Tullens befogenheter vid den inre gränsen
Betänkande 1995/96:SkU23
Skatteutskottets betänkande
1995/96:SKU23
Tullens befogenheter vid den inre gränsen
Innehåll
1995/96 SkU23
Sammanfattning
I detta betänkande tillstyrker utskottet de förslag om tullens kontrollbefogen heter som regeringen har lagt fram i proposition 1995/96:166. Förslaget innebär att tullens kontrollbefogenheter vid inre gräns regleras i en särskild lag som ersätter den provisoriska regleringen i övergångsbestämmelserna i 1994 års tullag. För tullens kontroll av postförsändelser införs regler i den nya lagen och i tullagen. Tullen ges även möjlighet att för kontrollen vid inre och yttre gräns använda tillgängliga bokningsuppgifter från transportföre tagen. Utskottet avstyrker de motioner som har väckts med anledning av propositionen.
Vid betänkandet fogas sex reservationer (m, mp, kds).
Propositionen
Regeringen (Finansdepartementet) föreslår i proposition 1995/96:166 att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen,
2. lag om ändring i tullagen (1994:1550),
3. lag om ändring i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen,
4. lag om ändring i postlagen (1993:1684),
5. lag om ändring i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m.
I propositionen läggs fram förslag till en lag om Tullverkets befogenheter vid införsel eller utförsel över Sveriges gräns mot ett annat EU-land. Tullens kontrollbefogenheter regleras för närvarande i tullagen (1994:1550), såvitt avser trafik med tredje land, dvs. land som inte är medlem i EU, och i övergångsbestämmelserna till tullagen när det är fråga om EU-intern trafik. Den föreslagna lagen, som endast skall gälla i förhållande till trafik mellan Sverige och annat EU-land, reglerar tullens befogenheter i samband med kontrollen av vissa särskilt uppräknade varor.
Lagen innehåller bl.a. vissa åtgärder för att bekämpa i första hand narkotikabrottsligheten. Sålunda föreslås att tullen i den brottsbekämpande verksamheten skall få tillgång till bokningsuppgifter om passagerare m.m. från transportföretagen. Vidare ges tullen en lagstadgad möjlighet att undersöka och öppna brev och andra postförsändelser samt att lägga s.k. postspärr.
Den föreslagna lagen och därav följande ändringar i andra författningar föreslås träda i kraft den 1 juli 1996.
Lagförslagen har följande lydelse.
Motionerna
1995/96:Sk36 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens förslag i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen begär att regeringen återkommer med förslag till reformering av tullens och polisens myndighetsstruktur i enlighet med vad som anförts i motionen,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att i avvaktan på förslag enligt yrkande 2 de nuvarande proviso riska bestämmelserna i övergångsbestämmelserna till tullagen alltjämt kan gälla,
4. att riksdagen beslutar att påbörja en försöksverksamhet med en integrerad tull- och polisverksamhet i enlighet med vad som anförts i motionen,
5. att riksdagen, om regeringens förslag bifalls, som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kontroll av postförsändelse,
6. att riksdagen, om regeringens förslag bifalls, som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om införande av postspärr,
7. att riksdagen beslutar att komplettera den provisoriska lagstiftningen genom att ge enskilda möjlighet att lämna samtycke till att tullen får tillgång till uppgifter i transportföretagens register i enlighet med vad som anförts i motionen,
8. att riksdagen beslutar att komplettera den provisoriska lagstiftningen avseende villkoren för hantering av personuppgifter och skadestånd i enlighet med vad som anförts i motionen.
1995/96:Sk37 av Thomas Julin och Ronny Korsberg (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att 3 § i den föreslagna lagen även skall omfatta utrotningshotade djur, radioaktiva ämnen och strålkällor, farligt avfall och mineraloljor,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förändring av 4 § lagen om Tullverkets befogenhet så att anmäl ningsskyldighet föreligger för samtliga varor som är upptagna i 3 §,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att när införsel sker, där det saknas bemannad tullplats, förhands anmälan skall ske till Tullverket,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en sådan ändring av 5 § i förslag till lag om ändring i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i EU, att importörens möjlighet att lämna anmälan tre dagar efter införseln utgår,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att lagförslaget i 12 § ändras, så att frivillig rättelse av oriktig uppgift inte medför befrielse från särskild avgift.
Yttranden från andra utskott
Konstitutionsutskottet och justitieutskottet har yttrat sig i ärendet. Yttrandena (1995/96:KU9y och 1995/96:JuU5y) fogas som bilagor till detta betänkande.
Utskottet
Tullens befogenheter vid inre gräns
Det svenska medlemskapet i EU innebär att vi är skyldiga att tillämpa bestämmelserna i EG-fördraget om fri rörlighet för varor och personer m.m. I princip innebär detta att sådana kontroller som enbart grundas på att en vara passerar en gräns inte längre är tillåtna. Förbudet är dock inte undantagslöst. Enligt artikel 36 i EG- fördraget kan nämligen kontroller behållas under vissa förutsättningar. En kontroll måste ha sin grund i ett godtagbart samhällsintresse, bl.a. hänsynen till allmän ordning, allmän säkerhet och intresset att skydda människors och djurs liv och hälsa. Detta samhällsintresse skall inte kunna tillgodoses på ett annat, neutralt sätt. Kontrollen skall också vara proportionell i förhållande till det hinder den innebär för den fria rörligheten. Med detta avses att det hinder som kontrollen utgör inte får gå utöver det syfte som motiverar kontrollen, eller i övrigt ha en onödigt störande inverkan på utbytet över gränsen. Dessutom gäller att om det skyddsvärda ändamålet blivit fullt tillgodosett genom gemenskapsrättsliga regler finns det inte längre någon möjlighet att nationellt föreskriva om kontroller.
Det är till dess tillräckligt effektiva kompensatoriska åtgärder har införts nödvändigt att även vid inre gräns upprätthålla en kontroll när det gäller narkotika och ett fåtal andra varuslag. Av tidsskäl var det inte möjligt att genomföra en självständig reglering om kontrollen vid inre gräns i samband med de ändringar i tullagstiftningen som beslutades inför EU-medlemskapet. Som en provisorisk lösning infördes en reglering i övergångsbestämmelserna till tullagen (1994:1550) som gav tullen befogenheter att även vid inre gräns kontrollera illegal införsel av bl.a. narkotika och vapen (prop. 1994/95:34, SkU8). Övergångsbestämmelserna kompletterades under våren 1995 med vissa ytterligare kontrollbefogenheter (prop. 1994/95:173, SkU39).
I propositionen föreslås att de provisoriska bestämmelserna om tullens kontroll vid inre gräns skall föras över till en särskild lag om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Lagförslaget skall omfatta samma varuslag som övergångsbestämmelserna, dvs. narkotika, vapen, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, ammunition, springstiletter och andra s.k. gatustridsvapen, vissa kulturföremål, hundar och katter samt spritdrycker, vin och starköl. Tullmyndigheternas befogenhet att kontrollera djurtransporter vid misstanke om smittsam sjukdom och att kontrollera införsel av nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler förs också över till den nya lagen. Det samma gäller Tullverkets rätt att omhänderta varor som inte får införas och transportföretagens skyldigheter att utan kostnad för staten tillhandahålla vissa lokaler m.m. på vissa ankomstplatser och beträffande skyldigheten för den kontrollerade att svara för lossning och uppackning m.m.
På samma sätt som övergångsbestämmelserna till 1994 års tullag bygger den nya lagen på en anmälningsskyldighet till tullmyndigheten för de varu-slag som omfattas av lagen. För att kontrollera att anmälningsskyldigheten fullgjorts skall Tullverket också i fortsättningen använda selektiva icke misstankebaserade kontroller, dvs. kontroller där urvalet sker med anledning av gjorda iakttagelser, underrättelser, tips, riskprofiler och liknande. Kontrol-ler som enbart har sin grund i att någon passerar en gräns, slumpmässiga kontroller, är inte tillåtna vid en gräns mot annat EU-land. Ett förbud mot sådana kontroller skrivs enligt förslaget in i den nya lagen.
Kontroll genom ett selektivt urval skall ske i omedelbart samband med inresa och i omedelbar närhet av gränspassage. Föreligger det en misstanke, dvs. det finns anledning att anta att en person för med sig en förbjuden vara för vilken anmälningsskyldigheten inte fullgjorts, ger lagen tullen rätt att ingripa inom ett något större område. Ett ingripande skall då kunna göras i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett annat EU- land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land.
Enligt lagförslaget kan den som inte stannar på tulltjänstemans uppmaning eller som vägrar att lämna de uppgifter och visa de handlingar som behövs för kontrollen dömas till böter. I fråga om straff för varusmuggling, beslag, husrannsakan och kroppsvisitation etc. skall varusmugglingslagen gälla som tidigare.
Skyldigheten enligt övergångsbestämmelserna för resande från annat EU-land att anmäla alkohol- och tobaksvaror över vissa kvantiteter tas enligt förslaget inte in i den nya lagen utan regleras i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen. Den som reser in via en bemannad tullplats skall enligt de nya reglerna anmäla direkt till Tullverket vid införseln. Sker införseln på annan plats skall anmälan ändå lämnas till Tullverket om sådan möjlighet tillhandahålls av verket. I annat fall skall anmälan om införseln lämnas till beskattningsmyndigheten senast tre dagar efter införseln. Den som lämnat oriktig uppgift om alkohol- eller tobaks införseln eller som inte anmält införseln riskerar att betala böter och påföras en avgift om 50 % av skattebeloppet. Straff enligt varusmugglingslagen skall inte förekomma eftersom införseln som sådan inte är otillåten och anmälningsskyldigheten i vissa situationer inte kan fullgöras vid själva gränspassagen utan först i efterhand.
I den nya lagen förpliktas polisen, Kustbevakningen och Posten AB att medverka i Tullverkets kontrollverksamhet också vid inre gräns.
De i övergångsbestämmelserna till tullagen införda reglerna om omhänder tagande av varor i vissa fall, om transportföretagens skyldighet att ställa lokaler och anordningar till Tullverkets förfogande samt om den kontrollerades skyldighet att biträda Tullverket vid kontrollen m.m. skall enligt förslaget föras över till den nya lagen.
Enligt motion Sk36 av Gun Hellsvik m.fl. (m) bör riksdagen inte nu ta ställning för en ny lagstiftning om tullens befogenheter vid inre gräns. I motionen yrkas att propositionen avslås (yrkande 1) och att riksdagen skall begära ett förslag från regeringen som innebär att tullkriminal och tullens bevak ningspersonal slås samman med polisorganisationen på platser där den inre gränskontrollen kommer i fråga (yrkande 2). Formellt skulle enligt motionen tullens verksamhet vid den inre gränsen upphöra med en sådan ordning, men endast för att ersättas av en utbyggd brottsbekämpning under polis- och åklagaransvar. I avvaktan på att ett sådant förslag kan läggas fram vill motionärerna att nuvarande övergångsbestämmelser i tullagen skall kvarstå (yrkande 3). Enligt motionen skall riksdagen besluta att inleda en försöksverksamhet med integrerad tull- och polisverksamhet (yrkande 4).
Justitieutskottet (1995/96:5y) ställer sig bakom förslaget att behålla möjlig heterna för Tullverket att även i fortsättningen få använda s.k. selektiva kontroller utan brottsmisstanke. Justitieutskottet är mot den bakgrunden inte berett att tillmötesgå motionärerna och ändra myndighetsstrukturen för tullen och polisen i syfte att kontrollverksamheten vid den inre gränsen skall ske utifrån en misstanke om brott. Däremot anser justitieutskottet att det kan finnas goda skäl att följa utvecklingen av tullens och polisens samarbete när det gäller den brottsutredande verksamheten vid gränserna.
I motiveringen till motion Sk36 anförs bl.a. att en brottsbekämpning som i praktiken innebär att tullens kontrollbefogenheter av varor är oförändrade riskerar förutom effektivitetsförluster att komma i konflikt med principen om fri varurörlighet. Skatteutskottet vill betona att det förslag som regeringen lagt fram i propositionen självfallet beaktar EG-rättens bestämmelser om fri rörlighet. För att tydligt markera detta skall den nya lagen innehålla en bestämmelse om att slumpmässiga kontroller, dvs. sådana kontroller som har som enda grund att en vara förs över en gräns, inte får utföras.
