Tillsyn av spårbunden trafik
Betänkande 1994/95:TU3
Trafikutskottets betänkande
1994/95:TU03
Tillsyn av spårbunden trafik
Innehåll
1994/95
TU3
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR7 till riksdagen angående tillsyn av spårbunden trafik. Revisorerna föreslår bl.a. att lagstiftningen bör ändras så att Järnvägsinspektionen, som är en enhet inom Banverket, med laga stöd kan fullgöra tillsyns-, normgivnings- och undersökningsuppgifter i eget namn i stället för Banverkets. Revisorerna har vidare under sin granskning funnit att många frågor rörande tillsyn av spårtrafikens säkerhet är förknippade med problem som är gemensamma för flera transportsätt. Mot den bakgrunden föreslår revisorerna att en utredning tillsätts med uppdrag att överväga om en för transportområdet gemensam tillsynsmyndighet kan inrättas och hur i så fall en sådan skulle kunna utformas. Utskottet erinrar om pågående utredningsarbete om säkerhetsfrågor inom transportsektorn och understryker att regeringen i det sammanhanget bör överväga revisorernas förslag samt redovisa sina ställningstaganden för riksdagen.
Förslaget
Riksdagens revisorer föreslår i förslag 1994/95:RR7 angående tillsyn av spårbunden trafik att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört 1. om tillsynens inriktning, 2. om styrningsbrister och bakomliggande orsaker till tillbud och olyckor, 3. om lagstiftningens utformning och Järnvägsinspektionens regler, 4. om utredning av en gemensam transportinspektion.
Motionen
1994/95:T1 av Lennart Fremling (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en förändring av den organisatoriska strukturen av myndigheter och andra statliga organ inom transportområdet.
Utskottet
1 Det huvudsakliga innehållet i revisorernas förslag
1.1 Genomförd granskning
Revisorernas förslag, som är daterat den 27 september 1994, är disponerat i sex avsnitt. I följande referat används samma avsnittsindelning och rubriker som i revisorernas förslag. I det inledande avsnittet, som har rubriken Genomförd granskning, framhåller revisorerna att de har granskat det statliga arbetet med tillsyn inom några olika verksamhetsområden. Revisorerna erinrar om att det inom transportområdet finns tre inspektioner -- Sjöfartsinspektionen, Luftfartsinspektionen och Järnvägsinspektionen. Granskningen har, bl.a. med tanke på den avreglering av järnvägssektorn som riksdagen beslutat om, koncentrerats på tillsyn av spårbunden trafik. I det inledande avsnittet framhålls också att revisorernas överväganden och förslag har redovisats i en granskningsrapport, som är fogad till förslaget som bilaga, och att rapporten har remissbehandlats.
1.2 Tillsynens inriktning
Revisorerna erinrar om att det i järnvägssäkerhetslagen (JSL, 1990:1157) finns ett antal grundläggande bestämmelser med krav på säkerheten i spårbunden trafik. Den som driver verksamheten skall svara för att kraven uppfylls. Revisorerna framhåller att Järnvägsinspektionens tillsyn av hur kraven uppfylls i alltför hög grad utgörs av punktinspektioner och påpekanden om detaljbrister. Kontrollen av hur verksamhetsutövarna efterlever de grundläggande bestämmelserna i JSL blir härigenom begränsad. Järnvägsinspektionen bör enligt revisorerna i ökad utsträckning se till att dessa bestämmelser iakttas. Revisorerna erinrar vidare om ett uttalande i förarbetena till JSL, enligt vilket Järnvägsinspektionen borde utöva sin tillsyn i huvudsak genom att ställa krav på och granska verksamhetsutövarnas internkontroll. Enligt revisorerna bör regeringen se till att inspektionens tillsyn får en sådan huvudinriktning. Revisorerna föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad de sålunda anfört om tillsynens inriktning.
1.3 Styrningsbrister och bakomliggande orsaker till tillbud och olyckor
Revisorerna framhåller att det är en viktig uppgift för Järnvägsinspektionen att analysera risker och olyckor. Styrningsbrister och bakomliggande orsaker till tillbud och olyckor bör i högre grad analyseras och dokumenteras. Styrningsbrister kan t.ex. röra verksamhetsutövarnas program, regler och ansvarsfördelning för arbetet. Revisorerna säger sig vidare dela uppfattningen hos en remissinstans om betydelsen av att tillverkare av bl.a. spårfordon engageras mer än för närvarande i säkerhetsarbetet. Om inspektionen följde det europeiska standardiseringsarbetet inom spårtrafikområdet, skulle dess möjligheter att öka tillverkarnas engagemang i säkerhetsarbetet förbättras. Revisorerna betonar också vikten av att inspektionens tillsyn av verksamhetsutövarnas internkontroll även omfattar det sätt på vilket dessa analyserar risker samt utreder, registrerar och rapporterar olyckor och tillbud. Revisorerna föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad de sålunda anfört om styrningsbrister och bakomliggande orsaker till tillbud och olyckor.
