt i enlighet med både radiolagen och företagens avtal med staten. Statens nuvarande avtal med företagen inom Sveriges Radio-koncernen föreskriver bl.a. att den enskildes privatliv skall respekteras i programverksamheten, om inte ett oavvisligt samhällsintresse kräver något annat.
5.3 Tidigare behandling
Integritetsskyddsutredningen tillkallades år 1966 för att främst överväga åtgärder mot de ökade risker för integritetskränkningar som den moderna tekniken för ljudupptagning och fotografering medför. Kommittén avlämnade år 1974 delbetänkandet (SOU 1974:85) Fotografering och integritet. I betänkandet föreslogs att bestämmelser skulle införas i brottsbalken om straff för den som olovligen fotograferar någon annan i hemmet eller på annan från allmän insyn skyddad plats. Vidare föreslog utredningen en särskild lag om TV-övervakning. På grundval av sistnämnda förslag infördes sedermera lagen (1977:20) om TV-övervakning. Kommitténs förslag om straff för olovlig fotografering ledde däremot inte till lagstiftning. Skälet härför var (se prop. 1975/76:194 s. 6) att det var svårt att ta ställning till vilka åtgärder som behövde vidtas mot olovlig fotografering, innan det gick att överblicka i vad mån det var möjligt att ingripa mot spridning av fotografier m.m. som rörde enskildas privata förhållanden, ett spörsmål som kommittén skulle överväga i ett senare skede av utredningsarbetet. Kommittén fullföljde sitt uppdrag i den delen genom framläggandet av betänkandet (SOU 1980:8) Privatlivets helgd. I betänkandet konstaterades att 1 kap. 2§ regeringsformen innehåller ett målsättningsstadgande om att det allmänna skall värna den enskildes privatliv men att svensk rätt saknar ett allmänt skydd för den enskildes integritet. Då kommittén försökte besvara frågan om hur målsättningen skulle uppfyllas kunde enighet inte uppnås. Fyra av kommitténs åtta ledamöter ansåg att den enskildes privatliv skyddas tillräckligt genom massmedias egen självsanering inom den dåvarande organisationen. En ledamot ville därutöver införa en särskild rätt till ekonomisk gottgörelse för den enskilde som drabbats och även ge personen i fråga möjlighet att föra skadeståndstalan vid allmän domstol. Tre ledamöter förordade lagstiftning som i huvudsak skulle innebära att de pressetiska normerna och självsaneringsorganens praxis upphöjdes till lag. I betänkandet redovisades de tre olika linjerna vid sidan av varandra.
Integritetsskyddskommitténs betänkande om privatlivets helgd remissbehandlades, varvid det visade sig att meningsskiljaktigheterna inom kommittén återspeglades i remissutfallet. Regeringen beslöt därefter att överlämna betänkandet jämte remissyttrandena till yttrandefrihetsutredningen som tillkallats år 1977 för att utreda frågor om en ny yttrandefrihetsgrundlag.
Yttrandefrihetsutredningen avlämnade år 1983 betänkandet (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten, vari framlades förslag till en ny yttrandefrihetsgrundlag. I betänkandet tog utredningen också upp de frågor som behandlats av integritetsskyddskommittén. Yttrandefrihetsutredningen konstaterade (se SOU 1983:70 s. 250 och 251) att kraven på en förstärkning av integritetsskyddet tycktes hänföra sig uteslutande till de journalistiska uttrycksformerna, nämligen press, radio och TV. Det missnöje som rådde riktade sig med andra ord mot den yttrandefrihet som skyddas genom tryckfrihetsförordningen och radioansvarighetslagen. Enligt yttrandefrihetsutredningen borde det allmänna liksom dittills visa förtroende för den självsanerande verksamheten. Utredningen påpekade härvidlag bl.a. att -- även om pressetiken åsidosatts genom allvarliga integritetskränkningar -- läget allmänt sett inte var oroväckande och att standarden i Sverige var högre än på många andra håll i världen.
Yttrandefrihetsutredningen avrådde bestämt från att man lagstiftningsvägen förstärker integritetsskyddet på något av de sätt som diskuterats inom integritetsskyddskommittén. De fina nyanseringar som krävs vid avvägningen mellan yttrandefrihetsintresset och integritetsskyddsintresset medförde, fortsatte utredningen, att ämnesområdet lämpade sig bättre för självsanering än för lagreglering, vilken nödvändigtvis skulle bli trubbig och trög såväl i fråga om normer som tillämpning. Inte heller ersättningslinjen kunde förordas av yttrandefrihetsutredningen.
Betänkandet Värna yttrandefriheten lades efter remissbehandling till grund för förslagen i proposition 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. Förslagen i propositionen avsåg i huvudsak grundlagsskyddet för tryckta skrifter, medan yttrandefrihetsutredningens förslag om ändrade grundlagsregler för radio, TV, filmer m.m. inte togs upp i propositionen utan skulle beredas ytterligare under parlamentarisk medverkan. I propositionen (s. 44) berörde departementschefen den av utredningen övervägda frågan om kriminalisering av kränkningar av privatlivets helgd e.d. Departementschefen ansåg att man mera bör lita till de regler som gäller inom pressens självsanerande verksamhet och motsvarande regler på radio- och TV-området än på lagstiftning. Att inskränka den grundlagsskyddade tryckfriheten och yttrandefriheten i övrigt utan att det fanns någon mera allmän uppslutning bakom detta var för departementschefens del otänkbart. Det var också svårt att göra den grannlaga avvägning mellan yttrandefrihets- och integritetsskyddsintressena som måste göras om man skulle utforma en ansvarsbestämmelse. Inte heller såg departementschefen det som lämpligt att utöka möjligheterna att få ersättning så som föreslagits av en ledamot i integritetsskyddskommittén.
