Tillsyn av skolan
Betänkande 1994/95:UbU1
Utbildningsutskottets betänkande
1994/95:UBU01
Tillsyn av skolan
Innehåll
1994/95 UbU1
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande Riksdagens revisorers förslag om tillsyn av skolan samt tre motioner som väckts med anledning av förslaget.
Utskottet föreslår att riksdagen med bifall till revisorernas förslag och med anledning av en s-motion gör ett tillkännagivande till regeringen om utökad och mer aktiv tillsyn av skolan. Bl.a. betonar utskottet tillsynen från Skolverkets sida i frågor som rör hur skolhuvudmannen tar ansvar för sin egenkontroll av skolverksamheten. Samtidigt utgår utskottet från att också kommunerna kommer att vilja ta itu med påtalade brister i egenkontrollen. Utskottet anser det vidare angeläget att den statliga tillsynen omfattar i vad mån förutsättningar finns i kommunerna att uppfylla kravet på en över hela landet likvärdig utbildning.
Övriga motionsyrkanden avstyrks. Till betänkandet har fogats tre reservationer. De avser behovet av anvisningar för tillsynen, likartad statlig tillsyn av skolor med kommunalt huvudmannaskap och fristående skolor resp. undervisningsrådens roll i tillsynsarbetet.
Förslaget
Riksdagens revisorer har i förslag 1993/94:RR11 angående tillsyn av skolan föreslagit att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om utökad och mer aktiv tillsyn av skolan.
Motionerna
1994/95:Ub1 av Gunnar Goude (mp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ökat behov av tillsyn, breddning av tillsynsansvaret samt tillämpningsföreskrifter (för bl.a. samordning av olika tillsynsverksamheter).
1994/95:Ub2 av Birthe Sörestedt m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder för att skyndsamt få en allsidig och tillfredsställande utvärdering och tillsyn av skolan.
1994/95:Ub3 av Inger Davidson (kds) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inriktningen av Skolverkets tillsynsverksamhet, att den i princip bör arbeta på samma sätt oavsett om skolorna är fristående eller har kommunal huvudman, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att undervisningsråden har en aktiv roll att fylla i Skolverkets tillsynsarbete.
Utskottet
1. Inledning
Riksdagens revisorer har granskat tillsynen av skolan. Granskningen har inriktats på främst Skolverkets tillsynsuppgifter och kommunernas egenkontroll av skolverksamheten. Till viss del har granskningen initierats av utbildningsutskottet som föreslagit revisorerna att undersöka konsekvenserna för skolan av det nya statsbidragssystemet. En rapport (1993/94:7) i ärendet, som färdigställts i mars 1994, och remissyttranden över denna ligger till grund för revisorernas förslag i skrivelsen till riksdagen.
I sammanhanget bör nämnas att också Riksrevisionsverket (RRV) genomfört en granskning av Skolverket. Denna granskning har syftat till att ta fram en problemorienterad lägesbeskrivning av myndighetens verksamhet. Resultatet har redovisats i rapporten Skolverket -- central myndighet i ny roll (RRV 1994:14, 1994-06-08). Skolverket skall senast den 20 december 1994 lämna en skriftlig redogörelse till RRV för de åtgärder som vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av revisionsrapporten.
Utskottet vill först något belysa Skolverkets uppgifter och dess tolkning av begreppen uppföljning, utvärdering och tillsyn. Därefter behandlar utskottet de förslag som revisorerna lagt fram för riksdagen samt de motioner som väckts med anledning därav.
2. Skolverkets uppgifter i fråga om tillsyn m.m. av skolväsendet
Skolverket inrättades den 1 juli 1991 som central förvaltningsmyndighet för skolväsendet, samtidigt som Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna avvecklades. Genom den nya myndigheten anpassades den statliga skoladministrationen till den förändrade statliga styrningen av skolan, nämligen från regel- och resursstyrning till mål- och resultatstyrning.
