Titel saknas
Betänkande 2003/04:JUU26
Justitieutskottets betänkande2003/04:JUU26
Titel saknas
Sammanfattning I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2003/04:89 Åtgärder för ett effektivare och snabbare brottmålsförfarande. Vidare behandlas två motioner som väckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslår regeringen en tvåårig försöksverksamhet med ett särskilt snabbförfarande för brottmål. Som ett led i snabbförfarandet föreslås en bestämmelse om att tingsrätt och åklagare skall få delge stämningar och andra handlingar i brottmål genom förenklad delgivning enligt 3 a § delgivningslagen. Vidare föreslås en bestämmelse om att tvångsmedlet beslag skall få användas vid förenklade brottsutredningar. Lagarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2004. Bestämmelserna om försöksverksamhet med snabbförfarande i brottmål föreslås gälla t.o.m. den 30 juni 2006. Utskottet tillstyrker propositionen samt avstyrker motionerna. I ärendet finns tre reservationer och ett särskilt yttrande.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. Avslag på propositionen m.m. Riksdagen avslår motion 2003/04:Ju17 yrkandena 1 och 2. Reservation 1 (kd) 2. Lagförslagen Riksdagen antar regeringens förslag tilla) lag om ändring i rättegångsbalken, ochb) lag om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål. Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:89. 3. Försöksverksamhet vid fler tingsrätter Riksdagen avslår motion 2003/04:Ju16 yrkande 1. Reservation 2 (fp) 4. Övriga frågor Riksdagen avslår motion 2003/04:Ju16 yrkandena 2 och 3. Reservation 3 (fp) Stockholm den 11 maj 2004 På justitieutskottets vägnar Johan Pehrson Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan Pehrson (fp), Susanne Eberstein (s), Rolf Olsson (v), Margareta Sandgren (s), Beatrice Ask (m), Lennart Nilsson (s), Helena Zakariasén (s), Peter Althin (kd), Jeppe Johnsson (m), Yilmaz Kerimo (s), Torkild Strandberg (fp), Johan Linander (c), Göran Norlander (s), Cecilia Magnusson (m), Joe Frans (s), Leif Björnlod (mp) och Kerstin Andersson (s).
Redogörelse för ärendet Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade i december 2000 att tillkalla en beredning med uppgift att verka för rättsväsendets utveckling (dir. 2000:90). En huvuduppgift för beredningen är att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet öka effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. När det gäller lagföring för brott skall beredningen särskilt undersöka möjligheterna att förkorta den genomsnittliga genomströmningstiden från brottsanmälan till dom och straffverkställighet. Beredningen skall också särskilt överväga på vilket sätt brottsutredningsverksamheten kan förbättras. Regeringen beslutade i juni 2001 om tilläggsdirektiv till beredningen (dir. 2001:61). Enligt dessa direktiv skall beredningen undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet förenkla utredningen och lagföringen av i första hand butikssnatterier, men även annan brottslighet som kan vara lämpad för ett förenklat förfarande, t.ex. kontantbedrägerier. Beredningen, som antog namnet Beredningen för rättsväsendets utveckling, har till regeringen överlämnat ett flertal delbetänkanden. Däribland kan nämnas Snabbare lagföring 1 - Några förslag till förenklingar (SOU 2001:59), Snabbare lagföring 2 - Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93), Snabbare lagföring 3 - Snatteribrott (SOU 2002:44), Snabbare lagföring 4 - Ett snabbförfarande för brottmål (SOU 2002:45) och Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74). Riksdagen antog i maj 2002 ett förslag till ändring i rättegångsbalken och lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål m.m. som grundas på beredningens första betänkande (SOU 2001:59, prop. 2001/02:147, bet. JuU24, rskr. 249). I propositionen behandlas beredningens andra och fjärde delbetänkande (SOU 2001:93 och SOU 2002:45). Delbetänkandena har remissbehandlats. Remissvaren finns sammanställda i Justitiedepartementet (dnr Ju2001/8566 respektive Ju2002/4699). Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 2. Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att det vid de tingsrätter som regeringen bestämmer skall införas en tvåårig försöksverksamhet med ett särskilt snabbförfarande för brottmål så att de flesta enklare brottmål snabbare skall kunna prövas av domstol. Som ett led i snabbförfarandet skall tingsrätt och åklagare få delge stämningar och andra handlingar i brottmål genom förenklad delgivning enligt 3 a § delgivningslagen. Enligt regeringens bedömning bör försöksverksamheten inledas vid Stockholms tingsrätt. I syfte att effektivisera brottsutredningsförfarandet hos polisen och tullen föreslås vidare en bestämmelse om att tvångsmedlet beslag skall få användas vid förenklade brottsutredningar. Samtliga bestämmelser om beslag i 27 kap. rättegångsbalken skall då vara tillämpliga. Lagarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2004. Lagen om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål föreslås gälla t.o.m. den 30 juni 2006.