I samband med behandlingen av proposition 1986/87:151 avslog riksdagen på hemställan av konstitutionsutskottet i betänkandet KU 1987/88:36 bl.a. en motion vari framfördes önskemål om en översyn av gällande etiska regler och skadeståndsbelopp vid kränkningar av den enskildes integritet. Som skäl för ställningstagandet anförde konstitutionsutskottet att några åtgärder då inte var påkallade från statsmakternas sida i syfte att undvika publicitetsskador för enskilda. Det var emellertid angeläget att regeringen noggrant följer utvecklingen och om det skulle visa sig erforderligt återkommer med förslag till åtgärder. Vad som då bl.a. bör kunna övervägas var enligt konstitutionsutskottet ett genomförande av ett av yttrandefrihetsutredningen framlagt förslag till ändring av ärekränkningsreglerna.
Vid 1989/90 års riksmöte behandlade lagutskottet en motion om lagstiftning mot utnyttjande av personbilder utan den avbildades tillstånd. I sitt av riksdagen godkända betänkande 1989/90:LU24 avstyrkte utskottet -- med hänvisning bl.a. till att frågan tidigare behandlats i olika sammanhang -- bifall till motionen.
5.4 Sammanfattning av remissyttranden
På utskottets begäran har remissyttranden över motion L801 avgivits av justitiekanslern (JK), Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt, Juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala universitet, Sveriges advokatsamfund, Pressens opinionsnämnd, Allmänhetens pressombudsman, Svenska tidningsutgivareföreningen, Svenska journalistförbundet, Svenska fotografernas förbund, Konstnärernas riksförbund (KRO) och Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd (KLYS).
När det gäller frågan huruvida det finns behov av särskilda lagregler mot integritetskränkande användning av personbilder har remissinstanserna olika uppfattningar. JK, Pressens opinionsnämnd, Tidningsutgivareföreningen och Journalistförbundet anser i huvudsak att gällande regler är tillräckliga och att några ingrepp i den grundlagsfästa yttrandefriheten inte bör göras. Enligt dessa remissinstanser kan eventuella problem på området lösas genom självsanerande verksamhet. Också KLYS ställer sig avvisande till tanken på ingrepp i yttrandefriheten. Svea hovrätt delar motionärens uppfattning att det finns ett visst behov av lagstiftning på området men framhåller samtidigt att spörsmålet inte lämpar sig för en generell lagreglering. Fotografernas förbund anser den enda framkomliga vägen vara att fotograferna ges ett större ansvar för att personbilder inte är integritetskränkande.
Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt, juridiska fakultetsstyrelsen, Advokatsamfundet, Pressombudsmannen samt KRO tillstyrker eller förklarar sig intet ha att invända mot att frågan om lagstiftning till skydd för integriteten närmare utreds.
Samtliga remissinstanser med undantag för KRO ställer sig -- oavsett sin inställning till frågan om en lagreglering -- avvisande till förslaget i motionen att det inom ramen för det upphovsrättsliga regelsystemet skulle skapas ett skydd mot integritetskränkande användning av personbilder.
5.5 Utskottets överväganden
Som utskottet påpekade år 1990 (bet. 1989/90:LU24) vid behandlingen av ett motionsyrkande med samma syfte som det i motion L801 är det inte godtagbart att bilder av personer utnyttjas på ett sätt som kränker den avbildades personliga integritet. Om man lagstiftningsvägen skall ge enskilda skydd mot integritetskränkande publicering av bilder kräver det emellertid en inskränkning av den grundlagsskyddade tryckfriheten och informationsfriheten. Det sistnämnda gäller också den lösning som förordas av motionärerna, nämligen en lagreglering inom ramen för det upphovsrättsliga regelsystemet. Att genomföra en lagstiftning om skydd mot integritetskränkande användning av personbilder är -- som framhölls av utskottet år 1990 och av departementschefen i proposition 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. -- otänkbart så länge som det inte finns någon mera allmän uppslutning bakom detta. Av redogörelsen ovan under 5.3 framgår att frågan om en förstärkning av integritetsskyddet när det gäller personbilder har övervägts i olika sammanhang under de senaste årtiondena utan att enighet kunnat uppnås om en lösning. De remissyttranden som inhämtats över den nu aktuella motionen visar att -- även om flera remissinstanser intet har att invända mot en förnyad översyn -- oenighet alltjämt föreligger. På en punkt är dock enigheten bland remissinstanserna stor, nämligen att en lösning inte bör sökas inom ramen för upphovsrättslagstiftningen.
På grund av det anförda kan utskottet inte finna det motiverat att riksdagen för närvarande tar något initiativ i saken. Utskottet vill dock peka på att de senaste årens framsteg på datorområdet kan medföra att behovet av lagstiftning till skydd för den personliga integriteten ökar. Med hjälp av den moderna datortekniken är det nämligen numera möjligt att på olika sätt ändra och förvanska fotografiska bilder så att de svårligen kan skiljas från originalfotografier. I linje med vad som tidigare uttalats i saken av konstitutionsutskottet (se bet. KU1987/88:36) och lagutskottet (bet. 1989/90:LU24) vill utskottet därför understryka vikten av att regeringen noga följer den fortsatta utvecklingen och tar de initiativ som kan visa sig bli erforderliga i syfte att motverka publicitetsskador för enslida. Utskottet avstyrker med det sagda bifall till motion L801.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande skydd för folkmusik att riksdagen avslår motionerna 1990/91:L804, 1990/91:L806 och 1990/91:L808,
2. beträffande talböcker att riksdagen avslår motion 1990/91:L803,
3. beträffande utskrifter m.m. av radio- och TV-program att riksdagen avslår motionerna 1990/91:L805 och 1990/91:L809,
4. beträffande utnyttjande av personbilder att riksdagen avslår motion 1990/91:L801.
Stockholm den 12 november 1991
På lagutskottets vägnar
Maj-Lis Lööw
I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger Gustafsson (kds), Per Stenmarck (m), Margareta Gard (m), Owe Andréasson (s), Bengt Harding Olson (fp), Inger Hestvik (s), Bengt Kindbom (c), Bengt Kronblad (s), Bertil Persson (m), Lars Andersson (nyd), Lena Boström (s), Stig Rindborg (m), Carin Lundberg (s) och Hans Stenberg (s). Remissyttranden över motion 1990/91:L801
Bilaga
På lagutskottets begäran har yttrande över motionen avgivits av justitiekanslern, Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt, juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala universitet, Sveriges advokatsamfund, Pressens opinionsnämnd, Allmänhetens pressombudsman, Svenska tidningsutgivareföreningen, Svenska journalistförbundet, Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd, Konstnärernas riksorganisation och Svenska fotografernas förbund. Remissinstanserna har därvid anfört följande.