När det gäller det motionärerna anfört om effektiviteten i kontrollverksamheten vill utskottet framhålla att tullen för mindre än ett år sedan har genomfört en omfattande omorganisation med en kraftig personalminskning till följd av Sveriges medlemskap i EU. Att i detta läge behålla en högst provisorisk reglering av tullens befogenheter i övergångsbestämmelser till 1994 års tullag och att sätta i gång ett arbete i enlighet med motionärernas förslag skulle skapa osäkerhet inom de berörda myndigheterna. Detta skulle i sig kunna medföra en minskad effektivitet i den brottsbekämpande verksamheten. Det skulle också kunna medföra en osäkerhet hos allmänheten om statsmakternas avsikter när det gäller att förhindra att narkotika och andra illegala varor sprids i landet. I fråga om effekterna för kontrollverksamheten och tullverksamheten i övrigt av organisationsförändringarna vill utskottet framhålla att det beslut som riksdagen fattade i samband med tullens anslag för 1995/96 innebär att en utvärdering skall ske (1995/96:SkU23, rskr. 82).
Det bör i sammanhanget noteras att den enda renodlade inre gräns som finns i Sverige är landgränsen mot Finland. Vid våra kuster och vid våra flygplatser är gränsens karaktär av yttre eller inre gräns beroende varifrån och under vilka förutsättningar en gränspasserande vara kommer. Tullens verksamhet vid dessa platser avser både inre och yttre gräns. Detta innebär att Tullverket måste vara närvarande vid dessa gränser för kontroll av tredjelandstrafik. Att under dessa förutsättningar dela upp verksamheten mellan två olika myndigheter leder inte självklart till en ökad effektivitet.
För effektiviteten i den brottsbekämpande verksamheten, inte minst när det gäller narkotikabekämpningen, är det sammanfattningsvis utskottets bedömning att det är viktigt att Tullverkets nya organisation nu får möjlighet att arbeta med de befogenheter som regeringens lagförslag innebär.
Beträffande samverkan mellan polis och tull kan konstateras att det finns exempel på såväl samlokaliserade enheter som fungerande samarbetsavtal. EU- gränskontrollutredningen (Ju 1994:01) hade bl.a. till uppgift att klarlägga hur samarbetet mellan tull och polis borde organiseras för att på effektivaste sätt utnyttja de bägge myndigheternas resurser. Utredningen fann att den nuvarande fördelningen av arbetsuppgifter mellan tull och polis är lämplig och att det främst är en fråga för Generaltullstyrelsen och Rikspolisstyrelsen att finna lämpliga former att vidareutveckla samarbetet. Regeringen har redovisat samma bedömning i propositionen.
Utskottet delar denna uppfattning. Som justitieutskottet har nämnt i sitt yttrande, har såväl skatteutskottet som justitieutskottet vid flera tillfällen understrukit vikten av ett utökat myndighetssamarbete (se 1994/95:JuU14 s. 26 och 1994/95:SkU23 s. 16). Enligt skatteutskottet har ett stärkt samarbete mellan tullen och polisen blivit än mer angeläget med hänsyn till de ned dragningar som skett inom tullen till följd av medlemskapet i EU. Skatteutskottet delar justitieutskottets i yttrandet till skatteutskottet framförda uppfattning att det kan finnas goda skäl att följa utvecklingen av tullens och polisens samarbete när det gäller den brottsutredande verksamheten vid gränserna.
Det utskottet anfört innebär att utskottet tillstyrker att tullens befogenheter vid inre gräns får en permanent reglering i en särskild lag. Följaktligen avstyrker utskottet motion Sk36 yrkandena 1-4.
I motion Sk37 av Thomas Julin och Ronny Korsberg (mp) föreslås att riksdagen i ett tillkännagivande till regeringen skall begära vissa förändringar vad gäller anmälningsskyldigheten för vissa varor vid inre gräns. Motionärerna yrkar att det skall gälla en generell anmälningsskyldighet för alla varuslag som omfattas av den särskilda lagen om tullens kontrollbefogenheter (yrkande 2) och att förhandsanmälan skall ske om införseln sker på annan plats än bemannad tullplats (yrkande 3).
Beträffande den i propositionen föreslagna ändringen i lagstiftningen om införsel av alkohol och tobak från annat EU-land skall det enligt motionen föreligga en skyldighet att anmäla vid gränsen eller genom förhandsanmälan (yrkande 4). När det gäller förslaget om att särskild avgift skall tas ut av den som lämnat oriktiga uppgifter vid anmälan yrkas att frivillig rättelse av oriktig uppgift inte skall medföra befrielse från avgiften (yrkande 5).
För vissa varuslag föreligger anmälningsskyldighet när införsel eller utförsel sker utan erforderligt tillstånd eller med stöd av tillstånd som föranletts av vilseledande uppgift. För vissa andra varor, såsom krigsmateriel och strategiska produkter, skjutvapen och ammunition samt viss införsel av djur och djurprodukter gäller en generell anmälningsskyldighet. Denna ordning behålls i princip genom det förslag som har lagts fram i propositionen.
Lagrådet har i ärendet anfört erinringar mot konstruktionen med en anmälningsskyldighet men har inte avstyrkt förslaget med hänsyn till att gällande rätt har detta innehåll. Lagrådet har förordat att frågan övervägs på nytt i ett annat sammanhang. Det är alltså nödvändigt att ytterligare överväga frågor om anmälningsskyldigheten. Utskottet anser det därför inte vara meningsfullt att i förevarande ärende ta upp frågor om förändringar i reglerna om anmälningsskyldighet.
När det gäller trafiken med fritidsbåtar från ett annat land inom gemenskapen vill utskottet framhålla att det följer av EG:s regler att sådan trafik skall behandlas som tredjelandstrafik när den har passerat internationellt vatten eller internationell farled. Den föreslagna regeln om anmälan inom tre dagar enligt de nya bestämmelserna om privat införsel av alkohol och tobak från annat EU-land får därför inte någon betydelse för sådan fritidsbåtstrafik. Utskottet förutsätter att regeringen vidtar de åtgärder som behövs för att på lämpligt sätt informera om de regler som gäller för trafiken med fritidsbåtar.
Utskottet avstyrker med hänvisning till det anförda de yrkanden rörande anmälningsskyldighet som finns i motion Sk37 yrkandena 2-4.
Beträffande yrkande 5 i samma motion vill utskottet framhålla att avgifts reglerna har utformats efter förebild i de regler som gäller vid taxering, bl.a. regeln att avgift inte skall tas ut vid frivillig rättelse. Utskottet anser att motsvarande regel skall gälla även för den nu aktuella avgiften. Utskottet avstyrker även detta motionsyrkande.
Motion Sk37 innehåller även ett yrkande om att den nya lagen om tullens befogenheter skall kompletteras så att den omfattar utrotningshotade djur, radioaktiva ämnen, farligt avfall och mineraloljor (yrkande 1).
Beträffande utrotningshotade djur och växter redovisas i propositionen bl.a. att nya EG-regler som syftar till att effektivisera tillämpningen av konventionen om internationell handel med vissa utrotningshotade djur och växter (CITES) träder i kraft den 1 januari 1997. Det framgår också att Naturvårdsverket på regeringens uppdrag har utrett och lämnat förslag till den reglering av befattning med djur och växter samt av handel, förevisning och preparering av djur och växter som behövs för att skydda vilt levande djur- och växtarter. Naturvårdsverket har föreslagit bl.a. att tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen skall få vissa polisiära befogenheter vad gäller brott mot EG:s regler eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Inom Miljödepartementet utarbetas för närvarande en departementspromemoria som skall handla om nödvändig anpassning av den nyssnämnda lagen till EG:s nya CITES- förordning. Vidare skall i promemorian behandlas de förslag till lagstiftning på området som redovisats av Naturvårdsverket. Regeringen anför i propositionen att den i nuläget inte kan uttala sig om det framtida behovet av att särskilt kontrollera de transporter av vilda djur och växter som sker över gräns mot annat EU-land. Om det visar sig att behov finns av en förstärkning av kontrollen i detta avseende avser regeringen att återkomma även i denna fråga.
Övervakning och kontroll av gränsöverskridande transporter av radioaktivt material är tillfredsställande reglerat i rådets förordning nr 1493/93 (Euratom) av den 8 juni 1993 om transport av radioaktiva ämnen mellan medlemsstater samt rådets direktiv 92/3/Euratom om övervakning och kontroll av transporter av avfall mellan medlemsstater samt till och från gemenskapen. Det nämnda rådsdirektivet har införts som svensk rätt dels genom ändring i strålskyddslagen (1988:220) och lagen (1994:3) om kärnteknisk verksamhet, dels genom Statens strålskyddsinstituts föreskrifter (SSI FS nr 1995:4) om kontroll vid in- och utförsel av radioaktivt avfall. Detta ger enligt propositionen tillsammans med bestämmelsen i 3 § 1 i den nya lagen sådana möjligheter att kontrollera gränsöverskridande transporter av radioaktivt material att någon ytterligare reglering inte behövs.
Det framgår av propositionen att Naturvårdsverket har fått regeringens uppdrag att kartlägga omfattningen av illegala transporter av farligt avfall. Skulle utredningen visa att det förekommer omfattande illegala transporter av farligt avfall, eller att det i övrigt finns behov att ge Tullverket ökade befogenheter vid den inre gränsen avser regeringen att återkomma i denna fråga.
Vad gäller mineraloljor är det i första hand en angelägenhet för skattemyndigheterna att kontrollera denna handel. Hithörande frågor utreds inom Skatteflyktskommittén (Fi 1994:04) som fått tilläggsdirektiv (dir. 1995:165) om att lämna förslag till förbättring av punktskattekontrollen. I avvaktan på Skatteflyktskommitténs förslag har regeringen (prop. 1995/96:197) föreslagit en provisorisk lagstiftning i syfte att råda bot på en del av de kontrollproblem som har uppkommit. Utskottet behandlar sist nämnda proposition i betänkande 1995/96:SkU30.
Utskottet har inte något att erinra mot de bedömningar som har redovisats i propositionen såvitt gäller utrotningshotade djur, radioaktiva ämnen, farligt avfall och mineraloljor. Utskottet finner alltså inte skäl för ett tillkännagivande till regeringen rörande dessa frågor och avstyrker därför motion Sk37 yrkande 1.
Kontroll av postförsändelser
För kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldigheten enligt tullagstift ningen fullgjorts riktigt och fullständigt får tullmyndigheten enligt 57 § tullagen undersöka bl.a. lådor och andra utrymmen. Bestämmelsen som har överförts till tullagen från den upphävda 1987 års tullag omfattar enligt uttalanden i förarbetena till lagen även paket, brev och andra försändelser (prop. 1986/87:166 s. 93 f.). I propositionen föreslås lagändringar som innebär att Tullverkets befogenheter att undersöka och öppna brev och andra postförsändelser regleras genom särskilda bestämmelser i den nya lagen om tullens kontrollbefogenheter vid inre gräns och i tullagen såvitt gäller trafik med tredje land.
Vidare föreslås att de nämnda lagarna kompletteras med en regel om postspärr för att posten skall kunna tillfälligt ta hand om enstaka försändelser till en känd adressat på adresspostanstalten. I postlagen föreslås en bestämmelse som bryter den sekretess som hindrar en posttjänsteman att lämna ut uppgifter till tullmyndigheten. En förutsättning härför skall vara att det är fråga om kontroll som rör misstanke om brott.
I motion Sk36 av Gun Hellsvik m.fl. (m) yrkas att beslut om öppnande av postförsändelse skall fattas av domstol och inte i administrativ ordning. Motionärerna hänvisar till reglerna om beslag i rättegångsbalken (yrkande 5). De yrkar också att bestämmelserna om postspärr inordnas i rättegångsbalkens system (yrkande 6).
Skyddet mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse är en av de grundläggande fri- och rättigheter som enligt regeringsformen kan inskränkas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den, och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begränsning kan ske t.ex. med hänsyn till beivrandet av brott (2 kap. 6 och 12 §§ regerings formen).
Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna innehåller bestämmelser om skydd för korrespondens. Undantag är möjligt bl.a. till förebyggande av oordning eller brott (artikel 8). Ett sådant intrång måste ha stöd i lag och ett legitimt syfte i enlighet med vad som anges i konventionen samt att stoppandet får anses nödvändigt för att tillgodose det syftet. Myndigheternas intresse av att stoppa eller granska en försändelse måste vägas mot den enskildes intresse av att ha sin korrespondens skyddad.
I Europakonventionen finns också regler om rätt till domstolsprövning och om rättssäkerhet (artikel 6). Rätten att få tillträde till domstol är inte absolut. En inskränkning i ett legitimt syfte kan ske om det finns en rimlig proportio nalitet mellan medel och syfte.
Öppning och undersökning av brev och andra försändelser motiveras enligt propositionen i särskilt hög grad av det starka samhällsintresset att begränsa narkotikabrottsligheten. En undersökning efter ett selektivt urval av en postförsändelse, i form av genomlysning eller genom användande av en narkotikahund, har i propositionen bedömts inte medföra ett så stort ingrepp i den enskildes integritet att det skulle strida mot de grundläggande rättigheterna.
Ett öppnande skall kunna ske endast om det finns viss misstanke om att försändelsen innehåller en vara som kan tas i beslag enligt bestämmelserna i varusmugglingslagen. Skyddet av brevhemligheten motiverar enligt proposi tionen en begränsningsparagraf där det föreskrivs att en undersökning inte får vara mer ingående än som behövs med hänsyn till ändamålet med under sökningen. En skyldighet av föra protokoll över undersökningen skall gälla. En sådan bestämmelse överensstämmer med vad som gäller enligt rättegångsbalkens regler om beslag, där det är fråga om lika ingripande regler för den enskilde.
Enligt propositionen har regeringen övervägt om frågan om en myndighets rätt att undersöka och öppna förtroliga försändelser borde helt regleras genom rättegångsbalkens beslagsregler. Dessa regler ställer emellertid ett högre krav på brottsmisstanke än vad som gäller vid ett administrativt förfarande, vilket enligt propositionen skulle kunna försvåra kampen mot narkotikabrottsligheten.
Förfarande med postspärr kan vara av stort värde i narkotikabekämpningen. Tullen kan genom tips eller gjorda beslag få en mer eller mindre stark indikation på att t.ex. narkotika förekommer eller kommer att förekomma i ett visst flöde av försändelser. Vid ett utväxlingspostkontor går det knappast att fånga upp samtliga försändelser som härrör från en viss avsändare eller som är adresserade till en viss mottagare. Det är däremot tämligen enkelt att fånga upp en sådan försändelse när den kommer till mottagarens lokala postkontor genom att lägga en s.k. postspärr. Precis som när det gäller öppnande av brev kan ett förfarande med postspärr naturligtvis upplevas som integritetskränkande. Förfarandet får enligt propositionen emellertid anses försvarbart av samma skäl som gäller för undersökning och öppnande av brev. Ett beslut om kvarhållande skall meddelas att gälla endast under en viss angiven, kortare tidsrymd. Även beträffande postspärr skall proportionalitetsprincipen gälla, dvs. beslutet måste anses nödvändigt för att syftet med åtgärden skall kunna uppnås.
Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande att förslagen i propositionen i varierande grad innebär ingrepp i den enskildes integritet och att det är av största vikt att förutsättningarna för dessa ingrepp och förfarandet är noggrant reglerade i lag. Beslutsfattandet måste fattas på ett sådant sätt att det motsvarar rättssäkerhetens krav och är förenligt med de konventioner som Sverige har undertecknat. Regleringen måste ge möjlighet att kontrollera de ingripanden som sker. De ingripanden som föreslås i propositionen får göras endast om det finns ett godtagbart samhällsintresse av dem. De skäl som regeringen har anfört i detta hänseende får enligt konstitutions utskottets mening godtas.
Justitieutskottet erinrar i sitt yttrande om att kampen mot narkotika brottsligheten är en av de viktigaste kriminalpolitiska uppgifterna, och målet är att skapa ett narkotikafritt samhälle där annat bruk av narkotika än det som är medicinskt motiverat inte förekommer. Regeringens kriminalpolitik är enligt justitieutskottet särskilt inriktad bl.a. på kampen mot narkotika brottsligheten (prop. 1994/95:100 bil. 3 s. 6-8, JuU17 s. 5 f.), och i linje härmed är insatser mot narkotika högt prioriterade inom bl.a. polis och tull.
Justitieutskottet tillstyrker i yttrandet att tullen behåller befogenheterna att besluta om öppning och undersökning av postförsändelser. Genom de föreslagna lagstadgade begränsningarna i kontrollbefogenheterna anser justitieutskottet att förslaget tillgodoser kraven på skyddet av brev hemligheten. När det gäller postspärr godtar justitieutskottet regeringens förslag med hänvisning till vad Lagrådet har anfört. Lagrådet har konstaterat att en tulltjänsteman redan enligt gällande rätt anses ha befogenhet att undersöka postförsändelser och att uttryckliga regler föreslås om detta. Enligt Lagrådet kan den föreslagna möjligheten att förordna om kvarhållande av en postförsändelse ses som ett utflöde av denna befogenhet och med hänsyn härtill vill Lagrådet inte motsätta sig den föreslagna ordningen.
Skatteutskottet instämmer i vad konstitutionsutskottet och justitieutskottet har anfört. Skatteutskottet vill tillägga att den i propositionen föreslagna preciseringen av förutsättningarna för kontrollen av postförsändelser bidrar till att stärka rättssäkerheten när det gäller förfaranden som för närvarande tillämpas utan stöd av mer specificerade bestämmelser. Utskottet godtar de avvägningar som har gjorts mellan kontrollintresset och intresset av att skydda brevhemligheten med hänsyn till de krav som uppställs i regeringsformen och Europakonventionen. Även EG- rättsligt är regleringen försvarbar med hänsyn till det angelägna syftet. En kontroll av postförsändelser i den begränsade omfattning som lagförslaget innebär måste dessutom anses som ett litet hinder i den fria rörligheten av varor.
Med hänvisning till det anförda tillstyrker utskottet propositionen i denna del och avstyrker motion Sk36 yrkandena 5 och 6.
Tillgång till uppgifter ur transportföretagens register
I propositionen föreslås att tullen ges möjlighet att i den brottsbekämpande verksamheten inhämta de bokningsuppgifter om passagerare och laster som transportföretagen har tillgängliga. Detta skall ge tullen ett arbetsinstrument som kan användas för att med mindre störning i trafiken och med ökad träffsäkerhet rikta kontroller mot varusändningar och personer som kan misstänkas för brottslighet som faller under tullens ansvarsområde. De nya reglerna föreslås bli införda dels i den nya lagen om tullens befogenheter vid inre gräns, dels i tullagen.
I motion Sk36 yrkandena 7 och 8 av Gun Hellsvik m.fl. (m) hemställs att riksdagen skall besluta att ett transportföretag i samband med en bokning skall vara skyldigt att upplysa resenärerna om att uppgifter om honom eller henne kan komma att lämnas ut och att villkoren för Tullverkets hantering av uppgifterna och att överträdelse av dessa villkor föranleder skadestånd skall framgå av lagtexten.
Som tidigare har redovisats i föregående avsnitt har konstitutionsutskottet i sitt yttrande framhållit bl.a. att det är av största vikt att förutsättningarna för de ingrepp i den personliga integriteten som föreslås i propositionen och förfarandet kring dessa ingrepp är noggrant reglerade i lag.
Skatteutskottet vill först nämna att granskning av uppgifter i de kommer siella datoriserade bokningssystemen för internationell trafik redan används i andra europeiska länder, inklusive våra nordiska grannländer. Med tillgång till information i dessa register är det möjligt att göra en riskbedömning avseende ankommande last och passagerare innan ett transportmedel ankommer.
Syftet med metoden är att ge ett bättre underlag för de fysiska kontrollerna och minska riskerna för att resande eller varusändningar i onödan utsätts för integritetskränkande kontrollåtgärder. En systematisk kartläggning av resandeströmmarna eller ett generellt insamlande av uppgifter skall inte tillåtas.
Uppgiftsskyldigheten omfattar enligt det framlagda lagförslaget aktuella uppgifter om ankommande och avgående transporter som företaget har tillgång till. Uppgiftsskyldigheten i fråga om passagerare avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning. En grundläggande förutsättning för att tullmyndigheten skall ha rätt att begära in sådana uppgifter är att uppgifterna kan antas ha betydelse för Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. Detta begränsar integritetsintrånget och följer de internationella åtaganden Sverige gjort avseende behandlingen av person-uppgifter till skydd för enskilda personer. Endast ett begränsat antal tulltjänstemän med brottsbekämpande arbetsuppgifter och nödvändig utbildning skall ha befogenhet att begära in uppgifter och ha direkt tillgång till bokningsregister. Tullens övriga verksamhetsområden lämnas alltså utanför tillämpningsområdet. Den brottsbekämpande verksamheten kan dock avse även annat än narkotika. Tullen har t.ex. en viktig roll och uppgift i att bekämpa allvarlig ekonomisk brottslighet med internationell anknytning avseende EU:s finansiella system. Bedrägerier i organiserad form och i stor skala förekommer gentemot EU:s medel både på inkomstsidan i samband med import och på utgiftssidan i samband med bidragsberättigad export. Bedrägerierna orsakar EU årliga förluster på åtskilliga miljarder kronor. Sverige och övriga medlemsstater har skyldighet att vidta alla åtgärder som står till buds för att skydda gemenskapens medel och tillse att skyddsnivån blir likvärdig i hela gemenskapen. Tullen har en viktig roll när det gäller att upptäcka sådan brottslighet.
Uppgifterna skall kunna lämnas på det sätt som för situationen är det mest lämpliga, även på dataterminal. Det är inte avsett att uppgifter om resande skall registreras, lagras eller bearbetas av tullen på ett sådant sätt att nya personregister med uppgifter om resande skapas. Uppgifter som saknar betydelse för vidare åtgärder skall omedelbart förstöras. För att terminal användning inte skall leda till onödigt integritetsintrång får sådan sökning endast ske i sådan omfattning och under den tidsrymd som behövs för att tullen skall kunna ta ställning till om det finns grund för fortsatta åtgärder i form av spaning eller kontroll.
Skatteutskottet konstaterar att regeringen vid utformningen av sitt förslag noga har beaktat de integritetsaspekter som gör sig gällande och att reglerna inte heller onödigt kommer att belasta företagen arbets- eller kostnadsmässigt. De praktiska formerna för uppgiftslämnandet skall utarbetas genom frivilliga vverenskommelser mellan tullen och företagen.
När det gäller de förslag om kompletteringar som har lagts fram i motion Sk36 innebär det förslag till lagstiftning som har lagts fram i propositionen att de grundläggande reglerna slås fast i lag. Ytterligare föreskrifter, t.ex. preciseringar i form av mera instruktionsbetonade regler för hur tullen skall hantera uppgiftsinhämtandet, bör enligt utskottets mening kunna lämnas genom tillämpningsföreskrifter. Enligt vad utskottet erfarit pågår ett sådant arbete i regeringskansliet.
I fråga om skadestånd finns i skadeståndslagen regler om rätt till ersättning som orsakats genom fel eller försummelse i tjänsten, och i datalagen (1973:289) finns skadeståndsregler som avser felaktig hantering av person register. Utskottet finner inte något behov av särskilda skadeståndsregler för denna verksamhet.
Vad gäller förslaget i samma motion om en upplysningsplikt för transport företagen anser utskottet att det i och för sig kan vara önskvärt med en sådan ordning. Eftersom det inte är endast svenska företag och resebyråer som säljer transporttjänster till och från Sverige kan det emellertid bli svårt att se till att alla transportföretag fullföljer sin informationsplikt mot alla sina kunder. Utskottet anser följaktligen att propositionen bör godtas även på denna punkt.
I motion Sk36 efterlyser motionärerna också en analys av sekretesskyddet för uppgifter som tullen får del av enligt den nya lagstiftningen. Utskottet får med anledning härav anföra följande.
Enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess för uppgifter bl.a. i Tullverkets verksamhet med att förebygga, uppdaga, utreda och beivra brott, om förutsedda åtgärder motverkas om uppgiften röjs. Denna sekretess gäller till förmån för myndighetens verksamhet. Enligt sekretesslagen 9 kap. 17 § gäller vidare sekretess i sådan brottsbekämpande verksamhet om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller närstående skulle lida skada om uppgiften röjs.