1.4 Lagstiftningens utformning och Järnvägsinspektionens regler
Revisorerna framhåller att en viktig förutsättning för Järnvägsinspektionens och verksamhetsutövarnas tillsyn är att tillämpningsföreskrifter och allmänna råd finns dokumenterade och tillgängliga. Enligt järnvägssäkerhetslagen är det Banverket som utövar tillsyn och meddelar tillämpningsföreskrifter. Även enligt förordningen (1982:923) om transporter av farligt gods är det Banverket som är tillsynsmyndighet. Revisorerna anser att Järnvägsinspektionens möjligheter att utforma tydliga regler skulle förbättras om lagstiftningen utformades så att tillsyns-, normgivnings- och undersökningsuppgifter lades direkt på inspektionen. En sådan förändring skulle också innebära att inspektionens oberoende av Banverket, som inte bara är baninnehavare utan också trafikutövare, ökade. Regeringen bör enligt revisorerna ges i uppdrag att lämna förslag till ändringar i järnvägssäkerhetslagen och att utföra erforderligt författningsarbete. Revisorerna föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad de sålunda anfört om lagstiftningens utformning och Järnvägsinspektionens regler.
1.5 Farligt gods
Revisorerna hänvisar till sin granskningsrapport i vilken konstateras att frågor om farligt gods i högsta grad är gemensamma för de olika transportslagen, samtidigt som reglerna till stor del är internationella. Behovet av harmonisering av reglerna mellan transportsätt och länder påtalas ofta, framhåller revisorerna. De betonar också att en första förutsättning för en väl fungerande tillsyn är god överblick över gällande bestämmelser. I övrigt redovisas i nu aktuellt avsnitt av revisorernas förslag vissa remissyttranden. Riksdagen underställs emellertid inte något förslag i anslutning till avsnittet.
1.6 En gemensam transportinspektion för tillsyn av säkerhet
Revisorerna anser att förutsättningarna för -- och utformningen av -- en för transportområdet gemensam inspektion för säkerhet bör utredas. Under sin granskning har de funnit att många frågor rörande tillsyn av spårtrafikens säkerhet är förknippade med problem som är gemensamma för flera transportsätt, liksom att transporter ofta passerar nationsgränser och därmed regleras även av bestämmelser i andra länder. Detta gäller -- betonar revisorerna -- trots olikheter i teknik, organisation, tradition m.m. Sådana för tillsynen gemensamma frågor är avreglering, egenkontroll, farligt gods, riskanalyser, olycksutredningar och oberoende av verksamhetsutövarna. Betydelsen av ett sådant oberoende understryks särskilt av revisorerna och framhålls som en väsentlig fördel med en gemensam transportinspektion. En sådan skulle även omfatta Statens haverikommissions verksamhet. Revisorerna föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad de sålunda anfört om utredning av en gemensam transportinspektion.
2 Motionsförslaget
I motion 1994/95:T1 (fp) yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en förändring av den organisatoriska strukturen hos myndigheter och andra statliga organ inom transportområdet. Motionären finner revisorernas förslag vara ett steg i rätt riktning och framhåller att regeringen bör ta tillfället i akt att genomföra en bredare utredning av myndighetsstrukturen inom transportområdet. Inom områdena för väg- och järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt post- och telekommunikationer har statens organ -- fortsätter motionären -- nämligen dels myndighetsfunktionen att svara för norm- och tillståndsgivning samt tillsyn och inspektion, dels uppgiften att upprätthålla infrastrukturnätet. Det finns starka principiella skäl att skapa tydliga gränser mellan myndighetsfunktionen och uppgiften att upprätthålla infrastrukturnätet. Den utredning som revisorerna föreslår bör enligt motionären även omfatta överväganden om att sammanföra de olika verk som upprätthåller infrastrukturnätet till ett enda verk. Genom ett sådant sammanförande skulle arbetet med investeringsplaneringen kunna samlas och de samhällsekonomiska kalkylerna kunna göras på ett likartat sätt för de olika trafikslagen.
