Uppehållstillstånd för anhöriga
Betänkande 1993/94:SfU27
Socialförsäkringsutskottets betänkande
1993/94:SFU27
Uppehållstillstånd för anhöriga
Innehåll
1993/94
SfU27
Sammanfattning
Utskottet tar i detta betänkande på eget initiativ upp frågan om bestämmelserna för och hanteringen av uppehållstillstånd i asylärenden där utlänningen har anknytning till en här i landet bosatt person. Initiativet grundar sig på den bedömning utskottet gjorde i sitt av riksdagen godkända betänkande 1993/94:SfU14.
I betänkandet anges att ett utredningsförslag avseende undantag från bestämmelserna om att ansökan om uppehållstillstånd i princip skall göras före inresan till Sverige för närvarande bereds inom regeringskansliet. Enligt utredarens förslag skall prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd som görs under vistelse i Sverige individualiseras, och större hänsyn bör tas till de mänskliga inslagen än vad dagens hårt schabloniserade regler medger. En lagrådsremiss är under utarbetande.
Utskottet anser att det finns anledning för regeringen att skyndsamt se över hur anknytningar som uppkommer under asyltid eller därefter skall hanteras och överväga förändringar, och utskottet föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen detta till känna.
Utskottet
Bakgrund
Utskottet har i sitt betänkande 1993/94:SfU14 behandlat motioner om uppehållstillstånd för anhöriga till personer bosatta i Sverige. I en motion (fp, s, c, kds, v) togs upp frågor som avser tillståndsprövningen för främst utländska män som är gifta eller sammanboende med svenska kvinnor. Enligt motionärerna förmenades en mängd svenska kvinnor rätten att leva tillsammans med sin man. Deras upprepade ansökningar om familjeanknytning avslås ofta på grund av att äktenskapet anses "oseriöst", eller på grund av "icke tillräcklig varaktighet" eller "för stor åldersskillnad". En mycket stor olägenhet var enligt motionärerna kravet på att ansökan måste göras utanför landets gränser. I motionen angavs vidare att många av kvinnorna har träffat sina män när dessa väntat på beslut om asyl. I de fall männen inte får asyl tvingas de återvända till länder de en gång flytt ifrån, och de kan därigenom av olika skäl hindras att resa ut igen. En del fängslas och försvinner vid återvändandet. En del vågar inte återvända utan håller sig gömda, vilket leder till onödigt lidande och onödiga kostnader. Motionärerna anförde också att i de fall det finns barn i familjen så förmenas dessa sin självskrivna rätt att leva tillsammans med sina föräldrar.
I betänkandet redovisades även uppgifter som lämnats av ÅTER-föreningen, en sammanslutning av kvinnor gifta med utländska män som inte fått uppehållstillstånd i Sverige. Enligt dessa uppgifter har de flesta av medlemmarnas män kommit hit som asylsökande och under den långa väntetiden bildat familj. Många av medlemmarna har kämpat 3--4 år för rätten att leva med sina män, och många av kvinnorna mår psykiskt och psykosomatiskt mycket dåligt på grund av den svåra situation de befinner sig i. Föreningen uppgav vidare att den ursprungliga asylansökan och polisutredningen ligger till grund även för en senare anknytningsansökan. Ofta är den ursprungliga utredningen behäftad med missförstånd och svårigheter. Någon särskild anknytningsutredning har oftast inte gjorts, när ansökan om uppehållstillstånd sökts under vistelse i Sverige.
Utskottet anförde i sitt betänkande bl.a. följande. Enligt föreskrifterna i 2 kap. 5 § utlänningslagen får en ansökan om uppehållstillstånd i princip inte bifallas om utlänningen befinner sig i Sverige när ansökan görs. Undantag gäller om utlänningen har rätt till asyl här. Undantag gäller vidare vid återförening med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige och som utlänningen tidigare har sammanlevt med utomlands eller om det annars finns särskilda skäl.