Uppgifter som inhämtas från transportföretagen omfattas således av samma sekretesskydd som andra uppgifter inom åklagarmyndigheters, polisens, tullens och Kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet. Utöver detta skydd för uppgifterna föreskrivs i lagtexten att uppgifter som inte aktualiserar något ingripande eller brottsutredning omedelbart skall förstöras. Det innebär att den absolut största delen av uppgifterna kommer att förstöras kort efter det att de inkommit till tullen. Under denna korta tid som uppgifterna hanteras av tullen gäller de ovan beskrivna sekretessreglerna. Utskottet anser att det inte finns ett behov av att införa särskilda sekretess regler i det framlagda lagförslaget. Utskottet utgår från att det i regeringskansliet också sker en prövning av om den nya lagstiftningen bör föranleda ändring i sekretessförordningen.
Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet propositionen i fråga om kontroll av transportföretagens register. Utskottet avstyrker de förslag om kompletterande regler som lagts fram genom motion Sk36 yrkandena 7 och 8.
Övriga frågor
Beträffande propositionen i övrigt har utskottet inte funnit anledning till erinran. Utskottet tillstyrker propositionen även i övriga delar. I fråga om lagförslagen bör det dock göras en teknisk ändring i 9 § förslag till lag om ändring i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alko holdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen. Denna lag innehåller bestämmelser om böter vid underlåtenhet att anmäla sådan införsel som avses i lagen. Enligt den nämnda paragrafen utesluts tillämpningen av varusmugglingslagen i dessa fall. De bestämmelser i varusmugglingslagen som reglerar förfarandet vid inledande av förundersökning (13 §) och befogenheter för Tullverket att föra talan för verkets räkning i fråga om böter enligt införsellagen (24 § första stycket första meningen) bör emellertid inte uteslutas från tillämpningen. Utskottet förordar den justering i lagtexten som framgår av utskottets hemställan. Med den ändringen tillstyrker utskottet de vid propositionen fogade lagförslagen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande ny lagstiftning om tullens befogenheter vid inre gräns
att riksdagen bifaller proposition 1995/96:166 i denna del och avslår motion 1995/96:Sk36 yrkandena 1-4,
res. 1 (m) - delvis
2. beträffande generell anmälningsskyldighet m.m.
att riksdagen avslår motion 1995/96:Sk37 yrkandena 2-5,
res. 2 (mp)
res. 3 (kds)
3. beträffande utrotningshotade djur, radioaktiva ämnen, farligt avfall och mineraloljor
att riksdagen avslår motion 1995/96:Sk37 yrkande 1,
res. 4 (mp)
4. beträffande kontroll av postförsändelser
att riksdagen bifaller proposition 1995/96:166 i denna del och avslår motion 1995/96:Sk36 yrkandena 5 och 6,
res. 5 (m) - delvis
5. beträffande kontroll av transportföretagens bokningsregister
att riksdagen bifaller proposition 1995/96:166 i denna del och avslår motion 1995/96:Sk36 yrkandena 7 och 8,
res. 6 (m) - delvis
6. beträffande propositionen i övrigt
att riksdagen bifaller proposition 1995/96:166 i denna del,
7. beträffande lagförslagen
att riksdagen med anledning av proposition 1995/96:166 i denna del och till följd av vad utskottet ovan anfört och hemställt antar de vid propositionen fogade förslagen till
1. lag om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen,
2. lag om ändring i tullagen (1994:1550),
3. lag om ändring i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen, dock att 9 § får följande som utskottets förslag betecknade lydelse:
Regeringens förslag Utskottets förslag
9 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar uppgift som befinns oriktig eller underlåter att anmäla skattepliktig införsel enligt denna lag döms till böter. I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Lagen (1960:418) Lagen (1960:418) om straff för om straff för varusmuggling och varusmuggling, utom skattebrottslagen såvitt avser 13 § (1971:69) skall och 24 § första inte tillämpas på stycket första införsel som avses meningen, och i denna lag. skattebrottslagen (1971:69) skall inte tillämpas på införsel som avses i denna lag.
4. lag om ändring i postlagen (1993:1684),
5. lag om ändring i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m.
res. 1 (m) - delvis
res. 5 (m) - delvis
res. 6 (m) - delvis
Utskottet hemställer vidare att ärendet företas till avgörande efter endast en bordläggning.
Stockholm den 30 maj 1996
På skatteutskottets vägnar
Lars Hedfors
I beslutet har deltagit: Lars Hedfors (s), Sverre Palm (s), Karl Hagström (s), Karl-Gösta Svenson (m), Lisbeth Staaf- Igelström (s), Rolf Kenneryd (c), Björn Ericson (s), Carl Fredrik Graf (m), Isa Halvarsson (fp), Ulla Rudin (s), Jan- Olof Franzén (m), Ronny Korsberg (mp), Holger Gustafsson (kds), Lars U Granberg (s), Carl Erik Hedlund (m), Per Rosengren (v) och Barbro Andersson (s).
Reservationer
1. Ny lagstiftning om tullens befogenheter vid inre gräns (mom.1 och mom. 7 i motsvarande del)
Karl-Gösta Svenson, Carl Fredrik Graf, Jan-Olof Franzén och Carl Erik Hedlund (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 21 börjar med I motive ringen och på s. 22 slutar med yrkandena 1-4 bort ha följande lydelse:
Som framhålls i motion Sk36 är det mycket tveksamt om den sedan länge rådande myndighetsstrukturen mellan polis och tull verkligen kommer att tillgodose de ökade kraven på framför allt en effektiv narkotikabrotts bekämpning i anslutning till de inre gränsområdena. Det finns enligt utskottets mening starka skäl för att pröva en organisatorisk förändring.
I en reformerad organisation i enlighet med motionsförslaget integreras tullkriminalen och tullens bevakningspersonal med polisorganisationen på de platser där inre gränskontroller kommer i fråga. Tullens verksamhet vid den inre gränsen ersätts av en utbyggd brottsbekämpning under polis- och åklagaransvar med inriktning på narkotika och andra varor som omfattas av artikel 36 i Romfördraget. Den föreslagna ordningen förenar kravet på fri rörlighet för varor med kravet på en effektiv brottsbekämpning vid den inre gränsen. Ingripandena kommer att göras av polis med utgångspunkt i sedvanliga straffprocessuella metoder. Eftersom svensk polis inte får ingripa annat än med stöd av brottsmisstanke blir all kontroll misstankebaserad. Avsteget från regeringens förslag är i praktiken inte så stort som det kan verka vad avser synen på kontrollmetoderna. Om polisen vid sin kontroll tillämpar de beprövade tullmetoderna (utom slumpmässiga stickprovskon-troller) med s.k. selektiv kontroll i dess olika varianter utgör dessa enligt utskottets uppfattning en på misstanke baserad kontroll och är därför tillåten. Detta går väl att förena med EG-rätten, som inte ger utrymme för något annat synsätt när det gäller fri rörlighet för varor.
En reform enligt förslaget i motionen kräver en annan lagteknisk lösning än den regeringen föreslagit. Riksdagen bör begära av regeringen att den snarast skall återkomma med förslag till bestämmelser som tillgodoser de krav som har ställts i motionen. De provisoriska reglerna om tullens kontrollbefogenheter vid inre gräns i övergångsbestämmelserna till 1994 års tullag bör kvarstå i avvaktan på att regeringen lägger fram ett nytt förslag. En försöksverksamhet med regionala tull- och polismyndigheter bör genast påbörjas i syfte att undanröja oklarheter på lednings- och styrningsnivå som kan gå ut över effektiviteten i brottsbekämpningen. Erfarenheterna av denna försöksverksamhet bör ligga till grund för den närmare utformningen av en ny organisation.
Det anförda innebär att utskottet tillstyrker motion 1995/96:Sk36 yrkan dena 1-4 och avslår det förslag till ny lagstiftning om tullens kontrollbefo genheter vid inre gräns som regeringen har lagt fram i proposition 1995/96:166.
dels att utskottets hemställan under 1 och 7 i motsvarande del bort ha följande lydelse:
1. beträffande ny lagstiftning om tullens befogenheter vid inre gräns
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:Sk36 yrkande 1-4 och med avslag på proposition 1995/96:166 i denna del begär att regeringen skall återkomma till riksdagen med ett förslag till en reformerad myndighetsstruktur mellan tull och polis i enlighet med motionen och som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen har anförts om en försöksverksamhet med integrerad tull- och polisverksamhet och om att tullens övergångsbestämmelser tills vidare skall kvarstå,
7. beträffande lagförslagen i fråga om tullens befogenheter vid inre gräns
att riksdagen avslår de i proposition 1995/96:166 framlagda förslagen till
dels lag om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen,
dels lag om ändring i tullagen (1994:1550) såvitt avser 9 a § och upphävande av punkterna 4, 6 och 7 i övergångsbestämmelserna till lagen, dock att den del av punkt 4 som börjar med varor som och slutar med samma gäller skall utgå ur lagen och att samma punkt tillförs ett nytt sista stycke av följande lydelse: Vad som sagts i andra stycket gäller i tillämpliga delar även varor för vilka anmälningsskyldigheten regleras i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen .
2. Generell anmälningsskyldighet m.m. (mom. 2)
Ronny Korsberg (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 22 börjar med Lagrådet har och på s. 23 slutar om anmälningsskyldighet bort utgå och att den del av utskottets yttrande på s. 23 som börjar med Utskottet avstyrker och slutar med detta motionsyrkande bort ha följande lydelse:
De varor som omfattas av tullkontroll vid inre gräns är så speciella att anmälningsskyldighet borde föreligga för samtliga varor vid gränspassagen, både när varorna införs från annat EU-land eller utförs till annat EU-land. Den som för in sådana varor på annan plats än bemannad tullplats borde också alltid vara skyldig att göra en förhandsanmälan. Förutsättningarna för ett sådant system bör skyndsamt utredas och arbetas in i den nya lagstiftningen. Dessa ändringar bör också tas in i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i EU. Beträffande sistnämnda lag bör särskild avgift tas ut även om en fri villig rättelse av oriktiga uppgiften har skett.
Det anförda innebär att utskottet tillstyrker motion Sk37 yrkandena 2-5.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande generell anmälningsskyldighet m.m.
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:Sk37 yrkandena 2-5 som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om utvidgning av anmälningsskyldigheten och om särskild avgift.
3. Generell anmälningsskyldighet m.m. (mom. 2)
Holger Gustafsson (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 23 som börjar med Utskottet avstyrker och slutar med yrkandena 2-4 bort ha följande lydelse:
När det gäller privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i EU innebär regeringens förslag att det införs en regel som lämnar ett utrymme för att anmäla en införsel till skattemyndigheten inom tre dagar om tullen inte har kunnat ta emot anmälan. Det måste starkt ifrågasättas om det skall finnas en sådan möjlighet att anmäla i efterhand. Regeringen bör skyndsamt utreda förutsättningarna för att ta bort denna undantagsregel och återkomma till riksdagen med ett förslag till en alternativ reglering av anmälningsskyldigheten i de fall tullen inte kan ta emot anmälan. Detta bör med anledning av motion Sk37 yrkande 4 ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande generell anmälningsskyldighet m.m.
att riksdagen med anledning av motion 1995/96:Sk37 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om de nya reglerna om privatinförsel av alkohol och tobak från annat EU-land samt avslår motion 1995/96:Sk37 yrkande 2, 3 och 5.
4. Utrotningshotade djur, radioaktiva ämnen, farligt avfall och mineraloljor (mom. 3)
Ronny Korsberg (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 24 som börjar med Utskottet har och slutar med yrkande 1 bort ha följande lydelse:
Tullverkets kontrollbefogenheter vid inre gräns bör utvidgas i fråga om in- och utförsel av utrotningshotade djur, radioaktiva ämnen och strålkällor samt farligt avfall och mineraloljor. Det framgår av propositionen att visst utred ningsarbete pågår. Regeringen bör påskynda beredningen och återkomma till riksdagen med förslag till lagändringar som innebär en förstärkt tullkontroll av dessa varugrupper. Utskottet tillstyrker följaktligen motion Sk37 yrkande 1.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande utrotningshotade djur, radioaktiva ämnen, farligt avfall och mineraloljor
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:Sk36 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen har anförts om en komplettering av lagstiftningen.
