Tystnadsplikt inom enskild familjerådgivning
Betänkande 1995/96:SoU12
Socialutskottets betänkande
1995/96:SOU12
Tystnadsplikt inom enskild familjerådgivning
Innehåll
1995/96 SoU12
Sammanfattning
I betänkandet behandlas regeringens proposition 1995/96:117 om tystnadsplikt inom enskild familjerådgivning samt en motion som väckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslås bl.a. att begreppet familjerådgivning i socialtjänstlagen närmare definieras och att samma stränga tystnadsplikt införs för familjerådgivning i enskild regi som gäller för familjerådgivning i kommunal regi. Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionen. Till betänkandet har fogats en reservation (v, mp).
Propositionen
I proposition 1995/96:117 föreslår regeringen (Socialdepartementet) att riksdagen antar förslagen till
1. lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620),
2. lag om ändring i rättegångsbalken,
3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).
Lagförslagen fogas till betänkandet som bilaga 1.
Motionen
1995/96:So10 av Thomas Julin m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att begreppet familjerådgivare ges ytterligare kvalitetskriterier.
Utskottet
Bakgrund
Riksdagen antog i december 1993 regeringens förslag om att i socialtjänstlagen (1980:620) införa en regel om skyldighet för kommunerna att erbjuda familjerådgivning till dem som begär det. Samtidigt beslutade riksdagen att som sin mening ge regeringen till känna vad socialutskottet anfört om att enhetliga tystnadspliktsbestämmelser bör gälla för all familjerådgivning oavsett om den bedrivs av en kommun eller en entreprenör, dvs. en enskild familjerådgivare som har tecknat avtal med kommunen (prop. 1993/94:4, bet. 1993/94:SoU10, rskr. 58).
Lagändringen trädde i kraft den 1 januari 1995.
Propositionen i huvuddrag
Regeringen föreslår att socialtjänstlagen (1980:620) ändras på så sätt att begreppet familjerådgivning definieras och att samma stränga tystnadsplikt införs för familjerådgivning i enskild regi som gäller för familjerådgivning i kommunal regi. Vidare föreslås att den skyldighet att göra anmälan till socialtjänsten i vissa fall som föreskrivs för kommunal familjerådgivning skall utvidgas till att omfatta även enskilt bedriven sådan. De regler om inskränkning i vittnesplikt som gäller enligt rättegångsbalken inom den kommunala familjerådgivningen föreslås omfatta även den som är verksam inom enskild familjerådgivning. Slutligen föreslås en ändring i sekretesslagen (1980:100) som innebär att samma begränsning i meddelarfriheten som gäller för kommunala familjerådgivare skall gälla för den som är verksam inom enskild familjerådgivning.
Begreppet familjerådgivning
I 12 a § andra stycket socialtjänstlagen stadgas att kommunen skall sörja för att familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det. Av allmänna bestämmelser i socialtjänstlagen (4 §) följer att kommunen kan fullgöra sin skyldighet genom att sluta avtal med annan om att bedriva familjerådgivningsverksamhet. I 12 a § ges inte någon närmare definition av begreppet familjerådgivning. I specialmotiveringen (prop. 1993/94:4) till paragrafen sägs att tanken är att familjerådgivarna liksom hittills skall ha som huvuduppgift att genom samtal medverka till bearbetning av samlevnadsproblem och konflikter främst i par- och familjerelationer. Vidare sägs att begreppet familjerådgivning indirekt blir begränsat till kommunalt bedriven verksamhet samt privat verksamhet som bedrivs enligt överenskommelse med kommunen och för vilken kommunen har ett kvalitets- och kostnadsansvar. Privata initiativ som igångsatts utan överenskommelse med kommunen anses inte som familjerådgivning i nu aktuell mening.
I propositionen föreslås att begreppet familjerådgivning närmare definieras i ett nytt tredje stycke till 12 a § på följande sätt.