Enligt förordningen (1991:1121) med instruktion för Statens skolverk åligger det verket att särskilt följa upp och utvärdera skolan, lägga fram förslag till utveckling av skolan och medverka till sådan utveckling. Skolverket skall även ha tillsyn över det offentliga skolväsendet, statens skolor för vuxna, utbildning vid fristående skolor, riksinternatskolor, utbildning vid särskilda ungdomshem samt andra statsunderstödda skolor.
Skolverket har utifrån instruktionen valt att indela sin verksamhet i fem huvudprogram, nämligen uppföljning, utvärdering, utveckling, forskning och tillsyn. Därutöver bedrivs verksamhet som ligger inom ramen för Skolverkets ansvar att vara statlig förvaltningsmyndighet och sektorsföreträdare för skolväsendet.
I korthet kan verksamheten inom huvudprogrammen beskrivas sålunda.
Verksamheten inom uppföljningsprogrammet syftar huvudsakligen till att löpande registrera och redovisa beskrivande data, med uppgifter om alla skolhuvudmän, där variablerna är valda med hänsyn till statens behov av kunskap och kontroll.
Skolverket skall inom sitt utvärderingsuppdrag förklara och bidra till ökad förståelse av iakttagna företeelser, förhållanden och resultat i skolverksamheten. Utvärdering innebär fördjupade analyser av valda problemområden.
Uppgifterna inom huvudprogrammet för utveckling är dels att utarbeta och utveckla mål- och styrdokument för skolan, dels att med olika medel ge stöd till skolhuvudmannens egen verksamhetsutveckling. Jämfört med övriga program ryms här insatser av mer riktad karaktär, som t.ex. finansiellt stöd till kompetensutveckling och till lokala projekt.
Skolverket skall även fördela medel till forskning om skolväsendet. Forskningsbaserad kunskap skall komplettera erfarenheter från uppföljning, utvärdering och utveckling.
I en programplan för tillsynsprogrammet som Skolverket fastställt i januari 1994 har relationerna mellan uppföljning, utvärdering och tillsyn preciserats samt prioriterade områden för tillsynen lagts fast.
Sålunda anges i programplanen att uppföljning, utvärdering och tillsyn utgör olika former av den statliga kontrollen av skolan. Uppföljning och utvärdering är de kontrollformer som i första hand skall användas. Tillsynen skall enligt Skolverkets uppfattning vara en sidoordnad och kompletterande kontrollform till uppföljning och utvärdering och användas restriktivt.
Skolverkets tillsyn utgörs av utredningar som prövar om en verksamhet, företeelse eller åtgärd står i överensstämmelse med nationella författningsbestämmelser. I tillsynen granskas skolhuvudmannens och hans personals handlande. Den eventuella kritik eller sanktion som bedömningen utmynnar i riktar sig mot huvudmannen. Kritik innebär här att Skolverket klandrar en huvudman för att denne inte efterlever en författningsbestämmelse. Någon formell skyldighet för huvudmannen att ändra den kritiserade verksamheten föreligger inte. Skolverket har dock vissa sanktionsmöjligheter. Bl.a. kan Skolverket, om en kommun grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter, föreslå regeringen att på kommunens bekostnad vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristerna.
Tillsynen skall enligt programplanen inriktas främst mot följande områden:
enskild elevs rätt och respekt för elevs integritet frågor som rör rättssäkerhet i huvudmannens myndighetsutövning frågor som rör hur huvudmannen tar sitt ansvar för egenkontroll, dvs. målutveckling, planering, uppföljning och utvärdering frågor som rör hur huvudmannen uppfyller grundläggande statliga krav på verksamheten som att behörighetsregler för lärare följs etc. utbildningen vid fristående skolor och utlandsskolor.
Enligt programplanen kan tillsyn initieras genom anmälningar, genom Skolverkets eget initiativ i enskilt fall och genom planmässig verksamhet. En anmälan utgörs av ett muntligt eller skriftligt klagomål. Egeninitierad tillsyn kan aktualiseras då Skolverket får kännedom om något för tillsyn relevant område utifrån externa och interna signaler. Planmässig tillsyn sker gentemot fristående skolor samt utlandsskolor och innebär en regelbunden kontroll av verksamheten utifrån de särskilda statliga krav som ställs.