5. Kontroll av postförsändelser (mom. 4 och mom. 7 i motsvarande del)
Karl-Gösta Svenson, Carl Fredrik Graf, Jan-Olof Franzén och Carl Erik Hedlund (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 26 börjar med Skatteutskottet instämmer och på s. 27 slutar med yrkandena 5 och 6 bort ha följande lydelse:
Ett beslut om att öppna post bör fattas av domstol och inte i administrativ ordning. Rättegångsbalkens regler om beslag, där redan rätten till domstols- prövning finns, bör gälla även för Tullverket i fråga om befogenheten att undersöka och öppna brev. Detsamma bör gälla beslut om postspärr.
Riksdagen bör begära av regeringen att den genast återkommer till riksdagen med ett lagförslag som har den här angivna innebörden. Detta innebär att utskottet tillstyrker motion 1995/96:Sk36 yrkandena 5 och 6.
dels att utskottets hemställan under 4 och 7 i motsvarande del bort ha följande lydelse:
4. beträffande kontroll av postförsändelser
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:Sk36 yrkandena 5 och 6 och med anledning av proposition 1995/96:166 i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen har anförts om kontroll av postförsändelser och postspärr,
7. beträffande lagförslagen i fråga om kontroll av postförsändelser
att riksdagen avslår de i proposition 1995/96:166 framlagda förslagen till
dels lag om ändring i tullagen (1994:1559) såvitt avser 57 a-57 d §§,
dels lag om ändring i postlagen (1993:1684).
6. Kontroll av transportföretagens bokningsregister (mom. 5 och mom. 7 i motsvarande del)
Karl-Gösta Svenson, Carl Fredrik Graf, Jan-Olof Franzén och Carl Erik Hedlund (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 28 börjar med Skatteutskottet konstaterar och på s. 29 slutar med yrkandena 7 och 8 bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening bör det framlagda förslaget om kontroll av transportföretagens bokningsregister kompletteras på några punkter. En viktig förändring är att resenärerna redan vid en bokning skall få en upplysning om att uppgifter om bokningen kan komma att lämnas ut på grund av lag. Härmed uppnås syftet att den enskilde får en formell möjlighet att själv bedöma graden av integritetsintrång. Det bör härvid vara en strävan att en upplysningsskyldighet skall kunna omfatta alla de transporter som tullen har möjlighet att kontrollera.
Vissa frågor som gäller Tullverkets hantering av de uppgifter som hämtas in behandlas inte i lagtexten utan endast i kommentarer till den nya lagtexten. Detta är otillfredsställande. Villkoren för begränsningarna bör av hänsyn till integritets- och rättssäkerhetsaspekten även framgå av lagtexten i större utsträckning än vad som har föreslagits i propositionen. Det bör i lagen också klart framgå vad som gäller beträffande sekretess och att överträdelse av bestämmelserna om olaglig inhämtning eller behandling av uppgifterna är skadeståndsgrundande. Det bör ankomma på regeringen att genast arbeta fram ett nytt lagförslag som kompletterats på detta sätt.
Utskottet tillstyrker med hänvisning till det anförda yrkandena 7 och 8 i motion Sk36.
dels att utskottets hemställan under 5 och 7 i motsvarande del bort ha följande lydelse:
5. beträffande kontroll av transportföretagens bokningsregister
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:Sk36 yrkandena 7 och 8 och med anledning av proposition 1995/96:166 i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen har anförts om kompletteringar i de föreslagna reglerna,
7. beträffande lagförslagen i fråga om kontroll av transportföretagens bokningsregister
att riksdagen avslår det i proposition 1995/96:166 framlagda förslaget till lag om ändring i tullagen (1994:1559) såvitt avser 66, 67 a, 67 b, 99 a och 107 §§.
Konstitutionsutskottets yttrande
1995/96:KU9y
Tullens befogenheter vid den inre gränsen
Till skatteutskottet
Skatteutskottet har genom beslut den 23 april 1996 berett konstitutions utskottet, justitieutskottet och försvarsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1995/96:166 Tullens befogenheter vid den inre gränsen jämte motioner.
Utskottet
Förslagen
I propositionen föreslås en lag om Tullverkets befogenheter vid införsel eller utförsel över Sveriges gräns mot ett annat EU-land. Samtidigt föreslås vissa ändringar i andra lagar, huvudsakligen till följd av bestämmelserna i den föreslagna nya lagen.
Lagen innehåller bl.a. vissa åtgärder för att bekämpa i första hand narkoti kabrottsligheten. Sålunda föreslås att tullen i den brottsbekämpande verk samheten skall få tillgång till bokningsuppgifter om passagerare m.m. från transportföretagen. Vidare föreslås tullen få en lagstadgad möjlighet att undersöka och öppna brev och andra postförsändelser samt att lägga s.k. postspärr. Åtgärderna föreslås gälla både trafik mellan Sverige och annat EU- land och trafik mellan Sverige och tredje land.
Förslagen har granskats av Lagrådet.
I en av de motioner som väckts med anledning av propositionen, motion Sk36 av Gun Hellsvik m.fl. (m), anser motionärerna att propositionen bör avslås och regeringen uppmanas att återkomma med ett förslag där de nuva rande myndighetsstrukturerna förändras och tullkriminalen och tullens bevakningspersonal integreras med polisorganisationen. I avvaktan på detta förslag anser de att de nuvarande övergångsbestämmelserna bör gälla. De gällande bestämmelserna bör enligt motionärerna kompletteras dels genom att enskilda ges möjlighet att lämna samtycke till att tullen får tillgång till uppgifter i transportföretagens register genom att resenärer vid bokning upplyses om att uppgifter om dem kan komma att lämnas ut, dels genom att villkoren för Tullverkets hantering av personuppgifter kompletteras. I andra hand yrkar motionärerna att rätten att öppna post ändå bör beslutas av domstol och inte i administrativ ordning och att rätten att besluta om postspärr bör inordnas i rättegångsbalkens system.
Bakgrund
Lagstiftning vid Sveriges EU-inträde
Vid Sveriges inträde i EU blev de gemenskapsförordningar som reglerar handeln gentemot tredje land direkt gällande rätt här i landet. De bestämmel ser i tullagstiftningen som reglerade förhållanden som även regleras i gemen skapsförordningarna upphävdes. Samtidigt infördes en ny lagstiftning som komplement till gemenskapsförordningarna eller för att genomföra gällande EG- direktiv på tullområdet. Vidare infördes - i avvaktan på en permanent lösning - vissa övergångsbestämmelser med hänvisning till äldre lag.
Det svenska medlemskapet i EU innebär bl.a. att vi är skyldiga att tillämpa bestämmelserna i EG-fördraget om fri rörlighet för varor och personer m.m. I princip innebär detta att sådana kontroller som enbart grundas på att en vara passerar en gräns inte längre är tillåtna. Förbudet är dock inte undantagslöst. Enligt artikel 36 i EG- fördraget kan nämligen kontroller behållas under vissa förutsättningar. Sålunda krävs att kontrollen har sin grund i ett godtagbart samhällsintresse, där bl.a. hänsynen till allmän ordning, allmän säkerhet och intresset att skydda människors och djurs liv och hälsa nämns, och att detta samhällsintresse inte kan tillgodoses på annat, neutralt sätt. En andra förutsättning är att kontrollen är proportionell i förhållande till det hinder den innebär för den fria rörligheten. Med detta avses att det hinder som kontrollen utgör inte får gå utöver det syfte som motiverar kontrollen, eller i övrigt ha en onödigt störande inverkan på utbytet över gränsen. Dessutom gäller att om det skyddsvärda ändamålet blivit fullt tillgodosett genom gemenskapsrättsliga regler finns det inte längre någon möjlighet att nationellt föreskriva om kontroller.
Bestämmelser om fri- och rättigheter m.m.
Regeringsformen
Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen åtnjuter varje medborgare skydd mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. För begränsningar av de fri- och rättigheter som anges i 2 kap. regeringsformen krävs lagstöd. Enligt 12 § andra stycket i samma kapitel får begränsning göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begräns ningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den, och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen.
Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna
Enligt artikel 8 i konventionen har var och en rätt till skydd för bl.a. sin korrespondens. Rättigheten får dock underkastas inskränkningar. Inskränk ningar måste göras genom lag och avse vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter.
Artikel 6 i konventionen innehåller regler om rätt till domstolsprövning och om rättssäkerhet. Var och en har, när det gäller att pröva hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, rätt till en opartisk och offentlig rättegång. I propositionen framhålls att Europadomstolen i ett mål uttalat att rätten till tillträde till domstol inte är absolut utan att inskränkningar i denna rätt kan föreligga. En inskränkning måste dock ha ett legitimt syfte, och det måste finnas en rimlig proportionalitet mellan medel och syfte.
Kontrollåtgärder och kompensatoriska åtgärder
Kontroll av postförsändelser
Tullen anses för närvarande ha befogenhet att undersöka och öppna brev och andra postförsändelser. Enligt 57 § tullagen (1994:1550) får tullmyndigheten för kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet har fullgjorts under söka bl.a. lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras. Rätten enligt bestämmelsen i 57 § har ansetts omfatta även paket, brev och andra försändelser (prop. 1986/87:166 s. 93 f.). Lagrådet ansåg dock vid sin granskning av bestämmelsen i den gamla tullagen att det var fråga om kontrollbefogenheter av så långtgående art att de borde ges ett klarare stöd i tullagen.
Någon lagreglering av möjligheten att hålla kvar enstaka postförsändelser finns inte i tullagstiftningen och fanns inte heller före Sveriges inträde i EU. Sådant kvarhållande har emellertid enligt propositionen tillämpats länge, och det tillämpas fortfarande när det gäller försändelser från tredje land men inte såvitt avser EU-intern post.
Egendom som kan antas vara förverkad enligt lagen (1960:418) om varusmuggling får tas i beslag enligt samma lag. Förverkande kan ske om egendomen varit föremål för varusmuggling eller försök därtill.
Bestämmelser om beslag i brottmål finns i 27 kap. rättegångsbalken.
Regeringen föreslår att Tullverkets befogenheter att undersöka och öppna brev och andra postförsändelser skall ges ett klarare stöd i tullagstiftningen.
Enligt förslaget (8 § resp. 57 a §) skall en tulltjänsteman få undersöka postförsändelser, såsom paket, brev och liknande försändelser för att kontrollera att anmälningsskyldigheten enligt lagen har fullgjorts. En sådan försändelse skall få öppnas, om det finns anledning anta att den innehåller en sådan vara som omfattas av lagen och att varan kan tas i beslag enligt varusmugglingslagen samt försändelsen finns hos tullmyndigheten eller på utväxlingspostkontoret.
Beslut om att öppna brev och andra sådana försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden skall få fattas endast av tullmyndighetens chef eller efter dennes förordnande av någon annan tjänsteman vid myndigheten.
En försändelse som öppnas skall inte få undersökas närmare än vad som behövs med hänsyn till ändamålet med undersökningen.
Vidare skall föras protokoll över undersökningen. Av protokollet skall framgå ändamålet med undersökningen och vad som har kommit fram vid denna. Om en försändelse har öppnats skall adressaten och, om det är möjligt, avsändaren underrättas så snart som möjligt.
Under vissa särskilda förutsättningar skall ett beslut om s.k. postspärr kunna meddelas. Detta innebär att en postförsändelse som väntas till viss postanstalt och som kommer från utlandet skall kunna hållas kvar av postbeford ringsföretaget när försändelsen kommer in till postanstalten. En förutsättning för att ett beslut om postspärr skall kunna fattas är att det finns anledning anta att försändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt varusmugglingslagen, och därutöver krävs att ett sådant beslut är nödvändigt för att det avsedda resultatet skall uppnås.
Beslut om postspärr skall få meddelas av chefen för en tullmyndighet. Beslutet får verkställas omedelbart men skall snarast prövas av Generaltullstyrelsen. Ett beslut skall meddelas att gälla viss angiven, kortare tidsrymd.
En ny bestämmelse föreslås i postlagen, som bryter sekretessen när det gäller möjligheten för en posttjänsteman att lämna ut uppgifter till tullmyndigheten vid kontroll som rör misstanke om narkotikabrott.