Justitiekanslern:
Som framhålls i motionen är det angeläget att rättsordningen bereder ett starkt skydd för den personliga integriteten. Den utgör otvivelaktigt ett av de viktigaste inslagen i det rättsliga skydd som bör tillkomma den enskilde. En sådan syn på vikten av den personliga integriteten har också kommit till uttryck på skilda håll i vår lagstiftning. På konstitutionell nivå understryks vikten av att respektera den personliga integriteten bl.a. av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen. Också i tryckfrihetsförordningen finns vissa bestämmelser som tar sikte på skyddet för den personliga integriteten (se t.ex. 1 kap. 4 § andra stycket och 7 kap. 6 § andra stycket).
Inte heller i övrigt saknas föreskrifter som värnar den enskilde mot olika slags intrång i den personliga sfären. I de hänseenden som kommer i blickpunkten med anledning av motionen är i första hand det straffsanktionerade skyddet mot förtal att märka. I det av motionären åberopade arbetet av Marianne Levin (s. 65 f.) pekas också på lagen (1978:800) om namn och bild i reklam samt på föreskrifter i den immaterialrättsliga lagstiftningen (lagen /1960:729/ om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, lagen /1960:730/ om rätt till fotografisk bild, varumärkeslagen /1960:644/, mönsterskyddslagen /1970:485/ samt marknadsföringslagen /1975:1418/). Ytterligare exempel kan anföras från datalagen (1973:289), kreditupplysningslagen (1973:1173), inkassolagen (1974:182), lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. och sekretesslagen (1980:100).
Svensk lag innehåller alltså flera föreskrifter till skydd för den personliga integriteten. Men det skydd som finns gäller skilda aspekter av integriteten. Utöver regeringsformens målsättningsstadgande finns inte någon generell lagregel om den personliga integriteten. Detta kan givetvis vara av betydelse inte minst i fråga om oauktoriserad spridning av bilder i massmediala former.
Det torde inte vara möjligt att avgöra om standarden inom svenska massmedier har förbättrats eller försämrats under senare år i fråga om respekten för den personliga integriteten. Den har dock ansetts vara högre i vårt land än på många andra håll i världen (prop. 1986/87:151 s. 41). Inte desto mindre skulle det vara fel att förneka att det förekommer kränkningar som inger en kännbar oro (jämför a. prop. s.41, 295 f.).
Den i motionen väckta frågan om ett särskilt lagfäst stöd för rätten till egen bild måste i vart fall ses mot bakgrunden av vårt hävdvunna skydd för tryckfriheten och den efter dess mönster utbildade lagstiftningen till skydd för yttrandefriheten i olika former av ljudradio och television. Den senare regleringen kan väntas komma att utvidgas till nya områden och befästas i den nya yttrandefrihetsgrundlag om vilken riksdagen fattat ett första beslut under våren 1991.
Den tanke som motionären har fört fram förutsätter att ett medgivande till lagstiftning om rätt till egen bild tas in i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det kan inte anses försvarligt att hävda att det nuvarande medgivandet i 1 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen skulle lämna utrymme för en sådan lagstiftning. Den tänkta rätten till egen bild framstår inte som någon egentlig del av upphovsrätten. Snarare torde det vara fråga om ett längre gående skydd mot kränkningar än det som åstadkoms främst genom de nuvarande förtalsreglerna.
Mot denna bakgrund kan det enligt min mening knappast anses befogat att anse tiden mogen för att införa ett sådant lagskydd som föreslås i motionen. I stället bör man även i fortsättningen i första hand lita till den självsanerande verksamhet som förekommer på de allra mest betydelsefulla områden där spridning av bilder av enskilda kan äga rum, nämligen i fråga om pressen samt den rikstäckande svenska TV-verksamheten. Även beträffande andra spridningsformer bör en sådan verksamhet uppmuntras (jämför prop. 1986/87:151 s. 44).
Skulle ändå lagstiftning övervägas bör den enligt min mening inte gå ut på att obehörig bildanvändning görs straffbar (jämför det i prop. 1978/79:2 s. 30 återgivna yttrandet av JK). I motionen nämns att frågan borde kunna lösas genom en kraftfull förstärkning av integritetsskyddet inom fotorätten. Jag har i och för sig inte någon erinran mot att en sådan lösning prövas, om lagstiftning skulle anses påkallad. Jag vill dock betona att det bör krävas ett klart utrett och dokumenterat behov av lagstiftning innan statsmakternas hittillsvarande inställning i den fråga som väckts genom motionen överges.
Svea hovrätt:
Även om hovrätten delar Bengt Harding Olsons bedömning att det finns ett visst behov av en förstärkning av den enskildes ställning när det gäller sådan publicering av kränkande bilder som avses i motionen, är de situationer som kan aktualiseras i sammanhanget så skiftande att frågan inte torde lämpa sig för en generell lagreglering. Detta har lagutskottet också konstaterat i det betänkande som Bengt Harding Olson hänvisar till (1989/90:LU24). Frågan nu gäller emellertid också om den upphovsrättsliga och fotografirättsliga lagstiftningen kan användas i sådant syfte, om man likväl önskar lagstifta i frågan.
Hovrätten kan av följande skäl inte ställa sig bakom motionärens förslag. Upphovsrätten och fotografirätten syftar till att skydda den som har skapat ett verk resp. ett fotografi mot användning av alstret utan samtycke från upphovsmannen resp. fotografen. Skyddet är så konstruerat att det ger upphovsmannen och fotografen en ensamrätt att bestämma över ekonomiskt viktiga användningsformer av verket resp. fotografiet och att motsätta sig att detta används på ett sätt som kan uppfattas som kränkande (den ideella rätten). Att i detta skyddssystem, som är konventionsreglerat och uppbyggt på samma sätt som motsvarande system i andra länder, föra in också ett skydd för den avbildade personen, dvs för motivet, vilket är vad Bengt Harding Olson föreslår, skulle vara helt artfrämmande och bör inte komma i fråga.