Utskottets överväganden Lagförslagen m.m. Regeringen föreslår i propositionen en tidsbegränsad lag om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål. Enligt lagen skall det vid de tingsrätter som regeringen bestämmer vara möjligt att i brottmål delge stämningsansökan och andra handlingar i målet med den tilltalade genom förenklad delgivning enligt 3 a § delgivningslagen (1970:428). En förutsättning för att använda förenklad delgivning i dessa fall är att den tilltalade av polis eller åklagare har delgetts upplysningar om att sådan delgivning kan komma att användas i det följande brottmålet samt att det vid tidpunkten för delgivningen av stämningsansökan inte har förflutit längre tid än fem veckor från det att anmälan om brottet upprättades. Regeringen aviserar i propositionen att den avser att i förordning föreskriva att försöksverksamheten skall genomföras vid Stockholms tingsrätt. Vidare föreslår regeringen en ändring i 23 kap. 22 § rättegångsbalken som möjliggör användande av tvångsmedlet beslag i ärenden där s.k. förenklad brottsutredning används, dvs. i fall då någon förundersökning inte behöver genomföras eftersom det finns tillräckliga skäl för åtal och brottet inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. I motion Ju17 (kd) yrkas avslag på propositionen. Det anförs bl.a. att det med de föreslagna reglerna om snabbförfarande i brottmål följer vissa rättssäkerhetsrisker. I motionen föreslås att det, i stället för de i propositionen föreslagna åtgärderna, införs ett system med jourdomstolar för unga lagöverträdare. Utskottet anser att det är angeläget att på olika sätt sträva efter att korta tiden från brott till lagföring. Samtidigt är det viktigt att ett snabbare förfarande inte leder till försämrad rättssäkerhet för den enskilde eller att utredningen om brottet blir sämre. Utredningsverksamheten får således inte genomföras mindre noggrant i dessa fall. Det som i stället bör eftersträvas är att korta den passiva tid då ärendet väntar på att åtgärder skall vidtas, t.ex. i väntan på slutförande av förundersökningen och åklagarens ställningstagande i åtalsfrågan. Genom att korta handläggningstiderna kan samhällets reaktioner på brott bli tydligare och mer direkta, något som är särskilt angeläget beträffande unga lagöverträdare. Härigenom förbättras också förutsättningarna för ett materiellt riktigt avgörande, bl.a. eftersom bevispersoner vid domstolsprövningen alltjämt har en aktuell minnesbild av händelsen. Härtill kommer att anspänningen för brottsoffer och vittnen kan begränsas om handläggningen avslutas tidigare. Ett snabbare förfarande torde också bli mer kostnadseffektivt. De nu anförda omständigheterna pekar på betydelsen av att möjliggöra ett snabbare brottmålsförfarande, där tiden i väntan på åtgärder bör kunna kortas väsentligt. Störst effekt, vad gäller handläggningstiden, torde ett sådant förfarande kunna ge i utredningsmässigt relativt okomplicerade brottsutredningar. Svårigheter att delge tilltalade personer stämning torde vara ett av de vanligaste skälen till att domstolens handläggningstid i brottmål av begränsad omfattning blir lång. Ett praktiskt fungerande snabbförfarande för brottmål torde därför förutsätta att stämning och andra handlingar kan delges med den tilltalade på ett enklare och snabbare sätt än vad som i dag är möjligt. Det av regeringen föreslagna snabbförfarandet förutsätts äga rum under en kort tidsperiod, från polisens kännedom om brottet till domstolsprövningen. Under en så begränsad tid är det rimligt att kräva av en brottsmisstänkt person att han eller hon håller sig informerad om de postförsändelser som sänts till den adress som denne uppgett sig kunna nås på. Någon egentlig risk för rättsförluster torde inte föreligga med en sådan ordning. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att det i dessa fall är godtagbart utifrån rättssäkerhetsperspektiv att tilltalade personer delges stämning genom förenklad delgivning, enligt de villkor som föreslås i lagen om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål. När det gäller möjligheterna att använda tvångsmedel vid förenklade brottsutredningar anser utskottet att det är bra att denna fråga nu på ett tydligt sätt regleras. Det framstår som rimligt att tvångsmedlet beslag får användas utan att en förundersökning för den skull behöver genomföras. I fall då en utredning om brott som förskyller böter helt har kunnat genomföras direkt på platsen för brottet och egendom därvid har tagits i beslag är det av stor praktisk betydelse att utredningen också kan avslutas direkt. En sådan ordning korresponderar också väl med möjligheten enligt 48 kap. 2 § rättegångsbalken att i ett strafföreläggande eller ett föreläggande om ordningsbot samtidigt förelägga frågan om förverkande av egendom för godkännande. Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet regeringens förslag till lagstiftning i propositionen. I konsekvens härmed bör riksdagen avslå motion Ju17 i denna del. I motion Ju16 (fp) anförs att försöksverksamheten med snabbförfarande i brottmål bör genomföras även vid andra tingsrätter än Stockholms tingsrätt. Av 1 § i den föreslagna lagen om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål följer att det är regeringen som skall bestämma vid vilka tingsrätter försöksverksamheten skall bedrivas. Regeringen anger i propositionen att den avser att föreskriva att försöksverksamheten skall bedrivas endast vid Stockholms tingsrätt. Regeringen anför att snabbförfarandet främst är avsett att användas i större städer. En försöksverksamhet som bedrivs i Stockholm bör ha mycket goda förutsättningar att bli av tillräckligt stor omfattning och ge en allsidig belysning av olika frågor under försöksverksamheten. Med en försöksverksamhet endast vid Stockholms tingsrätt torde ett tillräckligt underlag ges för att besvara de frågor som försöksverksamheten syftar till att besvara. Det saknas därför anledning att i försöksverksamheten även innefatta en medelstor tingsrätt. Att även innefatta Göteborgs och Malmö tingsrätter i försöksverksamheten skulle näst intill innebära att det inte längre blir fråga om en försöksverksamhet. Utskottet anser att det är en lämplig ordning att frågan om vilka domstolar som skall ingå i försöksverksamheten bestäms av regeringen. Utskottet har för övrigt ingen erinran mot att försöksverksamheten begränsas till Stockholms tingsrätt. Motion Ju16 bör avslås i nu behandlad del. Övriga frågor I motion Ju16 (fp) begärs en försöksverksamhet med jourdomstolar för bl. a. ungdomsmål och mål om mängdbrott. Liknande motionsyrkanden behandlades senast i mars 2004 (bet. 2003/04:JuU19 s. 6 f). Utskottet delar motionärernas uppfattning att brottmålsprocessen bör gå så snabbt som möjligt, särskilt då unga personer är inblandade. Motionärernas synpunkter tillgodoses enligt utskottets mening i viss utsträckning genom den föreslagna försöksverksamheten med snabbförfarande i brottmål. Härtill kommer de redan i dag gällande särskilda bestämmelserna om handläggningstid i mål med unga lagöverträdare (se 4 och 29 §§ lag [1964:167] med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). De tidsfrister som anges där respektive som föreslås i den nu behandlade propositionen är sådana att de målen kan och bör handläggas inom den ordinarie domstolsorganisationen. Utskottet kan inte se några tyngre vägande skäl för att införa särskilda jourdomstolar för handläggning av mål med vissa kategorier tilltalade eller avseende vissa brottstyper. Motion Ju16 bör avslås i nu behandlad del. I motion Ju16 anförs att polisens arbete måste effektiviseras och renodlas. Det anförs att verksamhet måste koncentreras till polisens kärnverksamhet och att administrationen i samband med ingripanden och brottsutredningar måste effektiviseras. Polisverksamhetsutredningen har på regeringens uppdrag bl.a. genomfört en översyn av polisens arbetsuppgifter. Utredningen har avgett tre betänkanden, nämligen Mot ökad koncentration - förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87), Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70) och Polisverksamhet i förändring - del 2 (SOU 2002:117). Av betänkandena framgår att polisen i dag utför en mängd uppgifter som i mycket liten, om ens någon, utsträckning utgör ett led i polisens funktion att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten. Enligt utredningen bör polisen endast belastas med uppgifter för vilka ett ordnings- och säkerhetstänkande är av dominerande betydelse när uppgiften utförs. Vidare skall sådana uppgifter utföras av polis när det kan antas att det krävs våld eller tvångsmedel för att utföra uppgiften. Enligt utredningen