Regeringen diskuterar i sina överväganden förslaget om brytande av postförsändelser i förhållande till regeringsformens bestämmelser om grund läggande fri- och rättigheter och till Europakonventionens bestämmelser om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Regeringen anser det nödvändigt att tullen även i fortsättningen kan utöva viss kontroll över varor som befordras med post. I rättegångsbalkens bestämmelser om beslag ställs det högre krav på brottsmisstanke än vad som gäller vid ett administrativt förfarande. Det är naturligtvis av vikt att en inskränkning i rättigheter som skyddas av grundlagen och internationella konventioner blir så begränsad som möjligt. Som framgått är det därvid av betydelse att syftet med inskränkningen kan anses legitimt, och att det finns en rimlig proportionalitet mellan det medel som används och syftet med åtgärden. En undersökning av en postförsändelse i form av genomlysning eller genom användande av en narkotikahund kan enligt regeringen inte anses medföra ett så stort ingrepp i den enskildes integritet att det skulle strida mot de grundläggande rättigheterna. Däremot är det naturligtvis extra känsligt ur integritetssynpunkt att öppna en sådan försändelse. För att göra detta ingrepp så begränsat som möjligt föreslår regeringen att ett öppnande skall kunna ske endast om det finns viss misstanke om ( anledning anta ) att försändelsen innehåller en vara som kan tas i beslag enligt bestämmelserna i varusmugglingslagen. Det torde därvid vara tillräckligt att kontrollen resulte rar i att en narkotikahund markerar, eller i att genomlysningen indikerar att det är fråga om ett otillåtet införande av en vara för att den nämnda miss tankegraden skall anses ha uppnåtts. Däremot kan ett öppnande inte motiveras av exempelvis erfarenhetsmässigt traditionella riskflöden (försändelser från vissa länder eller orter) eller försändelser med visst utseende och form.
Begränsningarna innebär att en undersökning inte får vara mer ingående än som behövs med hänsyn till ändamålet med undersökningen (proportionalitets principen).
I fråga om förslaget till postspärr anför regeringen att det inte är tillfredsställande att ett så för den enskilde ingripande institut kan tillämpas utan uttryckligt lagstöd.
Tillgång till uppgifter ur transportföretagens register
Regeringen föreslår att tullen ges befogenhet att i den brottsbekämpande verksamheten inhämta vissa uppgifter från transportföretagen. Förslaget innebär att transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från Sverige på begäran av en tullmyndighet skyndsamt skall lämna aktuella uppgifter om ankommande och avgående transporter som företaget har tillgång till. Skyldigheten skall endast gälla de uppgifter om passagerare som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning. Tullmyndigheten får begära sådana uppgifter endast om uppgifterna kan antas ha betydelse för Tullverkets brottsbekämpande verksamhet.
Ett transportföretag skall få lämna uppgifter genom att göra dem läsbara för tullmyndigheten genom terminalåtkomst. Tullmyndigheten skall få ta del av uppgifter genom terminalåtkomst endast i den omfattning och under den tid som behövs för att kontrollera aktuella transporter. Myndigheten får inte ändra eller på annat sätt bearbeta eller lagra uppgifter som hålls tillgängliga på detta sätt.
Uppgifter om enskilda personer som lämnats på annat sätt än genom terminalåtkomst, skall omedelbart förstöras, om de visar sig sakna betydelse för utredning och lagföring av brott.
Regeringen anför i sina överväganden bl.a. att ett internationellt beprövat och effektivt hjälpmedel i kampen mot internationell brottslighet, framför allt vad gäller narkotikasmuggling, är att diskret och utan att det stör och hindrar trafiken skaffa sig uppgifter om vad och vilka som passerar gränsen. Vid granskningen är det inte i första hand namn på passagerare som är intressant utan uppgifter som avreseort, resrutt, betalningssätt, bokningsrutin och bagage. Metoden används för att få en bättre grund och urval för kontrollverksamheten och på så sätt kunna rikta kontrollerna mot dem som kan misstänkas för brottslighet.
Regeringen påpekar dock att den brottsbekämpande verksamheten kan avse även annat än narkotika och att tullen har en viktig roll och uppgift i att bekämpa allvarlig ekonomisk brottslighet med internationell anknytning avseende EU:s finansiella system.
I fråga om sådana integritetsinvändningar som kan resas mot förslaget medger regeringen att uppgifterna till största delen rör resenärer som inte kan misstänkas för brott och att det därmed finns en risk för otillbörligt intrång i de resandes personliga integritet. En annan invändning är att det är fråga om tillgång till privata företags kunduppgifter, och detta innebär att personregister används för andra ändamål än det ändamål registret är avsett för.
De förslag som tidigare utredningar lämnat innebär att uppgifter skulle kunna inhämtas endast efter ett särskilt beslut som skall underställas åklagare, domstol eller Generaltullstyrelsen, och att uppgifter skulle kunna inhämtas endast om tullen eftersöker en viss person, eller alternativt riktat misstankar mot ett visst transportmedel och behöver veta vilka som medföljer detta. Uppgifterna skulle dessutom få hämtas in endast i skriftlig eller muntlig form, alltså inte genom ADB. Dessa begränsningar gör sammantaget enligt regeringen att någon effektivitetsvinst inte uppnås i bekämpandet av den internationella brottsligheten av följande skäl. Uppgifterna har oftast ett värde endast under en kort tid och innan någon brottslighet kan knytas till någon viss person eller visst brott. Har väl misstankarna riktats mot en person eller transport har de oftast blivit så konkreta och starka att det redan i dag finns möjlighet att med rättegångsbalkens regler om beslag inhämta dessa uppgifter. Det förslag som regeringen lägger fram innebär en ren förspaningsmetod som är till nytta innan misstankar om något konkret brott kan knytas till någon person. För att uppgifterna skall vara användbara måste de således vara förhållandevis lätt åtkomliga för tullens underrättelsetjänst, så att den, när något misstänkt framkommer, omedelbart skall kunna vidarebefordra information till tullens operativa verksamhet så att ingripande kan ske när transporten anländer eller innan den avgår.
Metoden att utifrån bokningsuppgifter bilda sig en uppfattning om det finns anledning att misstänka brottslighet, kräver enligt propositionen särskild träning och kunskap i vilka uppgifter som är intressanta och hur de skall tolkas. Det är därför endast ett begränsat antal tulltjänstemän med brottsbekämpande arbetsuppgifter och nödvändig utbildning, som bör få befogenhet att begära in uppgifter eller ha mer direkt tillgång till bokningsregister.
Utskottets bedömning
Konstitutionsutskottet ser inte som sin uppgift att bedöma de enskilda åtgärderna i förslaget. Utskottet vill dock framhålla att de föreslagna åtgärder som redovisats ovan - som regeringen också anfört i propositionen - i varierande grad innebär ingrepp i den enskildes integritet. Det är därför av största vikt att förutsättningarna för dessa ingrepp och förfarandet är noggrant reglerade i lag. Beslut måste fattas på ett sådant sätt att det motsvarar rättssäkerhetens krav och är förenligt med de konventioner som Sverige har undertecknat. Regleringen måste ge möjlighet att kontrollera de ingripanden som sker.
De ingripanden som föreslås får göras endast om det finns ett godtagbart samhällsintresse av dem. De skäl som regeringen har anfört i detta hänseende får enligt utskottets mening godtas.
Stockholm den 15 maj 1996
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär-Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist (v), Mats Berglind (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils- Göran Holmqvist (s) och Nils Fredrik Aurelius (m).
Justitieutskottets yttrande
1995/96:JuU5y
Tullens befogenheter vid den inre gränsen
Till skatteutskottet
Inledning
Skatteutskottet har den 23 april 1996 berett bl.a. justitieutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1995/96:166 Tullens befogenheter vid den inre gränsen jämte de motioner som väckts i ärendet.
Yttrandets omfattning
De frågor som aktualiseras i ärendet och som ligger inom justitieutskottets beredningsområde berörs i första hand av yrkandena 1-6 i motion 1995/96:Sk36 av Gun Hellsvik m.fl. (m). Yrkandena avser reformering av tullens och polisens myndighetsstruktur och beslut om en försöksverksamhet på området, beslut om brevkontroll samt placering i rättegångsbalken av bestämmelsen om s.k. postspärr.
Utskottet
Inledning
Det svenska medlemskapet i Europeiska unionen (EU) innebär bl.a. att vi är skyldiga att tillämpa bestämmelserna i EG-fördraget om fri rörlighet för varor. I princip innebär detta att sådana kontroller som enbart grundas på att en vara passerar en gräns inte längre är tillåtna. Förbudet är dock inte undantagslöst. Enligt artikel 36 i EG- fördraget kan nämligen kontroller behållas under vissa förutsättningar. Sålunda krävs att kontrollen har sin grund i ett godtagbart samhällsintresse, där bl.a. hänsynen till allmän ordning, allmän säkerhet och intresset att skydda människors och djurs liv och hälsa nämns, och att detta samhällsintresse inte kan tillgodoses på annat, neutralt sätt. Om kontroller vid den inre gränsen sker med stöd av misstanke om brott strider de således inte mot kravet på fri rörlighet.
En andra förutsättning är att kontrollen är proportionell i förhållande till det hinder den innebär för den fria rörligheten. Med detta avses att det hinder som kontrollen utgör inte får gå utöver det syfte som motiverar kontrollen, eller i övrigt ha en onödigt störande inverkan på utbytet över gränsen. Dessutom gäller att om det skyddsvärda ändamålet blivit fullt tillgodosett genom gemenskapsrättsliga regler finns det inte längre någon möjlighet att nationellt föreskriva om kontroller.
Regeringen beslutade den 2 december 1993 att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU- perspektiv. Utredningen, som antog namnet EU-gränskontrollutredningen, skulle bl.a. enligt sina direktiv överväga formerna för att inom ramen för vad som är tillåtet enligt det internationella regelverket upprätthålla en kontroll när det gäller varor som förs över en gräns mot ett annat EU-land i strid mot ett straffsanktionerat förbud. Enligt direktiven borde kontrollen i första hand avse narkotika och vapen, och det borde vidare vara en uppgift för polisen och tullen att tillsammans svara för kontrollen. Utredningen överlämnade i december 1994 betänkandet (SOU 1994:131) Skyddet vid den inre gränsen. Betänkandet, som remissbehandlats, ligger bl.a. till grund för den nu aktuella propositionen.
Nuvarande tullagstiftning m.m.
Vid Sveriges inträde i EU blev de gemenskapsförordningar som reglerar handeln gentemot tredje land direkt gällande rätt här i landet. De bestämmelser i tullagstiftningen som reglerade förhållanden som även regleras i gemenskapsförordningarna upphävdes. Samtidigt infördes en ny lagstiftning som komplement till gemenskapsförordningarna eller för att genomföra gällande EG-direktiv på tullområdet. 1987 års tullag ersattes med en ny tullag som trädde i kraft den 1 januari 1995 (prop. 1994/95:34, SkU8, rskr. 96, SFS 1994:1550). Den nya tullagen gäller endast tredjelandstrafik och tillämpas inte i handeln med gemenskapsvaror mellan Sverige och annan medlemsstat.
Vidare infördes - i avvaktan på en permanent lösning - övergångs bestämmelser till den nya tullagen. Genom övergångsbestämmelserna regleras förhållandena till annat EU-land. I dessa ges en tulltjänsteman befogenhet att göra kontroller vid den inre gränsen för vissa uppräknade skyddsändamål. Befogenheternas omfattning bestäms genom en hänvisning till den gamla tullagens bestämmelser i vissa närmare angivna paragrafer. Enligt 63 § i den gamla lagen får tullen kontrollera att transportörer och resande uppfyllt sina anmälnings- och uppgiftsskyldigheter rörande medförda varor genom att undersöka bl.a. dels transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras vid införsel eller utförsel, dels hamnar, flygplatser, bangårdar och godsterminaler där varor som står under tullkontroll förvaras liksom lokaler inom sådana områden. Några krav på en viss grad av misstanke ställs inte vare sig i övergångsbestämmelserna till den nya tullagen eller i den gamla tullagen. Både den gamla och nya lagen ger sålunda utrymme för helt slumpmässiga kontroller. I propositionen om den svenska tullagstiftningen vid ett EU- medlemskap (prop. 1994/95:34 s. 110 f) sägs emellertid att bestämmelserna inte bör tillämpas på så sätt att objekten tas ut slumpmässigt, vilket inte anses vara tillåtet mellan EU-länder, men att de ger stöd för en sådan selektiv kontroll som inte grundar sig på brottsmisstanke. Vidare anförs att det bör vara en uppgift för Generaltullstyrelsen att se till att kontrollen utövas på ett sätt som inte står i strid med EG:s bestämmelser.