Stockholms tingsrätt:
Den självsaneringslinje som hittills valts för att motarbeta integritetskränkningar avseende bl a otillbörligt utnyttjande av bilder på enskilda personer har inte kunnat förhindra åtskilliga övertramp i massmedia. Möjligheten för den enskilde att reagera mot otillbörligt utnyttjande av den egna bilden måste av många upplevas som otillräcklig. Tingsrätten ställer sig därför inte avvisande till att frågan om ett utökat skydd för rätten till den egna bilden genom lagstiftning ånyo övervägs. Emellertid är det tveksamt om en sådan lagstiftning -- såsom motionären synes föreslå -- skall inrymmas i den immaterialrättsliga lagstiftningen. Den egenbildsrätt som regleras inom upphovs- och fotorätten anknyter nämligen uteslutande till det framställda verket och är därför av ett annat slag än en rättighet som är inriktad på att skydda den enskildes integritet. De exempel som motionären ger på skyddsvärda intrång utgör enligt tingsrättens mening otillbörliga handlingar nära besläktade med förtal, ärekränkning och ofredande. De är i likhet med nämnda brott förtjänta av att vara kriminaliserade. För tingsrätten förefaller det därför naturligast att inordna en eventuell lagstiftning om rätten till egen bild i brottsbalken. En annan möjlighet är att bygga ut lagen om rätt till namn och bild i reklam. Det kan noteras att departementschefen i samband med tillkomsten av denna lag uttalade att den skulle kunna bilda en naturlig utgångspunkt för fortsatt utbyggnad på angränsande områden (prop. 1978/79:2 s. 51).
Juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala universitet:
Fakultetsstyrelsen delar den uppfattning om behovet av förstärkt skydd för den personliga integriteten såvitt gäller rätten till egen bild som kommer till uttryck i motionen. Den reglering som nu finns i lagen (1978:800) om namn och bild i reklam är alldeles otillräcklig. Styrelsen har emellertid svårt att se att någon tillfredsställande lösning kan ske i upphovsrättslig ordning. Det är tämligen långsökt att förmena att någon har upphovsrätt till sitt eget utseende, och ett fotograferingsförbud kan knappast ses som ett led i en upphovsrätt. Fakultetsstyrelsen vill förorda att en särskild utredning tillsätts för utarbetande av förslag till ny lagstiftning.
Sveriges advokatsamfund:
Det kan konstateras att medierna i Sverige, i jämförelse med hur det är i flera andra länder, är återhållsamma med publiceringar av det slag som motionären anger som exempel på skäl till den föreslagna lagstiftningen. Enligt samfundets uppfattning råder det i Sverige inte några påtagliga missförhållanden i nu aktuellt avseende, med beaktande av det starka intresset av massmedias möjligheter till publicering i granskande, redogörande, satiriska eller andra syften. Även om det således enligt samfundets uppfattning inte föreligger något akut behov av lagstiftning på området, kan det sägas att massmedias allt starkare genomslagskraft ger anledning att ånyo överväga om det är möjligt att finna en lagstiftningsmodell som skyddar enskildas berättigade intresse av att deras bild inte utnyttjas på ett sätt som kränker den personliga integriteten, samtidigt som detta skydd inte på ett menligt sätt påverkar mediernas frihet enligt de tankar som ligger bakom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Samfundet anser därför att det är motiverat att frågan utreds.
Samfundet ställer sig däremot tveksamt till förslaget att frågan regleras inom upphovsrätten. Rent systematiskt hör frågan inte hemma här, men framförallt är den av sådan principiell räckvidd och har så stark påverkan på andra rättsområden att en lösning knappast ryms inom upphovsrätten. Frågan är värd att utredas utifrån sina egna förutsättningar.
Pressens opinionsnämnd:
Utskottet hemställde i betänkandet 1989/90:LU24 att riksdagen skulle avslå motionen 1989/90:L804 av Harding Olson angående lagstiftning om rätt till egen bild. I motiveringen anförde utskottet att en lagstiftning som skall ge enskilda skydd mot integritetskränkande publicering av bilder kräver inskränkning av den grundlagsskyddade tryckfriheten och informationsfriheten. Att genomföra en sådan lagstiftning var enligt utskottet -- som därvid anslöt sig till ett uttalande av departementschefen i proposition 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m m -- otänkbart så länge som det inte finns någon mera allmän uppslutning bakom detta. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan.
I den nu aktuella motionen anför Harding Olson att utskottet vid sin tidigare behandling av frågan inte tycks ha prövat den upphovsrättsliga vägen. I samband med den översyn av upphovsrätten inklusive fotorätten som pågår inom justitiedepartementet borde enligt motionären ett legalt skydd kunna skapas "mot åtminstone oauktoriserat offentliggörande av personbilder som inte är av oavvisligt allmänintresse".
Opinionsnämnden vill påpeka att den antydda lösningen skulle innebära ett betydande ingrepp i informationsfriheten. Bl a skulle den i realiteten leda till att bildpublicering av större folksamlingar i samband med sport- och idrottsevenemang, politiska demonstrationer och liknande helt omöjliggjordes. De av utskottet tidigare anförda argumenten är således giltiga även mot det av motionären nu anvisade lagstiftningsalternativet.
Till Allmänhetens Pressombudsman och Pressens Opinionsnämnd har under den senaste 15-årsperioden kommit in ett förhållandevis litet antal anmälningar om sådana bildmässiga personlighetsintrång, som exemplifierats i den nu aktuella motionen. Någon tendens till ökning av anmälningsfrekvensen har inte förmärkts.
De problem som tagits upp av motionären synes enligt opinionsnämndens mening kunna bemästras med det legala skydd som redan finns i förening med massmediernas självsanerande verksamhet.
Allmänhetens pressombudsman:
Gällande rätt lämnar i stort sett fältet fritt för både fotografering och publicering av bilder av personer -- endast i reklamsammanhang finns ett visst skydd. Som motionären påpekar skiljer sig svensk rätt härvidlag från vad som vanligen gäller utomlands. Formellt sett kan det alltså här synas föreligga en lucka i det rättsliga skyddet för den enskildes integritet.