kan renodling ske på flera olika sätt; dels genom att uppgifter som inte har polisiär relevans förs över till annan huvudman, s.k. extern renodling, dels genom att arbetsuppgifter som inte fordrar poliskompetens förs över från den polisutbildade till den civilanställda personalen, s.k. intern renodling. Polisverksamhetsutredningens betänkanden bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Utskottet har inhämtat från Justitiedepartementet att en proposition, såvitt avser förslag till ändringar i ordningslagen (1993:1617), planeras till juni 2004. Beträffande övriga delar av betänkandena planeras en lagrådsremiss till hösten 2004 eller vintern 2005. I Rikspolisstyrelsens regleringsbrev för år 2004 finns ett återrapporteringskrav kopplat till målet att fler brott skall leda till lagföring och kvaliteten höjas i brottsutredningsverksamheten. Utskottet behandlade liknande yrkanden senast i februari 2004 (bet. 2003/04:JuU15 s. 12 f). Utskottet delar motionärernas uppfattning att polisens verksamhet i huvudsak bör koncentreras till dess kärnuppgifter. Utskottet vill emellertid inte föregripa den pågående beredningen av Polisverksamhetsutredningens betänkanden. Polisens brottsutredande verksamhet bör, i likhet med all offentlig verksamhet, löpande effektiviseras och ses över. Ett sådant krav ligger också i regeringens återrapporteringskrav på Rikspolisstyrelsen. Någon anledning för utskottet att uttala sig i dessa frågor föreligger inte. Riksdagen bör avslå motion Ju16 i nu behandlad del.
Reservationer Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. 1. Avslag på propositionen m.m., punkt 1 (kd) av Peter Althin (kd). Förslag till riksdagsbeslut Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: Riksdagen avslår proposition 2003/04:89 och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om införande av ett system med jourdomstolar för unga lagöverträdare. Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:Ju17 yrkandena 1 och 2. Ställningstagande Jag anser i likhet med majoriteten att det finns ett behov av att effektivisera och snabba upp brottmålsförfarandet. Detta är särskilt angeläget i utredningar om brott begångna av ungdomar. Insatser för ett snabbare brottmålsförfarande får emellertid inte riskera den enskildes rättssäkerhet. Införande av en möjlighet att delge stämningsansökan genom förenklad delgivning medför enligt min mening en risk för att en misstänkt person genomgår hela rättsprocessen fram till fällande dom utan att ha förstått att han är åtalad för brott. Härtill kommer att regeringen inte sett till att försöksverksamheten med snabbhantering är finansierad. Det finns också en risk för att andra brottsutredningar, som inte skall snabbhanteras, läggs åt sidan till förmån för de prioriterade snabbärendena. I stället för att genomföra den av regeringen föreslagna försöksverksamheten med snabbförfarande i brottmål bör ett särskilt jourdomstolssystem för unga lagöverträdare införas. Med ett sådant system kan ungdomsmålen hanteras snabbare och med specialistkompetens. En snabb handläggning av ungdomsmålen är särskilt viktigt eftersom sambandet mellan brott och straff bör markeras tydligt för den unge och att samhället alltid måste reagera tidigt på ungdomars brottslighet. Om samhället ingriper tidigt mot ungdomars brott är chanserna större att komma till rätta med den unges problem. Jag anser sammanfattningsvis att propositionen bör avslås och att regeringen i stället bör återkomma till riksdagen med förslag till lagstiftning som krävs för att bygga ut ett jourdomstolssystem för unga lagöverträdare. 2. Försöksverksamhet vid fler tingsrätter, punkt 3 (fp) av Johan Pehrson (fp) och Torkild Strandberg (fp). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om att försöksverksamheten med snabbare handläggning av brottmål bör inledas vid fler tingsrätter. Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:Ju16 yrkande 1. Ställningstagande Regeringen aviserar i propositionen att försöksverksamheten med snabbare brottmålsförfarande kommer att bedrivas endast vid Stockholms tingsrätt. Vi anser att försöksverksamheten bör utvidgas till fler tingsrätter, i första hand till Göteborgs och/eller Malmö tingsrätt. Regeringen bör inte heller utesluta att genomföra försöksverksamheten vid någon mindre tingsrätt, eftersom förhållandena där i många avseenden skiljer sig från de största tingsrätterna. Det får ankomma på regeringen att beakta vad vi nu anfört vid utarbetande av tillämpningsbestämmelser i ämnet. 