Med familjerådgivning menas verksamhet som bedrivs av det allmänna eller yrkesmässigt av enskild och som består i samtal med syfte att bearbeta samlevnadskonflikter i parförhållanden och familjer. Inom definitionen faller således även sådan familjerådgivning som drivs i enskild regi utan överenskommelse med kommunen. Dock krävs att verksamheten bedrivs yrkesmässigt. Med yrkesmässighet avses enligt specialmotiveringen till förslaget att rådgivningen ges av en professionell rådgivare till ett större antal personer och att verksamheten är av varaktig karaktär.
Skälet till den föreslagna ändringen är bl.a. att införandet av en bestämmelse om tystnadsplikt för enskild familjerådgivning kräver att familjerådgivning definieras närmare i lagtexten.
Vidare föreslås ett tillägg i paragrafens andra stycke, om att kommunens skyldighet att erbjuda familjerådgivning fullgörs genom kommunens försorg eller annars genom lämplig rådgivare.
Kvalitetskontroll
För att en rådgivningsverksamhet enligt nuvarande bestämmelse skall benämnas familjerådgivning förutsätts endera att kommunerna bedriver verksamheten helt själva eller träffar avtal med annan om att driva familjerådgivning. Genom att träffa avtal med en entreprenör har kommunerna möjligheter att kontrollera kvaliteten på verksamheten. Håller inte entreprenören måttet kan kommunen låta bli att förnya avtalet. I propositionen sägs att arbete som familjerådgivare kräver stor erfarenhet av arbete med människor i kris och människor med relationsproblem. En förutsättning för att enskild rådgivningsverksamhet skall anses utgöra familjerådgivning bör därför enligt propositionen vara att verksamheten bedrivs yrkesmässigt. Därmed föreligger större förutsättningar för en god kvalitet i verksamheten. Något krav på avtal mellan kommunen och den enskilde familjerådgivaren uppställs inte. I propositionen sägs vidare att det är angeläget att behålla den höga kvalitet som familjerådgivningen har i dag.
Enligt en kartläggning som Socialstyrelsen genomfört (se Meddelandeblad nr 21/95) är den vanligaste modellen för familjerådgivningens organisation att kommunerna har anlitat landstinget som entreprenör för att driva verksamheten (28 % av kommunerna) eller köper tjänster av någon annan kommun (26 % ). Åtta procent av kommunerna säljer sådana tjänster till andra kommuner. Cirka arton procent driver verksamheten helt själva och femton procent gör det i samverkan med andra kommuner. Privata entreprenörer har anlitats av tolv procent av kommunerna. I cirka fyra procent är det kyrkan som driver familjerådgivningen för kommunens räkning. En kommun uppger att man helt saknar rådgivningsverksamhet.
Familjerådgivning i privat regi utan överenskommelse med kommunen börjar, enligt propositionen, bli allt vanligare. Vidare sägs att det givetvis finns möjlighet för vem som helst att oavsett kompetens erbjuda familjerådgivning och att detta inte rimligtvis går att förbjuda. En icke avtalsbunden privat verksamhet bör dock enligt regeringens mening bli mycket marginell, eftersom den enskildes kostnad för sådan rådgivning torde bli betydligt större än den eventuella avgift som kommunen tar ut för samma verksamhet. Regeringen anser att det inte finns tillräckliga skäl att införa någon form av kvalitetskontroll över den privata familjerådgivningen. Frågan kan dock komma att behöva uppmärksammas mot bakgrund av hur den privata icke avtalsbundna familjerådgivningen utvecklas i framtiden. I Socialstyrelsens arbete ingår att fortlöpande följa familjerådgivningsverksamheten.
Den föreslagna ändringen i 12 a § andra stycket, som innebär att kommunens ansvar att tillhandahålla familjerådgivning kan uppfyllas genom att hänvisa den enskilde till en lämplig rådgivare, medför att kommunen har ett ansvar för att det är en lämplig rådgivare. Vad som krävs för att det ansvaret skall anses uppfyllt, ett formellt avtal eller tillräcklig insyn i verksamheten på annat sätt, kan skilja sig från fall till fall, sägs det i propositionen.