Utskottet noterar att Riksrevisionsverket (RRV) i sin granskningsrapport (s. 77 f.) menar att Skolverkets tolkning av sitt tillsynsuppdrag, att tillsynsuppgiften ses som en del av en kontrollkedja bestående av uppföljning, utvärdering och tillsyn, är rimlig med tanke på Skolverkets roll och uppgifter i det nya styrsystemet. RRV ser positivt på skrivningar i programplanen som att "tillsyn är en från uppföljning och utvärdering sidoordnad kontrollform" och att "bedömningar sker av en viss huvudmans agerande utifrån de nationella bestämmelserna".
I sitt remissvar över Riksdagens revisorers granskningsrapport uttyder Skolverket revisorernas bedömningar så att den innebörd verket givit tillsynsbegreppet accepteras, liksom relationerna mellan uppföljning, utvärdering och tillsyn.
3. Utökad och mer aktiv tillsyn av skolan
I den nu aktuella skrivelsen lägger Riksdagens revisorer fram följande förslag till riksdagen.
Revisorerna anser att regeringen bör medverka till att Skolverkets tillsyn av skolan utökas. Skolverkets tillsyn har hittills avsett frågor i grundskolan, gymnasieskolan, komvux och fristående skolor. Den bör fortsättningsvis omfatta
frågor med anknytning till kravet på likvärdig utbildning enligt skollagens bestämmelser kommunernas egenkontroll vad avser den lagstadgade skyldigheten att upprätta och fastställa en skolplan kommunernas egenkontroll när det gäller uppföljning, utvärdering och tillsyn av skolverksamheten skolhälsovårdens organisation och funktion övriga skolformer och utbildningar som står under statlig tillsyn.
Revisorerna anser att de ökade tillsynsinsatserna som revisorerna föreslår bör kunna rymmas inom Skolverkets nuvarande anslag. Revisorerna utgår från att regeringen med uppmärksamhet följer resursfördelningen inom Skolverket. Revisorerna utgår vidare från att Skolverket skyndsamt slutför påbörjade organisatoriska förändringar när det gäller fördelningen av uppgifter mellan fältorganisationen och den centrala förvaltningen och att de organisatoriska förutsättningarna för tillsynen förbättras i enlighet med revisorernas förslag.
Revisorerna föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om utökad och mer aktiv tillsyn av skolan.
Utskottet tar i det följande upp och kommenterar de olika delförslagen i revisorernas förslag.
När det gäller tillsyn av frågor med anknytning till kravet på likvärdig utbildning anför revisorerna att granskningen visat att många kommuner gjort besparingar på skolans område. Det är dock mycket svårt att dra generella slutsatser av gjorda nedskärningar inom skolområdet. På många håll i landet har diskuterats vilka konsekvenser nedskärningarna kommer att få för undervisningen och om kravet på en likvärdig utbildning kan uppfyllas. Skolverket borde enligt revisorernas mening ha reagerat på dessa signaler utifrån och på eget initiativ inom ramen för sitt tillsynsansvar prövat i vad mån förhållandena i en kommuns skolväsende eller i en enskild skolenhet uppfyller kraven på t.ex. likvärdig utbildning enligt bestämmelserna i skollagen.
Utskottet har inhämtat att inom Skolverkets utvärderingsprogram pågår ett samordningsprojekt om likvärdig utbildning. Arbetet inleddes under 1993/94 och går ut på att diskutera begreppet likvärdighet och hur analys av verksamheten på olika nivåer i skolsystemet kan göras i ett likvärdighetsperspektiv. Projektets syfte är att bygga upp en kunskapsbas som belyser utbildningens likvärdighet samt bidra till en samordning av Skolverkets projekt med anknytning till likvärdig utbildning. Projektet förväntas kunna presentera utvärderingsresultat och analyser inför den fördjupade anslagsframställningen våren 1996.
