Titel saknas
Betänkande 2003/04:MJU19
Miljö- och jordbruksutskottets betänkande2003/04:MJU19
Titel saknas
Sammanfattning I betänkandet behandlas regeringens proposition 2003/04:132 Handel med utsläppsrätter I. I propositionen föreslås att en ny lag om utsläpp av koldioxid införs som innehåller vissa bestämmelser om tillstånd för utsläpp av koldioxid och om tilldelning av utsläppsrätter för koldioxid. Den föreslagna lagen innebär att införandet av ett handelssystem för utsläppsrätter avseende koldioxid för en handelsperiod för i första hand åren 2005-2007 påbörjas. Dessutom föreslås följdändringar i miljöbalken som innebär att villkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp inte får meddelas för de anläggningar som ingår i handelssystemet. Genom förslagen påbörjas genomförandet av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (handelsdirektivet). Den nya lagen och övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 augusti 2004.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut Lag om utsläpp av koldioxid m.m. Riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om utsläpp av koldioxid, 2. lag om ändring i miljöbalken. Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:132. Stockholm den 1 juni 2004 På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Catharina Elmsäter-Svärd Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Catharina Elmsäter-Svärd (m), Sinikka Bohlin (s), Alf Eriksson (s), Lennart Fremling (fp), Rune Berglund (s), Rolf Lindén (s), Kjell-Erik Karlsson (v), Christina Axelsson (s), Lars Lindblad (m), Carina Ohlsson (s), Jan Andersson (c), Jan-Olof Larsson (s), Bengt-Anders Johansson (m), Christin Nilsson (s), Anita Brodén (fp), Björn von der Esch (kd) och Gunnar Goude (mp).
Redogörelse för ärendet Ärendet och dess beredning Regeringen presenterade i april 2004 propositionen Handel med utsläppsrätter I med förslag till lag om utsläpp av koldioxid och vissa ändringar i miljöbalken. Propositionens förslag bygger på en uppgörelse mellan regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna och återges i bilaga 1. Lagförslagen återges i bilaga 2. Det har inte väckts några motioner med anledning av propositionen. Bakgrund Den 22 juli 2003 antog Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ett direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, Europaparlamentets och rådets direktiv (2003/87/EEG) av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och ändring av rådets direktiv 96/61/EG (handelsdirektivet). Regeringen presenterade därefter, i december 2003, riktlinjerna för genomförandet av direktivet i svensk lagstiftning samt föreslog att riksdagen bemyndigar regeringen att utarbeta och till Europeiska kommissionen överlämna en plan för fördelning av utsläppsrätter (prop. 2003/04:31 Ritlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser). Riksdagen beslutade den 10 mars 2004 i enlighet med propositionen (bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150). I nämnda proposition redogjorde regeringen för sin avsikt att lämna förslag till lagstiftning för ett svenskt handelssystem under år 2004. Föreliggande lagförslag utgör ett steg i denna process där direktivets regler rörande tillstånd och tilldelning av utsläppsrätter genomförs i svensk lagstiftning. Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att en ny lag om utsläpp av koldioxid införs som innehåller vissa bestämmelser om tillstånd för utsläpp av koldioxid och om tilldelning av utsläppsrätter för koldioxid. Den föreslagna lagen innebär att införandet av ett handelssystem för utsläppsrätter avseende koldioxid för en handelsperiod för i första hand åren 2005-2007 påbörjas. En verksamhetsutövare som omfattas av den föreslagna lagen måste senast den 1 januari 2005 inneha ett tillstånd för att ha rätt att bedriva verksamhet vid anläggningar som medför utsläpp av koldioxid. Utsläppsrätterna kommer att utfärdas efter ansökan om tilldelning för de verksamheter som har tillstånd att släppa ut koldioxid och som därmed ingår i den s.k. handlande sektorn. Verksamhetsutövaren måste för varje år kunna redovisa tillräckligt antal utsläppsrätter för de utsläpp av koldioxid som gjorts från en anläggning som omfattas av systemet. Vidare föreslås ändringar i miljöbalken som innebär att villkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp inte får meddelas för de anläggningar som ingår i handelssystemet. Avskaffandet av möjligheten att ställa sådana krav följer direkt av handelssystemets utformning och en dubblering av kraven kan försvåra utvärderingen av styrmedlets effektivitet. Dessutom riskerar konkurrensen att snedvridas om vissa företag i en bransch som ingår i handelssystemet har krav enligt miljöbalken medan andra medlemsländer inte har motsvarande krav för sina motsvarande företag. Genom förslagen påbörjas genomförandet av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (handelsdirektivet). Kompletterande lagförslag rörande framför allt själva handeln med utsläppsrätter avses att läggas fram senare under år 2004. De planerade lagförslagen följer av handelsdirektivet och den fortsatta process som sker inom Europeiska kommissionen med anledning av detta. Den nya lagen och övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 augusti 2004.