I motionen redovisas ett fyllig "axplock av inte ovanliga situationer", där den personliga integriteten kränks genom bildanvändning av olika slag. Jag vill inte bestrida att i vart fall somliga av dessa axplock förekommer och får betraktas som stötande intrång i den enskildes privatliv. Till stor del bedömer jag dock exemplen som företeelser vilka man förvisso kan ogilla men vilka är svåråtkomliga genom lagstiftning. -- I ett av de fall motionären nämner vill jag parentetiskt tillfoga en iakttagelse från PO:s verksamhet. Det gäller bilder som införskaffas från offentliga register för publicering. När så sker är det inte ovanligt att personer med samma namn förväxlas och en person som inte har något med den publicerade nyheten att göra avbildas i tidningen. Publicitetsskadorna -- som alltså beror på slarv och är helt onödiga -- kan bli ganska stora; tidningarna tenderar tyvärr att bagatellisera dem.
I motionen sägs att "problemen med personavbildningar i massmedia och bristande respekt för privatlivet ökat påtagligt på senare tid". Uppfattningen att pressen visar allt mindre respekt för privatlivet har kontinuerligt framförts så länge vi haft en fri press. Intrycket att det just under senare år skulle ha blivit sämre ställt får stå för motionären. För egen del är jag snarast benägen att påstå motsatsen. När det gäller skyddet för enskilda personers namn och bild i pressen framstår åttiotalet närmast som idylliskt från pressetisk synpunkt.
Om man blickar framåt finns dock orostecken. Att användningen av bilder i media undergår en förändring är påtagligt. "Bra" bilder blir allt viktigare och de tekniska möjligheterna till bildmanipulationer innebär stora risker för missbruk. Det är möjligt att detta motiverar en närmare utredning om behovet av lagstiftning på det område motionen behandlar.
Vid tidigare tillfällen då denna fråga väckts i lagstiftningssammanhang har pressens självsanerande verksamhet ofta lyfts fram och bedömts som ett tillräckligt remedium för att hantera tendenser till missbruk. Detta synsätt bör dock inte anammas alltför reflexmässigt. De pressetiska reglerna utgör inte ett effektivt skydd mot all otillbörlig bildanvändning. Det bör bl a erinras om att en integritetskränkande bildpublicering sällan kan repareras genom publicering av rättelse eller ett uttalande från opinionsnämnden, vilket kan vara ett skäl till att bildpubliceringar endast undantagsvis anmäls till PO. Även andra särdrag i den pressetiska prövningen -- som det skulle föra för långt att gå in på i detta sammanhang -- gör det svårt för PO och Pressens opinionsnämnd att övervaka pressens bildanvändning.
Dessutom går vi nu in i en delvis ny mediesituation, där en långtifrån betydelselös del av medierna, nämligen de tre svenska kabelkanalerna och all utländsk teve som kan ses i Sverige, varken lyder under radionämnden eller bekänner sig till de pressetiska reglerna. Huruvida detta kommer att utnyttjas som "profilering" eller om dessa medier i praktiken kommer att följa sedvänjorna i de tidigare etablerade medierna återstår att se.
Jag vill alltså inte utesluta att den fråga motionären väckt bör övervägas ytterligare. Däremot tror jag inte alls på den lösning han föreslår.
För det första är detta inte upphovsrättsliga frågor. Vad det gäller är avvägningen mellan yttrandefrihet och i viss mån offentlighetsprincipen å ena sidan och den personliga integriteten å den andra. Det är förvisso så att ett skydd för egen bild i utländsk rätt stundom ligger inom upphovsrätten och att man alltså formellt sett kan rubricera det så. Det betyder dock inte att sakens yttrandefrihetsrättsliga aspekter försvinner.
För det andra förhindrar tryckfrihetsförordningen en utsträckning av upphovsrättslagstiftningen i den riktning motionären anger. TF gör undantag för lagstiftning som skyddar "den andliga odlingens intressen" (TF 1:8). Detta tolkas i och för sig som ett undantag för upphovsrättslig lagstiftning. Undantagets räckvidd kan diskuteras. Klart är emellertid att all lagstiftning som kallas upphovsrättslig inte kan inskränka TF:s tillämpningsområde (jfr Axberger, Tryckfrihetens gränser, s 62 f).
Det som motionären har i åtanke, om jag tolkar hans angivna exempel rätt, är ett betydligt längre gående skydd än det i egentlig mening upphovsrättsliga. Det kräver tveklöst tryck- och yttrandefrihetsrättsliga överväganden -- av grannlaga natur dessutom. Det är t ex uteslutet att en upphovsrättslig bestämmelse som anger att ett foto taget på allmän plats inte får publiceras i tryckt skrift utan avbildade personers samtycke skulle kunna få genomslag i rättstillämpningen utan ändring i TF.
I motionen sägs vidare att ett legalt skydd av det slag motionären har i åtanke skulle vara "förhållandevis lätt att konkretisera och avgränsa". Jag delar inte den förhoppningen. Det skulle vara utomordentligt svårt att i lagtext avgränsa den legitima bildanvändningen från den otillbörliga -- jag betvivlar att det är genomförbart annat än i form av en generalklausul. Det kräver under alla förhållanden ingående rättspolitiska överväganden av icke allenast upphovsrättslig art.
Jag konstaterade inledningsvis att svensk rätt skiljer sig från utländsk när det gäller rätten att fotografera och publicera bilder. Vid en rättspolitisk bedömning bör man därvid inte automatiskt utgå från att det är svensk rätt som bör anpassas. Rätten att fritt fotografera på allmän plats, rätten att använda bilder som tas i offentliga sammanhang, rätten att använda bilder som utgör allmänna handlingar etc -- allt detta kan ses som karakteristiska inslag i svensk rättstradition, som ett uttryck för vår syn på yttrandefrihet och offentlighet i ett öppet samhälle. Den fråga motionären väckt hänger samman med och bör inte isoleras från rättsbegrepp som offentlighetsprincip, meddelarfrihet och allemansrätt -- alla viktiga inslag i vår rättsordning som saknar motsvarighet i de flesta andra länder.