Riksrevisionsverket (RRV) har i sin rapport (s. 78) framfört uppfattningen att ett nationellt mål också är en nationell bestämmelse, vilket innebär att Skolverkets tillsyn i lämpliga fall även skall kunna behandla hur skolhuvudmännen hanterar nationella strävanden som exempelvis likvärdig utbildning. Om en sådan tillsyn är motiverad bör Skolverket enligt RRV:s mening i första hand analysera om en viss skolhuvudman har givit skolan förutsättningar att nå målet om likvärdig utbildning och klandra denne om så inte är fallet. RRV har dock förståelse för att Skolverket vill använda tillsynsinstrumentet med urskiljning och i första hand kontrollera liknande frågor genom utvärdering.
Utskottet anser det angeläget att den statliga tillsynen omfattar i vad mån förutsättningar finns i kommunerna att uppfylla kravet på en över hela landet likvärdig utbildning. Signaler från Skolverkets uppföljnings- och utvärderingsverksamhet bör kunna indikera om sådan tillsyn är motiverad och alltså bör göras.
Revisorerna har funnit att Skolverket inte tagit några initiativ i fråga om tillsyn av kommunernas egenkontroll av skolverksamheten. Resultaten av en enkät till drygt 100 kommuner i landet, som revisorerna genomfört tillsammans med RRV, visar att intentionerna bakom en kommunal skolplan ännu inte slagit igenom. Kommunerna skall själva ta ansvar för uppföljning, utvärdering och tillsyn av verksamheten i skolan, påpekar revisorerna. Denna skyldighet kan svårligen fullgöras om det inte finns klart formulerade mål för skolarbetet. Enligt revisorernas mening har Skolverket i sin tillsyn inte tillräckligt beaktat kommunernas skyldighet att själva kontrollera sin skolverksamhet.
Också RRV har föreslagit att Skolverket snarast bör utveckla arbetet med tillsyn av att kommunerna lever upp till sina åtaganden i det nya styrsystemet. Inledningsvis kan arbetet fokuseras på om kommuner som ej arbetar med uppföljnings- och utvärderingsprocesser har rimliga motiv för detta.
Utskottet noterar att Skolverket under verksamhetsåret 1994/95 avser att inom tillsynsprogrammet genomföra ett projekt om tillsyn av kommunernas egenkontroll. Syftet med projektet (enligt arbetsplan, daterad 1994-10-03) är att dels utveckla metoder för tillsyn av kommunerna vad gäller deras skyldigheter inom målutveckling, planering, uppföljning, utvärdering och egentillsyn, dels genomföra tillsyn över egenkontrollen i ett antal kommuner. Det förväntas att projektet skall resultera i tillsynsbeslut där Skolverket tar ställning till om resp. kommun uppfyller de krav som ställs i skollag och skolformsförordningar. Inom projektets ram skall vidare utarbetas ett stödmaterial som skall kunna användas för verkets fortsatta tillsyn av kommunernas egenkontroll samt ett externt informationsmaterial. Enligt tidplanen för projektet bör det kunna slutföras under våren 1995.
Utskottet instämmer i revisorernas uppfattning att en bärande tanke bakom hela reformarbetet med det nya styrsystemet för skolan har varit att kommunerna själva skulle ta sitt ansvar för planering, uppföljning, utvärdering och tillsyn av verksamheten i skolan. Redan i rapporten Bilden av skolan 1993 påpekade Skolverket brister i kommunernas skolplaner samt uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. Dessa problem togs upp vid riksdagens behandling våren 1994 av regeringens skrivelse med utvecklingsplan för skolväsendet (skr. 1993/94:183, bet. UbU11 s. 9 f.). Därvid framhölls vikten av att Skolverket utvecklar instrument för att kunna följa upp och verka för den nationella skolpolitikens genomslag på lokal nivå i skolplaner och lokala arbetsplaner. Utskottet vill betona att det är nödvändigt med en aktiv tillsyn från Skolverkets sida i frågor som rör skolhuvudmannens ansvarstagande för sin egenkontroll. Samtidigt utgår utskottet från att också kommunerna kommer att vilja ta itu med påtalade brister.