Motionen
I motion 1995/96:So10 av Thomas Julin m.fl. (mp) hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att begreppet familjerådgivare ges ytterligare kvalitetskriterier. Motionärerna anser det angeläget att bibehålla den höga kvalitet som familjerådgivningen håller. För att detta skall vara möjligt måste någon ha kontroll över verksamhetens kvalitet. Kravet på yrkesmässighet bör definieras ytterligare genom att legitimationstvång eller någon form av auktorisering av rådgivare införs. Motionärerna anser vidare att formuleringen lämplig rådgivare är olämplig. I ett hårdnande ekonomiskt klimat kan en lämplig rådgivare för kommunen vara den som erbjuder familjerådgivning till lägst pris. Motionärerna pekar också på att många remissinstanser delat denna uppfattning och efterlyst någon form av etableringskontroll för enskilda familjerådgivare.
Utskottets bedömning
Utskottet utgår från att den familjerådgivning som bedrivs av det allmänna eller av annan enligt överenskommelse med kommunen även fortsättningsvis kommer att hålla god kvalitet. När det gäller familjerådgivning i privat regi, som bedrivs utan överenskommelse med kommunen, förutsätter utskottet att kommunen följer verksamheten och förvissar sig om att rådgivaren är lämplig innan en hjälpsökande hänvisas dit. Utskottet förutsätter vidare att Socialstyrelsen följer utvecklingen av den privata familjerådgivningsverksamheten och att regeringen vid behov återkommer till riksdagen. Utskottet är inte berett att ta något initiativ till att införa auktorisation eller andra behörighetsföreskrifter för familjerådgivare. Utskottet tillstyrker regeringens förslag om ändring i 12 a § socialtjänstlagen. Motionen So10 (mp) avstyrks.
Tystnadsplikt m.m. inom enskild familjerådgivning
Enligt 7 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen gäller sekretess inom kommunal familjerådgivning för uppgift som enskild lämnat i samband med rådgivningen. Med kommun avses i detta sammanhang både borgerlig och kyrklig kommun, dvs. kommun, landstingskommun, församling och kyrklig samfällighet.
För den som är verksam inom yrkesmässigt bedriven privat familjerådgivning enligt avtal med kommunen gäller tystnadsplikt för uppgifter om enskilds personliga förhållanden enligt 71 a § socialtjänstlagen. Denna tystnadsplikt är inte lika långtgående som den som gäller inom den kommunalt bedrivna verksamheten. Sekretess inom familjerådgivning gäller för alla uppgifter som den enskilde lämnat i förtroende eller som familjerådgivaren inhämtat i samband med rådgivningen, medan tystnadsplikt inom enskilt bedriven verksamhet endast gäller uppgift om enskilds personliga förhållanden.
Den som i dag bedriver enskild familjerådgivning utan avtal med kommmunen är inte underkastad någon annan tystnadsplikt än som vilar på etisk eller kontraktsrättslig grund.
Regeringen anser att samma tystnadsplikt bör gälla för familjerådgivning oavsett om den bedrivs helt i kommunal regi, av enskild familjerådgivare som har avtal med kommunen eller av annan enskild familjerådgivare. I propositionen föreslås att en ny paragraf (71 b §) införs i socialtjänstlagen med i princip samma utformning som sekretesslagens bestämmelse om sekretess inom kommunal familjerådgivning. Bestämmelsen reglerar tystnadsplikten inom sådan enskild familjerådgivning som faller under definitionen i det föreslagna tredje stycket till 12 a §. Den som bryter mot denna bestämmelse kan dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken.
Anmälan till socialnämnd, vittnesplikt och frågeförbud
I propositionen föreslås att den skyldighet som föreligger för familjerådgivning i kommual regi att i vissa fall göra anmälan till socialtjänsten enligt 71 § tredje stycket socialtjänstlagen utvidgas till att omfatta även familjerådgivning i enskild regi. I klargörande syfte tilläggs även att anmälningsplikten omfattar, förutom fall då underårig misshandlas i hemmet, fall då underårig utnyttjas sexuellt i hemmet.
Vidare föreslås att frågeförbudet (inskränkning av vittnesplikten) enligt 36 kap. 5 § andra stycket rättegångsbalken utsträcks till att gälla alla som är eller har varit verksamma inom familjerådgivning, dvs. inom såväl enskild som kommunal sådan.