Reglerna i övergångsbestämmelserna innebär således att tullen efter EU- inträdet behållit sina kontrollbefogenheter och att tullen vid inre gräns kan ingripa mot illegal införsel av t.ex. narkotika och vapen. Kontrollbefogenheterna avser vissa uppräknade varuslag för vilka tillstånd krävs för införsel och utförsel. Förutom narkotika och vapen är det fråga om bl.a. krigsmateriel, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, springstiletter och andra s.k. gatustridsvapen, vissa kulturföremål, hundar och katter, alkohol och tobak, nötkreatur och vissa andra djur. Kontrollerna får, som nämnts ovan, ske utan brottsmisstanke. Uppkommer vid reguljär tullkontroll misstanke om brott tillämpas i stället bestämmelserna i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Den lagen innehåller i princip också alla straffbestämmelser angående smugglingsbrottsligheten.
Tullverket svarar i stor utsträckning för utredning av brott inom sitt verksamhetsområde, exempelvis varusmuggling. I dessa fall sköts brottsutredningen av tulltjänstemän inom tullkriminalen, vilka har uppgifter och befogenheter som i stort sett motsvarar de befogenheter polisen har vid brottsutredning. Tullens brottsbekämpande verksamhet regleras i varusmugglingslagen. Därutöver gäller rättegångsbalkens regler om förundersökning.
Polisens brottsbeivrande verksamhet sker såväl inne i landet som vid gränserna. När det gäller smuggling sammanfaller tullens och polisens uppgifter. Polisen har att beivra narkotikabrott och smuggling på samma sätt som annan brottslighet medan tullen har ett särskilt ansvar för att vid gränserna bekämpa sådan brottslighet. Tullen har delvis andra befogenheter vid gränserna än vad polisen allmänt har. I de fall polisen biträder tullen i kontrollåtgärder har polismannen emellertid samma befogenheter som en tulltjänsteman.
Samarbete mellan tull och polis förekommer på alla nivåer inom organisationerna både i konkreta ärenden och i utvecklandet av nya arbetsmetoder. Detta samarbete sker på både nationell och internationell nivå.
Propositionen
Enligt regeringen bör permanenta regler om Tullverkets befogenheter vid införsel eller utförsel över Sveriges gräns mot ett annat EU-land införas och i propositionen läggs fram förslag till en särskild lag som reglerar detta. Därutöver föreslås ändringar i flera lagar.
Den nya lagen skall ersätta den nuvarande regleringen i övergångsbestämmelserna och bygger i stort sett på bestämmelserna där. Tullpersonalen får således utan brottsmisstanke även i fortsättningen utföra vissa kontroller, t.ex. selektiv kontroll, beträffande samma varuslag som för närvarande. Slumpmässiga kontroller är, enligt en uttrycklig bestämmelse i den föreslagna lagen, inte tillåtna.
Rent tekniskt är lagen utformad så att det föreligger anmälningsskyldighet för införsel eller utförsel av vissa i lagen uppräknade varor. För att kontrollera att anmälningsplikten iakttagits får tullpersonalen undersöka transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras, handresgods såsom resväskor, portföljer och handväskor och liknande som medförs av en resande vid inresa från eller utresa till ett annat EU-land.
Lagen innehåller också förslag till åtgärder för att bekämpa i första hand narkotikabrottsligheten. Tullen får, enligt förslaget, i den brottsutredande verksamheten tillgång till bokningsuppgifter om passagerare m.m. från transportföretagen. Vidare ges tullen en lagstadgad möjlighet att undersöka och öppna brev och andra postförsändelser samt att lägga s.k. postspärr.
Lagen (1960:418) om straff för varusmuggling kommer tills vidare att fortsätta att reglera förhållanden vid såväl yttre som inre gräns.
Lagrådet har yttrat sig över lagförslagen med undantag för ett par mindre lagändringar.
Avslag på propositionen
I motion Sk36 (yrkandena 1-4) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna ställer sig tveksamma till om den sedan länge rådande mydighetsstrukturen mellan polis och tull verkligen kommer att kunna tillgodose de ökade kraven på framför allt en effektiv narkotikabrottsbekämpning i anslutning till de inre gränsområdena. I motionen presenteras ett förslag till en reformering av de nuvarande myndighetsstrukturerna på området som i stort innebär att tullkriminalen och tullens bevakningspersonal integreras med polisorganisationen på de platser vid den inre gränsen där gränkontroller kommer i fråga. Formellt skulle tullens verksamhet vid den inre gränsen upphöra med en sådan ordning, men endast för att ersättas av en utbyggd brottsbekämpning under polis- och åklagaransvar. Vidare föreslås att en försöksverksamhet, utformad efter de presenterade riktlinjerna, inleds inom kort. I avvaktan på att regeringen återkommer med förslag i den riktning motionärerna förespråkat begärs att nuvarande övergångsbestämmelser till tullagen alltjämt skall gälla vid den inre gränsen.
Bakgrunden till motionsyrkandena är att motionärerna anser att deras förslag löser problemet med kraven på dels fri rörlighet för varor, dels brottsbekämpning av framför allt narkotika vid den inre gränsen. Ingripanden kan, anförs det, med den föreslagna ordningen, ske på ett sätt som bättre harmonierar med sedvanliga straffprocessuella metoder, och grund för ingripanden vid eller innanför den inre gränsen behöver då inte längre baseras på tulltekniska institut som anmälan och dylikt utan ytterst på det underrättelsearbete och den metodutveckling polis och åklagare har att svara för. Om polisen vid sin kontroll tillämpar de beprövade tullmetoderna med s.k. selektiv kontroll i dess olika varianter utgör dessa enligt motionärernas uppfattning en på misstanke baserad kontroll och är därför tillåten.
Utskottets överväganden
EU-gränskontrollutredningen har funnit att artikel 36 i EG-fördraget ger möjlighet till fortsatta kontroller vid den inre gränsen, men att dessa kontroller bör utformas annorlunda än dagens. Sålunda anser utredningen att sådana kontroller, med undantag för kontroll av postförsändelser, enbart skall få förekomma vid misstanke om brott. Utredningen anser att den misstankegrad som därvid skall krävas skall vara den lägsta som förekommer i svensk rätt, dvs. anledning anta .
Regeringen delar (prop. s. 27) utredningens bedömning att kontroller för vissa särskilt skyddsvärda ändamål kan och bör behållas när det gäller vissa varugrupper. Regeringen anser dock inte att det skall krävas misstanke för att kontrollerna skall kunna utföras. Regeringens uppfattning är att EG- rättens krav kan uppfyllas även med tillämpning av s.k. selektiva kontroller, vilka innebär att kontrollobjektet tas ut med utgångspunkt i tullpersonalens allmänna erfarenheter och kunskaper om smuggling. Enligt regeringens mening medför detta dock inte att det blir någon förändring i förhållande till den kontrollnivå som för närvarande tillämpas enligt de nu gällande övergångsbestämmelserna till tullagen. För att tydligt markera att EG- rättens bestämmelser om fri rörlighet har beaktats har regeringen föreslagit att det i den nya lagen införs en bestämmelse om att slumpmässiga kontroller, dvs. sådana kontroller som har som enda grund att en vara förs över en gräns, inte får utföras.
Utskottet delar regeringens bedömning. Utskottet vill här särskilt understryka att de s.k. stickprovskontrollerna för länge sedan förlorat sin betydelse. Enligt vad utskottet erfarit har den svenska tullen nämligen inte använt denna typ av kontroll på många år. Skälet till detta torde vara att stickprovskontroller inte är särskilt effektiva. Förbudet mot slumpmässiga kontroller torde alltså främst, som nyss framgått, tjäna till att framhålla att också den nya regleringen följer EU:s regler.
Utskottets nu gjorda ställningstagande innebär att utskottet ställer sig bakom förslaget att behålla möjligheterna för Tullverket att även i fortsättningen få använda s.k. selektiva kontroller utan brottsmisstanke. Utskottet är således mot den bakgrunden inte berett att tillmötesgå motionärerna och ändra myndighetsstrukturen för tullen och polisen i syfte att kontrollverksamheten vid den inre gränsen skall ske utifrån en misstanke om brott. Däremot anser utskottet att det kan finnas goda skäl att följa utvecklingen av tullens och polisens samarbete när det gäller den brottsutredande verksamheten vid gränserna.
Denna frågeställning är inte ny. Utskottet har vid flera tillfällen behandlat motioner där ett utvecklat samarbete mellan tull och polis förespråkats. Utskottet har då understrukit vikten av ett utökat samarbete (se 1994/95:JuU14 s. 26) men inte ansett att frågan borde föranleda något riksdagsuttalande.
Även skatteutskottet har behandlat liknande frågor. Således förordades under förra riksmötet i flera motioner dels att person- och varukontrollen vid inre gräns borde samordnas under en gemensam myndighets ansvar, dels att Tullverket skulle inordnas i Riksskatteverket.
Skatteutskottet avstyrkte i sitt av riksdagen godkända betänkande bifall till motionerna (1994/95:SkU23 s. 16, rskr. 82). I sin motivering anförde utskottet att det var önskvärt att stärka samarbetet mellan tullen och polisen. Behovet av ett sådant samarbete var, anförde utskottet, till följd av de då föreslagna neddragningarna inom tullen än mer angeläget. Utskottet ansåg att dessa och andra samverkansformer som är lämpliga för myndigheternas arbete och hur dessa skulle anpassas till utvecklingen inom EU först borde prövas i det beredningsarbete som då pågick inom regeringen.
Regeringen anför i den nu aktuella propositionen (s. 75 f) att samarbetet mellan tull och polis fungerar väl och att den nuvarande fördelningen av arbetsuppgifter mellan dessa myndigheter är lämplig. Enligt regeringen är det främst en fråga för Generaltullstyrelsen och Rikspolisstyrelsen att finna lämpliga former att vidareutveckla samarbetet.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts tillstyrker utskottet propositionen. Utskottet avstyrker bifall till motion Sk36 såvitt avser yrkandena om avslag på propositionen, en ny myndighetsstruktur för polis och tull, en försöksverksamhet med den inriktningen samt yrkandet om att nu gällande övergångsbestämmelser alltjämt skall gälla vid den inre gränsen.
Till enskildheter i regeringens förslag återkommer utskottet i det följande.
Kontroll av postförsändelse
Propositionen
Tullverket har enligt gällande rätt befogenheter att undersöka och öppna brev och andra postförsändelser. En regel som uttryckligen ger Tullverket en sådan befogenhet föreslås införd i 8 § i den nya lagen när det gäller EU- trafiken. Enligt regeringsförslaget skall, för kontroll av att anmälningsskyldigheten fullgjorts enligt lagen, en postförsändelse få undersökas. Försändelsen får öppnas endast om det finns anledning anta att den innehåller någon av de varor lagen gäller och det enligt reglerna i varusmugglingslagen går att ta varan i beslag. Beslag enligt varusmugglingslagen får ske av varor som kan antas vara förverkade på grund av brott.
Beslutet om öppnande med stöd av 8 § av brev och andra sådana försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden får fattas endast av tullmyndighetens chef eller efter dennes förordnande av någon annan tjänsteman vid myndigheten (9 §). En försändelse som öppnas med stöd av 8 eller 9 §§ får inte undersökas närmare än vad som behövs med hänsyn till ändamålet med undersökningen.
Protokoll skall föras över undersökningen. Av protokollet skall framgå ändamålet med undersökningen och vad som har kommit fram vid denna. Har en försändelse öppnats skall adressaten och, om det är möjligt, avsändaren underrättas så snart som möjligt, om inte särskilda skäl talar emot det.
En liknande ordning föreslås införd i 57a-57c §§ tullagen.
Motionen
I motion Sk36 (yrkande 5) yrkas att beslut om öppnande av postförsändelse skall fattas av domstol och inte i administrativ ordning. Motionärerna hänvisar till reglerna om beslag i rättegångsbalken.