Revisorerna anmärker att Skolverket enligt sin instruktion skall utöva tillsyn över i stort sett all grundläggande utbildning. Enligt vad som framkommit vid revisorernas granskning har Skolverket hittills inte i något avseende funnit anledning att granska t.ex. utbildningen vid Statens skolor för vuxna, riksinternatskolorna, särskolan och specialskolan. Inte heller har skolhälsovården varit föremål för någon form av aktiv tillsyn från Skolverkets sida, trots att sådan tillsyn uttryckligen finns föreskriven i skollagen (14 kap. 8 §).
Utskottet konstaterar att Skolverket i sin förenklade anslagsframställning i september 1994 för nästkommande budgetperiod aktualiserat behovet av förtydliganden av omfattningen av verkets tillsyn enligt 4 § instruktionen när det gäller vissa utbildningsformer, såsom särskild undervisning (10 kap. 3 § skollagen), skolpliktens fullgörande på annat sätt (10 kap. 4 §) och riksinternatskolor (10 kap. 1 §). Enligt Skolverkets Verksamhetsplan för budgetåret 1994/95, Huvudprogrammet för tillsyn, tas planer fram för hur tillsynen av utbildningen vid särskilda ungdomshem (s.k. LVU-hem) och av undervisningen för asylsökande barn skall genomföras. -- En utvärdering har gjorts av särskolan, Särskolan i kommunen (Skolverkets rapport nr 45, januari 1994).
Skolverket har i maj 1994 redovisat en utvärdering av skolhälsovården (rapporterna nr 53 och 54) som bygger på Skolverkets nationella uppföljningssystem, en riksrepresentativ enkätstudie i 77 kommuner och fallstudier i fem kommuner. Utvärderingen visar att elevers rätt till skolhälsovård enligt skollagen har tillgodosetts. Stora variationer i fråga om innehåll liksom beträffande förutsättningar och villkor för skolhälsovården finns emellertid mellan kommunerna. Enligt vad utskottet erfarit finns det enligt Skolverkets bedömning inga signaler som tyder på att skolhälsovården i likhet med de fristående skolorna är ett område som kräver en planmässig tillsyn. Tillsynen kan då ske efter anmälan eller vara egeninitierad utifrån externa signaler.
Utskottet delar revisorernas uppfattning att samtliga skolformer och utbildningar som står under Skolverkets tillsyn samt skolhälsovårdens organisation och funktion bör omfattas av aktiva tillsynsinsatser.
Enligt motion 1994/95:Ub2 (s) visar revisorernas granskning att det är nödvändigt att direktiven om tillsynen av skolan preciseras och att de innehåller tydliga prioriteringar, där bl.a. frågan om likvärdighet lyfts fram. Såväl skolans elever och personal som beslutsfattare på olika nivåer måste snarast få en så korrekt bild av utvecklingen som möjligt. Motionärerna begär ett riksdagsuttalande om åtgärder för att skyndsamt få en allsidig och tillfredsställande utvärdering och tillsyn av skolan.
Utskottet finner att revisorernas granskning visat att Skolverket hittills endast i begränsad omfattning avdelat resurser för tillsyn och att tillsynsinstrumentet använts med försiktighet. Enligt vad utskottet inhämtat har det inom Skolverket ansetts att man skall avvakta dels den egna kunskapsuppbyggnaden inom uppföljning och utvärdering, dels effekterna av verkets informativa styrning, innan egeninitierad tillsyn av större omfattning genomförs. Utskottet har förståelse för detta synsätt men anser i likhet med revisorerna att Skolverket efter uppbyggnaden av verksamheten nu bör arbeta mer aktivt med tillsyn.
Utskottet föreslår att riksdagen med bifall till Riksdagens revisorers förslag och med anledning av motion 1994/95:Ub2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet ovan anfört om utökad och mer aktiv tillsyn av skolan.