Begränsad meddelarfrihet
Principen om meddelarfrihet i svensk rätt innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i tryckt skrift eller i radio eller TV. 16 kap. sekretesslagen innehåller dock vissa undantag från huvudregeln om meddelarfrihet. Inom t.ex. socialtjänsten råder endast i undantagsfall meddelarfrihet. Detsamma gäller beträffande kommunal familjerådgivning. I propositionen föreslås att en ny elfte punkt införs i 16 kap. 1 § sekretesslagen som innebär att samma begränsning av meddelarfriheten skall gälla för den som är verksam inom enskilt bedriven familjerådgivning som för den som är verksam inom kommunalt bedriven familjerådgivning.
Utskottets bedömning
Utskottet delar regeringens bedömning att samma tystnadsplikt bör gälla för all familjerådgivning och att det inte finns något sakligt skäl att ha olika regler i fråga om anmälningsplikt för kommunal respektive enskild familje rådgivning. Utskottet tillstyrker således förslaget till 71 b § socialtjänstlagen och ändringen i 71 § socialtjänstlagen. I andra stycket andra meningen i 71 § socialtjänstlagen har ordet lärare fallit bort och bör föras in mellan orden läkare och sjuksköterskor .
Även förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken tillstyrks. I regeringens lagförslag har sista meningen i andra stycket och hela fjärde stycket fallit bort. Vidare skall ordet rättsförhållande i sista stycket rätteligen vara förhållande . Utskottet föreslår därför att riksdagen antar det av utskottet utarbetade förslaget till ändring i 36 kap. 5 § rättegångsbalken i bilaga 2.
Utskottet tillstyrker förslaget om ändring i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Vid genomförandet av ändringen bör beaktas att lagrummet den 1 februari 1996 givits ny lydelse (prop. 1995/96:85, JuU11, rskr. 125, SFS 1995:1508).
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande begreppet familjerådgivning
att riksdagen med avslag på motion 1995/96:So10 antar regeringens förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen såvitt avser 12 a §,
res. (v, mp)
2. beträffande 71 § socialtjänstlagen
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen såvitt avser 71 § med den ändringen att ordet lärare förs in mellan orden läkare och sjuksköterskor i paragrafens andra stycke andra meningen,
3. beträffande förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen i övrigt
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen i den mån det inte omfattas av vad utskottet hemställt undet mom. 1 och 2,
4. beträffande förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken, dock med den ändringen att 36 kap. 5 § erhåller i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelse,
5. beträffande förslaget till lag om ändring i sekretesslagen
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen, dock att ändringen i 16 kap. 1 § skall företas i paragrafens lydelse enligt SFS 1995:1508.
Stockholm den 22 februari 1996
På socialutskottets vägnar
Sten Svensson
I beslutet har deltagit: Sten Svensson (m), Bo Holmberg (s), Ingrid Andersson (s), Rinaldo Karlsson (s), Hans Karlsson (s), Liselotte Wågö (m), Marianne Jönsson (s), Leif Carlson (m), Barbro Westerholm (fp), Conny Öhman (s), Stig Sandström (v), Mariann Ytterberg (s), Birgitta Wichne (m), Thomas Julin (mp), Chatrine Pålsson (kds), Christin Nilsson (s) och Kerstin Warnerbring (c).