Svenska tidningsutgivareföreningen:
För ett år sedan avstyrkte utskottet (i betänkandet 1989/90:LU24) bifall till en motion från Harding Olson med väsentligen samma innehåll. De argument som då anfördes av utskottet har alltjämt sin giltighet.
Ny är endast motionärens rekommendation att man skall "pröva den upphovsrättsliga vägen". Rekommendationen står i strid med utskottets iakttagelse att det krävs en inskränkning av den grundlagsskyddade tryckfriheten och informationsfriheten om man lagstiftningsvägen skall ge enskilda skydd mot integritetskränkande publicering av bilder.
Att genomföra en sådan lagstiftning fann utskottet -- med instämmande i ett uttalande av departementschefen i proposition 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m m -- otänkbart så länge som det inte finns någon mera allmän uppslutning kring detta. Bakgrunden var de skilda meningar som kommit till uttryck när integritetsfrågor i omgångar utretts.
Oenigheten speglade det förhållandet att saken är komplicerad. Mot varandra står intressen som har tyngd. Det är inte enkelt att finna den rätta avvägningen.
Det bör dock observeras att det här aktuella integritetsintresset inte saknar skydd och att de motstående yttrandefrihets- och informationsfrihetsintressena helt skulle förlora sitt om man tog fasta på motionärens uppslag att reglera frågan i upphovsrättslagen, som reservationslöst har definierats ut ur tryckfrihetsförordningen.
Därtill kommer en besvärande lagteknisk omständighet. Upphovsrättslagens föremål är den rätt som tillkommer skaparen av ett verk, inte verkets motiv.
Den av motionären rekommenderade vägen är alltså stängd. Motsatsen skulle innebära att ännu ett yttrandefrihetsbrott skulle prövas i icke yttrandefrihetsrättslig ordning, vid sidan av den "kränkning av den andliga odlingens intressen" som nu för en lika undanskymd som svårmotiverad tillvaro i upphovsrättslagen.
Ett integritetsskydd finns redan inför bildernas tillkomst. Där reser bestämmelserna om hemfridsbrott och om skydd mot olaga intrång hinder, om också inte vid fotografering på distans med teleobjektiv. Hindren förstärks av de journalistiska yrkesregler som kräver hänsyn vid utförande av fotograferingsuppdrag och vid anskaffning av bilder.
Beträffande publicering av bilder har förtalsparagrafen sin aktualitet, om publiceringen kan utsätta någon för andras missaktning. I publiceringsfrågan spelar också de etiska reglerna för press, radio och TV en viktig roll.
De manar till varsamhet med bilder. Även för bilder gäller att man skall avstå från publicitet som kan kränka privatlivets helgd, om inte ett oavvisligt allmänintresse kräver offentlig belysning.
Vidare gäller att bilders innehåll inte får förfalskas genom beskärning, montage eller missvisande bildtext. Icke autentiska bilder får inte utges vara autentiska.
Reglerna tjänar som ett stöd för en ansvarig hållning inför den publicistiska uppgiften. Och etiken utvecklas under diskussion. En sådan har initierats och kan med fördel intensifieras om de risker för övertramp som följer med de nya tekniska möjligheterna.
TU uppfattar gärna Bengt Harding Olsons motion som ett bidrag till den etiska diskussionen. Men den provkarta på olämpliga publiceringar som han ger i motionen belyser svårigheten att motverka integritetskränkningar genom en preciserad och ändamålsenlig lag. Däremot är den öppen för en pressetisk prövning.
De erfarenheter som Pressens opinionsnämnd och Allmänhetens pressombudsman har i det här avseendet är inte så omfattande att de tyder på att det för pressens del skulle röra sig om ett stort problem. Men de är tillräckligt omfattande för att röja en botfärdighet. De som klandras brukar inte försvara sig utan generade försöka förklara sig.
Med stöd av det anförda föreslår Svenska tidningsutgivareföreningen att lagutskottet även denna gång avstyrker bifall till motionen.
Svenska journalistförbundet:
Den i motionen väckta frågan har avhandlats i samband med att behovet av förstärkt skydd för den personliga integriteten blivit grundligt övervägt i olika statliga utredningar under 1970- och 1980-talet. Integritetsskyddskommittén behandlade den i sina betänkanden "Fotografering och integritet" (1974:85) och "Privatlivets fred" (1980:8). Yttrandefrihetskommittén, som sistnämnda betänkande överlämnades till för beaktande, avrådde i sitt betänkande "Värna yttrandefriheten" (1983:70) från att man lagstiftningsvägen förstärkte integritetsskyddet på något av de sätt som diskuterades inom integritetsskyddskommittén.
Svenska journalistförbundet (SJF) delar yttrandefrihetskommitténs slutsats att de nyanseringar som krävs vid avvägningen mellan yttrandefrihetsintresset och integritetsskyddsintresset gör att ämnesområdet lämpar sig bättre för självsanering än lagstiftning. Enligt SJFs uppfattning har också den självsanerande verksamheten, som bedrivs utifrån det etiska regelverket för press, radio och tv, visat sig effektiv även när det gäller att förhindra bildpublicering som kan kränka eller såra. Det är endast i ett fåtal fall per år som Allmänhetens pressombudsman, Pressens opinionsnämnd och Radionämnden har anledning att klandra bildpubliceringar. Tillsammans med gällande bestämmelser om förtalsbrotten i tryckfrihetsförordningen och radioansvarighetslagen måste nämnda etiska regelverk sägas uppfylla högt ställda krav på skydd för den personliga integriteten även på det området som avses i motionen. SJF avstyrker därför motionärens förslag till lagstiftning om rätt till egen bild.
Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd:
KLYS delar motionärens uppfattning att det behövs ett skydd för den personliga integriteten och att detta skydd också kan leda till en begränsning av rätten att publicera enskild persons bild. Integritetsskyddet har emellertid många aspekter och för var och en av dessa finns det i regel ett mer eller mindre tungt vägande motstående intresse. Innan man söker definiera begreppet rätten till egen bild måste man därför noggrant analysera i vilka situationer en kränkning av denna rätt kan komma ifråga samt vilka anspråk av annan art som kan ställas mot den enskildes.