I motion 1994/95:Ub1 (mp) anförs att decentraliseringen av tillsynen av skolor till kommunerna ökar behovet av tydliga anvisningar för hur tillsynen skall utformas. Motionären hävdar att rationaliseringsvinster bör kunna uppnås genom en samordning av tillsynen av skolan enligt olika lagar såsom miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen. Vägledning rörande möjligheter för samordning av olika tillsynsuppdrag i kommuner bör utarbetas av Skolverket i samarbete med andra berörda myndigheter. Tillsynen bör enligt motionären ske utifrån en helhetssyn på skolans verksamhet.
Utskottet har erfarit att Skolverket avser att inom projektet om tillsyn av kommunernas egenkontroll ta fram ett informationsmaterial som tydliggör för kommuner och skolor vilka krav som staten i olika sammanhang ställer på deras egenkontroll. Utskottet anser att det ankommer på kommunerna att bestämma hur t.ex. tillsynen skall organiseras. Med det anförda avstyrker utskottet motion 1994/95:Ub1.
4. Organisationsfrågor m.m.
Skolverket har från den 1 september 1994 en ny organisation för tillsynsverksamheten. Arbetet med omorganisationen var påbörjat under tiden för Riksdagens revisorers granskning av tillsynen av skolan. Revisorerna, som framförde vissa synpunkter på organisationen av tillsynen i sin granskningsrapport, har inte i nu föreliggande ärende fört fram förslag till organisationsförändringar.
Den nya organisationen innebär följande. En central enhet för tillsynsprogrammet har skapats inom Skolverket. Den nya enheten skall omfatta 6,5 årsarbetskrafter. Den skall tillgodose verkets behov av fördjupad kompetens inom tillsynsprogrammet och svara för
strategiutveckling i samspel med övriga program analyser av signaler från uppföljnings- och utvärderingsprogrammen initiering av tillsynsprojekt med anledning av interna signaler samt ledning av vissa sådana projekt programutveckling stöd och rådgivning till fältorganisationen kompetensutvecklingsinsatser (i samarbete med personalenheten) kvalitetskontroll före slutliga beslut uppbyggnad och vård av ärendebank samordning och ledning av tillsyn av utbildningen vid fristående skolor.
Samtidigt, den 1 september 1994, har Skolverkets fältorganisation omorganiserats. Tidigare arbetade undervisningsråden till stor del ensamma inom ett fåtal kommuner. Sammantaget fanns ett nittiotal arbetsområden. Nu ingår undervisningsråden i grupper (6--15 personer) på 12 orter. Varje grupp tar gemensamt ansvar för vissa uppgifter inom ett större geografiskt område. Härigenom skapas förutsättningar för erfarenhetsutbyte och breddad kompetens. Ansvaret för den planmässiga tillsynen av utbildningen vid fristående skolor koncentreras genom att det, för hela landet, delas upp mellan grupperna i Stockholm och Göteborg. Denna tillsyn samordnas också centralt inom den nya tillsynsenheten.
Likartad statlig tillsyn av kommunala skolor och fristående skolor bör eftersträvas enligt motion 1994/95:Ub3 (kds) yrkande 1. Statens tillsynsverksamhet bör i princip fungera på samma sätt antingen skolorna är fristående eller har kommunal huvudman. Motionären anför att det är viktigt att Skolverket prioriterar grundskolan.
Utskottet har i det föregående redovisat att Skolverket enligt programplanen för tillsynsprogrammet skall utöva regelbunden, s.k. planmässig, tillsyn av fristående skolor. En särskild organisatorisk lösning har skapats för denna tillsyn. Det offentliga skolväsendet kommer enligt programplanen inte att bli föremål för liknande planmässiga insatser. Här avser Skolverket i stället att arbeta med egeninitierad tillsyn utifrån signaler från uppföljnings- och utvärderingsverksamheten.
Utskottet vill erinra om att det i regleringsbrevet för budgetåret 1994/95 har angivits att Skolverket skall prioritera insatser för en ökad tillsyn över det offentliga skolväsendet. Utskottet utgår från att Skolverket därvid regelbundet inventerar bland uppföljnings- och utvärderingsresultat för att finna signaler om att behov finns av statliga tillsynsinsatser. Vidare vill utskottet hänvisa till att de kommunala skolorna omfattas av kommunens egenkontroll över skolverksamheten. Enligt utskottets mening bör motion 1994/95:Ub3 yrkande 1 med hänvisning till det anförda avslås av riksdagen.