Reservation
Begreppet familjerådgivning (mom. 1)
Stig Sandström (v) och Thomas Julin (mp) anser
dels att den del av utskottets betänkande som på s. 4 börjar med Utskottet utgår och slutar med (mp) avstyrks bort ha följande lydelse:
Utskottet anser det angeläget att den höga kvalitet som familjerådgivningen har kan behållas även i fortsättningen. Eftersom familjerådgivning i privat regi utan överenskommelse med kommunen börjar bli allt vanligare bör enligt utskottets mening någon form av etableringskontroll införas. Med en yrkesmässigt bedriven verksamhet som inte är underkastad något slags kontroll finns ingen garanti för kvalitet och professionalism. Begreppet familjerådgivare måste därför ges ytterligare definierade kvalitetskriterier eller alternativt bör legitimationstvång eller någon form av auktorisering införas. Utskottet anser vidare att formuleringen lämplig rådgivare är mindre väl vald, eftersom det i många fall måste vara svårt att avgöra om en privat rådgivare, som saknar överenskommelse med kommunen, är lämplig. Dessutom finns risk att kommunerna hänvisar den enskilde till den rådgivare som erbjuder familjerådgivning till lägst pris. Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under mom. 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande begreppet familjerådgivning
att riksdagen med anledning av motion 1995/96:So10
dels antar regeringens förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen såvitt avser 12 a §,
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
I propositionen framlagda lagförslag
Av utskottet föreslagen ändring i regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken
Regeringens förslag Utskottets förslag
36 kap.
5§
Den som till följd av 2 kap. 1 eller 2 § eller 3 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) eller någon bestämmelse, till vilken hänvisas i något av dessa lagrum, inte får lämna en uppgift får inte höras som vittne om denna utan tillstånd från den myndighet i vars verksamhet uppgiften har inhämtats. Advokater, läkare, Advokater, läkare, tandläkare, tandläkare, barnmorskor, barnmorskor, sjuksköterskor, sjuksköterskor, psykologer, psykologer, psykoterapeuter, psykoterapeuter, familjerådgivare familjerådgivare enligt enligt socialtjänstlagen socialtjänstlagen (1980:620) och (1980:620) och deras biträden får deras biträden får höras som vittnen höras som vittnen om något som i om något som i denna deras denna deras yrkesutövning yrkesutövning anförtrotts dem anförtrotts dem eller som de i eller som de i samband därmed samband därmed erfarit, endast om erfarit, endast om det är medgivet i det är medgivet i lag eller den, till lag eller den, till vars förmån vars förmån tystnadsplikten tystnadsplikten gäller, samtycker gäller, samtycker till det. till det. Den som till följd av 9 kap. 4 § sekretesslagen inte får lämna uppgifter som avses där får höras som vittne om dem endast om det är medgivet i lag eller den till vars förmån sekretessen gäller samtycker till det. Rättegångsombud, biträden eller försvarare får höras som vittnen om vad som anförtrotts dem för uppdragets fullgörande endast om parten medger det. Utan hinder av vad som sägs i andra eller tredje stycket är andra än försvarare skyldiga att vittna i mål angående brott, för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Om tystnadsplikt för den som i Svenska kyrkans ordning har vigts till det kyrkliga ämbetet som präst finns föreskrifter i 36 kap. kyrkolagen (1992:300). Den som inom något annat trossamfund än Svenska kyrkan är präst eller den som i sådant samfund intar motsvarande ställning får inte höras som vittne om något som han eller hon har erfarit under bikt eller själavårdande samtal.
Den som har tystnadsplikt enligt 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen eller 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen får höras som vittne om förhållanden som tystnadsplikten avser endast i den mån det föreskrivs i nämnda paragrafer. Om någon enligt Om någon enligt vad som sägs i vad som sägs i denna paragraf inte denna paragraf inte får höras som får höras som vittne om ett visst vittne om ett visst rättsförhållande, förhållande, får får vittnesförhör vittnesförhör inte inte heller äga rum heller äga rum med med den som under den som under tystnadsplikt tystnadsplikt biträtt med biträtt med tolkning eller tolkning eller översättning. översättning.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen................................ ............................................. ..................... 1
Motionen 1
Utskottet 1
Bakgrund 1
Propositionen i huvuddrag 2
Begreppet familjerådgivning 2
Kvalitetskontroll 3
Motionen 4
Utskottets bedömning 4
Tystnadsplikt m.m. inom enskild familjerådgivning 4
Anmälan till socialnämnd, vittnesplikt och frågeförbud 5
Begränsad meddelarfrihet 5
Utskottets bedömning 5
Hemställan 6
Reservation 7
Bilaga 1: I propositionen framlagda lagförslag 8
Bilaga 2: Av utskottet föreslagen ändring i regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken12
Gotab, Stockholm 1996