3 Utskottets ställningstagande
Säkerhetsfrågorna inom transportsektorn har på senare år uppmärksammats alltmer till följd av en serie mycket svåra olyckor här hemma och i vår närhet. Regeringen avser enligt vad utskottet erfarit att, som en följd av Estoniakatastrofen, tillsätta en utredning som skall utarbeta ett förslag till handlingsprogram för ökad sjösäkerhet. Utredningen skall bl.a. undersöka det internationella sjösäkerhetsarbetets inriktning och möjligheterna att från svensk sida driva på detta arbete. Vidare kommer formerna för samarbetet mellan Sjöfartsinspektionen och klassificeringssällskapen att ses över. Regeringen har också, kort efter Estoniakatastrofen, uppdragit åt en utredare att kartlägga Sjöfartsinspektionens rapporteringsrutiner. I beslutet härom betonar regeringen att god sjösäkerhet förutsätter att nödvändiga slutsatser fortlöpande dras av inträffade incidenter och olyckor. Den föregående regeringen beslutade i juni innevarande år att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda och föreslå hur Banverket bör organiseras på kort och lång sikt (dir. 1994:70). Utskottet vill vidare erinra om att riksdagen år 1991 uttalade att Luftfartsinspektionen borde skiljas från Luftfartsverket och inrättas som en särskild myndighet (bet. 1990/91:TU20, s. 15, rskr. 177). Regeringen borde därför redan under budgetåret 1992/93 återkomma till riksdagen med förslag i frågan. Ett avskiljande av Luftfartsinspektionen från Luftfartsverket nu hindrar inte -- uttalade riksdagen vidare -- att man i ett längre perspektiv kan tänka sig att i ett och samma verk sammanföra Luftfartsinspektionen med annat organ som arbetar med normer för och har tillsyn över personal och materiel i säkerhetsavseende på trafikområdet. Utskottet kan konstatera att regeringen ännu inte förelagt riksdagen något sådant förslag som begärdes i det nämnda uttalandet i mars 1991. Riksdagen har emellertid i april 1992 -- i samband med ett beslut om vissa organisatoriska förändringar i Luftfartsverket -- godkänt av regeringen föreslagna riktlinjer för det fortsatta arbetet med en ny myndighetsstruktur inom luftfartsområdet (prop. 1992/93:100 bil. 7, bet. TU19, rskr. 245). Enligt dessa riktlinjer skulle ett fortsatt utvecklingsarbete bedrivas med oförändrat mål att åstadkomma bl.a. ett tydligare myndighetsansvar. I sammanhanget framhölls de krav som den förändrade marknadssituationen ställer på Luftfartsinspektionen och Luftfartsverkets övriga myndighetsfunktioner. Enligt 1988 års trafikpolitiska beslut skall transportsystemet utformas så att det motsvarar högt ställda krav på säkerhet i trafiken. Det statliga transportsäkerhetsarbetets funktionssätt, regelsystem och organisatoriska struktur har självfallet stor betydelse i strävandena att minska antalet olyckor och att reducera verkningarna av dem. Utskottet ser revisorernas förslag som ett bidrag till detta arbete. Som framgår av redogörelsen ovan har regeringen tagit initiativ till ett omfattande utredningsarbete beträffande olika säkerhetsfrågor inom transportsektorn. Enligt utskottets mening bör regeringen vid sina överväganden i samband därmed också pröva de frågor som revisorerna aktualiserar och redovisa sina ställningstaganden för riksdagen. Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
I motion T1 (fp) framhålls, som nämnts, att den utredning som revisorerna föreslår även bör omfatta överväganden om att sammanföra de olika verk som upprätthåller infrastrukturnätet till ett enda verk. Genom ett sådant sammanförande skulle arbetet med investeringsplaneringen kunna samlas och de samhällsekonomiska kalkylerna kunna göras på ett likartat sätt för de olika trafikslagen. Utskottet vill med anledning av detta förslag erinra om sina uttalanden i det av riksdagen i mars innevarande år godkända betänkandet 1993/94:TU16 (rskr. 154). Utskottet betonade att en utgångspunkt för investeringsplaneringen måste vara en helhetssyn på trafiksystemet. Vid sidan av väg- och järnvägsinvesteringar borde övriga trafikslag på ett bättre sätt integreras i planeringsprocessen. En kommission borde tillsättas för att utarbeta en nationell plan för kommunikationerna i Sverige. Utgångspunkten skulle därvid vara att investeringarna borde ges en sådan inriktning att vi kan uppnå ett miljöanpassat trafiksystem som samtidigt bidrar till ökad välfärd och tillväxt. I planen skulle också ingå förslag till långsiktig finansiering av kommunikationerna. Enligt vad utskottet erfarit avser regeringen att inom kort verkställa riksdagens beslut. Härigenom, och genom utskottets ställningstagande till revisorernas förslag, torde syftet med motionen till väsentlig del få anses tillgodosett. Denna bör därför inte föranleda någon riksdagens åtgärd och avstyrks följaktligen.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande tillsyn av spårbunden trafik m.m. att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag till riksdagen 1994/95:RR7 och med avslag på motion 1994/95:T1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Stockholm den 29 november 1994
På trafikutskottets vägnar
Monica Öhman
I beslutet har deltagit: Monica Öhman (s), Wiggo Komstedt (m), Bo Nilsson (s), Jarl Lander (s), Jan Sandberg (m), Ulrica Messing (s), Krister Örnfjäder (s), Kenth Skårvik (fp), Hans Stenberg (s), Karl-Erik Persson (v), Monica Green (s), Birgitta Wistrand (m), Elisa Abascal Reyes (mp), Lena Sandlin (s), Tommy Waidelich (s), Ulla Löfgren (m) och Torsten Gavelin (fp).