I motion 1994/95:Ub3 (kds) yrkande 2 begärs ett uttalande om att undervisningsråden har en aktiv roll att fylla i Skolverkets tillsynsarbete. Dessa handläggare inom verkets fältorganisation bör främst genom skolbesök förmedla förstahandsinformation om tillståndet i skolan. Motionären anser att undervisningsråden också har en viktig funktion när det gäller att påtala behov av tillsynsinsatser. Tidigare erfarenheter från skolor som haft regelbundna inspektioner pekar enligt motionären på att skolorna upplever besöken på ett positivt sätt och ser dem mer som stöd än kontroll.
Utskottet har inhämtat att fältorganisationen deltar i verksamheten inom Skolverkets samtliga program. Bl.a. medverkar undervisningsråden i arbetet med beskrivningar av tillståndet i skolorna samt utvärderingsprojekt. De återför resultat från Skolverkets uppföljnings- och utvärderingsarbete till skolhuvudmännen samt utövar tillsyn med anledning av anmälningar och andra externa signaler.
Revisorerna tog i sin granskningsrapport upp frågan om undervisningsrådens olika roller. Att ett undervisningsråd vid ett tillfälle medverkar i ett pedagogiskt projekt i kommunen inom ramen för uppföljnings-, utvärderings- eller utvecklingsprogrammet och vid ett annat tillfälle har den grannlaga uppgiften att bereda ett tillsynsärende, måste enligt revisorernas uppfattning innebära påfrestningar i kontakterna mellan Skolverket och kommunens företrädare. Revisorerna ansåg att det fanns anledning för Skolverket att pröva en tjänstekonstruktion för undervisningsråden i fältorganisationen som innebär att deras arbete koncentreras till utvärdering och utveckling. -- Enligt vad utskottet erfarit övervägs inom Skolverket arbetsformer för tillsynen som bygger på att ett undervisningsråd under en viss period inte samtidigt skall ha främjande och kontrollerande uppgifter.
Enligt utskottets mening är det naturligt att undervisningsråden gör inspektionsbesök i skolor om anmälningar eller andra signaler visar att det finns anledning därtill och kommunens egenkontroll inte fungerar. Utskottet delar inte motionärens åsikt att regelbundna inspektioner bör göras från statens sida. Utskottet anser därför att riksdagen bör avslå motion 1994/95:Ub3 yrkande 2.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande tillsyn av skolan att riksdagen med bifall till Riksdagens revisorers förslag 1993/94:RR11 och med anledning av motion 1994/95:Ub2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om utökad och mer aktiv tillsyn av skolan,
2. beträffande behovet av anvisningar för tillsynen, m.m.
att riksdagen avslår motion 1994/95:Ub1,
res. 1 (mp)
3. beträffande likartad statlig tillsyn av skolor med kommunalt huvudmannaskap och fristående skolor att riksdagen avslår motion 1994/95:Ub3 yrkande 1,
res. 2 (mp, kds)
4. beträffande undervisningsrådens roll i tillsynsarbetet
att riksdagen avslår motion 1994/95:Ub3 yrkande 2.
res. 3 (mp, kds)
Stockholm den 17 november 1994
På utbildningsutskottets vägnar
Berit Löfstedt
I beslutet har deltagit: Berit Löfstedt (s), Beatrice Ask (m), Bengt Silfverstrand (s), Eva Johansson (s), Rune Rydén (m), Ingegerd Wärnersson (s), Andreas Carlgren (c), Agneta Lundberg (s), Ulf Melin (m), Torgny Danielsson (s), Britt-Marie Danestig-Olofsson (v), Tomas Eneroth (s), Hans Hjortzberg-Nordlund (m), Gunnar Goude (mp), Inger Davidson (kds), Majléne Westerlund Panke (s) och Conny Sandholm (fp).