Motionären påpekar att professor Marianne Levin behandlar frågan i en skrift "Rätt till egen bild" och att motionen grundar sig på denna skrift.
"Rätt till egen bild" utgör en vetenskaplig undersökning och det ligger därför i sakens natur, att materialet presenteras förutsättningslöst. Detta gäller särskilt den lista över "exempel på bildmässiga personlighetsintrång" som Levin framlägger. Listan kan därför inte betraktas som en systematisk genomgång av problemen; tvärtom framstår den genom sin blandning av helt olika frågeställningar (delvis sådana som redan kan få sin lösning genom tillämpning av gällande lag eller av Pressens Samarbetsnämnds "Spelregler för press, radio och TV") som ett diskussionsunderlag för allmän debatt. Svårigheten att med utgångspunkt i exempelsamlingen formulera ett "integritetsskydd" framgår av Marianne Levins eget utkast till lagändring; det uppfyller knappast de krav man bör ställa på en sådan inskränkning i yttrandefriheten som förslaget innebär.
Genom att in extenso återge Marianne Levins exempelsamling och till denna knyta endast mycket kortfattade reflexioner om "gällande rätt", "tilltagande problem" och "önskvärd reform" har motionären knappast tydliggjort spörsmålet på ett sådant sätt, att riksdagen kan ta ställning till "vad i motionen anförts om lagstiftning om rätt till egen bild". Motionen framstår i dessa delar huvudsakligen som ett inlägg i den allmänna debatt i vilken grundmaterialet från Levins avhandling är ett viktigt inslag.
Motionen avslutas med ett påstående att man inte tycks ha "prövat den upphovsrättsliga vägen". Vad motionären menar med det citerade uttrycket framgår inte av kontexten, och formuleringen torde inte heller i sig väcka några föreställningar om vilka åtgärder som åsyftas. Eftersom motionären antar att "frågan" borde kunna lösas i samband med en översyn av upphovsrätten, inklusive fotorätten, kan man emellertid få uppfattningen att han åsyftar en inskränkning i sådan rätt till förmån för avbildad person. Inskränkning av sådan typ är emellertid helt främmande för upphovsrätten utom för sådant fall att den avbildade tillförsäkrat sig rätt att begränsa användning av bilden. Detta är emellertid inte en upphovsrättslig fråga i egentlig mening.
Såvitt framgår av exempelsamlingen avser motionärens förslag i stället syfta till en begränsning inte blott av upphovsmännens och fotografernas yrkesutövning utan även av alla andras rätt att utnyttja sådant material, alltså i sak en allvarlig inskränkning i yttrandefriheten. Det ter sig alldeles otänkbart att man så lättvindigt som med en anslutning till motionärens ganska lösliga funderingar skulle kunna ge regeringen till känna att riksdagen önskar ett sådant ingrepp i vår grundlagsfästa yttrandefrihet.
Med stöd av det anförda får KLYS avstyrka att riksdagen gör det av motionären föreslagna tillkännagivandet.
Konstnärernas riksorganisation:
Motionärens synpunkter delas i stort av KRO. Det är angeläget att komma åt den sensationsjournalistik som bedrivs där någon som helst hänsyn inte tages till den personliga integriteten. Det är uppenbart att massmedias egen självsanering inte alltid fungerar som den skall i alla sammanhang. Om en lagstiftning på området skall komma till stånd är det viktigt att klart avgränsa de situationer där tryckfriheten och yttrandefriheten skall få vika till skydd för den personliga integriteten. KRO anser, i motsats till motionären, att det kan vara en svår uppgift att konkretisera och avgränsa ett sådant skydd. Förslaget att införliva eventuella regler om rätten till egen bild i upphovsrättslagen/fotografilagen är dock i och för sig bra. Det kan vara lämpligt att i samma lagstiftning som är till skydd för upphovsmannen även införa regler som inskränker upphovsmannens exklusiva rätt att använda sina bilder.
Av de exempel på bildmässiga personlighetsintrång som uppräknas i motionen finns det två som enligt KRO:s mening inte bör föranleda någon inskränkning i lagstiftning. Det är "teckningar av identifierbara personer i nedsättande/intima situationer" och "bilder som monteras ihop t ex en känd persons huvud på en naken kropp". Det skulle innebära ett för stort intrång i konstnärernas fria skapande att lagstifta bort möjligheten att uttrycka sig med karikatyr. Här är också gränsdragningarna ännu svårare. Det torde väl ändå vara så att är man politiker eller annan känd person så får man finna sig i även grova karikatyrer. Om bilden i sådana fall skulle vara kränkande för personen finns det ju alltid en möjlighet att stämma konstnären för förtal. Det skulle också eventuellt kunna bli fråga om tryckfrihetsåtal.
Svenska fotografernas förbund:
I samband med den pågående upphovsrättsutredningen har en diskussion om "fotografiskt intrång" initierats utifrån det faktum att bilder som upplevs kränka den personliga integriteten förekommer i pressen med jämna mellanrum. Bengt Harding Olson har väckt en motion om rätten till egen bild, där han föreslår att detta problem regleras i samband med fotografins integration i upphovsrätten.
Svenska Fotografernas Förbund vill inte förneka att fotografier har använts på ett sätt som kan anses stötande för enskilda personer. Vi vill dock hävda att, genom den etiska debatt som pågår inom fotografkåren och med de frivilliga pressetiska regler som finns, problemen i Sverige är av långt mindre grad än i flertalet jämförbara länder, däribland flera av de länder som nämns i motionen, då p g a att de har en lagstiftning som ger den avbildade ett starkare skydd. Vi delar inte motionärens bedömning att problemen är i tilltagande, med undantag på en punkt. Bruket av datormanipulerade bilder har tilltagit.