Utskottets överväganden Förslag till lag om utsläpp av koldioxid Utskottets förslag i korthet Utskottet instämmer i regeringens överväganden och tillstyrker regeringens förslag till lag om utsläpp av koldioxid. Propositionen Regeringen föreslår att genomförandet av handelsdirektivet sker etappvis. En särskild lag införs för att reglera tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter enligt följande. Det svenska handelssystemet skall avse de verksamhetskategorier som omfattas av handelsdirektivets bilaga I, och som släpper ut koldioxid. Handelssystemet utvidgas dock till att omfatta vissa förbränningsanläggningar under de kapacitetsgränser som anges i handelsdirektivets bilaga I. Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka kapacitetsgränser som skall gälla för andra verksamhetskategorier. Från och med den 1 januari 2005 krävs tillstånd till utsläpp av koldioxid för anläggningar som omfattas av handelssystemet. Tillståndsfrågor prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. För att få tillstånd krävs att erforderliga tillstånd enligt miljölagstiftningen finns och att verksamhetsutövaren visar att övervakning och rapportering av utsläppen kommer att ske på ett tillförlitligt sätt. Tillståndet skall förenas med villkor om detta. I tillståndet skall också anges villkor om överlämnande av utsläppsrätter för annullering. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om bl.a. övervakning och rapportering. En verksamhetsutövare skall vara skyldig att omedelbart anmäla planerade förändringar av sin verksamhet. Nytt tillstånd skall meddelas om det är nödvändigt och om verksamhetsutövaren kan övervaka och rapportera verksamheten även efter förändringen. Om en ny verksamhetsutövare tar över driften av den eller de verksamheter som bedrivs på anläggningen skall även denna omständighet anmälas till tillståndsmyndigheten. Tillståndsmyndigheten skall i sådana fall återkalla tillstånd till utsläpp av koldioxid om kraven enligt denna lag inte uppfylls av den nye verksamhetsutövaren. Tillstånd till utsläpp av koldioxid får återkallas om tillståndet inte följts och avvikelsen är av allvarlig art, om verksamheten saknar miljötillstånd, eller om en ny verksamhetsutövare inte uppfyller villkoren för övervakning och rapportering. Återkallelse beslutas av tillståndsmyndigheten. Regeringen får meddela föreskrifter om tilldelningen i enlighet med den nationella fördelningsplanen. Regeringen föreslår vidare att tillståndsansökan skall prövas av behörig myndighet. Enligt propositionen innebär detta att länsstyrelserna skall pröva tillstånd avseende rätt att efter den 1 januari 2005 bedriva verksamhet som resulterar i utsläpp av koldioxid. Ansökan om tilldelning av utsläppsrätter skall prövas av tillsynsmyndigheten. Regeringen föreslår dessutom att straffansvar införs för underlåtenhet att söka tillstånd enligt lagen och för vissa andra uppsåtliga gärningar. Ringa fall skall dock inte föranleda straffansvar. Lagens bestämmelser skall tillämpas subsidiärt i förhållande till brottsbalken. Vidare föreslår regeringen att en tillsynsmyndighet utses med befogenhet att vid vite meddela de förelägganden som behövs för att trygga lagens efterlevnad. Myndigheten skall ha rätt att få tillgång till handlingar, upplysningar och tillträde till anläggningar som omfattas av handelssystemet. Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen. Beslut av tillståndsmyndigheten om tillstånd till utsläpp av koldioxid och återkallande av sådant tillstånd får överklagas hos miljödomstolen. Miljödomstolens beslut får överklagas till Miljööverdomstolen. För överklagande till miljödomstolen och Miljööverdomstolen skall reglerna i miljöbalken gälla. Beslut av tillsynsmyndigheten om tilldelning och tillsyn får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Utskottets ställningstagande Som regeringen påpekar innebär handelsdirektivet att en handel med utsläppsrätter inom EU kan ske. Enligt handelssystemet skall varje medlemsstat senast tre månader före handelsperiodens början den 1 januari 2005, bestämma det sammanlagda antal utsläppsrätter som den kommer att fördela för perioden och fördelningen av utsläppsrätterna till berörda verksamhetsutövare för varje anläggning. Beslutsunderlaget utgörs av den nationella fördelningsplan som varje medlemsstat skall lämna in till Europeiska kommissionen för bedömning. Planen skall i sin tur vara grundad på vissa kriterier som läggs fast i direktivet. Inom EG-kommissionen fortgår arbetet med förtydligande av direktivet genom riktlinjer och råd samt med kompletterande regelverk, bl.a. en förordning om register för utsläppsrätterna, vilken blir direkt tillämplig i medlemsstaterna. För att möjliggöra ett komplett genomförande av handelsdirektivet i Sverige till den 1 januari 2005 avser regeringen ett etappvis genomförande av direktivet. Som framhålls i propositionen 2003/04:31 om riktlinjer för genomförandet av handelsdirektivet, avser regeringen att utveckla regelverket i takt med den process som sker inom EG-kommissionen och återkomma till riksdagen med lagförslag senare under år 2004. De frågor som då kommer att behandlas omfattar bl. a. utfärdandet av utsläppsrätterna. Dessutom kommer exempelvis reglering av skatterättsliga och bokföringsmässiga frågor att behandlas senare. Någon reglering av själva handeln med utsläppsrätterna kommer däremot inte att ske. Här får parterna själva organisera marknadsplatsen. Utskottet konstaterar att med regeringens lagförslag påbörjas införandet av handelsdirektivet i svensk lagstiftning. Lagförslaget innebär att en särskild lag om utsläpp av koldioxid som reglerar tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter införs. Enligt propositionen skall den föreslagna lagen i nuläget inte inarbetas i miljöbalken utan lämpligheten härav får övervägas inför nästkommande handelsperiod åren 2008-2012. Detta särskilt med anledning av att handelsperioden 2005-2007 utgör en försöksperiod inför Kyotoprotokollets handelsperiod och att förändringar i det gemenskapsrättsliga regelverkets utformning kan förutses. Som framgår nedan föreslås dock vissa ändringar i miljöbalken som syftar till att anpassa bestämmelserna i de delar som är nödvändiga för att påbörja handelssystemets införande i Sverige. De närmare övervägandena om den nya lagen redovisas i avsnitten 5-7 i propositionen. Utskottet instämmer i regeringens överväganden och tillstyrker regeringens förslag. Ändring i miljöbalken Utskottets förslag i korthet Utskottet instämmer i vad regeringen anför om ändringar i miljöbalken och tillstyrker förslaget i denna del. Propositionen Regeringen föreslår att miljöbalkens bestämmelser ändras så att villkor om begränsning av koldioxidutsläpp inte får beslutas för verksamhet som ingår i handelssystemet. Inte heller villkor om att begränsa använd mängd fossilt bränsle i syfte att begränsa koldioxidutsläppen får meddelas i miljötillstånden för anläggningarna. Utskottets ställningstagande Regeringen anför i propositionen att genom handelsdirektivets artikel 26 ändras också IPPC-direktivet (Intergrated Pollution Prevention and Control directive, 96/61/EG) på så sätt att gränsvärden för utsläpp av växthusgaser endast skall fastställas om det är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar, vilket inte avser koldioxid. Som regeringen påpekar kan reglering av utsläpp av koldioxid ske antingen genom direkta föreskrifter om tillåten mängd koldioxidutsläpp eller genom reglering av tillåten användning av fossila bränslen. FlexMex2-utredningen har enligt vad som framgår av propositionen inte funnit några villkor knutna till tillåten mängd koldioxidutsläpp i befintliga