3. Övriga frågor, punkt 4 (fp) av Johan Pehrson (fp) och Torkild Strandberg (fp). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om en försöksverksamhet med jourdomstolar för bl. a. unga lagöverträdare samt om behovet av en effektivisering och renodling av polisens verksamhet. Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:Ju16 yrkandena 2 och 3. Ställningstagande Det är viktigt med snabba reaktioner på ungdomars brott. För att förbättra förutsättningarna för en snabbare handläggning av ungdomsmål, men även vissa andra mål rörande mängdbrottslighet, utan att för den skull göra avkall på rättssäkerheten, bör särskilda jourdomstolar inom ramen för den befintliga domstolsorganisationen inrättas. Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till lagstiftning som möjliggör en försöksverksamhet med sådana jourdomstolar. Polisens arbete måste koncentreras på dess kärnverksamhet. Polisverksamhetsutredningen har lämnat långtgående förslag om hur polisens verksamhet skall kunna renodlas i denna riktning. Regeringen bör snarast återkomma till riksdagen med lagförslag grundade på utredningens betänkanden. Vidare är det angeläget att polisens administration i samband med ingripanden och brottsutredningar effektiviseras. En inte obetydlig del av polisens resurser går åt till administrativt efterarbete. Regeringen bör vidta åtgärder för att se till att polisen blir effektivare i detta avseende. Särskilt yttrande Effektivisering av handläggningen inom rättsväsendets myndigheter (m) Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och Cecilia Magnusson (m) anför: Regeringens förslag om ett snabbförfarande för vissa brottmål är ett försök att bemöta de ökande balanserna av mängdbrott hos poliser och åklagare. Syftet är vällovligt, även om det bara innebär att redan existerande verksamhet lagfästs. Så kallade snabbspår för brottsutredningar finns och fungerar redan, bland annat i Västerås och Stockholm. I Stockholm arbetar en speciell åklagargrupp endast med denna typ av mål. Eftersom förslaget inte innebär några egentliga nyheter har vi inte funnit anledning att ifrågasätta propositionen och lagförslagen. Utgångspunkten är att polis, åklagare och domare i ett snabbförfarande skall följa i huvudsak samma regler som i den vanliga handläggningen. Det som tillförs genom ny lagstiftning är nya bestämmelser om delgivning av stämningsansökan m.m., till vilka vissa tidsfrister kopplats. Ett genomförande av förslaget kommer troligtvis att medföra ökade kostnader för de rättsvårdande myndigheterna i större utsträckning än vad regeringen konstaterar i propositionen. Det kan också ifrågasättas om förslaget kommer att innebära någon verklig effektivisering av handläggningen. Förslaget saknar en mer ingående sådan konsekvensanalys. Risken är, som också påtalas av ett antal remissinstanser, att det nya snabbspåret leder till att svårare och mer tidskrävande utredningar i stället läggs på hög. Vi utgår från att regeringen i samband med utvärderingen av försöksperioden med snabbförfarande av brottmål noga studerar effekterna i dessa hänseenden.
Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Propositionen Proposition 2003/04:89 Åtgärder för ett effektivare och snabbare brottmålsförfarande: Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken, lag om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål. Följdmotioner 2003/04:Ju16 av Johan Pehrson m.fl. (fp): 1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att inleda motsvarande försöksverksamhet även vid annan tingsrätt än i Stockholm. 2. Riksdagen begär att regeringen snarast återkommer till riksdagen med förslag på försöksverksamhet med jourdomstolar i enlighet med vad i motionen anförs. 3. Riksdagen begär att regeringen snarast återkommer till riksdagen med förslag på åtgärder, när det gäller polisens arbetsuppgifter och administration, för att effektivisera snabbförfarandet. 2003/04:Ju17 av Peter Althin m.fl. (kd): 1. Riksdagen avslår proposition 2003/04:89. 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om en utbyggnad av ett jourdomstolssystem för unga lagöverträdare.
Bilaga 2 Regeringens lagförslag