De problem som finns är av tre olika kategorier, att fotografen i själva fotograferingssituationen är närgången och påflugen, att bilden genom manipulering eller placering i ett textsammanhang får en annan innebörd än den reella, och slutligen att fotografen fotograferar en person i ett sådant sammanhang så att den avbildade upplever det som ett intrång i den personliga integriteten vid en ev publicering.
Den första situationen torde redan i dag vara olaglig, eftersom det kan anses som en form av ofredande. Bildmanipulering har alltid förekommit. Idag går det dock så mycket snabbare och med så mycket högre kvalitet att vi har fått en ny situation. Den datoriserade bildhanteringen medför att bildelement kan plockas bort eller in i bilder och flera bilder kan sammanföras till en, m m, m m, utan kvalitetsförändringar och på mycket kort tid.
Bildmanipulering har sedan länge varit vanligt i reklambildssammanhang, men börjar nu också förekomma i pressen. Detta medför att pressbildens autencitet kommer att ifrågasättas om inte någon form av markering av bilder som förändrats jämfört med ursprungsmaterialet införs. Detta bör vara ett gemensamt intresse mellan fotografen, tidningsutgivaren och tidningsläsaren. Detta medför att troligtvis kan detta lösas genom en förändring av de pressetiska reglerna. En fotograforganisation (Nordiska Pressfotografernas Förening) har tagit initiativ till att en sådan förändring ska genomföras i Norden.
Ett liknande problem finns när genrebilder placeras som illustration till en text utan att bilderna har något som helst samband med den. Ofta finns en brasklapp i bildtexten, "OBS, människorna på bilden har inget samband med textens innehåll". Även här torde en skärpning av de frivilliga pressetiska reglerna vara en bättre väg än lagstiftning. Dessutom har den enskilde fotografen mycket svårt att kontrollera i vilka sammanhang hans/hennes bilder kommer att förekomma i. Flertalet av dessa bilder hämtas ur bildarkiv och publiceras utan fotografens kännedom. Anses det att en lagstiftning krävs bör följaktligen ansvaret här ligga på den ansvarige utgivaren, eftersom det är ju inte bilden i sig som är stötande. Detta gäller även de manipulerade bilderna.
Annat är det beträffande de bilder som tas av t ex brottsoffer utan dennes vetskap eller godkännande. Här kan den avbildade uppleva att bilden i sig är stötande för hans/hennes personliga integritet, och här har fotografen också ett direkt ansvar för sin bild. De pressetiska reglerna säger här att en bild ska inte publiceras om det får negativa konsekvenser för den avbildade, om inte ett allmänintresse överväger. Om inte dessa frivilliga regler anses tillfyllest kan ev en lagstiftning bli nödvändig. Ett stort problem här är att ge det önskade skyddet för den avbildade, utan att konsekvenserna blir onödiga inskränkningar i yttrandefriheten för fotograferna.
En väg att gå är att kriminalisera fotograferande av människor där deras personliga integritet kränks, eller rent av all fotografering utan tillstånd. Detta är naturligtvis en ytterst stor inskränkning för fotografer. I praktiken skulle en sådan lag omöjliggöra så gott som all professionell fotografering utanför ateljén! En annan väg är att kriminalisera publiceringen av bilder utan de avbildades tillstånd. Även en sådan lag skulle medföra stora inskränkningar för fotografen. Vi gör den bedömningen att den skada som yttrandefriheten lider är långt större än den förbättring av skyddet av den personliga integriteten som en lagstiftning utformat efter något av dessa två förslag skulle ge. En annan nackdel är den informationsbegränsning som ett krav på godkännande från den avbildade torde medföra. Det blir alltför enkelt för en avbildad att ange att bilder med ev "obekväma" fakta inte får publiceras, om ett tvingande krav på godkännande från denne införs.
En framkomlig väg skulle däremot vara att ge fotografen ett större ansvar att bilden inte kan anses stötande mot den personliga integriteten. Det skulle innebära att själva fotograferingssituationen inte förändras, jämfört med idag. På så sätt begränsas skadorna på yttrandefriheten radikalt. Först efteråt, när bilden är framtagen, kan fotografen göra en bedömning om bilden kan anses vara stötande för den personliga integriteten. Genom att göra bilden tillgänglig för publicering kan fotografen anses ha gett sitt omdöme att bilden inte kan anses stöta den avbildades integritet.
En lagstiftning utformad på detta sätt skulle flytta tidpunkten där fotografen måste ta ställning till om bilden kan anses kränkande från en tidpunkt, fotograferandet, där fotografen har att träffa en lång rad andra avgöranden av konstnärligt gestaltande karaktär, till en, överlämnandet av ett godkänt reproduktionsoriginal, där denne har tillfälle till noggrann eftertanke och ev rådfråga juridisk expertis. Syftet, att få en större respekt för den personliga integriteten och att kunna beivra ev övertramp, kan nås utan att inskränkningar sker i fotografens yttrandefrihet och samhällets informationsbehov.
En ev lagstiftning bör naturligtvis inte utformas så att ett sådant godkännande från fotografen på något som helst sätt skulle frita den ansvarige utgivaren från det slutgiltiga bedömandet och ansvaret för om en bild kan publiceras.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Motioner 1 Utskottet 2 1. Allmän bakgrund 2 2. Skydd för folkmusik 5 2.1 Motionsmotiveringar 5 2.2 Arbete inom WIPO och UNESCO 5 2.3 Tidigare behandling 5 2.4 Utskottets överväganden 6 3. Utgivning av talböcker 7 3.1 Motionsmotivering 7 3.2 Gällande ordning 7 3.3 Utredningsarbete 8 3.4 Utskottets överväganden 9 4. Utskrift och inspelning av radio- och TV-program 9 4.1 Motionsmotiveringar 9 4.2 Gällande ordning 10 4.3 Tidigare behandling 12 4.4 Utredningsarbete 13 4.5 Utskottets överväganden 13 5. Användning av personbilder 14 5.1 Motionsmotivering 14 5.2 Gällande ordning 15 5.3 Tidigare behandling 16 5.4 Sammanfattning av remissyttranden 18 5.5 Utskottets överväganden 19 Hemställan 19 Bilaga Remissyttranden över motion 1990/91:L801 21