I betänkandet angavs att enligt uttalanden i förarbetena bör undantag göras om förhållandena skulle vara sådana att det skulle vara "stötande för rättskänslan" att kräva att utlänningen lämnar landet innan hans ansökan prövas. Som exempel nämns bl.a. den situationen att utlänningen efter hemkomsten kan antas bli förhindrad att på nytt lämna sitt land. Som ett annat exempel på undantag nämns att en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här i landet bosatt person som han eller hon har eller väntar barn med. I praxis anses redan anknytning genom sammanboende i minst ett år utgöra sådana särskilda skäl att undantag kan göras från principen att uppehållstillstånd skall ordnas före inresan. Normalt krävs dock att identiteten är klarlagd. Har utlänningen avhänt sig sin passhandling eller har han på annat sätt undanhållit uppgifter av betydelse för rätten att stanna här har uppehållstillstånd inte beviljats trots långvarig anknytning.
Utskottet anförde vidare att i Översynen av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. (dir. 1992:51) ingår i utredarens uppdrag att överväga om nuvarande regler bör mjukas upp så att det blir möjligt t.ex. att undvika att en utländsk medborgare måste lämna landet för att ansöka om ett tillstånd som det inte kan råda några tvivel om att han eller hon kommer att få. Utskottet ansåg det rimligt att en uppmjukning sker såvitt gäller möjligheterna att söka uppehållstillstånd under vistelse i Sverige. Den särskilde utredarens förslag i frågan, som förväntades lämnas inom kort, borde emellertid avvaktas och motionerna inte föranleda någon riksdagens åtgärd.
Med det anförda och med vad utskottet anfört om prövningen av ett förhållandes varaktighet fick behandlade motioner anses i huvudsak tillgodosedda.
Utredningsförslag
I slutbetänkandet Särskilda skäl -- utformning och tillämpning av 2 kap. 5 § och andra bestämmelser i utlänningslagen (SOU 1994:60) anger den särskilde utredaren bl.a. att huvudregeln även fortsättningsvis bör vara att uppehållstillstånd skall ha sökts och erhållits före inresan. Däremot bör betydligt större hänsyn kunna tas till de mänskliga inslagen i ett ansökningsärende än vad dagens hårt schabloniserade tillämpning medger. Tillämpningen bör enligt utredaren individualiseras och undantag från huvudregeln medges där det saknas grundad anledning att ifrågasätta motiven bakom den gjorda ansökan. Vidare anges att det förhållandet att Sverige genom EES-avtalet i en långt ifrån försumbar omfattning fått ge avkall på sin "suveränitet", när det gäller att avgöra vem som skall få uppehållstillstånd här, kan självfallet inte undgå att påverka tillämpningen i den här förordade riktningen när det gäller även andra utlänningar än dem som omfattas av EES-avtalet.
Vad gäller s.k. ny ansökan enligt 2 kap. 5 § tredje stycket anför utredaren att den som fått en ansökan om uppehållstillstånd avslagen med ett förordnande om t.ex. avvisning inte kan åberopa "särskilda skäl" för att få bifall till en ansökan om tillstånd som görs medan han är kvar i landet. Är grunden för en ansökan i detta skede en relation till en här bosatt person, kan det, anför utredaren, självfallet i och för sig tänkas föreligga sådana starka humanitära skäl för ett bifall som lagen förutsätter. Men det överordnade kravet att relationen inte tidigare åberopats och följaktligen inte heller prövats måste då vara tillgodosett. Om förhållandet har åberopats tidigare utan att vinna beaktande kan tillstånd i detta skede inte komma i fråga. Vidare anges att enligt statsmakternas uttalanden får normalt inte den tid tillgodoräknas som förflyter efter det att ett förordnande om avlägsnande vunnit laga kraft. Det anses att den som vägrats tillstånd att vistas här inte skall tjäna på att hålla sig undan eller på annat sätt medvetet fördröja verkställigheten. Avsteg från principen förekommer dock.
Betänkandet är för närvarande föremål för remissbehandling. I den del utredningsförslaget gäller ansökan om uppehållstillstånd efter inresa har Kulturdepartementet den 19 maj 1994 hållit en utfrågning med remissinstanserna, och en lagrådsremiss är under utarbetande.
Utskottets överväganden
Enligt utredarens förslag skall i ett anknytningsärende prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd som görs under vistelse i Sverige individualiseras, och större hänsyn bör tas till de mänskliga inslagen än vad dagens hårt schabloniserade regler medger. Utskottet ser positivt på att denna fråga bereds med skyndsamhet inom regeringskansliet.