Reservationer
1. Behovet av anvisningar för tillsynen, m.m. (mom. 2)
Gunnar Goude (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med "Utskottet har erfarit" och slutar med "motion 1994/95:Ub1" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser, i likhet med motionären, att det är viktigt att tillsynen av skolan ute i kommunerna sker utifrån en helhetssyn på skolans verksamhet. Skolverket, med sitt övergripande ansvar för skolverksamheten, bör utarbeta anvisningar för hur tillsynen skall utformas och genomföras. Därvid bör Skolverket, i samarbete med andra berörda myndigheter, också ge vägledning rörande möjligheter för samordning av tillsynen av skolan enligt olika lagar och förordningar. Utskottet anser att regeringen bör ge Skolverket ett uppdrag i enlighet med vad utskottet nu anfört och föreslår att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ub1 som sin mening ger regeringen detta till känna.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
2. beträffande behovet av anvisningar för tillsynen, m.m. att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ub1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Likartad statlig tillsyn av skolor med kommunalt huvudmannaskap och fristående skolor (mom. 3)
Gunnar Goude (mp) och Inger Davidson (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med "Utskottet vill erinra" och slutar med "av riksdagen" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar motionärens uppfattning att Skolverkets tillsyn av skolor under kommunalt huvudmannaskap, främst på grundskolenivå, i princip bör ske på samma sätt som tillsynen av fristående skolor, dvs. planmässigt. Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag om hur en sådan regelbunden statlig tillsyn över de kommunala skolorna kan organiseras. Detta bör riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ub3 yrkande 1 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
3. beträffande likartad statlig tillsyn av skolor med kommunalt huvudmannaskap och fristående skolor att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ub3 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Undervisningsrådens roll i tillsynsarbetet (mom. 4)
Gunnar Goude (mp) och Inger Davidson (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med "Enligt utskottets mening" och slutar med "yrkande 2" bort ha följande lydelse:
Utskottet instämmer i motionärens åsikt att undervisningsråden i ökad utsträckning genom skolbesök bör skaffa sig kännedom om tillståndet i skolan. En sådan utvidgad tillsyn kan förväntas få flera positiva effekter. Vid skolbesöken förmedlas inte bara signaler om behov av eventuella ytterligare statliga insatser. De ger också möjlighet till en dialog mellan skolan och den statliga tillsynsmyndigheten. Utskottet anser sålunda att regeringen bör föranstalta om åtgärder i detta syfte. Riksdagen bör med bifall till motion 1994/95:Ub3 yrkande 2 som sin mening ge regeringen detta till känna.
dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
4. beträffande undervisningsrådens roll i tillsynsarbetet att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ub3 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilt yttrande
Tillsyn av skolan (mom. 1)
Beatrice Ask, Rune Rydén, Ulf Melin och Hans Hjortzberg-Nordlund (alla m) anför:
Vi har ställt oss bakom ett tillstyrkande av Riksdagens revisorers förslag om utökad och mer aktiv tillsyn av skolan. Vi vill emellertid markera att tillkännagivandet till regeringen med anledning av förslaget främst bör leda till en ökad och mer aktiv tillsyn från Skolverkets sida av dels kommunernas egenkontroll när det gäller uppföljning, utvärdering och egentillsyn, dels övriga skolformer och utbildningar som står under statlig tillsyn. När det gäller Skolverkets tillsyn av skolor, främst på grundskolenivå, bör denna tillsyn ske på ett likvärdigt sätt för såväl skolor som är under kommunalt huvudmannaskap som fristående.
Frågan om statlig tillsyn av kommunernas egenkontroll vad avser den lagstadgade skyldigheten att upprätta och fastställa en skolplan, ett av revisorernas delförslag, togs upp i den tidigare regeringens skrivelse 1993/94:183 med utvecklingsplan för skolväsendet. Där framhöll regeringen (s. 18) att det är viktigt att Skolverket skaffar sig instrument för att långsiktigt bedöma den nationella skolpolitikens genomslag. Hur skolplanerna utvecklas och följs upp och hur skolorna använder sig av lokala arbetsplaner är viktiga frågor att belysa i detta sammanhang.