Överväganden
Ett beslag innebär typiskt sett att någon genom myndighetsbeslut tvångsvis och tills vidare frånhänds besittningsrätten till ett föremål.
De allmänna reglerna om beslag finns i 27 kap. rättegångsbalken (RB). Dessa regler innebär att föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott eller som har avhänts någon genom brott får tas i beslag. Detsamma gäller föremål som kan komma att förverkas. Beslag får endast beslutas om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse.
Beslut om beslag får enligt rättegångsbalken fattas av den som griper eller anhåller en misstänkt eller verkställer vissa tvångsmedel, bl.a. husrannsakan eller kroppsvisitation, och därvid träffar på föremål som får tas i beslag. Undersökningsledaren eller åklagaren får besluta om beslag också i andra fall. Domstol kan också besluta om beslag i vissa fall. Om ett beslut om beslag fattats utan rättens förordnande kan den som drabbats av beslaget begära att rätten överprövar beslutet.
Särskilda bestämmelser finns när det gäller beslag av postförsändelser. Av 27 kap. 3 § RB framgår att brev, telegram eller annan försändelse, som finns hos ett post- eller telebefordringsföretag, får tas i beslag endast om det för brottet är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver och försändelsen hade kunnat tas i beslag hos mottagaren. Vidare får enligt regler i 27 kap. 12 § bl.a. post- eller telegrafförsändelse som tagits i beslag inte närmare undersökas eller öppnas av annan än rätten, undersökningsledaren eller åklagaren.
Före 1987 års tullag meddelades förordnande om öppning av brevförsändelser undantagslöst med stöd av beslagsbestämmelsen i 27 kap. 12 § RB, men numera har tullen möjlighet att öppna brev och liknande försändelser med stöd av bestämmelser i tullagen. Flera remissinstanser förordar i princip en återgång till en sådan ordning.
Regeringen anför i propositionen (s. 63) att den övervägt att låta reglerna i rättegångsbalken om beslag gälla rätten att undersöka och öppna förtroliga försändelser med hänsyn till det starka skydd som rätten till förtrolig kommunikation åtnjuter. Reglerna i 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) ger medborgarna ett skydd gentemot det allmänna mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. Enligt 2 kap. 12 § RF får detta skydd inskränkas genom lag för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Regeringen pekar också på artikel 6 i Europakonventionens bestämmelser om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Artikeln innehåller regler om rätt till domstolsprövning och om rättssäkerhet. Rätten till domstolsprövning är dock inte absolut.
Regeringen konstaterar att rättegångsbalkens regler om beslag ställer högre krav på brottsmisstanke än vad som gäller vid ett administrativt förfarande och att detta skulle kunna försvåra den mycket viktiga kampen mot narkotikabrottsligheten. Häremot står, anför regeringen, skyddet av den enskildes integritet och rätten till förtrolig kommunikation. Syftet med den föreslagna regleringen är att så långt det är möjligt begränsa den mycket allvarliga narkotikabrottsligheten. Detta syfte är, enligt regeringen, av sådan vikt att ett eventuellt intrång i vissa grundläggande rättigheter kan anses försvarbart.
Utskottet vill inledningsvis erinra om att kampen mot narkotikabrottsligheten setts som en av de viktigaste kriminalpolitiska uppgifterna och målet är att skapa ett narkotikafritt samhälle där annat bruk av narkotika än det som är medicinskt motiverat inte förekommer. Regeringens kriminalpolitik är särskilt inriktad bl.a. på kampen mot narkotika brottsligheten (prop. 1994/95:100 bil. 3 s. 6-8, JuU17 s. 5 f) och i linje härmed dr insatser mot narkotika högt prioriterade inom bl.a. polis och tull. Utskottet finner i likhet med regeringen att det är nödvändigt att tullen även i fortsättningen kan utöva viss kontroll över varor som befordras per post. Öppning och undersökning av brev och andra försändelser motiveras i särskilt hög grad av det starka samhällsintresset att begränsa narkotikabrottsligheten. Som framgår av propositionen görs årligen ett stort antal narkotikabeslag i hanteringen av postförsändelser från utlandet. Utskottet tillstyrker således att tullen behåller befogenheterna att besluta om öppning och undersökning av postförsändelser. Genom de föreslagna lagstadgade begränsningarna i kontrollbefogenheterna anser utskottet att förslaget tillgodoser kraven på skyddet av brevhemligheten.
Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker bifall till motion Sk36 i nu berörd del.
Postspärr
Propositionen
I propositionen föreslås att en bestämmelse om postspärr införs i den föreslagna lagen (11 §). Härmed avses att posten tillfälligt omhändertar enstaka försändelser till en känd adressat på adresspostanstalten. Det föreslås att chefen för en tullmyndighet skall få fatta ett beslut om ett sådant kvarhållande av en postförsändelse. En förutsättning för postspärr är att det finns anledning anta att postförsändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt varusmugglingslagen. Ett beslut om kvarhållande får meddelas att gälla endast för en viss angiven, kortare tidsrymd. Vidare måste alltid den s.k. proportionalitetsprincipen tillämpas, dvs. beslutet måste anses nödvändigt för att syftet med åtgärden skall kunna uppnås. Ett beslut om kvarhållande får verkställas omedelbart men skall snarast prövas av Generaltullstyrelsen.
En motsvarande bestämmelse om postspärr föreslås införd i tullagen.
Motionen
I motion Sk36 (yrkande 6) yrkas att bestämmelserna om postspärr inordnas i rättegångsbalkens system.
Överväganden
Utskottet ser med stor oro på den ökade narkotikabrottsligheten och den smuggling som sker i brevförsändelser måste, som regeringen anför, tas på största allvar. Den lagreglering om ett förfarande med postspärr som nu föreslås är ett medel i kampen mot denna form av brottslighet. Bakgrunden till regeringens förslag är att tullen genom tips eller gjorda beslag kan få en mer eller mindre stark indikation på att t.ex. narkotika förekommer i ett visst flöde av försändelser. Det är tämligen enkelt att fånga upp en sådan försändelse när den kommer till mottagarens lokala postkontor genom att lägga en s.k. postspärr. Betydligt svårare kan det vara att vid ett utväxlingskontor hitta samtliga försändelser som härrör från en viss avsändare eller som är adresserade till en viss mottagare.
Lagrådet konstaterar i ärendet (prop. s. 157) att beslut om att en väntad försändelse skall kvarhållas av befordringsanstalt kan meddelas också enligt 27 kap. 9 § RB men att beslutet då alltid ankommer på domstol. Med hänsyn härtill ifrågasätter Lagrådet om inte även besluten om postspärr i den nu föreslagna lagen och tullagen borde meddelas av domstol eller åtminstone underställas domstol i stället för Generaltullstyrelsen. Lagrådet konstaterar att en tulltjänsteman redan enligt gällande rätt anses ha befogenhet att undersöka postförsändelser och att det i lagrådsremissen föreslås uttryckliga regler om detta. Enligt Lagrådet kan den föreslagna möjligheten att förordna om kvarhållande av en postförsändelse ses som ett utflöde av denna befogenhet och med hänsyn härtill vill Lagrådet inte motsätta sig den föreslagna ordningen.
Utskottet delar Lagrådets uppfattning och godtar således regeringsförslaget. Motion Sk36 bör avstyrkas i nu berörd del.
I övrigt har utskottet inte något att tillägga med anledning av propositionen eller motionsyrkandena.
Stockholm den 14 maj 1996
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s), Ingbritt Irhammar (c), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Alice Åström (v), Pär Nuder (s), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kds), Helena Frisk (s) och Jeppe Johnsson (m).
Avvikande mening
Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Anders G Högmark och Jeppe Johnsson (alla m) anför:
1. Avslag på propositionen
Från Moderata samlingspartiets sida ser vi positivt på regeringens försök att effektivisera polis- och tullmyndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Som vi framfört i vår motion Sk36 är det dock hög tid att överväga om den sedan länge rådande myndighetsstrukturen mellan polis och tull verkligen kommer att kunna tillgodose de ökade kraven på framför allt en effektiv narkotikabrottsbekämpning i anslutning till de inre gränsområdena. Vi ställer oss mycket tveksamma till detta. I stället föreslår vi en organisatorisk förändring där tullkriminalen och tullens bevakningspersonal integreras med polisorganisationen på de platser där inre gränskontroller kommer i fråga. Formellt skulle tullens verksamhet vid den inre gränsen upphöra med en sådan ordning, men endast för att ersättas av en utbyggd brottsbekämpning under polis- och åklagaransvar. Verksamheten skulle inriktas på de varor som omfattas av artikel 36 i Romfördraget.
Med den ordning vi nu föreslagit löser man problemet med att förena kraven på fri rörlighet för varor med brottsbekämpning vid den inre gränsen när det gäller framför allt narkotika. Ingripandena skulle då ske av polis med utgångspunkt i sedvanliga straffprocessuella metoder. Eftersom svensk polis inte får ingripa annat än med stöd av brottsmisstanke skulle all kontroll bli misstankebaserad. Vi anser i likhet med Gränskontrollutredningen att EG-rätten inte ger utrymme för något annat synsätt när det gäller fri rörlighet för varor.
En reform efter de huvudlinjer vi nu anfört och som vi närmare beskriver i vår motion Sk36 kräver en annan lagteknisk lösning än den regeringen föreslagit, och vi anser att riksdagen bör avslå propositionen och uppdra till regeringen att genast återkomma med förslag till bestämmelser som tillgodoser den av oss föreslagna ordningen. I avvaktan på regeringens förslag bör övergångsbestämmelserna till tullagen alltjämt gälla i förhållande till annat EU-land. När det gäller den föreslagna nya myndighetsstrukturen för polis och tull anser vi att en försöksverksamhet med regionala tull- och polismyndigheter genast bör igångsättas i syfte att undanröja oklarheter på lednings- och styrningsnivå. Resultatet av denna verksamhet bör ligga till grund för den närmare utformningen av en ny organisation.
Vi anser att riksdagen med bifall till vår motion 1995/96:Sk36 yrkandena 1-4 skall dels avslå proposition 1995/96:166, dels som sin mening ge regeringen till känna vad vi nu anfört.
2. Kontroll av postförsändelse
Enligt vår uppfattning bör beslut att öppna post fattas av domstol och inte i administrativ ordning. Rättegångsbalkens regler om beslag, där redan rätten till domstolsprövning finns, bör gälla även för Tullverket i frågan om befogenheten att undersöka och öppna brev. Regeringen bör genast återkomma till riksdagen med ett lagförslag som har den innebörden.
Vi anser att riksdagen med bifall till vår motion 1995/96:Sk36 yrkande 5 som sin mening bör ge regeringen till känna vad vi nu anfört.
3. Postspärr
Vi anser att de föreslagna reglerna om postspärr bör inordnas i rättegångsbalkens system och där lämpligen placeras i 27 kap. som gäller beslag. Med rättegångsbalkens regler om beslag som förebild bör beslut om postspärr alltid fattas av domstol. Lagrådet ifrågasätter om inte även besluten om postspärr borde meddelas av domstol eller åtminstone underställas domstol. Regeringen bör genast återkomma till riksdagen med ett lagförslag som har den innebörden.
Vi anser att riksdagen med bifall till vår motion 1995/96:Sk36 yrkande 6 som sin mening bör ge regeringen till känna vad vi nu anfört.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 1 Motionerna 18 Yttranden från andra utskott 19 Utskottet 19 Tullens befogenheter vid inre gräns19 Kontroll av postförsändelser 24 Tillgång till uppgifter ur transportföretagens register 27 Övriga frågor 29 Hemställan 30 Reservationer 31 1. Ny lagstiftning om tullens befogenheter vid inre gräns (m) 31 2. Generell anmälningsskyldighet m.m. (mp) 33 3. Generell anmälningsskyldighet m.m. (kds) 33 4. Utrotningshotade djur, radioaktiva ämnen, farligt avfall och mi-neraloljor (mp) 34 5. Kontroll av postförsändelser (m)34 6. Kontroll av transportföretagens bokningsregister (m) 35 Bilagor Konstitutionsutskottets yttrande 1995/96:KU9y 37 Justitieutskottets yttrande 1995/96:JuU5y 44 Gotab, Stockholm 1996