Utredningens förslag omfattar dock inte asylsökande som fått avslag på sin asylansökan och skall avvisas. För denna grupp föreslås inga förändringar. Den nuvarande tillämpningen bygger på uttalanden i förarbetena till den nuvarande utlänningslagen. I proposition 1988/89:86 angavs bl.a. följande.
Exempel på fall där tillstånd bör vägras är alltså de där utlänningen på verkställighetsstadiet åberopar anknytning till Sverige. Det är i dag inte ovanligt att en asylsökande under vistelsen i Sverige inleder ett förhållande med en i Sverige bosatt person. Om förhållandet haft tillräcklig varaktighet redan när frågan om uppehållstillstånd prövas första gången leder detta inte sällan till att utlänningen beviljas uppehållstillstånd även om asylskäl saknas.
Det är emellertid vanligt att förhållandet inte har hunnit vara så lång tid att det anses kunna motivera ett uppehållstillstånd på grund av anknytning när tillståndsfrågan prövas; i sådana fall meddelas ett avlägsnandebeslut. Ibland dröjer det emellertid innan verkställighet hinner ske och i verkställighetsärendet åberopas då i stället att förhållandet nu har haft tillräckligt lång varaktighet och att kanske ett barn har hunnit födas. Utvisningsbeslutet kan då komma att upphävas. Sådana förhållanden bör enligt min mening inte i fortsättningen kunna leda till att en ny ansökan bifalls och att avvisnings- och utvisningsbeslutet upphävs. Av väsentlig betydelse för det system jag föreslår är att det inte får finnas skäl att förhala ett ärende.
Enligt utskottets mening har emellertid utvecklingen därefter, inte minst vad gäller antalet asylsökande och de långa väntetiderna, varit sådan att frågan hur de uppkomna anknytningarna skall hanteras åter bör studeras. Inte minst bör barnens situation beaktas i de fall utlänningen har eller väntar barn med någon som är bosatt i Sverige.
Vid utskottets behandling av frågan i betänkandet 1993/94:SfU14 framkom uppgifter som tyder på att det finns skäl att se över formerna för hur frågan om anknytning till Sverige skall hanteras och utredas i ett pågående asylärende.
Utskottet vill även erinra om de skillnader som kan uppstå beroende på om den anhörige i Sverige är svensk medborgare eller medborgare i annat EES-land. En asylsökande som är gift med en medborgare i annat EES-land än Sverige torde nämligen ha rätt att få uppehållstillstånd här.
Utskottet anser således att det finns anledning för regeringen att skyndsamt se över hur anknytningar som uppkommer under asyltid eller därefter hanteras och överväga förändringar i dessa avseenden. Utskottet föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen detta till känna.
Hemställan
Utskottet hemställer att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört. res. (nyd)
Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en bordläggning.
Stockholm den 1 juni 1994
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Gullan Lindblad
I beslutet har deltagit: Gullan Lindblad (m), Birgitta Dahl (s), Margit Gennser (m), Sigge Godin (fp), Lena Öhrsvik (s), Karin Israelsson (c), Nils-Olof Gustafsson (s), Margareta Israelsson (s), Arne Jansson (nyd), Maud Björnemalm (s), Liselotte Wågö (m), Widar Andersson (s), Rune Backlund (c), Märtha Gårdestig (kds) och Rinaldo Karlsson (s).
Reservation
Arne Jansson (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med "Enligt utskottets" och slutar med "till känna." bort ha följande lydelse:
Utskottet vidhåller den bedömning som gjordes i proposition 1988/89:86 att det inte skall få finnas skäl att förhala ett ärende. Det skall därför inte heller fortsättningsvis vara möjligt att få uppehållstillstånd på grund av att ett förhållande först på verkställighetsstadiet haft viss varaktighet eller att ett barn då har hunnit födas. Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att det är tillåtet att gömma utlänningar undan avvisning, och detta gör det möjligt för inblandade personer att medvetet fördröja en verkställighet.
Enligt utskottets mening är det däremot av flera skäl viktigt att asylhanteringen snabbas upp.
Med hänsyn till det anförda finner utskottet inte skäl föreslå någon översyn av bestämmelserna.
dels att utskottets hemställan bort utgå.