miljötillstånd. Däremot finns enligt propositionen exempel på att en motsvarande effekt nåtts genom reglering av mängden fossilt bränsle som får användas. Om syftet med sådana villkor endast är att begränsa utsläppen av koldioxid skall de, enligt regeringens mening, inte vara tillåtna i den handlande sektorn. Villkor om begränsning av mängden fossilt bränsle som satts i andra syften, t.ex. att minska utsläpp av svavel, är dock fortsatt tillåtna. I enlighet därmed föreslås att miljöbalken ändras så att villkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp inte får meddelas för verksamheter som ingår i handelssystemet. Utskottet instämmer i regeringens överväganden och konstaterar samtidigt att enligt handelsdirektivet är det meningen att styrmedlet utsläppshandel skall utvärderas efter försöksperioden. Om flera styrmedel används för att uppnå samma syfte är det svårt att göra en korrekt utvärdering. Enligt regeringen innebär förslaget till ändring av 16 kap. 2 § miljöbalken att villkor om bästa möjliga teknik inte kan ställas i syfte att begränsa utsläpp av koldioxid. Det skulle enligt regeringen därmed inte finnas något behov av att föreslå ändring i 2 kap. 3 § miljöbalken på sätt som FlexMex2-utredningen föreslagit (Handla för bättre klimat - tillstånd och tilldelning, m.m., SOU 2003:120, s. 121 f.). Utskottet noterar att Lagrådet å sin sida har ifrågasatt om syftet uppnås med regeringens förslag till utformning av 16 kap. 2 § miljöbalken. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att frågan får övervägas på nytt i det fortsatta lagstiftningsarbetet och att, om det skulle visa sig vara påkallat, regeringen får återkomma till riksdagen under hösten 2004. Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet regeringens förslag i enlighet med redovisningen i propositionen under avsnitt 8.1. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag till tidpunkt för ikraftträdande och förslag till övergångsregler. Propositionen Regeringen föreslår att den nya lagen om utsläpp av koldioxid skall träda i kraft den 1 augusti 2004. Ändringarna i miljöbalken skall träda i kraft samtidigt. I den nya lagen skall det tas in övergångsbestämmelser för det fall att beslut om tillstånd inte hinner fattas före den 31 december 2004. Utskottets ställningstagande Utskottet konstaterar i likhet med regeringen att enligt artikel 31 i handelsdirektivet skall medlemsstaterna senast den 31 december 2003 sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Eftersom detta nu inte kan åstadkommas för svensk del instämmer utskottet i regeringens förslag att lagen om utsläpp av koldioxid skall träda i kraft snarast möjligt, dvs. den 1 augusti 2004. Som framhålls i propositionen innebär den korta tiden fram till ikraftträdandet och den tidtabell som angivits i handelsdirektivet en risk att alla ansökningar om tillstånd inte kommer att hinna behandlas i tid. Detta innebär att verksamheten inte får fortsätta oavsett om tillstånd meddelas senare. I så fall får verksamheten återupptas. För att reducera sådana olägenheter föreslår regeringen en övergångsbestämmelse som innebär att om en ansökan om tillstånd kommit in till myndigheten senast den 31 december 2004 får verksamheten fortsätta att generera utsläpp av koldioxid, dock längst t. o.m. att ett eventuellt beslut om avslag föreligger och under förutsättning att ett interimistiskt beslut om fortsatt verksamhet efter årsskiftet kan meddelas. Förslaget i denna del redovisas i avsnitt 9 i propositionen. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag.
Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Propositionen Proposition 2003/04:132 Handel med utsläppsrätter I: Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om utsläpp av koldioxid lag om ändring i miljöbalken (1998:808)
Bilaga 2 Regeringens lagförslag